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Polices municipales


DELEVOYE (Jean-Paul)


RAPPORT 455 (97-98) - COMMISSION DES LOIS


Table des matières






LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le 27 mai 1998, sous la présidence de M. Jacques Larché, Président, la commission des Lois du Sénat a examiné, sur le rapport de M. Jean-Paul Delevoye, le projet de loi n° 414 (1997-1998) adopté par l'Assemblée nationale, relatif aux polices municipales.

M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur a constaté que, malgré la situation juridique actuellement ambiguë des polices municipales, leur fonctionnement sur le terrain était dans l'ensemble satisfaisant.

Il a jugé nécessaire de promouvoir l'efficacité des services de police municipale dans le cadre d'un véritable partenariat équilibré entre l'Etat et les communes.

M. Jacques Larché, président, a indiqué que le projet de loi initial lui avait paru renforcer de manière excessive les pouvoirs de l'Etat.

Sur la proposition du rapporteur, la commission des Lois soumet au Sénat les principales modifications suivantes :

· La nécessaire coordination entre les forces de police de l'Etat et celles de la commune résulterait d'une convention librement négociée entre le maire et le préfet, sur la base d'une convention-type nationale, plutôt que de dépendre d'un règlement de coordination pouvant être établi unilatéralement par le préfet. Cette convention serait obligatoire dans les communes employant au moins 5 agents de police municipale et facultative en deçà de ce seuil (article 2).

· Considérant que l'agrément du procureur de la République auquel les agents de police municipale sont actuellement soumis était une garantie suffisante de leur honorabilité tout en assurant l'impartialité du contrôle, elle a supprimé l'agrément de ces agents par le préfet que le texte prévoyait d'ajouter. Elle a enserré la délivrance de l'agrément par le procureur de la République dans un délai fixe après la nomination par le maire des agents (article 6) .







· Tout en précisant qu'il fallait assurer une claire identification des polices municipales de nature à éviter toute confusion avec les personnels de police ou de gendarmerie de l'Etat, elle a refusé de contraindre l'ensemble des communes à adopter des tenues et équipements identiques sur l'ensemble du territoire (article 8). En conséquence, elle a supprimé la dotation exceptionnelle instituée par l'Assemblée nationale pour financer l'harmonisation des équipements des polices municipales (article 8 bis).

· S'agissant de l'armement, elle a prévu une possibilité d'armement sous condition, sur autorisation du préfet, dans les communes où une convention de coordination aura été conclue (article 7).

· Ayant admis de subordonner le travail de nuit à l'existence d'une convention de coordination, elle en a fixé le départ à 21 H, par référence aux horaires des perquisitions résultant du code de procédure pénale (article 2).

· S'agissant de la formation continue obligatoire prévue par le projet de loi, elle a souhaité que son financement soit pris en charge par les communes concernées (article 15).

· Concernant la commission consultative des polices municipales, elle a accru ses attributions (article 4 et 9), précisé que les maires qui y siégeraient seraient des maires de communes employant des agents de police municipale et donné une voix prépondérante au maire qui la présiderait (article 3).

· Elle a enfin étendu la possibilité d'utilisation en commun des moyens de police municipale de communes voisines au cas d'afflux important de population, tout en constatant que cette faculté ne répondait qu'insuffisamment à ce problème qui devait nécessairement être pris en charge par l'Etat (article 5).

La commission des Lois a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi en première lecture du projet de loi relatif aux polices municipales, adopté par l'Assemblée nationale le 30 avril dernier.

Ce projet de loi constitue une nouvelle étape dans une démarche qui, depuis plusieurs années, a tendu à mieux préciser le cadre légal des interventions de ces polices.

Dans la période récente, un grand nombre de communes ont dû prendre des initiatives pour répondre aux besoins renforcés et de plus en plus diversifiés de nos concitoyens en matière de sécurité.

Les problèmes posés par l'insécurité se posent, en effet, de manière plus intense au plan local. Les phénomènes de délinquance qui se diversifient sont particulièrement sensibles dans certains quartiers. La montée de la délinquance des mineurs mais aussi les atteintes en matière de lutte contre le bruit ou de protection de l'environnement constituent autant de nouveaux défis.

Or les maires disposent de pouvoirs de police étendus en leur double qualité d'agents de l'Etat et d'autorité de police municipale. Ils sont également officiers de police judiciaire.

Les lois de décentralisation ont renforcé leurs responsabilités et les ont conduits à se préoccuper davantage encore des différentes formes de mise en cause de l'ordre public local.

Confrontés à ces nouveaux défis, les maires ont également dû prendre en compte le relatif désengagement de l'Etat de ses missions essentielles. Ils ont dû ainsi constituer des corps de police municipale, y compris dans les communes où la police d'Etat existait.

Dans ce contexte, les polices municipales se sont développées et sont désormais bien ancrées dans le paysage local. 3.030 communes en sont dotées. Leurs effectifs atteignent 13.098 agents, à comparer avec ceux de 113 000 policiers actifs et de 94 000 gendarmes.

Pour autant, ce développement des corps de police municipale s'est inscrit dans un cadre juridique marqué d'une très forte ambiguïté qui souligne les réticences de l'Etat à reconnaître le rôle de ces polices dans un domaine qui relève de sa propre compétence.

Ainsi, jusqu'à une période récente, pas plus les dispositions du code des communes que celles du code de procédure pénale relatives aux agents de police municipale ne définissaient clairement les conditions dans lesquelles les policiers municipaux pouvaient être recrutés et les compétences qui pouvaient leur être confiées.

La généralisation de l'étatisation des polices municipales, prévue par l'article 88 de la loi du 7 janvier 1983, sous réserve de la publication d'un décret fixant le seuil démographique, les conditions d'effectifs et d'aptitude nécessaires pour son entrée en vigueur, n'a en définitive jamais véritablement abouti jusqu'à ce que la question soit réexaminée par le Parlement en 1995.

Parallèlement de nombreuses réflexions ont été menées afin de parvenir à une définition précise du statut des polices municipales. On citera plus particulièrement les rapports de M. Louis Lalanne (1987), de M. Jean Clauzel (1990) et de M. Patrick Balkany (1993). Plus récemment, la mission confiée à M. Jacques Genthial a eu pour objet la coordination entre polices municipales et police nationale.

En dépit de ces réflexions, dont la dernière ne semble pas encore achevée, les différents projets de loi déposés sur le sujet n'ont jamais abouti. Le Sénat avait pour sa part marqué tout son intérêt pour cette question en adoptant en première lecture, le 20 décembre 1987, sur le rapport de notre collègue Paul Masson au nom de votre commission des Lois, le projet de loi modifiant le code des communes et le code de procédure pénale et relatif aux agents de police municipale. Mais ce texte n'a pu être examiné par l'Assemblée nationale avant les élections du printemps 1988.

Par la suite, pas plus le projet de loi présenté par M. Paul Quilès en janvier 1993 que celui présenté par M. Charles Pasqua en mars 1995 puis repris par M. Jean-Louis Debré n'ont pu venir en discussion, en raison des échéances électorales.

Du fait de l'inexistence d'un cadre juridique général régissant les polices municipales, la France se distingue des pays voisins ayant des polices municipales comparables. Tous ont en effet, au cours des dernières années, doté leurs polices municipales d'un statut législatif, qu'il s'agisse de la loi organique de 1986 sur les forces et corps de sécurité en Espagne, de la loi-cadre de 1986 sur la police municipale en Italie, de la loi de 1994 sur les services municipaux de police au Portugal ou des différentes lois des länders allemands sur les services communaux chargés du maintien de l'ordre 1(*).

En France, une première clarification avait cependant résulté de la loi du 13 juillet 1987 relative à la fonction publique territoriale. Pour la première fois, les compétences des agents de police municipale ont reçu une définition générale par rapport aux pouvoirs de police municipale du maire en ce qui concerne le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques.

Une seconde clarification a été apportée par la loi du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité. Outre la reconnaissance du rôle des maires dans l'exercice des missions de sécurité publique et la définition des conditions d'établissement du régime de la police d'Etat dans une commune, cette loi a précisé les compétences des policiers municipaux. Elle a en outre prévu, dans son annexe, le dépôt d'un projet de loi relatif aux polices municipales.

Nouvelle tentative pour clarifier les missions et les moyens des polices municipales, le présent projet de loi s'inscrit dans un contexte de montée préoccupante de l'insécurité, sous des formes diverses. Face à cette insécurité, l'Etat doit prendre toutes ses responsabilités, notamment pour remédier aux inégalités territoriales trop souvent constatées.

Votre commission des Lois a souhaité prendre en compte l'ensemble de ces données afin de rechercher des solutions satisfaisantes, assurant tout à la fois une reconnaissance du rôle joué par les polices municipales et la mise en place d'un véritable partenariat avec l'Etat.

I. UNE PLACE CROISSANTE DES POLICES MUNICIPALES DANS LA VIE LOCALE QUI N'A PAS TROUVÉ TOUTE SA CONSÉCRATION JURIDIQUE

A. LA PLACE CROISSANTE DES POLICES MUNICIPALES

1. Une réalité bien ancrée ...

a) Une émergence des polices municipales

En avril 1998, le ministère de l'Intérieur recensait 3030 communes dotées d'une police municipale, employant 13 098 agents. Depuis 1984, le nombre de communes concernées a augmenté de 73 % tandis que le nombre des agents a plus que doublé. Les polices municipales sont donc une réalité de plus en plus présente dans la vie locale.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE POLICE MUNICIPALE


Années

1984

1993

1998

1998/1984

Nombre de communes

1 748

2 849

3 030

+ 73 %

Nombre d'agents

5 641

10 977

13 098

+ 132 %

b) Une réalité très hétérogène

Les polices municipales présentent des caractéristiques très différentes d'une commune à l'autre, tant par le nombre des agents qu'elles emploient que par les équipements, notamment l'armement, qu'elles utilisent ou par les missions qu'elles remplissent.

Les effectifs employés sont très variables d'une commune à l'autre. Sur l'ensemble des communes dotées d'une police municipale, plus de 1400 communes, soit près de la moitié, ne disposent que d'un seul agent alors que seules 5 communes en ont au moins 100.

NOMBRE D'AGENTS EMPLOYÉS PAR LES COMMUNES
(sur 3030 communes disposant d'au moins 1 agent de police municipale)


Nombre d'agents

Nombre de communes

% de communes

Au moins 100

5

0,16%

Au moins 50

25

0,8%

Au moins 5

605

20 %

Au moins 3

1087

36 %

1 seul agent

environ 1 400

48 %

La répartition géographique des polices municipales est très inégale sur le territoire. Elles sont principalement implantées dans le sud-est, le sud-ouest, la région parisienne, le nord et l'Est de la France. Si dans les Bouches-du-Rhône 104 communes sur 119 disposent d'une police municipale pour un total de 901 agents et si 1007 agents sont employés dans les seules Alpes maritimes, on ne compte aucun agent de police municipale en Corrèze.

Ce sont les villes de Nice et Lyon qui disposent des effectifs les plus importants (237 et 235 agents) correspondant respectivement à 0,6 et 0,5 agents pour mille habitants. La ville de Mandelieu emploie 3, 88 agents pour mille habitants.

POLICES MUNICIPALES AYANT LES EFFECTIFS
LES PLUS IMPORTANTS

I.
Hors Ile-de-France


(p. Dép.)

Communes

Effectifs police municipale

Armement

Nombre d'agents pour 1.000 habitants

06

NICE

237

oui

0,686

69

LYON

235

non

0,566

13

MARSEILLE

205

oui

0,254

06

CANNES

185

oui

2,697

67

STRASBOURG

102

oui

0,399

06

ANTIBES

98

oui

1,400

37

TOURS

98

oui

0,759

59

LILLE

97

non

0,544

31

TOULOUSE

85

non

0,232

80

AMIENS

80

non

0,611

84

AVIGNON

80

oui

0,894

34

MONTPELLIER

80

non

0,386

83

TOULON

77

oui

0,460

13

VITROLLES

68

oui

1,809

38

GRENOBLE

66

non

0,429

66

PERPIGNAN

65

oui

0,602

06

MANDELIEU

64

oui

3,880

33

BORDEAUX

57

non

0,277

44

NANTES

55

non

0,258

30

NIMES

54

oui

0,442

II. Ile-de-France

Dép.

Communes

Effectifs police municipale

Armement

Nombre d'agents pour 1.000 habitants

92

RUEIL-MALMAISON

59

non

0,868

92

LEVALLOIS-PERRET

57

oui

1,075

92

PUTEAUX

50

non

1,165

92

COURBEVOIE

50

non

0,769

93

AULNAY-SOUS-BOIS

50

oui

0,656

94

ST-MAUR-DES-FOSSES

44

non

0,570

92

ASNIERES

40

oui

0,553

78

POISSY

33

non

0,898

92

NEUILLY-SUR-SEINE

33

non

0,524

77

MEAUX

30

non

0,607

94

LIMEIL-BREVANNFS

29

non

1,805

91

EVRY

28

non

0,558

78

VERSALLLES

28

non

0,319

94

JOINVILLE-LE-PONT

27

non

1,621

78

ST-GERMAIN-EN-LAYE

27

non

0,676

92

BOULOGNE-BILLANCOURT

27

oui

0,265

77

CHELLES

23

non

0,506

94

LA-QUEUE-EN-BRIE

22

non

2,001

77

MELUN

22

non

0,623

78

MONTIGNY-LE-BRETONNEUX

22

non

0,618

Sur les 13 000 agents de police municipale en exercice, 4946 soit un peu plus du tiers (37,8 %) sont armés. Leur armement est pour l'essentiel constitué d'armes de la 4ème catégorie, dites armes défensives. Quelques communes ont préféré doter leurs agents d'armes de 6ème catégorie, dites armes blanches mais on compte également 239 armes de 1ère catégorie.

Les missions confiées à ces polices sont également très variables. Dans de nombreuses communes, les agents de police municipale se bornent à un simple activité de police administrative effectuée de jour, telle la surveillance des marchés. Dans d'autres communes, ils effectuent de véritables missions de sécurité publique, souvent la nuit, intervenant en complément, et souvent même, à la place, des services de l'Etat.

c) Un mouvement qui n'a pas été freiné par le processus d'étatisation de la police.

Pendant près de deux siècles, l'étatisation des corps de police municipaux a connu un mouvement de progression par vagues qui semblait traduire une logique inéluctable, celle de la prise en charge par l'Etat de la totalité des forces publiques dans une approche régalienne des activités de sécurité.

A l'exception des administrations parisienne et lyonnaise, la loi du 5 avril 1884 confiait au maire, en même temps que le pouvoir de police, l'organisation et la direction des services de police de la commune.

Après l'intervention de plusieurs lois procédant à des étatisations ponctuelles (Marseille en 1908, Toulon et La Seyne en 1918, Nice en 1920, Strasbourg, Mulhouse et Metz en 1925), la loi du 23 avril 1941 a fixé à 10 000 habitants le seuil démographique à partir duquel l'étatisation était susceptible d'intervenir.

Le régime de la police d'Etat aurait pu se généraliser à partir de 1983, l'article 88 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 ayant prévu que l'institution de ce régime serait de droit, sur demande du conseil municipal, sous certaines conditions déterminées par décret en Conseil d'Etat.

Cet article n'ayant jamais reçu application pour des raisons essentiellement budgétaires, les principes de l'étatisation sont actuellement fixés par l'article L. 2214-1 du code des collectivités territoriales issu de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité, précisé par le décret n° 96-827 du 16 septembre 1996.

En vertu de ces dispositions, la police d'Etat peut être désormais établie dans les communes dont la population permanente ou saisonnière est supérieure à 20 000 habitants et dont les caractéristiques de la délinquance sont celles des zones urbaines, les communes de chefs-lieux de département étant en tout état de cause placées sous ce régime.

Dans les communes dotées d'un tel régime, les agents de police de la commune peuvent être intégrés dans les cadres de la police nationale en vertu de l'article L. 412-50 du code des communes. L'article L. 2214-4 du code général des collectivités territoriales transfère à l'Etat la responsabilité en matière d'atteintes à la tranquillité publique, sauf en ce qui concerne les bruits de voisinage, et la charge du bon ordre en cas de grands rassemblements occasionnels.

A l'heure actuelle, la police est étatisée dans 1625 communes regroupant 29 millions d'habitants. Mais l'étatisation de la police n'a pas freiné le développement des polices municipales puisque sur 686 communes de plus de 10 000 habitants disposant d'une police municipale, 495 communes sont placées sous le régime de la police d'Etat.

2. ... dans un contexte d'aggravation de l'insécurité quotidienne

La principale cause du développement des polices municipales est sans aucun doute la montée du sentiment d'insécurité liée à l'accroissement de la délinquance de proximité et au désengagement de l'Etat.

Depuis 1984, l'évolution de la délinquance est marquée par une recrudescence de la délinquance de proximité qui affecte durement les citoyens dans leur vie quotidienne, principalement dans les quartiers les plus défavorisés. Les coups et blessures volontaires et les dégradations ont ainsi doublé pendant cette période ainsi qu'il ressort du tableau retraçant depuis 1984 l'évolution des infractions dites de masse, les plus durement ressenties par nos concitoyens.

ÉVOLUTION DES INFRACTIONS DE MASSE
ANNÉES 1984 A 1997


INFRACTIONS

1984

1988

1992

1996

1997

Évolution sur la période en %

Coups et blessures volontaires

38 389

42 512

55 613

75 425

81 910

113,37 %

Cambriolages

444 030

375 851

462 497

436 414

407 385

-8,25 %

Vols avec violence

50 246

43 409

60 324

70 031

72 203

43,70 %

Vols à l'étalage

93 934

63 355

70 856

59 627

57 055

-39,26 %

Vols à la tire

 

99 305

102 990

80 984

79 747

-

Vols de véhicules

440 836

360 509

504 939

443 767

417 360

-5,33 %

Vols Roulotte

702 360

675 032

886 011

704 955

672 101

-4,31 %

Recels

23 036

26 963

34 089

34 324

35 381

53,59 %

Falsifications

 

173 891

180 721

163 698

154 675

-

Dégradations

225 366

204 218

374 569

447 376

454 180

101,53 %

Total Infractions

2 036 170

2 065 045

2 732 609

2 516 601

2 431 997

19,44 %

Criminalité

3 681 453

3 132 694

3 830 996

3 559 617

3 493 442

-5,11 %

Total sur % Criminalité

55,31 %

65,92 %

71,33 %

70,70 %

69,62 %

 

Ces statistiques d'ensemble sont certainement sous-évaluées dans la mesure où les victimes sont souvent découragées de porter plainte en raison de la faiblesse du taux d'élucidation des infractions de voie publique, qui ne dépasse pas 10%, combinée à un taux extrêmement élevé de classement sans suite des affaires par les parquets.

Le sentiment d'insécurité est encore aggravé par la multiplication des " incivilités " qui ne sont pas toujours réprimables pénalement mais sont difficiles à supporter au quotidien. Elles sont souvent le fait de mineurs dont la délinquance apparaît extrêmement préoccupante. Elle est en effet de plus en plus précoce et en augmentation notable, près de 20% des infractions ayant mis des mineurs en cause en 1997, ce qui conduit à s'interroger à la fois sur le rôle des familles et sur une éventuelle réforme de l'ordonnance de 1945 dont l'approche éducative pourrait être devenue largement inadaptée.

L'Etat n'a pas été en mesure d'assumer pleinement son rôle en matière de sécurité de proximité. Les forces de police sont souvent mal réparties sur le territoire, selon une géographie qui n'est pas en corrélation avec les statistiques de la délinquance. La présence policière visible dans les villes tend à diminuer et des commissariats de quartier disparaissent ou sont souvent fermés la nuit. Les redéploiements prévus par le pacte de relance pour la ville n'ont pu être effectués.

