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Rapport n° 73 - Tome IV - Financement sécurité sociale - Examen des articles


M. Charles DESCOURS, Sénateur


Commission des Affaires sociales - Rapport n° 73 - Tome 4 - 1997/1998

Table des matières







N° 73

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 5 novembre 1997

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IV

EXAMEN DES ARTICLES

Par M. Charles DESCOURS,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain, Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 303, 385, 386 et T.A. 22.

Sénat : 70 (1997-1998).

Sécurité sociale.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DE MME MARTINE AUBRY,
MINISTRE DE L'EMPLOI ET DE LA SOLIDARITE
ET DE M. BERNARD KOUCHNER,
SECRÉTAIRE D'ÉTAT À LA SANTÉ

Le mardi 4 novembre 1997, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'audition de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, et de M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat à la santé, sur le projet de loi n° 70 (1997-1998) adopté par l'Assemblée nationale, de financement de la sécurité sociale pour 1998.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité,
a d'abord indiqué que le projet de loi de financement de la sécurité sociale avait été établi alors que les prévisions faisaient apparaître un déficit de 37 milliards de francs en 1997 et de 33 milliards de francs en 1998.

Elle a affirmé qu'il comportait un ensemble de mesures permettant de ramener le déficit pour 1998 à 12 milliards de francs. Cette première étape du redressement conduirait, si la croissance économique assurait le dynamisme des recettes, à un retour à l'équilibre dès 1999.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a présenté les trois exigences qui avaient présidé à la préparation du projet de loi : réformer le mode de financement de la sécurité sociale pour la doter d'une assiette de recettes dynamique et équilibrée, tendre vers plus de justice et de solidarité et répondre aux besoins croissants de nos concitoyens en matière de santé.

Evoquant d'abord la réforme du financement de la sécurité sociale, elle a observé que le transfert de grande ampleur des cotisations maladie vers la contribution sociale généralisée (CSG) doterait la sécurité sociale d'une assiette de financement élargie à l'ensemble des revenus. En effet, une assiette trop concentrée sur les revenus du travail fragilisait la sécurité sociale et renchérissait le coût du travail.

Le transfert se traduira par un accroissement substantiel du pouvoir d'achat des salariés et de la grande majorité des non-salariés et le pouvoir d'achat de la quasi-totalité des retraités et des chômeurs imposables qui acquittent la CSG sera préservé.

Le ministre a indiqué que cette réforme serait prolongée par celle de l'assiette des cotisations patronales.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a justifié la définition des mesures relatives à la branche famille par le déficit de cette branche ainsi que par un souci de justice et de solidarité.

Elle a indiqué que la mise sous condition de ressources des allocations familiales permettrait de corriger l'iniquité de notre système actuel, le cumul des prestations familiales et du quotient familial aboutissant à une augmentation substantielle de l'aide avec le revenu. Seulement 4 % des familles avec enfant seraient concernées par cette mesure.

Constatant que beaucoup préféreraient qu'une solution de nature fiscale soit trouvée, elle a affirmé qu'une réflexion d'ensemble serait engagée prochainement sur la politique familiale.

Evoquant la réduction de l'aide publique à la garde à domicile (AGED), elle a justifié cette mesure par son niveau manifestement excessif par rapport à l'aide accordée à d'autres modes de garde.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a conclu que les mesures proposées dans le projet de loi de financement devaient être considérées comme des mesures d'urgence prises en attendant que la réflexion d'ensemble sur la politique familiale ait abouti.

Le ministre a ensuite évoqué la politique de santé du Gouvernement, qui repose sur la volonté d'assurer à tous l'accès à des soins de qualité et d'améliorer le système de santé pour utiliser au mieux les ressources qui lui sont allouées.

Elle a indiqué que cette politique de santé serait conduite en concertation avec les professionnels de santé, les citoyens et leurs représentants à l'occasion notamment d'états généraux de la santé.

Elle a justifié la fixation à 2,2 % du taux d'évolution de l'objectif des dépenses d'assurance maladie par le fait que ce taux était inférieur à celui de l'évolution des recettes et qu'il permettrait de répondre aux besoins prioritaires des personnes âgées et des handicapés et de desserrer la contrainte pesant sur les budgets hospitaliers.

A cet égard, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a indiqué qu'un nouvel exercice de planification sanitaire serait lancé dès la fin de l'année. Il associera plus étroitement les populations concernées et leurs élus.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a en effet estimé que les décisions aussi importantes pour l'avenir de notre tissu hospitalier ne pouvaient être prises par de seuls techniciens tels que les directeurs de l'agence nationale d'hospitalisation.

En conclusion, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a annoncé que la dette de la sécurité sociale serait reprise à hauteur de 87 milliards de francs, la charge d'intérêt du régime général étant ainsi allégée de 3 milliards de francs.

Elle a estimé que cette reprise de dette serait une contribution majeure au redressement des comptes de la sécurité sociale.

M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a demandé au ministre sur quelles études le Gouvernement s'était appuyé pour mesurer les effets macro-économiques du transfert de cotisations d'assurance maladie vers la contribution sociale généralisée.

Il lui a aussi demandé comment s'appliquerait la disposition prévue au III de l'article 3 du projet de loi, qui prévoit des taux particuliers de cotisations d'assurance maladie pour les personnes travaillant en France mais fiscalement domiciliées à l'étranger et qui, par conséquent, n'acquittent pas la CSG, et quel serait le régime applicable aux résidents français travaillant à l'étranger.

Il a souhaité connaître la manière dont elle comptait rétablir durablement l'équilibre financier de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL).

Il a enfin interrogé le ministre sur l'objet et le calendrier des états généraux de la santé et sur les moyens par lesquels les élus seraient mieux associés aux décisions concernant la planification hospitalière.

Répondant à M. Charles Descours, rapporteur, sur la contribution sociale généralisée, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a précisé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale visait à faire contribuer l'ensemble des revenus au financement de la sécurité sociale, sachant que l'assiette des cotisations sociales a baissé de 1 % par an depuis dix ans, et à rendre plus justes les prélèvements sociaux.

Concernant les compensations, elle a considéré que les mécanismes avaient été clarifiés avec les professions concernées, notamment les agriculteurs et les professions libérales. Elle a indiqué que 80 % des non-salariés non agricoles bénéficieraient d'un gain de pouvoir d'achat au terme du transfert des cotisations vers la CSG et que celui-ci ne devenait pénalisant que pour les personnes dont les revenus étaient supérieurs à 235.000 francs par an. Elle a estimé que le système des travailleurs indépendants basé sur les cotisations et qui était auparavant totalement dégressif devenait, grâce au basculement vers la CSG, un système proportionnel.

Elle a confirmé la mise en place, pour les étrangers travaillant en France et dont le domicile fiscal se trouve hors du territoire national, de cotisations maladie spécifiques pour éviter les effets d'aubaine leur permettant de bénéficier sans cotisation d'une couverture maladie gratuite. En revanche, pour les travailleurs frontaliers, elle a précisé qu'aucune modification n'était envisagée par rapport à l'exonération de CSG dont ils bénéficient actuellement.

S'agissant de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), elle a observé que les difficultés de financement concernaient l'ensemble des régimes spéciaux et que le Gouvernement comptait faire le point sur la situation de chacun d'entre eux en 1998. Elle a précisé que le Gouvernement avait écarté l'idée d'une augmentation des cotisations de la CNRACL mais compte tenu des difficultés de trésorerie prévues en fin d'année, le recours à l'emprunt serait sans doute nécessaire.

Puis M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat à la santé, a abordé l'objet et le calendrier des états généraux de la santé. Il a annoncé que dès le début de l'année prochaine seraient organisés des débats dans les régions et avec les élus sur la politique de santé publique et de prévention, notamment dans les aspects de la vie quotidienne, par exemple, pour la prise en charge des personnes âgées. Il a précisé que les élus participeraient aux schémas régionaux d'organisation sanitaire et sociale (SROS) et qu'une réunion au plan national aurait lieu en juin ou septembre prochain.

Il a ensuite décliné les priorités dégagées par la Conférence nationale de santé de 1997 : le renforcement de la prévention et de la promotion de la santé des enfants, des adolescents et des jeunes, l'amélioration de la prévention, du dépistage et de la prise en charge des cancers, la diminution de l'incidence des infections iatrogènes et des infections nosocomiales, l'incitation à l'innovation et la lutte contre les surconsommations de médicaments.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a interrogé Mme Martine Aubry sur le sort réservé par le Gouvernement à la loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite.

Il s'est enquis des intentions du Gouvernement s'agissant des mécanismes de revalorisation des pensions de retraite.

Enfin, il a souhaité connaître les intentions précises du Gouvernement à l'égard de la prestation spécifique dépendance et a interrogé Mme Martine Aubry sur le calendrier prévu pour la mise en place de la réforme de la tarification.

En réponse à M. Alain Vasselle, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a indiqué qu'aucun décret n'était sorti pour l'application de la loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite. Elle a déclaré que le Gouvernement n'entendait pas donner suite à la création des fonds de pension sans avoir préalablement engagé une réflexion sur l'avenir de nos régimes de retraite. Elle a affirmé que la répartition devait rester le coeur de notre système de retraites et considéré que la création des fonds de pension risquait de pénaliser les systèmes de retraite existants en permettant de substituer un salaire différé à un salaire immédiat. Cette opération réduisait le montant des cotisations sociales prélevées au profit des régimes de retraite par répartition.

S'agissant du mode de revalorisation des pensions de retraite, le ministre a indiqué que le Gouvernement examinerait le sujet au cours de l'année 1998. Elle a souligné que l'indexation des retraites sur les salaires nets coûterait en année pleine 4 milliards de francs en 1999 et 22 milliards de francs en 2005.

Elle a ajouté que le maintien du pouvoir d'achat des retraités passait aussi par la stabilité des prélèvements pesant sur eux. Elle a affirmé que les gouvernements précédents avaient multiplié les prélèvements sur les retraites diminuant ainsi de 4 points le pouvoir d'achat des retraités.

S'agissant de la prestation spécifique dépendance, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a distingué le cas du domicile et de l'établissement.

Evoquant la prestation spécifique dépendance en établissement, elle a indiqué que certains départements refusaient toujours le versement de cette prestation aux personnes âgées dépendantes vivant en établissement. En outre, les montants de prise en charge variaient de 1 à 10, ce qui se traduisait par une rupture d'égalité importante entre les personnes âgées.

Elle a, en outre, indiqué qu'elle procéderait à l'installation, le 25 novembre 1997, du Comité national de coordination gérontologique ; à cette occasion, un bilan serait présenté aux membres du comité.

Evoquant la prestation spécifique dépendance à domicile, Mme Martine Aubry a souligné que les tarifs horaires retenus par certains départements étaient inférieurs à 50 francs, ce qui conduisait à éliminer les services d'aide à domicile au profit du gré à gré. Elle a ajouté qu'un tel niveau de prise en charge ne permettrait pas de professionnaliser le soin à domicile.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a fait part de son souhait de repenser rapidement l'ensemble du système d'aide à domicile. Elle a précisé qu'elle confierait, dans les prochains jours, à une personnalité une mission de réflexion sur cette question.

S'agissant de la réforme de la tarification des établissements, Mme Martine Aubry a déclaré que celle-ci interviendrait avant l'été.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, est alors intervenu pour souligner le manque de professionnalisme qui caractérisait souvent certaines associations d'aide à domicile.

Mme Martine Aubry a reconnu qu'il s'agissait là d'un vrai problème et s'est déclarée favorable à une procédure d'accréditation de ces associations.

M. Alain Vasselle s'est alors interrogé sur les problèmes qu'allait susciter pour la formation des intervenants à domicile la suppression des crédits de formation au certificat d'aptitude aux fonctions d'aide à domicile (CAFAD).

M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a interrogé Mme Martine Aubry sur son intention de procéder à un réexamen d'ensemble de la politique à l'égard des familles. Il a souhaité savoir quels principes guideraient cette réflexion et selon quelles modalités le Gouvernement allait procéder.

Il a également interrogé Mme Martine Aubry sur le sort réservé à la Conférence de la famille et au rapport préparatoire de la conférence du mois de mars 1997, rédigé par Mme Hélène Gisserot.

En réponse à M. Jacques Machet, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a souligné que la famille restait pour elle la cellule de base de la société. Elle a considéré qu'un accord pouvait intervenir entre les différentes familles de pensées politiques sur le rôle de la famille.

Elle a estimé que la politique familiale devait, avant tout, consister en un transfert financier des personnes sans charge de famille vers les familles et que le rôle de l'Etat devait être d'apporter une aide complémentaire aux familles les plus défavorisées.

Elle a souligné que le système d'aide aux familles était aujourd'hui progressif et privilégiait les familles les plus favorisées.

Evoquant la mise sous condition de ressources des allocations familiales, Mme Martine Aubry a estimé que d'autres solutions étaient envisageables, telles que l'imposition des allocations familiales ou la diminution du plafond du quotient familial. Elle a cependant souligné que ces solutions alternatives posaient le problème du reversement à la branche famille des sommes perçues par le budget de l'Etat.

En réponse à M. Jacques Machet, elle a précisé que la Conférence de la famille serait réunie l'année prochaine, comme le prévoit la loi, et que le rapport établi par Mme Hélène Gisserot constituait un élément utile de réflexion.

M. Jean Chérioux a interrogé le ministre sur le montant global des admissions en non-valeur dans la comptabilité des hôpitaux. Evoquant la réduction d'impôts pour les emplois familiaux, il a affirmé qu'elle se traduisait déjà par des suppressions d'emplois ou des réductions d'horaires. Il a demandé au ministre quel était le nombre d'enfants concerné par les mesures prises dans le cadre du projet de loi financement en matière d'allocations familiales et d'allocation pour la garde d'enfant à domicile.

M. François Autain a demandé au ministre quel était le pourcentage des prestations familiales d'ores et déjà placé sous condition de ressources. Evoquant le bilan -qu'il a jugé peu satisfaisant- de la distribution du carnet de santé aux assurés sociaux, il a indiqué qu'il conviendrait d'accélérer la mise en place de la carte Sésame-Vitale.

Il a interrogé le ministre sur l'attitude qu'adopterait le Gouvernement face aux projets de filières de soins présentés par les assureurs privés. Il s'est enfin inquiété de la coordination des aides attribuées par les deux fonds hospitaliers créés par le projet de loi de financement et le projet de loi de finances et du rôle des directeurs d'agences régionales en la matière.

M. Jean-Pierre Cantegrit, reprenant la question de M. Charles Descours, a interrogé le ministre sur la situation des citoyens français domiciliés en France et qui travaillent à l'étranger à la suite de la réforme du financement de l'assurance maladie.

M. Louis Boyer a demandé au ministre quelles mesures il comptait prendre pour améliorer le statut des praticiens hospitaliers et réformer les études médicales.

Evoquant le dépistage systématique du cancer du sein, il a demandé quelles seraient les modalités de son financement.

M. Alain Gournac a fortement contesté la rétroactivité de la mesure de diminution de l'allocation de garde pour l'emploi à domicile contenue dans le projet de loi de financement.

M. Dominique Leclerc a évoqué la nécessité d'orienter les jeunes médecins qui le souhaitent vers la médecine d'urgence.

Il a souhaité que les médecins exerçant dans de grands centres hospitaliers puissent faire bénéficier de leurs compétences les hôpitaux de proximité.

M. Guy Fischer a demandé au ministre si elle ne craignait pas l'aggravation des disparités entre les établissements de santé publics et privés.

Il l'a interrogée sur les moyens qu'elle comptait mettre en oeuvre en faveur de la médecine scolaire et universitaire.

Enfin, M. Jean-Pierre Fourcade a demandé au ministre si elle avait procédé à une évaluation du coût de la régularisation des étrangers en situation irrégulière pour la caisse nationale d'allocations familiales.

Répondant à M. Jean-Pierre Fourcade, président, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a estimé que la CNRACL enregistrait un déficit structurel qui va au-delà du simple problème des versements de surcompensation. S'agissant de la politique hospitalière, elle a en outre précisé qu'un projet de réforme donnerait aux élus une place plus importante dans la définition des schémas régionaux d'organisation sanitaire et sociale (SROS).

Sur l'impact des régularisations concernant les étrangers à l'égard des régimes sociaux, elle a rappelé que 130.000 demandes avaient été déposées et que pour l'instant 10.000 autorisations seulement avaient été accordées. Elle a relevé que l'impact était aujourd'hui difficile à mesurer compte tenu du fait qu'une partie de ces étrangers bénéficie déjà des prestations de sécurité sociale, par exemple en tant que parents d'enfants français, mais que cet impact serait en tout état de cause limité.

S'agissant de la politique familiale, elle s'est étonnée des divergences de chiffrage sur l'impact des mesures du Gouvernement alors que celui-ci prend en compte des données tout à fait publiques. Ainsi, elle a confirmé que seules 8 % des familles percevant les allocations familiales seraient touchées par la mise sous condition de ressources, que 0,25 % des foyers fiscaux seraient touchés par la mesure de déduction d'impôt pour emplois familiaux et 30.000 familles par le cumul des mesures AGED et déduction d'impôt. Elle a précisé que seul un quart des familles employait quelqu'un à plein temps et que pour ces dernières le surcoût serait d'environ 2.700 francs par mois (y compris la diminution de réduction fiscale pour les emplois familiaux).

S'agissant du risque de développement du travail au noir, elle a estimé que l'on ne pouvait fonder une argumentation sur les perspectives d'infractions à la législation et que si de tels comportements devaient se multiplier, il conviendrait alors d'étudier la possibilité de contrôle à domicile ; elle a insisté, en outre, sur l'importance du financement public des emplois à domicile dans notre pays. M. Jean-Pierre Fourcade, président, a rappelé le coût élevé des emplois dans les crèches. Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a estimé que le coût pour la collectivité d'un emploi à domicile est aujourd'hui près du double d'une place en crèche.

Répondant à M. Jean Chérioux, elle a indiqué qu'il n'y aurait aucun impact, sauf cas exceptionnels, pour les employés travaillant au service des personnes âgées, compte tenu notamment de l'exonération de cotisations sociales dont bénéficient déjà les personnes de plus de 70 ans.

S'agissant des Français de l'étranger, elle a annoncé qu'elle transmettrait dans quelques jours un courrier à M. Jean-Pierre Cantegrit sur les conditions de leur assujettissement à la CSG, cette question devant être considérée conjointement à celle des travailleurs frontaliers.

Répondant à M. François Autain, elle a rappelé que les prestations familiales sous condition de ressources représentaient déjà 42 % du total de celles-ci.

Abordant la question des admissions en non-valeur dans les hôpitaux, M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat à la santé, a précisé qu'il n'avait pas d'évaluation globale mais que celles-ci s'élevaient à environ 500 millions de francs pour l'Assistance publique de Paris. En réponse à MM. Jean Chérioux et Charles Descours, rapporteur, il a précisé que la dette algérienne était en cours d'apurement mais qu'il y avait une contrainte pour les admissions aux urgences qui rendait difficile la diminution des factures non recouvrées.

Concernant le carnet de santé, il a déclaré que cette mesure n'était pas une réussite compte tenu de son coût (250 millions de francs) et de sa faible utilisation (moins de la moitié des consultations).

Sur le projet proposé par la société AXA assurances, il a indiqué qu'il n'accepterait pas un dispositif remettant en cause l'universalité de l'assurance maladie, même s'il étudiait avec intérêt les propositions les plus audacieuses. Il a confirmé l'affectation de 500 millions de francs sur le fonds de modernisation du tissu hospitalier, dépenses qui devraient contribuer à l'ensemble de la transformation des équipements hospitaliers.

Répondant à M. Louis Boyer sur la réforme des études médicales, il a souligné la nécessité d'une réforme conjointe du statut du praticien hospitalier et de l'internat, notamment en ce qui concerne les matières enseignées. Il a notamment insisté sur la nécessité de former davantage d'anesthésistes et sur l'intérêt pour les internes de centres hospitaliers universitaires (CHU) d'aller enseigner dans les centres hospitaliers régionaux (CHR).

S'agissant des besoins de santé, il s'est dit favorable non pas à une réduction forfaitaire des équipements, mais à une prise en compte des besoins au plan local, avec notamment l'utilisation de structures mobiles et de la mise en commun des matériels spécialisés.

Il a souhaité par ailleurs un décloisonnement des activités de la médecine scolaire et de la médecine de ville.

II. AUDITIONS

A. AUDITION DE M. PIERRE JOXE, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES

Le mardi 14 octobre 1997, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'audition de M. Pierre Joxe, Premier Président de la Cour des Comptes, accompagné par M. Gabriel Mignot, président de la VIème chambre et Mme Anne-Marie Boutin, rapporteur général de cette chambre, sur le rapport annuel de la Cour des Comptes sur la sécurité sociale.

Après avoir souligné que la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale était devenue un " moment fort " des débats parlementaires, M. Pierre Joxe a souhaité évoquer les points saillants du troisième rapport de la Cour des Comptes sur la sécurité sociale ainsi que les modalités de travail de la Haute juridiction.

Il a indiqué que le rapport de septembre 1997 sur la sécurité sociale était le dernier d'une courte série de trois rapports établis sur la base de l'article 13 de la loi du 25 juillet 1994 adopté à la suite d'une initiative parlementaire.

Il a souligné que ce rapport se référait également à l'article 2 de la loi organique du 22 juillet 1996 prise pour l'application de la loi constitutionnelle du 22 février 1996 qui dispose que " chaque année, la Cour des Comptes établit un rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ", préparant ainsi la mission constitutionnelle qui incombera à la Cour en 1998.

M. Pierre Joxe a souligné que si, à la lettre, le contrôle de " l'application " des lois de financement différait de celui qui portait sur " l'exécution " des lois de finances, son but était que la Cour " fasse pour les finances sociales ce qu'elle fait aujourd'hui pour les finances publiques ".

Puis il a constaté que le déficit de la sécurité sociale en 1996 serait supérieur à 50 milliards de francs, soit un chiffre inférieur à celui de 1995, en raison du ralentissement de l'augmentation des dépenses compensé néanmoins par une croissance des recettes moindre que prévue en raison de la faible évolution de la masse salariale.

Evoquant le système d'information comptable et statistique, M. Pierre Joxe a souligné que le dispositif appliqué en matière de finances sociales était très éloigné de celui mis en oeuvre dans le domaine des finances publiques. Il a noté, en particulier, que le passage à une tenue des comptes " en droit constaté " n'était pas achevé.

Il a estimé que la marge d'incertitude qui affectait les comptes de la sécurité sociale était largement supérieure à la marge de manoeuvre de tout gouvernement en ce domaine.

S'agissant de la clarification des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, il a précisé qu'en dépit de la reprise de la dette par la création de la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), la dégradation de la trésorerie apparue à la fin de 1996 s'était poursuivie en 1997, alourdissant ainsi les charges financières qui pèsent sur la sécurité sociale. Il a considéré que le financement de la dette ne devait pas obérer l'apport de ressources à la sécurité sociale.

Rappelant que le déficit de la branche maladie du régime général représentait 60 % du déficit total, il s'est félicité de la mise en place d'un suivi et d'une opposabilité des objectifs de dépenses en matière d'assurance maladie.

En revanche, il a regretté le retard pris dans le domaine du codage des actes des pathologies et des médicaments ; il a souhaité que les services médicaux des caisses de sécurité sociale réorientent leurs contrôles principalement sur l'offre de soins.

Il a proposé que les références médicales opposables (RMO) soient recentrées sur des domaines prioritaires en termes d'impact financier. Enfin, il a estimé que l'équilibre des comptes sociaux ne pourrait être atteint que par un effort d'adaptation de l'ensemble des divers acteurs du système et, en particulier, des services de l'Etat chargés de la tutelle de la sécurité sociale et de la santé.

Evoquant le travail de la Cour des Comptes, M. Pierre Joxe a souligné qu'il avait pris la décision de consacrer le travail d'une chambre entière de la Cour aux problèmes de santé et de sécurité sociale. Il a estimé que la sixième chambre, présidée par M. Gabriel Mignot, avait vocation à devenir le correspondant du Parlement en matière de finances sociales, à l'instar de ce qui existe en Allemagne et en Grande-Bretagne.

Il a insisté sur l'influence que le Parlement pourrait avoir sur le suivi des travaux ainsi que sur " l'orientation " du programme d'activités de la Cour qui demeure fixé par le premier président sur proposition des présidents des sept chambres de la Cour.

En conclusion, M. Pierre Joxe a insisté sur le caractère très mobilisateur que représentait pour les magistrats de la Cour l'effort nécessaire de mise en ordre des comptes sociaux, ainsi que l'importance des enjeux de société abordés à travers les thèmes de la maladie ou de la retraite.

Puis, Mme Anne-Marie Boutin a présenté le contenu du rapport de la Cour des Comptes sur la sécurité sociale de septembre 1997.

Elle a indiqué que, dans une première partie, le rapport présentait le futur cadre de travail de la Cour et des Assemblées en analysant le dispositif juridique et comptable prévu par la loi organique du 22 juillet 1996.

La Cour a souligné certaines difficultés tenant à l'absence de définition claire de la notion de branche en matière de dépenses, aux insuffisances de fiabilité des outils de suivi des dépenses hospitalières et des dépenses ambulatoires et à la complexité de l'articulation entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale.

A cet égard, elle a relevé la question du caractère tardif de la date de la production des comptes sociaux qui était difficile à résoudre.

Puis, Mme Anne-Marie Boutin a présenté la deuxième partie du rapport qui traite des problèmes de financement de la sécurité sociale, poursuit l'effort de clarification entrepris par la Cour en 1996 sur les facteurs d'évolution de la situation de la sécurité sociale et présente deux enquêtes sur la première année de fonctionnement de la CADES ainsi que sur la politique de recouvrement des cotisations.

Sur ce dernier point, elle a souligné les difficultés soulevées par les disparités géographiques des résultats des unions de recouvrement, par les insuffisances du recouvrement des cotisations des travailleurs indépendants en raison du caractère forfaitaire de l'assiette des cotisations et de l'existence de trois caisses de recouvrement distinctes ainsi que par les différences de traitement des cotisants en matière de prélèvement des cotisations sociales.

Puis, Mme Anne-Marie Boutin a indiqué que, dans une troisième partie, le rapport abordait la régulation et la maîtrise des dépenses d'assurance maladie en évoquant tout d'abord l'encadrement des dépenses hospitalières et la mise en place des agences régionales d'hospitalisation.

Elle a précisé que l'attention de la Cour s'était portée sur les questions du rééquilibrage des dotations entre régions et établissements et de l'utilisation de l'outil de régulation que constitue le programme de médicalisation des systèmes d'information (PMSI) qui a représenté un investissement de trois milliards de francs.

Le rapport a montré l'intérêt de ce dispositif, mais aussi ses limites, tenant à son caractère essentiellement statistique et comptable qui ne comporte pas d'approche en termes d'évaluation de la qualité des soins.

Evoquant l'activité libérale des médecins hospitaliers, le rapport de la Cour a souligné les insuffisances du contrôle des commissions de l'activité libérale ainsi que les risques de dérive des coûts.

S'agissant de la régulation des dépenses ambulatoires, le rapport a entrepris l'étude des références médicales opposables (RMO). Ce dispositif, qui constitue à la fois un guide de bonne pratique et un instrument opposable au médecin, devrait être rendu plus facilement contrôlable et devrait être ciblé sur des domaines prioritaires en termes de qualité des soins et d'impact financier.

Enfin, concernant le contrôle médical, la Cour a constaté une prédominance du contrôle des demandes de soins présentées par les assurés au détriment du contrôle de l'offre de soins, notamment par la structure hospitalière.

Par ailleurs, la Cour a présenté quelques observations sur l'organisation du service médical dans le régime général et sur le caractère inquiétant de la démobilisation des médecins-conseils.

Abordant la procédure du remboursement sans ticket modérateur pour les affections de longue durée (ALD), la Cour a estimé que ce système, dont la conception était ancienne, devrait être revu dans son contenu, sa procédure et ses règles.

Evoquant la tarification des prothèses internes, la Cour a insisté sur le problème des délais de facturation.

Puis, Mme Anne-Marie Boutin a présenté la quatrième partie du rapport relative aux dépenses de la branche famille qui complète les enquêtes du rapport de 1996 sur l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED).

Le rapport pour 1997 a analysé l'allocation parentale d'éducation (APE) et l'aide à la scolarité (AAS). Concernant l'APE, la Cour a relevé les insuffisances des prévisions et du suivi de cette prestation, l'absence de coordination entre les différents types de politique sociale et, en particulier, le manque de connaissances sur le nombre d'emplois créés par l'AGED.

La Cour a remarqué que la réforme de l'aide à la scolarité, instituée par la loi de 1993, avait été le révélateur du problème préexistant de la fréquentation des cantines scolaires.

La cinquième partie du rapport insiste sur la diversité des régimes spéciaux de sécurité sociale.

La Cour a souligné notamment les différences d'efforts contributifs demandés aux actifs et aux employeurs, tant en matière d'assurance vieillesse que d'assurance maladie, ainsi que l'hétérogénéité des prestations servies dont l'identification exacte était, au demeurant, difficile. La Cour a estimé que le régime des mines fonctionnait comme une filière expérimentale du point de vue de l'organisation du réseau de soins.

Enfin, Mme Anne-Marie Boutin a précisé que la sixième partie du rapport portait sur les travaux des comités départementaux d'examen des comptes des organismes de sécurité sociale (CODEC). La Cour a souligné que l'efficacité de ces organismes qui constituent le premier échelon de contrôle des organismes de base de la sécurité sociale pourrait être améliorée si les contrôles étaient orientés en fonction de thèmes prédéterminés.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a demandé à M. Pierre Joxe quelle était la procédure d'élaboration du programme de travail de la Cour et dans quelles conditions les demandes d'enquête émanant du Parlement pouvaient s'insérer dans ce programme.

M. Pierre Joxe a indiqué qu'il appartenait au Premier Président, sur proposition des présidents de chambres, de fixer le programme de travail de la Cour. Il a confirmé que la Cour des Comptes examinerait bien volontiers les demandes parlementaires. Il a cependant rappelé que la Cour des Comptes manquait de moyens pour remplir ses missions et que les délais de réponses devaient tenir compte des procédures écrites et contradictoires en vigueur à la Cour.

M. Charles Descours, rapporteur, a interrogé le Premier Président sur le programme de médicalisation des systèmes d'information (PMSI), le ticket modérateur, les régimes spéciaux de sécurité sociale et les transferts en leur faveur ainsi que sur le régime de retraite des fonctionnaires. Il lui a demandé d'user de son influence pour aider à la mise en place des conseils de surveillance des caisses nationales de sécurité sociale et a souligné le fait que le conseil de surveillance de la CADES n'avait jamais été réuni.

Evoquant un article de M. Pierre Joxe dans la Revue française de finances publiques, dans lequel ce dernier affirmait qu'il était prêt à consacrer 5 % de la capacité de travail de la Cour au traitement de demandes parlementaires, il lui a demandé ce que représentaient concrètement ces 5 %.

Observant que la Cour des Comptes avait consacré une étude très critique aux conditions dans lesquelles s'exerçait l'activité libérale à l'hôpital, il a interrogé le Premier Président sur le montant des dépenses d'assurance maladie concernées.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a demandé à M. Pierre Joxe si la Cour des Comptes s'était déjà intéressée aux régimes complémentaires de retraite.

