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Rapport n° 73 - Tome III -Financement de la Sécurité sociale - Assurance vieillesse


M. Alain VASSELLE, Sénateur


Commission des Affaires sociales - Rapport n° 73 - Tome III - 1997-1998

Table des matières







N° 73

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 5 novembre 1997

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME III

ASSURANCE VIEILLESSE

Par M. Alain VASSELLE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain, Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 303, 385, 386 et T.A. 22.

Sénat : 70 (1997-1998).

Sécurité sociale.

Mesdames, Messieurs,

Les régimes de retraite couvrent douze millions de personnes et pèsent d'un poids considérable dans l'économie française. Les prestations versées par les régimes obligatoires représentaient, en 1995, 12,5 % de la richesse nationale.

La branche vieillesse ne donne pourtant pas lieu, dans le texte du projet de loi de financement, à de longs développements. Nul ne peut cependant ignorer ce qui va se passer dans les années à venir et les problèmes que généreront les déséquilibres grandissants.

L'adaptation de nos régimes de retraite aux évolutions démographiques et économique est l'un des chantiers les plus difficiles des gouvernements successifs dans les vingt années à venir. On ne peut que regretter que l'année 1998 se présente, à cet égard, comme une année perdue.

Votre rapporteur a d'abord souhaité dresser l'état des lieux de la branche vieillesse : il constatera que les déficits se stabilisent mais que la situation reste toujours préoccupante à long terme.

Dans un deuxième temps, il évoquera les mesures ponctuelles et d'inspiration souvent critiquable contenues dans le projet de loi du Gouvernement, mesures qui ne dispenseront pas d'un examen des problèmes immédiats et d'une réflexion en profondeur sur l'avenir des régimes de retraite.

Enfin, il étudiera comment l'instauration de la prestation spécifique dépendance a conduit la branche vieillesse à redéfinir les axes prioritaires de son action sociale.

I. ÉTAT DES LIEUX : LES DÉFICITS DE L'ASSURANCE VIEILLESSE SE STABILISENT MAIS LA SITUATION RESTE PRÉOCCUPANTE À LONG TERME

Il convient de rappeler que la population totale de la France métropolitaine était estimée, au 1er janvier 1997, à 58,5 millions d'habitants dont 11,8 millions de personnes de 60 ans ou plus et 3,8 millions de personnes de 75 ans ou plus. Le ratio des retraités " potentiels " (d'âge supérieur ou égal à 60 ans) aux cotisants " potentiels " (d'âge compris entre 20 et 59 ans) s'établit à 37 %.

La population des personnes de 60 ans ou plus continuera de croître au cours des prochaines décennies : selon les projections de population de l'INSEE (avec une hypothèse de fécondité de 1,8 enfant par femme), la part des 60 ans ou plus atteindra 26,8 % à l'horizon 2020 et le ratio retraités potentiels/cotisants potentiels est estimé à 53 %.

Parallèlement, avec l'accroissement de l'espérance de vie, le poids des personnes de 75 ans ou plus augmentera, notamment à partir de 2005.

Population française de 60 ans et plus

en milliers

1975

1980

1985

1990

1995

1996

1997

60 ans et plus

9.670

9.234

9.971

10.774

11.604

11.732

11.848

75 ans et plus

2.656

3.117

3.465

3.847

3.533

3.702

3.852

60 ans et plus/
20-59 ans (en %)


31,1


32,8


34,3


36,0


37,1


37,4


37,6

75 ans et plus/
60 ans et plus (en %)


27,5


33,8


34,8


35,7


30,4


31,6


32,5

Situation au 1er janvier en France métropolitaine

En 1995, la France comptait 11,8 millions de retraités pour 21,5 millions de cotisants (19,1 millions de salariés et 2,4 millions de non salariés). 18 millions de pensions de base étaient servis dans l'ensemble des régimes de base. Les prestations vieillesse représentaient 12,5% du produit intérieur brut (PIB).

Les régimes d'assurance vieillesse sont extrêmement nombreux : plus de 120 régimes de bases, environ 180 caisses de retraite complémentaire obligatoire dont 59 regroupées au sein de l'Association général des institutions de retraite des cadres (AGIRC) et 113 au sein de l'Association des régimes de retraite complémentaire (ARRCO). En outre, il existe une centaine de caisses de retraite complémentaire dites facultatives qui correspondent à des dispositifs conventionnels d'entreprise.

Les régimes de retraite de base - dont une vingtaine verse 99,9% du total des retraites de base - se répartissent en trois blocs :

·  le régime général des travailleurs salariés de l'industrie et du commerce, géré par la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS), et le régime des salariés agricoles, géré par la mutualité sociale agricole (MSA) ;

·  les régimes de non-salariés :

- la caisse autonome d'assurance vieillesse des artisans (CANCAVA) ;

- la caisse autonome d'assurance vieillesse des industriels et des commerçants (ORGANIC) ;

- la mutualité sociale agricole pour le régime des exploitants agricoles (MSA) ;

- la caisse nationale des barreaux français (CNBF) ;

- la caisse d'assurance vieillesse des cultes (CAMAVIC) ;

- les régimes spéciaux de salariés : au nombre de 55 et créés avant 1930, les pensions qu'ils servent constituent à la fois la pension de base et la pension complémentaire. Ces régimes couvrent notamment les fonctionnaires de l'Etat, les agents des collectivités locales (Caisse nationale des ressortissants et agents des collectivités locales - CNRACL), le personnel d'EDF, de la SNCF et de la RATP.

L'ensemble des prestations versées par les régimes de retraite s'élevait à 941 milliards de francs en 1996, réparties entre le régime général (37%), les régimes spéciaux de salariés (27%), les régimes complémentaires de salariés (25%), les régimes de non salariés (9%) et les régimes complémentaires de non salariés (2%).

PRESTATIONS DES RÉGIMES DE RETRAITE

(PARTICIPANT A LA SÉCURITÉ SOCIALE)

Milliards de francs

1994

1995

1996(p)

% 96/94

Régime général

317

331

349

10

Régimes spéciaux salariés

237

247

256

8

Régimes complémentaires de salariés

214

227

236

10

Régimes de non salariés

78

80

82

5

Régimes complémentaires de non salariés

13

14

15

15

Divers

3

3

3

- 1

Tous régimes

862

902

941

9

Source : Direction de la sécurité sociale

PRESTATIONS DES RÉGIMES DE RETRAITE
Prévisions 1996

Source : Direction de la sécurité sociale

S'agissant des retraites, les éléments d'information dont on dispose sont relativement dispersés, puisqu'ils proviennent des différentes caisses. Cependant, le SESI a constitué un échantillon interrégimes de retraités qui permet de reconstituer l'ensemble des avantages vieillesse perçus par un retraité, en 1993 (lorsqu'ils sont versés par des caisses faisant partie des régimes de retraite obligatoires). Cet échantillon n'est composé que de retraités de 65 ans et plus.

Selon cet échantillon, seuls 43 % des retraités de 65 ans n'ont que le régime général comme régime d'affiliation ; 23 % ont un régime d'affiliation unique autre que le régime général et 34 % ont plusieurs régimes.

Tableau 2 : Pensions perçues selon le régime de base et le type de carrière (1993)

Effectifs en %

Retraite mensuelle en francs

Un seul régime d'affiliation

66,1

. Régime général (RG)

43,4

4.869

- cadres (3)

affiliation à l'AGIRC supérieure à 15 ans

4,5

14.682

affiliation à l'AGIRC inférieure à 15 ans

1,6

8.810

- autres

37,3

3.612

. Exploitants agricoles

11,4

1.712

. Fonctionnaires

4,7

10.113

. Artisans commerçants

1,2

2.145

. Salariés agricoles

1,1

2.842

. Autre régime (mines, marine, EDF, SNCF, etc.)

4,3

6.675

Plusieurs régimes d'affiliation

33,9

. RG et régime salarié agricole

6,1

5.195

. RG et régime exploitant agricole

4,6

3.339

. RG et régime artisan ou commerçant

4,6

5.028

. RG et régime fonctionnaire

2,6

10.126

. RG et un autre régime de base

5,1

8.649

Ensemble

100,0

5.094

Champ : Ensemble des retraités de 65 ans et plus ; avantages principaux et complémentaires hors avantages accessoires, réversion et allocation supplémentaire du FNS.

Source : SESI, échantillon interrégimes de retraités 1993.