Dans le cadre des orientations annoncées lors du colloque de Villepinte, le 25 octobre 1997, le Gouvernement a prévu que l'action de la police nationale sera renforcée sur trois ans par 20 000 adjoints de sécurité et que 15 000 agents locaux de médiation seront mis à la disposition des collectivités locales ou d'autres personnes morales de droit public ou privé au titre de contrat locaux de sécurité associant tous les acteurs publics ou privés de la sécurité dans une agglomération. A la suite du rapport de notre collègue M.  Jean-Jacques Hyest et de M. Roland Carraz, des redéploiements d'effectifs de la police et de la gendarmerie sont envisagés au profit des 26 départements présentant les taux de délinquance les plus élevés.

Il demeure que, jusqu'à présent, les polices municipales ont été les mieux à même de répondre au besoin de sécurité de proximité et d'assurer par leur présence au sein de la population une véritable politique de prévention.

B. UN RÔLE QUI N'A PAS ENCORE REÇU TOUTE SA CONSÉCRATION LÉGISLATIVE

1. Un pouvoir de police étendu du maire...

a) Rappel du pouvoir de police du maire

Le maire est investi d'une compétence générale de police administrative au niveau communal. Il lui revient d'assurer l'ordre public local. Il est également chargé d'attributions de police en tant qu'agent de l'Etat. Enfin, il est officier de police judiciaire.

· (p. En tant qu'autorité de police municipale, le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs (article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales).)

Les buts de la police municipale, énoncés à l'article L. 2212-2, sont le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Le même article donne une liste détaillée mais non limitative des matières dans lesquelles ce pouvoir de police municipale s'exerce. Cette liste témoigne de la diversité et aussi de la complexité des missions ainsi confiées au maire.

Citons parmi les principaux domaines la répression des rixes et disputes, des bruits de voisinage (au titre des atteintes à la tranquillité publique), la prévention et la réparation des pollutions de toute nature, ou encore la sûreté et la commodité de passage sur les voies publiques.

La maire dispose par ailleurs de pouvoir de police portant sur des objets particuliers qu'il tient des articles L. 2213-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, sa compétence pouvant alors être plus strictement limitée. Ainsi, pour la police de la circulation, le maire n'est compétent que sur les voies communales et sur les seules sections des routes nationales et routes départementales, situées à l'intérieur de l'agglomération, sous réserve des pouvoirs dévolus au préfet sur les routes à grande circulation (article L. 2213-1).

Enfin, le maire dispose de pouvoirs de police spéciale, notamment en ce qui concerne la police rurale, qui lui sont confiés par le code rural.

· (p. En tant qu'agent de l'Etat, le maire se voit confier -cette fois sous l'autorité du représentant de l'Etat- une mission d'" exécution des mesures de sûreté générale ".)

· (p. Enfin, en vertu de l'article 16 du code de procédure pénale, le maire a la qualité d'officier de police judiciaire qu'il tient de droit sans habilitation préalable. A ce titre, il est placé sous la surveillance du procureur de la République.)

Cette qualité souligne le lien nécessaire entre les pouvoirs généraux de police administrative du maire et les moyens dont il doit disposer pour sanctionner les contrevenants.

b) Les limites du pouvoir de police du maire

Les pouvoirs de police du maire ont néanmoins certaines limites.

- (p. D'une part, le préfet dispose d'un pouvoir de substitution en vertu de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, qui l'autorise à prendre pour toutes les communes du département ou pour plusieurs d'entre elles et dans tous les cas où il n'y aurait pas été pourvu par les autorités municipales les mesures nécessaires au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques.)

Mais lorsqu'une seule commune est en cause, ce pouvoir ne peut être exercé par le préfet qu'après une mise en demeure du maire restée sans résultat.

Quand le maintien de l'ordre est menacé dans deux ou plusieurs communes limitrophes, le préfet peut par ailleurs se substituer par arrêté motivé, aux maires des communes concernées pour exercer les pouvoirs de police relatifs à la répression des atteintes à la tranquillité publique et au maintien du bon ordre dans des endroits où il se fait de grands rassemblements de personnes.

D'autre part, les règlements pris par les autorités supérieures constituent une seconde limite aux pouvoirs du maire en matière de police municipale. Le maire a alors la possibilité de prendre des mesures plus sévères que celles fixées par le règlement (en matière de police de la circulation par exemple). En revanche, il ne peut prendre des arrêtés assouplissant ces règlements. Les mesures plus restrictives doivent être justifiées par des circonstances particulières de temps et de lieu.

Les pouvoirs de police du maire s'exercent en outre dans le cadre légal sous le contrôle du juge administratif. Ainsi les mesures de police doivent-elles être strictement nécessaires pour assurer l'ordre public mais pas au-delà. Les interdictions générales et absolues sont prohibées. Les mesures en cause doivent respecter le principe d'égalité, les discriminations étant en conséquence illégales. Enfin, le maire ne doit pas commettre de détournement de pouvoir en usant de ses prérogatives dans un but autre que celui en vue duquel elles lui ont été confiées.

- (p. Certains régimes spéciaux de police peuvent également limiter les pouvoirs du maire.)

Dans les communes dotées d'une police d'Etat, le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique, sauf en ce qui concerne les bruits de voisinage, incombe à l'Etat. Celui-ci a également la charge du bon ordre quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements d'hommes (article L. 2214-4 du code général des collectivités territoriales).

Enfin, à Paris, en vertu de l'arrêté des Consuls du 12 Messidor an VIII, la véritable compétence de police appartient au préfet.

La loi n° 86-1308 du 29 décembre 1986 a néanmoins rapproché les compétences du maire de Paris de celles des maires des communes à police étatisée. Lui ont ainsi été dévolues des compétences en matière de salubrité sur la voie publique, de maintien de l'ordre sur les foires et marchés, de gestion et de conservation du domaine (articles L. 2512-13 du code général des collectivités territoriales).

Dans les communes des départements de la " petite couronne " parisienne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val de Marne), le préfet, en plus des compétences qui lui sont conférées dans les communes à police étatisée, a la charge de la police de la voie publique sur les routes à grande circulation, y compris en ce qui concerne la liberté et la sûreté.

2. ... auquel correspond un régime juridique ambigu des polices municipales

En dépit de ces limites objectives, le pouvoir de police du maire reste, en règle générale, étendu. Il a même eu tendance à se diversifier en devant intégrer plus que par le passé les préoccupations de nos concitoyens en matière de protection de l'environnement ou de lutte contre le bruit.

Pour mettre en oeuvre ces prérogatives, le maire peut utiliser, dans les communes à police étatisée, les personnels de l'Etat sur lesquels ils ne peut cependant exercer aucun pouvoir hiérarchique. Dans les zones rurales, les communes peuvent avoir un ou plusieurs gardes champêtres (article L. 2213-17 du code général des collectivités territoriales), lesquels -outre la police de campagne- sont chargés de rechercher les contraventions aux règlements et arrêtés de police municipale. Ils sont dotés du pouvoir de dresser des procès verbaux pour constater ces contraventions.

Le maire est par ailleurs habilité à recruter des policiers municipaux. Néanmoins, les compétences de ces derniers de même que leur statut restent encore incomplètement définis.

a) Des compétences légales en-deçà du rôle réel des polices municipales

La reconnaissance des missions des agents de police municipale a résulté de la loi du 13 juillet 1987 relative à la fonction publique territoriale. Tout en réaffirmant la compétence générale de la gendarmerie et de la police nationale, cette loi a précisé que le maire pouvait faire appel aux agents de police municipale agréés par le procureur de la République, pour la surveillance du bon ordre, de la sûreté, et la sécurité et de la salubrité publique.

La loi du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité a ultérieurement mieux précisé les missions confiées aux agents de police municipale.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales prévoit ainsi que ces derniers sont " chargés d'assurer l'exécution des arrêtés de police du maire ". Ils doivent exécuter, dans la limite de leurs attributions et sous son autorité les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques. Leur compétence est également précisée : elle s'étend au seul territoire communal. Enfin, l'article 21 du code de procédure pénale leur reconnaît la qualité d'agent de police judiciaire adjoint.

En dépit des améliorations apportées en 1995, la définition des missions des policiers municipaux reste insuffisante.

En premier lieu, les agents de police municipale ne sont pas dotés des attributions leur permettant de veiller effectivement à l'exécution des arrêtés de police du maire.

Dans l'exercice de cette compétence, lorsqu'ils constatent une infraction à l'un de ces arrêtés, ils ne peuvent qu'établir des rapports destinés, selon les termes de l'article D. 15 du code de procédure pénale, à leur chefs hiérarchiques, en l'occurrence le maire et ses adjoints, officiers de police judiciaire.

En dehors de certaines polices spéciales pour lesquelles ils reçoivent une telle habilitation (dans certains cas qui concernent la police de la circulation et du stationnement, la police de la salubrité, la police de la publicité et la police de la nature), ils ne peuvent constater les infractions aux arrêtés de police du maire par procès-verbal.

En matière de police de la route, les compétences des agents de police municipale concernent essentiellement la police du stationnement.

L'article R. 250-1 du code de la route leur permet de dresser procès-verbal des contraventions aux règles de stationnement autres que le stationnement dangereux et l'usage des voies de circulation spécialisées. Ils peuvent également constater par procès verbal la non-apposition du certificat d'assurance sur le véhicule.

Pour ce qui est de la circulation, leur pouvoir de verbalisation se limite aux seules infractions aux " arrêtés et décrets de police " sanctionnés par des contraventions de 1ère classe (article R. 610-5 du code pénal). Il concerne également les entraves à la libre circulation sur la voie publique (article R. 644-2 du code pénal) et les atteintes involontaires à la vie ou à l'intégrité d'un animal, se rapportant à la circulation.

Cependant, ces limitations des attributions des agents de police municipale paraissent difficilement compréhensibles, s'agissant d'une police de proximité pour laquelle leur rôle devrait au contraire être très largement reconnu.

b) Un statut législatif des policiers municipaux encore très incomplet

Imprécis ou incomplet sur les compétences des polices municipales, le cadre législatif en vigueur est encore plus elliptique en ce qui concerne l'organisation et les moyens matériels des corps de policiers municipaux.

Il aura fallu attendre dix ans après la parution de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale pour que soit établi par le décret n° 94-732 du 24 août 1994 le cadre d'emplois des policiers municipaux (modifié par le décret n° 97-392 du 22 avril 1997). Les agents de police municipale constituent un cadre d'emploi de catégorie C. Leur recrutement s'effectue selon les règles prévues par les articles 12 à 17 de la loi du 26 janvier 1984. Les concours sont organisés au niveau départemental par les centres de gestion de la fonction publique territoriale pour les communes qui y sont affiliées. Cette affiliation est facultative pour les communes de plus de 350 fonctionnaires, qui peuvent organiser elles-mêmes leurs concours.

En matière de formation, les policiers municipaux ne sont actuellement soumis obligatoirement qu'à la seule formation initiale d'application prévue dans le cadre du régime de la fonction publique territoriale qui dure six mois. Ils peuvent, il est vrai, bénéficier en cours de carrière des formations continues prévues pour les fonctionnaires territoriaux, en application de la loi du 12 juillet 1984. Une formation mieux adaptée à la spécificité de leurs missions serait cependant nécessaire. En outre, est posé le problème de la formation des policiers municipaux recrutés avant la mise en place du cadre statutaire.

En matière d'équipement, aucune disposition n'a prévu de doter les policiers municipaux d'une carte professionnelle ni précisé les règles applicables aux tenues dont la portée symbolique est pourtant essentielle.

Pour ce qui est de la tenue, le seul texte applicable est l'article 433-15 du code pénal qui réprime le port de tout costume présentant une ressemblance de nature à causer une méprise dans l'esprit du public avec les uniformes de la police nationale ou des militaires ainsi que l'usage d'un insigne présentant les mêmes caractéristiques. Les maires peuvent néanmoins s'inspirer de la tenue des policiers nationaux pour celle de leurs policiers municipaux.

Quant à la carte professionnelle, son modèle résulte de circulaires ministérielles.

L'armement est régi par le décret n° 95-589 du 6 mai 1995 qui autorise les fonctionnaires et agents des administrations publiques chargées d'un service de police ou de répression, après simple visa du préfet, à porter dans l'exercice de leurs fonctions des armes individuelles de première catégorie (armes de guerre) quatrième catégorie (armes à feu d'autodéfense et leurs munitions) et de sixième catégorie (armes blanches). Cet armement est néanmoins subordonné à la décision du maire qui le plus souvent opère un tel choix lorsque ses agents assument des missions les exposant à certains risques (îlotages, rondes nocturnes notamment). Seulement 37 % des policiers municipaux sont armés. Une meilleure liaison entre la nature des missions qui leur sont conférées et la nécessité d'un armement devrait être assurée.

Enfin, la complémentarité entre les polices municipales et les services de la police ou de la gendarmerie nationale ne fait pas l'objet de dispositions spécifiques.

Pour objectives que soient ces lacunes, il convient cependant de ne pas en exagérer la portée dans la pratique. Dans l'ensemble, les polices municipales ont plutôt bien fonctionné sous l'autorité des maires. Au regard de la pratique, la question de l'armement ne justifie pas une approche qui serait, par principe, restrictive.

Quant à la recherche nécessaire de la complémentarité entre les différents services chargés de missions de sécurité, votre rapporteur a pu constater qu'elle s'était le plus souvent organisée de manière pragmatique, à l'initiative des maires et des préfets, sous une forme conventionnelle respectant le rôle des différents intervenants.

II. LE PROJET DE LOI : UNE RECONNAISSANCE AMBIGUË DU RÔLE DES POLICES MUNICIPALES

A. LE CONTENU DU PROJET DE LOI INITIAL

1. Un encadrement et un contrôle étatique de l'activité et de l'organisation des polices municipales

Le projet de loi prévoit un renforcement très important du rôle de l'Etat concernant tant l'encadrement de l'activité des polices municipales que le contrôle de leur organisation.

a) Un encadrement de l'activité des polices municipales

· (p. L'agrément des agents par le préfet et le procureur de la république)

L'article 6 du projet de loi prévoit, en plus de l'agrément par le procureur de la République existant actuellement, l'agrément par le préfet des agents de police municipale nommés par le maire, ainsi que leur assermentation.

L'agrément pourra être retiré par le préfet ou le procureur de la République, le maire ayant alors la faculté de proposer un reclassement dans un autre cadre d'emploi, dans les conditions prévues en cas d'inaptitude physique reconnue d'un agent de la fonction publique territoriale.

Les policiers municipaux actuellement en fonctions devront faire l'objet d'un nouvel agrément. Ils conserveront leurs compétences antérieures jusqu'à ce qu'il ait été statué sur leur agrément. En cas de refus d'agrément, ils pourront être reclassés dans les conditions indiquées ci-dessus (article 20).

· (p. Le règlement de coordination)

L'article 2 du projet dispose que dans toutes les communes employant au moins cinq agents de police municipale, un règlement de coordination conforme à un règlement type, approuvé par décret en Conseil d'Etat, devra être élaboré conjointement par le maire et le préfet, après avis du procureur de la République.

Ce règlement de coordination précisera notamment la nature et le lieu des interventions des agents et les modalités de la coordination de leur action avec la police et la gendarmerie nationale.

A défaut d'accord entre le préfet et le maire sur le contenu de ce règlement de coordination, dans un délai de six mois à compter de la délibération du conseil municipal portant à cinq le nombre des emplois, ce règlement pourra être pris par le préfet seul, après avis du procureur de la République.

La même procédure sera applicable pour les polices municipales actuellement en fonction, dans un délai de six mois à compter de la publication du règlement type précédemment mentionné (article 18).

· (p. La réglementation des horaires d'exercice)

En absence de règlement général de coordination en disposant autrement, l'article 2 prévoit que les missions de la police municipale ne pourront s'exercer qu'entre 7 H et 20 H, à l'exception des gardes statiques des bâtiments communaux et de la surveillance de manifestations organisées par l'autorité municipale.

· (p. L'autorisation de porter une arme)

L'article 7 pose le principe du non-armement des polices municipales. Toutefois des autorisations nominatives pourront être accordées aux agents par le préfet, sur demande motivée du maire, si les circonstances et les conditions d'exercice de leurs fonctions le justifient et sous réserve qu'un règlement de coordination ait été établi.

Les circonstances et les conditions dans lesquelles un agent pourra porter une arme, de même que la catégorie et le type d'armes qui seront autorisées, ainsi que les conditions de leur acquisition et de leur détention par les communes seront déterminés par décret en Conseil d'Etat.

· (p. Une harmonisation de l'identification et des équipements)

L'article 8 prévoit l'uniformisation de la carte professionnelle, de la tenue, de la signalisation des véhicules et des équipements dont sont dotés les agents de police municipale de l'ensemble des communes et exigent qu'ils soient distincts de ceux adoptés par la police et la gendarmerie nationales.

Les caractéristiques et les normes techniques de ces éléments seront fixés par décret en Conseil d'Etat après avis de la commission consultative des polices municipales instituée par le texte.

Les communes devront procéder à cette harmonisation dans un délai de six mois après la publication de ce décret (article 19).

Le port de la carte professionnelle et de la tenue seront obligatoires pendant le service.

· (p. L'autorisation de mise en commun occasionnelle des services de police municipales )

L'article 5 prévoit que, en cas de manifestation exceptionnelle ou à l'occasion d'un afflux important de population lié à la saison touristique, le préfet pourra autoriser les maires de communes limitrophes ou appartenant à une même agglomération à mettre en commun tout ou partie de leurs moyens de police municipale pour l'exercice d'activités de police administrative.

b) L'institution d'un contrôle

· (p. La soumission à des règles de déontologie)

L'article premier précise que les moyens dont disposent les policiers municipaux doivent être strictement en adéquation avec leurs missions.

L'article 9 prévoit l'établissement par décret en Conseil d'Etat d'un code de déontologie des agents de police municipale.

· (p. Les vérifications des services)

L'article 4 prévoit que des vérifications de l'organisation et du fonctionnement d'un service de police municipale pourront être demandées par le maire, le préfet ou le procureur de la République.

Ces vérifications seront décidées par le ministre de l'intérieur, après avis de la commission consultative des polices municipales.

Elles seront confiées aux services d'inspection relevant du ministre de l'intérieur ou du ministre de la défense.

2. Des compétences élargies de police judiciaire sous l'autorité fonctionnelle de la hiérarchie judiciaire

a) Des compétences élargies de police judiciaire

Les agents de police municipale garderont la qualification d'agent de police judiciaire adjoint que leur reconnaît l'article 21 du code de procédure pénale.

Ils resteront chargés d'assurer l'exécution des arrêtés de police du maire. Certaines lois spéciales les habilitent en outre à constater certaines infractions (publicité, protection de la nature, pêche).

L'article premier élargit leurs compétences à la constatation d'infractions au code de la route dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat. Ces compétences qui sont, à l'heure actuelle limitées pour l'essentiel à la police du stationnement des véhicules pourront donc être étendues à certains aspects de la police de circulation.

L'article 17 leur permet de constater des infractions relatives à la conservation du domaine public routier.

· (p. La possibilité de dresser des procès verbaux)

Les agents de police municipale auront désormais la possibilité, dans leur domaine de compétences, de dresser de véritables procès verbaux alors qu'ils ne peuvent actuellement qu'établir des rapports à l'intention du maire. La possibilité qu'ils ont de constater par procès verbal les contraventions aux arrêtés de police du maire s'exercera néanmoins dans les conditions et limites fixées par décret en Conseil d'Etat (article premier).

· (p. La possibilité de procéder à des relevés d'identité)

L'article 14 habilite les agents de police municipale à relever l'identité d'un contrevenant.

Si le contrevenant refuse ou se trouve dans l'impossibilité de justifier de son identité, l'agent de police municipale devra en rendre compte immédiatement à un officier de police judiciaire de la police nationale ou de la gendarmerie nationale. Ce dernier pourra alors lui ordonner de lui présenter sur le champ le contrevenant afin de procéder lui-même à une vérification d'identité. A défaut de cet ordre, l'agent de police municipale ne pourra pas retenir ce contrevenant.

b) L'autorité fonctionnelle de la hiérarchie judiciaire

Les policiers municipaux continueront comme c'est le cas actuellement à être agréés par le Procureur de la République qui pourra retirer son agrément (article 6).