Répondant aux orateurs, M. Pierre Joxe a d'abord évoqué la question de la fonction publique. Il a indiqué qu'il était très difficile de connaître avec précision le nombre de fonctionnaires et le montant des traitements réellement perçus. Soulignant l'importance des régimes indemnitaires et des primes, il a estimé que la Cour des Comptes pourrait constituer un lieu où ces questions seraient suivies dans leur globalité. Il a affirmé qu'il venait d'informer le Gouvernement de son intention d'étudier les régimes complémentaires de retraite.

M. Alain Vasselle a indiqué que l'absence de transparence du régime des primes et indemnités dans la fonction publique de l'Etat avait des conséquences sur la fonction publique territoriale, dans la mesure où cette dernière devait bénéficier d'une parité de traitement.

Mme Anne-Marie Boutin a indiqué qu'il existait aujourd'hui 138 régimes spéciaux dont l'immense majorité comportait moins de 20.000 cotisants. Elle a souligné la nécessité de clarifier les modalités des compensations inter-régimes.

Evoquant la politique familiale, elle a souhaité la mise en place des indicateurs qui avaient été prévus par la loi de 1994, ainsi que la réalisation d'études sur la coordination des politiques familiale et de l'emploi, ces deux éléments étant susceptibles d'introduire plus de clarté dans la définition des objectifs poursuivis.

Répondant à une question de M. Charles Descours, rapporteur, sur la prise en charge par la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) de certaines cotisations d'assurance vieillesse, elle a indiqué qu'il n'appartenait pas à la Cour d'apprécier la pertinence des décisions qui fondaient cette prise en charge. Elle a simplement tenu à souligner que de simples conventions pouvaient donner naissance à des flux financiers importants : ainsi, en 1995, alors qu'un examen sommaire des comptes pouvait laisser à penser que les cotisations versées avaient augmenté, il fallait tenir compte en réalité du fait que les dates de leur versement avaient été modifiées par convention.

Concernant le secteur privé à l'hôpital, Mme Anne-Marie Boutin a indiqué qu'il concernait 4.300 médecins et 1,8 pour mille des dépenses d'assurance maladie.

M. Claude Huriet a interrogé les représentants de la Cour des Comptes sur la mise en place des conseils de surveillance des caisses nationales, les taux de recouvrement des cotisations sociales et le ticket modérateur.

MM. Guy Fischer et François Autain ont demandé des précisions sur le remboursement de la dette sociale.

Mme Anne-Marie Boutin a indiqué en réponse que, s'il suffisait de rembourser les dettes du passé, la sécurité sociale ne serait pas confrontée à un problème majeur, mais qu'il n'en était autrement en raison de la persistance des déficits. Elle a affirmé que les taux de recouvrement étaient globalement très bons, mais qu'il existait des disparités géographiques. Celles-ci s'expliquaient notamment par la possibilité pour les entreprises de faire des versements en un lieu unique et par l'importance relative des petites et moyennes entreprises dans le tissu industriel. Evoquant les dépenses d'assurance maladie sans ticket modérateur, elle a estimé que leur progression était due à la fois au vieillissement de la population et à l'évolution des dépenses hospitalières.

M. Claude Huriet a enfin évoqué l'évolution des sources de financement de la protection sociale, et notamment celle de la branche famille.

M. Pierre Joxe a rappelé que la contribution sociale généralisée avait été mal accueillie lors de sa création, mais que tous les gouvernements successifs l'avaient ensuite acceptée. S'interrogeant sur les différences de nature entre, d'une part, les impôts et taxes et, d'autre part, les sources de financement de la sécurité sociale, il a estimé que ces différences s'estomperaient de plus en plus à l'avenir.

B. AUDITION DE M. JEAN-MARIE SPAETH, PRÉSIDENT DU CONSEIL D'ADMINISTRATION DE LA CAISSE NATIONALE DE L'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIÉS (CNAMTS)

Le mercredi 15 octobre 1997, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a d'abord procédé à l'audition de M. Jean-Marie Spaeth, président du conseil d'administration de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

M. Charles Descours, rapporteur, a demandé à M. Jean-Marie Spaeth de bien vouloir commenter l'avis rendu par le Conseil d'administration de la CNAMTS sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale et de porter un jugement sur le rythme de mise en oeuvre des dispositions des ordonnances dites Juppé.

Evoquant les sévères critiques formulées par la Cour des Comptes à l'encontre de l'activité du contrôle médical des caisses, il l'a interrogé sur les conséquences qu'il comptait en tirer.

Il lui a demandé s'il estimait que l'option conventionnelle constituait une réponse adéquate aux problèmes posés par l'évolution des dépenses de soins de ville et la structure de l'offre de soins libéral.

Il a enfin souhaité connaître la structure des dépenses d'assurance maladie comprise dans l'objectif national d'évolution des dépenses mais dépourvues de mécanismes de régulation.

M. Jean-Marie Spaeth a indiqué que le conseil d'administration de la CNAMTS avait estimé que le basculement des cotisations maladie vers la contribution sociale généralisée était une bonne chose, mais que le taux de 2,2 % prévu par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour l'évolution des dépenses hospitalières en 1998 ne devait pas être compris comme signifiant une pause dans les restructurations.

Il a également indiqué que le conseil d'administration de la CNAMTS souhaitait une accélération du mouvement de clarification des rapports financiers entre les branches accident du travail et maladie.

Evoquant la mise en oeuvre des ordonnances, il a regretté le retard constaté pour l'installation des unions régionales de caisses d'assurance maladie ainsi que l'absence de publication du règlement minimum conventionnel.

Il a indiqué que l'informatisation des cabinets de médecins constituait une absolue nécessité en vue d'améliorer la qualité des soins et la connaissance de l'activité médicale. Il a précisé que la CNAMTS était prête à mettre en place une expérimentation à grande échelle de transmission des feuilles de soins dès la fin de l'année. Il a souligné la responsabilité de l'Etat dans la mise en oeuvre du réseau public de transmission des données.

M. Jean-Marie Spaeth n'a pas contesté le jugement porté par la Cour des comptes sur le service du contrôle médical, dont l'activité est aujourd'hui trop centrée sur des tâches administratives et concernant les seuls assurés. Il a indiqué qu'il souhaitait désormais que ce service considère comme prioritaire l'analyse de l'activité médicale.

Estimant que notre système de soins était trop morcelé et que le patient n'était pas pris en charge de manière globale, il a estimé que l'option conventionnelle constituait la première étape d'une réforme de la médecine de ville qui aurait pour autres conséquences positives de favoriser la prévention et le développement de la prescription des médicaments génériques.

Evoquant les dépenses d'assurance maladie comprises dans l'objectif national mais qui ne font pas l'objet d'un mécanisme de régulation reposant sur un objectif opposable de dépenses, il a cité les chirurgiens dentistes, les sages-femmes, les centres de santé et le secteur médico-social.

M. Charles Descours, rapporteur, a demandé à M. Jean-Marie Spaeth si le retard dans la mise en place des conseils de surveillance des caisses n'était pas dû à une certaine inertie de ces dernières.

Il lui a demandé si les directions départementales et régionales des affaires sociales avaient finalement accepté la création des agences régionales de l'hospitalisation et s'est interrogé sur les raisons qui avaient poussé le ministre à affirmer qu'il comptait agréer l'option conventionnelle alors que cet agrément n'avait toujours pas été publié au journal officiel.

Il s'est inquiété du fait que les services du ministère des affaires sociales semblaient vouloir mettre en place une carte de santé très sophistiquée, ce qui pourrait conduire au non-respect du calendrier prévu dans les ordonnances.

Il a enfin interrogé M. Jean-Marie Spaeth sur les conséquences de la démission de M. Jean Gandois de la présidence du Conseil national du patronat français (CNPF) et s'est interrogé sur l'absence de référence aux filières de soins dans son propos introductif.

M. Louis Souvet s'est inquiété du fait que l'on demande de constituer un groupement d'intérêt économique pour détenir un appareil d'imagerie à résonance magnétique (IRM).

M. Dominique Leclerc a interrogé M. Jean-Marie Spaeth sur les efforts des caisses pour améliorer leur productivité et sur les filières de soins.

M. François Autain lui a demandé d'effectuer un premier bilan de la mise en place du carnet de santé.

M. Claude Huriet s'est interrogé sur la présence en nombre suffisant de médecins spécialistes au sein du service du contrôle médical et a demandé au président de la CNAMTS des précisions sur l'objet et le calendrier des états généraux de la santé.

M. Guy Fischer a souligné l'importance de la prévention au sein d'une politique de santé publique efficace.

Enfin, M. Jean-Pierre Fourcade, président, a demandé à M. Jean-Marie Spaeth s'il avait examiné la proposition faite par la société AXA en matière d'assurance maladie.

Répondant aux orateurs, M. Jean-Marie Spaeth a affirmé que les partenaires sociaux ne faisaient aucune obstruction à la mise en place des conseils de surveillance des caisses nationales de sécurité sociale. Il a cependant souligné que ces conseils n'avaient pas vocation à se substituer au conseil d'administration.

Il a estimé qu'il existait un lien entre la volonté du Gouvernement de repositionner le rôle des agences régionales d'hospitalisation, d'élaborer de nouveaux schémas régionaux d'organisation sanitaire et celle d'organiser des états généraux de la santé.

Il a souligné la nécessité pour la CNAMTS de mettre en place un système de recueil d'informations et de comptes performant dans la mesure où les objectifs de dépenses d'assurance maladie étaient désormais opposables.

Evoquant l'informatisation, il a estimé qu'il ne fallait pas la retarder au prétexte d'améliorer sans cesse un système purement théorique et qu'il convenait au plus vite de lancer l'expérimentation à grande échelle.

Il a rappelé que les dépenses de gestion administrative de la CNAMTS représentaient entre 5 et 6 % du total des dépenses et qu'il fallait toujours rechercher une meilleure productivité. Il a cependant souligné le fait que la productivité de la sécurité sociale ne devait pas être examinée au seul regard de l'activité de traitement des feuilles de soins dans la mesure où l'activité de gestion du risque serait désormais essentielle.

Il a rappelé que le service du contrôle médical comprenait des médecins spécialistes et estimé que le bilan de la mise en place du carnet de santé n'était pas un échec. Il a indiqué que, selon le CNPF, la démission du président Jean Gandois n'entraînerait pas de conséquence particulière pour l'assurance maladie.

Enfin, évoquant la proposition faite par la société AXA, il a indiqué que pour la première fois, une société proposait de négocier directement avec des producteurs de soins et de rembourser les assurés à hauteur de 100 % de leurs dépenses. A cet égard, il a souligné la différence entre cette proposition et le discours entendu pendant de nombreuses années selon lequel il convenait de responsabiliser les assurés grâce à un ticket modérateur.

Il a estimé que la proposition de la société AXA, dans la mesure où elle était basée sur la gestion d'une enveloppe forfaitaire déléguée par l'assurance maladie, ne semblait pas disposer de bases juridiques suffisantes dans le code de la sécurité sociale.

C. AUDITION DE M. BERNARD CARON, PRÉSIDENT DE L'AGENCE CENTRALE DES ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE (ACOSS)

Le mercredi 15 octobre 1997, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'audition de M. Bernard Caron, président de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

M. Bernard Caron a d'abord rappelé que la fonction de l'ACOSS était d'enregistrer les dépenses et les recettes du régime général et de faire face aux besoins de liquidités notamment par des emprunts auprès de la caisse des dépôts et consignations.

Il a précisé que le régime des avances auprès de la caisse des dépôts et consignations avait été négocié à des conditions plus avantageuses que celles du marché et que la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) reprendrait la dette du régime général en 1998 à hauteur de 87 milliards, diminuant ainsi les frais financiers de l'ACOSS de 3 milliards de francs.

Il a précisé que l'évaluation du solde significatif de trésorerie fin 1998 dépendrait beaucoup de la capacité de l'Etat à faire face aux prestations qu'il prend en charge (allocation aux adultes handicapés (AAH) - revenu minimum d'insertion (RMI)), au montant des remboursements de cotisations sociales et à la situation de certains fonds spéciaux comme le Fonds national d'aide au logement (FNAL).

Il a souligné que le transfert des cotisations maladie et de la contribution sociale généralisée (CSG) augmenterait les recettes du régime général de 4,5 milliards mais qu'il allait susciter des difficultés car les cotisations maladie sont versées de façon mensuelle alors que la CSG est perçue par le régime général en fin d'exercice.

Répondant aux questions de M. Charles Descours, rapporteur, il a précisé que le plafond des avances de trésorerie au régime général fixé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 avait été dépassé début octobre et avait fait l'objet d'un décret en date du 8 octobre 1997 portant ce plafond à 80 milliards.

Il a ensuite confirmé les conclusions du rapport de la Cour des Comptes sur la disparité des taux de recouvrement de cotisations sociales selon les départements, tout en relevant que globalement 98 % des cotisations sociales étaient finalement recouvrés par les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) et qu'il était difficile d'améliorer significativement ce ratio.

Les disparités, a-t-il précisé, sont souvent liées à l'environnement économique et géographique des entreprises et au comportement des employeurs publics. A cet égard, il a fait observer que les primes des fonctionnaires n'étaient pas prises en compte dans l'assiette des cotisations sociales. Il a considéré que cette situation était contraire à la solidarité nationale et a insisté sur le fait que le basculement vers la CSG des cotisations maladie seraient compensées pour les fonctionnaires par une augmentation de leurs primes.

Il a souhaité que la Cour des Comptes, conformément aux pouvoirs et aux compétences dont elle disposait, se penche sur ces questions d'assiette de cotisations sociales.

Il a indiqué que la convention d'objectifs et de gestion signée entre l'Etat et l'ACOSS avait été élaborée dans de bonnes conditions et qu'elle permettrait une meilleure " visibilité " des objectifs de cet organisme et une plus grande responsabilisation des acteurs sociaux.

Enfin, il a précisé que le projet Racine entrerait en vigueur à compter du 1er janvier 1998 et permettrait d'effectuer une répartition à la source, c'est-à-dire au niveau des URSSAF, des recettes et des dépenses de chaque branche du régime général, d'où une simplification des travaux de l'ACOSS.

Puis, M. Charles Descours, rapporteur, a interrogé M. Bernard Caron sur les conséquences de la mise en oeuvre de la comptabilité en droits constatés ainsi que sur les positions du Conseil national du patronat français (CNPF), au lendemain de la démission de son président, M. Jean Gandois.

M. Bernard Caron a rappelé la portée, pour les régimes de sécurité sociale, du passage de la comptabilité en encaissements-décaissements à une comptabilité en droits constatés qui permet une harmonisation des opérations des différents régimes. Toutefois, il a noté que cette réforme soulevait un problème de raccordement avec les comptes des exercices précédents.

Puis, il a développé une analyse sur l'évolution des prélèvements collectifs affectés à la sécurité sociale qui suscite un débat et des inquiétudes au sein du CNPF, une partie de ses membres estimant qu'une privatisation de certains types de services permettrait d'avoir une protection sociale moins coûteuse pour la collectivité.

Il a indiqué qu'à sa connaissance, le CNPF demeurerait dans les organismes de sécurité sociale et qu'un nouveau président serait élu le 16 décembre prochain, mais on ignorait encore sur quel programme.

M. Alain Vasselle a demandé des précisions sur le montant du déficit du régime général en 1997 et sur les conséquences de la décision du Gouvernement de prolonger la durée de prélèvement du remboursement de la dette sociale (RDS).

M. Bernard Caron a rappelé les différentes opérations de reprise de dette réalisées depuis 1993 et les modalités prévues par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 concernant la CADES. Il a surtout souligné la grande confusion existant en matière de comptes des régimes spéciaux et tout particulièrement sur la notion de cotisations fictives.

Interrogé par M. Claude Huriet sur la portée du plan Juppé, M. Bernard Caron a considéré qu'il y avait eu d'importantes erreurs d'évaluation sur les recettes, la masse salariale n'ayant progressé en 1997 que de 2,8 % au lieu des 3,8 % attendus. En revanche, il a estimé que ce plan avait eu une forte influence sur les dépenses d'assurance maladie, pour des raisons d'ailleurs plus psychologiques que réellement liées aux instruments de régulation.

D. AUDITION DE M. JOËL MÉNARD, PRÉSIDENT DE LA CONFÉRENCE NATIONALE DE SANTÉ

Réunie le jeudi 16 octobre 1997, sous la présidence de M. Jean Pierre Fourcade, président, la commission a entendu M. Joël Ménard, président de la conférence nationale de santé, accompagné de Mme Isabelle Tamalet et de MM. Olivier Joyeux, Claude Bouchet, Jacques Vleminckx et Mathieu Méreau, représentants du bureau de cette conférence, dans le cadre des auditions sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

M. Joël Ménard a tout d'abord rappelé qu'il avait rencontré, en 1996 et au début de l'année 1997, le président Jean-Pierre Fourcade et M. Charles Descours, rapporteur. Il a indiqué qu'il avait été tenu compte des principaux points évoqués au cours de ces réunions dans l'élaboration du rapport de la conférence nationale de santé.

Il a observé que les problèmes de santé liés à l'environnement n'avaient pas été évoqués parmi les priorités retenues par la conférence en 1996 et en 1997, peut-être en raison de sa composition. Il a rappelé que, l'an dernier, dix priorités de santé avaient été sélectionnées, car les membres de la conférence voulaient faire en sorte que rien d'important pour la santé publique ne soit exclu et parce qu'ils étaient conscients du fait que les priorités ainsi définies auraient un cadre pluriannuel. Observant que, pour 1998, la conférence de santé avait retenu, au sein de ces dix priorités, quatre thèmes principaux, il a affirmé qu'une telle méthode permettait d'analyser les sujets plus en profondeur.

M. Joël Ménard, président de la conférence nationale de santé, a ensuite détaillé les quatre priorités sélectionnées dans le rapport annuel.

La première priorité concerne la prévention et la promotion de la santé des enfants, des adolescents et des jeunes. A cet égard, la conférence recommande d'organiser la prévention par une loi d'orientation qui définirait les champs de compétences, les missions et la formation des acteurs et l'organisation des financements. Elle recommande aussi de développer l'information des parents et d'instaurer, pour tous les enfants, dans le cadre de la scolarité dès la maternelle, vingt heures annuelles d'éducation pour la santé. Elle recommande enfin de prendre en compte les difficultés rencontrées par les populations les plus vulnérables, en augmentant le nombre de lits mère-enfant, en améliorant le soutien des services de protection maternelle et infantile et de santé scolaire ainsi que l'accueil des adolescents en difficulté. Il a estimé que de tels outils permettraient de mettre en place une politique continue de prévention et de promotion de la santé.

M. Joël Ménard a ensuite évoqué la deuxième priorité retenue par la conférence, qui concerne la prévention et le dépistage des cancers. Il a justifié le choix de cette priorité par le fait qu'elle concerne à la fois la prévention et les soins et par l'absence de progrès médicaux significatifs, depuis plusieurs années, pour traiter les cancers les plus fréquents. La conférence recommande de prévenir simultanément les risques de cancer et de maladies cardio-vasculaires par des incitations portant sur certains choix alimentaires et encourageant l'abstinence tabagique et la maîtrise de consommation d'alcool. Il a estimé que, face aux stratégies des industries agroalimentaires qui contribuent à promouvoir des habitudes alimentaires défavorables à la santé des adolescents et qui se traduisent notamment par une augmentation de l'obésité, les pouvoirs publics devaient développer des politiques appropriées. La conférence a également estimé qu'il convenait d'offrir aux malades cancéreux une prise en charge multidisciplinaire concertée, pour que tous aient accès à des soins de qualité et de proximité et d'harmoniser les modalités de prise en charge tarifaire des médicaments anticancéreux entre les différents secteurs de distribution des soins.

Puis, M. Joël Ménard a évoqué la troisième priorité sélectionnée par la conférence, la diminution de l'incidence des infections nosocomiales et des affections iatrogènes. Il a indiqué qu'il convenait de renforcer les comités de lutte contre les infections nosocomiales, notamment dans l'hospitalisation privée, d'attribuer des ressources financières au renforcement de cette lutte, de réaliser des enquêtes en médecine ambulatoire et d'harmoniser les procédures de recueil des informations en milieu hospitalier public et privé.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a demandé à M. Joël Ménard si l'on assistait à un développement des infections nosocomiales ou si le phénomène était simplement mieux connu.

M. Joël Ménard a répondu que l'information sur les infections nosocomiales était plus importante et qu'il existait aujourd'hui beaucoup de malades à hauts risques, notamment sur le plan immunitaire. M. Mathieu Méreau a également rappelé que plus la médecine était invasive, plus elle était confrontée à des germes résistants.

M. Joël Ménard a enfin évoqué la réduction des inégalités de santé inter et intra-régionales qui constitue la quatrième priorité retenue par la conférence. Il a estimé que les indicateurs actuels de santé publique n'étaient pas suffisants pour permettre une analyse pertinente de ces inégalités. Il a fait part du souhait de la conférence nationale de santé que les parlementaires réservent un millième de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour mettre en place les systèmes d'information nécessaires.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a demandé si les observatoires régionaux de la santé étaient en mesure de fournir des données homogènes.

M. Mathieu Méreau a répondu par l'affirmative et a souligné l'action efficace menée par la fédération nationale des observatoires régionaux de la santé. Il a cependant souligné l'absence de prise en considération des facteurs déterminants de la santé dans les statistiques produites. M. Jacques Vleminckx a estimé que l'importance du travail à fournir en la matière au niveau régional constituait un argument supplémentaire pour la mise en place d'un système d'information performant.

M. Charles Descours, rapporteur, a demandé à M. Joël Ménard si l'action des conférences régionales de santé était satisfaisante. Il a affirmé que les parlementaires étaient tout à fait disposés à faire des choix en matière de santé publique, à condition que la conférence nationale de santé leur fournisse les éléments indispensables à la détermination de ces choix. Il a souligné le risque que le débat sur une loi d'orientation concernant la santé des jeunes se focalise sur la question de la légalisation des drogues douces. Evoquant enfin la lutte contre le cancer, il a jugé utile d'améliorer la formation initiale et continue des médecins.

M. Jean Chérioux, faisant référence aux habitudes alimentaires des adolescents, a estimé qu'il serait utile d'étudier la publicité en faveur des produits alimentaires destinés aux jeunes.

Mme Dinah Derycke a évoqué les questions du suicide des adolescents et de la médecine du travail.

M. Claude Huriet a estimé qu'une analyse des inégalités entre les régions ne serait pleinement pertinente que si elle débouchait sur la mise en place d'une politique régionale de santé. Il a observé que la conférence nationale de santé formulait des priorités de santé publique et a demandé à M. Joël Ménard de préciser les notions de santé et de santé publique. Il a souhaité que l'action du ministère en matière de lutte contre les infections nosocomiales ne se traduise pas par la seule production de circulaires.

M. Jean-Louis Lorrain, Mmes Gisèle Printz et Nicole Borvo ont évoqué les insuffisances de la médecine scolaire.

Enfin, M. Jean-Pierre Fourcade, président, a demandé à M. Joël Ménard quelle était son appréciation sur l'activité des centres anticancéreux.

Répondant aux orateurs, M. Claude Bouchet a rappelé que la prévention du suicide des jeunes était une des priorités retenues par un grand nombre de conférences régionales de santé et que la dimension de la souffrance psychologique des adolescents avait été prise en compte par la conférence nationale de santé. Il a estimé qu'il fallait remédier à l'enchevêtrement des responsabilités en matière de prévention et définir de nouvelles formes d'organisation et de financement.

Evoquant la médecine scolaire, Mme Isabelle Tamalet a conclu à la nécessité d'un travail en continu, associant tous les acteurs et qui intégrerait une dimension de prévention psychosociale.

M. Jacques Vleminckx a indiqué que le travail des conférences régionales de santé était en voie d'harmonisation.

M. Olivier Joyeux a rappelé que les centres anticancéreux ne traitaient qu'environ 20 % des malades et que leur grand mérite avait été la mise en place de réseaux. Il a souligné la nécessité de revoir la formation des médecins en cancérologie.

Enfin, M. Joël Ménard a estimé qu'il ne fallait pas introduire de dichotomie entre les notions de santé et de santé publique. Evoquant la lutte contre les infections nosocomiales, il a indiqué que la publication d'une circulaire s'accompagnerait de l'annonce d'inspections.

E. AUDITION DE M. JEAN-PAUL PROBST, PRÉSIDENT DE LA CAISSE NATIONALE DES ALLOCATIONS FAMILIALES (CNAF)

Réunie le jeudi 16 octobre 1997, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Paul Probst, président de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF), dans le cadre des auditions sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

M. Jean-Paul Probst a tout d'abord déclaré que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 ne pouvait convenir à la CNAF, dans la mesure où il prévoyait la mise sous condition de ressources du versement des allocations familiales. Il a souhaité rappeler la finalité très particulière de la branche famille de la sécurité sociale qui consiste à aider les parents à assumer la responsabilité des enfants jusqu'à ce que ceux-ci aient atteint l'âge adulte. Il a souligné que la politique familiale était donc l'expression de l'effort de solidarité de la société tout entière en faveur des familles : il s'agissait, en effet, de compenser la diminution de revenus disponibles liée à la naissance des enfants. Il s'est déclaré très attaché à ce principe de compensation horizontale.

M. Jean-Paul Probst a rappelé que le taux de fécondité de notre pays se situait aujourd'hui à 1,7 alors que le taux de renouvellement des générations était estimé entre 2,05 et 2,1. Dans ces conditions, la France était entrée dans un processus de vieillissement qui allait affecter à la fois le dynamisme de notre pays et l'équilibre des comptes sociaux.

M. Jean-Paul Probst a ensuite évoqué les deux théories fondamentales sur lesquelles reposaient les systèmes de protection sociale. Dans la théorie bismarckienne, née en Allemagne à la fin du siècle dernier, l'ouverture de droits sociaux était conditionnée à une contribution ; dans la théorie beveridgienne, issue des travaux de William Beveridge, l'Etat se devait d'assurer et de financer un socle minimal de protection sociale.

Il a considéré que le système français s'inspirait à la fois - avec sa protection sociale et ses minima sociaux - de la théorie bismarckienne et de la théorie beveridgienne. Estimant que la mise sous condition de ressources des allocations familiales remettait en cause le principe selon lequel toute contribution ouvrait un droit, il a souligné qu'une telle évolution risquait de provoquer des contestations croissantes de certaines parties de la population à l'égard des fondements même de notre protection sociale. Il a craint que le principe d'une mise sous condition de ressources puisse être éventuellement étendu à d'autres branches : il a souligné que certaines études envisageaient déjà le versement sous condition de ressources des prestations d'assurance maladie. Il a, en outre, précisé que les allocations familiales constituaient la dernière prestation versée à l'ensemble de la population.

M. Jean-Paul Probst a considéré que les seuils de ressources choisis posaient plus un problème de principe que de niveau. Il a expliqué que ces seuils pourraient être réexaminés chaque année et risquaient de constituer à l'avenir une variable d'ajustement permettant d'assurer l'équilibre de la branche famille.

M. Jean-Paul Probst a indiqué que la mise sous condition de ressources des allocations familiales toucherait 350.000 familles dès 1998 et a ajouté que 35.000 familles situées juste au-dessus du seuil ne percevraient en outre qu'une allocation différentielle.

Il a considéré que la mise sous condition de ressources des allocations familiales constituait un mécanisme d'exclusion systématique et progressive de nombreuses familles chaque année. Il a ajouté que ces familles quitteraient dès lors les fichiers de la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) et seraient difficiles à identifier si leur situation financière se dégradait brusquement.

M. Jean-Paul Probst a ensuite rappelé que la branche famille n'avait pas vocation à faire de la redistribution et à se substituer ainsi à la fiscalité.

Evoquant la méthode du Gouvernement, il a dénoncé l'absence de concertation et d'étude préalable ; il a également déploré que l'on mette fin brutalement à un principe fondateur de notre protection sociale alors même que le Gouvernement annonce pour l'année prochaine le lancement d'une réflexion de fond consacrée à la politique familiale. Il a souligné qu'il aurait sans doute été préférable d'adopter une méthode inverse : étude puis modification, et non modification puis étude.

M. Jean-Paul Probst a considéré que le seul point positif pour les familles du projet de loi de financement était la généralisation à tous les enfants âgés de 18 à 19 ans du droit aux prestations familiales.

Evoquant le déficit de la branche famille, M. Jean-Paul Probst a tenu à rappeler que la branche famille avait été excédentaire pendant de très nombreuses années et que l'on avait profité de cette situation pour lui imputer un certain nombre de charges indues et pour opérer sur elle des prélèvements au profit des branches maladie et vieillesse. Il a ajouté que le déficit actuel était aussi le résultat d'une situation économique générale marquée par des phénomènes de pauvreté et de précarité : de plus en plus de personnes demandaient à bénéficier des prestations familiales, des prestations logement, des minima sociaux...

M. Jean-Paul Probst a conclu son intervention en déclarant que le Gouvernement prenait une très lourde responsabilité en choisissant de détruire le dispositif actuel des allocations familiales.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, est alors intervenu pour indiquer qu'il partageait totalement ce point de vue.

M. Jacques Machet, rapporteur pour la branche famille, a interrogé M. Jean-Paul Probst sur plusieurs points.

Il a d'abord souhaité connaître le nombre d'enfants concernés par la mise sous condition de ressources des allocations familiales et les conséquences de cette mesure sur les situations respectives des couples mariés et des couples vivant en union libre. M. Jacques Machet, rapporteur pour la branche famille, a également demandé quel serait l'impact sur l'emploi de la diminution de moitié de l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED). Il a souhaité connaître les propositions de la CNAF pour réduire le déficit de la branche famille et la position de la caisse quant à la généralisation de 18 à 19 ans du droit aux prestations familiales. Enfin, il s'est enquis du coût pour la CNAF de la mise en conformité avec les arrêts du Conseil d'Etat portant sur la revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales pour les années 1993 et 1995.

En réponse à M. Jacques Machet, rapporteur pour la branche famille, M. Jean-Paul Probst a précisé que 1.000.000 d'enfants environ seraient concernés par la mise sous condition de ressources des allocations familiales. Il a ajouté que cette mesure pourrait induire en outre une modification des comportements des Français au détriment du mariage.

S'agissant de la diminution de moitié de l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED), il a indiqué qu'il était difficile d'évaluer les conséquences du cumul de cette disposition et de la diminution de moitié de la déduction fiscale pour les emplois familiaux. Il a néanmoins considéré qu'il était probable qu'un certain nombre d'employeurs opteraient pour des déclarations partielles d'emplois ou pour le travail au noir. Il a ajouté qu'en diminuant l'AGED, on diminuerait également les recettes de cotisations sociales.

S'agissant des moyens de diminuer le déficit de la CNAF, M. Jean-Paul Probst a proposé que l'on réexamine le dispositif du versement de 20 milliards de francs par an de la CNAF à la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) représentatif des cotisations vieillesse des parents au foyer. Il a estimé qu'il s'agissait là d'un transfert sans doute excessif et qu'il serait possible de récupérer quatre à cinq milliards de francs par an. Il a par ailleurs indiqué que M. Jean-François Chadelat, membre de l'Inspection générale des affaires sociales, s'était vu confier par M. Alain Juppé une mission d'évaluation de ce dispositif. Il a précisé que cette mission avait été confirmée par le Premier ministre, M. Lionel Jospin.