Il existe plusieurs types d'avantages liés à la vieillesse. Selon l'échantillon interrégimes de retraités, les " avantages principaux de droit direct " constituent en moyenne 86 % du montant de la retraite globale. A cela s'ajoutent des " avantages accessoires " (tels que la bonification pour enfants ou la majoration pour conjoint à charge) qui constituent en moyenne 6 % de la retraite et les pensions de réversion qui comptent pour 8 % de la retraite. Ces dernières, instaurées pour limiter les difficultés financières éventuelles liées au veuvage, concernent essentiellement les femmes (un tiers d'entre elles en perçoivent une pour un montant qui représente 20 % de la retraite globale des femmes) et très peu les hommes (3 % d'entre eux en perçoivent, pour un montant qui est inférieur à 0,5 % de la retraite globale des hommes). Au total, un retraité perçoit en moyenne 2,5 pensions de droit direct dont 1,4 provient des régimes de base et 1,1 des régimes complémentaires.

A. LE DÉFICIT DE LA BRANCHE VIEILLESSE SE STABILISE

La branche vieillesse du régime général (CNAVTS) est le régime de base obligatoire pour tous les salariés du secteur privé. Deux régimes complémentaires obligatoires lui sont liés : l'ARRCO pour l'ensemble des salariés, l'AGIRC pour les cadres.

La CNAVTS a distribué plus de huit millions d'avantages principaux de droit direct en 1995, à une population qui représente près de 70 % de la population de la France métropolitaine âgée de 60 ans et plus. De plus, elle a versé plus de 500.000 droits de réversion à des veufs ou veuves non titulaires de droits directs du régime général. Au total, 8,5 millions de personnes perçoivent au moins un avantage vieillesse en provenance de la CNAVTS.

Le déficit de la branche vieillesse s'est élevé à 7,9 milliards de francs en 1996. Le déficit prévisionnel est estimé à 8,5 milliards en 1997 et devrait atteindre en 1998, selon l'évolution tendancielle retenue, 8,3 milliards de francs. Les dispositions contenues dans le projet de loi de financement1(*) ramèneraient le déficit à 4,3 milliards de francs.

Si le déficit est donc à peu près stabilisé, il est pourtant loin d'être résorbé : l'annexe c du projet de loi - qui intègre l'impact des mesures qui y figurent - prévoit un nouveau déficit de 6,8 milliards en francs en 1999 et de 8,6 milliards de francs en 2000.

Le rythme d'évolution en volume des prestations versées se ralentit régulièrement depuis 1995, passant pour l'ensemble des droits directs de +3,6% en 1995 à +3,2% en 1996, à +3,0% en 1997 et à +2,8% en 1998. Cette évolution tient à un contexte démographique plus favorable - l'arrivée des classes creuses nées avant la guerre - ainsi qu'aux effets de la réforme des retraites de 1993 dont l'impact financier devrait être d'environ 1 milliard de francs en 1996, de 1,5 milliard de francs en 1997 et de 2 milliards de francs en 1998.

Il convient de rappeler que les mesures adoptées en 1993 par le Gouvernement de M. Edouard Balladur visaient à enrayer la dégradation de la situation financière du régime général et prévoyaient :

- un allongement de la durée d'assurance prise en compte pour bénéficier d'une pension à taux plein. Cette durée passe progressivement de 150 trimestres à 160 trimestres, soit 40 annuités, par adjonction d'un trimestre supplémentaire par an à compter du 1er janvier 1994 ;

- une extension de la période de référence : les pensions du régime général seront calculées à l'avenir sur la base des 25 meilleures années de carrière, au lieu de 10 années actuellement. Cette opération est également réalisée de façon progressive, par adjonction d'une année supplémentaire tous les ans ;

- une indexation des pensions de retraite sur les prix à la consommation, pérennisant une pratique de fait depuis 1987. Cette mesure est valable cinq ans, jusqu'à la fin de l'année 1998.

Pour importante qu'elle soit, cette réforme des retraites n'aurait pas suffi à elle seule à limiter l'aggravation des déficits. La stabilisation actuelle résulte aussi de l'augmentation des recettes de la CNAVTS depuis 1993. Quatre dispositions législatives de recettes ont en effet permis, depuis cette date, de redresser le solde du régime général d'assurance vieillesse :

- le relèvement d'1,3 point du taux de la contribution sociale généralisée au 1er juillet 1993 et la création du fonds de solidarité vieillesse au 1er janvier 1994 ;

- la suppression de la remise mensuelle forfaitaire de 42 francs au 1er septembre 1995 ;

- la création de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) et de la contribution de remboursement de la dette sociale, ainsi que la taxe de 6 % sur les contributions à la prévoyance complémentaire, prévues par le plan de réforme de la protection sociale de novembre 1995.

La création du fonds de solidarité vieillesse (FSV) et les recettes apportées par la CSG de juillet 1993 ont permis d'améliorer l'équilibre de la CNAVTS de 39,2 milliards de francs. Ce montant correspond aux versements du FSV à la CNAVTS et au régime des salariés agricoles (dont le solde est retracé en dépenses du régime général) qui ne correspondent pas à des dépenses de ces régimes prises en charge, antérieurement au 1er janvier 1994, par d'autres organismes, notamment le Fonds national de solidarité et le Fonds spécial d'allocation vieillesse. Il intègre le fait que ce dernier fonds était lui-même financé par les régimes de vieillesse, la création du FSV ayant conduit à supprimer la dépense correspondante pour les régimes.

Ce chiffre est estimé à partir des transferts du FSV de l'exercice 1996, recalculés, pour les versements liés aux validations de période de chômage et de service national, sur la base de l'assiette forfaitaire qui prévalait avant le plan de réforme de la sécurité sociale de novembre 1995, égale à 60 % du salaire minimum interprofessionnel de croissance.

La suppression de la remise mensuelle forfaitaire de 42 F sur les cotisations salariales d'assurance vieillesse, instaurée lors de la création de la CSG en 1991, a permis de majorer les recettes de la CNAVTS et du régime des salariés agricoles de 7,3 milliards de francs en année pleine.

Enfin, la création de la CADES et de la CRDS, ainsi que l'instauration de la taxe de 6 % sur les contributions à la prévoyance complémentaire des salariés, ont permis de libérer le Fonds de solidarité vieillesse du versement de 12,5 milliards de francs à l'Etat, correspondant à l'amortissement, en capital et en intérêts, de la dette du régime général de 110 milliards de francs apurée au 31 décembre 1993.

Ces recettes ont permis de majorer les transferts au profit de la CNAVTS et du régime des salariés agricoles de 11,6 milliards de francs, grâce au relèvement de 60 % à 90 % du SMIC de l'assiette forfaitaire servant de base aux transferts de validation de période de chômage et de service national.

Elles ont par ailleurs permis de rééquilibrer le FSV, qui a parallèlement pris en charge, à compter de 1996, les majorations de pension pour enfants du régime des exploitants agricoles.

Au total, en année pleine 1996, on peut estimer à 58 milliards de francs l'effet sur le solde du régime général d'assurance vieillesse de l'augmentation des flux financiers qui lui sont destinés depuis 1993.

On mesure là l'effort important accompli par la collectivité pour sauvegarder la branche vieillesse du régime général.

B. LES RÉGIMES COMPLÉMENTAIRES DE L'AGIRC ET DE L'ARRCO ENREGISTRENT LES PREMIERS EFFETS POSITIFS DES ACCORDS DU 25 AVRIL 1996

Pour faire face aux difficultés annoncées, les régimes complémentaires, gérés sur le mode paritaire, ont emprunté la voie de la négociation collective, ajustant progressivement les règles de fonctionnement des régimes aux nouvelles contraintes financières. Les accords du 25 avril 1996 ont permis de préserver la situation de ces régimes pour les prochaines années.

1. Les accords du 25 avril 1996

Les régimes ARRCO (qui couvrent l'ensemble des salariés du secteur privé, y compris les cadres) et le régime AGIRC (qui couvre les seuls cadres) ont fait l'objet de modifications importantes entre 1993 et 1996, décidées dans le cadre d'accords nationaux interprofessionnels. Ces accords sont principalement destinés à assurer l'équilibre financier des régimes complémentaires de retraite, mais ils ont également mis en place un certain nombre de réformes institutionnelles.

Les accords adoptés en février 1993 et en février 1994 se sont avérés insuffisants pour équilibrer les régimes complémentaires à long terme et les analyses effectuées préalablement à la signature des accords de 1996 faisaient état d'un besoin de financement estimé à 37 milliards de francs pour les régimes ARRCO et à 130 milliards de francs pour le régime AGIRC d'ici 2005. Ces perspectives ont donc conduit à la signature de trois accords datés du 25 avril 1996, l'un concernant l'ARRCO, l'autre AGIRC et le troisième, des dispositions communes aux deux régimes.

Conclus pour la période allant du 1er janvier 1996 au 31 décembre 2005, ces accords introduisent deux modifications institutionnelles importantes : ils prévoient la fusion de l'ensemble des régimes ARRCO en un régime unique de retraite à compter du 1er janvier 1999 et ils instaurent, par ailleurs, un mécanisme de compensation financière entre l'AGIRC et l'ARRCO.