L'article 12 énonce que les agents de police municipale devront rendre compte immédiatement à tout officier de police judiciaire de la police nationale ou de la gendarmerie nationale territorialement compétent de toute infraction dont ils auront eu connaissance.

Leurs procès-verbaux devront être adressés au procureur de la République par l'intermédiaire des officiers de police judiciaire, une copie devant être transmise au maire.

Cet article prévoit également la possibilité de réquisition des agents de police municipale par le procureur de la République, le juge d'instruction et les officiers de police judiciaire.

3. Une reconnaissance et une amélioration du statut des agents

a) La reconnaissance législative de la qualité d'agent de la fonction publique territoriale

L'article 6 mentionne explicitement que les agents de police municipale sont des fonctionnaires territoriaux recrutés dans le cadre d'un statut particulier, ce qui avait été jusqu'à présent admis implicitement.

b) Une amélioration du statut

L'article 15 institue un droit à la formation continue des agents de police municipale. Cette formation sera assurée par le Centre national de la fonction publique territoriale, dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'Etat. Elle sera financée par une redevance pour prestations de service, versée par les communes concernées.

L'article 16 prévoit qu'en cas de décès d'un agent de police municipale au cours d'une opération de police, ses conjoints et orphelins pourront toucher une pension de réversion égale au montant cumulé de la pension et des rentes viagères d'invalidité auxquelles l'intéressé aurait pu prétendre.

c) La création d'une commission consultative des polices municipales

L'article 3 prévoit la création, auprès du ministre de l'intérieur, qui en désignera le président, d'une commission consultative des polices municipales, composée pour moitié de représentants de l'Etat et pour moitié, et en nombre égal, de représentants des maires et des policiers municipaux.

Cette commission devra donner son avis sur les normes techniques qui doivent être arrêtées en matière d'équipements des polices municipales (article 8) ainsi qu'en matière de demande de vérification d'un service de police municipale (article 4).

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale n'a pas bouleversé l'économie générale du texte. Outre des modifications relatives à l'élaboration du règlement général de coordination et sur l'élargissement de la plage horaire journalière pendant laquelle l'activité des polices municipales peut s'exercer dans tous les cas, elle a adopté plusieurs dispositions tendant à renforcer l'information et le rôle des maires. Elle s'est également préoccupée de l'effet du texte sur les finances des communes concernées et de la formation des policiers municipaux destinés à être armés. Elle a enfin limité dans plusieurs cas le recours à des textes réglementaires appelés à compléter la loi.

1. Le règlement général de coordination

- Pour permettre à un maximum de communes de pouvoir bénéficier des possibilités réservées aux communes pour lesquelles existe un règlement de coordination, l'Assemblée nationale a prévu l'élaboration d'un tel règlement pour toute commune employant trois agents au lieu de cinq prévus initialement et ouvert la possibilité aux communes employant moins de trois agents d'en demander l'édiction ;

- elle a prévu la consultation de la commission consultative de la police municipale dans le cas où le préfet élabore seul le règlement de coordination faute d'accord avec le maire ;

- elle a étendu de 6 H à 23 H la plage horaire journalière pendant laquelle l'activité des polices municipales peut s'exercer même en l'absence de règlement de coordination.

2. Le renforcement du rôle et de l'information des maires

- l'Assemblée nationale a rendu la consultation de la commission consultative des polices municipales obligatoire dans le cas de désaccord entre le préfet et le maire sur le règlement de coordination (article 2) et elle a accru la représentation des maires et des policiers municipaux au sein de cette commission en prévoyant une composition tripartite (1/3 Etat, 1/3 maires et 1/3 agents). Elle en a dévolu la présidence à un maire et prévu que les agents seraient désignés par les organisations syndicales représentatives de policiers municipaux (article 3) ;

- elle a prévu la transmission au maire d'une copie des résultats d'une vérification d'un service de police municipale (article 4) ;

-
elle a prévu la consultation du maire avant tout retrait d'agrément d'un agent par le préfet ou le procureur de la République (article 6) ;

- plutôt que de rendre le maire destinataire d'une simple copie des procès-verbaux ou rapports établis par les agents de police municipale, elle a prévu la transmission simultanée de ces documents au maire et à l'officier de police judiciaire (article 12) ;

- à l'article 12, elle a supprimé la possibilité de réquisition des agents de police municipale par les autorités judiciaires .

3. L'atténuation des effets du texte sur les finances des communes concernées

- Afin de permettre aux communes de supporter le coût financier de l'harmonisation des tenues et équipements de leur police municipale, l'Assemblée nationale a inséré un article 8 bis instituant une dotation exceptionnelle de premier équipement, financée sur le montant global de la fraction des amendes de police attribuée aux communes ;

- à l'article 15, elle a supprimé la redevance pour prestations de service destinée à financer la formation continue des agents de police municipale par le Centre national de la fonction publique territoriale.

4. L'accent sur la formation des agents

- L'Assemblée nationale a inclus la formation des policiers autorisés à porter une arme dans les dispositions qui devront figurer dans le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 7 ;

- elle a introduit un article 15 bis insérant la formation continue des agents de police municipale parmi l'énumération des missions incombant au Centre national de la fonction publique territoriale en vertu de l'article 11 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984.

5. La limitation du recours à des textes réglementaires

- à l'article premier, l'Assemblée nationale a supprimé le renvoi à un décret en Conseil d'Etat de la détermination des conditions et limites dans lesquelles les agents de police municipale pourraient constater par procès verbaux les contraventions aux arrêtés de police du maire ;

- à l'article 7, plutôt que de renvoyer à un décret la détermination de la catégorie des armes que les policiers municipaux peuvent être autorisés à porter, elle a préféré mentionner qu'il s'agirait d'armes de la quatrième ou de la sixième catégorie.

6. Autres dispositions

L'Assemblée nationale a également :

- à l'article 5, supprimé la possibilité de mise en commun des services de police de plusieurs communes en cas d'afflux important lié à la saison touristique mais a en revanche prévu cette possibilité en cas de catastrophe naturelle ;

- à l'article 6, accordé la possibilité au procureur de la République ou au préfet de retirer temporairement, et non pas seulement définitivement, l'agrément donné à un agent de police municipale, prévu que la nomination d'un agent par le maire interviendrait après son agrément par le préfet et le procureur de la République et supprimé la faculté pour le maire de proposer, à un agent qui aurait fait l'objet d'un retrait d'agrément, un reclassement dans un autre cadre d'emploi ;

-à l'article 14, prévu la remise, à un contrevenant qui refuse ou se trouve dans l'impossibilité de communiquer son identité, d'un récépissé mentionnant l'heure du relevé d'identité ;

- à l'article 16, étendu au cas des policiers municipaux décédés en service et cités à l'ordre de la Nation, les droits attribués aux ayants cause par le texte initial dans le seul cas de décès lors d'une opération de police ;

- à l'article 20, soumis à un délai de six mois à compter de l'entrée en vigueur de la loi la délivrance du nouvel agrément aux policiers municipaux actuellement en fonction.

III. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : DES SOLUTIONS PRAGMATIQUES ASSURANT UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DU RÔLE DU MAIRE

A. PROMOUVOIR L'EFFICACITÉ DES SERVICES DE POLICE DANS LE RESPECT DE LA LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITÉS LOCALES

La sécurité est une compétence de l'Etat. C'est en raison de la carence de celui-ci qu'un certain nombre de communes ont été conduites à mettre en place des polices municipales. Si le rôle de celles-ci est incontestable et doit être pleinement reconnu, cette reconnaissance ne saurait exonérer l'Etat de sa mission essentielle. C'est à lui qu'il revient de répartir de manière équilibrée les moyens (police et gendarmerie) dont il dispose afin de prévenir ou, le plus souvent, de remédier à une inacceptable inégalité territoriale.

Ce préalable essentiel étant posé, votre commission des Lois considère que l'adoption d'un texte relatif aux polices municipales ne saurait aboutir à remettre en cause les moyens, tant humains que matériels, dont les communes ont dû se doter pour apporter une réponse aux insuffisances de l'Etat.

L'objectif doit être, tout au contraire, d'améliorer ce qui existe, le bilan des polices municipales pouvant être considéré comme très satisfaisant. Telle est d'ailleurs la seule démarche conforme au principe de libre administration des collectivités locales.

Afin de répondre à cet objectif d'efficacité, votre commission des Lois a jugé nécessaire de retenir une approche pragmatique.

En matière de compétences, la démarche proposée par le projet de loi paraît acceptable. Il s'agit bien, en effet, de doter les polices municipales des attributions leur permettant de veiller effectivement à l'exécution des arrêtés de police du maire et de leur confier des missions correspondant à leur vocation de police de proximité. Votre commission des Lois a néanmoins demandé des précisions complémentaires afin de pouvoir informer le Sénat sur les infractions au code de la route qui seraient déterminées par la voie réglementaire comme pouvant être constatées par les agents de police municipale (article premier).

A l'expérience, ce champ de compétences pourra d'ailleurs être étendu à d'autres domaines répondant à cette même vocation.

De nouvelles compétences sont par ailleurs utilement reconnues aux agents de police municipale en matière de relevé d'identité. Les ajouts prévus par l'Assemblée nationale paraissent cependant de nature à compliquer singulièrement la procédure (article 14).

Pour ce qui est de l'armement, le projet de loi retient un principe de non armement qui, affirmé sans lien avec la nature des missions confiées aux polices municipales, paraît plus relever de la pétition de principe que procéder d'une observation objective de la réalité. Privilégiant cette dernière démarche, votre commission des Lois vous propose de permettre l'armement des policiers municipaux selon la nature des missions qui leur sont confiées ou des circonstances et dans des conditions clairement définies. Ces précisions législatives ne sauraient cependant suffire. C'est, en effet, plus profondément une modification de la classification des armes -fixées par la voie réglementaire- qui doit être envisagée. La classification actuelle paraît, en effet, largement obsolète et en décalage avec les nouvelles normes européennes (article 7).

La recherche de l'efficacité suppose, par ailleurs, la promotion d'un véritable partenariat équilibré entre l'Etat et les communes pour qu'une coordination et une complémentarité effectives soient assurées entre les services de l'Etat (police et gendarmerie nationales) et les polices municipales.

Cette recherche implique le respect de la libre administration des collectivités locales ainsi qu'une pleine reconnaissance de l'autorité hiérarchique du maire sur les agents de police municipale et de sa compétence pour organiser le service et son encadrement.

Elle nécessite également que le rôle des maires soit pleinement affirmé dans la définition des conditions de coordination entre ses services et ceux de l'Etat. A cet égard, votre commission des Lois constate le caractère très rigide de la procédure du règlement de coordination qui, devant être conforme à un règlement-type approuvé par décret en Conseil d'Etat, pourrait le cas échéant être arrêté par le seul préfet.

Se fondant sur l'observation des pratiques actuelles, elle juge mieux adaptée un dispositif conventionnel qui pourrait s'inspirer d'un modèle type fixé au niveau national et qui serait obligatoire à compter d'un seuil de cinq agents de police municipale.

Une telle formule conventionnelle est à la fois conforme à la recherche de la plus grande efficacité et respectueuse du rôle des maires, qui demeurent incontestablement les meilleurs connaisseurs de la situation locale. Elle ménage, en outre, une indispensable souplesse : toute solution définie de manière identique sur l'ensemble du territoire national serait en effet inopérante (article 2).

Le défaut de convention manifestant l'absence d'une coordination organisée entre services, il paraît préférable de maintenir, dans ce cas, des restrictions au travail de nuit des agents de police municipale dans une plage horaire fixée par référence aux dispositions du code de procédure pénale.

Enfin, l'efficacité suppose d'admettre, dans certains cas, une mise en commun des moyens de polices municipales appartenant à des communes limitrophes. Cette faculté, admise par le projet de loi, doit être plus largement reconnue (article 5).

B. FAVORISER LE DÉVELOPPEMENT DE POLICES MUNICIPALES DE QUALITÉ

Le développement des polices municipales au cours des vingt dernières années témoigne de la capacité des communes à répondre aux besoins de nos concitoyens en mettant en place une police de proximité efficace.

Une meilleure définition du cadre juridique d'exercice des compétences des polices municipales doit permettre de renforcer ce mouvement. L'édiction d'un code de déontologie peut utilement compléter, en prenant en compte la spécificité des missions, les règles d'ores et déjà applicables en vertu du statut général des fonctionnaires.

Une formation adaptée -tant avant la prise de fonctions que tout au long de la carrière- paraît une seconde condition tout à fait essentielle. Votre rapporteur a noté avec intérêt, au cours des auditions auxquelles il a procédé, les réflexions menées au sein du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) pour renforcer cette formation.

Votre commission des Lois s'est néanmoins préoccupée du coût de cette formation que le CNFPT ne pourra assumer seul. Le coût résultant de l'obligation de formation en cours de carrière représenterait -selon l'étude d'impact- une dépense obligatoire annuelle de 24 928 000 francs qu'il peut être préférable de faire supporter aux communes concernées plutôt que d'en répartir le charge sur l'ensemble des communes (article 8).

La promotion de la qualité des polices municipales justifie qu'elles puissent faire l'objet de contrôles ou vérifications.

Les modalités de ces vérifications méritent cependant d'être clarifiées (article 4).

L'agrément que les agents reçoivent est également un gage de qualité. Mais votre commission des lois a estimé que l'agrément du préfet n'apporterait rien de plus à l'agrément délivré à l'heure actuelle par le procureur de la République pour garantir l'honorabilité des agents. Rien ne milite pour modifier aujourd'hui une procédure d'agrément instituée en 1982 en compensation de la suppression de la tutelle du préfet (article 6).

La commission nationale consultative -dont le projet de loi prévoit la création- pourrait également jouer un rôle utile pour promouvoir la qualité des polices municipales. Votre commission des Lois vous suggère de mieux assurer la représentation des communes employant des agents de police municipale au sein de cette commission dont les compétences seraient élargies (article 3).

Enfin, le statut des agents de police municipale participe à cet objectif de qualité. Il conviendrait donc d'engager une réflexion sur les moyens permettant d'apporter une réponse aux handicaps de carrière que subissent les intéressés, appelés à demeurer dans la catégorie C. La définition d'une catégorie B -voire d'une catégorie A- pourrait répondre à cette préoccupation. En outre, l'absence d'intégration de l'indemnité spéciale de fonction de 18% dans l'assiette de leur pension ou de bonification d'annuité d'un an tous les cinq ans constitue une disparité de traitement peu justifiée par rapport aux agents de la police nationale.

C. ASSURER AUX POLICES MUNICIPALES LA SYMBOLIQUE DE L'AUTORITÉ

Consentir aux agents de police municipale une certaine autorité suppose qu'ils puissent être identifiés sans aucune équivoque. Un uniforme de couleur bleue peut à cet égard présenter une valeur symbolique non négligeable.

Faut-il pour autant définir de manière identique -par la voie réglementaire- les règles applicables à la tenue, à la signalisation des véhicules de service et aux types d'équipement des services de police municipale ?

En toute hypothèse, une telle homogénéisation aura un coût dont le Sénat doit se préoccuper. L'étude d'impact -évaluant le prix d'une tenue à 2 000 francs TTC- retient un coût de 25 millions de francs environ, correspondant à l'équipement complet des 12 741 agents de police municipale. Ce coût sera évidemment le plus lourd pour les communes dotées des corps de police municipale les plus importants. Cependant, le prélèvement sur le produit des amendes de police -qui bénéficie à l'ensemble des communes- prévue par l'Assemblée nationale pour la prise en charge de ces dépenses nouvelles, n'a pas paru opportun à votre commission des Lois (article 8 bis).

Mais, quoi qu'il en soit, votre commission estime qu'il fait garder une certaine souplesse au niveau local. Elle se refuse à contraindre l'ensemble des communes à adopter des tenues et équipements identiques, tout en souhaitant que soient définies quelques caractéristiques communes minimales, permettant une claire identification des polices municipales sur l'ensemble du territoire et de nature à éviter toute confusion avec la police et la gendarmerie nationales (article 8).

Enfin, on notera que les dispositions du projet de loi ne sont pas étendues aux territoires d'outre-mer. Cette question méritera un examen spécifique.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS MODIFIANT
LE CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES ET LE CODE DES COMMUNES

Le titre premier du projet de loi tend à compléter le chapitre II (" Police municipale ") du titre premier (" Police ") du Livre deuxième (" Administration et services communaux ") de la deuxième partie (" La commune ") du code général des collectivités territoriales afin de préciser les compétences et les conditions de fonctionnement des polices municipales.

Il insère, en outre, de nouvelles dispositions dans le chapitre II (" Recrutement, formation et promotion sociale ") du titre premier (" Agents nommés dans des emplois permanents à temps complet ") du Livre IV (" Personnel communal ") du code des communes qui précisent le statut des agents de police municipale et les moyens qui leur sont dévolus. Rappelons que les dispositions subsistantes du code des communes relatives au personnel devront faire l'objet d'une nouvelle codification dans un code de la fonction publique.

Article premier
(art. L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales)
Compétences des agents de police municipale

Cet article tend à modifier l'article L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales relatif aux compétences des agents de police municipale, afin de préciser les missions confiées à ces agents.

L'existence des agents de police municipale et les missions qui leur incombent ont été consacrées par l'article 57 de la loi n° 81-529 du 13 juillet 1987 relative à la fonction publique territoriale qui, à cet effet, a inséré un article L. 131-15 dans le code des communes.

Certes, avant cette loi, les agents de police municipale bénéficiaient déjà d'une reconnaissance juridique. L'article 421-49 du code des communes prévoyait leur nomination par le maire et leur agrément par le procureur de la République. L'article 21 (2°) du code de procédure pénale les mentionnait dans la liste des agents de police judiciaire adjoints. L'article L. 494-21 du code des communes -modifié par la loi du 2 mars 1982- alignait le régime de suspension de ces agents par le maire sur celui déjà applicable aux gardes champêtres.

Cependant, le nouvel article L. 131-15 du code des communes, tout en réaffirmant la compétence générale de la gendarmerie et de la police nationale, a opportunément donné une définition générale de leurs attributions. Il a ainsi précisé que le maire pouvait faire appel aux agents de police municipale agréés par le procureur de la République pour la surveillance du bon ordre, de la sûreté, de la sécurité et de la salubrité publiques.

La loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité a par la suite utilement précisé ces compétences en donnant une nouvelle rédaction à l'article L. 131-15 désormais codifié à l'article L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales.

1. Les compétences actuelles des agents de police municipale

Dans la rédaction issue de la loi du 21 janvier 1995, le champ des compétences des policiers municipaux obéit aux principes suivants :

· (p. les agents de police municipale exécutent, dans la limite de leurs attributions et sous l'autorité du maire les tâches relevant des compétences de celui-ci et qu'il leur confie. Les compétences générales reconnues au maire constituent donc la limite des missions pouvant être confiées aux policiers municipaux.)

Rappelons que l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que la police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Il établit également une liste non exhaustive de domaines entrant dans le champ de compétence de la police municipale.

Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale. Il est également chargé, dans les mêmes conditions, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs (article L. 2212-1).

Le maire assume, par ailleurs, la responsabilité de nombreuses polices spéciales : la police des baignades (article L. 2213-23), des immeubles menaçant ruines (article L. 511 et suivants du code de l'urbanisme), de la circulation et du stationnement (article L. 2213-1 et suivants du code des communes), par exemple.

· (p. Ces tâches concernent la prévention et la surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques.)