M. Jean-Paul Probst a également évoqué les charges indues imposées à la CNAF : la gestion à titre gratuit du dispositif du revenu minimum d'insertion (RMI), pour un coût compris entre 1,5 et 2 milliards de francs, le financement du fonds d'action sociale des travailleurs immigrés et de leur famille (FASTIF), pour un montant de un milliard de francs.

M. Jean-Paul Probst s'est dit favorable à une simplification des trois prestations logement versées par la CNAF et a proposé de fusionner l'aide personnalisée au logement (APL), l'allocation de logement familiale (ALF) et l'allocation de logement à caractère social (ALS).

En réponse à une question de M. Jean-Pierre Fourcade, président, il a précisé que le coût de la revalorisation de 1,1 % de la base mensuelle des allocations familiales, prévue pour 1998, s'élevait à un peu plus de 2,5 milliards de francs.

En réponse à M. Jacques Machet, rapporteur pour la branche famille, il s'est déclaré favorable au principe de la généralisation à tous les enfants âgés de 18 à 19 ans du droit aux prestations familiales proposé par le Gouvernement. Il a indiqué que cette mesure coûterait 540 millions de francs en année pleine. Evoquant l'éventuel passage de 19 à 20 ans du droit aux prestations familiales, il a précisé que ce coût serait alors doublé et qu'il fallait prévoir 6 milliards de francs supplémentaires pour un passage de 20 à 22 ans.

Répondant toujours à M. Jacques Machet, rapporteur pour la branche famille, M. Jean-Paul Probst a ensuite évalué le coût pour la CNAF de la mise en conformité avec les arrêts du conseil d'Etat portant sur la revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales pour 1993 et 1995. Il a expliqué qu'il fallait distinguer la revalorisation juridiquement nécessaire pour 1993, mais dont le montant pourrait être symbolique, et la revalorisation pour 1995, dont le coût serait de 600 millions de francs par an pour les années 1995, 1996 et 1997. Il a précisé que cette revalorisation avait été annoncée par le Gouvernement pour le mois de novembre 1997.

M. Jean Chérioux s'est inquiété des conséquences démographiques de la mise sous condition de ressources des allocations familiales ; il a estimé que les dispositifs de politique familiale semblaient aujourd'hui privilégier les petites familles plutôt que les familles nombreuses. Il a souhaité connaître les premiers enseignements de la loi relative à la famille de 1994.

M. Jean-Louis Lorrain s'est inquiété de la situation, au regard des mesures gouvernementales, des femmes seules élevant un enfant.

Mme Dinah Derycke a estimé que la politique nataliste avait échoué en France pour des raisons liées aux difficultés des conditions de vie actuelles de nombreuses familles. Elle a souhaité connaître l'opinion de la CNAF quant à une éventuelle diminution du quotient familial et demandé à M. Jean-Paul Probst quelles étaient ses propositions pour permettre aux millions de femmes qui travaillaient de pouvoir concilier vie professionnelle et vie familiale.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour la branche vieillesse, a souhaité connaître la part des cotisations et des impositions dans les recettes de la CNAF. Il a estimé que les seuils de ressources prévus pour le versement des allocations familiales pénaliseraient les mères de famille au foyer par rapport aux femmes qui travaillaient. Il a également demandé si l'on avait évalué la baisse des recettes fiscales pour l'Etat provoquée par l'impact sur les emplois déclarés de la diminution de l'AGED. Enfin, il s'est interrogé sur la conformité à la loi de 1994 relative à la famille de la généralisation à tous les enfants âgés de 18 à 19 ans du droit aux prestations familiales.

M. Claude Huriet a souhaité savoir si les économies réalisées par la mise sous condition de ressources des allocations familiales seraient redéployées sous la forme de mesures nouvelles favorables aux familles. Il a jugé très préoccupante la disparition des fichiers de la CNAF des nombreuses familles qui ne bénéficieront plus des allocations familiales.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a demandé à M. Jean-Paul Probst s'il existait un moyen de connaître le nombre de familles bénéficiant du cumul de l'AGED et de la déduction fiscale pour les emplois familiaux. Il s'est également interrogé sur le coût pour la CNAF des régularisations de personnes de nationalité étrangère en situation irrégulière sur le territoire français.

En réponse à M. Jean Chérioux, M. Jean-Paul Probst a souligné que le système français, par sa progressivité, continuait à encourager les familles de plus de deux enfants. Il a ajouté que le versement des allocations familiales dès le premier enfant concernerait 3,3 millions de familles pour un coût total de 14 milliards de francs par an si l'on versait aux familles 335 francs par mois, soit la moitié de la somme perçue pour deux enfants. Il a estimé qu'un versement des allocations familiales dès le premier enfant n'était aujourd'hui pas envisageable et s'est déclaré favorable à titre personnel à une action sociale spécifique pour certaines familles n'ayant qu'un enfant et connaissant des difficultés.

M. Jean-Paul Probst a souligné la rapide montée en charge de l'allocation parentale d'éducation (APE) et indiqué que 45 % des femmes qui accouchaient d'un deuxième enfant demandait à bénéficier de cette aide à taux plein ou à taux partiel. Il a expliqué que l'APE semblait répondre à une demande forte de populations souvent en situation de détresse. Il a indiqué que les études menées par la CNAF révélaient en effet une superposition de la carte du chômage, de la carte du revenu minimum d'insertion (RMI) et de la carte de l'APE.

En réponse à M. Jean-Louis Lorrain, M. Jean-Paul Probst a déclaré que les femmes seules élevant un enfant constituaient un sujet de préoccupation traditionnel de la CNAF car elles cumulaient souvent les handicaps et les fragilités.

En réponse à Mme Dinah Derycke, qui estimait que la politique nataliste semblait avoir échoué en France, M. Jean-Paul Probst a souligné que le taux de fécondité de 1,7 que connaissait la France était tout de même très supérieur au taux de 1,2 que connaissait l'Allemagne. Il a reconnu qu'il était néanmoins difficile d'établir une corrélation certaine entre le taux de fécondité et le niveau des prestations familiales. Il a cependant exprimé la crainte que la mise sous condition de ressources des allocations familiales se traduise par une diminution des naissances. Il a estimé que cette mesure constituait en effet un signal négatif à l'encontre des familles, lesquelles avaient besoin d'un minimum de visibilité à long terme des systèmes d'aide existants.

M. Jean-Paul Probst a déclaré en outre que la CNAF ne suggérait certainement pas une diminution du quotient familial et a indiqué qu'il avait proposé, à titre personnel, le versement d'une prestation financière compensatrice aux personnes qui travailleraient à mi-temps pour élever leurs enfants.

En réponse à M. Alain Vasselle, rapporteur pour la branche vieillesse, M. Jean-Paul Probst a indiqué que les ressources de la CNAF reposaient pour 66 % sur les cotisations sociales, pour un montant de 153 milliards de francs, pour 20 % sur les impôts et taxes affectés (dont la CSG de 1,1 %), pour un montant de 49 milliards de francs, et sur des subventions de l'Etat à hauteur de 30 milliards de francs. Il a souligné que l'impact économique de la diminution de l'AGED n'avait pas été évalué mais qu'on pouvait prévoir une diminution de recettes fiscales pour l'Etat. Il a ajouté que cette mesure allait en outre conduire à des licenciements, ce qui n'était guère souhaitable.

M. Jean-Paul Probst a reconnu que la branche famille connaissait un déficit qui aurait dû conduire à surseoir à la généralisation de 18 à 19 ans du droit aux prestations familiales au regard de la loi relative à la famille de 1994. Il a cependant indiqué que la loi relative à la famille prévoyait que cette disposition devait de toute façon intervenir avant la fin de l'année 1999.

En réponse à M. Claude Huriet, M. Jean-Paul Probst a confirmé que la mise sous condition de ressources des allocations familiales constituait simplement une mesure d'économie financière qui ne serait accompagnée d'aucun redéploiement en faveur des familles.

En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade, président, M. Jean-Paul Probst a indiqué que l'on ne disposait d'aucun moyen permettant de connaître le nombre de familles bénéficiant du cumul de l'AGED et de la déduction fiscale pour les emplois familiaux. Il a expliqué que les fichiers de l'AGED étaient gérés par la CNAF tandis que les déductions fiscales pour les emplois familiaux étaient du ressort de l'administration fiscale. Il a en outre confirmé qu'il n'existait pas d'étude spécifique du coût pour la branche famille des régularisations de personnes de nationalité étrangère en situation irrégulière sur le territoire français.

F. AUDITION DE M. PHILIPPE NASSE, SECRÉTAIRE GÉNÉRAL DE LA COMMISSION DES COMPTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Réunie le mardi 28 octobre 1997, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, puis de M. Louis Souvet, vice-président, puis de M. Jacques Bimbenet, vice-président, la commission a procédé à l'audition de M. Philippe Nasse, secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale sur le projet de loi, en cours d'examen par l'Assemblée nationale, de financement de la sécurité sociale pour 1998.

M. Philippe Nasse a d'abord rappelé que les missions du secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale étaient d'assurer la rédaction des deux rapports annuels et d'organiser les réunions de la commission. Il a précisé que pour l'élaboration des rapports, le ministère lui communiquait les prévisions retenues et que son autonomie pouvait être considérée comme nulle au regard de ces prévisions et totale au regard des commentaires qu'il pouvait présenter en tant que secrétaire général.

Répondant à une question de M. Charles Descours, rapporteur, sur le bilan de l'application du transfert de cotisations maladie vers la contribution sociale généralisée (CSG) effectué en 1997, il a renvoyé au contenu du rapport présenté le 26 septembre 1997 et a indiqué que les prévisions sur lesquelles était fondé le montant attendu de recettes et de dépenses de chaque branche résultaient des hypothèses macro-économiques arrêtées par le ministère des finances, des projections démographiques disponibles et de certaines extrapolations complexes.

Sur la CSG proprement dite, il a considéré qu'il s'agissait d'une assiette plus fluctuante que la masse salariale, notamment la partie qui était prélevée sur l'épargne et les revenus du patrimoine, ces derniers prélèvements pouvant agir sur le comportement des agents économiques.

Il a rappelé, en outre, qu'un rapport du Commissariat général au plan sur le financement de la sécurité sociale, publié en 1996, avait mis en évidence que le problème fondamental se situait du côté de la mise sous contrôle des dépenses sociales et non du côté de la définition d'une assiette de prélèvements idéale.

Il a indiqué qu'il n'y avait pas eu de consultation formelle de la Commission des comptes de la sécurité sociale sur l'article 9 du projet de loi de financement qui prévoyait la validation d'un arrêté relatif aux majorations de cotisations 1997 dues au titre des accidents du travail, mais qu'à l'occasion de la réunion de la Commission des comptes de septembre dernier, l'équilibre prévisionnel des branches de la sécurité sociale avait été présenté. Il a considéré que le dossier était complexe et a précisé qu'il n'avait pas eu transmission du rapport de M. Alain Deniel sur le problème de la répartition des charges entre la branche maladie et la branche des accidents du travail qui sous-tend ce contentieux.

S'agissant de l'article 12 du projet de loi qui tend à augmenter les transferts de compensation à la charge du régime des clercs et employés de notaires de 200 millions de francs, il a souligné que le principe des compensations ne devait pas être remis en cause, mais que celles-ci ne devaient pas devenir une prime à la mauvaise gestion pour certains régimes. Répondant à une question de M. Jean-Pierre Fourcade, président, il a estimé que la Commission des comptes de la sécurité sociale pourrait parfaitement diligenter une étude spécifique sur les compensations. MM. Charles Descours, rapporteur, et Louis Boyer ont appelé l'attention sur la disparités des prestations ainsi financées par le biais des flux de compensation.

Abordant l'article 18 du projet de loi qui autorise pour la première fois la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) à recourir, en 1998, à des avances de trésorerie à hauteur de 2,5 milliards de francs, il a noté que la fixation de ce type de plafond relevait bien de la compétence des lois de financement et que le déficit prévisionnel du régime pour 1998 s'établissait effectivement à environ 2,5 milliards, à calendrier inchangé de compensation.

Puis, M. Jean Chérioux a interrogé le secrétaire général sur les prélèvements opérés sur la branche famille au profit des autres régimes et sur les moyens d'éviter de tels transferts, ainsi que sur la situation de l'assurance veuvage. M. Alain Vasselle, rapporteur pour la branche vieillesse, lui a demandé quel avait été l'effet du basculement, en 1997, des cotisations maladie vers la CSG sur les assurés et sur la portée de l'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

M. Charles Descours, rapporteur, l'a interrogé enfin sur l'importance des écarts entre les prévisions et les réalisations constatées lors des derniers exercices.

M. Philippe Nasse a indiqué que le problème principal s'agissant des prévisions macro-économiques avait été constaté en 1996 et que ces écarts restaient malheureusement difficiles à éviter, en rappelant toutefois qu'à l'initiative de M. Raymond Barre, alors Premier ministre, le Gouvernement présentait les hypothèses de plusieurs organismes de prévisions à l'appui de son rapport économique et financier.

Il a rappelé à M. Jean Chérioux les obligations découlant de la loi du 25 juillet 1994 relative à la famille sur l'évaluation des charges indues pesant sur la branche famille et annoncé qu'un rapport serait présenté au printemps sur ce sujet. Sur l'assurance veuvage, il a indiqué qu'il ne disposait pas de bilan actualisé.

S'agissant de l'impact de la CSG, il a rappelé le mécanisme mis en place en 1997 pour la répartition du produit de la CSG entre les régimes de sécurité sociale, à base de clés de répartition définies par un arrêté de mai 1997, et a estimé que globalement ceci posait le problème du calibrage du taux de change (CSG/cotisations maladie) pour chacun des régimes concernés.

G. AUDITION DE M. JEAN-LUC CAZETTES, PRÉSIDENT DE LA CAISSE NATIONALE D'ASSURANCE VIEILLESSE DES TRAVAILLEURS SALARIÉS (CNAVTS)

Réunie le mardi 28 octobre 1997, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, puis de M. Louis Souvet, vice-président, puis de M. Jacques Bimbenet, vice-président, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Luc Cazettes, président de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour la branche vieillesse
a, tout d'abord, demandé à M. Jean-Luc Cazettes de bien vouloir commenter l'avis rendu par le conseil d'administration de la CNAVTS sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Il a ensuite souhaité connaître l'impact du basculement des cotisations d'assurance maladie vers la CSG pour les retraités.

Il s'est également interrogé sur l'incidence de la mise en oeuvre de la prestation spécifique dépendance (PSD) sur l'action sociale de la CNAVTS et a demandé à M. Jean-Luc Cazettes combien de conventions avaient déjà été signées entre les départements et les organismes de sécurité sociale, en application de l'article premier de la loi du 24 janvier 1997 instaurant la prestation spécifique dépendance.

S'agissant de la situation de l'assurance veuvage, il s'est interrogé sur la revalorisation de l'allocation veuvage dont le montant est aujourd'hui très faible.

Enfin, il s'est enquis des mesures nouvelles proposées par M. Jean-Luc Cazettes pour faire face à la dégradation prévisible du déficit de la branche vieillesse dans les prochaines années. Il a évoqué une éventuelle extension à la valeur ajoutée des entreprises de l'assiette des cotisations sociales à la charge des employeurs et a souhaité connaître le sentiment de M. Jean-Luc Cazettes à ce sujet.

En réponse à M. Alain Vasselle, rapporteur pour la branche vieillesse, M. Jean-Luc Cazettes a indiqué que le conseil d'administration de la CNAVTS - à l'exception de la délégation de la Confédération française démocratique du travail (CFDT) et de deux personnes qualifiées - avait rendu le 1er octobre 1997 un avis négatif sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998. Il a néanmoins ajouté que cet avis négatif ne portait pas à proprement parler sur la partie assurance vieillesse du projet de loi dans la mesure où, à l'exception de la délégation de la CFDT et d'une personne qualifiée qui avaient exprimé leurs positions uniquement sur les points concernant la branche vieillesse, les composantes du conseil d'administration avaient exprimé un avis sur l'ensemble du texte.

M. Jean-Luc Cazettes a expliqué que les délégations de la Confédération générale du travail (CGT) et de Force ouvrière (FO) avaient exprimé un avis défavorable en raison de leur hostilité au basculement des cotisations d'assurance maladie sur la CSG. Il a ajouté que les représentants des employeurs avaient également émis un avis défavorable en raison de l'augmentation des prélèvements prévus par le projet de loi de finances et de la hausse sensible des dépenses d'assurance maladie. Il a enfin indiqué que les délégations de la Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC) et de la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) avaient émis un avis négatif du fait de leur désaccord total avec la mise sous condition de ressources des allocations familiales.

Il a indiqué que le basculement des cotisations d'assurance maladie sur la CSG aurait un impact théoriquement nul pour les retraités. Il a ajouté toutefois que ce basculement pénaliserait les retraités bénéficiaires d'une majoration de 10 % pour enfant, majoration sur laquelle ils ne payaient pas de cotisation d'assurance maladie. En réponse à M. Louis Souvet, vice-président, il a précisé que les retraités bénéficiaires de la majoration de 10 % pour enfant représentaient 42 % de l'ensemble des retraités. M. Charles Descours, rapporteur, a alors souligné qu'il s'agissait d'une nouvelle pénalisation pour les personnes ayant eu des enfants.

M. Jean-Luc Cazettes a ajouté que le basculement des cotisations d'assurance maladie vers la CSG allait avantager les retraités domiciliés à l'étranger pour lesquels aucune CSG n'était perçue et qui ne paieraient donc plus de cotisations d'assurance maladie.

Toujours en réponse à M. Alain Vasselle, rapporteur pour la branche vieillesse, M. Jean-Luc Cazettes a indiqué que la CNAVTS réserverait désormais ses prestations d'aide ménagère aux personnes âgées appartenant aux groupes 4, 5 et 6 de la grille Autonomie-gérontologie groupes iso-ressources (AGGIR) puisque les personnes appartenant aux groupes 1, 2 et 3 seraient prises en charge par la prestation spécifique dépendance (PSD), versée par les conseils généraux. Il a déclaré que la CNAVTS allait désormais recentrer son action sur la prévention de la dépendance pour les groupes 4, 5 et 6 et sur les personnes qui ne pourraient bénéficier de la prestation spécifique dépendance en raison du niveau trop élevé de leurs ressources. Il a en outre précisé que le conseil d'administration de la CNAVTS avait décidé d'exclure du bénéfice de l'aide ménagère les personnes ayant refusé la PSD. Il a enfin ajouté que cinq conventions avaient d'ores et déjà été signées entre les départements et les organismes de sécurité sociale, dans l'Aisne, le Gers, la Moselle, le Nord et l'Oise.

En réponse à M. Alain Vasselle, rapporteur pour la branche vieillesse, M. Jean-Luc Cazettes a reconnu que le montant de l'allocation veuvage était effectivement très faible dès la deuxième année de versement de l'allocation. Il a néanmoins considéré que les veufs et les veuves pouvaient également bénéficier du revenu minimum d'insertion (RMI). Il a expliqué que l'assurance veuvage représentait 2 milliards de francs environ de cotisations pour seulement 450 millions de francs de prestations versées. L'excédent, qui s'élevait donc à 1,6 milliard de francs, contribuait à l'équilibre du régime vieillesse.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour la branche vieillesse, est alors intervenu pour indiquer qu'il s'agissait là, selon lui, d'un problème de principe. L'allocation veuvage était une prestation de protection sociale dont le bénéfice était ouvert par des cotisations payées par les salariés pour se prémunir d'un risque. Le RMI procédait d'une toute autre logique, celle de la solidarité et de l'aide sociale. M. Jean-Luc Cazettes a considéré que l'analyse de M. Alain Vasselle, rapporteur pour la branche vieillesse, était tout à fait pertinente. Il a cependant souligné que toute revalorisation éventuelle de l'allocation veuvage se traduirait par un problème de financement pour l'assurance vieillesse.

Puis, M. Jean-Luc Cazettes a estimé qu'il était effectivement devenu nécessaire de réfléchir à de nouvelles mesures permettant d'assurer le financement à long terme de la branche vieillesse. Il a alors suggéré plusieurs pistes de réforme.

M. Jean-Luc Cazettes a indiqué tout d'abord que l'on pouvait réfléchir à une modification de l'assiette des cotisations sociales à la charge des employeurs ; il a évoqué comme nouvelle assiette le chiffre d'affaires, l'excédent brut d'exploitation ou la valeur ajoutée. Il a considéré que le rapport préparé par M. Jean-François Chadelat fournirait une base de réflexion et de discussion intéressante.

M. Jean-Luc Cazettes a également indiqué que l'on pouvait imaginer une extension de l'assiette de cotisation à l'ensemble des revenus du travail - y compris les primes, les rémunérations accessoires, les produits de l'intéressement et de la participation -, une augmentation du taux de la cotisation patronale, une meilleure prise en charge du financement des avantages non contributifs par le fonds de solidarité vieillesse et le remboursement par l'Etat de toutes les exonérations de cotisations sociales datant d'avant juillet 1994.

M. Charles Descours, rapporteur, a alors souhaité connaître le montant des exonérations de charges sociales non compensées. M. Jean-Luc Cazettes a indiqué que ce montant était de 15 milliards de francs par an pour l'ensemble du régime général ; il a souligné que toutes les exonérations décidées depuis 1994 étaient désormais compensées par l'Etat et a rappelé que toutes les exonérations antérieures à cette date ne faisaient en revanche l'objet d'aucune compensation.

III. EXAMEN DU RAPPORT

Réunie le mercredi 5 novembre 1997 sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Charles Descours (équilibres financiers généraux et assurance maladie), Jacques Machet (famille) et Alain Vasselle (assurance vieillesse) sur le projet de loi n° 70 (1997-1998) relatif au financement de la sécurité sociale pour 1998.

M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a d'abord indiqué que l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 s'inscrivait dans un contexte radicalement différent du précédent.

En effet, le nouveau Gouvernement a défini des orientations et des dispositions qui remettent en cause les principes fondamentaux de notre système de protection sociale. En outre, le projet de loi prévoit une série de mesures qui conduisent à une aggravation considérable des prélèvements ; alors que les économies nettes sur les dépenses représentent 3,5 milliards de francs, le total des prélèvements supplémentaires s'élève à 14,5 milliards de francs. L'augmentation des prélèvements traduit, de plus, un " ciblage " inacceptable des mesures sur les familles, l'épargne et les travailleurs indépendants.

Dressant un premier bilan de l'application de la loi de financement pour 1997, il a regretté le manque d'information sur les conséquences de la substitution de la contribution sociale généralisée (CSG) aux cotisations maladie.

Evoquant les conditions de l'équilibre financier pour 1998, il a successivement examiné la nouvelle opération d'apurement de la dette et les prévisions générales de recettes, de dépenses et de trésorerie pour 1998.

Il a indiqué que l'article 25 relatif à la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) appelait trois observations principales.

En premier lieu, il induit des prélèvements sur les générations futures d'une ampleur sans précédent.

Ensuite, la nouvelle reprise de la dette sociale ne contribue pas à introduire des comportements plus responsables en matière de dépenses.

Enfin, les modalités retenues sont susceptibles de conduire à des réactions du corps social. En effet, le mécanisme de reprise de la dette ne bénéficie, à l'heure actuelle, qu'au régime général alors que l'ensemble de la population est appelé à financer la CADES par le biais de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS).

Il a estimé qu'un tel dispositif n'était " acceptable " que si l'opération ne se reproduisait pas et qu'il y avait donc un impératif absolu de rétablissement définitif des comptes à partir de 1999.

S'agissant des recettes de l'ensemble des régimes pour 1998, l'augmentation est de + 63,8 milliards de francs et l'on constate une fiscalisation très forte des ressources de la sécurité sociale.

Concernant les dépenses en progression de + 45 milliards de francs, il appert que la branche vieillesse enregistre la plus forte hausse suivie par la branche maladie-maternité-invalidité-décès. L'évolution des dépenses de la branche famille apparaît donc dans ce contexte, modérée. Celles-ci ne progressent que de 5,1 milliards de francs, soit une hausse de 2,1 %.

M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a ensuite examiné plus spécifiquement l'équilibre financier du régime général en 1998.

Pour ce régime, les recettes progresseraient de 3,9 % et les dépenses de 1,7 %.

Le solde prévisionnel se répartirait de la manière suivante : - 6,5 milliards de francs pour la branche maladie, + 1,4 milliard de francs pour la branche accidents du travail - 4,3 milliards de francs pour la branche vieillesse, - 2,6 milliards de francs pour la branche famille.

M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a indiqué que la réduction du solde résultait d'une aggravation de 14,9 milliards de francs de prélèvements, d'économies concernant essentiellement la mise sous condition de ressources des allocations familiales et d'un report de la charge de la dette qui allégeait les frais financiers de 3 milliards de francs. Il a constaté que l'aggravation des prélèvements porterait massivement sur l'épargne des Français, principalement celle des classes moyennes, et que la totalité des efforts d'économie touchait la branche famille.

M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a formulé trois propositions principales qui constitueraient les axes d'un " autre " projet de loi de financement.

Le premier axe réside dans la sauvegarde de la politique familiale. Elle passe par la suppression de la mise sous condition de ressources des allocations familiales et de la minoration de l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED). Elle est rendue possible par la majoration, pour un an seulement, d'un dixième de point du taux de la contribution sociale généralisée (CSG) affectée à la famille.

Le deuxième axe est de contenir les prélèvements en proposant la suppression de plusieurs mesures prévues par le projet de loi : le basculement des cotisations maladie sur la CSG, dont les conséquences ont été mal mesurées et qui va conduire à des injustices très graves dans notre système de financement de la sécurité sociale, l'inclusion des intérêts et primes des comptes et plans d'épargne logement et des produits d'assurance vie dans l'assiette des prélèvements de 2 % institués au profit de la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) et de la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNATVS), le relèvement de 6 % à 8 % de la taxe sur les contributions des entreprises à la prévoyance et la disposition relative au régime des clercs de notaires qui est totalement discriminatoire. En outre, il conviendra d'étaler sur deux ans le déplafonnement des cotisations familiales des employeurs et travailleurs indépendants

Le troisième axe de propositions consiste en un rétablissement de la maîtrise des dépenses d'assurance maladie et des dépenses de gestion des caisses.

Dans une seconde partie de son intervention, M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a évoqué la situation de l'assurance maladie.

Il a d'abord montré que les débuts de l'application du plan Juppé s'étaient soldés, pour l'instant, par des effets très positifs pour l'assurance maladie.

Se référant au rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, il a indiqué que les effets du plan Juppé avaient entraîné de substantielles économies pour l'assurance maladie et que l'objectif de dépenses, au vu des six premiers mois de 1997, avait de grandes chances d'être respecté.

Il a estimé que le respect de l'objectif constituerait un succès d'abord pour les professionnels de santé qui avaient intégré dans leur pratique quotidienne des comportements rigoureux allant dans le sens du juste soin, ensuite pour le Parlement et le précédent Gouvernement.

Il a cependant observé que le respect de l'objectif n'était pas tout à fait certain. En effet, en conséquence des multiples signes de relâchement de l'effort adressés par le Gouvernement aux professionnels de santé, les dépenses d'assurance maladie ont dérapé à nouveau au mois d'août. Il a estimé que, si le Gouvernement ne clarifiait pas rapidement ses intentions en matière de maîtrise de dépenses, l'objectif 1997 pourrait être dépassé.

Evoquant la réforme introduite par les ordonnances dites Juppé, il a affirmé qu'elle était fragile et qu'elle pourrait voir ses effets annulés par le seul attentisme du Gouvernement.

Il a regretté que l'installation de l'ANAES ait été faite avec retard et que le Gouvernement ait décidé de reporter les restructurations hospitalières à 1999, en les conditionnant à l'adoption de nouveaux schémas régionaux d'organisation sanitaire.

Il a également regretté les critiques formulées par des responsables gouvernementaux à l'encontre des agences régionales de l'hospitalisation, qui étaient de nature à remettre en cause l'autorité de leurs directeurs.

Evoquant les soins de ville, il a estimé que le Gouvernement avait renvoyé à l'automne prochain la définition de sa politique avec la convocation au printemps d'états généraux de la santé. Il a regretté que l'informatisation des cabinets médicaux prenne également du retard et qu'un avenant conventionnel très contestable, après de longues hésitations, ait été approuvé. Enfin, il a souligné que la politique du médicament était en panne.

M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a ensuite examiné les dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui concernent l'assurance maladie. Il a estimé qu'elles ne réduisaient le déficit que grâce à un alourdissement des prélèvements.

Il a regretté que le Gouvernement ait retenu, pour fixer l'objectif 1998, les prévisions de dépenses tendancielles, relâchant ainsi l'effort entrepris pour maîtriser les dépenses. Il a estimé que le taux d'évolution des dépenses prévu par le Gouvernement ne pouvait être accepté pour trois raisons essentielles.

D'abord, les nécessaires ajustements en faveur des professionnels de santé en cas de respect de l'objectif 97 pouvaient être honorés avec un taux inférieur à 2,2 %.

De même, M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a estimé que ce taux était inéquitable car il ne prévoyait pas un effort identique pour l'hôpital et pour la médecine libérale, et aussi parce qu'environ 10 % de l'objectif de dépenses, soit près de 70 milliards de francs, sont non encadrées. Il a cité, à cet égard, l'exemple du secteur médico-social, pour lequel il a proposé à la commission un amendement tendant à encadrer l'évolution de ses dépenses, ainsi que les prescriptions qui sont effectuées par d'autres médecins que les libéraux.

Il a indiqué qu'il proposerait de réduire l'objectif national de dépenses de 3,3 milliards de francs.

Il a précisé que cette réduction ne se ferait pas au détriment des professionnels de santé, mais résulterait de l'encadrement de dépenses telles que celles du secteur médico-social.

En conclusion, M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a affirmé que la commission aurait pu, soit refuser de discuter le présent projet de loi, soit repousser l'ensemble des mesures qu'il comportait, mais qu'il avait préféré lui proposer d'adopter un texte profondément amendé qui traduirait l'existence d'une autre politique.

Puis, M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a d'abord rappelé solennellement qu'il considérait la cellule familiale comme le socle essentiel de notre société et que la politique familiale ne constituait pas un coût, mais un investissement pour la collectivité.

Il a constaté que le Gouvernement ne semblait pas partager cette conception puisqu'il proposait, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, la mise sous condition de ressources des allocations familiales. Présentée comme une mesure de " solidarité " et de " justice ", la mise sous condition de ressources des allocations familiales procède en réalité d'une seule volonté d'économies financières, justifiée par le déficit que connaît la branche famille dont il s'est proposé d'analyser l'origine.

M. Jacques Machet, rapporteur, a affirmé que ce dernier témoignait du succès rencontré par la loi du 25 juillet 1994 relative à la famille mais également de la multiplicité des charges indues qui pèsent sur cette branche.

Il s'est élevé contre les critiques fréquemment exprimées qui soulignent le coût élevé de la loi du 25 juillet 1994 précitée, en affirmant qu'il résultait du succès rencontré par les mesures qu'elle contenait et qui traduisent leur adaptation aux besoins de la population.

Evoquant les charges indues qui pèsent sur les comptes de la branche famille, il a cité la gestion du revenu minimum d'insertion (RMI) et de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), pour un coût total de 1,5 milliard de francs, et les cotisations versées par la CNAF à la CNAVTS au titre de l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) dans la mesure où elles atteignent des montants sans doute excessifs (20 milliards de francs par an).