Ces accords prévoient également un certain nombre de dispositions financières visant à équilibrer sur le long terme les deux régimes :

·  Les augmentations des taux de cotisations minimaux

Pour l'ARRCO, les accords prévoient de rendre obligatoires pour les non-cadres les taux de cotisations jusque-là facultatifs sur la tranche B, selon un calendrier prévisionnel étalé jusqu'en 2005 où le taux sera fixé à 16 % pour tous les salariés.

Pour l'AGIRC, le calendrier de passage à un taux obligatoire de cotisations de 16 % sur les tranches B et C est accéléré, ce taux de 16 % devant être atteint à compter du 1er janvier 1999.

·  La diminution des rendements

Par ailleurs, des modifications des taux de rendement ont été décidés pour les deux régimes. La révision des modes de calcul du salaire de référence conduiront, pour un salaire constant et pour un même taux de cotisation, à attribuer moins de points en 2000 qu'en 1995 : 14,5 % de moins pour l'ARRCO et 21 % de moins pour l'AGIRC.

Les comptes 1997-1998 de l'AGIRC et de l'ARRCO illustrent les effets considérables de la réforme de 1996 : " c'est un élément majeur pour l'équilibre des régimes complémentaires " juge d'ailleurs le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale.

S'agissant de l'AGIRC, les accords du 25 avril 1996 ont produit -pour des raisons évidentes- des effets très limités sur l'exercice 1996. Leurs répercussions sur les comptes 1997 et 1998 devraient en revanche être très importantes : le solde devrait être amélioré de 3,2 milliards de francs en 1997 et de 5,8 milliards en 1998. Sans les dispositions prévues par les accords, les déficits se seraient élevés à 6,5 milliards de francs en 1997 et à 8,8 milliards de francs en 1998.

S'agissant de l'ARRCO, la mise en uvre des accords devrait se traduire par une amélioration des soldes de 2 milliards de francs en 1997 et de 4 milliards de francs en 1998. Sans ces mesures, les soldes se seraient élevés à - 3 milliards de francs en 1997 et à + 0,9 milliard de francs en 1998.

2. Le contentieux du financement des droits à retraite pour les périodes indemnisées au titre du Fond national pour l'emploi et du régime de solidarité n'est pas encore réglé

Pour votre rapporteur, il importe de trouver dans les meilleurs délais une solution pour la mise en uvre de l'engagement de l'Etat de financer les droits de retraite attribués par les régimes de retraites complémentaires afférents aux périodes pendant lesquelles les salariés sont indemnisés au titre du Fonds national de l'emploi (FNE) ou des autres allocations du régime de solidarité.

Selon l'ARRCO et l'AGIRC, la situation était la suivante au 31 décembre 1996 :

- l'AGIRC avait attribué au titre de ces périodes 300 millions de points qui représentaient un montant de cotisations en valeur actualisée supérieur à 7 milliards de francs (valeur 1996). Le montant des allocations de retraite correspondant à ces droits, servies de 1984 à 1996, s'élève à 1,3 milliard de francs. L'AGIRC n'a reçu des pouvoirs publics qu'un acompte de 257.000 F en mars 1988.

- Les régimes adhérant à l'ARRCO ont attribué, au titre des périodes indemnisées par le régime de préretraites et le régime de solidarité, des points qui représentent un montant de cotisations de 28 milliards de francs environ. Le montant des allocations de retraite correspondant à ces droits, versées de 1984 à 1996, s'élève à 3,9 milliards de francs. Pour le seul exercice 1996, les allocations servies au titre de ces périodes se sont élevées à 1,1 milliard de francs.

Dans ce contexte, les partenaires sociaux ont décidé de suspendre les attributions de points pour les périodes indemnisées par le régime de solidarité commençant après le 30 juin 1996 tant que les financements correspondants n'auraient pas été reçus. Cette décision a été signifiée par leur institution de retraite aux salariés affiliés aux différents régimes et concernés par ces dispositions. Les premières liquidations de pensions affectées par cette suspension sont en cours.

Il devient donc nécessaire de trouver rapidement une solution permettant de rétablir la liquidation complète des allocations des salariés concernés et d'examiner parallèlement les conditions dans lesquelles pourra être progressivement remboursée par l'Etat la dette équivalant au nombre de points attribués de 1984 à 1996.

A l'occasion son audition par la commission des Affaires sociales, le 22 octobre 1997, votre rapporteur a interrogé Mme Martine Aubry, Ministre de l'Emploi et de la Solidarité, sur ses intentions quant au versement de la compensation due aux régimes ARRCO et AGIRC.

Mme Martine Aubry a répondu que cette question n'avait pas été réglée par les gouvernements qui l'avaient précédée et qu'elle souhaitait une mise à plat de la situation dans ce secteur.

C. LA SITUATION DES RÉGIMES SPÉCIAUX EST TOUJOURS AUSSI DIFFICILE A APPRÉHENDER

Il n'existe aujourd'hui aucun moyen de connaître la situation réelle des régimes spéciaux, dont le financement est assuré par des cotisations fictives d'employeur2(*) ou par une subvention d'équilibre : leur solde est par définition toujours nul.

Comme le souligne la Commission des comptes de la sécurité sociale3(*) à propos du régime de retraite des fonctionnaires civils et militaires de l'Etat, les soldes nuls qui apparaissent dans les tableaux du rapport sur les comptes de la sécurité sociale de septembre 1997 ne reflètent en aucun cas l'état financier exact du régime : " ce dernier est, en effet, équilibré par des cotisations fictives versées par l'Etat-employeur, les cotisations effectives des fonctionnaires civils et militaires ne couvrant qu'environ 20 % des charges des prestations. De plus, il est à noter que le régime est supposé fonctionner sans frais de gestion ce qui minore d'autant les cotisations fictives susmentionnées. ".

On ne peut donc qu'approuver la suggestion de la Commission des comptes de la sécurité sociale qui souligne que " les difficultés prévisibles dues au vieillissement de la pyramide démographique des fonctionnaires et l'importance des montants en cause rendent plus que jamais nécessaire l'établissement d'un document annuel détaillé retraçant la totalité des dépenses et les sources de leur financement. Ce document devrait être annexé à la loi de finances. "

Votre rapporteur a bien conscience que la question des régimes spéciaux est un sujet délicat. L'annonce d'une possible réforme de ces régimes dans le cadre du plan Juppé présenté à l'automne 1995 a en effet été en partie à l'origine des mouvements sociaux des mois de novembre-décembre 1995 et l'ampleur des protestations a conduit à un blocage des processus de réforme dans ce secteur.

Or, les perspectives financières de ces régimes ne sont pas plus favorables que celles du régime des salariés : exprimé en points de cotisation, le besoin de financement du régime des fonctionnaires civils s'élève à plus de 10 points d'ici 2005 et celui des agents des collectivités locales à plus de 16 points. Ces régimes n'ont amorcé aucune réforme ni même aucune étude prospective alors que leur rapport démographique va se dégrader rapidement dès l'an 2000, spécialement pour les fonctionnaires de l'Etat et des collectivités locales.

Votre rapporteur estime par conséquent qu'il est aujourd'hui indispensable d'engager une réflexion en profondeur sur la nature, les conditions d'équilibre et l'avenir de ces régimes, dans le cadre d'une très large concertation.

D. LES PERSPECTIVES À LONG TERME DE L'ENSEMBLE DES RÉGIMES D'ASSURANCE VIEILLESSE RESTENT INQUIÉTANTES

Du fait d'une évolution démographique défavorable -le départ à la retraite de la génération du baby-boom-, la plupart des régimes vont connaître des difficultés à partir de 2005 : le rapport entre le nombre de cotisants et le nombre de retraités diminuera inexorablement. Il s'agit là d'une tendance lourde observable depuis plusieurs décennies : le rapport entre cotisants et retraités pour l'ensemble des régimes est passé de 4,69 en 1960 à 3,13 en 1970, 2,79 en 1980, 2,1 en 1990. Il devrait s'établir à 1,81 en l'an 2000.

Les régimes d'assurance vieillesse seront donc confrontés à des besoins de financement croissants à partir de 2005.

Evolution du rapport cotisants/retraités de

l'ensemble des régimes de retraite



Source : Direction de la sécurité sociale, DEES

Commandé par le Premier ministre, M. Alain Juppé, le rapport du Commissariat général au Plan sur " Les perspectives à long terme des retraites ", issu des travaux du groupe de travail présidé par M. Raoul Briet, a permis d'esquisser les grandes lignes des évolutions de nos régimes de retraite à l'horizon des trente prochaines années. Il actualise et complète le Livre blanc de 1991. Il enregistre les résultats des premiers redressements opérés mais montre leurs limites dans un contexte démographique plus déséquilibré que prévu.