Elles s'exercent sans préjudice des missions confiées à la police et à la gendarmerie nationale. Elles n'ont, en effet, pas pour objet de se substituer à celles-ci mais au contraire de leur être complémentaires. C'est ainsi que le maintien de l'ordre en cas de grands rassemblements ou encore la dispersion des attroupements ne sauraient relever de leur domaine de compétences.

De même, la poursuite des crimes et délits reste de la compétence des services de l'Etat, le maire et ses adjoints n'étant pas, en dépit de leur qualité d'officiers de police judiciaire amenés à conduire des enquêtes en matière de crimes et de délits.

Outre la mission de surveillance qui leur était déjà reconnue, la loi du 21 janvier 1995 a visé leur mission de prévention.

Cette mission générale de police préventive est en effet directement liée à la mission de surveillance du bon ordre, de la sûreté, et la sécurité et de la salubrité publiques.

· (p. Les agents de police municipale sont chargés de l'exécution des arrêtés de police municipale. Telle est bien leur fonction essentielle au titre des missions de prévention et de surveillance qui leur sont confiées par le maire. Cette précision a donc été opportunément ajoutée par la loi du 21 janvier 1995.)

· (p. La compétence ratione loci des policiers municipaux est limitée au territoire communal. Le maire exerce, en effet, ses pouvoirs de police municipale dans les limites du territoire de la commune, qu'il s'agisse des pouvoirs généraux qu'il tient des articles L. 2221-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales en vue d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ou des pouvoirs qui portent sur des objets particuliers -la police de la circulation notamment- mentionnés aux articles L. 2213-1 à L. 2213-31 du même code.)

La circonstance qu'une commune est comprise dans une communauté urbaine est sans influence sur l'exercice par les maires de leur pouvoir de police sur le territoire de leurs communes respectives (Conseil d'Etat, 11 mai 1977, Ville de Lyon).

Lorsque le maintien de l'ordre est menacé dans deux ou plusieurs communes limitrophes, le représentant de l'Etat dans le département peut se substituer aux maires dans les conditions prévues par l'article L.  2215-1 du code général des collectivités territoriales.

En application du même article, le représentant de l'Etat dans le département est seul compétent pour prendre les mesures relatives au bon ordre, à la sûreté et à la salubrité publiques, dont le champ d'application excède le territoire d'une commune.

Les agents de police municipale accomplissant des tâches qui leur sont confiées par le maire pour la prévention et la surveillance du bon ordre public local, leurs attributions sont donc logiquement limitées à l'espace géographique constitué par le territoire communal. Il est vrai cependant qu'en certaines circonstances, cette limitation de leur compétence ratione loci peut poser problème (cf. commentaire de l'article 5).

· (p. Les agents de police municipale ont le statut d'agents de police judiciaire adjoint conféré par l'article 21 du code de procédure pénale.)

En cette qualité, ils se voient confier une triple mission :

- seconder, dans l'exercice de leurs fonctions, les officiers de police judiciaire ;

- rendre compte de tous crimes, délits ou contraventions dont ils ont connaissance par voie de rapports destinés au procureur de la République ;

- constater les infractions à la loi pénale et recueillir les renseignements en vue de découvrir les auteurs de ces infractions.

Quoique complétée en 1995, la définition des compétences des agents de police municipale n'en est pas moins perfectible. Le législateur de 1995 avait lui-même prévu dans l'annexe de la loi d'orientation du 21 janvier 1995 le dépôt d'un projet de loi destiné à préciser les différentes questions relatives aux polices municipales.

2. L'extension de compétences proposée

Le I du présent article tend à permettre aux agents de police municipale de dresser des procès-verbaux et de sanctionner certaines infractions au code de la route.

· (p. La faculté de constater par procès-verbaux les infractions aux arrêtés de police du maire.)

Si l'article L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales leur confère la mission d'exécuter les arrêtés de police du maire, les agents de police municipale ne sont néanmoins pas habilités à constater les éventuelles infractions à ces arrêtés en dressant des procès-verbaux.

Leur situation se distingue ainsi de celle des gardes champêtres qui, en vertu de l'article L. 2213-18 du même code, peuvent dresser des procès-verbaux.

Les agents de police municipale ne sont pour autant pas démunis de tout moyen juridique pour garantir l'exécution des arrêtés de police du maire.

Ils disposent tout d'abord d'un pouvoir de verbaliser ponctuellement qui leur est reconnu par le code de la route (articles R. 250 et 251) en matière d'arrêt et de stationnement des véhicules ou par des dispositions spéciales (article R 211-21-5 du code des assurances, loi du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature).

En outre, ils peuvent -dans leur champ de compétences et donc notamment pour les infractions aux arrêtés du maire- établir des rapports qui ont une force probante équivalente à celle des procès-verbaux.

L'article 21 du code de procédure pénale prévoient, qu'en leur qualité d'agents de police judiciaire adjoints, ils doivent " rendre compte à leurs chefs hiérarchiques de tous crimes, délits ou contraventions dont ils ont connaissance ".

L'article D-15 du même code précise que cette information prend la forme de " rapports " adressés à leurs supérieurs hiérarchiques, en l'occurrence le maire qui a est officier de police judiciaire, à charge pour celui-ci de les transmettre sans délai au procureur de la République.

Comme les procès-verbaux, les rapports ne valent en matière délictuelle qu'à titre de simple renseignement dans le cas d'infractions prévues pour le code pénal (article L. 30 du code de procédure pénale). En revanche, la preuve contraire ne peut être rapportée que par écrit ou par témoins, lorsque le délit résulte d'une loi spéciale (article 431 du même code) et en matière contraventionnelle (article 537).

Cependant, la distinction entre " rapports " et " procès-verbaux " ne semble pas avoir une portée juridique significative.

L'étude d'impact du projet de loi souligne ainsi que les procès-verbaux et rapports sont des actes écrits par lesquels un agent dépositaire de l'autorité publique est habilité par la loi à constater les infractions, à en rassembler les preuves et à en chercher les auteurs, relate les diligences effectuées dans le cadre de ces missions. Il s'agit de moyens de preuve dont la force probante est définie par les articles 429, 430, 431 et 433 du code de procédure pénale, en ce qui concerne les délits et 537 pour les contraventions.

" En ce qui concerne la force probante des rapports, d'une part, des procès-verbaux, d'autre part, les règles sont identiques ".

Dès lors, l'intérêt et la nouvelle prérogative reconnue aux policiers municipaux de dresser des procès-verbaux pourrait apparaître limité.

Cependant l'étude d'impact la justifie en ces termes :

La distinction se fait plutôt selon les circonstances dans lesquelles sont établis les uns ou les autres de ces actes, et en raison du poids symbolique attaché au procès-verbal qui est supérieur à celui attaché au rapport. En effet le procès-verbal signifie que l'auteur a une capacité d'initiative.

" Lorsqu'il s'agit de constater des infractions, le procès-verbal a, pour les faits ainsi constatés et pour leur auteur, une autorité beaucoup plus forte que le simple rapport de ces faits, alors même que leur force probante est identique. Cette différence ne provient directement d'aucun texte, mais de l'usage qui donne à ceux qui dressent des procès-verbaux une autorité supérieure à ceux dont les pouvoirs sont limités à l'établissement de rapports.
 ".

La faculté de dresser des procès-verbaux avait été préconisée dans la plupart des réflexions antérieures, notamment le rapport Clauzel de 1990. Le rapport Balkany (1993) avait pour sa part plaidé pour une extension des compétences pour exécuter les arrêtés de police municipale et verbaliser en cas d'infractions.

Elle figurait tant dans le projet de loi présenté en 1993 par M. Paul Quilès que dans celui déposé en 1995 sous le gouvernement de M. Edouard Balladur.

Dans sa rédaction initiale, le présent article, tout en habilitant les agents de police municipale à dresser des procès-verbaux, apportait une limite non négligeable à cette nouvelle prérogative en précisant qu'elle s'exercerait " dans les conditions et limites fixées par décret en Conseil d'Etat ". L'Etat se réservait ainsi la faculté de sélectionner les arrêtés du maire pouvant donner lieu à procès-verbaux.

Une telle disposition d'un intérêt pratique douteux traduisait une tentation forte de l'Etat de se réserver la possibilité de retirer sa portée à cette nouvelle prérogative reconnue aux policiers municipaux.

Sur le plan pratique, ces derniers auraient conservé la faculté d'établir des rapports dont les conséquences sont, on l'a dit plus haut, proches de celles de procès-verbaux.

Ils ne pourraient néanmoins dans ce cas utiliser la nouvelle procédure de relevé d'identité prévue par l'article 14 du projet de loi.

En outre, si l'Etat entend contester sur tel ou tel aspect la mise en oeuvre du pouvoir de police municipale, il appartient au représentant de l'Etat de le faire dans le cadre du contrôle de légalité, conformément aux principes de la décentralisation.

L'Assemblée nationale a donc à juste titre -sur la suggestion de sa commission des Lois- supprimé le renvoi à un décret en Conseil d'Etat.

· (p. La faculté de sanctionner certaines infractions au code de la route)

Les policiers municipaux ne disposent actuellement que de compétences très limitées dans ce domaine.

S'agissant de l'arrêt et du stationnement, l'article R. 250-1 du code de la route permet aux agents de police municipale de verbaliser les contraventions autres que le stationnement dangereux et l'usage des voies à circulation spécialisée. Ils sont également habilités à constater par procès-verbal la contravention de non-apposition du certificat d'assurance sur le véhicule prévue par l'article R. 211-21-5 du code des assurances.

En matière de circulation routière, ce pouvoir de verbalisation est limité en vertu de l'article R. 250 du code de la route aux contraventions aux décrets et arrêtés de police pris en la matière, aux entraves à la libre circulation sur la voie publique et aux atteintes involontaires à la vie ou à l'intégrité d'un animal se rapportant à la circulation.

Enfin, l'article 23, alinéa 4 de la loi du 15 juillet 1845 sur la police des chemins de fer les habilite à verbaliser les contraventions aux arrêtés préfectoraux concernant la circulation, l'arrêt et le stationnement des véhicules dans les cours des gares.

Le présent article suggère de permettre aux agents de police municipale de constater par procès-verbaux les contraventions au code de la route dont la liste sera fixée par décret en Conseil d'Etat.

Selon les informations dont votre rapporteur a demandé communication, ce décret pourrait retenir les infractions pouvant donner lieu au retrait de quatre points du permis de conduire (article R 256 du code de la route). En conséquence, les agents de police municipale pourraient verbaliser les infractions suivantes :

- le non-respect de la priorité (R7, R25, R26, R26-1, R27 et R281-1),

- le non-respect de l'arrêt imposé par le panneaux " stop " ou par le feu rouge fixe ou clignotant (R9-1, R27, R29, R44),

- le dépassement de la vitesse maximale autorisée (R10 à R10-4 et R10-6),

- la circulation la nuit ou par temps de brouillard, en un lieu dépourvu d'éclairage public, d'un véhicule sans éclairage ni signalisation (R40 à l'exclusion du R40 4°),

- la circulation en sens interdit (R44, alinéa 4),

- la circulation sur la partie gauche de la chaussée en marche normale (R4),

- le franchissement d'une ligne continue seule ou si elle est doublée d'une ligne discontinue, dans le cas où cette manoeuvre est interdite (R5-1° et R5-3°),

- le changement important de direction sans que le conducteur se soit assuré que la manoeuvre est sans danger pour les autres usagers et sans qu'il ait averti ceux-ci de son intention (R6),

- le dépassement dangereux contraire aux prescriptions de ces articles (R12, R14, R17, alinéas 1 et 2, R18 et R19),

- l'arrêt ou le stationnement dangereux (R37-2),

- le stationnement sur la chaussée la nuit ou par temps de brouillard, en un lieu dépourvu d'éclairage public, d'un véhicule sans éclairage si signalisation (R41),

- la circulation sur les bandes d'arrêt d'urgence (R43-6, alinéa 5),

- l'accélération de l'allure par le conducteur d'un véhicule sur le point d'être dépassé (R20),

- la pénétration ou le séjour sur la bande centrale séparative des chaussées (R43-6),

- le chevauchement d'une ligne continue seule ou si elle est doublée d'une ligne discontinue, dans le cas où cette manoeuvre est interdite (R5-2° et R5-3°),

- le maintien des feux de route à la rencontre des véhicules dont les conducteurs manifestent par des appels de projecteurs la gêne que leur cause le maintien de ces feux (R40-1, 2° [a et c]).

- le défaut de port par les conducteurs de motocyclettes d'un casque homologué et le défaut de port de la ceinture de sécurité par les conducteurs de véhicules à moteur (R53-1).

S'y ajouteraient certaines infractions liées à la circulation :

- le non-respect des dispositions concernant le franchissement des barrières de dégel et le passage sur les ponts (R45 et R46), circulation dans les espaces naturels définis par la loi du 3 janvier 1991 (R277) ;

Seraient enfin prises en compte certaines infractions liées à l'équipement des véhicules, (totalité du titre III du livre II de la partie réglementaire du code de la route : R238 à R240-1) ainsi que les infractions aux règles concernant les conditions administratives de circulation des véhicules et de leurs conducteurs (totalité du titre IV du livre II de la partie réglementaire du code de la route : R241 à R241-3).

Une telle extension paraît cohérente avec la vocation des policiers municipaux à assumer une police de proximité.

Elle aurait pu néanmoins probablement résulter d'une simple disposition réglementaire, sauf à considérer un souci de cohérence avec l'article 14 du projet de loi autorisant les agents de police municipale à relever l'identité des contrevenants en cas d'infraction au code de la route.

Votre rapporteur observe que ces compétences nouvelles devront s'accompagner de la possibilité pour les agents de police municipale d'utiliser les équipements adéquats pour détecter des infractions au code de la route.

Le II du présent article, dans sa rédaction initiale, précisait par ailleurs que les moyens dont disposait les polices municipales seraient " limités à ce qui est nécessaire à l'accomplissement de leurs missions ".

Outre que l'intérêt d'une telle disposition pouvait paraître douteuse, sur le plan juridique, elle traduisait surtout une suspicion marquée à l'égard des polices municipales.

Elle a donc été opportunément supprimée par l'Assemblée nationale.

A cet article, votre commission des Lois vous soumet un amendement rétablissant la précision apportée par la loi du 21 janvier 1995 selon laquelle les agents de police municipale exercent leurs fonctions sur le territoire communal. Si l'article 5 du projet de loi prévoit à juste titre une dérogation à cette règle, celle-ci doit néanmoins être maintenue.

Votre commission des Lois vous soumet l'article premier ainsi modifié.

Article 2
(Art. L. 2212-6 du code général des collectivités territoriales)
Élaboration d'un règlement de coordination

Cet article tend à insérer un article L. 2212-6 dans le code général des collectivités territoriales qui prévoit que le préfet et le maire de la commune dotée d'une police municipale devront édicter conjointement un règlement de coordination.

Plusieurs communes ont d'ores et déjà conclu avec l'Etat des conventions de coordination permettant d'assumer une complémentarité entre les services de police municipale et ceux de la police ou de la gendarmerie nationale. Cette coordination semble donc avoir été recherchée de manière pragmatique et librement négociée.

Le présent article tend à rendre obligatoire cette concertation dans un cadre plus rigide.

1. Un acte unilatéral signé conjointement par le préfet et par le maire

Dans sa rédaction initiale, il prévoyait l'élaboration obligatoire d'un règlement de coordination dès lors que le service de police municipale aurait comporté au moins cinq emplois d'agent de police.

Cette obligation concernerait tous les services existants et ceux créés après la promulgation de la nouvelle loi.

Pour les services existants, l'article 18 du projet de loi fixe un délai de six mois pour l'édiction du règlement de coordination.

Les effectifs pris en compte correspondent à des emplois budgétaires et non à ceux effectivement pourvus. Dans les cas où existent des emplois à temps partiels, le seuil sera apprécié au regard du nombre d'emplois équivalent temps plein.

Le seuil de cinq agents retenu par le projet initial avait pour effet de soumettre à la nouvelle obligation 573 communes, ne représentant que 19 % du total des communes dotés de police municipale mais regroupant 70 % des effectifs.

On notera que ce même seuil était prévu par le projet de loi présenté en 1995 par M. Charles Pasqua .

Souhaitant renforcer la logique de coordination entre acteurs de la sécurité, l'Assemblée nationale a abaissé le seuil à trois agents. Seraient donc désormais concernées 994 communes.

Cet abaissement du seuil paraît de nature à rigidifier inutilement le dispositif dès lors qu'en dessous de ce seuil les maires seront toujours libres de passer -comme le suggère ci-dessous votre commission- une convention avec le préfet.

C'est pourquoi, votre commission des lois vous propose par un amendement de rétablir le seuil de cinq agents prévu par le projet initial.

L'outil utilisé pour assurer cette coordination serait un règlement édicté conjointement par le préfet et le maire.

Le choix d'un acte unilatéral pour assurer une coordination entre services peut surprendre. Certes, on peut trouver un précédent dans l'élaboration conjointe par le préfet et le président du conseil général du plan départemental d'insertion prévu par l'article 38 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion. Une telle formule s'accorde néanmoins difficilement avec les principes de la décentralisation.

Le rapporteur de l'Assemblée nationale, M. Jacky Darne, souligne dans son rapport écrit qu' "elle n'est pas neutre et conforte la primauté de l'Etat en matière de sécurité publique ".

Votre commission des Lois y voit, pour sa part, une forme de suspicion à l'égard des polices municipales et au-delà à l'égard des maires eux-mêmes.

Elle vous suggère, au contraire, par un amendement, de prévoir la conclusion par le maire de la commune concernée et le préfet d'une convention de coordination, après avis du procureur de la République. Cette convention s'appuiera sur les clauses d'une convention type déterminées par un décret en Conseil d'Etat.

2. La procédure d'adoption et le contenu du règlement de coordination

Cette appréciation est confortée par la procédure prévue pour arrêter ce règlement type.

S'il devra être édicté conjointement par le préfet et par le maire, après avis du procureur de la République, il devra néanmoins être conforme à un règlement-type élaboré par décret en Conseil d'Etat.

Selon les précisions apportées à votre rapporteur, le règlement-type serait simplement un cadre qui énoncerait les principales rubriques que devrait comporter le règlement propre à la commune concernée, qui tiendrait compte du contexte local pour adopter le règlement-type.

Ce dernier comporterait vraisemblablement les rubriques suivantes :

- missions de sécurité ;

- missions administratives ;

- missions de surveillance ;

- circulation routière ;

- application des arrêtés de police du maire.

Ces rubriques devraient être précisées par l'indication des lieux et des plages horaires d'intervention.

Seraient également indiqués :

- les modalités de coordination institutionnelle entre la police municipale et la police d'Etat (fréquence des réunions, lieu des réunions, etc...) ;

- les modalités de coordination fonctionnelle (indication des numéros d'appel des OPJ, de la permanence de la police ou de la gendarmerie nationale, des correspondants spécialisés, etc...) ;

- les dispositif d'urgence (appels de sécurité par exemple).

Dans ces conditions, la démarche proposée paraît marquée d'une certaine ambiguïté. Soit il existe une réelle volonté de privilégier une souplesse de négociation entre partenaires égaux au niveau local. C'est alors un dispositif conventionnel pouvant s'inspirer d'une convention-type qui doit être privilégié. Soit, au contraire, et le dispositif proposé peut le laisser craindre, l'Etat est animé de la tentation d'enfermer strictement la discussion locale dans un cadre prédéfini.

Les conditions d'adoption du règlement de coordination laisse penser que cette seconde hypothèse pourrait en pratique se réaliser. En effet, le règlement devrait être élaboré dans un délai de six mois à compter de la délibération portant l'effectif au niveau du seuil prévu, soit trois agents dans le texte de l'Assemblée nationale. Si le préfet et le maire n'arrivaient pas à se mettre d'accord sur ce délai, le premier pourrait édicter seul, après avis du procureur de la République, le règlement de coordination.

A travers cette disposition, c'est bien la logique du partenariat qui est mise en cause au profit d'une logique de réglementation par le préfet du fonctionnement d'un service communal.