Il a estimé qu'une remise à plat de l'ensemble des transferts et des charges supportées par la CNAF s'imposait dans les meilleurs délais et que procéder à une réforme fondamentale de la politique familiale du seul fait de ce déficit serait une erreur lourde de conséquences.

M. Jacques Machet, rapporteur, a affirmé que les mesures proposées par le Gouvernement dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale remettaient en cause les fondements de la politique familiale.

Constatant que la branche famille supportait l'essentiel du poids des économies réalisées dans le cadre de ce projet de loi, il a observé que la mise sous condition de ressources des allocations familiales était la mesure la plus choquante et la plus inacceptable.

Il a regretté l'absence totale de concertation avec les partenaires sociaux et le mouvement familial. En outre, la décision du Gouvernement précède la réflexion de fond annoncée pour 1998. M. Jacques Machet, rapporteur, s'est donc demandé s'il était nécessaire de bouleverser le cadre de la politique familiale à la veille d'un réexamen d'ensemble de cette politique.

En effet, elle remet en cause l'universalité des allocations familiales et transforme la politique familiale en une politique d'aide sociale à vocation redistributive, ouvrant ainsi la voie aux critères de ressources pour l'ensemble de la sécurité sociale et notamment les prestations maladie.

M. Jacques Machet, rapporteur, a aussi estimé que la diminution de l'allocation de garde d'enfant à domicile allait pénaliser les femmes qui travaillent et risquait de favoriser le développement du travail clandestin.

Cette prestation vient, en effet, suppléer au manque de places en crèches, particulièrement criant dans certaines agglomérations.

En conclusion, M. Jacques Machet, rapporteur, a précisé les orientations qui permettraient de donner un nouveau souffle à la politique familiale.

Il a affirmé que la France se caractérisait par sa tradition de politique familiale affirmée qui lui permettait de connaître aujourd'hui une situation démographique moins dégradée que celle de ses principaux partenaires européens.

Or, pour être efficace, la politique familiale doit s'inscrire dans la durée. Il est à craindre que les mesures défavorables aux familles que s'apprête à faire voter le Gouvernement n'érodent la confiance des Français dans l'avenir de la politique familiale et se traduisent à terme par une diminution des naissances.

Il a indiqué que la conférence nationale de la famille constituait une instance de concertation et d'échange indispensable dont les débuts étaient particulièrement prometteurs, et que le rapport Gisserot fournissait une base de réflexions particulièrement riche pour repenser la politique familiale dont notre pays a besoin. En conclusion, M. Jacques Machet, rapporteur, a affirmé que la politique familiale devait être la politique de la Nation tout entière.

Puis, M. Alain Vasselle, rapporteur pour la vieillesse, a d'abord constaté que, bien que les prestations servies par les branche vieillesse de la sécurité sociale, représentent 12,5 % de la richesse nationale, cette branche ne donnait pourtant pas lieu, dans le texte du projet de loi de financement de la sécurité sociale, à de longs développements. Or, nul ne peut cependant ignorer ce qui va se passer dans les années à venir et les problèmes que généreront les déséquilibres grandissants. A cet égard, l'adaptation de nos régimes de retraite aux évolutions démographiques et économiques futures est l'un des chantiers les plus difficiles qui attend les gouvernements successifs dans les vingt années à venir. M. Alain Vasselle a donc regretté que l'année 1998 se présente, à cet égard, comme une année perdue.

Dressant l'état des lieux de l'assurance vieillesse, il a indiqué que, si les déficits de l'assurance vieillesse se stabilisaient, la situation restait préoccupante à long terme.

Il a imputé la stabilisation des déficits à la réforme des retraites entreprises en 1993, ainsi qu'aux recettes nouvelles qui ont été affectées à la branche vieillesse depuis cette date.

Il a indiqué, par ailleurs, que les réformes des régimes complémentaires Association des régimes de retraites complémentaires (ARRCO) et Association générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC) limitaient leurs déficits, mais que de nouveaux efforts seraient néanmoins nécessaires pour affronter les premières années du siècle prochain.

Il a estimé que les perspectives des régimes spéciaux de salariés étaient très préoccupantes. En effet, ces régimes n'ont amorcé aucune réforme ni même aucune étude prospective alors que leur rapport démographique va se dégrader rapidement dès l'an 2000, spécialement pour les fonctionnaires de l'Etat et des collectivités locales. Il a jugé indispensable d'engager, dès maintenant, une réflexion en profondeur sur l'avenir des régimes spéciaux de retraite.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour la vieillesse, a ensuite affirmé que les mesures ponctuelles proposées par le projet de loi du Gouvernement ne dispenseraient pas d'un examen des problèmes immédiates et d'une réflexion en profondeur sur l'avenir de notre système de retraite.

Il a estimé que, pour limiter à 4,3 milliards de francs, le déficit de la branche vieillesse en 1998, le Gouvernement avait choisi la facilité avec une augmentation des prélèvements, l'utilisation de l'excédent de la C3S et l'opération de reprise de la dette.

Evoquant l'impact pour les retraités du basculement de la cotisation d'assurance maladie, il a estimé que cette opération ne serait pas neutre. En effet, certains retraités, par exemple ceux qui relèvent des régimes de non salariés non agricoles, par exemple, seront perdants.

Il a, en outre, regretté que le Gouvernement n'ait pas encore indiqué s'il envisageait une modification du mode d'indexation des pensions prévu par la loi de 1993, qui devait être réexaminé avant la fin de l'année 1998.

M. Alain Vasselle a aussi estimé que le Gouvernement devait, dès à présent, définir une position sur la délicate question de la réversion, réfléchir à la finalité du régime d'assurance veuvage, songer aux moyens de consolider la retraite par répartition et prendre des décisions quant à l'avenir des fonds de pension.

Dans une dernière partie de son intervention, M. Alain Vasselle, rapporteur pour la vieillesse, a évoqué la prestation spécifique dépendance.

Il a rappelé que la loi n°97-60 du 24 janvier 1997 instituant la prestation spécifique dépendance ouvrait la voie à une coordination des actions des différents acteurs, souhaitée depuis longtemps par tous les intervenants.

Estimant qu'il était trop tôt pour tirer les premiers enseignements de l'instauration de la prestation spécifique dépendance, il a indiqué que le comité de coordination gérontologique créé par la loi devrait se réunir pour la première fois le 25 novembre 1997.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a estimé que la prestation spécifique dépendance à domicile ne rencontrait pas de difficultés particulières et semblait être aujourd'hui opérationnelle dans la quasi-totalité des départements.

S'agissant de la prestation en établissement, l'entrée en vigueur de la prestation spécifique dépendance est conditionnée à l'intervention d'une réforme de la tarification des établissements. Cette réforme de la tarification devrait impérativement intervenir avant le 31 décembre 1998.

M. Jean Chérioux s'est félicité de la démarche suivie par M. Charles Descours en soulignant qu'il s'agissait d'un choix difficile mais responsable car le Sénat ne serait pas compris s'il rejetait en bloc l'ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

S'agissant du relèvement de 0,1 point du taux de la contribution sociale généralisée (CSG) proposé par le rapporteur, il a souligné que cette mesure était présentée à titre provisoire et qu'elle visait à mettre en demeure le Gouvernement de clarifier les transferts financiers qui étaient opérés au détriment de la branche famille dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

Concernant l'allocation parentale d'éducation (APE), il a rappelé que ce dispositif jouait indirectement un rôle de lutte contre le chômage et générait des cotisations sociales au profit de la sécurité sociale.

M. François Autain a dénoncé les retards pris dans la mise en oeuvre des outils de maîtrise des dépenses de santé en remarquant que la responsabilité de ce retard ne pouvait pas être uniquement imputée au Gouvernement actuel. Il a rappelé que la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) reprenait une dette de 87 milliards de francs dont le financement n'avait pas été prévu pour 1997. Il s'est demandé si les mesures proposées par M. Charles Descours, rapporteur, ne risquaient pas d'aggraver le déficit de la sécurité sociale et a regretté la proposition de révision à la baisse de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) pour 1998.

M. André Jourdain a regretté l'insuffisance d'information par le Gouvernement sur les conséquences de certaines mesures du projet de loi de financement de la sécurité sociale, ainsi que le manque de transparence du dispositif de basculement des cotisations salariales d'assurance maladie sur la CSG. Il s'est déclaré en accord avec le dispositif proposé par M. Charles Descours, rapporteur, en soulignant qu'il était important que la logique de ce projet soit respecté au cours des débats en séance publique.

M. Claude Huriet s'est félicité de la démarche de critique constructive du projet de loi de financement de la sécurité sociale et du souci courageux de M. Charles Descours, rapporteur, de ne pas aggraver les déficits. Il s'est interrogé sur l'évolution prévisible de la branche vieillesse, compte tenu notamment des mesures de retour à l'équilibre prises en 1993. Il s'est interrogé sur le taux de 2,2 % retenu par le Gouvernement en matière d'évolution des dépenses d'assurance maladie, ainsi que sur les dépenses non encadrées, au titre de l'assurance maladie. Il a souligné le caractère de plus en plus grave du problème de la prise en charge des handicapés mentaux âgés.

M. Guy Fischer a considéré que le projet de loi de financement de la sécurité sociale soulevait trois problèmes : la substitution de la CSG à la cotisation d'assurance maladie, la mise sous condition de ressources des allocations familiales et le transfert à la CADES de la dette correspondant aux exercices 1996 et 1997. Il a estimé qu'il serait dangereux d'imposer un taux directeur d'évolution aux dépenses du secteur social et médico-social sans une concertation préalable avec les responsables de ce secteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour la branche vieillesse, a fait part de son adhésion à la démarche proposée par M. Charles Descours, rapporteur ; il a souligné que l'objectif de la commission n'était pas d'augmenter les prélèvements, mais de conduire une action vigoureuse contre les déficits en réduisant le niveau des dépenses de la sécurité sociale. Il a rappelé que la mesure d'allégement fiscal en faveur des emplois familiaux décidée en 1993 avait prioritairement pour objet de lutter contre le chômage. Il s'est demandé si l'allocation aux adultes handicapés (AAH) entrait dans l'assiette de la CSG.

M. Jean Madelain a insisté sur la nécessité de poursuivre l'effort déjà engagé en matière de mise à jour des autorisations d'ouverture des lits de cure médicale. Il s'est inquiété du coût croissant de la prise en charge des personnes handicapées de plus de vingt ans dans les conditions prévues par l'amendement " Creton ".

M. Jacques Bimbenet a regretté que les caisses primaires d'assurance maladie (CPAM) ne disposent pas d'outils de comptabilité analytique en soulignant le manque d'information sur le coût de la prise en charge par la sécurité sociale des frais de transport des malades.

M. Charles Descours, rapporteur, a tout d'abord précisé, s'agissant de la CADES, que le transfert de la dette au titre de 1996 et 1997 soulevait non seulement un problème de principe, en raison du report de la charge de la dette sur les générations futures, mais également un problème de justice sociale car le prélèvement au titre du remboursement de la dette sociale (RDS), serait versé au seul bénéfice du régime général qui est seul concerné par cette reprise de dette.

Il a rappelé que l'ensemble du dispositif proposé par la commission n'entraînerait pas d'aggravation du déficit, qui serait maintenu à 12 milliards de francs.

Concernant le basculement des cotisations d'assurance maladie sur la CSG, il a souligné que les conséquences sur les revenus non salariaux n'étaient pas réellement connues à ce jour, tout en remarquant que le produit de la CSG serait supérieur à celui de l'impôt sur le revenu en 1998. Concernant les dépenses non encadrées des médecins libéraux, il a rappelé que les observations qu'il présentait étaient inspirées par celles de la Cour des Comptes dans son rapport annuel.

S'agissant du secteur social et médico-social, il a rappelé que l'engagement avait été pris, à l'issue du débat sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, d'appliquer un taux directeur opposable aux dépenses de ce secteur dans le cadre d'une réforme de la loi du 30 juin 1975 au cours de l'année 1997.

Concernant l'AAH, il a précisé que celle-ci n'entrait pas dans l'assiette de la CSG.

S'agissant de l'amendement " Creton ", il a constaté que ce problème devrait être abordé à l'occasion de la discussion de la loi de finances et du budget du ministère de l'emploi, de la santé et de la solidarité.

Il a rappelé qu'une convention avait été passée en début d'année entre les caisses primaires d'assurance maladie et les ambulanciers afin d'assurer une maîtrise des dépenses dans le secteur des frais de transport, tout en reconnaissant les insuffisances de la comptabilité des caisses sur ce point.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a tout d'abord indiqué que la proposition de relever d'un dixième de point le taux de la CSG était nécessaire pour équilibrer les comptes de la branche famille et devait être comparée avec la majoration de 4,1 points que proposait l'article 3 du projet de loi dont la commission demandait par ailleurs le rejet. Il a précisé qu'au total les propositions du rapporteur diminuaient les prélèvements par rapport au projet du Gouvernement.

Il a vivement regretté que les conséquences de ce transfert de cotisations ne soient pas réellement mesurées pour les travailleurs indépendants.

Il a souligné que la création de plusieurs régimes différents de CSG en fonction des catégories de redevables constituait une dérive dangereuse reproduisant les errements du système fiscal actuel et rappelant le régime ancien des " cédules ".

Dans le contexte européen, il a souligné qu'il était essentiel que le déficit de la sécurité sociale soit comblé par une réduction des dépenses plutôt que par une augmentation des recettes.

Répondant à M. Jean Madelain, M. Alain Vasselle rapporteur pour la branche vieillesse, a indiqué qu'il intégrerait ses observations dans son rapport

Puis la commission a procédé à l'examen des articles du projet de loi sur le rapport de M. Charles Descours, rapporteur.

Elle a d'abord réservé l'article premier portant approbation du rapport du Gouvernement sur les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale.

Après l'article premier, elle a adopté un amendement prévoyant le dépôt d'un rapport sur les régimes spéciaux de retraite.

A l'article 3, considérant que les conséquences du basculement des cotisations maladies vers la CSG n'ont pas été mesurées et que l'objectif poursuivi semble en réalité largement étranger à une réflexion sur le financement de la sécurité sociale, elle a adopté un amendement de suppression de cet article.

A l'article 3 bis, elle a adopté un amendement qui complète cet article en prévoyant le dépôt d'un rapport dressant le bilan du basculement des cotisations d'assurance maladie vers la CSG résultant de l'application de la loi n° 96-1160 du 27 décembre 1996.

A l'article 4, elle a adopté un amendement aménageant les conditions du déplafonnement des cotisations d'allocations familiales des employeurs et travailleurs indépendants.

A l'article 5, elle a adopté un amendement relevant les taux de la taxe de santé publique sur les tabacs.

A l'article 6, elle a adopté un amendement tendant à réduire l'assiette du prélèvement de 2 % sur l'épargne prévue par cet article au profit de la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) et de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) .

A l'article 7, elle a adopté un amendement aménageant la taxation des dépenses de promotion des laboratoires pharmaceutiques dans un sens plus respectueux de la politique conventionnelle du médicament.

A l'article 8, elle a adopté un amendement substituant au dispositif de taxation des ventes directes de médicaments le dépôt d'un rapport du Gouvernement sur la distribution de médicaments remboursables.

A l'article 9 prévoyant une validation de dispositions réglementaires tendant à majorer les cotisations accidents du travail, elle a adopté un amendement de suppression.

A l'article 10, elle a adopté un amendement supprimant l'augmentation du taux de la taxe sur les contrats de prévoyance.

A l'article 11, elle a adopté un amendement réduisant aux excédents actuels de C3S la portée du prélèvement prévu par le projet de loi.

A l'article 12 instituant un prélèvement de 210 millions de francs sur la caisse des employés et clercs de notaires, elle a adopté un amendement de suppression.

Après l'article 14, elle a adopté un article additionnel proposant de majorer de 0,1 %, pour un an, le taux de la CSG versée à la branche famille.

Avant l'intitulé avant l'article 15, elle a adopté un amendement de forme.

A l'article 19, prévoyant la mise sous condition de ressources des allocations familiales, elle a adopté un amendement de suppression.

A l'article 20 réduisant le taux de prise en charge des cotisations sociales par l'allocation de garde d'enfant à domicile, elle a adopté un amendement de suppression.

A l'article 21, elle a adopté un amendement élargissant aux personnels des établissements de santé privés le bénéfice des aides du fonds d'accompagnement social pour la modernisation des établissements de santé.

A l'article 22, elle a adopté un amendement limitant l'opposabilité des montants régionaux de dépenses des cliniques privées au cas où l'objectif national de dépenses ne serait pas respecté.

Après l'article 23, elle a adopté un article additionnel instituant un mécanisme de régulation de l'évolution des dépenses du secteur médico-social. Cet article additionnel avait déjà été adopté par le Sénat, en première lecture, du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997.

Avant l'intitulé avant l'article 23 bis, elle a adopté un amendement de forme.

A l'article 23 bis prévoyant les objectifs de dépenses par branche de la sécurité sociale, elle a adopté un amendement tendant à tirer les conséquences des amendements précédents, à réduire le montant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie et à prévoir des économies de gestion des caisses de sécurité sociale.

Avant l'intitulé avant l'article 23 ter, elle a adopté un amendement de forme.

A l'article 23 ter fixant l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, elle a adopté un amendement de conséquence.

Avant l'article 24, elle a adopté un amendement de forme.

Avant l'article 26, elle a adopté un amendement de forme.

A l'article 26, elle a adopté un amendement réduisant le plafond d'avances de trésorerie du régime général et supprimant celui de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL).

A l'article premier, elle a adopté un amendement substituant au rapport du Gouvernement annexé à cet article un rapport sur les orientations résultant des votes précédemment émis par la commission.

Enfin, la commission a approuvé l'ensemble du projet de loi tel qu'amendé.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE I
-
ORIENTATIONS ET OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE SANTÉ ET DE SÉCURITÉ SOCIALE

Article premier
Approbation du rapport

Objet : Cet article propose d'approuver le rapport du Gouvernement qui lui est annexé

En application de la loi organique du 22 juillet 1996, chaque année la loi de financement de la sécurité sociale " approuve les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ".

Cette demande d'approbation figure dans l'article premier du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 auquel est annexé un " rapport du Gouvernement présentant les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier ".

Ce rapport ne peut être approuvé en l'état puisqu'il se présente essentiellement comme la mise bout à bout des exposés des motifs des différents articles du projet de loi que la commission des Affaires sociales propose de rejeter ou d'amender profondément.

La commission, à l'évidence, n'approuve donc pas les orientations présentées par le Gouvernement.

En outre, elle constate que dans trois domaines essentiels, le Gouvernement annonce des réflexions " à venir ", ce qui conduit à s'interroger sur l'existence de véritables orientations et d'objectifs clairs fondant une politique sur laquelle s'appuierait le présent projet de loi.

Ainsi, lors de sa déclaration de politique générale en juin dernier, le Premier Ministre déclarait-il : " Les Etats généraux de la santé qui se tiendront au début de l'année prochaine permettront de redéfinir les objectifs et les moyens permettant à tous les acteurs du système de santé de mieux remplir leurs missions dans le cadre de la définition d'une politique de la santé pour la France ".

Il conviendra donc d'attendre la réunion de tels " Etats généraux " pour connaître la " définition d'une politique de la santé pour la France ".

De même, le présent rapport annexé à l'article premier du projet de loi indique que " le Gouvernement présentera au Parlement, avant la fin de l'année prochaine, les lignes d'action d'une politique familiale ambitieuse adaptée aux réalités de notre temps ".

Il conviendra donc d'attendre cette déclaration pour connaître la politique familiale du Gouvernement, qualifiée dans le même rapport de " politique de la famille repensée ", et considérer que les mesures du projet de loi bouleversant les fondements de cette politique n'ont pas été " pensés " au préalable.

Enfin, le rapport précité souligne que la situation financière déséquilibrée de la branche vieillesse " appelle une réflexion approfondie sur l'évolution des prestations et des ressources des systèmes de retraites que le Gouvernement entend conduire en prenant en compte l'évolution des conditions du vieillissement, de la durée et du mode de vie ".

Il conviendra donc d'attendre le fruit de cette " réflexion approfondie " pour connaître la politique du Gouvernement dans le domaine de vieillesse. Dans l'immédiat, l'une des mesures les plus significatives qui ait été prise par le nouveau Gouvernement est le blocage de la mise en oeuvre des dispositions relatives aux plans d'épargne retraite votées par le Parlement.

Au total, le rapport du Gouvernement s'analyse comme l'exposé des motifs des dispositions contestables introduites dans le projet de loi et, pour le reste, remet essentiellement à plus tard la définition de véritables orientations dans le domaine de la santé, de la vieillesse et de la famille.

Aussi, votre commission vous propose de faire figurer en annexe à l'article premier les principales orientations qu'elle a adoptées pour le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998. Ce rapport cesse naturellement d'être le " rapport du Gouvernement ". Il est proposé de modifier son titre en conséquence.

Par ailleurs, ce rapport ne reprend pas les nombreuses observations et propositions qui figurent dans les trois premiers tomes du présent rapport consacrés à la santé et à l'assurance maladie (deuxième partie du tome I), à la famille (tome II) et à l'assurance vieillesse (tome III) et qui ont pris la forme plus traditionnelle de rapports parlementaires.

Rapport sur les orientations de la politique de santé
et de sécurité sociale
et les objectifs qui déterminent les conditions générales
de l'équilibre financier

La loi organique du 22 juillet 1996 a prévu que la loi de financement de la sécurité sociale approuverait chaque année un rapport définissant les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les conditions générales de l'équilibre de la sécurité sociale.

Conforter le retour à l'équilibre de la sécurité sociale avec un déficit du régime général ramené à 12 milliards de francs (moins de 1 % des dépenses,

Réaffirmer les principes qui fondent notre système de protection sociale dans le domaine de la famille et quant à l'évolution de son financement,

Compte tenu des légitimes priorités de santé définies par la conférence nationale de santé, rétablir une véritable maîtrise des dépenses car le rôle d'une loi de financement de la sécurité sociale n'est pas de constater une évolution tendancielle mais d'arrêter des orientations :

tels sont les trois objectifs que doit poursuivre le présent projet de loi.

Ces objectifs se traduisent par trois axes principaux :


1. Sauvegarder la politique familiale

La famille ne doit pas être la seule branche pour laquelle des " économies " soient décrétées. Car une telle démarche conduirait à une remise en cause des fondements de notre politique familiale qui est en réalité un investissement pour l'avenir.

Le maintien de l'universalité des allocations familiales et de l'aide à la création d'emplois familiaux à travers l'AGED est donc impératif.

L'équilibre des comptes de la branche famille doit être recherché par une analyse objective et approfondie des causes de son déficit. Les charges indues qui pèsent sur cet équilibre doivent être notamment examinées de même que les missions qui ont été confiées à cette branche par le passé et dans une autre conjoncture et qui ne correspondent en rien à la vocation d'une politique familiale.

Dans l'attente d'une telle analyse qui doit orienter la définition d'une politique pour la famille à laquelle le Gouvernement entend lui-même réfléchir, des ressources exceptionnelles et proposées à titre transitoire doivent être dégagées en faveur de cette branche. C'est la raison pour laquelle est proposée une majoration, temporaire et limitée à 1998, de 0,1 point du taux de la CSG famille.


2. Préserver la cohérence du financement de la protection sociale

Clarifier les comptes, asseoir les ressources sur une assiette plus diversifiée et dynamique que la seule masse salariale, identifier ce qui relève de l'assurance ou de la solidarité, assainir les relations financières avec l'Etat, tels sont les enjeux d'une réforme du financement de la sécurité sociale qui doit être poursuivie.

En revanche, un basculement massif et inconsidéré des cotisations d'assurance maladie vers la CSG ne serait pas acceptable :

- les effets réels de ce basculement qui porterait sur des masses financières énormes (300 milliards de francs, soit plus de 3 points de PIB) doivent être précisément mesurés, de même que l'ampleur des " compensations " qui pourraient être accordées à telle ou telle catégorie et, en premier lieu, aux fonctionnaires ;

- de même, doit être préalablement évalué l'impact sur le comportement des ménages de l'aggravation sans précédent des prélèvements sur l'épargne qu'entraînerait un tel basculement ;

- en outre, l'objectif poursuivi, au travers des taux choisis pour un tel transfert, ne saurait être totalement étranger au financement de la sécurité sociale. Il en serait ainsi si ce transfert visait à distribuer du pouvoir d'achat aux actifs salariés financé par une ponction sur les autres catégories dans le seul but de faciliter la réduction de la durée du travail que le Gouvernement souhaite imposer aux partenaires sociaux ;

- enfin, cette fiscalisation ne pourrait intervenir qu'au vu d'un calendrier précis pour la mise en place de l'assurance maladie universelle, qui constitue la contrepartie du financement par la solidarité de la branche maladie, et d'une réflexion achevée sur l'indispensable réforme de l'assiette des cotisations patronales.


3. Rétablir un véritable objectif de maîtrise des dépenses

Le présent projet de loi ne doit pas constater l'évolution tendancielle pour 1998 des dépenses dans le domaine de l'assurance maladie. L'intervention du Parlement, au travers des lois de financement de la sécurité sociale, doit avoir au contraire pour vocation d'indiquer clairement des orientations.

Aussi, l'objectif de maîtrise des dépenses doit être réaffirmé sans ambiguïté.

Il est donc proposé de contenir la progression de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie dans des proportions comparables à celles fixées pour 1997.

Mais, pour qu'un tel objectif arrêté par le Parlement ait un sens, il est normal et il est nécessaire que toutes les dépenses qui y figurent soient encadrées et se plient dans leur évolution à la même discipline que celle acceptée par la médecine de ville et les établissements hospitaliers.

En outre, il est indispensable que soient confirmés des objectifs ambitieux en matière d'économies de gestion au sein des caisses de sécurité sociale dans le cadre d'une clarification des missions et des tâches qui leur sont confiées.

*

* *

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier tel qu'amendé.

Article additionnel après l'article premier
Dépôt d'un rapport sur les régimes spéciaux de sécurité sociale

Objet : Cet article additionnel a pour objet de prévoir le dépôt par le Gouvernement d'un rapport au Parlement analysant la situation des régimes spéciaux de sécurité sociale et leurs évolutions prévisibles au cours des dix prochaines années.

Les problèmes des régimes spéciaux de sécurité sociale n'ont jamais véritablement été analysés. Les éléments fournis par le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale sont insuffisants pour permettre une évaluation pertinente de la situation de ces régimes. Tout semble indiquer pourtant que ces régimes connaîtront des difficultés considérables dans les prochaines années.

Il paraît donc nécessaire de compléter l'information du Parlement en demandant au Gouvernement de déposer, avant le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, un rapport analysant la situation des régimes spéciaux de sécurité sociale et leurs évolutions prévisibles au cours des dix prochaines années.

TITRE II
-
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES
Section 1
-
Substitution de la contribution sociale généralisée
à la cotisation maladie

Art. 2
Critère d'exonération de CSG pour les titulaires de revenus de remplacement non imposables

Objet : Cet article propose de modifier les articles L. 136-2 et L. 136-8 du code de la sécurité sociale pour ce qui concerne les conditions d'assujettissement à la CSG des titulaires de revenus de remplacement

I - Le dispositif proposé


Actuellement, les titulaires de revenus de remplacement (pensions de retraite et d'invalidité, allocations de chômage et de retraite) non imposables à l'impôt sur le revenu bénéficient d'une exonération ou d'un taux réduit de CSG dans les conditions suivantes :

- les personnes remplissant les conditions requises pour bénéficier de l'exonération de la taxe d'habitation, selon les critères fixés par l'article 1417 du code général des impôts dans sa rédaction antérieure au 1er janvier 1997, sont exonérées de la CSG ;

- les personnes non imposables à l'impôt sur le revenu mais dont la cotisation dite de référence (c'est-à-dire le montant d'impôt sur le revenu recalculé selon les dispositions de l'article 1417 du code général des impôts) est supérieure à 400 francs1(*), sont assujetties à la CSG maladie (au taux 1 %).

La cotisation de référence est calculée :

- avant imputation des réductions d'impôt prévues aux articles 199-quater B à 200 du code général des impôts (dons consentis aux oeuvres ou aux organismes d'intérêt général, frais de garde des jeunes enfants, dépenses effectuées pour l'emploi d'un salarié à domicile, sommes investies dans l'immobilier locatif,...) ;

- avant imputation des avoirs fiscaux crédits d'impôt et prélèvements ou retenues à la source non libératoires ;

et en tenant compte:

- des prélèvements libératoires opérés en application de l'article 125 A du code général des impôts sur les revenus mobiliers ;

- des revenus exonérés d'impôt sur le revenu en France en application des dispositions des conventions fiscales internationales relatives aux doubles impositions.

Les modifications apportées au barème de l'impôt sur le revenu dans le cadre de la loi de finances pour 1997 ont eu pour effet de rendre non imposables à l'impôt sur le revenu de nouveaux contribuables.

Pour assurer la neutralité de cette réforme au regard des conditions d'octroi d'allégements sur les taxes locales, l'article 8 du projet de loi de finances pour 1997 a modifié le mode de détermination des allégements sur les impôts directs locaux et notamment l'article 1417 du code général des impôts applicable à la taxe d'habitation.

En effet, l'article 1417 du code général des impôts (article 8 de la loi de finances pour 1997) fixe désormais le montant de revenu net à ne pas dépasser pour bénéficier de l'exonération à la taxe d'habitation. Les limites fixées font l'objet, chaque année, d'une indexation identique à celle prévue pour la première tranche de barème de l'impôt sur le revenu et elles sont fixées par part de quotient familial.

Afin de limiter les effets de la réforme de l'impôt sur le revenu sur les conditions d'exonération à la CSG, les paragraphes I et II de l'article 2 proposent de substituer, sur le modèle du régime de la taxe d'habitation, un montant de revenu net à ne pas dépasser au lieu d'une cotisation de référence.

Le paragraphe II prévoit que les nouveaux critères d'exonération de la CSG pour les titulaires de revenus de remplacement non imposables s'appliquent à compter du 1er janvier 1998.

Ainsi seront totalement exonérées de CSG les personnes dont le montant des revenus de l'avant-dernière année (année 1996 pour la CSG due en 1998) tels que définis au V de l'article 1417 du code général des impôts ne dépasse pas les seuils fixés aux I et IV du même article, c'est-à-dire ceux qui sont applicables en matière d'exonération de taxe d'habitation.

En revanche, les personnes non imposables à l'impôt sur le revenu, mais dont le montant des revenus est supérieur aux limites fixées, seront assujetties à la CSG maladie (3,8 %).

Concrètement, la limite de revenus nets pour l'application de la CSG sera, par exemple, de :

Nombre de parts

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

Revenus nets* annuels en francs

43.080

54.610

66.140

77.670

89.200

100.730

112.260

* pour la métropole

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Alfred Recours, rapporteur sur les recettes et l'équilibre général, supprimant la mention de la date d'entrée en vigueur. Elle a ainsi estimé que cette mention était superfétatoire dans la mesure où, sauf dérogation expresse, la loi de financement de la sécurité sociale s'applique à compter du 1er janvier de l'année qui suit l'année de son adhésion.