La rapport Briet souligne que la détérioration du rapport démographique s'est aggravé. Entre 1990 et 2040, la proportion générale des personnes en âge d'être à la retraite - si l'âge reste à 60 ans - par rapport à celles qui sont en âge de travailler pourrait doubler. A un horizon plus proche et dans le cadre des effectifs réels des régimes, le nombre de cotisants par retraités tomberait entre 1995 et 2015 :

- de 1,75 à 1,22 dans le régime général ;

- de 2,53 à 1,40 pour les fonctionnaires civils ;

- de 3,62 à 1,33 pour les agents des collectivités locales.

Le rapport Briet estime que la réforme des retraites du régime général aura à terme des effets très positifs mais insuffisants. La réforme de 1993, dans les hypothèses moyennes :

- replace le régime général dans une situation proche de l'équilibre en 2005. Le besoin de financement aurait été de plus de trois points de retraite ajouté aux 16,35 points de cotisation actuels, en l'absence de réforme ;

- réduit, mais seulement de moitié, le besoin de financement résiduel à l'horizon 2015. Il reste plus de 4 points supplémentaires contre près de 8 points avant la réforme.

- laisse entier le problème de la période ultérieure pour laquelle le scénario à législation constante est inconcevable.

Le rapport Briet met en évidence le fait qu'après 2005 l'écart entre les recettes et les dépenses du régime général passerait d'environ 20 milliards à 107 milliards de francs en 2015.

Le rapport démographique du régime des fonctionnaires civils et militaires de l'Etat devrait également se détériorer rapidement d'ici environ une dizaine d'années du fait de la forte augmentation des pensionnés. Des prévisions à long terme font apparaître que le nombre des seuls fonctionnaires civils pourrait augmenter d'environ 80 % d'ici 2015 pour atteindre près d'1,5 millions de pensionnés.

Ces chiffres sont inquiétants et appellent une véritable prise de conscience des problèmes qui nous attendent. Il est encore temps : il sera bientôt trop tard.

Le rapport cotisants/retraités des différents régimes

Effectifs en milliers

1995

2000

2005

2010

2015

Evolution 2015/1995

Population totale âgée de plus de 60 ans

11.582

12.152

12.611

14.102

15.617

35 %

Population totale

Population active totale

25.998

27.055

27.739

27.739

27.481

5 %

rapport cotisants/retraités

2,24

2,23

2,2

1,97

1,75

- 22 %

Retraités

8.052

9.207

10.226

11.884

13.590

69 %

Régime général

Cotisants

14.056

15.276

16.582

16.854

16.581

18 %

rapport cotisants/retraités

1,75

1,66

1,62

1,42

1,22

- 30 %

Retraités

821

948

1.118

1.309

1.481

80 %

Fonctionnaires civils

Cotisants

2.075

2.075

2.075

2.075

2.075

-

rapport cotisants/retraités

2,53

2,19

1,86

1,59

1,4

- 45%

retraités

426

576

794

984

1.177

176 %

CRACL

Cotisants

1.541

1.561

1.560

1.560

1.560

1 %

rapport cotisants/retraités

3,62

2,71

1,96

1,59

1,33

- 63 %

Retraités

215

205

192

188

186

- 13 %

SNCF

Cotisants

183

167

153

139

127

- 30 %

rapport cotisants/retraités

0,85

0,83

0,79

0,74

0,68

- 20 %

Retraités

5.100

8.100

6.530

7.260

8.700

71 %

ARRCO

Cotisants

13.800

15.010

16.330

16.580

16.330

18 %

rapport cotisants/retraités

2,71

2,58

2,5

2,28

1,88

- 31 %

Retraités

1.063

1.277

1.523

1.930

2.384

124 %

AGIRC

Cotisants

2.760

3.081

3.427

3.728

14.016

46 %

rapport cotisants/retraités

2,6

2,41

2,25

1,93

1,68

- 35 %

Retraités

2.104

2.007

1.819

1.691

1.588

- 25 %

Exploitants agricoles

Cotisants

911

821

739

666

600

- 34 %

rapport cotisants/retraités

0,43

0,41

0,41

0,39

0,38

- 13 %

II. LES MESURES PONCTUELLES ET D'INSPIRATION SOUVENT CRITIQUABLE PROPOSÉES PAR LE PROJET DE LOI NE DISPENSERONT PAS D'UN EXAMEN DES PROBLÈMES IMMÉDIATS ET D'UNE RÉFLEXION EN PROFONDEUR SUR L'AVENIR DE NOTRE SYSTÈME DE RETRAITE

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 se contente de proposer quelques mesures à portée essentiellement financière et renvoie à une réflexion ultérieure l'examen des problèmes de fond.

A. S'AGISSANT DE L'ASSURANCE VIEILLESSE, LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT NE CONTIENT QUE DES DISPOSITIONS DE PORTÉE MODESTE ET D'INSPIRATION SOUVENT CRITIQUABLE

L'assurance vieillesse ne figure manifestement pas parmi les priorités du Gouvernement cette année. Le rapport annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 se borne à constater que " la situation de la branche vieillesse reste déséquilibrée ". Il ajoute : " Cette situation devrait perdurer dans les années à venir à législation constante, sans connaître cependant une aggravation jusqu'en 2005. Cette situation appelle une réflexion approfondie sur l'évolution des prestations et des ressources des systèmes de retraite que le Gouvernement entend conduire en prenant en compte l'évolution des conditions du vieillissement, de la durée et du mode de vie. "

S'il ne peut qu'approuver l'idée d'une réflexion approfondie sur l'évolution des régimes de retraite, votre rapporteur regrette cependant que le Gouvernement ne fasse pas preuve de davantage d'ambition dans ses projets. Votre rapporteur aurait souhaité des engagements plus précis.

Le projet de loi de financement se borne donc à limiter le déficit de la branche vieillesse pour 1998. Pour ramener ce dernier de 8,3 milliards de francs à 4,3 milliards de francs, le Gouvernement a choisi la facilité :

- accroissement des prélèvements de 1,8 milliard : élargissement de l'assiette des prélèvements de 1 % sur les revenus du capital (1,3 milliard), relèvement du taux de la taxe sur les contributions des employeurs à la prévoyance complémentaire (500 millions) ;

- utilisation de l'excédent de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) (1,2 milliard) ;

- intégration financière de la CAMAVIC (300 millions).

En outre, le Gouvernement fait procéder à une reprise partielle de la dette par la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), ce qui se traduit par une diminution des charges financières de 700 millions de francs.

Ces différentes dispositions font l'objet d'une analyse approfondie dans le tome IV du présent rapport consacré à l'examen des articles.

Votre rapporteur rappellera simplement qu'il regrette que le Gouvernement ait jugé nécessaire de procéder à une nouvelle augmentation des prélèvements.

Ces opérations ont souvent un caractère de " recettes de poche ". De plus, les recettes procurées par l'excédent de la C3S et par l'intégration de la CAMAVIC ne sont pas reconductibles.

B. DE NOMBREUX PROBLÈMES IMMÉDIATS DOIVENT POURTANT ÊTRE RAPIDEMENT EXAMINÉS

Deux problèmes doivent être traités à court terme : l'impact de l'augmentation de la contribution sociale généralisée (CSG) sur les retraités et l'actualisation du mode de revalorisation des pensions. Tous deux peuvent avoir une incidence forte sur le pouvoir d'achat des retraités.

A cet égard, votre rapporteur souhaite rappeler combien il est attaché au principe du maintien du niveau de vie des retraités. Parce que ce dernier est aujourd'hui légèrement supérieur à celui des actifs, les retraités sont parfois abusivement présentés comme des privilégiés. Les études sur les niveaux de vie respectifs des actifs et des retraités ne permettent généralement pas d'appréhender les très fortes disparités de situations entre retraités. Beaucoup de retraités touchent encore de très faibles pensions, un million de personnes âgées bénéficient du minimum vieillesse.

En outre, les retraités apportent aujourd'hui une contribution essentielle à la solidarité entre les générations en aidant financièrement leurs enfants et petits-enfants. Il serait sans doute intéressant d'étudier un jour le rôle et l'importance de ces transferts intergénérationnels. Ces transferts pourraient d'ailleurs être encouragés à l'aide d'un cadre juridique rénové.

1. L'impact pour la retraités du basculement de la cotisation d'assurance maladie sur la contribution sociale généralisée est encore mal connu

Le projet de loi de financement prévoit une augmentation de 2,8 % de la CSG - dont le taux s'établit désormais à 6,2 % - pour les revenus de remplacement, compensée par une diminution de 2,8 % des cotisations d'assurance maladie à leur charge. Pour les retraités du régime général, dont la cotisation d'assurance maladie s'élevait à 2,8 %, cela signifie qu'ils ne paieront désormais plus aucune cotisation d'assurance maladie.