L'Assemblée nationale a cherché à atténuer cette disposition en prévoyant l'avis préalable de la commission consultative des polices municipales, créée par l'article 3 du projet de loi. Cette précaution apparaît cependant insuffisante pour rétablir un équilibre pourtant indispensable.

Vous ayant proposé de remplacer le règlement de coordination par un dispositif conventionnel, votre commission des Lois vous soumet un amendement supprimant la faculté reconnue au préfet d'édicter seul un règlement de coordination.

Dans sa rédaction initiale, le présent article donnait des précisions non limitatives quant au contenu du règlement de coordination. Celui-ci devrait ainsi préciser notamment la nature et les lieux des interventions des agents de police municipale ainsi que les modalités de coordination de leur action avec celle de la police et de la gendarmerie nationales.

En principe, comme il a été confirmé à votre rapporteur, le règlement est un outil de coordination entre les agents de police municipale et les forces de police d'Etat. Il s'agit pour l'essentiel d'assurer sur le terrain la complémentarité des uns et des autres et d'éviter les dédoublements de mission ainsi que les confusions liées à l'ignorance dans laquelle pourraient se trouver, à défaut de ce document, les différents acteurs de la sécurité.

Texte à vocation pratique, le règlement de coordination doit être le fruit d'une concertation entre le maire et le représentant de l'Etat, qu'il vient formaliser.

L'Assemblée nationale a souhaité mieux préciser le contenu du règlement de coordination. Celui-ci devrait porter sur la nature des missions confiées aux agents de police municipale, en particulier en ce qui concerne les tâches administratives, la circulation, le stationnement, l'ordre et la tranquillité publique. Il devrait également fixer l'organisation des relations et les modalités de transmission d'informations entre les différents services.

Si ce souci de précision peut être approuvé, la rédaction proposée ne paraît en revanche pas totalement satisfaisante.

En effet, les missions confiées aux services de police municipale sont prévues par l'article L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales que complète l'article premier du projet de loi. Il s'agit des tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques. Il s'agit, en outre, de la constatation des contraventions aux arrêtés de police du maire et, en vertu de l'article premier du projet de loi, au code de la route.

La rédaction retenue par l'Assemblée nationale, en visant la " nature des missions " ne peut donc qu'entretenir une confusion regrettable.

Votre commission des Lois vous soumet, en conséquence, un amendement rétablissant sous une forme aménagée, la rédaction du projet initial.

3. La sanction de l'absence de règlement de coordination

Enfin, innovant par rapport aux projets de loi antérieurement déposés sur le même sujet, le présent article prévoit une sanction du défaut de règlement.

Ainsi, tant que le règlement n'aura pas été établi, les missions de police municipale ne pourraient s'exercer que de jour. Le projet initial avait prévu une plage horaire comprise entre 7 heures et 20 heures, à l'exception des gardes statiques de bâtiments communaux et de la surveillance des cérémonies, fêtes et réjouissances organisées par l'autorité communale.

En outre, en vertu de l'article 7 du projet de loi, en l'absence de règlement de coordination, les agents de police municipale ne pourraient être autorisés à porter une arme.

La restriction au travail de nuit résultant du présent article ne peut être acceptable que si la coordination entre les services est recherchée dans un cadre conventionnel librement négocié. Dans ce cas, en effet, l'absence de coordination pourrait soulever des difficultés pratiques pour des agents travaillant la nuit.

Tout en relevant que la mise en oeuvre de cette disposition pourrait s'avérer délicate, l'Assemblée nationale a décidé d'augmenter la plage horaire qu'elle a jugé inadaptée aux réalités du terrain. En conséquence, les missions de police municipale, à défaut de règlement de coordination, ne pourraient s'exercer qu'entre 6 heures et 23 heures.

Sous réserve d'un amendement de coordination avec sa proposition de prévoir une convention de préférence à un règlement, votre commission des Lois juge acceptable cette restriction justifiée, dans ce cas précis, par les inconvénients de l'absence d'un dispositif assurant la coordination entre les services.

Elle vous soumet cependant un amendement fixant, par référence à l'article 59 du code de procédure pénale relatif aux perquisitions et visites domiciliaires, cette plage horaire entre 6 heures et 21 heures.

Enfin, l'Assemblée nationale a jugé nécessaire de compléter le présent article en permettant l'édiction d'un règlement de coordination, à la demande de la commune, lorsque le service de police municipale compte au moins trois agents.

Si cette précision pourrait apparaître superfétatoire sur le plan juridique, elle peut néanmoins permettre de prévenir des difficultés que pourraient, le cas échéant, rencontrer des maires de communes ayant moins de cinq agents de police municipale pour parvenir à l'élaboration avec l'Etat d'un document de coordination.

Votre commission des Lois vous soumet néanmoins, pour ce dernier alinéa de l'article 2, un amendement de conséquence avec les modifications qu'elle vous a proposées par ailleurs.

Elle vous soumet l'article 2 ainsi modifié.

Article 3
(art. L. 2212-7 du code général des collectivités territoriales)
Institution d'une commission consultative des polices municipales

Cet article institue une commission nationale consultative des polices municipales auprès du ministre de l'intérieur. Il insère à cet effet un article L. 2212-7 dans le code général des collectivités territoriales et prévoit l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat pour en définir les modalités d'application.

Dans le projet initial, cette commission était composée pour une moitié de représentants de l'Etat et pour l'autre moitié, à parts égales, de représentants des maires et des agents de police municipale. Le président en était désigné par le ministre de l'intérieur.

Elle était appelée à donner un avis sur les tenues et équipements des agents de police municipale aux termes de l'article 8 du présent projet ainsi que sur les demandes de vérification d'un service de police municipale résultant de l'article 4. L'Assemblée nationale a également prévu sa consultation avant l'adoption par le préfet du règlement de coordination dans les conditions fixées aux articles 2 et 18. Votre commission vous proposera de prévoir également la consultation de cette commission sur le code de déontologie auquel seront soumis les agents de police municipale (article 9), et de lui donner la possibilité de demander elle-même la vérification d'un service de police municipale (article 4).

Le projet de loi déposé en 1995 instituait quant à lui une " commission nationale des polices municipales " qui, également chargée de donner des avis sur les normes techniques, donnait en outre son avis sur toute question d'intérêt général concernant les polices municipales et assurait le suivi du bon fonctionnement de ces dernières.

L'Assemblée nationale a accru la représentation des maires et des agents de police municipale par rapport à celle de l'Etat en égalisant à un tiers la proportion des sièges revenant à chaque catégorie de membres, représentants de l'Etat, des maires et des agents de police municipale. Elle a de plus réservé la présidence de la commission à un maire élu en son sein. Elle a également prévu que les représentants des agents de police municipale seraient désignés par les organisations syndicales représentatives des fonctionnaires territoriaux.

Votre commission des Lois estime qu'il convient de faire siéger à la commission consultative des personnes directement concernées par la police municipale. C'est ainsi qu'elle vous propose deux amendements tendant respectivement à :

(p. - préciser que les représentants des maires siégeant à la commission seront des maires de communes disposant d'une police municipale, seuls ceux-ci étant en effet concernés par les questions susceptibles d'être évoquées devant la commission consultative. Ces maires devront être désignés sur proposition des associations représentatives de maires.)

(p. - assurer la représentation effective des agents de police municipale en précisant que les représentants des policiers municipaux sont effectivement des agents de police municipale, et non des personnes extérieures au cadre d'emploi et mandatées pour le représenter.)

Votre commission vous soumet un autre amendement donnant, en cas de partage égal des voix, voix prépondérante au maire qui présidera la commission.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
(art. L. 2212-8 du code général des collectivités territoriales)
Vérification des services de police municipale

Cet article insère dans le code général des collectivités territoriales un article L. 2212-8 qui prévoit la vérification de l'organisation et du fonctionnement d'un service de police municipale.

Dans le droit en vigueur, aucune disposition ne prévoit une telle procédure. Les corps d'inspection existants ne sont pas directement compétents à l'égard des agents des collectivités territoriales. L'inspection générale de l'administration ne peut apporter son concours aux collectivités locales que sur leur demande. L'inspection générale de la police nationale n'a elle-même aucune compétence à l'égard des services de police municipale.

Une procédure de vérification, dans son principe, peut contribuer à renforcer la qualité des polices municipales. La définition des modalités selon lesquelles elle peut être mise en oeuvre s'avère en revanche plus délicate.

Conformément à la suggestion du rapport Clauzel de 1990, le projet de loi présenté par M. Charles Pasqua en 1995 confiait cette vérification à la nouvelle commission nationale des polices municipales qu'il instituait. Celle-ci aurait pu soit désigner en son sein une délégation en vue d'effectuer des vérifications, soit demander une inspection au ministre de l'Intérieur.

Telle n'est pas la solution retenue par le présent article.

La vérification pourrait être demandée par le maire, par le préfet ou par le procureur de la République.

La décision de procéder à cette vérification serait prise par le ministre de l'Intérieur, après avis de la commission consultative des polices municipales, créée par l'article 3 du projet de loi. Le ministre de l'Intérieur en arrêterait les modalités après consultation du maire.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet, outre une clarification rédactionnelle, de permettre à la commission consultative des polices municipales de demander cette vérification.

Pour réaliser cette vérification, le ministre pourrait avoir recours, le cas échéant, (" en tant que de besoin " dans la rédaction de l'Assemblée nationale) aux services d'inspections générales placés sous son autorité, c'est-à-dire l'inspection générale de l'administration et l'inspection générale de la police nationale.

Dans la rédaction initiale, le présent article permettait également au ministre de l'Intérieur de faire appel aux services d'inspection placés sous l'autorité du ministre de la Défense et en accord avec celui-ci, c'est-à-dire l'inspection générale de la gendarmerie nationale.

L'Assemblée nationale a supprimé la faculté pour le ministre de l'Intérieur de s'adresser aux services d'inspection du ministère de la Défense. Pourtant, le recours à ces services peut être utile dans les zones couvertes par la gendarmerie nationale. En toute hypothèse, cette question relève de l'organisation interne de l'Etat. L'Assemblée nationale a par ailleurs prévu la transmission au maire de la copie des conclusions de la vérification.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement habilitant les services d'inspection générale de l'Etat à procéder à cette vérification. Cette habilitation ayant une portée générale, le ministre de l'Intérieur pourra, si nécessaire, avoir recours à l'inspection générale de la gendarmerie nationale.

Le même amendement prévoit la transmission des conclusions de la vérification au maire de la commune concernée et, lorsque la demande n'émane pas de celui-ci, à la commission consultative des polices municipales, au représentant de l'Etat dans le département et au procureur de la République.

Enfin, l'Assemblée nationale a supprimé le dernier alinéa du présent article qui renvoyait à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir, en tant que de besoin, les modalités d'application. Ce renvoi à un texte réglementaire ne paraît, en effet, pas nécessaire.

Votre commission des Lois vous soumet l'article 4 ainsi modifié.

Article 5
(art. L. 2212-9 du code général des collectivités territoriales)
Mise en commun occasionnelle des services de police municipale

Cet article tend à insérer un article L. 2212-9 dans le code général des collectivités territoriales, afin de permettre aux communes limitrophes ou appartenant à une même agglomération de mettre en commun leurs moyens de police municipale à l'occasion de manifestations exceptionnelles.

La police municipale est une compétence que le maire exerce dans les limites du territoire de la commune, qu'il s'agisse des pouvoirs généraux de police énoncés aux articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales ou des pouvoirs portant sur des objets particuliers, visés aux articles L. 2213-1 et suivants du code général des collectivités territoriales. Ainsi, un arrêté ayant pour objet de réglementer la circulation sur une portion de voie départementale, située en dehors d'une agglomération est entaché d'irrégularité car pris par une autorité incompétente (Conseil d'Etat, 1er mars 1993, Sté Entreprise Nabrin).

Lorsque le maintien de l'ordre est menacé dans deux ou plusieurs communes limitrophes, il revient au seul représentant de l'Etat d'intervenir en mettant en oeuvre le pouvoir de substitution qu'il tient de l'article L. 2215-1.

Conformément à ce principe de territorialité, l'inclusion d'une commune dans une communauté urbaine est sans incidence sur l'exercice par le maire de son pouvoir de police sur le territoire de la commune (Conseil d'Etat, 11 mai 1977, Ville de Lyon).

L'article L. 2215-1 précité prévoit que le représentant de l'Etat est seul compétent pour prendre les mesures relatives à l'ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont le champ d'application excède le territoire d'une commune.

La jurisprudence a pu, dans certains cas, atténuer la portée de ce principe de territorialité pour des considérations d'ordre pratique notamment en matière de police de la circulation ou pour les communes riveraines de la mer.

On peut en outre relever que l'article R. 132-1 du code des communes permet à plusieurs communes d'avoir un garde champêtre en commun. De même, conformément à l'article L. 2213-17 du code général des collectivités territoriales, un groupement de communes chargé de la gestion d'un parc naturel régional peut recruter un ou plusieurs gardes champêtres compétents dans chacune des communes concernées. Ces dispositions prennent néanmoins en compte les spécificités des besoins en zone rurale, résultant en particulier de la faible densité démographique. Le problème se pose, à l'évidence dans des termes différents, en milieu urbain. C'est donc logiquement que la loi du 21 janvier 1995 a prévu que les agents de police municipale -placés sous l'autorité du maire- n'exerceraient leurs missions que dans les limites du territoire communal (article L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales).

Pour autant, force est d'admettre que la limitation territoriale des compétences des polices municipales peut dans certains cas soulever des difficultés pratiques non négligeables, par exemple pour le déroulement d'une manifestation sportive ou encore dans les communes touristiques.

Pour ces dernières, la loi du 16 décembre 1996 a permis la délivrance d'agréments temporaires à des assistants de police municipale non armés. Cette disposition n'a néanmoins pas reçu d'application, faute de la parution de décret nécessaire. L'article 11 du projet de loi en prévoit l'abrogation.

Innovant par rapport aux projets de loi précédents, le présent article rend possible l'utilisation commune de tout ou partie des effectifs de police municipale des communes.

Quel que soit l'intérêt de cette faculté ainsi ouverte aux maires, force est de constater que si elle peut intéresser certains d'entre eux, c'est parce que trop souvent, dans les hypothèses envisagées (manifestations exceptionnelles, afflux de population lié à la saison touristique), l'Etat ne joue plus son rôle. En outre, au-delà de cette disposition de portée somme toute limitée, c'est la question de la coopération intercommunale en matière de police qui mériterait d'être posée.

Le présent article fixe des conditions assez strictes pour la mise en oeuvre de cette nouvelle faculté par les maires concernés.

1. Il devra s'agir d'une manifestation exceptionnelle à caractère culturel, récréatif ou sportif. Le projet de loi initial avait également envisagé le cas d'un afflux de population lié à la saison touristique. Considérant que cette hypothèse serait de nature à poser des difficultés de gestion aux communes concernées, l'Assemblée nationale l'a supprimée. En revanche, elle a pris en compte l'hypothèse de catastrophe naturelle.

Tout en jugeant souhaitable ce dernier ajout, votre commission des Lois vous propose par un amendement de viser également le cas d'un afflux important de population. Les communes sont, en effet, de plus en plus confrontées à des afflux temporaires de population, qui peuvent être liés à la saison touristique mais aussi à des manifestations diverses susceptibles de leur poser de réels problèmes de police.

Le même amendement reprend la formulation du projet initial qui est apparue à votre commission plus claire que celle retenue par l'Assemblée nationale.

2. Cette faculté sera ouverte aux maires des communes limitrophes et à ceux dont les communes appartiennent à la même agglomération.

Votre rapporteur observe qu'il serait souhaitable d'engager parallèlement une réflexion sur la possibilité pour des communes n'étant pas limitrophes ni n'appartenant à une même agglomération (une commune de montagne et une commune littorale par exemple) de prévoir, sous des conditions à définir, une mise en commun de leurs moyens de police municipale.

3. Elle est limitée à un délai déterminé (la durée de la saison touristique par exemple) et ne concerne que la seule police administrative. En conséquence, seuls les agents de la commune resteront habilités à constater des infractions aux arrêtés du maire ou au code de la route sur le territoire de cette commune. Cette restriction est justifiée par la mission principale des policiers municipaux qui est de constater les infractions aux arrêtés de police du maire, lesquels ne peuvent concerner que le seul territoire communal.

4. Cette mise en commun de moyens sera autorisée par le représentant de l'Etat qui en fixera " les conditions et les modalités ". L'Assemblée nationale a supprimé la référence aux propositions des maires qui figurait dans le projet de loi initial.

Votre commission des Lois vous propose un amendement qui, outre une clarification rédactionnelle, rétablit cette précision particulièrement opportune.

Elle vous soumet l'article 5 ainsi modifié.

Article 6
(art. L. 412-49 du code des communes)
Principes généraux du statut et agrément des agents de police municipale

Cet article précise le statut des agents de police municipale et les conditions de leur nomination. A cet effet, il propose une nouvelle rédaction de l'article L. 412-49 du code des communes indiquant explicitement que les agents de police municipale sont des fonctionnaires territoriaux et disposant que, nommés par le maire, ils doivent être agréés à la fois par le préfet et le procureur de la République, et être assermentés.

En premier lieu, il énonce explicitement que les agents de police municipale sont des fonctionnaires territoriaux recrutés dans des conditions fixées par leur statut particulier.

Il ajoute ensuite à l'obligation d'agrément des agents de police municipale par le procureur de la République, déjà en vigueur, celle de l'agrément par le préfet et de l'assermentation. Il précise que l'agrément peut être retiré par le préfet ou le procureur de la République, le maire ayant alors la faculté de proposer un reclassement dans un autre cadre d'emploi, dans les conditions prévues, en cas d'inaptitude physique, par les articles 81 à 86 de la loi du 26 janvier 1984.

Dans sa rédaction actuelle résultant de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982, l'article L. 412-49, seule disposition législative statutaire régissant les agents de police municipale, se borne à énoncer que ces derniers sont nommés par le maire et doivent être agréés par le procureur de la République.

La place de l'article L. 412-49 dans le livre IV du code des communes relative au personnel communal a cependant permis d'admettre implicitement que les agents de police municipale étaient des fonctionnaires territoriaux relevant de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Ils ont été ainsi constitués en cadre d'emploi de catégorie C, lequel a fait l'objet d'un statut particulier établi, sur le fondement de l'article 6 de la loi de 1984 précitée, par le décret en Conseil d'Etat n° 94-732 du 24 août 1994.

Ce cadre d'emploi de catégorie C comprend les grades de gardien, gardien principal, brigadier et brigadier-chef, brigadier-chef principal et chef de police municipal. Après succès à un concours externe réservé aux titulaires d'un diplôme de niveau V, dont le programme est fixé par l'arrêté du 25 octobre 1994, les candidats inscrits sur une liste d'aptitude et recrutés par une commune, sont nommés stagiaires par le maire pour une durée d'un an. Leur nomination n'est parfaite qu'après agrément par le procureur de la République. Le stage débute par une formation obligatoire de six mois organisée par le Centre national de la fonction publique territoriale dans les conditions prévues par le décret n° 94-933 du 25 octobre 1994.

Votre commission attache une importance particulière à la qualité du recrutement et de la formation initiale des agents. Concernant le recrutement, elle considère qu'il doit, compte tenu de la nature spécifique des missions confiées à la police municipale, comporter des épreuves psychotechniques comme pour les personnels actifs de la police nationale. L'accomplissement de la formation initiale conditionnant l'exercice des fonctions, il est souhaitable que le Centre national de la fonction publique territoriale puisse proposer plusieurs sessions de formation par an, de façon à ce que la formation puisse débuter le plus tôt possible après la nomination de l'intéressé.