III - La position de votre commission

Le présent article vise à maintenir assujetties à la CSG des personnes qui, à défaut de ce dispositif, pourraient ne plus être redevables de la CSG. Plusieurs dizaines de milliers de titulaires de revenus de remplacement pourraient ainsi être concernés : cette mesure est donc loin d'être neutre pour eux.

Par ailleurs, l'augmentation des taux de CSG en 1998 crée des effets de seuils considérables et entraîne une gestion complexe des dossiers. Ainsi, les personnes non imposables du seul fait des réductions fiscales seront taxées, avec les nouvelles règles, au taux, certes réduit, de CSG, soit 3,8 %.

Au niveau des caisses de retraite, trois niveaux de CSG seront donc applicables (0 %, 3,8 % -taux réduit-, et 6,2 % -taux plein-). Ceci suppose des échanges d'informations accrus entre les assurés et les caisses tenant compte des documents fiscaux.

L'an dernier, la commission des finances a examiné dans le cadre du projet de loi de finances pour 1997 un dispositif voisin tendant à assurer la neutralité de la réforme de l'impôt sur le revenu au regard des conditions d'octroi d'allégements sur les taxes locales ; elle pourra donc d'autant mieux faire valoir ses observations sur la cohérence du dispositif.

Sous cette réserve, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 2 bis (nouveau)
Exonération des indemnités versées aux victimes d'accidents du travail
en capital de CSG

Objet : Cet article additionnel, résultant d'un amendement présenté par M. Alfred Recours, rapporteur au nom de la commission des Affaires culturelles, vise à exonérer de CSG certaines indemnités en capital versées par la branche accidents du travail.

L'exonération de CSG prévue par le présent article concerne les indemnités en capital versées aux victimes d'accidents du travail atteintes d'une incapacité permanente inférieure à 10 %, au motif que celles-ci ont le même caractère de revenu d'indemnisation que la rente viagère visée au 7° du II de l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale.

Votre commission considère que cet article additionnel met un terme à une lacune de la législation en matière d'indemnités en capital pour les victimes d'accidents du travail.

L'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale qui définit l'assiette de la CSG prévoit en effet une exonération des rentes viagères servies aux victimes d'accidents du travail ou de maladie professionnelle ou à leurs ayants droit mais pas pour les indemnités en capital. Cette différence de régime apparaît sans justification et fait l'objet, depuis l'origine, de demandes d'harmonisation de la part des organisations d'handicapés et d'accidentés du travail.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 2 ter (nouveau)
Suppression du dernier alinéa du I de l'article L. 136-4 du code de la sécurité sociale

Objet : Cet article propose de supprimer, dans le code de la sécurité sociale, une disposition devenue obsolète.

Cet article additionnel, adopté par l'Assemblée nationale, propose un toilettage du I de l'article L. 136-4 du code de la sécurité sociale en supprimant son dernier alinéa.

Il s'agit d'une disposition introduite à titre transitoire concernant la CSG due au titre de l'année 1991.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 3
Taux de la CSG et suppression des cotisations d'assurance maladie

Objet : Cet article majore les taux applicables à la CSG et les modalités de répartition du produit de la contribution entre régimes.

I - Le dispositif proposé


Le paragraphe I de cet article propose cinq modifications à l'article L. 136-8 du code de la sécurité sociale.

1°) Il porte le taux de la CSG de 3,4 % à 7,5 %, soit une augmentation de 4,1 points. Ce taux est applicable aux revenus d'activité, de remplacement, de placement et du patrimoine ainsi qu'aux sommes jouées ou au produit brut des jeux dans les casinos.

Il ne modifie donc pas l'assiette de cette contribution à l'exception de celle correspondant aux gains des jeux dont la définition est ajustée par le paragraphe II de cet article.

Restent en particulier exclues de la CSG les rentes d'accidents du travail, les pensions d'anciens combattants, les minima sociaux (RMI, allocation aux adultes handicapés) et les produits d'épargne défiscalisée.

2°) La seconde modification est purement formelle et vise à renuméroter les II et III de l'actuel article L. 136-8 en III et IV par souci de cohérence de cet article.

3°) Un taux dérogatoire de 6,2 % est institué (soit 3,4 % + 2,8 %) pour :

- les pensions de retraite et d'invalidité des personnes imposables, y compris les retraites complémentaires et les majorations pour enfants à charge ;

- les allocations de chômage et de préretraite des personnes imposables ;

- les indemnités et allocations versées par les organismes de sécurité sociale au titre des risques maladie-maternité ou accidents du travail et maladies professionnelles.

4°) Par dérogation aux dispositions précédentes, le taux de la CSG applicable aux allocations de chômage et de préretraite et aux pensions de retraite perçues par des personnes non imposables et qui le deviennent, est fixé à 3,8 %, comme cela a été rappelé sous l'article 2 auquel il vous est proposé de vous reporter.

Les personnes non imposables sont déterminées en fonction des critères définis par l'article L. 417 du code de la sécurité sociale modifié par l'article 8 de la loi de finances pour 1997.

Cet article prendra en compte le revenu et non le montant d'impôts acquittés en 1997. Bien qu'adoptée dans la loi de finances pour 1997, cette disposition ne pouvait prendre effet qu'à compter de l'exercice 1998 en raison du décalage entre les revenus déclarés et les impôts acquittés.

5°) La totalité de l'augmentation de la CSG est, enfin, affectée à la branche maladie dont le produit correspond à un taux qui passe de 1 % à 5,1 % (1 % + 4,1 %) ou à 3,8 % (1 % + 2,8%) en ce qui concerne les retraités et les chômeurs imposables.

La part du produit affecté aux autres branches n'est pas, en revanche, modifiée : la branche famille bénéficie d'un produit correspondant à un taux de 1,1 % et le Fonds de solidarité vieillesse à un taux de 1,3 %.

Cette opération est sensée rapporter un surcroît de ressources à la branche maladie de 4,6 milliards de francs. (Pour cette estimation, Cf. tome I du présent rapport).

Le paragraphe II est relatif à la CSG prélevée sur les gains des jeux.

Actuellement, son régime est fixé par l'article L. 136-7-1 du code de la sécurité sociale.

Le présent article du projet de loi propose une taxation uniforme des produits des jeux à un taux de 7,5 %. La seule exception concerne les gains importants réalisés sur des machines à sous.

Le paragraphe III introduit un chapitre nouveau dans le titre III (Dispositions communes relatives au financement du livre Ier (Généralités-dispositions communes à tout ou partie des régimes de base) du code de la sécurité sociale intitulé : " chapitre premier ter, suppression de cotisations ". Si la fixation des taux de cotisations sociales relève du pouvoir réglementaire, leur création comme leur suppression incombe, en effet, à la loi.

La majoration de CSG se traduisant par une diminution des cotisations d'assurance maladie de 4,75 %, l'article L. 131-7-1 inséré dans ce chapitre Ier ter propose donc de supprimer, quel que soit le régime, les cotisations lorsque leur taux est inférieur ou égal à ce montant.

Le paragraphe IV fixe enfin la date d'entrée en vigueur des dispositions du présent article.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Lors de la discussion du projet de loi à l'Assemblée nationale, cinq modifications ont été apportées à ce dispositif :

1°) un amendement du Gouvernement, introduit après le cinquième alinéa du I de l'article 3, a prévu de neutraliser les effets du relèvement de la CSG sur les indemnités journalières maladie au-delà du septième mois de leur perception, sous la forme d'une majoration de ces indemnités selon des modalités qui seront déterminées par décret et pour un coût total annuel de 200 millions de francs ;

2°) un amendement présenté par M. Perrut a inséré, dans le même I de l'article 3, une disposition prévoyant que les personnes handicapées, dont le handicap est d'au moins 80 % et qui disposent de revenus tirés d'une assurance vie spécifique, peuvent, pour lesdits revenus, bénéficier d'une exonération de CSG. L'auteur de cet amendement a justifié cette dérogation par le fait que ces personnes perçoivent souvent une retraite modeste du fait de la faible durée de leur période d'activité ;

3°) un amendement de M. Alfred Recours au III de cet article a complété le dispositif relatif aux suppressions de cotisations par une disposition autorisant la fixation de taux particuliers de cotisations d'assurance maladie, maternité, invalidité et décès à la charge des assurés sur les revenus d'activité et de remplacement perçus par les personnes qui ne remplissent pas les conditions de résidence définies à l'article L. 136-1 du code de la sécurité sociale et qui relèvent à titre obligatoire d'un régime français d'assurance maladie.

Cet amendement tend à réserver la suppression de cotisations maladie aux personnes qui paient la CSG par application du critère de territorialité de l'impôt et d'éviter que les étrangers travaillant en France mais dont le domicile fiscal est hors de France, puissent bénéficier d'une couverture maladie sans acquitter aucune des cotisations maladie ni la CSG ;

4°) un amendement de M. Augustin Bonrepaux, rapporteur au nom de la commission des Finances, a également inséré un paragraphe III bis afin d'autoriser la déduction des avoirs fiscaux non restitués en application des dispositions de l'article 158 bis du code général des impôts de l'assiette de la CSG tel que modifié par l'article 15 du projet de loi de finances pour 1998 ;

5°) enfin, un amendement présenté par le Gouvernement prend en compte la spécificité des revenus professionnels des travailleurs non salariés agricoles. Considérant que la CSG due par ces personnes est assise sur la moyenne des revenus se rapportant aux trois années antérieures à l'année précédant celle au titre de laquelle la contribution est due, soit les revenus de 1994, 1995 et 1996 pour la CSG due au titre de 1998, la formulation du paragraphe IV a) apparaît inadéquate. Aussi, pour ces revenus, sont pris en compte pour le calcul de la CSG non pas les revenus " perçus à compter du 1er janvier 1998 " mais les revenus entrant dans le calcul de la contribution due à compter de l'année 1998.

III - La position de votre commission

A l'exception de cette dernière modification, qui relève de la simple logique, les quatre autres aménagements démontrent bien le caractère inconsidéré de l'augmentation de la CSG et les inévitables demandes de dérogations qui en résultent. Or, celles-ci, accordées de manière ponctuelle et de façon purement opportuniste, même si elles n'apparaissent pas infondées (indemnités journalières, assurance vie des handicapés), révèlent l'incohérence du dispositif proposé en matière de basculement de la CSG.

En effet, le taux de CSG applicable devient proprement insupportable pour toute une série de bénéficiaires de revenus de remplacement qui voient leur taux de CSG maladie passer de 1 % à 4,1 % sans aucune contrepartie (c'est notamment le cas pour certaines pensions d'invalidité et surtout les indemnités journalières versées par les organismes de sécurité sociale).

Le Gouvernement est donc conduit à accepter des dérogations au gré des amendements présentés à la suite de la mobilisation de certains intérêts, sans aucune réflexion d'ensemble et au risque de susciter de nouvelles inégalités.

Votre commission refuse absolument cette démarche et souhaite placer le débat sur les questions de fond.

Elle vous propose de rejeter l'article 3 pour cinq raisons principales :

1°) les effets réels du basculement des cotisations maladie sur la CSG, qui porte sur des masses financières énormes (300 milliards de francs, soit plus de trois points de PIB), n'ont pas été mesurés, pas plus que l'ampleur des compensations promises à telle ou telle catégorie et, en premier lieu, aux fonctionnaires.

Ainsi, votre rapporteur n'a pu obtenir, ni de bilan détaillé du transfert CSG/cotisations maladie engagé en 1997, ni une étude d'impact sérieuse ou précise des conséquences du nouveau basculement.

Ainsi, il n'a pas été possible de savoir comment le Gouvernement parvenait à l'évaluation de 4,6 milliards de recettes supplémentaires, ni l'incidence de cette mesure, du point de vue du Gouvernement, sur les revenus des travailleurs non salariés, les produits de placement et du patrimoine, le montant de l'impôt sur le revenu -en raison de la déductibilité de la CSG-, les revenus des travailleurs frontaliers et des étrangers travaillant en France et domiciliés à l'étranger, etc...

L'ampleur des compensations est également largement méconnue.

S'agissant des fonctionnaires, au-delà de l'engagement du Gouvernement à garantir la neutralité de la réforme, on ne sait pas encore précisément combien coûtera cette compensation, comment celle-ci sera versée et à quel moment, ni son impact sur les fonctions publiques hospitalières et territoriales.

On apprend ponctuellement que telle ou telle catégorie aura " un taux de change " (c'est-à-dire une baisse de cotisation d'assurance maladie) de 5,5 % (exploitants agricoles, travailleurs non salariés non agricoles) alors que d'autres n'ont aucune garantie de bénéficier d'une mesure de compensation (retraités des professions artisanales, commerciales et libérales, Français de l'étranger, etc.).

2°) L'impact sur le comportement des ménages de l'aggravation sans précédent des prélèvements sur l'épargne qu'entraîne ce basculement, conjugué aux autres mesures de la loi de financement (tel que l'article 4) et de la loi de finances, n'a pas non plus été évalué.

Les Français ont une forte capacité d'épargne (à hauteur de 14 % de leur revenu) et les revenus de placement représentent globalement plus de 10 % des revenus des ménages.

Le montant des prélèvements sur l'épargne, déjà important (67 milliards environ) va progresser, du seul fait du présent projet de loi, de plus de 20 milliards de francs. A cela s'ajoute l'impact des mesures prévues dans le projet de loi de finances.

3°) L'objectif poursuivi semble, en réalité, largement étranger à une réflexion sur le financement de la sécurité sociale : selon les termes mêmes du rapport annexé au projet de loi, il s'agit en effet de distribuer du pouvoir d'achat aux actifs salariés afin " d'engager, dans les meilleurs conditions, les négociations sur la réduction du temps de travail ".

4°) Cette fiscalisation intervient alors qu'aucun calendrier n'est prévu pour la mise en place de l'assurance maladie universelle qui constitue la contrepartie du financement par la solidarité de la branche maladie et que la réflexion sur l'indispensable réforme des cotisations patronales n'est toujours pas plus avancée.

Or, lorsque la première étape du basculement a été adoptée l'an dernier, le rapport annexé précisait clairement que les prochaines étapes n'interviendraient " qu'au vu des résultats " et parallèlement à l'avancement des deux dossiers précités.

5°) L'absence de réflexion préalable apparaît encore plus clairement à l'issue de l'examen du projet de loi, en première lecture, par l'Assemblée nationale. En effet, pour atténuer l'impact considérable de l'augmentation de la CSG, dans bien des cas sans contrepartie, les députés et le Gouvernement ont été conduits à introduire des dérogations ponctuelles, au hasard des demandes qui vont générer de nouvelles inégalités et surtout une grande complexité de gestion.

Pour toutes ces raisons, votre commission vous demande d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Art. 3 bis (nouveau)
Dépôt d'un rapport sur la modification de l'assiette des cotisations sociales à la charge des employeurs

Objet : Cet article prévoit le dépôt d'un rapport du Gouvernement sur la réforme de l'assiette des cotisations patronales.

Adopté à l'initiative de M. Augustin Bonrepaux, rapporteur pour avis au nom de la commission des Finances, cet article additionnel prévoit qu'un rapport sera déposé par le Parlement d'ici le 1er août 1998 et précisant les effets, notamment sur l'emploi, d'une extension de l'assiette des cotisations patronales à la valeur ajoutée.

Votre commission souhaite également que le Parlement soit rapidement informé sur les conditions et les incidences d'une telle réforme. Elle relève cependant qu'un premier rapport d'étape a été remis en juin dernier sur ce sujet par M. Jean-François Chadelat, inspecteur des affaires sociales, et qu'un rapport complémentaire lui a été demandé par le Premier ministre pour le présent mois de novembre.

Cette réforme est d'autant plus urgente que le Gouvernement a pris la responsabilité d'accélérer le processus de basculement des cotisations salariales vers la CSG.

Compte tenu de la connexité de ces deux sujets, votre commission vous propose de modifier cet article en prévoyant que deux rapports seront déposés avant le 1er juin prochain. Le premier dressera le bilan du basculement des cotisations d'assurance maladie résultant de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997. Le second analysera les conséquences d'une modification de l'assiette des cotisations patronales de sécurité sociale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'amendé.

Section 2
-
Dispositions relatives aux ressources

Art. 4
Déplafonnement des cotisations d'allocations familiales des employeurs et travailleurs indépendants

Objet : Cet article supprime le plafonnement partiel subsistant pour les cotisations personnelles d'allocations familiales des employeurs et travailleurs indépendants.

I - Le dispositif proposé


Le 1er janvier 1990, les cotisations d'allocations familiales ont été totalement déplafonnées pour les salariés du régime général. Ce déplafonnement a également été décidé pour les employeurs et travailleurs indépendants.

Cependant, à titre transitoire et pour éviter que ce déplafonnement n'ait des conséquences trop brutales pour les employeurs et travailleurs indépendants, le IV de l'article 7 de la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 portant diverses mesures d'ordre social a prévu que les cotisations d'allocations familiales de ces derniers demeureraient partiellement plafonnées. Le IV de l'article 7 de ladite loi dispose en effet que " par dérogation aux articles L. 241-6 et L. 242-11 du code de la sécurité sociale, les cotisations d'allocations familiales dues par les employeurs et travailleurs indépendants non salariés non agricoles sont assises pour partie sur l'intégralité de leur revenu professionnel et pour partie dans la limite d'un plafond. Le plafond et les taux applicables sont fixés par décret. "

A compter du 1er janvier 1989, le taux de cotisation applicable aux employeurs et travailleurs indépendants est donc passé de 9 % sous plafond à 4,5 % sur la totalité du revenu et 3,5 % dans la limite du plafond. Le taux applicable à la part sous plafond a été progressivement réduit et s'établit aujourd'hui à 0,5 %. Le taux déplafonné est de 4,9 %.

Les employeurs et travailleurs indépendants acquittent donc aujourd'hui une cotisation de 4,9 % sur la totalité de leur revenu et de 0,5 % sur la part inférieure au plafond fixé à 164.640 francs par an, soit 13.720 francs par mois.

Si leur revenu est inférieur au plafond, le taux réel de cotisation s'élève à 5,4 % (4,9 % + 0,5 %) sur la totalité de leur revenu. Si leur revenu est supérieur au plafond, ils acquittent une cotisation de 4,9 % sur la totalité du revenu à laquelle s'ajoute une cotisation égale à 0,5 % du plafond.

Le déplafonnement proposé par l'article 4 conduirait les employeurs et travailleurs indépendants à payer une cotisation égale à 5,4 % de la totalité de leur revenu. Ce taux est égal à celui qui est à la charge de l'employeur pour les salariés.

Le déplafonnement ne touchera donc que les personnes ayant des revenus supérieurs au plafond : elles devront acquitter un supplément de cotisation égal à 0,5 % de la différence entre leur revenu et le plafond.

Cette mesure n'entrera effectivement en vigueur que le 15 mai 1998, la première échéance de cotisation, due au 15 février, étant calculée sur les sommes perçues au cours du quatrième trimestre 1997, donc avant l'entrée en vigueur de la nouvelle disposition.

Le gain attendu de cette mesure est de 300 millions de francs en 1998 et de 500 millions de francs en année pleine.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission


Votre commission reconnaît la nécessité de procéder à l'achèvement du déplafonnement des taux de cotisation d'allocations familiales pour les employeurs et travailleurs indépendants. Il s'agit là d'un alignement sur le régime applicable aux salariés et de l'aboutissement logique d'un processus commencé il y a bientôt dix ans.

Elle remarque néanmoins qu'il est pour le moins audacieux de procéder à ce déplafonnement des cotisations d'allocations familiales l'année même où l'on procède à un plafonnement des allocations familiales. En effet, beaucoup de travailleurs indépendants touchés par le déplafonnement ne pourront plus bénéficier des allocations familiales.

En outre, votre commission constate que ce déplafonnement se traduira par une charge supplémentaire non négligeable pour les personnes concernées. Ainsi 500.000 personnes seraient touchées par cette mesure qui rapportera 500 millions de francs à la branche famille : l'augmentation de cotisations sera donc en moyenne de 1.000 francs par cotisant.

Votre commission vous propose donc un amendement permettant une mise en place plus progressive du déplafonnement afin d'en atténuer la charge en 1998.

Les taux de cotisations qui sont aujourd'hui de 4,9 % sur la part déplafonnée et de 0,5 % sur la part plafonnée seraient fixés respectivement à 5,15 % et 0,25 % en 1998, selon un dispositif transitoire. En 1999, le déplafonnement serait total et le taux de 5,4 % porterait sur l'intégralité du revenu.

Votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'amendé.

Art. 5
(Art. L.245-13 nouveau du code de la sécurité sociale)
Création d'une taxe de santé publique sur les tabacs

Objet : Cet article crée une taxe de santé publique sur les tabacs. Se superposant aux droits de consommation existants, elle sera versée au seul profit de la caisse d'assurance maladie du régime général.

Le paragraphe I de l'article institue la taxe et le paragraphe II fixe son entrée en vigueur au 1er janvier 1998.

Les études réalisées depuis plusieurs années sur la consommation de tabac, notamment chez les plus jeunes, ont montré l'existence d'un lien étroit entre les hausses de prix et la décroissance de la consommation.

L'élasticité de la consommation de tabac par rapport à son prix serait faible à court terme (- 0,1) mais importante à moyen terme (- 0,3).

La hausse des droits et taxes sur le tabac constitue donc une utile mesure de santé publique et cet intérêt est d'autant plus grand que le produit de ces droits ou taxes est affecté à l'assurance maladie. La taxation des activités, comportements ou consommations dangereuses a ainsi souvent été considérée comme devant procurer un financement d'appoint au régime général.

La loi n° 83-25 du 19 janvier 1983 portant diverses mesures relatives à la sécurité sociale, par exemple, avait institué au profit de la caisse nationale d'assurance maladie, une cotisation perçue sur le tabac et les boissons alcooliques " en raison des risques que comporte l'usage immodéré de ces produits pour la santé " (article 26 de la loi). Son montant était fixé à 25 % du prix de l'unité de conditionnement, plus une part spécifique égale à 5/95ème du montant résultant de l'application du taux de 25 % à la cigarette de la classe de prix la plus demandée. Elle était acquittée pour le compte des consommateurs par les fournisseurs de tabac. Pour des raisons tenant à nos engagements européens, cependant, la cotisation sur les tabacs instituée en 1983 a été très rapidement suspendue.

Il y a un an seulement, la première loi de financement de la sécurité sociale (loi n° 96-1160 du 27 décembre 1996) a mis en place une nouvelle méthode de financement accessoire de la sécurité sociale par la taxation de la consommation du tabac. Elle a ainsi complété l'article L. 241-2 du code de la sécurité sociale, qui énumère les ressources de l'assurance maladie, par un alinéa qui prévoit qu'une fraction des droits de consommation prévus à l'article 575 du code général des impôts sera affectée à l'assurance maladie.

Un renvoi à la loi de finances pour 1997 a cependant été nécessaire pour fixer le montant de la fraction ainsi affectée.

En ce sens, la solution retenue par l'article 5 du présent projet de loi est plus satisfaisante, la taxe de santé publique qu'il institue étant autonome et pouvant évoluer en fonction d'exclusives préoccupations de santé publique.

Cette taxe de santé publique doit être rapprochée de la taxe de 0,74 %, additionnelle à la TVA, perçue sur les tabacs fabriqués au profit du BAPSA en vertu de l'article 1609 unvicies du code général des impôts.

D'un taux de 2,5 % du prix de vente du tabac, elle se superposera donc aux droits de consommation perçus sur les tabacs.

La conformité de cette nouvelle taxe à nos engagements européens et notamment à la directive 92/12/CEE qui pose question, est cependant confortée par deux dispositions de l'article 5 :

- la première prévoit que la taxe de santé publique sera assise et perçue sous les mêmes règles que la taxe sur la valeur ajoutée ;

- la seconde prévoit qu'un arrêté pris après avis du conseil d'administration de la CNAMTS fixera les conditions d'affectation de cette taxe aux actions de prévention et notamment de lutte contre le tabagisme.

La directive susmentionnée exige en effet que les produits tels que les tabacs peuvent faire l'objet de nouvelles contributions indirectes à la condition que ces dernières soient soumises aux mêmes règles que la TVA et qu'elles aient une affectation spécifique.

L'Assemblée nationale a conservé l'article tel que proposé par le projet de loi, mais a ajouté à la taxe de 2,5 % une taxe additionnelle sur les tabacs à rouler, perçue selon les mêmes règles que la première, mais avec un taux supérieur (7 %), sur les tabacs à rouler. Les " tabacs à fine coupe destinés à rouler les cigarettes " constituent en effet, au même titre que les cigarettes, les cigares, les autres tabacs à fumer, les tabacs à priser et les tabacs à mâcher, un des groupes de produits pour la fixation de taux du droit de consommation sur les tabacs prévus par l'article 575 du code général des impôts.

Si, aux termes de cet article 575, le taux normal applicable aux cigarettes est fixé à 58,30 %, il n'est que de 51 % pour le tabac à rouler.

Ce taux n'est pas conforme aux intérêts de la santé publique. En effet, eu égard à son prix relatif, le tabac à rouler exerce un attrait certain chez les jeunes, contribuant à une accoutumance précoce et aggravée, le tabac à rouler ayant une teneur en nicotine et en goudron bien supérieure à celle des cigarettes.

Votre commission n'est pas totalement convaincue par les arguments présentés à l'Assemblée nationale par M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat à la santé, tendant à démontrer la conformité de la taxe de santé publique à nos engagements européens.

Néanmoins, si cette conformité était avérée, elle propose d'alourdir de manière significative le taux proposé par le Gouvernement : une augmentation du prix des cigarettes de 2,5 % ne peut être en effet considérée comme dissuasive pour les consommateurs.

Aussi, elle propose de porter à 5 % et 10 % les taux prévus par le présent article pour la taxe sur les tabacs et la taxe additionnelle sur le tabac à rouler.

Le rendement attendu de cette taxe, compte tenu de la majoration de ces taux, est de 2,8 milliards de francs.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 6
(Art. L. 245-14 à L. 245-16 nouveaux du code de la sécurité sociale)
Prélèvements sociaux sur les produits du patrimoine et les produits du capital

Objet : Cet article aligne l'assiette des prélèvements sociaux sur les revenus du capital affectés à la CNAF et à la CNAVTS sur celle de la CSG

I - Le dispositif proposé


Actuellement, il existe deux prélèvements sociaux sur les revenus du capital autres que la CSG :

- une contribution versée à la CNAF dont le taux est de 1 % ; créée par l'article 115 de la loi de finances pour 1984, elle a été pérennisée par l'article 106 de la loi de finances pour 1985 et est assise sur le produit de placements à revenus fixes auxquels s'applique le prélèvement libératoire visé à l'article 125 A du code général des impôts ;

- une contribution versée à la CNAVTS, instituée par la loi n° 87-516 du 10 juillet 1987, portant diverses mesures relatives au financement de la sécurité sociale, est assise à la fois sur les revenus du patrimoine (revenus fonciers, rentes viagères...) et sur les produits de placements à revenus fixes (définis également par l'article 125 A du code général des impôts).

Le paragraphe I unifie les deux prélèvements susmentionnés en créant une nouvelle section du code de la sécurité sociale comportant les articles L. 245-14 à L. 245-16.

L'article L. 245-14 institue un prélèvement sur les revenus énumérés à l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale et qui est relatif à la CSG applicable aux revenus du patrimoine (revenus fonciers, rentes viagères, capitaux mobiles, plus-values, locations).

L'article L. 245-15 instaure un prélèvement sur les produits de placement visés à l'article L. 136-7 du code de la sécurité sociale, par ailleurs assujettis à la CSG.

L'article L. 245-16 fixe à 2 % le taux de ces deux prélèvements et précise que le produit de ces prélèvements est affecté pour moitié à la CNAF et pour moitié à la CNAVTS.

Le paragraphe II précise les modalités d'entrée en vigueur du dispositif qui tiennent compte de la nature des revenus en cause.

Le paragraphe III prévoit l'abrogation des prélèvements actuels auxquels les nouvelles contributions viennent se substituer à la fin de l'année 1997. Ces prélèvements arrivaient en tout état de cause à expiration à cette date.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a voté deux amendements rédactionnels présentés par M. Alfred Recours au nom de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales :

- l'un vise à harmoniser le régime de recouvrement entre les revenus du patrimoine et la CSG perçue sur le nouveau prélèvement ;

- l'autre supprime la référence aux taux des prélèvements affectés respectivement à la CNAF et à la CNAVTS et propose de préciser uniquement la répartition des produits entre les deux caisses.

III - La position de votre commission

Votre commission accepte le principe d'un certain rééquilibrage des prélèvements sociaux entre revenus du travail et du capital et est favorable à une harmonisation des assiettes des prélèvements sur les revenus de l'épargne et du patrimoine affectés aux régimes sociaux.

Toutefois, le présent projet de loi alourdit considérablement les prélèvements sur l'épargne, de près de 20,5 milliards (16 milliards CSG ; 4,5 milliards prélèvements CNAF-CNAVTS). Au total, l'épargne sur laquelle pèsent déjà environ 67 milliards de prélèvements verra ceux-ci augmenter de 23 milliards avec le projet de loi de financement de la sécurité sociale et le projet de loi de finances pour 1998.

Pour rendre ce dispositif supportable pour les classes moyennes et éviter une aggravation du déficit en 1998, elle vous propose d'exclure les intérêts et les primes des comptes et plans d'épargne logement, ainsi que les produits d'assurance vie de l'assiette des prélèvements CNAVTS/CNAF. Les PEL sont devenus, avec l'assurance-vie, les placements les plus recherchés des ménages des classes moyennes et populaires, c'est-à-dire tous ceux qui ont besoin d'épargne pour acquérir leur logement. Un ménage sur trois en France détient un PEP ou une assurance vie, cette dernière permettant de se constituer une retraite complémentaire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'amendé.

Art. 6 bis (nouveau)
(Art. L. 136-6 du code de la sécurité sociale)
Seuil de recouvrement des prélèvements sociaux

Objet : Cet article relève le seuil de recouvrement des prélèvements précités

Cet article additionnel, présenté par le Gouvernement à l'Assemblée nationale, propose de porter de 80 francs à 160 francs le seuil en deçà duquel la CSG, le RDS et le prélèvement de 2 % affectés à la CNAVTS et à la CNAF portant sur les revenus du patrimoine ne sont pas mis en recouvrement.

En effet, en deçà de cette somme, le coût du recouvrement s'avère supérieur à la somme finalement perçue.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 7
(Art. L. 245-1 et L. 245-2 du code de la sécurité sociale)
Augmentation de la taxation des dépenses promotionnelles des laboratoires pharmaceutiques

Objet : Afin d'accélérer la décroissance des dépenses de promotion des laboratoires pharmaceutiques et d'augmenter les recettes de l'assurance maladie, le présent article augmente la taxation de ces dépenses prévue à l'article L. 245-2 du code de la sécurité sociale.

Le paragraphe I
de l'article, qui modifie l'article L. 245-1 du code de la sécurité sociale, peut être considéré comme une simple mesure de " toilettage " dudit article, dans la mesure où il substitue à la notion d'entreprises de préparation de médicaments celle d'" entreprises assurant l'exploitation " de " spécialités pharmaceutiques ". Seules ces dernières font en effet l'objet d'une définition précise dans le code de la santé publique.

Le paragraphe III de l'article prévoit que l'augmentation de la taxation des dépenses de promotion entrera en vigueur le 1er janvier 1998.