Le Gouvernement prétend que cette opération sera neutre pour les retraités. La réalité est singulièrement plus complexe.

Pour les retraités du régime général, l'opération est effectivement neutre pour les personnes ne bénéficiant pas de la majoration pour enfant de 10 %. Cette majoration n'était pas assujettie à la cotisation d'assurance maladie : l'augmentation de la CSG se traduira donc par un prélèvement supplémentaire de 2,8 % sur cette majoration. Or, 42 % des retraités du régime général touchent la majoration pour enfant de 10 %, pour un montant total de 12 milliards de francs en 1996 à la charge du régime général.

La situation est en revanche très favorable pour les 670.000 retraités du régime général dont le domicile fiscal est situé à l'étranger : ils n'acquitteront plus la cotisation d'assurance maladie et n'auront pas à verser la CSG qui n'est pas prélevée sur leurs revenus.

Pour les retraités des régimes non salariés non agricoles, l'augmentation de la CSG de 2,8 % ne sera pas intégralement compensée par la suppression du précompte maladie qui s'élève aujourd'hui à 2,4 %. En outre, les retraites complémentaires et les pensions d'invalidité subiront ce prélèvement supplémentaire de CSG alors qu'elles n'étaient pas assujetties jusqu'ici au précompte maladie. Pour ces régimes, aucune compensation n'a encore été envisagée par le Gouvernement.

Enfin, et ceci est valable pour tous les retraités, les modalités d'exonération de la CSG déductible sont plus restrictives que celles du précompte maladie et conduiront à assujettir 57 % des retraités contre 47 % auparavant.

On le voit, la situation est assez variable selon les régimes. Il sera donc nécessaire d'étudier très précisément les effets de cette augmentation considérable de la CSG sur les retraités afin d'éviter que le basculement des cotisations d'assurance maladie vers la CSG ne se traduise par une augmentation sensible des prélèvements pesant sur les retraités. Jusqu'à présent, Le Gouvernement semble ne pas avoir été en mesure d'évaluer sérieusement les conséquences de l'augmentation de la CSG sur l'ensemble des retraités.

Votre rapporteur tient donc à rappeler ici que l'évolution des pensions n'est pas la seule variable susceptible d'influer sur le pouvoir d'achat des retraités : l'augmentation massive de la taxation du patrimoine concernera directement les retraités qui tirent d'une épargne constituée pendant leur vie active, des compléments de revenus vitaux pour leur niveau de vie.

2. Le mode d'indexation de la revalorisation des pensions de retraite doit être réexaminé avant la fin de l'année 1998

Dans le régime général et les régimes alignés (artisans, commerçants, professions industrielles, salariés agricoles) ainsi que pour les exploitants agricoles, les pensions sont revalorisées le 1er janvier de chaque année. Elles sont indexées sur les prix.

Le dispositif de revalorisation se compose de trois éléments :

- un coefficient de revalorisation fixé à partir du taux prévisionnel d'évolution des prix (hors tabac) ;

- un ajustement de ce taux compte tenu de la différence entre les évolutions prévisionnelles et constatées des prix (hors tabac) au cours de l'année précédente (ajustement en niveau) ;

- une compensation positive ou négative pour les assurés titulaires, à la date de la revalorisation, d'un avantage de vieillesse ou d'invalidité, correspondant à l'écart ainsi constaté au titre de l'année précédente (ajustement en masse) ;

Au 1er janvier 1997, les retraites ont été revalorisées de 1,2 %. La revalorisation s'est calculée de la manière suivante : on a considéré l'augmentation des prix (hors tabac) prévue pour 1997 (+1,3 %), à laquelle on a retiré la différence entre la prévision faite l'année précédente (+2,1 % en 1996) et l'évolution réelle des prix pendant la période correspondante (+1,9 %). L'ajustement pour 1996 aurait donc dû être de -0,2 %, soit une revalorisation de 1,1 %. Toutefois, elle a fait l'objet d'un léger " coup de pouce " la portant à 1,2 %. Le coût de cette augmentation en 1997 pour le régime général et le régime des salariés agricoles devrait être de près de 4 milliards de francs.

Au 1er janvier 1998, la revalorisation devrait être de 1,1 %. Ce taux comprend une revalorisation provisionnelle de 1,3 % au titre de 1998 et un rattrapage négatif de 0,2 % au titre de 1997, compte tenu de l'évolution des prix semblant de dessiner (1,1 % au lieu de 1,3 % initialement prévus).

Comme en témoigne le tableau suivant, le système d'indexation en vigueur a permis de préserver le pouvoir d'achat des retraités par rapport à l'évolution des prix.


Années

Prix à la consommation - Indice INSEE (hors tabac depuis 1992)


Pensions (RG)

1990

100.00

100.00

1991

103,20

102,85

1992

105,47

105,21

1993

107,37

107,67

1994

108,87

109,75

1995

110,72

111,38

1996

112,82

113,86

1997*

114,29

115,31

* Prévisions des comptes de la Nation

Or ce dispositif d'indexation mis en place par la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale est provisoire : l'article 5 de cette loi mentionne que ces dispositions sont applicables pendant cinq ans à compter du 1er janvier 1994. Il sera donc nécessaire de réexaminer avant le 1er janvier 1999 ces modalités de revalorisation.

Le Gouvernement n'a pas encore indiqué quel mode d'indexation il envisageait pour l'avenir. Lors de la campagne électorale précédant les élections législatives du mois de mai dernier, l'actuelle majorité avait cependant laissé entendre qu'elle substituerait au système d'indexation sur l'évolution des prix un système d'indexation sur l'évolution des salaires.

Le choix d'un mode d'indexation des retraites est une décision importante qui engage l'avenir de notre système de retraites : le Gouvernement se doit donc d'y réfléchir dès à présent.

C. LA RÉFLEXION SUR L'AVENIR DE NOTRE SYSTÈME DE RETRAITE DOIT ÊTRE POURSUIVIE

Il faut dès à présent définir une position quant à la finalité du régime d'assurance veuvage, songer aux moyens de consolider la retraite par répartition et prendre des décisions quant à l'avenir des fonds de pension. Sur tous ces sujets, votre rapporteur ne peut qu'appeler à une reprise rapide de la réflexion et de la concertation.

1. La finalité de l'assurance veuvage doit être réexaminée

L'assurance veuvage garantit au conjoint d'un assuré relevant du régime général ou du régime des salariés agricoles et ayant élevé ou ayant à sa charge au moins un enfant une allocation veuvage dégressive dans le temps, dès lors que ses ressources sont inférieures à un plafond de 3481 francs par mois, allocation comprise. Elle repose sur une cotisation de 0,10 % à la charge des salariés portant sur l'ensemble du salaire. L'allocation veuvage est versée pendant trois ans après le décès du conjoint ; cette durée est portée à cinq ans si le bénéficiaire était âgé de plus de cinquante ans au moment du décès du conjoint.

L'allocation est versée selon un mécanisme dégressif : son montant est de 3.073 F par mois la première année, 2.019 F par mois la deuxième année, 1.537 F par mois de la troisième à la cinquième année.

Dès la deuxième année, cette allocation est donc inférieure au RMI, auquel les personnes veuves peuvent par ailleurs prétendre. Votre rapporteur juge cette situation anormale : il estime que l'allocation veuvage est une prestation de sécurité sociale, correspondante à un droit acquis après cotisation. Elle ne devrait donc pas être inférieure au RMI, prestation d'aide sociale qui relève d'une toute autre logique.

En outre, l'assurance veuvage dégage un solde systématiquement excédentaire de 1,5 milliard environ. Ce solde vient diminuer le déficit de la branche vieillesse. En 1997, les dépenses devraient être de 431 millions de francs pour un montant de cotisations de 2.014 millions de francs, soit un excédent de 1.583 millions de francs.

Pourtant, le deuxième alinéa de l'article L. 251-6 du code de la sécurité sociale prévoit que les " excédents du fonds national d'assurance veuvage constatés à l'issue de chaque exercice sont affectés en priorité à la couverture sociale du risque de veuvage ". Cette disposition n'a jamais eu de réelle portée pratique.

Votre rapporteur estime qu'il est temps d'utiliser l'excédent de ce fonds pour améliorer la situation des veufs et des veuves.

Les problèmes rencontrés par les veuves et les veufs appellent une réflexion plus générale sur la question des droits dérivés. Le risque veuvage est en effet aussi couvert par l'assurance vieillesse dans le cadre de la pension de réversion attribuée au conjoint survivant.