Lors de son audition par votre commission le 20 avril dernier, le ministre de l'intérieur a annoncé qu'un décret portant création d'un cadre d'emplois de la catégorie B était prêt. Votre commission observe que cette mesure permettra de donner un véritable statut à l'encadrement des polices municipales, actuellement souvent confié à des personnels détachés de la police nationale ou à des contractuels. Les personnels d'encadrement de la police municipale ont en effet des responsabilités d'un niveau équivalent à celles des personnels du corps de commandement et d'encadrement de la police nationale, lui même classé en catégorie B. Les personnels d'encadrement des polices municipales les plus importantes pourraient même semble-t-il relever de la catégorie A.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié la disposition qui consacre législativement l'intégration des agents de police municipale dans la fonction publique territoriale.

Concernant l'agrément, en revanche, l'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications au texte du projet de loi :

- s'agissant de l'ordre chronologique entre les agréments par le préfet et le procureur de la République et la nomination par le maire, elle a précisé que les agréments devraient intervenir avant la nomination par le maire pour éviter que ce dernier ne nomme un stagiaire qui risquerait de ne pas être agréé ;

- elle a introduit une possibilité de suspension temporaire de l'agrément par le préfet ou le procureur de la République ;

- elle a prévu la consultation du maire avant toute suspension ou retrait d'agrément ;

- elle a supprimé la faculté pour le maire de proposer à un agent dont l'agrément aurait été retiré un reclassement dans les conditions applicables aux fonctionnaires territoriaux reconnus inaptes physiquement.

Le Gouvernement justifie le double agrément des agents de police municipale par le fait qu'ils ont à la fois des activités de police administrative, impliquant l'agrément du préfet, et des activités de police judiciaire, impliquant celui du procureur de la République. Mais il est à craindre que l'agrément des agents de police municipale par le préfet ne porte atteinte au principe de la libre administration des collectivités locales et n'aboutisse en pratique à une forme de tutelle du préfet sur les services de police municipale, comme c'était la règle avant 1982.

L'article L. 412-49 du code des communes résulte en effet de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982. Au cours de la discussion de cette loi, il était apparu que la suppression des mécanismes généraux de la tutelle pourrait faire naître, marginalement, quelques risques concernant l'entrée en fonction, sans contrôle extérieur à la commune, d'agents communaux disposant d'un certain pouvoir de maintien de l'ordre. Il en était ainsi des policiers municipaux et des gardes champêtres qui ont été de ce fait soumis à l'agrément du procureur de la République. L'intervention de ce dernier est apparu, selon les termes même du rapporteur de l'Assemblée nationale, comme une " garantie à la fois de l'honorabilité des agents concernés et de l'impartialité du contrôle ". On peut donc s'interroger sur l'opportunité d'ajouter aujourd'hui l'agrément du préfet à celui du procureur de la République.

En effet, traditionnellement, l'agrément doit permettre de s'assurer de " l'honorabilité " d'un candidat (Conseil d'Etat, 6 avril 1992, Pirozzelli ; 10 juillet 1995, Commune d'Hyères-les-palmiers). Les refus ou les retraits d'agrément sont des actes soumis à l'obligation de motivation, en vertu de l'article premier de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979, et au contrôle du juge administratif. Si cette conception traditionnelle est retenue par le texte, l'intervention du préfet semble ne rien apporter de plus que celle du procureur. Elle apparaît donc inutile. Si d'autres motifs que ceux touchant à l'honorabilité du candidat pouvaient justifier les refus ou retraits d'agrément, il est à craindre que le préfet ne puisse bloquer tout recrutement dans un service de police municipale qui ne fonctionnerait pas selon ses voeux, ce qui reviendrait à lui accorder une tutelle de fait sur les services de police municipale. L'agrément des agents de police municipale par le préfet apparaît donc, au mieux, comme étant inutile, et au pire, comme risquant de porter atteinte à l'autonomie des communes.

Votre commission des Lois vous propose donc de supprimer l'agrément par le préfet des agents de police municipale.

La modification introduite par l'Assemblée nationale prévoyant l'intervention de l'agrément avant la nomination par le maire répond à un souci partagé par votre commission que ne soient pas nommées et formées des personnes qui ne seraient pas agréées par la suite. Il apparaît cependant que cette solution séduisante se heurte à une impossibilité juridique dans la mesure où, avant la nomination de l'agent par le maire, les intéressés n'ont aucun lien juridique avec la commune. Ils figurent en effet sur une liste d'aptitude à valeur nationale et sont susceptibles d'être nommés par n'importe quelle commune, dans n'importe quel département. Par ailleurs, la nomination d'un agent comme stagiaire ne lie pas le maire pour l'avenir puisque l'agent ne sera pas titularisé en cas de refus d'agrément. Pour autant, il n'est pas souhaitable de rester dans l'incertitude et de former un agent qui ne pourrait pas exercer ses fonctions. Cet inconvénient pourrait être atténué si la décision d'agrément intervenait dans un délai suffisamment court.

Votre commission des Lois vous propose donc deux amendements prévoyant respectivement que :

- la nomination par le maire intervient avant l'agrément par le procureur de la République, l'agrément par le préfet n'étant plus prévu ;

- la décision sur l'agrément devra être prise dans un délai de deux mois après la demande effectuée par le maire, l'agrément étant réputé délivré à l'expiration de ce délai, le procureur de la République ayant néanmoins la faculté de demander un délai supplémentaire d'un mois.

Concernant toujours l'agrément, votre commission n'a pas été convaincue de l'intérêt de la possibilité, introduite par l'Assemblée nationale, de retrait temporaire de l'agrément par le préfet ou le procureur de la République. En vertu du chapitre VIII de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, le maire dispose en effet de l'intégralité du pouvoir disciplinaire à l'égard de ses agents et peut lui-même prononcer une exclusion temporaire de fonctions. Cette solution paraît juridiquement préférable au retrait temporaire d'agrément et plus respectueuse de l'autonomie des collectivités locales. Votre commission vous propose donc un amendement supprimant la -possibilité de retrait temporaire de l'agrément.

Votre commission des Lois vous propose de plus de rétablir la faculté pour le maire de proposer le reclassement dans un autre cadre d'emploi d'un agent qui aurait fait l'objet d'un retrait d'agrément. En effet cette faculté peut aider le maire à sortir de l'impasse où peut le conduire un retrait d'agrément en lui offrant une troisième voie entre l'obligation de garder dans le cadre d'emplois de la police municipale un agent qui ne pourrait plus continuer à exercer ses fonctions et le licenciement pour faute ou pour insuffisance professionnelle prononcé selon la procédure disciplinaire (article 93 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984). L'Assemblée nationale a d'ailleurs gardé cette disposition à l'article 20 en cas de refus du nouvel agrément aux agents actuellement en fonction. Votre commission vous propose donc un amendement rétablissant la faculté pour le maire de proposer un reclassement à un agent en cas de retrait de l'agrément mais précisant que ce reclassement n'est pas subordonné à la demande de l'intéressé, contrairement à ce que prévoit le second alinéa de l'article 81 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 en cas d'inaptitude physique.

Votre commission des Lois a en revanche accueilli très favorablement la modification apportée par l'Assemblée nationale exigeant la consultation du maire avant tout retrait d'agrément.

S'agissant enfin de l'assermentation des agents, qui est rendue obligatoire par le texte, l'Assemblée nationale a précisé qu'elle interviendrait chronologiquement après les agréments et la nomination par le maire. Cette assermentation, qui se justifie par le pouvoir reconnu aux agents de police municipale de dresser des procès-verbaux, sera effectuée, lors d'une audience normale du tribunal d'instance du lieu d'exercice de l'agent. Il est à noter que le texte transforme en obligation la faculté dont les maires disposaient déjà auparavant, en vertu de l'article L. 412-18 du code des communes, de faire assermenter leurs agents de police municipale pour leur permettre de constater, sur le fondement de l'article R. 250 du code de la route, certaines infractions à la circulation routière. Votre commission estime qu'il est nécessaire que les agents de police municipale soient assermentés au même titre par exemple que les gardes champêtres, qui le sont aux termes de l'article L. 412-48 du code des communes, les agents de la police nationale et certains agents des compagnies de transports publics.

Votre commission vous propose donc d'adopter l'article 6 ainsi modifié.

Article 7
(art. L. 412-51 du code des communes)
Armement des agents de police municipale

Cet article tend à ajouter un article L. 412-51 dans le code des communes, afin de préciser les conditions dans lesquelles les policiers municipaux peuvent porter une arme.

Ces conditions sont actuellement prévues au plan réglementaire par le décret n° 95-589 du 6 mai 1995 relatif à l'application du décret-loi du 18 avril 1939 fixant le régime des matériels de guerre, armes et munitions.

L'article 25 du décret du 6 mai 1995 prévoit que les fonctionnaires et agents des administrations publiques chargées d'un service de police ou de répression sont autorisés, après simple visa du préfet, à détenir et à acquérir la plus grande partie des armes individuelles de première catégorie, (armes de guerre), les armes de quatrième catégorie (armes à feu d'autodéfense et leurs munitions), et de sixième catégorie (armes blanches), catégorie d'armes dont la détention est libre d'une manière générale. En outre, les administrations ou services publics peuvent acquérir ces mêmes armes en vue de leur remise aux agents précités. Quant à l'article 58 de ce décret, il autorise ces mêmes fonctionnaires à porter ces catégories d'armes dans l'exercice de leurs fonctions.

Il revient néanmoins au maire de décider d'armer ou non les agents placés sous son autorité en fonction des missions qu'il leur confie.

Dans la majeure partie des cas, les maires opèrent ce choix lorsqu'ils assignent aux policiers municipaux des missions les exposant à des risques (îlotages, rondes nocturnes sur la voie publique, notamment).

Cette liberté laissée aux maires a pour contrepartie la responsabilité applicable à la commune dans le cas où les policiers municipaux disposent d'un armement.

Le procureur de la République peut, par ailleurs, à tout moment retirer son agrément à des agents de police municipale, leur interdisant ainsi d'exercer leurs fonctions et donc d'être dotés d'une arme.

Il faut observer que les maires ont, dans l'ensemble, usé avec discernement de cette prérogative. Seulement 37,7 % (soit 4 946 agents en avril 1998) sont armés. Certaines grandes villes (Lyon, par exemple) n'ont pas jugé nécessaire d'armer leur police municipale. D'autres n'ont prévu l'armement que d'une petite partie de leurs policiers municipaux (10 sur 205 agents à Marseille).

Cette question peut donc être abordée sereinement. Comme les maires concernés l'ont eux-mêmes décidé, elle doit être envisagée en fonction de la nature des missions confiées aux agents de police municipale ou des circonstances auxquelles ils sont exposés. Le port d'une arme paraît ainsi utile pour des rondes de nuit. L'exposition à un danger justifie alors que les agents soient en mesure de se protéger. Le port d'une arme peut, dans ces circonstances, constituer un attribut de la force publique appréciable et ayant un effet dissuasif pour certains comportements.

Il serait en outre paradoxal d'affirmer un principe de non armement des polices municipales alors mêmes que d'autres catégories d'agents moins formés que les policiers municipaux sont elles mêmes dotées d'un armement. Ainsi les adjoints de sécurité, " emplois jeunes " recrutés par voie contractuelle pour une durée de cinq ans, sont autorisés à porter un armement compte tenu de leurs missions, après une formation de moins de deux mois.

Certains agents de la SNCF sont en raison de la nature de leurs fonctions (surveillance générale ou locale, convoyage de fonds ou valeurs) autorisés à porter des armes.

De manière pragmatique, l'article 3 du projet de loi adopté par le Sénat, le 20 décembre 1987, prévoyait que " lorsque les circonstances l'exigent tout agent de police municipale peut être armé sur demande motivé du maire au représentant de l'Etat dans le département, conformément aux dispositions du décret du 18 avril 1939 ".

Le rapport de M. Patrick Balkany, établi en 1993, proposait de maintenir les dispositions en vigueur : " selon les tâches qu'ils leur confient et qu'ils sont les mieux à même d'apprécier, les maires, et eux seuls, doivent garder à la fois la liberté et la responsabilité de doter ou non d'une arme leurs policiers municipaux ".

Le projet de loi, présenté en 1995 par M. Charles Pasqua, avait prévu dans son article 5, que " lorsque la nature des missions et les circonstances le justifient, les agents de police municipale peuvent être autorisés par le préfet, sur demande motivée du maire, à détenir et à porter des armes de 4ème ou de 6ème catégorie dans l'exercice de leurs fonctions.

" Les agents de police municipale ne peuvent, à titre individuel, acquérir des armes pour l'exercice de leurs fonctions
 ".

Le présent article affichait, au contraire, dans sa rédaction initiale, le principe selon lequel les agents de police municipale ne pouvaient être armés.

Toutefois, des exceptions à ce principe étaient admises " lorsque, dans des circonstances particulières, les conditions d'exercice de leurs fonctions le justifient, et sur autorisation nominative délivrée par le préfet à la suite d'une demande motivée du maire. "

La délivrance de cette autorisation était néanmoins subordonnée à l'existence d'un règlement de coordination prévu par l'article 2 du projet de loi. Or ce règlement n'est obligatoire que pour les communes ayant au moins cinq agents de police municipale (trois dans la rédaction de l'Assemblée nationale). il pourrait en résulter qu'en-deçà de ce seuil les agents ne pourraient être armés. Néanmoins, si l'article 2 du projet de loi crée une obligation d'établir un règlement de coordination au-delà d'un certain effectif de policiers municipaux, il ne prohibe pas que le même document soit établi dans les communes ayant un petit effectif de police municipale.

L'Assemblée nationale a souhaité affirmer davantage encore le principe selon lequel " les agents de police municipale ne sont pas armés ".

Elle a, par ailleurs, subordonné l'autorisation du port d'arme à la nature des fonctions. Enfin, elle a fait référence aux seules armes de quatrième ou de sixième catégorie.

Votre commission des Lois vous propose par un amendement de permettre l'armement des agents de police municipale lorsque la nature de leurs interventions ou les circonstances le justifient. Cette autorisation serait donnée nominativement par le représentant de l'Etat dans le département sur demande motivée du maire. Cependant l'autorisation ne pourrait être délivrée en l'absence de la convention de coordination que votre commission a prévue à l'article 2 du projet de loi.

Le même amendement ne fait pas référence aux catégories d'armes dont le port pourra être autorisé. En effet, la classification actuelle apparaît largement obsolète et en décalage par rapport aux nomenclatures retenues au niveau européen.

Le dernier alinéa du présent article renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de préciser, par type de mission, les circonstances et les conditions dans lesquelles les agents de police municipale peuvent porter une arme. Il détermine, en outre, les types d'armes susceptibles d'être autorisés, leurs conditions d'acquisition et de conservation par la commune et les conditions de leur utilisation par les agents.

L'Assemblée nationale a ajouté " les modalités de la formation que ces derniers reçoivent à cet effet ".

Outre deux amendements de clarification formelle, votre commission des Lois vous soumet un amendement rétablissant la précision prévue par le projet initial selon laquelle ce décret devrait déterminer les catégories d'armes susceptibles d'être autorisées.

Ces dispositions réglementaires devront être envisagées dans le cadre d'une réflexion plus globale sur la classification en matière d'armement, afin de mettre la classification nationale en accord avec les normes européennes. Elles devront promouvoir une approche réaliste privilégiant la recherche d'une adéquation de l'armement aux missions exercées par les agents de police municipale, aux circonstances auxquelles ces agents sont confrontés et non pas des références à des catégories ou des types artificiels.

Votre commission des Lois vous soumet l'article 7 ainsi modifié.

Article 8
(art. L. 412-52 du code des communes)
Identification et équipement des agents de police municipale

Cet article prévoit l'uniformisation de l'identification et de l'équipement des polices municipales sur tout le territoire national. Il insère à cet effet un article L. 412-52 dans le code général des collectivités territoriales.

A l'heure actuelle, il n'y a aucune uniformisation, chaque commune décidant librement de la tenue de ses agents. Nombre d'entre elles ont adopté des tenues bleues que des personnes non averties peuvent avoir du mal à distinguer de celles de la police nationale. Le projet de loi tend à faire adopter une tenue et une signalétique qui soit à la fois identique pour l'ensemble des polices municipales et de nature à n'entraîner aucune confusion avec celles utilisées par la police nationale.

Le présent article dispose qu'un décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la commission consultative des polices municipales, déterminera les caractéristiques et les normes techniques des équipements des polices municipales.

Pour bien marquer que les polices municipales ont un rôle sur la voie publique et n'exercent aucune activité d'investigation en civil, cet article impose également le port de la carte professionnelle et de la tenue pendant le service.

L'Assemblée nationale a remplacé le renvoi à un décret en Conseil d'Etat par celui à un décret simple et a préféré indiquer que les tenues et équipements étaient identiques dans toutes les communes plutôt que d'écrire qu'ils présentaient des caractéristiques identiques.

Il paraît en effet souhaitable d'éviter les confusions avec la police ou la gendarmerie nationale. Les compétences de la police municipale sont en effet différentes de celles de la police nationale et chaque citoyen doit pouvoir reconnaître sans confusion son interlocuteur. L'article 433-15 du code pénal réprime d'ailleurs le fait de porter un uniforme, d'utiliser un véhicule ou un insigne présentant avec ceux utilisés par la police nationale ou les militaires " une ressemblance de nature à causer une méprise dans l'esprit du public ".

Certains ont envisagé d'éviter toute confusion par l'adoption d'uniformes d'une couleur spécifique aux polices municipales. Mais l'attention de votre rapporteur a cependant été maintes fois attirée par la symbolique de l'autorité que représente la couleur bleue à laquelle de nombreux maires et policiers municipaux apparaissent particulièrement attachés.

Quant à l'uniformisation totale des équipements des polices municipales, elle peut sembler paradoxale dans la mesure où en aucun cas la police municipale ne peut être considérée comme un corps homogène. Elle semble de plus être inutilement contraignante pour les communes, l'adoption d'une signalétique commune minimale paraissant suffisante pour éviter toute confusion avec la police et la gendarmerie nationales. Votre commission des Lois, tout en étant favorable à une claire identification des polices municipales, se refuse à contraindre l'ensemble des communes à adopter les mêmes tenues et équipements sur tout le territoire. Elle vous soumet donc un amendement précisant que les tenues et équipements des polices municipales devront présenter des caractéristiques telles qu'elles ne pourront entraîner aucune confusion avec ceux utilisés par la police ou la gendarmerie nationales mais n'imposant plus qu'ils soient identiques sur l'ensemble du territoire.

Sans être identiques, les tenues et équipements devront néanmoins présenter un minimum de caractéristiques communes qui devront être déterminées par décret. Compte tenu de l'importance que revêt pour les communes la définition de ces caractéristiques, votre commission vous propose un amendement réattribuant à un décret en Conseil d'Etat, plutôt qu'à un décret simple, la détermination des conditions d'application de cet article.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié.

Article 8 bis (nouveau)
Dotation exceptionnelle de premier équipement

Cet article additionnel adopté par l'Assemblée nationale tend à instituer une dotation exceptionnelle de premier équipement destinée à financer les frais qui résulteront pour les communes des dispositions de l'article 8 du projet de loi prévoyant une homogénéisation de l'équipement et de la tenue des policiers municipaux. Cette dotation serait financée par un prélèvement sur le montant global de la fraction des amendes de police attribuée aux communes.

Force est, en effet, de constater que les dispositions de l'article 8 entraîneront un surcoût pour les communes concernées.

L'étude d'impact du projet de loi précise qu' " on peut évaluer le prix d'une tenue à la somme de 2.000 francs TTC environ. Un calcul sommaire conduit à retenir le chiffre de 25 millions de francs environ, correspondant à l'équipement complet des 12.471 agents de police municipale. Un faible nombre de communes, à savoir celles dotées des corps de police municipale les plus importants, devrait en supporter l'essentiel.

" Ce chiffre doit très probablement être revu à la baisse, dans la mesure où nombre de communes pourront réutiliser une partie au moins des équipements existants
. "

Si le souci d'atténuer le coût de cette mesure peut être compris, son financement par un prélèvement sur le produit des amendes de police qui bénéficie à l'ensemble des communes peut néanmoins susciter des réserves.