C'est le paragraphe II du présent article qui constitue donc l'essentiel du dispositif. Il modifie l'article L. 245-2 du code de la sécurité sociale afin d'augmenter la contribution des laboratoires à hauteur de 300 millions de francs au profit de l'assurance maladie.

Dans l'intérêt de la santé publique et de l'assurance maladie, la publicité en faveur des médicaments, et notamment des médicaments remboursables, fait l'objet d'une réglementation très stricte prévue par le chapitre IV (réglementation de la publicité) du titre 1er (dispositions générales) du livre V (pharmacie) du code de la santé publique.

Ainsi, l'article L. 551-3 dudit code prévoit que la publicité auprès du public n'est admise que si le médicament n'est pas soumis à prescription et qu'il n'est pas remboursable par l'assurance maladie.

De même, l'article L. 551-1 dispose que la publicité en faveur des médicaments doit en favoriser " le bon usage ".

A ces dispositions régissant la publicité elle-même, s'ajoutent celles qui tendent à " moraliser " les relations entre les professions médicales et les laboratoires, telles que celles de l'article L. 365-1 du code de la santé publique, qui interdit aux premiers de recevoir des avantages directs ou indirects procurés par des entreprises commercialisant des produits remboursables par l'assurance maladie.

La politique des prix du médicament ayant longtemps été menée dans l'intérêt prioritaire de l'assurance maladie, elle s'est traduite par des prix moyens d'un niveau moins élevé que ceux pratiqués dans les autres pays. De fait, la régulation s'est faite par les volumes, et la publicité a joué un rôle important dans les stratégies commerciales des laboratoires.

Afin de contribuer à la diminution des dépenses promotionnelles, un mécanisme de taxation a été institué dans l'article L. 245-2 du code de la sécurité sociale. La contribution qu'il institue vise les dépenses de promotion de médicaments remboursables ou agréés à l'usage des collectivités auprès des praticiens (la publicité en faveur des médicaments remboursables auprès du public étant interdite). Le champ retenu pour ces dépenses est très large, puisqu'il s'agit du total des " frais de prospection et d'information des praticiens " : sont donc notamment incluses les dépenses de formation, de visite médicale, de publicité dans la presse médicale.

Le taux de cette taxe perçue par l'ACOSS est fixé à 9 % de l'ensemble de ces dépenses. Elle est déductible de l'impôt sur les sociétés et son produit est intégralement affecté à la CNAMTS.

Une exonération a été prévue (article L. 245-4 du code de la sécurité sociale) au profit des petits laboratoires ayant un chiffre d'affaires inférieur à 100 millions de francs.

En 1995, la contribution instituée par l'article L. 245-2 a eu un rendement d'environ 970 millions de francs : le présent article vise à majorer ce rendement d'environ un tiers (300 millions de francs).

On pourrait penser, compte tenu du caractère brutal de cette augmentation, que l'article 7 du projet de loi constituerait une sanction à l'égard des laboratoires qui auraient augmenté leurs dépenses de promotion. Il n'en est rien : les dépenses promotionnelles de l'industrie pharmaceutique ont diminué d'environ 20 % en deux ans : l'augmentation de la taxe, contrairement aux affirmations de l'exposé des motifs du projet de loi, obéit donc à des considérations strictement financières.

Le dispositif prévu par cet article est le suivant :

Le 1° du paragraphe II procède à deux abattements sur l'assiette de la taxe :


- le premier est un abattement forfaitaire de trois millions de francs. Institué par l'Assemblée nationale, il vise à protéger les " petits " laboratoires, dans le même esprit que l'article L. 245-4 précité, et ne saurait être supprimé par le Sénat ;

- le second abattement vise à promouvoir les médicaments génériques. Dans le texte initial du projet de loi, il était fixé à 20 % du chiffre d'affaires hors taxes réalisé en France au titre des spécialités génériques définies à l'article L. 601-6 du code de la santé publique.

Considérant à raison que la définition retenue à l'article L. 601-6 du code de la santé publique était très stricte, et dans un souci de favoriser les médicaments génériques, l'Assemblée a porté de 20 à 40 % le taux de l'abattement correspondant au chiffre d'affaires sur ces spécialités.

Malgré les bonnes intentions qui ont inspiré l'institution de cet abattement, il est cependant contestable à un double titre :

- d'une part, le taux de 40 % est très élevé : il aboutit à faire du mécanisme de taxation des dépenses promotionnelles une taxation spécifique de la promotion de spécialités non génériques et change donc la philosophie de cette taxe ;

- d'autre part, le nombre des spécialités visées en référence à l'article L. 601-6 est très réduit : ce très fort abattement aura donc très peu de portée. En outre, il pénalisera gravement les médicaments essentiellement similaires au sens de l'article R. 5133-1 du code de la santé publique par rapport aux médicaments figurant sur les répertoires de l'Agence du médicament, qui bénéficieront seuls de l'abattement. Or, la politique de promotion des médicaments génériques ne saurait s'arrêter aux seuls médicaments figurant sur ces répertoires.

Préférable, la référence aux médicaments essentiellement similaire est toutefois inexploitable, dans la mesure où aucune liste de médicaments essentiellement similaires n'existe à ce jour.

Le 2° du paragraphe II substitue au taux unique actuellement en vigueur (9 %) un barème de quatre tranches, les taux applicables variant en fonction de l'importance du rapport entre les dépenses promotionnelles et le chiffre d'affaires hors taxes du laboratoire.

Le dispositif prévu par l'article 7 dans sa version initiale conservait le taux actuel pour un rapport R = dépenses de promotion/chiffre d'affaires Hors taxes inférieur à 10 %. Tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, le texte a été aggravé, puisque, dès la première tranche, le taux actuel est majoré d'un demi point (9,5 %) par rapport au taux actuellement en vigueur. Les taux applicables aux tranches suivantes (10 % < R < 12 % ; 12 % < R < 14 %, R  14 %), soit 14,5 %, 17,5 % et 20 % ont tous été majorés d'un demi point ou même d'un point pour la dernière tranche.

Pour un laboratoire aux dépenses promotionnelles importantes, représentant 14 % de son chiffre d'affaires, le taux de la taxe passerait donc de 9 % aujourd'hui à 21 % au 1er janvier 1998.

Pour beaucoup de laboratoires dont les dépenses promotionnelles représentent 12 % du chiffre d'affaires, le taux doublerait, passant de 9 % à 18 %.

Votre commission vous propose de modifier cet article :

- d'abord, elle propose d'abaisser de 40 % à 30 % le taux de l'abattement prévu pour les médicaments génériques en vue de ne pas trop pénaliser les médicaments essentiellement similaires et de ne pas changer la philosophie qui inspire la taxe sur les dépenses promotionnelles. Cette diminution contribuera aussi à gager la deuxième modification proposée par votre commission ;

- ensuite, elle propose de substituer au barème prévu par le 2° du paragraphe II un barème plus respectueux de l'existence d'une politique conventionnelle du médicament (Cf. arguments développés dans le tome I du présent rapport) et n'augmentant le taux actuel qu'à partir de 12 %, ce qui paraît plus raisonnable ;

- enfin, elle souhaite gager cette modification du barème par un renvoi à la politique conventionnelle, les accords entre le comité économique du médicament et les laboratoires pouvant prévoir des remises versées au profit de l'assurance maladie en cas de dépenses promotionnelles excessives.

Estimant que l'Etat ne saurait, par des mesures non négociées, porter atteinte à la crédibilité de la politique conventionnelle et espérant que le Gouvernement et l'Assemblée nationale retiendront ces arguments, votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'amendé.

Art. 8
(Art. L. 245-6-1, L. 245-6-2, L. 245-6-3 et L. 245-6-4 nouveaux
du code de la sécurité sociale)
Création d'une contribution sur les ventes directes des laboratoires pharmaceutiques

Objet : Cet article institue une taxe sur les ventes directes de médicaments remboursables en ville réalisées par les laboratoires pharmaceutiques auprès des pharmacies d'officine et des pharmacies mutualistes.

La distribution des médicaments remboursables aux assurés sociaux est actuellement effectuée, à hauteur d'environ 91 % du marché, par des grossistes répartiteurs et, pour le reste, par les laboratoires pharmaceutiques et les dépositaires. La distribution en gros est très concentrée, avec trois opérateurs : COP-Gehe, Alliance, CERP-Rouen.

Elle donne lieu à des stratégies offensives, d'abord entre les grossistes-répartiteurs et aussi entre les grossistes-répartiteurs et les laboratoires.

Dans la mesure où, dans l'intérêt de la santé publique et de l'assurance maladie le prix du médicament est administré, le prix fabricant, la marge du grossiste répartiteur (taux limite de 10,74 %, cf. arrêté du 21 mai 1997), les remises accordées aux pharmaciens par leurs fournisseurs (taux limite de 2,5 %) et les marges des pharmaciens sont réglementées. Tout espace libre dans la réglementation est ainsi mis à profit pour conquérir de nouvelles parts de marché.

Les grossistes-répartiteurs considèrent que les conditions de la concurrence avec les laboratoires et les dépositaires ne sont pas garanties, dans la mesure où leur marge, qui correspond à la rémunération de contraintes de service public définies par des textes anciens, ne s'applique évidemment pas aux dépositaires et aux laboratoires et qu'elle est captée dans les relations commerciales entretenues par ces derniers avec les officines.

Les contraintes de service public évoquées par les grossistes résultent du décret du 5 avril 1960 et de l'arrêté du 3 octobre 1962 : elles tiennent en des obligations de stock et de délai de livraison à toutes les pharmacies d'officine.

Les ventes directes aux pharmaciens d'officine progressent très rapidement : des sources professionnelles estiment ainsi qu'elles ont augmenté de 18 % en 1996.

Rien n'étant simple, les plus grands groupements d'achat officinaux sont contrôlés par les grossistes répartiteurs. Ainsi, Pharmactiv appartient à 100% à l'OCP et Optipharm est détenu à hauteur de 49% de son capital par Alliance santé/ERPI.

L'an dernier, la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 a inclus (art. 32 de la loi n° 96-1160 du 27 décembre 1996) les laboratoires et les dépositaires dans le champ de la contribution dite des grossistes répartiteurs lorsqu'ils vendent en gros des spécialités remboursables aux officines.

Cette année, le projet de loi de financement pour 1998 prévoit, dans le présent article, d'instituer une taxe de 6,63 % sur les ventes directes réalisées par les laboratoires.

Le paragraphe I du présent article est une disposition de forme, destinée à permettre l'insertion dans le code de la sécurité sociale des dispositions instituant la taxe sur les ventes directes.

Le paragraphe III prévoit que la nouvelle taxation entrera en vigueur au 1er janvier 1998.

Le paragraphe II crée, dans le chapitre V (Ressources autres que les cotisations) du titre IV (Ressources) du livre II (Organisation du régime général, actions de prévention, action sanitaire et sociale des caisses) du code de la sécurité sociale une section II intitulée " Contribution à la charge des entreprises assurant l'exploitation d'une ou plusieurs spécialités pharmaceutiques " et composée des articles L. 245-6-1 à L. 245-6-4.

L'article L. 245-6-1 institue la taxe et prévoit son assiette et son taux. L'assiette est constituée du chiffre d'affaires hors taxes réalisé en France auprès des pharmacies d'officine, des pharmacies mutualistes ou de secours minières au titre des ventes en gros de médicaments remboursables (soit le champ de l'activité des grossistes-répartiteurs).

Son taux était fixé par le projet de loi initial à 6,63 %, soit un taux qui aboutirait à supprimer les ventes directes (cf. arguments développés dans le tome I du présent rapport, II.B.2.).

En effet, si l'on ajoute à ces 6,63 % les 2,5 % de remise aux pharmaciens, il reste 1,61 % aux laboratoires et aux dépositaires, soit un taux insuffisant pour assurer le service rendu aux officines.

Le premier et seul effet de cette taxe serait donc de " tuer " l'assiette sur laquelle elle est assise ; elle aurait donc un rendement quasi nul, bien loin des 300 millions de francs annuels attendus par le projet de loi dans son exposé des motifs. La CNAMTS, bénéficiaire exclusif du produit de la nouvelle taxe aux termes de l'article L. 245-6-4, ne saurait donc en attendre de nouvelles ressources.

Les articles L. 245-6-2 et L. 245-6-3 fixent les modalités de recouvrement de la taxe, qui sont alignées sur celles de la contribution dite des grossistes-répartiteurs (art. L. 138-1 à L. 138-7 du code de la sécurité sociale).

L'Assemblée nationale a profondément modifié le dispositif proposé par le Gouvernement, dans un sens qui ne devrait satisfaire, ni les laboratoires, ni les grossistes.

En effet, outre l'exclusion des médicaments génériques de l'assiette des ventes directes, elle a compensé la diminution du taux de cette taxe (2,5 % au lieu de 6,63 %) par une augmentation de la contribution dite des grossistes-répartiteurs (qu'acquittent également les dépositaires). Cette augmentation est prévue dans le paragraphe IV nouveau du présent article.

En gageant la diminution de taux par l'augmentation de la contribution des grossistes sur la base des prévisions gouvernementales, l'Assemblée nationale a ainsi assuré un véritable rendement de 300 millions de francs à l'article 8 du projet de loi.

Pour des raisons strictement financières (assurer un rendement pour l'assurance maladie), l'Assemblée nationale a bâti un dispositif aux conséquences très incertaines pour la distribution des médicaments remboursables.

Elle n'a pas pris en compte, pour les mêmes raisons, la spécificité de certains laboratoires tels que ceux qui exploitent des médicaments homéopathiques et qui n'utilisent le circuit des grossistes que pour la livraison de certaines de leurs spécialités.

Votre commission approuve les propos tenus par M. Claude Evin, rapporteur, au cours de la première séance du mercredi 29 octobre 1997, à l'Assemblée nationale.

Selon le compte rendu analytique officiel, il a en effet invité " le Gouvernement à réfléchir pendant l'année qui vient à la distribution du médicament, dans son ensemble. Les grossistes-répartiteurs sont tenus à respecter des obligations de service public. Une remise à plat de tout le système permettra de garantir le service public tout en assurant une distribution satisfaisante pour les malades ".

Votre commission estime qu'une taxation comportant des effets économiques certains en terme d'emplois ne saurait être préférée à une réflexion d'ensemble qui inclurait dans son champ la distribution des spécialités remboursables, le service public, la marge des officinaux, la promotion des génériques et l'automédication.

C'est pourquoi elle vous propose de substituer à la taxation prévue dans l'article 8 un dispositif prévoyant la remise d'un rapport au Parlement concernant l'ensemble de ces aspects de la politique du médicament.

C'est seulement après avoir procédé à une étude que le Gouvernement sera fondé à prendre les mesures qui s'imposent.

Votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'amendé.

Art. 9
Validation des taux des majorations applicables à la cotisation due au titre des accidents du travail

Objet : Cet article propose de valider des décisions découlant de l'arrêté pris le 27 décembre 1996 pour fixer les taux de majorations permettant de calculer le taux net de la cotisation due au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles pour 1997.

I - Le dispositif proposé


Un arrêté en date du 27 décembre 1996 fixant les majorations visées à l'article D. 242-6-4 du code de la sécurité sociale pour 1997 a été pris pour ajuster les taux de majorations entrant dans le calcul du taux net de cotisation au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles pour 1997.

L'exposé des motifs de l'article 9 précise que l'autorité administrative a dû, après une mise en demeure restée sans effet, se substituer à la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles dont la délibération aurait conduit la branche à un déficit de 900 millions de francs si elle avait été mise en oeuvre.

Cet arrêté fait actuellement l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat.

L'article 9 a donc pour objet de valider les décisions individuelles de fixation des taux pris sur le fondement de cet arrêté.

L'exposé des motifs de cet article ajoute que l'actualisation des prévisions réalisées à l'occasion de la consultation de la Commission des comptes de la sécurité sociale fait apparaître le " bien-fondé " de cet arrêté au regard de l'équilibre de gestion de la branche.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Cinq amendements ont été adoptés à cet article :

- le premier, présenté par M. Alfred Recours en sa qualité de rapporteur, précise que le motif pour lequel la décision est contestée est celui de l'incompétence de l'auteur. L'arrêté du 27 décembre 1997, c'est-à-dire le ministère des affaires sociales ne serait donc validé qu'à cette condition expresse ;

- les autres amendements visent à éviter le renouvellement de ce type de contentieux et à prévoir le respect des objectifs votés par le Parlement lors de la fixation des taux de cotisation au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles.

III - La position de votre commission

Votre commission considère que cet article soulève un problème de fond et un problème d'opportunité.

Sur le fond, elle rappelle son hostilité de principe aux demandes de validation faites par le Gouvernement pour obtenir gain de cause dans un litige porté au contentieux.

Par ailleurs, elle s'étonne de ce dispositif qui lui paraît contraire aux règles du paritarisme et au bon fonctionnement de la justice.

Du point de vue du paritarisme, il faut rappeler que la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale a confié à la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles comprenant pour moitié des représentants des assurés sociaux et pour moitié des représentants des employeurs (art. L. 221-5 du code de la sécurité sociale) le soin de fixer chaque année les taux de cotisations dues au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles. Cette disposition s'inscrivait dans le souci de clarifier les relations entre l'Etat et les partenaires sociaux.

Par une délibération en date du 13 novembre 1996, cette commission a effectivement fixé des coefficients servant au calcul des cotisations à un niveau jugé insuffisant par le ministre des affaires sociales. Or, l'article D. 242-6-5 prévoit que " si les majorations fixées par la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles ne permettent pas d'assurer l'équilibre financier de la gestion de la branche, le ministre... met en demeure la commission de fixer des majorations ". Si cette mise en demeure reste sans effet, les majorations sont fixées par un arrêté conjoint des ministres chargés des affaires sociales et du budget.

Il semblerait donc que l'arrêté comme le décret prévoyant le pouvoir de substitution soit contraire aux dispositions de la loi de 1994 qui a posé le principe de la gestion paritaire de la branche.

Le Parlement ne saurait, par un article de validation, revenir sur ce principe voté solennellement en 1994.

Par ailleurs, ce contentieux s'inscrit dans un contexte législatif particulier qui résulte de l'article 30 de la loi de financement pour 1997.

Celui-ci prévoit que la branche accidents du travail et maladies professionnelles versera annuellement une somme à la branche maladie pour tenir compte des dépenses supportées par cette dernière au titre des affections non prises en application de la législation sur les maladies professionnelles. Pour 1997, et à titre prévisionnel, le versement a été fixé à 1 milliard de francs.

L'article 30 précisait, en outre, qu'une commission présidée par un magistrat à la Cour des Comptes, fixera les modalités de calcul de ce versement.

Cette commission visée à l'article 30, présidée par M. Alain Deniel, a commencé ses travaux en mai 1997 et a remis son rapport le 9 octobre 1997. Elle estime la charge annuelle à transférer sur la branche accidents du travail entre 888 et 904 millions de francs, soit une évaluation inférieure au montant prélevé sur les ressources de cette branche en 1997.

Le Gouvernement fait notamment grief à la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles de ne pas avoir pris en compte le versement provisionnel d'1 milliard pour la fixation de ses taux de cotisations.

Votre commission distingue donc les deux problèmes soulevés : celui de la compétence et celui du versement d'1 milliard.

- S'agissant du problème de compétence, votre commission réaffirme son attachement au principe du paritarisme et refuse qu'au détour d'un article de validation, ce principe fondamental soit remis en cause. Elle considère en outre qu'il ne faut pas préjuger des conclusions du juge administratif et souhaite que celui-ci puisse dire le droit en toute sérénité et indépendance.

- En ce qui concerne le problème du versement à la branche maladie, votre commission constate que la commission Deniel a remis son rapport et que les modalités du versement peuvent désormais se faire sur des bases incontestables.

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression à cet article.

Art. 10
(Art. L. 137-1 à L. 137-4 du code de la sécurité sociale)
Augmentation du taux de la taxe sur les contributions patronales au financement des garanties complémentaires de prévoyance

Objet : Cet article confère une base légale à l'exonération des entreprises de moins de dix salariés du paiement de la taxe sur les contributions des employeurs et porte le taux de cette taxe de 6 % à 8 %

I - Le dispositif proposé


Instituée par l'article 8 de l'ordonnance n° 96-51 du 24 janvier 1996 relative aux mesures urgentes tendant au rétablissement de l'équilibre financier de la sécurité sociale, la taxe sur les contributions des employeurs et des organismes de représentation collective est actuellement régie par les articles L. 131-1 à L. 131-4 du code de la sécurité sociale.

Elle est assise sur les contributions versées à un organisme tiers en vue de financer des prestations de prévoyance destinées à compléter celles servies par les régimes de base.

Les prestations de prévoyance couvrent les capitaux décès et allocations d'obsèques, les rentes de conjoint survivant ou d'orphelin, les prestations d'incapacité (indemnités journalières complémentaires), les rentes d'invalidité et le remboursement des soins de santé. Elles ne concernent pas en revanche les prestations complémentaires de chômage et de retraite.

Depuis sa création, le taux de cette taxe est fixé à 6 % par l'article L. 137-2 du code de la sécurité sociale.

Son produit est affecté au Fonds de solidarité vieillesse (FSV) créé par la loi n° 93-936 du 25 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale qui prend en charge les avantages d'assurance vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale.

Estimé initialement à 2,5 milliards de francs, le rendement de cette taxe a été de 2,2 milliards de francs en 1996 et de 1,4 milliard de francs en 1997 (comptabilité en encaissements/décaissements). Pour 1998, le montant attendu de cette taxe s'établit à 1,8 milliard.

Le paragraphe I de l'article 10 qui modifie l'article L. 137-1 du code de la sécurité sociale, propose d'exonérer du paiement de la taxe les employeurs occupant neuf salariés au plus et précise que cette exonération prend effet à compter du 1er janvier 1996.

Ce faisant, il ne fait que donner une base législative à une dérogation introduite par une lettre ministérielle datée du 31 juillet 1996 et qui était déjà applicable rétroactivement au 1er janvier 1996.

En effet, la mise en oeuvre de la taxe s'est révélée complexe pour les plus petites entreprises, alors qu'elles ne sont redevables que pour des montants très faibles.

Le paragraphe II fait passer le taux de la taxe de 6 % à 8 % à compter du 1er janvier 1998, accroissant ainsi son rendement de 500 millions de francs. Ce surcroît de recettes doit abonder les ressources du Fonds de solidarité vieillesse. L'exposé des motifs prévoit que le FSV pourra en contrepartie améliorer la prise en charge des dépenses de solidarité de la CNAVTS.

Les ressources ainsi dégagées devraient contribuer à l'amélioration des conditions de prise en charge du coût de la validation des périodes de chômage. Actuellement, cette validation est compensée en appliquant un salaire de référence égal à 90 % du SMIC à un effectif conventionnel composé de la totalité des chômeurs indemnisés, de deux tiers des bénéficiaires de convention de conversion et de 23,5 % des chômeurs non indemnisés. C'est ce dernier pourcentage qui devrait être majoré pour réduire le déficit de la branche vieillesse du régime général.

Enfin, le paragraphe III dispose que les dispositions réglementaires visées aux articles L. 137-3 et L. 137-4 du code de la sécurité sociale, correspondant au recouvrement, au contrôle et au contentieux de la taxe, sont celles applicables à la date de la publication de la dernière loi de financement de la sécurité sociale. Cette référence se substitue à celles de la date de publication de l'ordonnance n° 96-51 du 24 janvier 1996. Elle permet une actualisation du dispositif conformément au régime fixé par la loi de financement annuelle de la sécurité sociale.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission


En 1996, votre commission des Affaires sociales avait exprimé des réserves à la création d'une taxe sur les contributions patronales au financement des garanties complémentaires de prévoyance. Elle avait estimé que ce prélèvement était contraire au principe selon lequel les contributions patronales à la prévoyance complémentaire sont exonérées de cotisations sociales dans la limite d'un plafond égal à 19 % du plafond de la sécurité sociale, soit actuellement 31.281 francs par année, par salarié.

Votre commission estime que l'augmentation du taux de la taxe sur les contrats de prévoyance a un effet dissuasif sur le développement de ces contrats, qui contribue à améliorer la couverture maladie de nos concitoyens. Elle rappelle que ces contrats ont également permis d'amortir les conséquences de la baisse des remboursements des régimes de base sur le niveau des dépenses de santé laissées à la charge des ménages (73 %).

Le rapporteur pour l'assurance vieillesse à l'Assemblée nationale a également souligné, à juste titre, le fait que l'insertion de la prévoyance complémentaire dans le champ de la négociation collective constituait un facteur non négligeable de dynamisation de la vie conventionnelle au sein des entreprises concernées.

Votre commission vous propose donc de supprimer le deuxième paragraphe de l'article 10 afin de ne pas aggraver les charges pesant sur les entreprises et de ne pas pénaliser davantage un type de protection complémentaire dont elle souhaite le développement.

Elle a conscience que l'adoption de cet amendement risque d'entraîner une augmentation des charges du FSV sans contrepartie financière. Elle tient, toutefois, à souligner que :

- d'une part, il appartient au Gouvernement de tirer les conséquences de cette adoption en n'imputant pas au FSV, par voie réglementaire, une augmentation des dépenses destinée à alléger, à due concurrence les comptes de la CNAVTS. Ce mécanisme des " vases communicants " ne peut se substituer à une solution en profondeur aux problèmes d'équilibre financier que rencontre la CNAVTS ;

- d'autre part, et en tout état de cause, le FSV dispose, selon le dernier rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale, de réserves suffisantes, soit environ 1,2 milliard en 1998, pour faire face à ces dépenses pendant deux exercices. En outre, la situation financière du Fonds, tant en recettes qu'en dépenses, réagit de façon particulièrement rapide à une amélioration de la conjoncture. Or, une telle perspective est envisagée pour 1998.

Votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'amendé.

Art. 11
(Art. L. 139-2 du code de la sécurité sociale)
Neutralisation de la seconde répartition de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) pour 1997 et affectation à la CNAMTS et à la CNAVTS des ressources supplémentaires ainsi dégagées

Objet : Cet article propose d'utiliser, à titre exceptionnel, les réserves de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) pour financer une partie du déficit du régime général et d'affecter prioritairement à la CNAMTS les recettes perçues au titre de la répartition de la CSG et des droits sur les alcools visés par le 2° de l'article L. 139-2 du code de la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé


L'article 11 modifie le régime applicable à la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) instituée par la loi du 3 janvier 1970. Cette taxe, dont le taux est de 0,13 %, est assise sur le chiffre d'affaires des sociétés commerciales et assimilées dès lors que celui-ci est au moins égal à cinq millions de francs. Son rendement était de 15,5 milliards de francs en 1997. En 1998, il pourrait atteindre 15,7 milliards de francs.

Selon la Commission des comptes de la sécurité sociale, les réserves de C3S sont évaluées à 2,5 milliards de francs en 1997 et pourraient atteindre 2,8 milliards de francs en 1998.

A l'heure actuelle, le produit de la C3S est d'abord attribué aux régimes d'assurance maladie des professions indépendantes (CANAM) et aux régimes d'assurance vieillesse des professions industrielles et commerciales (ORGANIC) et des professions artisanales (CANCAVA) au prorata et dans la limite de leurs déficits comptables respectifs. Le reliquat éventuellement disponible est versé aux autres régimes bénéficiaires au prorata des acomptes de compensation généralisée vieillesse qu'ils ont perçus au titre de l'année précédente et dans la limite de leurs déficits comptables.

Ces bénéficiaires secondaires sont le régime des exploitants agricoles et les régimes d'assurance vieillesse des cultes (CAMAVIC), des barreaux français (CNBF) et des professions libérales (CNAVPL). Toutefois, le critère des acomptes de compensation conduit, de fait, à exclure du bénéfice de la C3S la CNBF et la CNAVPL qui ne bénéficient pas de versement de compensation compte tenu de leur bon rapport démographique.

Le paragraphe I de l'article 11 prévoit que les dispositions relatives à la seconde répartition du produit de la C3S ne sont plus applicables au reliquat constaté en 1997 après la première répartition entre les régimes prioritaires.

Il a pour conséquence de reporter ce reliquat sur l'exercice 1998 et d'augmenter le montant de la C3S à répartir en 1998.

Le paragraphe II dispose que la répartition de la C3S entre les régimes prioritaires sera réalisée en 1997 sur la base de leur déficit hors C3S établi en comptabilité d'encaissements/décaissements et non selon la comptabilité dite en " droits constatés ". En effet, le passage vers la comptabilité de droits constatés des régimes ORGANIC et CANCAVA pour la première fois en 1997 risque de fausser les flux de répartition entre régimes. Cette disposition maintient, pour l'exercice 1997, les modalités de calcul des déficits en vigueur avant ce passage.

Le paragraphe III contraint l'ORGANIC et la CANCAVA à reverser, à titre exceptionnel, à la CNAVTS le supplément de recettes de C3S qu'ils devraient percevoir en 1998 du fait du paragraphe I. Ce versement est fixé respectivement à 700 millions de francs pour l'ORGANIC et à 500 millions de francs pour la CANCAVA.

Le paragraphe IV propose, enfin, de modifier les règles fixées par le 2° de l'article L. 139-2 du code de la sécurité sociale pour répartir entre les régimes d'assurance maladie la part du produit de la CSG et des droits sur les alcools qui est affectée à la branche maladie.

Il vise à retirer à la CANAM sa qualité d'attributaire prioritaire de l'excédent de la CSG et des droits sur les alcools affectés à l'assurance maladie, accordée en vertu de l'article L. 139-2 du code de la sécurité sociale adopté l'an dernier dans le cadre de la loi de financement pour 1997. Désormais, cet excédent sera attribué en priorité à la CNAMTS, dans la limite de son déficit comptable puis aux autres régimes obligatoires d'assurance maladie au prorata de leur déficit comptable et avant affectation de la C3S.

Selon l'exposé des motifs de l'article 10, cette modification augmentera les ressources de la CNAMTS de 1 milliard de francs en 1998 mais on peut penser, comme M. Denis Jacquat, rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale pour l'assurance vieillesse, que ce montant sera sensiblement supérieur compte tenu de l'aggravation de la substitution CSG/cotisations maladie prévue par le présent projet de loi.

On relèvera que l'opération est présentée comme étant neutre pour la CANAM qui verra s'accroître en compensation ses recettes de C3S.

Le bilan financier de l'application des dispositions de l'article 11 en 1998 est retracé par le tableau suivant :


Mesures prévues par l'article 10

CNAVTS

CNAMTS

ORGANIC

CANCAVA

CANAM

Régimes bénéficiaires de la 2ème répartition de C3S

Neutralisation de la 2ème répartition de C3S pour 1997 (a) (paragraphe I)

+ 700

+ 500

+ 1 000

- 2 200

Versement exceptionnel de l'ORGANIC et de la CANCAVA à la CNAVTS (paragraphe III)

+ 1 200

- 700

- 500

Modification de la répartition de l'excédent de la CSG et de droits sur les alcools entre les régimes d'assurance maladie (paragraphe IV)


+ 1 000


- 1 000 (b)

Total

+ 1 200

+ 1 000

0

0

0

- 2 200

a) Les recettes supplémentaires dont bénéficieront les régimes prioritaires en 1998 ont été estimées initialement à 2.200 millions de francs, soit un montant nettement inférieur de 365 millions de francs aux 2.565 millions de francs d'excédents du compte C3S prévus par la Commission des comptes de la sécurité sociale.

b) On rappellera que cette évaluation ne tient pas compte de la substitution CSG/cotisation d'assurance maladie prévue en 1998.