Le taux de calcul des pensions de réversion a été porté de 52 % à 54 % par le Gouvernement de M. Edouard Balladur, le 1er janvier 1995. Dans un bilan publié en décembre 19964(*), la CNAVTS a tiré les premiers enseignements de cette augmentation : 27,8 % des retraités de droit dérivé ont tiré profit de cette augmentation dont le coût a été, en 1995, de 537 millions de francs. Le passage éventuel et progressif de 52 % à 60 % aurait un coût annuel de 2,2 milliards de francs.

Dans les circonstances actuelles, une augmentation du taux de la réversion n'est donc pas envisageable. Le coût serait trop élevé pour les régimes d'assurance vieillesse. Il n'en reste pas moins qu'un passage progressif vers le taux de 60 % est un objectif souhaitable.

2. L'avenir de notre système de retraites passe par une consolidation de la répartition et un développement maîtrisé de la capitalisation

Il convient tout d'abord de préciser que l'augmentation du coût des retraites pour la collectivité témoigne de l'allongement de la durée de la vie humaine, qui est, à ce rythme, une nouveauté absolue dans l'histoire de l'Humanité. On ne saurait à ce titre le déplorer.

a) La consolidation de la retraite par répartition

Votre rapporteur souhaite affirmer solennellement que la retraite par répartition doit rester le socle de notre système d'assurance vieillesse.

La période la plus faste des régimes de répartition est sans doute révolue, ce qui ne signifie pas que le système mis en place à la Libération n'ait pas rempli l'essentiel de sa mission. Il faut désormais réfléchir aux mesures qui permettront d'assurer sa pérennité.

A défaut de solution miracle, et pour préserver un système fondé sur la contributivité de chacun et la mutualisation des risques sociaux, différents leviers sont disponibles sur lesquels il est possible d'agir simultanément. Ils ont des effets plus ou moins différés dans le temps, mais leur utilisation doit résulter de choix politiques, qu'ils soient effectués par les pouvoirs publics ou par les partenaires sociaux.

Votre rapporteur souhaite simplement rappeler ici quelles sont ces différentes possibilités théoriques :

- l'action sur les ressources : augmentation des cotisations, élargissement de l'assiette ;

- le ralentissement des charges : modification du mode de revalorisation des retraites et de la législation sur les droits dérivés ;

- modification de la frontière entre périodes de constitution et de jouissance des droits : âge de la retraite, durée de cotisation.

b) Le développement maîtrisé de la retraite par capitalisation

La loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite ouvre la voie à l'instauration en France de fonds de pension et d'un dispositif facultatif de retraite par capitalisation. Les décrets d'application de cette loi n'ont pas encore vu le jour et il est douteux qu'il paraissent prochainement.

En réponse à une question de votre rapporteur, Mme Martine Aubry, Ministre de l'Emploi et de la Solidarité, a indiqué, lors de son audition par la commission des Affaires sociales du Sénat le 4 novembre 1997, qu'elle n'entendait pas donner suite à cette loi avant d'avoir entrepris une réflexion d'ensemble sur l'avenir des régimes de retraite.

La loi du 25 mars 1997 semble donc ne jamais devoir entrer en vigueur.

Votre rapporteur le regrette. Il considère qu'il s'agissait là pourtant d'une initiative intéressante. Il rappelle qu'il est favorable au principe des fonds de pension, même si ceux-ci ne doivent en rien porter atteinte au principe de la retraite par répartition.

Votre rapporteur considère que la retraite par capitalisation est un complément indispensable à la répartition.

Il ne faut cependant pas croire que les fonds de pension constituent pour autant un remède miracle aux problèmes que connaîtront nos régimes de retraite. Comme le montre l'exemple des pays anglo-saxons, la crise des finances publiques oblige les gouvernements à réduire les avantages fiscaux dont jouissent les fonds de pension, tout en imposant des obligations nouvelles de transférabilité et de portage des droits pour tenir compte de la plus grande mobilité qui caractérise aujourd'hui le marché du travail.

De plus, la montée en charge d'un régime de capitalisation n'est que très progressive. Dans les circonstances actuelles de tables de mortalité et de taux d'intérêt, on peut estimer que pour faire face à une baisse du taux de remplacement des régimes en répartition de 1% à 60 ans, il faudrait consacrer 1% de son salaire en capitalisation à partir de 42 ans. 1% de ce salaire rapporterait 2,54% de taux de remplacement si l'effort en capitalisation était entrepris dès l'âge de 20 ans, mais seulement 0,26% si cet effort ne débutait qu'à 55 ans.

Enfin, la constitution des fonds de pension ne doit pas se faire au détriment des régimes de retraite par capitalisation. En particulier, les fonds de pension ne peuvent servir de prétexte à des versements de salaires différés qui se substitueraient aux salaires immédiats, privant ainsi les régimes de retraite par répartition des cotisations sociales dont ils ont besoin.

Mais, au total, votre rapporteur considère que l'expérience des fonds de pension, telle qu'engagée par la loi du 25 mars 1997 devrait être poursuivie. Il est en outre choquant que le Gouvernement, sans ouvrir un débat au Parlement sur une modification ou une abrogation de ce texte, bloque l'application de la loi en s'abstenant de prendre les décrets d'application.

La loi du 25 mars 1997 créant les plan d'épargne retraite

Elle crée des plans d'épargne-retraite (PER) au bénéfice des salariés du secteur privé (14 millions de personnes). Les PER seront créés après accord patronat-syndicats au niveau de l'entreprise ou de la branche professionnelle (faute d'accord après six mois de négociations, le chef d'entreprise pourra proposer directement aux salariés de cotiser à un plan ; en l'absence de proposition de son employeur un an après l'entrée en vigueur de la loi, un salarié pourra adhérer à un fond existant).

L'employeur pourra abonder le PER en versant jusqu'à quatre fois les sommes souscrites par le salarié. Il sera exonéré de cotisations sociales sur ses versements jusqu'à 85 % du plafond de la Sécurité sociale (soit aujourd'hui 140.000 francs par an). Le salarié, lui, pourra déduire ses cotisations de son revenu imposable dans la limite de 5 % de son revenu brut ou de 20 % du plafond de la sécurité sociale (soit actuellement 33.000 francs par an). Il aura aussi le droit de transférer ses droits d'un plan à un autre une fois au cours de sa vie et après un délai minimum de dix ans.

Les plans ne serviront pas de " prestations définies " (c'est-à-dire liées au montant dû ou des derniers salaires) : à la retraite, le salarié touchera une rente viagère, calculée sur la base de ses versements et des performances financières du fonds auquel il aura cotisé. La rente sera soumise à l'impôt sur le revenu et susceptible de réversion, sachant toutefois que le souscripteur devra prendre une contre-assurance décès s'il souhaite qu'un descendant en ligne directe puisse avoir droit à son PER si lui-même meurt avant la retraite.

Le retraité aura la possibilité de récupérer jusqu'à 20 % des sommes versées sous forme de capital plafonné à 75 % du plafond de la sécurité sociale (soit aujourd'hui 123.000 francs).

III. LA PRESTATION SPÉCIFIQUE DÉPENDANCE AMÈNE LA BRANCHE VIEILLESSE À REDÉFINIR LES AXES PRIORITAIRES DE SON ACTION SOCIALE

A. LA LOI DU 24 JANVIER 1997 INSTITUANT LA PRESTATION SPÉCIFIQUE DÉPENDANCE DEVRAIT FAVORISER UNE MEILLEURE COORDINATION DE LA PRISE EN CHARGE DES PERSONNES ÂGÉES DÉPENDANTES

1. La loi du 24 janvier 1997 constitue une étape importante dans la prise en charge des personnes âgées dépendantes

Le vote par le Parlement de la loi n° 97-60 du 24 janvier 1997 instituant la prestation spécifique dépendance constitue une étape considérable dans la prise en charge des personnes âgées dépendantes.

Jusqu'à l'intervention de cette loi, les personnes âgées dépendantes étaient considérées comme des handicapées et percevaient à ce titre l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP). Il n'était cependant plus possible de continuer d'appliquer aux personnes âgées une législation qui n'était pas destinée à prendre en charge les sujétions particulières qui sont les leurs. En outre, la prestation en espèces ne permettait assurément pas de s'assurer de l'effectivité de l'aide et de proposer aux personnes concernées un plan d'aide adapté à leur état.

La prestation spécifique dépendance vient donc se substituer, pour les personnes dépendantes, à l'ACTP. A la différence de l'ACTP, la PSD est une prestation en nature, c'est-à-dire affectée au paiement de dépenses préalablement déterminées. Elle est destinée à couvrir l'aide dont la personne âgée dépendante a besoin à son domicile ou dans un établissement pour l'accomplissement des actes essentiels de la vie.

La PSD est destinée aux personnes âgées de 60 ans au moins qui remplissent des conditions de dépendance et qui disposent de ressources inférieures à un plafond variable selon l'importance du besoin et donc le montant de la prestation attribuée.