On rappellera que le produit des amendes de police relatives à la circulation routière fait l'objet d'un prélèvement sur recettes au profit des collectivités locales.

Les sommes mises en répartition à ce titre et versées annuellement aux collectivités locales correspondent au produit effectivement recouvré au cours de chaque exercice. Un crédit d'un montant prévisionnel est inscrit en loi de finances initiale de l'année en cours et un ajustement est effectué en loi de finances rectificative de l'année suivante pour tenir compte du produit réellement encaissé.

La répartition est proportionnelle au nombre de contraventions à la police de la circulation constatées l'année précédente sur le territoire de chacune des collectivités bénéficiaires.

Les attributions revenant aux communes et groupements de communes de plus de 10 000 habitants leur sont versées directement. Les sommes correspondant aux communes et groupements de communes de moins de 10 000 habitants sont réparties par les conseils généraux qui établissent la liste des bénéficiaires et fixent le montant des attributions selon l'urgence et le coût des travaux à réaliser.

En application de l'article R. 234-38 du code des communes les sommes allouées doivent être utilisées au financement des opérations suivantes :

- Pour les transports en commun : aménagements et équipements améliorant la sécurité des usagers, l'accueil du public, l'accès aux réseaux, les liaisons entre réseaux et avec les autres modes de transport ; aménagements de voirie, équipements destinés à une meilleure exploitation des réseaux ; équipements assurant l'information des usagers, l'évaluation du trafic et le contrôle des titres de transport.

- Pour la circulation routière : étude et mise en oeuvre de plans de circulation ; création de parcs de stationnement ; installation et développement de signaux lumineux et de la signalisation horizontale ; aménagement de carrefours ; différenciation du trafic ; travaux commandés par les exigences de la sécurité routière.

Pour la région d'Ile-de-France, les recettes sont partagées entre le syndicat des transports parisiens, la région et les communes dans les proportions ci-après :

- 50 % au syndicat des transports parisiens ;

- 25 % à la région ;

- 25 % aux communes et groupements de communes de la région.

Pour bénéficier de ces attributions, les groupements doivent exercer la totalité des compétences communales en matière de voies communales, de transports en commun et de parcs de stationnement. C'est notamment le cas des communautés urbaines.

La comptabilisation des amendes est effectuée par le ministère de la défense s'agissant de la gendarmerie nationale et par les préfets pour les services de police (polices urbaines, CRS et polices municipales) qui en communiquent les résultats à la direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur.

Le nombre total de contraventions constatées en 1996 sur le territoire de l'ensemble des communes de métropole et d'outre-mer s'est élevé à 22 053 486 francs (+ 4,56 % par rapport à 1995).

La somme à répartir en 1997 a atteint 1 818 602 000 francs, soit une augmentation de 16,20 % par rapport à 1996.

La valeur de point correspondante, résultant du rapport entre la somme à répartir et le nombre d'amendes recensées s'est établi pour 1997 à 82,4632 (contre 74,2111 en 1996, soit une hausse de 13,46 %).

C'est cette valeur de point qui est appliquée au nombre de contraventions constatées sur le territoire de chaque collectivité pour déterminer le montant des dotations versées directement ou réparties par les conseils généraux.

Ainsi, la répartition approuvée par le Comité des finances locales, dans sa séance du 16 décembre 1997, a été la suivante :


- communes de plus de 10 000 habitants :

1 022 739 809 F

(+ 14,79 %)

- communes de moins de 10 000 habitants :

153 221 779 F

(+ 14,27 %)

- région Ile-de-France :

214 213 470 F
(+ 18,98 %)

- syndicat des transports parisiens :

428 426 941 F

(+ 18,98 %)

Compte tenu de son rôle utile dans le financement de diverses opérations, votre commission des Lois n'a pas jugé souhaitable d'opérer un prélèvement sur ce produit distribué à l'ensemble des communes pour compenser les coûts résultant du présent projet de loi en matière d'équipement et d'uniformes des agents de police municipale. Elle vous a néanmoins proposé à l'article 8 de limiter la portée des obligations imposées aux communes dans ce domaine.

Sous le bénéfice de ces observations, elle vous soumet un amendement de suppression de l'article 8 bis.

Article 9
(art. L. 412-53 du code des communes)
Code de déontologie

Cet article insère dans le code des communes un nouvel article L. 412-53 prévoyant l'établissement, par décret en Conseil d'Etat, d'un code de déontologie des agents de police municipale.

Il s'inspire de l'article 4 de la loi n° 85-835 du 7 août 1985 relative à la modernisation de la police nationale qui avait prévu l'élaboration par décret en Conseil d'Etat, avant le 31 décembre 1985, d'un code de déontologie de la police nationale.

Ce code de déontologie de la police nationale a fait l'objet, avec un peu de retard, du décret n° 86-592 du 18 mars 1986. Il comprend 20 articles répartis en un titre préliminaire et trois titres relatifs respectivement aux devoirs généraux des fonctionnaires de la police nationale, aux devoirs respectifs des fonctionnaires de police et des autorités de commandement et au contrôle de la police.

A l'époque, le choix de la voie réglementaire plutôt que de la voie législative pour l'édiction de ce code avait fait l'objet de discussions. Certains avaient fait ressortir qu'étaient en cause aussi bien les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques que les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat, matières dont la loi fixe les règles en vertu de l'article 34 de la Constitution. D'autres avaient estimé que la disposition législative prévoyant l'établissement par voie réglementaire de ce code pouvait s'analyser comme une injonction que se donnait le Gouvernement à lui même et était en tout état de cause inutile.

Un tel code n'a pas pour vocation de créer de nouvelles règles ou de se substituer aux obligations générales figurant au chapitre IV de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Il regroupe des principes généraux préexistants qui doivent guider au quotidien l'activité des agents. C'est la raison pour laquelle il ne semble pas choquant qu'il soit établi par voie réglementaire.

La sanction des manquements à la déontologie par les agents de police municipale relève du pouvoir disciplinaire du maire. Certains manquements pourraient être constatés par les services de l'Etat qui seraient appelés à vérifier le fonctionnement des services de police municipale dans les conditions prévus à l'article 4 du présent projet. Il convient de noter que ces manquements aux règles de déontologie pourront être également relevés par l'autorité administrative indépendante dont la création est prévue dans un projet de loi en cours d'examen par l'Assemblée nationale. L'article premier de ce projet de loi soumet en effet les agents de police municipale au contrôle de cette autorité, au même titre que les personnels de la police nationale, de la gendarmerie et des douanes ou les gardes champêtres.

Cette autorité indépendante serait vraisemblablement amenée à faire des propositions concernant l'élaboration du code de déontologie dans la mesure où l'article 10 du projet en cours d'examen lui donne compétence pour " proposer au Gouvernement toute modification de la législation ou de la réglementation dans les domaines de sa compétence ".

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

Un tel code de déontologie permettra de doter les agents de police municipale, à l'instar de la police nationale, d'un ensemble de règles claires qui leur donneront un cadre général de référence pour l'accomplissement de leur mission.

Ce code devrait s'inspirer au plus près du code applicable à la police nationale, moyennant les adaptations rendues nécessaires par les différences qui existent entre les deux corps concernant tant la nature de leurs missions que leur organisation administrative. Les principes inscrits dans le titre premier du code de déontologie de la police nationale (loyauté, respect de la personne humaine, obligation d'assistance à toute personne en danger, usage de la force strictement proportionné au but à atteindre) apparaissent directement transposables.

Votre commission des Lois considère néanmoins qu'il est essentiel d'associer les maires et les agents de police municipale à l'élaboration de ce code. Cette association pourrait se faire par le biais de la consultation de la commission consultative des polices municipales instituée à l'article 3. Cette consultation ne serait en aucune manière incompatible avec l'intervention éventuelle de la future autorité compétente en matière de déontologie qui, par sa composition, ne représentera ni les collectivités locales, ni les polices municipales. Votre commission des Lois vous soumet en conséquence un amendement prévoyant la consultation de la commission consultative des polices municipales sur le projet de décret en Conseil d'Etat portant code de déontologie.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 ainsi modifié.

Article 10
(art. L. 441-1 du code des communes)
Application du projet de loi en Alsace-Moselle

Cet article soumet l'Alsace-Moselle au régime de droit commun en matière de police municipale. A cet effet, il réécrit l'article L. 441-1 du code des communes qui, à l'heure actuelle, exclut explicitement l'application en Alsace-Moselle des articles L. 412-49 et L. 414-24 du code des communes relatifs respectivement à la nomination et à la suspension ou révocation des agents de police municipale.

Le régime de nomination et de révocation des agents actuellement applicable en Alsace-Moselle résulte de l'article L. 441-3 du code des communes disposant que ces agents sont nommés par le maire et peuvent être suspendus ou révoqués dans les conditions prévues pour les agents permanents à temps complet.

L'alignement de l'Alsace-Moselle sur le droit commun résultant de l'article L. 412-49 dans sa rédaction issue de l'article 6 du présent projet (nomination par le maire, agrément par le préfet et le procureur de la République et assermentation) implique donc l'abrogation de cet article L. 441-3, ce qui est réalisé à l'article 11 ci-après.

La nouvelle rédaction de l'article L. 441-1 énonce que les dispositions du livre IV du code des communes sont applicables dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, " sous réserve des dispositions prévues au présent chapitre ". Les exceptions visées ne concernent plus que le recrutement et la révocation des gardes champêtres (art. L. 441-2) ainsi que le paiement des pensions par les communautés urbaines (art. L. 441-4).

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Votre commission vous propose également d'adopter l'article 10 sans modification.

Article 11
Abrogations

Cet article procède à l'abrogation des articles L. 412-49-1, L. 414-24 et L. 441-3 du code des communes.

· L'article L. 412-49-1 rend possible la délivrance d'un agrément temporaire à des personnes, non armées, chargées d'assister les agents de police municipale dans les communes touristiques pendant la saison. Il résulte de l'article 75 de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique, lui même issu d'un amendement déposé par M. Dominique Bussereau à l'Assemblée nationale. Dans les faits, cette disposition n'a pas été appliquée et ne semble pas compatible avec l'esprit du présent projet de loi. L'article 5 du projet initial essayait de répondre partiellement aux problèmes posés à ces communes en autorisant la mise en commun temporaire des services de police municipale de communes voisines en cas d'afflux touristique important. Votre commission vous a proposé de rétablir cette disposition supprimée par l'Assemblée nationale.

· L'abrogation de l'article L. 414-24, relatif à la suspension et la révocation des agents de police municipale par le maire, est une conséquence de l'article 6 du présent projet de loi qui rend applicable à ces agents les règles disciplinaires de droit commun de la fonction publique territoriale figurant au chapitre VIII de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.

· L'abrogation de l'article L. 441-3 concernant la nomination et la révocation des agents de police municipale en Alsace-Moselle répond au souci d'aligner cette région sur le droit commun ainsi qu'il a été indiqué dans le commentaire de l'article 10 ci-dessus.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Votre commission vous soumet l'article 11 sans modification

TITRE II
DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE DE PROCÉDURE PÉNALE

Article 12
(art. 21-2 du code de procédure pénale)
Compétences judiciaires des agents de police municipale

Cet article précise les relations qu'entretiennent les agents de police municipale avec les officiers de police judiciaire, le procureur de la République et le maire dans le cadre de l'exercice de leurs compétences judiciaires. Il insère à cet effet un article 21-2 dans le code de procédure pénale.

A l'heure actuelle les agents de police municipale, qui sont agents de police judiciaire adjoints en vertu de l'article 21 du code de procédure pénale, doivent en application de cet article rendre compte de tous crimes, délits ou contraventions dont ils ont connaissance à leur chef hiérarchique. Ce dernier est en l'occurrence le maire qui a par ailleurs la qualité d'officier de police judiciaire. En vertu de l'article D 15 du code de procédure pénale, les agents de police municipale doivent rendre compte au maire des infractions dont ils ont connaissance sous forme de rapports, à charge pour lui de les transmettre au procureur de la République en application de l'article 19 du même code.

En cas de crime ou de délit flagrant, l'agent de police municipale peut, comme tout citoyen en application de l'article 73 du code de procédure pénale, en appréhender l'auteur et le présenter immédiatement à un officier de police judiciaire.

Le présent article tire les conséquence de la possibilité que les agents de police municipale ont désormais d'établir des procès-verbaux et les insère, du fait de l'accroissement de leurs compétences judiciaires, dans une hiérarchie judiciaire fonctionnelle.

Il énonce en premier lieu que les agents de police municipale devront désormais rendre compte immédiatement de toute infraction (crime, délit ou contravention) dont ils auraient connaissance à tout officier de police judiciaire de la police ou de la gendarmerie territorialement compétent, tout en continuant à en rendre compte au maire.

Il prévoit ensuite que ces agents adressent sans délai leurs rapports et procès-verbaux au procureur de la République par l'intermédiaire des officiers de police judiciaire, le maire étant destinataire d'une copie de ces documents.

Il rend enfin possible la réquisition des agents de police municipale par le procureur de la République, le juge d'instruction et les officiers de police judiciaire afin de leur prêter assistance.

L'Assemblée nationale, plutôt que de rendre le maire destinataire d'une simple copie des rapports et procès-verbaux, a prévu leur transmission simultanée au maire et à l'officier de police judiciaire. Elle a de plus supprimé la possibilité de réquisition des agents de police municipale par l'autorité judiciaire, de crainte que cette disposition ne puisse entraîner une amputation des moyens de la commune au profit de l'Etat.

Dans le cadre des dispositions de l'article premier du présent projet, les agents de police municipale pourront désormais établir des procès-verbaux aux contraventions visées à l'article L. 2212-5 du code des collectivités territoriales : contraventions aux arrêtés de police du maire, infractions à des lois spéciales qui les habilitent à intervenir et contraventions au code de la route qui seront déterminées par décret. Dans les autres cas, comme en matière criminelle ou délictuelle, ils devront continuer à rédiger des rapports.

La distinction entre procès-verbaux et rapports n'a d'ailleurs pas de véritable conséquence juridique. Ces deux actes n'ont pas la même nature, le rapport pouvant être corrigé par le supérieur hiérarchique alors que le procès-verbal relève de la compétence même de son auteur. Ils ont néanmoins l'un et l'autre la même force probante. En matière contraventionnelle, ils font foi jusqu'à preuve du contraire, rapportée par écrit ou par témoin (article 537 du code de procédure pénale). En matière délictuelle, en revanche, ils ne valent que comme simple renseignement (article 430), faisant néanmoins également foi jusqu'à preuve contraire lorsque la constatation du délit résulte d'une loi spéciale (article 431).

Dans ses relations avec l'officier de police judiciaire, le présent article prévoit que l'agent de police municipale doit lui rendre compte immédiatement de toute infraction et qu'il doit transmettre sans délai par son intermédiaire ses rapports et procès-verbaux au procureur de la République. Ces subtilités adverbiales permettent de conclure que l'agent de police municipale doit, dès qu'il constate une infraction, en rendre compte par téléphone à l'officier de police judiciaire avant de transmettre dès sa rédaction, par son intermédiaire, un procès-verbal ou un rapport au procureur de la République.

L'officier de police judiciaire de la police nationale ou de la gendarmerie devient donc, en plus du maire, le correspondant direct des agents de police municipale. Il fait écran entre le procureur de la République et ces derniers, ce qui apparaît logique compte tenu de leur qualité d'agent de police judiciaire adjoint.

Comme l'Assemblée nationale, votre Commission des Lois estime qu'il est indispensable que le maire soit destinataire, au même titre que l'officier de police judiciaire et le procureur de la République, des rapports et procès-verbaux rédigés par les agents de police municipale.

S'agissant de la réquisition, tout en reconnaissant que cette procédure aurait pu être valorisante pour les agents en leur permettant d'effectuer certains actes sortant de leurs compétences judiciaires normales, notamment dans le cadre d'enquêtes initiées sur la base de leurs constatations, elle partage les craintes exprimées par l'Assemblée nationale de voir s'opérer un détournement de la police municipale de ses missions de prévention locales au profit de missions fixées, sans contrôle du maire, par l'autorité judiciaire.

Il convient néanmoins de souligner que la justice disposerait déjà de moyens pour obtenir le concours des agents de police municipale :

- le cinquième alinéa de l'article 21 du code de procédure pénale énonce que les agents de police judiciaire adjoints, dont font partie les agents de police municipale, doivent " seconder, dans l'exercice de leurs fonctions, les officiers de police judiciaire " ;

- l'article R. 642-1 du code pénal sanctionne, pour tout citoyen, le fait de " refuser ou de négliger de répondre ... à une réquisition émanant d'un magistrat ou d'une autorité de police judiciaire agissant dans l'exercice de ses fonctions ".

Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 sous réserve de deux amendements rédactionnels.

Article 13
Modification d'intitulé

Cet article a pour objet de modifier l'intitulé du chapitre III (" Des contrôles et vérifications d'identité ") du titre II (" Des enquêtes et des contrôles d'identité ") du livre premier (" De l'exercice de l'action publique et de l'institution ") du code de procédure pénale, enfin de prendre en compte la création d'une nouvelle procédure de relevé d'identité par l'article 14 du projet de loi.

Votre commission des Lois vous propose de l'adopter sans modification.

Article 14
(art L. 78-6 du code de procédure pénale)
Procédure de relevé d'identité par les agents de police municipale

Cet article tend à insérer un article L. 78-6 dans le code de procédure pénale afin d'habiliter les agents de police municipale à relever l'identité des contrevenants pour dresser les procès-verbaux concernant les infractions aux arrêtés de police du maire et au code de la route.

En vertu de l'article 21 du code de procédure pénale, les agents de police municipale ont la qualité d'agents de police judiciaire adjoints.

A ce titre, ils ont pour mission de seconder, dans l'exercice de leurs fonctions, les officiers de police judiciaire. Ils doivent rendre compte à leurs chefs hiérarchiques de tous crimes, délits ou contravention dont ils ont connaissance. Il leur revient également de constater, en se conformant aux ordres de leurs chefs, les infractions à la loi pénale et de recueillir tous les renseignements en vue de découvrir les auteurs de ces infractions, dans le cadre des textes qui leur sont propres.

Explicitant ces dispositions, l'article D.15 du code de procédure pénale précise que les agents de police judiciaire adjoints doivent rendre compte de tous crimes, délits ou contraventions dont ils ont connaissance sous forme de rapports adressés à leurs chefs hiérarchiques, à charge pour ces derniers d'informer sans délai le procureur de la République en lui transmettant notamment les rapports des agents de police judiciaire adjoints

En flagrant délit, ces derniers sont compétents pour constater les faits en se conformant aux ordres de leurs chefs (article 21 du code de procédure pénale) et pour appréhender l'auteur présumé de l'infraction en le conduisant immédiatement devant l'officier de police judiciaire " le plus proche " (article 73).

En revanche, les agents de police municipale ne peuvent effectuer de contrôle d'identité. L'article 78-2 du code de procédure pénale n'habilite à cet effet que les officiers de police judiciaire et, sur l'ordre et sous la responsabilité de ceux-ci, les agents de police judiciaire et les agents de police judiciaire adjoints relevant de la police nationale.

Cette limite aux attributions des agents de police municipale peut susciter des difficultés dans la mise en oeuvre de leurs missions. Certes ces difficultés ont jusqu'à présent été moins sensibles dès lors qu'ils n'étaient pas habilités à constater par procès-verbaux les contraventions aux arrêtés de police du maire. S'agissant des infractions aux règles de stationnement pour lesquelles ils peuvent dresser des procès-verbaux, la présomption établie à l'encontre du propriétaire du véhicule enlève une partie de son intérêt au contrôle de l'identité du contrevenant.