Cet article a été supprimé par l'Assemblée nationale, puis réintroduit en seconde délibaration et adopté sans modification.

II - La position de votre commission


Votre commission souhaite distinguer la situation faite aux réserves non utilisées de C3S et celle prévue à compter de 1998 pour les flux de mises en place à compter de 1998 en faveur de la CNAMTS et qui modifie le régime des versements en direction de la CANAM.

S'agissant des réserves constatées pour 1997 et compte tenu de la nature de la C3S, elle déplore les prélèvements prévus sur les excédents de C3S au profit de la CNAVTS. En effet, cette contribution a été instaurée pour compenser les conséquences sur les régimes de protection sociale des travailleurs salariés non agricoles, de la transformation des entreprises individuelles en sociétés et le choix du statut de salarié par leurs dirigeants.

En l'espèce, elle regrette que les régimes bénéficiaires à titre prioritaire ne puissent pas conserver les réserves estimées par la Commission des comptes de la sécurité sociale à environ 2,5 milliards en 1997 pour faire face à leurs exercices déficitaires à venir, solution qui leur paraîtrait la plus logique.

Ceci étant considéré, elle ne méconnaît pas l'argument selon lequel ces réserves risquaient d'être affectées au régime agricole afin de permettre, en réalité, à l'Etat de diminuer à due concurrence le montant de sa subvention d'équilibre.

Entre deux maux, votre commission choisit le moindre. En conséquence, elle souhaite que le montant des réserves reste acquis aux régimes de sécurité sociale. Par ailleurs, ayant consulté les régimes d'assurance vieillesse ORGANIC et CANCAVA, elle constate que ce prélèvement a fait l'objet d'une large concertation et ne pénalise pas à court terme l'équilibre financier de ces régimes.

Elle vous propose donc d'adopter les trois premiers paragraphes de cet article, étant souligné que cette opération est présentée comme étant exceptionnelle et que votre commission ne souhaite pas alourdir le déficit prévisionnel du régime général pour 1998.

En revanche, elle considère que le paragraphe IV de cet article qui vise à modifier le régime des versements au profit de la CANAM est inacceptable :


1°) Il remet en cause une disposition adoptée, l'an dernier, dans le cadre de l'article 18 de la loi de financement pour 1997 visant à faire figurer la CANAM, comme la CNAMTS, parmi les bénéficiaires prioritaires de la répartition du produit de la CSG maladie et des droits sur les alcools.

2°) Il prive de manière inéquitable la Caisse d'assurance maladie des travailleurs non salariés d'une partie du produit d'une contribution acquittée par ses ressortissants au moment même où le produit de la CSG se voit multiplié par deux par l'effet de l'article 3. Ce régime est le second par son importance et constitue l'équivalent, pour les travailleurs non salariés, du régime général puisqu'il a vocation à regrouper l'ensemble des régimes de couverture maladie de cette catégorie de ressortissants.

Cette mesure apparaît d'autant plus inopportune que le basculement des cotisations maladie va pénaliser les travailleurs indépendants ainsi que cela a été démontré dans le rapport de votre commission relatif aux conditions de l'équilibre général et que diverses dispositions du présent projet de loi et du projet de loi de finances pour 1998 ont des effets financiers négatifs sur cette catégorie (déplafonnement des cotisations familiales, suppression de l'abattement de 30 % sur les cotisations des créateurs d'entreprise, allongement de la durée du RDS...

Ainsi, votre commission vous propose de ne permettre un prélèvement de C3S en faveur de la CNAMTS et à hauteur seulement du solde excédentaire de C3S constaté fin 1997 (soit 1,3 milliard).

Elle vous demande d'adopter cet article tel qu'amendé.

Art. 11 bis (nouveau)
(Art. L. 134-3 et L. 134-4 du code de la sécurité sociale)
Modification d'une définition des compensations bilatérales maladie dans le code de la sécurité sociale

Objet : Cet article vise à exclure les prestations invalidité en nature de la définition de la compensation bilatérale maladie entre la CNAMTS et la SNCF pour tenir compte de l'inexistence de ces prestations dans le calcul de cette compensation.

Cette mesure, fondée sur le principe, n'affecte pas l'équilibre financier de la sécurité sociale et ne contribue pas à un meileur contrôle du Parlement sur la sécurité sociale. Elle n'entre donc pas strictement dans le champ organique des lois de financement.

Mais, dans sa décision n° 96-384 du 19 décembre 1996, le Conseil constitutionnel a estimé que la constitutionnalité de dispositions non normatives ne saurait être utilement contestée. Tel est le cas du présent article.

Aussi, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 11 ter (nouveau)
(Intitulé de la section 3 du chapitre IV du titre III du livre premier
du code de la sécurité sociale)
Modification d'un intitulé dans le code de la sécurité sociale

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, modifie l'intitulé de la section 3 (Compensation entre le régime général et les régimes des militaires de carrière, des clercs et employés de notaires et de la Banque de France) du chapitre 4 (Compensation) du titre III (Dispositions communes relatives au financement) du livre 1er (Généralités - Dispositions communes à tout ou partie des régimes de base) du code de la sécurité sociale.

Il tend à supprimer la mention des " militaires de carrière " dans l'intitulé de la section 3, au motif que la caisse spéciale des militaires de carrière a été intégrée dans le régime général en 1997.

Parfaitement fondée et dépourvue de portée normative, cette disposition de toilettage appelle les mêmes remarques que l'article 11 bis.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 12
(Art. L. 134-5-1 nouveau du code de la sécurité sociale)
Calcul de la compensation due par la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (CRPCEN) à la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAMTS)

Objet : Cet article propose d'appliquer aux régimes spéciaux des clercs et employés de notaires et de la Banque de France les règles de la compensation bilatérale de droit commun en matière de risques maladie et maternité

I - Le dispositif proposé


L'article 12 vise la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (CRPCEN) et le régime spécial de la Banque de France.

Pour ce dernier, toutefois, l'article 12 vise uniquement à donner une base légale à la compensation bilatérale maladie qui lui est déjà applicable en vertu du décret n° 84-639 du 13 juillet 1984, codifié aux articles D. 134-37 à D. 134-41 du code de la sécurité sociale.

S'agissant de la CRPCEN, le présent article introduit un article nouveau L. 134-5-1 dans le code de la sécurité sociale modifiant le régime actuel de compensation bilatérale maladie.

Actuellement, la compensation bilatérale maladie de la CRPCEN est régie par les dispositions du décret n° 82-1052 du 13 décembre 1982, codifié aux articles D. 134-32 à D. 134-36 du code de la sécurité sociale. Celles-ci placent le CRPCEN dans un dispositif spécifique, basé sur une composante essentiellement démographique. Ce régime a versé à ce titre, en 1997, 115 millions de francs.

L'article 12 propose d'appliquer à la CRPCEN le régime de droit commun fixé par la loi n° 74-1094 du 14 décembre 1974. Le mécanisme qui sera désormais en vigueur consiste à placer les ressortissants de ce régime dans les conditions du régime général pour calculer, d'une part, des cotisations fictives sur une assiette comprenant l'ensemble des éléments composant le salaire et non plus une masse salariale plafonnée, et, d'autre part, des prestations fictives (les prestations légales remboursées aux taux moyens du régime général et non plus de la CRPCEN).

L'article L. 134-5-1 nouveau s'insère dans le chapitre 4 du titre III du livre premier du code de la sécurité sociale consacré aux compensations entre le régime général et les régimes spéciaux.

Il précise que la gestion des risques maladie-maternité restera assurée par les organismes propres aux régimes spéciaux concernés et que des décrets en fixeront, pour chaque régime spécial, les conditions d'application.

L'exposé des motifs de l'article 12 annonce que les règles de calcul retiendront des taux de cotisation sur salaires identiques à ceux du régime général, une assiette des cotisations des actifs comprenant l'ensemble des éléments composant le salaire et des prestations remboursées aux taux moyens du régime général. Il ajoute que la charge supplémentaire pour le CRPCEN serait " d'environ 210 millions de francs par an ".

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission


Votre commission des Affaires sociales considère que cet article n'est pas acceptable pour plusieurs raisons :

1°) la mise en oeuvre de cet article va accroître les prélèvements sur un régime déjà fragilisé. Selon le dernier rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale, les soldes pour 1997 et 1998 devraient s'élever, avant mesures, respectivement à 51 millions et - 64 millions. La dégradation du solde prévu pour 1998 s'explique par une croissance rapide des dépenses (+ 4 % en moyenne) et un net ralentissement des recettes pour cet exercice (1,4 %).

La charge supplémentaire d'environ 210 millions de francs ne peut qu'accroître ce déséquilibre. Or, les réserves correspondant à la partie assurance maladie du régime sont évaluées, pour 1997, à 148 millions de francs.

Pour faire face au versement de compensation, le régime devra donc soit prélever sur les réserves affectées à l'assurance vieillesse estimées à 3,25 milliards de francs, soit augmenter ses cotisations maladie, soit encore relever le prélèvement de 4 % sur le chiffre d'affaires des études qui abonde actuellement les recettes de la Caisse.

2°) Comme tous les régimes d'assurance vieillesse, ce régime est tributaire d'évolutions démographiques défavorables et le dispositif proposé va précipiter les échéances déficitaires. Les responsables de ce régime ont conscience de cette dégradation et ont encouragé la réflexion actuellement menée au sein du Conseil supérieur du notariat.

En conséquence, votre commission aurait préféré une mise à plat globale du régime des compensations et non pas une mesure ponctuelle. Cette mesure n'a, en effet, fait l'objet d'aucune concertation préalable et résulte d'une décision unilatérale de l'Etat, alors que des discussions paritaires étaient engagées depuis plusieurs mois par le Conseil supérieur du notariat, représentant les employeurs et les syndicats de salariés au sujet de l'évolution de l'ensemble du régime (maladie, maternité, vieillesse).

Dans le cadre de cette concertation, plusieurs réflexions étaient menées pour permettre au régime spécial (vieillesse notamment) de s'adapter aux effets prévisibles de l'évolution démographique qui l'affecte comme les autres régimes de retraite.

A la lumière d'une étude actuarielle très complète, des démarches exploratoires étaient envisagées avec l'Etat, le régime général et les régimes complémentaires de sécurité sociale, afin d'étudier les différentes pistes tracées par les partenaires sociaux.

3°) Votre commission conteste donc l'opportunité de cette mesure, uniquement justifiée, à ses yeux, par la volonté du Gouvernement de rééquilibrer le régime général au risque de compromettre durablement l'équilibre financier de ce régime.

Le fait que la CRPCEN bénéficie globalement de transferts de compensations importants (250 millions de francs en 1997, 300 millions de francs en 1998) prouve que le régime traverse déjà de graves difficultés et nécessite des apports extérieurs pour faire face au versement de ses propres prestations.

Votre commission vous propose en conséquence d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Art. 13
(Art. L. 721-3, L. 721-4, L. 721-6, L. 721-8-1, L. 721-10, L. 721-11 et L. 721-18 du code de la sécurité sociale)
Intégration financière de la CAMAVIC dans le régime général

Objet : Cet article réalise l'intégration financière du régime d'assurance vieillesse des ministres des cultes et des membres des congrégations religieuses dans le régime général de sécurité sociale

I - Le dispositif proposé


Créé par la loi n° 78-4 du 2 janvier 1978, le régime des retraites des ministres des cultes et membres des congrégations religieuses est géré par la caisse mutuelle d'assurance vieillesse des cultes (CAMAVIC).

Comme le souligne l'exposé des motifs de l'article 13, la situation financière de la CAMAVIC s'est fortement dégradée depuis 1994. Du fait de son rapport démographique (3 retraités pour 1 cotisant), ce régime connaît des déficits croissants qui ont entamé ses réserves. Pour 1997 et 1998, les prévisions de déficit s'établissent respectivement à 84 et 105 millions de francs. Les cotisations des actifs représentent 15 % des ressources du régime alors que les transferts de compensation atteignent près de 75 % de ce total.

Le présent dispositif est le résultat des réflexions menées par un groupe de travail qui a réuni pendant plus d'un an les représentants des administrations et ceux des cultes concernés.

Le présent article vise donc à réaliser l'intégration financière de la CAMAVIC dans l'assurance vieillesse du régime général, tout en maintenant l'existence de cette caisse spécifique. Il a essentiellement pour conséquence un alignement des conditions de calcul des cotisations et des prestations versées par ce régime.

Le paragraphe I de l'article 13 précise les recettes du régime CAMAVIC et les conditions de fixation des cotisations :

- les cotisations des assurés sont désormais proportionnelles (et non plus forfaitaires) et assises sur une base égale au SMIC ou sur les pensions d'invalidité ;

- les cotisations dues par les associations, congrégations ou collectivités religieuses dont relèvent les intéressés, qui étaient forfaitaires, deviennent également des cotisations proportionnelles assises sur le SMIC ;

- les recettes de compensation démographique résultant de l'application de l'article L. 134-14 du code de la sécurité sociale sont expressément mentionnées ;

- les versements du Fonds de solidarité vieillesse mentionné à l'article L. 135-1 sont maintenus ;

- en tant que de besoin, une contribution de la CNAVTS vient abonder les ressources de la CAMAVIC, traduction juridique de la mesure d'intégration financière du régime de retraite des cultes au sein de la branche vieillesse du régime général.

Le même paragraphe précise que les bases forfaitaires sur lesquelles sont calculées les cotisations ainsi que leurs taux sont fixées par décret après avis du conseil d'administration de la CAMAVIC. Les cotisations seront calculées, en fait, sur une base forfaitaire égale au SMIC. Le taux de la cotisation à la charge de l'assuré sera de 6,55 % et celui des cotisations à la charge de l'association, congrégation ou collectivité religieuse de 9,8 %.

Par ailleurs, sur la demande des administrateurs représentant chacun des cultes, ce conseil pourra continuer à répartir entre les associations, congrégations et collectivités religieuses, les montants de cotisations que celles-ci doivent verser compte tenu de leurs capacités contributives respectives et des charges supportées par le régime de leur fait.

Il s'agit d'une confirmation d'une disposition actuellement prévue par voie réglementaire (article R. 721-30 du code de la sécurité sociale) et qui se voit dotée d'une base législative suite à une demande du Conseil d'Etat.

Le paragraphe II fixe les nouvelles modalités de détermination du montant de la pension de vieillesse servie par la CAMAVIC.

Actuellement, la pension versée est égale à 23.449 francs par an pour 150 trimestres de cotisations et est proratisée en-deçà. Ces règles de liquidation sont maintenues pour les périodes d'assurance antérieures au 1er janvier 1998, les montants maximum et minimum de pension étant toutefois revalorisés dans les mêmes conditions que les pensions de retraite servies par le régime général.

Les droits acquis après le 1er janvier 1998 seront calculés en application des règles en vigueur dans le régime général pour ce qui concerne :

- le calcul du montant de la pension (article L. 351-1 du code de la sécurité sociale) ;

- le montant minimal de cotisations pour la prise en compte des périodes d'assurance (article L. 131-2 du code de la sécurité sociale) ;

- la prise en compte des périodes de guerre, de service national et de détention (article L. 351-3 du code de la sécurité sociale) ;

- les majorations de durée d'assurance accordées aux femmes ayant élevé un ou plusieurs enfants (article L. 351-4 du code de la sécurité sociale) ;

- la détermination du taux et du montant de la pension (articles L. 351-8 à L. 351-13 du code de la sécurité sociale) ;

- les modalités de suppression de la pension (article L. 352-1 du code de la sécurité sociale) ;

- l'ouverture du droit et la liquidation des pensions de réversion (articles L. 353-1 à L. 353-5 du code de la sécurité sociale) ;

- les majorations de pensions pour tierce personne (article L. 355-1 du code de la sécurité sociale) ;

- les conditions de cessions et de saisie des pensions (article L. 355-2 du code de la sécurité sociale) ;

- le remboursement des trop-perçus (article L. 355-3 du code de la sécurité sociale).

Autrement dit, le présent article aligne les conditions de liquidation des pensions de la CAMAVIC sur celles du régime général mais pour les seuls droits acquis à compter après le 1er janvier 1998.

Le paragraphe III introduit un article L. 721-8-1 nouveau dans le code de la sécurité sociale renvoyant à une convention conclue entre l'ACOSS, la CNAVTS et la CAMAVIC, le régime des relations financières entre le régime général et la CAMAVIC.

Cette convention devra préciser les conditions dans lesquelles les sommes nécessaires au paiement des prestations à la gestion administrative et à l'action sanitaire et sociale seront mises à la disposition de ce régime et celles selon lesquelles les cotisations reversées par le régime général.

Le paragraphe IV prévoit que le montant de la pension d'invalidité sera forfaitaire et que les modalités de calcul de ce montant seront fixées par décret sans pouvoir être inférieures à l'allocation aux vieux travailleurs salariés.

Le paragraphe V tire les conséquences de l'article L. 721-1 du code de la sécurité sociale qui prévoit que la pension de vieillesse ne peut être inférieure à la pension d'invalidité précédemment versée. L'article L. 721-11 précise désormais par analogie avec le régime général que ce minimum ne peut être inférieur à l'AVTS.

Le paragraphe VI abroge, par voie de conséquence, deux dispositions :

- l'article L. 721-4 du code de la sécurité sociale prévoyant que les cotisations des assurés et des associations, congrégations et collectivités religieuses sont calculées chaque année en fonction des charges du régime ;

- la deuxième phrase de l'article L. 721-8 du même code qui dispose que le décret en Conseil d'Etat prévoyant les modalités d'application des dispositions relatives à l'assurance vieillesse et invalidité des ministres du culte, détermine également leur régime d'affiliation en cas d'exercice d'une autre activité à temps partiel.

Le paragraphe VII prévoit le transfert de disponibilités figurant au bilan de l'exercice 1997 de la CAMAVIC à l'ACOSS pour le compte de la CNAVTS. Ce versement, qui doit intervenir au plus tard le 31 mars 1998, devrait porter, selon les données actuelles, sur une somme de 310 millions de francs.

Enfin, le dernier paragraphe précise que les dispositions entrent en vigueur à compter du 1er janvier 1998.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission


Cet article soulève deux difficultés importantes :

1°) Votre commission constate que l'application de ce dispositif va entraîner une augmentation très importante des cotisations d'assurance vieillesse à compter du 1er janvier 1998 alors que l'amélioration des droits à pension ne sera, elle, que très progressive, puisque seuls les droits acquis à partir de cette date seront calculés dans les mêmes conditions que celles en vigueur dans le régime général.

Concrètement, les cotisations vieillesse passeront globalement de 8.569 francs par an (3.072 francs à la charge du cotisant + 5.497 francs à la charge de la collectivité religieuse) à 13.026 francs par an soit une augmentation de 52 %.

Initialement, la réforme de la CAMAVIC devrait être assortie de deux autres volets négociés parallèlement par le groupe de travail susmentionné :

- d'une part, la fusion des deux caisses relatives au régime des ministres du culte et assurant respectivement la couverture maladie (CAMAC) et l'assurance vieillesse (CAMAVIC) en une seule caisse appelée CAVIMAC ;

- d'autre part, la baisse des cotisations d'assurance maladie qui dans ce régime sont proportionnellement plus élevées que dans le régime général.

Or le fait que le volet " vieillesse " ait été détaché des deux autres volets (structures et maladie) entraîne une aggravation immédiate et particulièrement élevée des charges sans un rééquilibrage d'ensemble.

L'application des nouveaux taux de cotisations risque de se révéler insupportable notamment pour les petites congrégations vieillissantes composées de moniales.

La disposition relative aux modulations des cotisations entre les collectivités religieuses en fonction des possibilités contributives de chacune d'entre elles prévue à l'article R. 721-30 du code de la sécurité sociale et confirmée par le présent article 13 ne peut à elle seule permettre d'atténuer la hausse des cotisations puisque les collectivités les plus " aisées " contribuent déjà à alléger les plus " démunies " dans de larges proportions. L'écart des cotisations entre collectivités religieuses va ainsi actuellement de 1 à 3.

Votre commission souhaite donc que le Gouvernement s'engage à mettre rapidement en oeuvre les autres composantes de la réforme de ce régime dans le cadre d'un prochain projet de loi. Elle estime que la mise en place de l'augmentation des cotisations vieillesse n'est acceptable que si, parallèlement ou dans les plus brefs délais, le Gouvernement procède comme il s'y est engagé dans le cadre du groupe de travail à diminuer les cotisations maladie afin de les aligner sur les conditions existantes dans le régime général.

2°) Les effets très progressifs de l'alignement des pensions de retraite, en raison de la prise en compte des seuls droits acquis à compter du 1er janvier 1998 soulèvent quelques déceptions notamment de la part des anciens ministres du culte. Ceux-ci disposent en moyenne de pensions inférieures de moitié aux prêtres diocésains -compte tenu du nombre des trimestres validés- et souhaiteraient bénéficier, avec l'alignement des règles de calcul des pensions sur le régime général, du minimum contributif en vigueur dans celui-ci soit environ 38.500 francs par an.

Cette demande semble difficile à satisfaire dans l'immédiat car la pension actuelle du régime CAMAVIC n'est que de 23.449 francs par an et que le relèvement immédiat des pensions à hauteur du minimum contributif, soit 38.520 francs aurait un coût considérable. Même si n'étaient pris en compte que les nouveaux pensionnés à partir de 1998, cette mesure reviendrait à mettre à la charge du régime général des sommes très importantes. Elle serait par ailleurs discriminatoire par rapport aux anciens pensionnés.

Votre commission souhaite néanmoins que la réflexion sur l'évolution des pensions, très faibles, liquidées par ce régime, soit poursuivie afin qu'une solution soit proposée, le cas échéant, dans le cadre d'un prochain projet de loi.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 14
Suppression du régime spécial de l'ancienne chambre de commerce et de l'industrie de Roubaix

Objet : Cet article propose de supprimer le régime spécial de retraites et d'invalidité de l'ancienne chambre de commerce et d'industrie (CCI) de Roubaix et de transférer les obligations de ce régime, à compter du 1er janvier 1998, au régime général et aux régimes complémentaires obligatoires des cadres (AGIRC) et des non cadres (ARRCO)

I - Le dispositif proposé


Le présent article concerne le régime de retraites de la chambre de commerce et d'industrie (CCI) de Roubaix institué en 1912 et qui a été mis en extinction à compter du 1er janvier 1967 à la suite de la fusion des chambres de commerce et d'industrie de Lille, Roubaix et Tourcoing.

Depuis cette date, les agents recrutés avant le 1er janvier 1967 ont continué à relever de ce régime spécial et ceux recrutés postérieurement à cette date ont été affiliés au régime général de la sécurité sociale.

Or, le régime ne compte plus actuellement que " six cotisants, 117 retraités et 119 futurs retraités " alors que le financement des droits à retraite incombe quasi-exclusivement à l'employeur. La pérennité de ces droits dépend donc des capacités financières de la Chambre de commerce et d'industrie de Lille-Roubaix-Tourcoing. La masse des pensions servies au titre de ce régime est de 6,1 millions de francs par an.

Le dispositif de l'article 14 fait donc suite à une demande expresse de cet établissement afin de donner une assise plus large et plus solide aux droits à retraite des assurés et des pensionnés.

Le paragraphe I prévoit ainsi la suppression du régime spécial de retraite et d'invalidité de l'ancienne chambre de commerce et d'industrie de Roubaix à compter du 1er janvier 1998. Il précise que les salariés et anciens salariés de cet établissement seront affiliés ou pris en charge, pour les risques retraite et invalidité, par le régime général de sécurité sociale.

Le paragraphe II détermine les modalités du transfert des obligations et des droits :

- les obligations contractées au titre du régime spécial par la CCI de Lille-Roubaix-Tourcoing à l'égard des salariés et anciens salariés de la CCI de Roubaix et de leurs ayants droit sont transférées au régime général dans la limite des règles qui lui sont propres et qui sont relatives à l'âge de l'ouverture du droit, la durée maximale d'assurance et le montant maximal de la pension ;

- par ailleurs, un décret fixera la contribution du régime général incombant à la CCI de Lille-Roubaix-Tourcoing au titre de ce transfert de droits. Selon les indications fournies par le ministère de l'emploi et de la solidarité, ce montant serait de 28,6 millions de francs.

Le dernier paragraphe oblige la CCI de Lille-Roubaix-Tourcoing à pourvoir aux obligations qui ne sont pas prises en charge par le régime général. Ainsi, elle est tenue de veiller à ce que les droits à retraite soient honorés par les régimes de retraite complémentaire obligatoire des salariés, dans le cadre des dispositions législatives du code de la sécurité sociale relatives à la protection sociale complémentaire des salariés.

Selon les informations transmises par les services compétents du ministère de l'emploi et de la solidarité, un accord serait en voie d'être trouvé entre la CCI de Lille-Roubaix-Tourcoing et les régimes AGIRC et ARRCO. Le montant de la contribution demandé à la chambre de commerce et d'industrie serait de 41,4 millions de francs en échange desquels les régimes complémentaires assureraient la reprise intégrale des droits non pris en charge par le régime général.

Selon le rapporteur spécial de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, M. Denis Jacquat, la pension servie par les régimes complémentaires complétera celle versée par le régime général à hauteur du montant de l'ancienne retraite du régime spécial. Quant aux futurs retraités, leurs droits acquis avant le 1er janvier 1998 donneront lieu à un montant total de pension qui ne pourra être inférieur à celui auquel ils auraient pu prétendre dans le cadre du régime spécial et leurs droits acquis à compter du 1er janvier 1998 seront liquidés en application des règles de droit commun du régime général et des régimes ARRCO et AGIRC.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission


Votre commission est d'une façon générale favorable à l'intégration des petits régimes spéciaux au régime général et approuve le dispositif proposé par le présent article élaboré en étroite concertation avec les gestionnaires du régime. Elle regrette qu'une telle démarche n'ait pas été adoptée à l'égard de la CRPCEN (cf. article 12)

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 14
(Art. L. 136-8 du code de la sécurité sociale)
Conséquence des amendements proposés aux articles 19 et 20
du projet de loi

Objet : Cet article additionnel tire les conséquences du refus de votre commission de voir remis en cause, à titre exceptionnel, les principes fondateurs de la politique familiale.

Le Gouvernement a choisi, à titre provisoire, et pour des raisons exclusivement financières, de renoncer à l'universalité des allocations familiales et de remettre ainsi en cause les fondements de la politique familiale telle qu'instituée en France depuis la Libération.

Cette politique familiale a pourtant permis, depuis 50 ans, de mettre en oeuvre l'indispensable solidarité au profit de l'enfant.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a déclaré à plusieurs reprises que la mise sous condition de ressources des allocations familiales constituait une mesure provisoire dans l'attente d'une réflexion d'ensemble sur une politique familiale " repensée " qui aboutirait l'année prochaine. Une solution fiscale pourrait ainsi être proposée en réponse à la question posée.

Votre commission refuse cette logique consistant, pour une année, à remettre en cause les fondements de la protection sociale pour diminuer le déficit de la branche famille, d'autant que celui-ci est très certainement surévalué et qu'il traduit le poids de nombreuses charges indues.

Pour ces raisons, longuement commentées dans les tomes I et II du présent rapport, elle vous propose d'adopter des amendements de suppression aux articles 19 et 20, instituant la mise sous condition de ressources des allocations familiales et la diminution du montant de l'allocation de garde d'enfant à domicile. Elle vous propose aussi en conséquence d'instituer, à titre exceptionnel et pour la seule année 1998, une majoration de 0,1 % du taux de la contribution sociale généralisée affectée à la branche famille.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

TITRE III
-
DIVISION ET INTITULÉ SUPPRIMÉS
Prévisions de recettes

L'Assemblée nationale a supprimé la division du titre III et son intitulé (dispositions relatives aux conditions générales de l'équilibre financier). Ce titre regroupait les articles relatifs aux prévisions de recettes, aux objectifs de dépenses par branche, à l'objectif national de dépenses d'assurance maladie et aux plafonds d'avances de trésorerie. Cette suppression est intervenue dans le cadre d'une modification de la structure du projet de loi tendant à en faciliter la discussion. Ces modifications seront analysées plus longuement dans le commentaire consacré à cet aspect formel sous l'article 16 (supprimé) du projet de loi.

Votre commission vous propose de confirmer la suppression de la division " Titre III " et de son intitulé. Elle vous propose en outre d'introduire la référence à une " section 3 " avec l'intitulé " prévisions de recettes " qui viendra après les sections 1 (substitution de la CSG à la cotisation maladie) et 2 (dispositions diverses relatives aux ressources).

Elle vous propose d'adopter cet amendement rédactionnel.

Art. 15
Prévisions de recettes

Objet : cet article présente, par catégorie, les ressources prévisionnelles pour 1998, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes créés pour concourir à leur financement, conformément aux dispositions du 2° du I de l'article L.O 111-3 du code de la sécurité sociale

I - Le dispositif proposé


Le présent article distingue, comme l'an dernier, sept catégories de recettes dont la définition est précisée à l'annexe C du projet de loi :

Les cotisations sociales effectives comprennent tout à la fois les cotisations effectivement prélevées sur les différents types de revenus (salaires, revenus des entrepreneurs individuels, revenus de remplacement,...) ainsi que les cotisations prises en charge.

Les cotisations prises en charge par l'Etat dans le cadre de sa politique de l'emploi pour alléger les charges des entreprises et permettre l'embauche de certaines catégories de chômeurs, permettent de financer tout ou partie de la part patronale des charges sociales. Elles ne sont pas considérées comme une contribution de l'Etat au financement des caisses à qui ces cotisations sont dues. Les prises en charge de cotisations par les caisses de sécurité sociale concernent les praticiens et auxiliaires médicaux et s'ajoutent aux cotisations qu'ils paient directement.

Les cotisations fictives qui correspondent au cas où l'employeur fournit directement des prestations sociales, sa contribution au financement de ces prestations étant ainsi appelée, conformément aux conventions de la comptabilité nationale. La mise en évidence de ces cotisations fictives permet de faire une analyse du financement de la sécurité sociale indépendamment de son organisation institutionnelle. Suivant cette définition, le financement de la protection sociale des fonctionnaires civils et militaires, des agents titulaires de la SNCF, de la RATP et de la Banque de France apparaît ainsi assuré tout à la fois par des cotisations effectives et fictives.

Les contributions publiques sont des participations du budget de l'Etat à certains régimes de sécurité sociale pour leur permettre de combler un déficit ou pour financer certaines charges supplémentaires. Ces contributions recouvrent pour l'essentiel les subventions d'équilibre versées à certains régimes spéciaux, et des remboursements de prestations (allocations aux adultes handicapés, par exemple). Elles sont prélevées sur l'ensemble des recettes fiscales et ne constituent pas des recettes affectées.

- Par ailleurs, certains régimes bénéficient d'impôts ou de taxes qui leur sont affectés de façon durable. Les impôts sont constitués de la contribution sociale généralisée, du prélèvement de 1 % sur les produits de placement imposés perçu au profit de la CNAF, et du prélèvement social de 1 % sur certains revenus et plus-values du patrimoine affecté à la CNAVTS.