L'état de dépendance qui se distingue de la nécessité de recevoir des soins, se caractérise par le besoin, pour la personne concernée, d'être aidée dans l'accomplissement des actes essentiels de la vie, ou d'une surveillance régulière. Cet état est reconnu par une équipe médico-sociale qui comprend au moins un médecin et un travailleur social à partir d'une grille unique nationale, la grille AGGIR (autonomie gérontologique -groupe iso-ressources) qui comporte six niveaux. Pour le moment, seuls les niveaux n° 1, 2 et 3 correspondant à la grande dépendance permettront l'obtention de la prestation.

Une équipe médico-sociale est chargée d'évaluer les besoins de la personne, de l'informer des aides existantes, d'établir un plan d'aide et d'en suivre l'application. Le rôle de cette équipe est primordial.

La prestation est servie et gérée par les conseils généraux.

On estime que 190.000 personnes âgées dépendantes percevaient l'ACTP. Dans un proche avenir, la PSD pourrait concerner jusqu'à 300.000 personnes.

A domicile, l'aide dont a besoin le bénéficiaire de la PSD pourra lui être apportée soit par un ou plusieurs salariés directement recrutés en tant qu'aides à domicile, soit par l'intermédiaire de salariés mis à la disposition du bénéficiaire par un service mandataire, soit enfin par les salariés d'un service prestataire d'aide à domicile. Au moins une fois par an, l'effectivité de l'aide ainsi apportée et la qualité du service rendu font l'objet d'un contrôle.

Dans le cas où la personne âgée est accueillie en établissement, la PSD est versée directement à l'établissement pour financer les surcoûts liés à l'état de dépendance. Le versement de la PSD aux établissements d'accueil des personnes âgées dépendantes passe par une réforme de leur tarification. La loi fixe le cadre général de cette réforme et prévoit qu'elle devra intervenir avant le 31 décembre 1998. Désormais, la tarification des établissements pour personnes âgées se fera en fonction de l'état de ces dernières et non du statut des établissements.

Les personnes qui bénéficiaient des prestations expérimentales dépendance dans douze départements continuent à le faire dans les mêmes conditions qu'initialement.

2. La loi instaure une coordination entre les différents intervenants

La loi constitue un progrès considérable car elle ouvre la voie à une coordination des actions des différents acteurs, coordination qui était souhaitée depuis longtemps par tous les intervenants. Elle peut constituer les prémisses de la mise en place d'une véritable coordination gérontologique autour de la personne âgée qui fait gravement défaut dans notre pays.

Cette coordination est une chance pour les caisses de sécurité sociale : elle leur permettra de réexaminer les actions financées par leurs fonds d'action sociale.

La PSD devrait ainsi permettre d'accroître l'efficacité et la cohérence des actions des caisses de sécurité sociale en faveur des personnes âgées et plus généralement une coordination entre les aides existantes grâce au partenariat des différents acteurs dont le principe est affirmé dans la loi. A cet égard, il convient de souligner que les expérimentations en matière de dépendance dans douze départements, créées suite à un amendement déposé par la Commission des affaires sociales du Sénat à l'instigation de son Président, M. Jean-Pierre Fourcade, ont clairement montré que le partenariat entre les départements et les caisses de sécurité sociale pouvait fonctionner à la satisfaction de tous, y compris des bénéficiaires.

Cette expérimentation a fait la preuve qu'il était possible de fédérer les contributions parfois disparates des différentes institutions et de rassembler les différents intervenants autour de la personne âgée. La PSD tire donc les conséquences des expériences particulièrement concluantes menées dans ce cadre.

Deux types de conventions vont permettre la mise en oeuvre de cette prestation.

Les premières, obligatoires, et à visée beaucoup plus générale puisqu'elles concernent l'ensemble des prestations servies aux personnes âgées, seront conclues entre les départements et les organismes de sécurité sociale. Elles doivent favoriser la coordination de ces prestations, préciser les modalités de gestion de cette coordination et permettre l'instruction et le suivi des prestations.

Sur le plan formel, elles devront être conformes à un cahier des charges arrêté par le Ministre chargé des personnes âgées, après avis de l'Assemblée des présidents de Conseils généraux et des organismes nationaux de sécurité sociale.

Le suivi de ces conventions et, le cas échéant, une tâche de médiation en cas de difficulté pour les conclure, seront confiés à un Comité national de coordination gérontologique.

Quant aux conventions facultatives, elles portent, précisément, sur l'instruction et le suivi de la PSD entre chaque département et les organismes publics sociaux et médico-sociaux, comme les centres communaux ou intercommunaux d'action sociale, les organismes régis par le code de la mutualité et les associations. Ces conventions facultatives devront, elles, être conformes à une convention-cadre fixée par arrêté conjoint des ministres chargés, respectivement, des personnes âgées et des collectivités territoriales après avis de l'Assemblée des présidents de Conseils généraux et de l'Association des Maires de France.

3. L'entrée en vigueur de la PSD en établissement reste conditionnée à la réforme de la tarification des établissements

Votre rapporteur ne dispose à ce jour d'aucun véritable bilan de la mise en place de la prestation spécifique dépendance.

Le comité national de coordination gérontologique, institué par l'article premier de la loi, est chargé du suivi de la mise en oeuvre des conventions entre les départements et les organismes de sécurité sociale. Il doit rendre public chaque année, avant l'examen par le Parlement du projet de loi de financement de la sécurité sociale, un rapport comprenant un bilan de l'application de la loi. La nomination de ce comité est intervenue de façon très tardive, le 28 août 1997 : celui-ci ne s'est toujours pas réuni à ce jour : il n'a donc pu produire le rapport demandé.

Toutefois, en réponse à une question de votre rapporteur, lors de son audition par la commission des Affaires sociales du Sénat le 4 novembre 1997, Mme Martine Aubry, ministre de l'Emploi et de la Solidarité, a indiqué que la première réunion de ce comité aurait lieu le 25 novembre 1997 et qu'un bilan serait présenté à cette occasion.

Il faut également souligner que le dispositif réglementaire nécessaire à l'entrée en vigueur de la loi n'est toujours pas complet. Restent en effet à paraître :

- un décret définissant les modalités selon lesquelles les salariés rémunérés pour assurer un service d'aide à domicile auprès d'une personne allocataire de la PSD bénéficient d'une formation (deuxième alinéa de l'article 16) ;

- un décret fixant les modalités d'application de l'article 17 qui prévoit les conditions de versement de la PSD à domicile ;

- un décret fixant les modalités d'application des contrats de séjour dans les établissements non soumis à la loi du 6 juillet 1990 relative aux conditions de fixation des prix des prestations fournies par certains établissements assurant l'hébergement des personnes âgées (troisième alinéa de l'article 8 ter de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975, introduit par l'article 26 de la loi) ;

- un arrêté établissant le cahier des charges des conventions pluriannuelles tripartites entre les établissements, les départements et l'assurance maladie (I de l'article 23) ainsi qu'un arrêté ou un décret déterminant les conditions et délais de transmission des documents nécessaires à la fixation des tarifs des prestations et les montants de celles-ci (II et III de l'article 23).

Ces deux derniers textes sont attendus avec une certaine impatience car ils sont porteurs d'une réforme de la tarification des établissements, condition indispensable de la mise en place de la PSD en établissement.

Les auteurs de la proposition de loi sénatoriale avaient en effet légitimement fait valoir que la réforme de la tarification des établissements d'accueil, en fonction de l'état de la personne accueillie et non de la nature juridique des places, devait être un préalable à la mise en uvre de la PSD en établissement. Cette réforme de la tarification doit intervenir avant le 1er janvier 1999. L'article 5-1 de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975, introduit par l'article 23 de la loi, dispose que pour pouvoir continuer à héberger des personnes âgées dépendantes après le 31 décembre 1998, les établissements devront avoir passé une convention pluriannuelle, tripartite avec le Président du Conseil général et l'assurance maladie, respectant un cahier des charges établi par arrêté conjoint du Ministre chargé des personnes âgées et de celui chargé des collectivités territoriales. La nouvelle tarification sera alors appliquée à ces établissements.

Après le 31 décembre 1998, pour pouvoir continuer à héberger des personnes âgées dépendantes, les établissements devront avoir passé une convention pluriannuelle, tripartite avec le président du Conseil général et l'assurance maladie, respectant un cahier des charges arrêté conjointement par le Ministre chargé des personnes âgées et celui chargé des collectivités territoriales5(*). Cette convention définira les conditions de fonctionnement de l'établissement ainsi que ses objectifs d'évolution et les modalités de son évaluation.

La tarification, notifiée, au plus tard, aux établissements le 31 janvier de l'exercice en cours, sera arrêtée, pour les prestations remboursables aux assurés sociaux par l'assurance maladie, après avis du président du Conseil général et pour les prestations prises en charge par la prestation spécifique dépendance, par le président du Conseil général, après avis de l'autorité compétente pour l'assurance maladie.