On notera que les articles 529-3 et 529-4 du code de procédure pénale permettent aux agents de certaines entreprises de transports publics de " recueillir " le nom et l'adresse des contrevenants en cas d'infraction et à défaut de paiement immédiat. Si nécessaire, ils peuvent requérir l'assistance d'un officier ou d'un agent de police judiciaire.

Les différentes réflexions menées sur les polices municipales ont conclu à la nécessité d'autoriser les agents de police municipale à relever l'identité des personnes dans le but de dresser procès-verbal d'infractions entrant dans le champ de leurs compétences.

L'article 8 du projet de loi adopté par le Sénat, le 20 décembre 1987, avait prévu la même habilitation.

Celle-ci a également été retenue par l'article 11 du projet de loi présenté par M. Charles Pasqua en 1995.

En des termes identiques, le premier alinéa du présent article ouvre cette faculté aux agents de police municipale.

Cette faculté est néanmoins strictement encadrée. Ouverte aux intéressés pour leur permettre d'établir des procès-verbaux, elle ne concerne que les infractions pour lesquelles ils sont autorisés à verbaliser. Sont ainsi visées les constatations de contraventions aux arrêtés de police du maire, et les contraventions au code de la route dont la liste sera fixée par décret au Conseil d'Etat (cf commentaire de l'article premier). La même prérogative leur est conférée pour tous les cas où la loi les autorise expressément à établir des procès-verbaux.

L'Assemblée nationale a souhaité clarifier la rédaction du premier alinéa.

Le second alinéa du présent article précise que dans le cas où le contrevenant refusera de justifier de son identité ou se trouvera dans l'impossibilité de l'attester, il appartiendra à l'agent de police municipale d'en rendre compte immédiatement à tout officier de police judiciaire de la police nationale ou de la gendarmerie nationale territorialement compétent. Celui-ci pourra alors lui ordonner " sans délai " de lui présenter " sur le champ " le contrevenant.

Quoique cela ne soit pas précisé, l'agent pourra utiliser tous les moyens légaux à sa disposition pour conduire le contrevenant à l'officier de police judiciaire. En particulier, s'il s'agit d'une contravention au code de la route, le refus d'obtempérer d'un conducteur de véhicule à une sommation de s'arrêter faite par l'agent de police municipale sera constitutif du délit mentionné à l'article L. 4 du code de la route. Rappelons, en outre, que, comme tout citoyen, l'agent de police municipale est en droit, sur le fondement de l'article 73 du code de procédure pénale, d'appréhender l'auteur d'un crime ou d'un délit flagrant et de le conduire devant l'officier de police judiciaire le plus proche.

Sur la proposition de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a précisé que lorsque le contrevenant refusera ou se trouvera dans l'impossibilité de justifier de son identité, l'agent de police municipale devra lui remettre un récépissé mentionnant l'heure du début du relevé d'identité. Cette précision, selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, a pour objet de " renforcer les garanties du contrevenant tout en limitant les risques de contentieux ".

Cette disposition apparaît, à l'examen, très lourde et inutile.

En effet, elle ne pourrait avoir d'intérêt pour le contrevenant que dans le cas où la tentative de relevé d'identité serait suivie d'une vérification d'identité par l'officier de police judiciaire. Or l'article 78-3 du code de procédure pénale prévoit la remise d'un procès-verbal à la personne qui a fait l'objet d'une telle vérification d'identité lorsque cette vérification n'est pas suivie d'un acte d'enquête ou d'exécution transmis à l'autorité judiciaire.

Ce procès-verbal précise notamment l'heure du début du contrôle d'identité. Si la vérification d'identité est suivie de la garde à vue, celle-ci commence dès le début de l'heure du contrôle d'identité.

Une telle disposition affaiblirait la position de l'agent de police municipale, lequel en sa qualité d'agent de police judiciaire adjoint, est en toute hypothèse soumis au contrôle du procureur de la République.

Enfin, elle n'existe ni en cas d'interpellation, ni lorsqu'au cours d'un contrôle d'identité la personne refuse ou ne peut justifier de son identité et est présentée à l'officier de police judiciaire.

C'est pourquoi, outre deux amendements de clarification rédactionnelle, votre commission des Lois vous propose par un amendement de supprimer cet ajout de l'Assemblée nationale.

Elle vous soumet l'article 14 ainsi modifié.

TITRE III
DISPOSITIONS STATUTAIRES

Article 15
(art. L. 412-5 du code des communes)
Formation continue

Cet article institue une formation continue obligatoire pour les agents de police municipale et en prévoit le financement.

En application de l'article 5 du décret n° 94-732 du 24 août 1994, les agents de police municipale suivent une formation initiale obligatoire de six mois organisée par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) dans les conditions prévues par le décret n° 94-933 du 25 octobre 1994. L'exercice effectif des fonctions d'agent de police municipale est conditionné par le suivi de cette période de formation. Il est donc souhaitable que plusieurs sessions de formation soient organisées par an de façon à ce que la formation puisse débuter le plus tôt possible après la nomination des agents par le maire.

Le CNFPT évalue à 600 à 850 le nombre d'agents entrant annuellement dans le corps qu'il lui faudra former. Une réflexion a été menée par le centre sur un référentiel de formation qui devrait être prochainement mis en oeuvre, alternant formation théorique et stages d'application avec l'intervention de tuteurs. Le coût correspondant est évalué à 35 millions de francs par an, sur la base d'un stage d'apprentissage théorique de 67 jours.

Mais il convient de souligner qu'à l'heure actuelle, seuls 1359 agents de police municipale sur 13 000 ont reçu cette formation qui n'est obligatoire que depuis 1994. Le problème de la formation continue se pose donc de manière d'autant plus aiguë.

Jusqu'ici, les agents de police municipale bénéficiaient du droit à la formation continue reconnu à l'ensemble des fonctionnaires par les articles 21 et 22 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ou à l'ensemble des fonctionnaires territoriaux par le 6° de l'article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et l'article premier de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale.

Le présent article franchit une étape significative en rendant cette formation obligatoire. A l'exception de celle des sapeurs-pompiers, qui est organisée de manière très spécifique, elle est la seule formation continue rendue obligatoire dans le cadre de la fonction publique territoriale.

La formulation des objectifs de cette formation se rapproche de celle figurant à l'article 15 du décret n° 95-654 du 9 mai 1995 concernant la formation continue obligatoire des policiers nationaux. Ces objectifs sont de maintenir et parfaire une qualification professionnelle et de permettre l'adaptation aux fonctions que les agents sont appelés à exercer. Une disposition législative est nécessaire concernant les polices municipales compte tenu du principe de la libre administration des collectivités locales.

Le présent article confie l'organisation de cette formation continue au CNFPT, celui-ci pouvant passer des conventions avec les administrations et les établissements publics de l'Etat chargés de la formation des fonctionnaires de la police nationale et de la gendarmerie.

L'intervention de ces derniers organismes ne doit pas être interprétée, comme le craignent certains policiers municipaux, comme une mainmise de la police nationale et de la gendarmerie sur la formation des policiers municipaux, mais comme une recherche de la plus grande efficacité. Cela n'empêchera pas les policiers municipaux de participer à la formation de leurs collègues, comme c'est le cas actuellement pour la formation initiale au cours de laquelle, d'après le CNFPT, un intervenant sur deux serait un policier municipal.

Concernant les polices municipales autorisées à disposer d'une arme, il faudra de plus que soit organisée une formation continue au tir. Ce sera l'objet du décret prévu à l'article 7 du présent projet de loi qui conditionnera l'autorisation d'armement des agents au suivi par ces derniers d'une formation. D'après les consultations qu'a menées votre rapporteur, il semble qu'une heure de formation minimum par mois permettant le tir par chaque agent d'une cinquantaine de cartouches soit un minimum indispensable pour maintenir à niveau les agents autorisés à porter une arme.

L'étude d'impact du projet envisage une formation continue de chaque agent de 10 jours sur cinq ans. Compte tenu d'un coût de journée moyen de 1 000 F par jour, elle évalue le coût global annuel de cette formation à 25 millions de francs.

Le projet initial prévoyait que ce coût financier serait pris en charge par les communes concernées qui auraient versé au CNFPT une redevance pour prestation de service. Ce type de redevance figure en effet parmi les ressources du CNFPT en application du 6° de l'article 12-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984. Ces dépenses de formation sont pour les communes des dépenses obligatoires au titre des 5° et 6° de l'article 2321-2 du code général des collectivités territoriales qui visent respectivement la cotisation CNFPT et " les traitements et autres frais du personnel de la police municipale ".

L'Assemblée nationale a supprimé cette disposition prévoyant le versement d'une redevance par les communes concernées. Elle a gagé cette suppression par la création d'une taxe additionnelle sur le tabac, solution à l'évidence mal adaptée.

Or, l'état actuel des finances du CNFPT, dont le budget avoisine un milliard de francs et qui perçoit actuellement des communes une cotisation annuelle s'élevant environ à 1 000 francs par agent de police municipale, ne lui permettrait pas de faire face à cette dépense supplémentaire. Il ne paraît pas non plus envisageable d'augmenter la cotisation obligatoire des communes au CNFPT qui a déjà atteint le plafond de 1 % des rémunérations versées, prévu à l'article 12-2 de la loi du 26 janvier 1984.

Contrairement à l'Assemblée nationale, votre commission des Lois estime qu'il ne convient pas de mutualiser les dépenses liées à la formation continue des agents de police municipale. Elle considère que la charge financière de cette formation doit être supportée par les communes concernées.

Elle vous soumet donc un amendement rétablissant la redevance pour prestations de service versée par les communes concernées au CNFPT. Par précaution, il sera précisé que le montant de cette redevance devra être lié au montant des dépenses effectivement engagées au bénéfice de ces communes.

En conséquence, votre commission vous propose un amendement de suppression du gage sur les tabacs que l'Assemblée nationale avait prévu.

L'Assemblée nationale a de plus souhaité codifier cet article en créant un article L. 412-54 dans le code des communes.

Elle a enfin transformé en décret simple le décret en Conseil d'Etat prévu pour appliquer l'article. Votre commission des Lois vous soumet un amendement rétablissant le décret en Conseil d'Etat prévu initialement et conforme aux solutions habituellement retenues en cette matière.

Elle vous propose d'adopter l'article 15 ainsi modifié.

Article 15 bis
(art. 11 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984)
Compétences du Conseil national
de la fonction publique territoriale

Cet article additionnel introduit dans les compétences générales du Conseil national de la fonction publique territoriale, énumérées en tête de l'article 11 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984, celle de définir et d'assurer la formation continue des policiers municipaux.

Cette formation continue est donc particulièrement mise en exergue, figurant dans l'article immédiatement après l'énumération des trois compétences très générales que sont la définition des orientations générales de la formation des agents des collectivités territoriales, la définition et l'exécution des programmes de formation initiale et la définition des programmes d'adaptation à l'emploi.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 bis sans modification.

Article 16
Pension de réversion et rente viagère
d'invalidité à taux plein aux ayants cause

Cet article s'inspire des règles posées pour les policiers nationaux, les gendarmes et les pompiers pour assurer aux conjoints et aux orphelins des agents de police municipale tués au cours d'une opération de police une pension de réversion à 100 %.

D'après les termes de l'article L. 37 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite, lorsqu'un fonctionnaire ou un militaire est décédé à la suite d'un attentat ou d'une lutte dans l'exercice de ses fonctions ou d'un acte de dévouement, la pension de réversion concédée à la veuve est augmentée soit de la moitié de la rente viagère d'invalidité dont aurait pu bénéficier le fonctionnaire, soit de la pension prévue par le code des pensions militaires d'invalidité, et ne peut être inférieure à la moitié du traitement brut afférent à l'indice brut 515.

La pension temporaire d'orphelin allouée à celui-ci jusqu'à l'âge de vingt ans ne peut quant à elle être inférieure à 10% du traitement brut afférent à l'indice brut 515, le total des émoluments attribués à la veuve et aux orphelins ne pouvant excéder le montant des émoluments afférents à ce même indice.

Des dispositions plus favorables ont été adoptées pour tenir compte des risques particuliers encourus par certains militaires et fonctionnaires dans l'exercice de leurs fonctions.

Ainsi, l'article 28 de la loi n° 82-1152 du 30 décembre 1982 garantit au conjoint et aux orphelins d'un fonctionnaire de police ou d'un gendarme décédé dans l'exercice de ses fonctions une pension de réversion égale au montant cumulé de la pension et des rentes viagères d'invalidité auxquelles l'intéressé aurait pu prétendre. L'article 125 de la loi n° 83-1179 du 29 décembre 1983 a étendu ces droits aux sapeurs-pompiers cités à titre posthume à l'ordre de la Nation.

Le présent article s'inspire de ces dispositions en assurant aux conjoints et aux orphelins des agents de police municipale tués au cours d'une opération de police une pension de réversion à 100 %.

Il prévoit que ces agents feront l'objet à titre posthume d'une promotion au grade ou, à défaut, à l'échelon immédiatement supérieur à celui qu'ils avaient atteint, cette promotion devant conduire en tout état de cause à leur attribuer un indice supérieur à celui qu'ils détenaient avant cette promotion.

Les émoluments pris en compte sont les émoluments de base afférents au nouvel indice résultant de la promotion posthume. L'indemnité spéciale de fonction de 18 % s'en trouve donc exclue contrairement à l'indemnité de feu des sapeurs pompiers qui est intégrée dans le calcul de la retraite en application de l'article 17 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990.

Cet article précise enfin que ces dispositions prendront effet au profit des ayants cause de fonctionnaires décédés après l'entrée en vigueur de la loi, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.

L'Assemblée nationale a étendu le bénéfice des dispositions de cet article à l'ensemble des policiers municipaux décédés en service et cités à l'ordre de la Nation au lieu des seuls fonctionnaires décédés au cours d'opérations de police. Elle a souhaité éliminer ainsi une distorsion avec les policiers ou les gendarmes pour lesquels les articles 22 et 29 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité ont respectivement prévu des dispositions similaires. Elle a, par là même, rendu possible la citation d'un policier municipal à l'ordre de la Nation.

Votre commission des Lois considère que cet article ainsi amendé par l'Assemblée nationale constitue une reconnaissance légitime des risques que les policiers municipaux encourent et du dévouement dont ils font preuve dans l'exercice de leurs fonctions. Elle vous propose de l'adopter sans modification sous réserve d'un amendement le codifiant en article L. 412-55 du code des communes.

Elle vous propose d'adopter l'article 16 ainsi modifié.

TITRE IV
DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Article 17
(art. L. 116-2 du code de la voirie routière)
Police de la conservation du domaine public

Cet article tend à compléter l'article L. 116-2 du code de la voirie routière, afin de permettre aux agents de police municipale de constater par procès verbaux les infractions à la police de la conservation du domaine public sur les voies de toutes catégories.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 116-2 précité habilite les gardes champêtres à constater ces infractions par procès-verbaux sur les voies de toutes catégories.

La même habilitation est donnée -mais seulement sur les voies ressortissant à leurs attributions- aux ingénieurs des ponts et chaussées et aux ingénieurs des travaux publics de l'Etat assermentés ainsi qu'aux techniciens des travaux publics de l'Etat, aux conducteurs de travaux de l'Etat et aux agents des travaux publics de l'Etat, quand ils sont commissionnés et assermentés à cet effet.

La répression des infractions à la police de la conservation du domaine public routier est poursuivie devant la juridiction judiciaire, sous réserve des questions préjudicielles relevant de la compétence de la juridiction administrative.

Les procès-verbaux sont transmis au procureur de la République et, suivant l'appartenance de la voie au domaine public routier de l'Etat ou d'une collectivité territoriale, soit au préfet soit au président du conseil général ou au maire.

Les policiers municipaux, en vertu du présent article, bénéficieront des mêmes compétences que les gardes champêtres. Ils pourront donc constater des infractions par procès verbaux sur les voies de toutes catégories.

Votre commission des Lois vous soumet l'article 17 sans modification.

Article 18
Délai d'édiction d'un règlement de coordination
à compter de la publication du règlement type

Cet article tend à prévoir un délai pour l'édiction obligatoire d'un règlement de coordination dans les communes ayant l'effectif de police municipale prévu par l'article 2 du projet de loi.

Les communes concernées -c'est-à-dire celles ayant au moins trois agents de police municipale (cinq dans le projet de loi initial) disposeront de six mois à compter de la publication du règlement-type par décret.

Au terme de ce délai, à défaut d'un accord entre le maire et le préfet, ce dernier pourra édicter seul le règlement de coordination après avis du procureur de la République. L'Assemblée nationale a prévu que le préfet devrait également recueillir l'avis de la commission consultative des polices municipales, créée par l'article 3 du projet de loi.

Si le règlement n'était pas établi, seraient alors applicables les dispositions prévues par l'article 2 du projet de loi qui prohibent le travail de nuit des agents de police municipale, en l'absence d'un règlement de coordination.

A cet article, votre commission des Lois vous propose trois amendements de conséquence avec les rédactions qu'elle vous a suggérées à l'article 2 du projet de loi, afin de substituer un dispositif conventionnel au règlement de coordination pouvant être édicté par le seul préfet.

Elle vous soumet l'article 18 ainsi modifié.

Article 19
Délai d'uniformisation de l'identification et de l'équipement
des polices municipales

Cet article prévoit l'entrée en vigueur des dispositions relatives à l'uniformisation de l'identification et de l'équipement des polices municipales, figurant à l'article L. 412-52 du code des communes, dans sa rédaction résultant de l'article 8 du projet de loi, dans un délai de six mois après la publication du décret fixant les caractéristiques et les normes techniques de ces équipements.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Il peut paraître contestable de faire dépendre l'entrée en vigueur de dispositions législatives de l'intervention d'un texte réglementaire. Dans le cas présent, il semble néanmoins que cette solution soit cohérente afin d'assurer aux communes un délai suffisant pour s'adapter aux normes déterminées par voie réglementaire.

Votre commission des Lois vous a proposé, à l'article 8, de ne plus prévoir des tenues et équipements identiques sur l'ensemble du territoire. Elle a en conséquence supprimé la dotation exceptionnelle de premier équipement, instituée à l'article 8 bis par l'Assemblée nationale, et destinée à financer la transformation de ces tenues et équipements par les communes disposant déjà d'une police municipale.

Des adaptations resteront néanmoins nécessaires pour assurer une claire identification des polices municipales sur l'ensemble du territoire. Votre commission estime normal, pour ne pas pénaliser les communes qui ont déjà équipé leur personnel, d'étaler le plus possible dans le temps ces quelques adaptations. Elle vous propose donc un amendement portant le délai prévu par l'article de six à dix-huit mois.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 19 ainsi modifié.

Article 20
Nouvel agrément des agents de police municipale

Cet article prévoit que les agents de police municipale actuellement en fonction devront obtenir un nouvel agrément sur la base des dispositions figurant à l'article L. 412-49 du code des communes résultant de l'article 6 du présent projet de loi. Il dispose de plus que, jusqu'à l'obtention de ce nouvel agrément, les agents de police municipale conserveront les compétences qu'ils exerçaient auparavant et que le maire aura la faculté de demander le reclassement dans un autre cadre d'emplois des agents dont l'agrément aurait été refusé.

L'Assemblée nationale a enserré la délivrance de ce nouvel agrément dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi.

Votre commission des Lois vous a proposé la suppression de l'agrément des agents de police municipale par le préfet. Il est par ailleurs totalement inutile de faire agréer à nouveau les 13 000 agents par le procureur de la République. Cet article n'a donc pas de raison d'être. Les agents de police municipale actuellement en fonction pourront ainsi bénéficier de l'ensemble des nouvelles compétences que la loi leur accorde dès l'entrée en vigueur de celle-ci.

Elle vous propose de supprimer l'article 20.

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Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet votre commission des Lois vous propose d'adopter le présent projet de loi.

TABLEAU COMPARATIF
ANNEXE
ÉTUDE D'IMPACT




1 Se reporter au document de travail du Sénat sur les polices municipales - Serie législation comparée n° LC 38.