La réforme de la tarification n'ayant pu être menée parallèlement à l'examen de la proposition de loi, l'article 13 du décret n° 97-427 du 28 avril 1997 prévoit une disposition transitoire : jusqu'à la passation de la convention prévue à l'article 5-1 de la loi du 30 juin 1975, la tarification des prestations pouvant être prises en charge par la PSD est arrêtée par le Président du Conseil général pour chacun des établissements et pour chacun des groupes 1, 2 et 3 de la grille AGGIR.

Si la prestation spécifique dépendance à domicile semble aujourd'hui fonctionner de façon relativement satisfaisante dans la quasi-totalité des départements, la situation est moins favorable pour l'établissement. Certaines informations font en effet état de disparités importantes dans le montant de la prise en charge suivant les départements.

Dans le rapport annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, le Gouvernement indique que " la loi instaurant une prestation spécifique dépendance a été votée sous la précédente législature et sa mise en uvre est largement engagée. ". Il souligne qu'elle " comporte des avancées (développement de la coordination gérontologique, élaboration d'un plan d'action personnalisée au domicile du demandeur...), mais aussi des risques, notamment du fait des inégalités de traitement sur le territoire ". Le rapport précise également qu'un " suivi attentif sera assuré avec le Comité national de coordination gérontologique " et qu'au vu " du bilan en 1998 de la première année d'application de la loi, il conviendra d'envisager les améliorations et les réformes éventuelles à apporter au dispositif en vigueur ".

Votre rapporteur estime, quant à lui, que ces difficultés sont essentiellement imputables à l'absence de réforme de la tarification.

A cet égard, votre rapporteur observe que le rapport annexé au projet de loi de financement précise que " le Gouvernement souhaite mener en 1998 l'indispensable réforme de la tarification des établissements accueillant les personnes âgées ".

En outre, en réponse à une question de votre rapporteur, lors de son audition par la commission des Affaires sociales du Sénat le 4 novembre 1997, Mme Martine Aubry a indiqué que la réforme de la tarification serait présentée avant l'été 1998. A cette occasion, elle a également annoncé une réforme d'ensemble de l'aide à domicile.

Votre rapporteur se félicite de l'annonce de ce calendrier prévisionnel et tient à rappeler que tout retard supplémentaire dans la réforme de la tarification risquerait de compromettre la mise en place de la PSD en établissement.

Par ailleurs, le rapport annexé au projet de loi indique que " le Gouvernement a également décidé de proposer au Parlement de créer 7.000 lits de section de cure médicale et 2.000 places nouvelles de services de soins à infirmiers à domicile qui n'ont pas été ouverts faute de financements. ". Votre rapporteur prend acte de cette déclaration et s'en félicite.

B. LA BRANCHE VIEILLESSE EST AMENÉE À RECENTRER SON ACTION SOCIALE SUR CERTAINES CATÉGORIES DE PERSONNES ÂGÉES

Depuis 1967, la CNAVTS est chargée de promouvoir une action sociale en faveur des personnes âgées et de gérer un Fonds national d'action sanitaire et sociale en faveur des personnes âgées (FNASSPA). Cette enveloppe budgétaire finance une action sociale dont l'objectif est de permettre aux personnes âgées qui le souhaitent de rester le plus souvent à leur domicile, en prise avec leur milieu social. Il existe deux formes d'actions : l'aide ménagère à domicile et la garde à domicile.

L'aide ménagère, dispensée en cas de maladie ou de déficience psychique ou physique, a fait l'objet de recommandations consignées dans une convention-type de gestion élaborée au niveau national avec les caisses régionales. L'aide accordée est limitée à 60 heures par mois et, exceptionnellement, à 90 heures par mois. Le niveau de participation de la caisse est fonction du montant des ressources du retraité.

Quant à la garde à domicile, elle peut être attribuée pour répondre à des situations difficiles : sortie d'hôpital, handicap, maladie chronique, absence momentanée de la famille...

La loi du 24 janvier 1997 instaurant la prestation spécifique dépendance va conduire la branche retraite du régime général à se fixer de nouveaux objectifs d'organisation et d'expertise pour participer à la coordination des prestations servies aux personnes âgées dépendantes, à la mise en place de l'instruction et du suivi de la nouvelle prestation.

Ces évolutions impliquent une réorientation de l'action sociale de la CNAVTS pour :

- mieux identifier les besoins des personnes âgées afin de s'assurer de l'adéquation du service rendu. Un des enseignements majeurs de la prestation expérimentale dépendance est la position-clef du dispositif d'évaluation. La personne âgée doit être considérée dans son environnement, selon une approche globale prenant en compte la diversité de ses besoins d'aide, ainsi que leur évolution ;

- optimiser la structuration et la coordination de l'offre de service, en particulier par l'extension des réseaux gérontologiques. Le développement des réseaux par zone territoriale permet de répondre plus efficacement et plus justement aux besoins de la personne dépendante ;

- développer un partenariat avec les services de l'Etat, les collectivités territoriales, les autres financeurs, les familles...

L'environnement de l'action sociale se distingue par la multiplicité des instances de décision et d'intervention. La CNAVTS devra donc développer de nouvelles méthodes la conduisant à adapter et à diversifier ses relations avec l'ensemble des interlocuteurs, qu'il s'agisse des associations de maintien à domicile, des professionnels de la santé, des familles - dans le cadre de l'aide aux aidants -, ou de l'ensemble de l'entourage des personnes âgées.

Le 5 juin 1997, suite à la parution des décrets d'application de la loi 97-60 du 24 janvier 1997, le conseil d'administration de la CNAVTS a arrêté les premières adaptations de sa politique d'action sociale au regard du nouveau contexte créé par la mise en oeuvre de la prestation spécifique dépendance6(*).

Il a estimé que ce nouveau contexte aboutissait à un partage des compétences entre les départements et les organismes de la branche retraite : les premiers devant prendre en charge les personnes âgées les plus dépendantes (GIR 1 à 3) dont les ressources sont inférieures au plafond de versement de la prestation spécifique dépendance, les seconds recentrant leur action sur les personnes âgées non éligibles à la prestation spécifique dépendance, c'est-à-dire celles dont le niveau de dépendance mesuré par la grille AGGIR est de 4 à 6 quels que soient leurs revenus ou de 1 à 3, mais avec des ressources supérieures au plafond précité.

Ce partage de compétences explique l'instauration d'une règle de non-cumul entre la prestation spécifique dépendance, d'une part, l'aide ménagère et la garde à domicile de la CNAVTS, d'autre part, ainsi que l'abandon de l'objectif du plan triennal de l'action sociale de la branche retraite visant à obtenir un minimum de 10 % de la totalité des accords délivrés par la CNAVTS et ses organismes régionaux consacrés aux prises en charge mensuelles supérieures à 30 heures.

Il convient toutefois de souligner que les prises en charge mensuelles d'aide ménagère à domicile de 30 heures et plus ne seront pas supprimées. Les personnes âgées concernées par ces demandes feront l'objet d'une évaluation de leur degré de dépendance, selon la grille AGGIR, afin, d'une part, de vérifier leur non-éligibilité à la prestation spécifique dépendance et, d'autre part, de mieux adapter la prise en charge délivrée aux besoins réels de la personne.

La loi instaurant la prestation spécifique dépendance est certainement perfectible. Votre rapporteur est néanmoins profondément convaincu qu'elle pose des jalons importants pour l'avenir de la prise en charge des personnes âgées

*

* *

Sous réserve de ces observations et des amendements qu'elle propose dans le tome IV du présent rapport, votre commission vous demande d'adopter le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 pour ses dispositions relatives à l'assurance vieillesse.




1 Elles sont analysées dans la partie II-A du présent rapport.

2 Les cotisations fictives mesurent la contribution des employeurs au financement des régimes d'assurance sociale qu'ils organisent eux-mêmes pour leurs propres salariés ou ayants droit. Selon les règles de la comptabilité nationale, les cotisations fictives équivalent aux cotisations que paierait l'employeur s'il existait un régime d'assurance sociale distinct. Elles sont évaluées par le montant des prestations directes versées, net de la retenue éventuellement demandée aux salariés et, le cas échéant, des transferts reçus de l'Etat et des versements au titre de la compensation.

3 Les comptes de la sécurité sociale, septembre 1997, III.2.1.2.1, p.31.

4 Retraite et société n°16, décembre 1996.

5 Après avis des organismes nationaux d'assurance maladie et de l'Assemblée des présidents des Conseils généraux.

6 Ces dispositions sont reprises dans la circulaire CNAVTS n° 51/97 du 13 juin 1997.



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