Les transferts entre régimes sont des transferts internes à la protection sociale. Ils peuvent exister non seulement entre les caisses de sécurité sociale mais aussi entre ces dernières et les autres administrations et les employeurs quand ils agissent en tant que gestionnaires d'un système de protection sociale. Ces transferts peuvent prendre les formes suivantes :

 compensations : il s'agit de dispositif assurant une solidarité financière totale ou partielle entre deux ou plusieurs régimes ;

 prises en charge de cotisations, opérées par un régime au profit de ses bénéficiaires (il s'agit notamment des cotisations vieillesse des parents au foyer) ;

 prises en charge par un régime de prestations versées par un autre régime pour le compte du premier.

- Enfin, les autres ressources recouvrent des recettes de nature très diverse, notamment les revenus des placements et les recours contre tiers. Elles comprennent également les remboursements effectués par les pays étrangers au titre des conventions internationales de sécurité sociale, ainsi que diverses opérations de régularisation. Afin de prendre une vue d'ensemble des recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, les prévisions de recettes présentées ici portent à la fois sur les recettes encaissées en métropole et dans les DOM.

On notera que l'annexe D présente des prévisions de recettes plus détaillées pour chaque régime.

Par rapport à la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, les recettes progresseront globalement de 3,8 %, comme le confirme le tableau suivant :

Ressources en milliards de francs

LFSS 1997

PLFSS 1998

Evolution
en masse

Evolution
en %

Cotisations effectives

1.152,4

1.033,7

- 118,7

- 11,3

Cotisations fictives

181,9

186,9

+ 5

+ 2,7

Contributions publiques

63,9

61,5

- 2,4

- 3,8

Impôts et taxes affectés

223,6

403,0

+ 179,4

+ 80,2

Transferts reçus

4,7

4,6

- 0,1

- 2,2

Revenus des capitaux

1,8

1,3

- 0,5

- 2,8

Autres ressources

30,0

31,1

+ 1,1

+ 3,6

Total

1.658,3

1.722,1

+ 63,8

+ 3,8

L'évolution des recettes est analysée dans le tome I du présent rapport (Equilibres financiers généraux et assurance maladie).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En première lecture, les modifications apportées par l'Assemblée nationale, aux différents articles du projet de loi ont majoré les recettes de 900 millions de francs2(*), soit :

- 500 millions de francs au titre des contributions publiques (augmentation de la subvention de l'Etat au BAPSA telle que votée par l'Assemblée nationale, afin de revaloriser les pensions de retraite agricole en faveur " des conjoints qui ont travaillé dans l'exploitation, des anciens aides familiaux, ainsi qu'à ceux d'entre eux qui ont été chefs d'exploitation seulement pendant quelques années, dès lors que ces retraités auront consacré la totalité ou l'essentiel de leur carrière à l'agriculture ")3(*) ;

- 400 millions de francs au titre des cotisations effectives résultant de l'adoption d'un amendement à l'article 3 du projet de loi qui prévoit le maintien des cotisations d'assurance maladie pour les salariés résidant à l'étranger et travaillant en France.

En revanche, ce solde ne prend pas en compte, au titre des impôts et taxes affectés, la majoration du taux de la taxe de santé publique sur le tabac à rouler à l'article 5 du projet de loi (100 millions de francs), car cette recette nouvelle est annulée par une diminution de recettes équivalente résultant du non assujettissement à la CSG des avoirs fiscaux non restitués à l'article 3 du projet de loi (- 100 millions de francs).

III - La position de votre commission

Sous réserve de la coordination rendue nécessaire par ses propositions et vos délibérations, votre commission vous propose d'adopter cet article
.

Art. 16 (supprimé)
Fixation des objectifs de dépenses par branche

Objet : Cet article détermine pour 1998 les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base de plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres conformément à l'article L.O. 113-3 I, 3° du code de la sécurité sociale

L'Assemblée nationale a supprimé cet article de même que les articles 17 et 18 (voir ci-dessous) afin d'introduire davantage de clarté dans la discussion du projet de loi.

Il apparaît en effet logique que les objectifs de dépenses par branche figurent dans le projet de loi après les articles comportant des dispositions susceptibles de modifier ces objectifs et que l'article fixant le plafond des avances de trésorerie se situe in fine du projet de loi (article 26 nouveau) dès lors que ce plafond dépend de l'équilibre financier résultant des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses mais également de l'impact de la reprise de dette prévue à l'article 25.

Cette présentation évite ainsi la multiplication des réserves d'articles lors de la discussion en séance publique ou la nécessité de procéder à des coordinations nombreuses. Trois exceptions demeurent toutefois dans cette logique :

- la modification de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) (article 23 ter nouveau) entraîne nécessairement une coordination avec l'objectif de dépenses de la branche maladie-maternité-invalidité-décès figurant à l'article 23 bis nouveau ou la réserve de ce dernier article ;

- les modifications qui pourraient être apportées au dispositif de l'article 25 (transfert à la CADES de la dette des exercices 1996 à 1998) ont un impact sur l'objectif de dépenses par branche (article 23 bis nouveau) en raison de l'allégement de la charge de la dette que permet cette disposition ;

- comme l'a démontré le débat en première lecture à l'Assemblée nationale, l'article premier et le rapport qui lui est annexé doivent être réservés jusqu'à la fin du projet de loi dès lors que ce dernier se présente pour bon nombre de ses développements comme la mise bout à bout des exposés des motifs des différents articles.

Si ce toilettage de la structure du projet de loi facilite les modifications mineures qui lui seraient apportées lors de la discussion dans une assemblée, il reste qu'il est inopérant dès lors qu'il s'agit de modifier substantiellement les conditions générales de l'équilibre financier.

Au total, la structure des divisions et l'enchaînement des articles du projet de loi ont été ainsi modifiés par l'Assemblée nationale :

Projet de loi initial

Projet de loi adopté par l'Assemblée Nationale

Titre I : Orientations et objectifs de la politique de santé et de sécurité sociale

Titre I : Orientations et objectifs de la politique de santé et de sécurité sociale

Article premier (approbation du rapport annexé)

Article premier (approbation du rapport annexé)

Titre II : Dispositions relatives aux ressources

Titre II : Dispositions relatives aux ressources

Articles 2 à 14

Articles 2 à 14

Titre III : Dispositions relatives aux conditions générales de l'équilibre financier

(division supprimée)

Article 15 (prévisions de recettes)

Article 15 (prévisions de recettes)

Article 16 (objectif de dépenses par branche)

Article 16 à 18 supprimés

Article 17 (ONDAM)

Article 18 (plafond d'avances de trésorerie)

Titre IV : Dispositions relatives aux dépenses

Titre IV : Dispositions relatives aux dépenses et à la trésorerie

Articles 19 à 23

Articles 19 à 23

Article 23 bis (objectif de dépenses par branche)

Article 23 ter (ONDAM)

Titre V : Dispositions diverses

(division supprimée)

Articles 24 et 25

Articles 24 et 25

Article 26 (plafond d'avances de trésorerie)

Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose de maintenir la suppression de cet article.

L'analyse de la fixation des objectifs de dépenses par branche est présentée sous l'article 23 bis nouveau.

Art. 17 (supprimé)
Fixation de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie

Objet : Cet article fixe le montant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie conformément à l'article L.O. 111-3-I 4° du code de la sécurité sociale.

L'Assemblée nationale a supprimé cet article pour le rétablir à l'article 23 ter nouveau.

(Cf. commentaire ci-dessus de l'article 16 et commentaire de l'article 23 ter nouveau pour l'analyse de la fixation de l'ONDAM).

Votre commission vous propose de maintenir la suppression de cet article.

Art. 18 (supprimé)
Plafonnement des ressources non permanentes

Objet : Cet article fixe les limites dans lesquelles certains régimes obligatoires de base comptant plus de 20.000 cotisants, actifs ou retraités titulaires de droits propres, pourront recourir à des ressources non permanentes pour couvrir leurs besoins de trésorerie

L'Assemblée nationale a supprimé cet article pour le rétablir in fine du projet de loi à l'article 26.

(Cf. commentaire ci-dessus de l'article 16 et commentaire de l'article 26 nouveau pour l'analyse de la fixation des plafonds d'avances de trésorerie).

Votre commission vous propose de maintenir la suppression de cet article.

TITRE IV
-
DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES ET À LA TRÉSORERIE
(INTITULÉ MODIFIÉ)

L'Assemblée nationale a complété l'intitulé du titre IV. Cette division comprend l'ensemble des articles relatifs aux dépenses ainsi que les dispositions relatives aux plafonds des avances de trésorerie et à la dette.

(Cf. commentaire de l'article 16 ci-dessus).

Votre commission vous propose d'adopter cet intitulé sans modification.

Section 1
-
Branche famille

Art. 19
(Art. L. 521-1, L. 755-11, L. 753-3 et L. 755-10 du code de la sécurité sociale
Mise sous condition de ressources des allocations familiales

Objet : Cet article introduit un critère de ressources pour l'attribution des allocations familiales .

I - Le dispositif proposé


Cet article distingue le cas de la métropole et celui des départements d'outre-mer.

Le paragraphe I place sous condition de ressources le versement des allocations familiales en métropole. Il prévoit, à cet effet, une nouvelle rédaction de l'article L. 521-1 du code de la sécurité sociale.

Le deuxième alinéa dispose que les allocations familiales sont attribuées au ménage ou à la personne dont les ressources n'excèdent pas un plafond qui varie en fonction du nombre des enfants à charge.

Le troisième alinéa prévoit que le plafond est majoré lorsque chaque membre du couple dispose d'un revenu professionnel ou lorsque la charge des enfants est assumée par une personne seule.

La fixation du niveau de plafond de ressources et de ses majorations relève du pouvoir réglementaire ; le Gouvernement a indiqué que les allocations familiales ne seraient plus versées au-dessus d'un revenu net mensuel de 25.000 francs. Cette somme serait majorée de 7.000 francs pour les ménages où les deux conjoints travaillent ou les familles monoparentales. Une majoration de 5.000 francs par enfant serait appliquée à partir du troisième enfant.

Le quatrième alinéa prévoit que le niveau du plafond de ressources varie conformément à l'évolution des prix à la consommation hors tabac.

Enfin, le cinquième alinéa instaure un mécanisme de lissage des effets de seuil par des allocations différentielles dues aux familles dont les ressources excèdent le plafond d'un montant inférieur à une somme déterminée.

Le tableau suivant donne les différents seuils de suppression des allocations familiales :

Famille monoactive

2 enfants

3 enfants

4 enfants

Plafond à partir duquel les allocations sont réduites par un mécanisme de différentielle


300.000 F


360.000 F


420.000 F

Seuil de suppression des allocations

311.083 F

385.300 F

459.500 F

Famille biactive ou monoparentale

2 enfants

3 enfants

4 enfants

Plafond à partir duquel les allocations sont réduites par un mécanisme de différentielle


384.000 F


444.000 F


504.000 F

Seuil de suppression des allocations

395.083 F

469.300 F

543.500 F

Le paragraphe II adapte la mise sous condition de ressources des allocations familiales à la situation particulière des départements d'outre-mer. Dans ces départements, en effet, les allocations familiales sont versées dès le premier enfant. De plus, les niveaux de plafond pour l'attribution des prestations familiales sont inférieurs à ceux applicables en métropole.

Le paragraphe II prévoit donc, pour la mise sous condition de ressources des allocations familiales, la définition de plafonds différents de ceux applicables en métropole. Il vise également à étendre ce plafonnement aux allocations versées dès le premier enfant. Il exclut, en outre, la majoration pour biactivité ou lorsque la charge des enfants est assurée par une seule personne.

Le paragraphe III est une disposition de coordination.

Le paragraphe IV aligne les règles de versement des allocations familiales aux personnels de l'Etat et des collectivités locales travaillant dans les départements d'outre-mer. Il maintient cependant la règle actuelle selon laquelle les allocations familiales ne leur sont pas versées dès le premier enfant.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications au texte du projet de loi.

Elle a prévu que les événements susceptibles de modifier les revenus professionnels, tels que divorce, décès ou chômage, seraient, dans les meilleurs délais, pris en compte pour l'attribution des allocations familiales.

Elle a supprimé toute différence dans le montant des plafonds applicables entre la métropole et les départements d'outre-mer.

Enfin, elle a prévu que la mise sous condition de ressources des allocations familiales serait transitoire. Elle a précisé qu'elle s'appliquerait jusqu'à ce que soit décidée une réforme d'ensemble des prestations et des aides fiscales aux familles, " que le Gouvernement mettra en oeuvre, dans un objectif de justice et de solidarité après avoir réorienté le système existant ".

III - La position de votre commission

Cet article a été longuement analysé par M. Jacques Machet, rapporteur pour la branche famille, dans le tome II du présent rapport consacré à la famille.

Pour votre commission, la mise sous condition de ressources des allocations familiales est inacceptable pour plusieurs raisons :

- elle n'a fait l'objet d'aucune concertation avec les partenaires sociaux et le mouvement familial qui ont d'ailleurs fait part de leur opposition unanime à cette disposition ;

- elle intervient au moment même où le Gouvernement annonce le lancement d'une réflexion de fond sur la politique familiale ;

- elle obéit à de seules considérations d'économie financière ;

- elle remet en cause l'universalité des allocations familiales, principe fondateur de notre politique familiale. Les allocations familiales sont en effet un droit ouvert à l'enfant indépendamment du statut et de la situation de ses parents : elles visent à compenser les charges liées à la présence d'enfants. Elles symbolisent le soutien dont peut bénéficier chaque famille parce qu'elle assure l'avenir de la collectivité nationale ;

- cette mesure transforme la politique sociale en une simple politique sociale à vocation redistributive. Or, la redistribution est du domaine de la fiscalité et non de la protection sociale ;

- elle ouvre la voie à l'instauration de conditions de ressources pour d'autres branches de la sécurité sociale ;

- elle risque de conduire des parts croissantes de la population à se détourner d'une protection sociale dont elles ne percevraient plus les prestations et donc le bien-fondé.

Pour toutes ces raisons, votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Art. 20
(Art. L. 842-2 du code de la sécurité sociale)
Réduction du taux de prise en charge des cotisations sociales par l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED)

Objet : Cet article réduit le taux de prise en charge des cotisations sociales par l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED).

I - Le dispositif proposé


Instaurée en 1986, l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED) est destinée aux familles dont les deux parents travaillent et qui font garder à domicile leurs enfants de moins de six ans.

Elle ouvre droit, dans la limite d'un plafond, à la prise en charge totale ou partielle des cotisations patronales et salariales dues pour l'emploi d'une personne assurant la garde d'au moins un enfant.

La loi n° 94-629 du 25 juillet 1994 relative à la famille a considérablement étendu le champ d'application de l'AGED. Ainsi, depuis le 1er janvier 1995, l'AGED prend en charge la totalité des cotisations patronales et salariales, dans la limite d'un plafond fixé par décret.

Pour la garde d'un enfant de moins de trois ans, ce plafond est égal au montant des charges sociales dues pour le salaire minimum conventionnel d'un salarié à temps plein. Il s'établit aujourd'hui à 12.836 francs par trimestre.

Pour la garde d'un enfant âgé de trois à six ans, le plafond est réduit de moitié et s'élève par conséquent à 6.418 francs. Dans le cas d'un emploi à plein temps, ceci équivaut à une prise en charge à 50 % des cotisations sociales dues par les familles.

En outre, depuis 1992, les caisses d'allocations familiales versent directement à l'URSSAF, selon un système de tiers payant, le montant des charges sociales couvert par l'AGED.

67.000 familles bénéficient aujourd'hui de cette aide qui permet d'assurer la garde d'environ 100.000 enfants.

Le 1° du paragraphe I de cet article limite l'AGED à une fraction du montant des cotisations patronales et salariales. Cette fraction sera de 50 % et s'accompagnera d'une diminution de moitié des plafonds de prise en charge : 6.418 francs par trimestre pour les enfants âgés de zéro à trois ans, 3.209 francs pour les enfants âgés de trois à six ans.

Le 2° du paragraphe I prévoit une indexation du montant maximal de l'allocation sur l'évolution des prix à la consommation hors tabac, et non plus, comme c'était auparavant le cas, sur l'évolution du salaire minimum conventionnel des employés de maison.

Le paragraphe II prévoit que cette réforme de l'AGED entrera en vigueur à compter du 1er janvier 1998, pour les périodes d'emploi postérieures à cette date.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, introduisant une condition de ressources pour la détermination du montant de l'AGED : le taux de prise en charge serait porté à 75 % pour la garde d'un enfant de moins de trois ans quand les ressources de la famille sont inférieures à un plafond de 300.000 francs par an. Dans le cas contraire, le taux de prise en charge serait fixé à 50 %.

III - La position de votre commission

Cet article a été longuement analysé par M. Jacques Machet, rapporteur pour la branche famille, dans le tome II du présent rapport consacré à la famille.

Votre rapporteur rappellera ici simplement les principales raisons qui motivent l'opposition de votre commission à cet article :

- cet article introduit une nouvelle condition de ressources pour les prestations familiales ;

- il porte atteinte à la crédibilité de la politique familiale : la diminution du montant de l'AGED -qui avait été augmenté le 1er janvier 1995- risque d'accréditer l'idée que toute mesure de politique familiale est aisément réversible ;

- il constitue une indéniable régression pour les femmes qui travaillent : l'AGED permettait en effet aux femmes actives -particulièrement les cadres- de mieux concilier vie professionnelle et vie familiale et remédiait partiellement au problème du nombre insuffisant de places de crèches dans certaines agglomérations ;

- cet article risque d'avoir des conséquences particulièrement dommageable sur l'emploi et va encourager le développement du travail illégal. Il pourrait se traduire par une diminution sensible des rentrées de cotisations sociales pour l'ensemble des branches de la sécurité sociale.

Pour toutes ces raisons, votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression.

Section 2
-
Branche maladie

Art. 21
Création d'un fonds d'accompagnement social pour la modernisation des hôpitaux

Objet : Cet article a pour objet d'instituer un fonds d'accompagnement social pour la modernisation des hôpitaux, alimenté par une contribution de l'assurance maladie et géré par la Caisse des dépôts et consignations.

I - Le dispositif proposé


Le fonds institué par le présent article aura pour mission de prendre en charge des aides à la mobilité versées aux personnels médicaux et non médicaux à l'occasion des restructurations, à hauteur de 300 millions de francs en 1998.

Ce fonds n'est pas le premier créé par le législateur.

Ainsi, l'article 14 de la loi n° 94-628 du 25 juillet 1994 a institué un fonds pour l'emploi hospitalier qui a pour mission de mutualiser les charges résultant pour les hôpitaux de la cession progressive d'activité et du temps partiel. L'article 14 précisait que ce fonds, alimenté par une contribution des hôpitaux, pouvait aussi " prendre en charge le financement d'aides à la mobilité et d'actions de formation ".

La contribution des hôpitaux, prévue par l'article 14 comme ne devant pas excéder 0,8 % du montant des rémunérations des personnels hospitaliers, a été fixée à 0,45 % des traitements indiciaires (soit sans primes) des fonctionnaires.

Ses charges ont consisté en un remboursement aux établissements des 2/3 des surcoûts générés par les cessations progressives d'activité (mi-temps rémunéré à 80 %) et le travail à temps partiel à 80 % (rémunéré 84 %) et à 90 % (rémunéré 92 %).

Compte tenu du taux de la contribution des hôpitaux, le fonds pour l'emploi hospitalier, malgré une trésorerie de 60 millions de francs résultant du décalage entre le recouvrement des cotisations et le remboursement aux hôpitaux, est légèrement déficitaire en 1997.

Il n'a donc pas pris en charge d'aides à la mobilité ou à la formation.

Pour cette raison (fonds déficitaire) mais aussi en vue d'assurer une contribution de l'assurance maladie au financement des aides sociales aux restructurations qui n'est pas prévue pour le fonds pour l'emploi hospitalier, le présent article crée donc un nouveau fonds exclusivement alimenté par l'assurance maladie. L'exposé des motifs de l'article indique que cette contribution sera fixée, pour 1998, à 300 millions de francs (hors ONDAM).

Le niveau de cette contribution est assez faible et constitue un bon indicateur de l'ampleur des opérations de restructuration que le Gouvernement compte poursuivre ou engager en 1998. Votre commission aurait préféré que, pour un montant de dépenses constant, le taux directeur d'évolution des dépenses hospitalières en 1998 soit plus faible, mais que les dotations du fonds soient plus importantes que le prévoit le Gouvernement.

Le paragraphe I de l'article institue le fonds pour une durée de cinq ans et prévoit qu'il sera géré par la Caisse des dépôts et consignations.

Votre commission estime que, s'il ne convient pas de créer un fonds permanent, la durée de cinq ans prévue par le projet de loi est trop brève : les opérations de restructuration se déroulent sur plusieurs années et, sauf optimisme excessif, on ne saurait considérer qu'elles seront achevées en cinq ans, surtout si l'année 1998 est quasiment une " année blanche " pour les restructurations (cf. tome I du présent rapport). Aussi, elle vous proposera d'allonger cette durée.

Le paragraphe II prévoit le champ d'intervention du fonds. Dans sa rédaction initiale, il le restreignait aux seuls personnels des établissements publics de santé. L'Assemblée nationale l'a élargi aux établissements privés de santé lorsqu'ils participent à des actions de regroupement avec des établissements du secteur public.

Votre commission estime que cet élargissement est insuffisant et que les établissements de santé privés devraient être concernés pour toutes leurs opérations de restructuration. En effet, si les personnels non médicaux peuvent bénéficier de l'intervention du Fonds national pour l'emploi, tel n'est pas le cas des personnels médicaux : or, la rupture des liens contractuels avec les personnels médicaux constitue la charge principale occasionnée par les restructurations dans le secteur privé.

Le paragraphe II prévoit aussi que les aides seront accordées pour des opérations agréées par les directeurs d'agences régionales de l'hospitalisation : votre commission souhaiterait être mieux informée, tant en ce qui concerne la nature des aides versées que sur les modalités de leur attribution.

Le paragraphe III de l'article prévoit que le fonds sera alimenté par une contribution des régimes d'assurance maladie, dont le montant sera fixé par décret.

II - La position de votre commission

Votre commission, pour les raisons exposées ci-dessus, vous propose d'amender le présent article en vue de prolonger de cinq à huit ans la durée d'existence du fonds et de prévoir que les personnels des établissements de santé privés pourront bénéficier des aides qu'il servira.

Votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'amendé.

Art. 22
(Art. L. 162-22-1 et L. 162-22-2 du code de la sécurité sociale)
Objectifs quantifiés régionaux des cliniques privées

Objet : Le présent article vise à préciser les conditions de la répartition régionale de l'enveloppe annuelle des cliniques privées.

I - Le dispositif proposé


Les cliniques privées, avec les directeurs de laboratoires d'analyses de biologie médicale, ont été les premiers à s'engager, dès 1991, dans la voie de la maîtrise des dépenses de santé. Votre commission souhaite rendre hommage à ces professionnels qui ont agi avec constance dans le sens de l'intérêt général depuis déjà six ans.

Le mécanisme de régulation applicable aux cliniques privées a reçu des bases légales par la loi n° 91-738 du 31 juillet 1991 qui a institué les articles L. 162-22-1 et L. 162-22-2 du code de la sécurité sociale.

La simplicité du mécanisme mis en place a fait sa force et son succès : un objectif prévisionnel d'évolution des dépenses est fixé annuellement, et son respect ou son non-respect au cours d'une année se traduit dans la détermination des tarifs de l'année suivante. Cet objectif est décliné par discipline. Six disciplines ont été retenues (médecine, chirurgie, gynécologie, obstétrique, moyen séjour et psychiatrie), mais les sous-enveloppes par discipline ne sont pas individuellement opposables.

La pérennité et la clarté de ce mécanisme de prix ont permis de faire évoluer dans le bon sens le secteur des cliniques privées dont une partie de la restructuration est déjà faite.

L'ordonnance n° 96-346 du 24 avril 1996 a consacré cette méthode de régulation, en l'adaptant toutefois aux nouvelles conditions de mise en oeuvre de la politique hospitalière au niveau régional, avec la création des agences régionales de l'hospitalisation.

Elle prévoit ainsi que des contrats conclus par les établissements avec les agences se substitueront aux conventions de conventionnement avec les caisses, et que l'objectif national, fixé par les ministres de la santé et de la sécurité sociale à la suite du vote du Parlement, sera réparti en sous-enveloppes régionales à compter du 1er janvier 1998.

Le présent article vise à préciser les conditions de cette répartition.

L'essentiel de son dispositif figure dans le a) du paragraphe I, les b) et c) du paragraphe I, le paragraphe II et le paragraphe III étant de conséquence et le paragraphe IV prévoyant l'entrée en vigueur de l'article au 1er janvier 1998.

Le a) du paragraphe I modifie la rédaction du 1° de l'article L. 162-22-2 du code de la santé publique tel qu'il est issu de l'article 21 de l'ordonnance n° 96-346 du 24 avril 1996. Il prévoit que l'annexe annuelle au contrat tripartite conclu pour cinq ans entre les caisses et les organisations syndicales déterminera la répartition régionale de l'objectif. Il fixe les critères de cette répartition :

- objectif de réduction progressive des inégalités régionales ;

- respect des orientations des schémas régionaux d'organisation sanitaire ;

- respect des priorités nationales en matière de politique sanitaire ;

- prise en compte des informations sur l'activité des établissements.

Ces critères sont décalqués sur ceux qui sont prévus par l'article L. 174-1-1 pour fixer les modalités de détermination des enveloppes régionales pour les établissements publics de santé, ce qui confirme l'unicité de la politique hospitalière de l'Etat.

Le a) du paragraphe I prévoit aussi que la répartition par discipline sera effectuée au niveau régional par le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation : le présent article évite donc une segmentation excessive des enveloppes qui aurait pu résulter d'une déclinaison régionale des sous-enveloppes nationales par discipline.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a inséré dans ce dispositif un utile paragraphe qui prévoit les conditions d'opposabilité des objectifs régionaux. Il indique que ces conditions seront déterminées par le contrat tripartite national : votre commission se félicite de ce renvoi aux clauses conventionnelles qui permettra de déterminer les meilleures dispositions acceptables par tous. En cas d'échec, c'est un arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale qui fixera les modalités de cette répartition.

III - La position de votre commission

Dans le but de ne pas compromettre l'efficacité d'un mécanisme de régulation qui a déjà fait ses preuves, votre commission vous propose de substituer dans le 1° de l'article L. 162-22-2, la phrase " les montants régionaux sont opposables dans le cas où le montant total annuel susmentionné est dépassé " à la phrase " les montants régionaux sont répartis par discipline par les agences régionales de l'hospitalisation ".

En effet, d'une part, les déclinaisons par discipline de l'objectif national n'ont jamais été opposables, et la fongibilité des différentes sous-enveloppes a été une des raisons du succès du mécanisme de régulation applicable aux cliniques privées. Il n'est donc pas utile de créer des enveloppes régionales par disciplines autrement qu'indicatives.

D'autre part, il convient de limiter l'ampleur des différences tarifaires entre régions par une opposabilité des objectifs régionaux limitée au cas où l'objectif national n'est pas respecté.

Votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'amendé. Elle émet toutefois une réserve sur la conformité de cet article aux dispositions de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale.

Art. 23
Validation de la nomenclature applicable aux actes de scanographie

Objet : Cet article a pour objet de valider les actes pris en application de décisions portant cotation provisoire des actes de scanographies annulées par le conseil d'Etat et, de façon préventive, les décisions réglementaires postérieures qui pourraient être contestées pour les mêmes motifs.

I - Le dispositif proposé


L'arrêté du 27 mars 1972 qui fixe la nomenclature générale des actes professionnels a prévu que " lorsqu'un acte ne figure pas à la nomenclature en raison de l'évolution de techniques médicales, les ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale et de l'agriculture peuvent, sur proposition le cas échéant des caisses nationales d'assurance maladie compétentes, autoriser son remboursement par application d'une cotation provisoire qu'ils déterminent pour une période d'un an renouvelable ".

A partir de 1978, les actes de scanographie ont ainsi été soumis à de telles cotations provisoires. Jusqu'en 1991, ils étaient remboursés sur la base de Z 90, soit 931 francs.

Dans la mesure où cette cotation était surévaluée par rapport au coût réel des actes, des décisions du 11 juillet 1991 ont procédé à la modification de cette cotation provisoire en dissociant la rémunération de l'acte de diagnostic par le médecin, coté à Z 13 (196 francs) et celle de l'amortissement et du fonctionnement de l'appareil sur la base d'un forfait technique de valeur moyenne de 625 francs.

La rémunération globale des actes a donc baissé.

Ce système a été renouvelé annuellement jusqu'en 1996. Il a été régularisé par un arrêté du 30 mai 1997 qui reprend la même cotation et renvoie la détermination du forfait technique aux parties conventionnelles.

Les textes de 1991 ont été annulés par le Conseil d'Etat aux motifs, d'une part, d'incompétence du signataire de la circulaire du 11 juillet 1991 (elle aurait dû être signée par le directeur général de la santé et non par le directeur de cabinet du ministre) et, d'autre part, de fond. La Haute juridiction, se référant à l'arrêté du 27 mars 1972, a en effet constaté que les actes de scanographie ne constituaient pas des techniques médicales nouvelles et ne pouvaient donc faire l'objet de cotations provisoires.

Le Conseil d'Etat a ainsi sanctionné l'absence de révision de la nomenclature, que votre commission a maintes fois demandée.

Le présent article valide donc les actes pris sur la base des textes annulés.

Il tend aussi à valider, à titre préventif, les décisions ultérieures qui pourraient être utilement contestées devant la juridiction administrative.

Dans la mesure où l'impact financier de cet article est évaluée par l'exposé de motifs à 600 millions de francs, il est bien recevable dans un projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Cette validation répond aussi aux critères fixés par le Conseil Constitutionnel pour les validations législatives, dans la mesure où :

- elle répond à des motifs d'intérêt général (l'équilibre financier de la sécurité sociale serait gravement affecté en l'absence de validation) ;

- elle ne valide pas les actes annulés, mais leurs effets. Elle ne porte pas atteinte à la chose jugée.

II - La position de votre commission

Aussi, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification. Elle souligne, à cet égard, l'urgence d'une révision de la nomenclature générale des actes professionnels.

Article additionnel après l'article 23
Encadrement de l'évolution des dépenses du secteur médico-social

Objet : Par cet article additionnel, votre commission vous propose de mettre en place un mécanisme provisoire de régulation des dépenses d'assurance maladie du secteur médico-social, dans l'attente de l'adoption d'une loi réformant la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales.

Le dispositif proposé par cet article additionnel avait déjà été adopté par le Sénat l'an dernier à l'occasion du débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997. La Haute Assemblée avait accepté d'y renoncer, ayant reçu l'engagement du Gouvernement de réformer, cette année, la loi du 30 juin 1975 précitée.

Les changements intervenus à la suite des élections législatives ont retardé cette indispensable réforme.

La pertinence de ce dispositif est confortée par le rapport annuel de la Cour des Comptes, qui estime à près de 10 % de l'ONDAM le volume de dépenses ne faisant pas l'objet d'un dispositif de régulation.

Votre commission estime qu'il convient de mettre fin à cette situation, qui compromet à la fois l'efficacité et la crédibilité de la politique de maîtrise des dépenses de santé (cf. tome I du présent rapport) et qui contribue à créer des situations d'injustice entre différentes professions de santé.

L'encadrement des dépenses médico-sociales n'est d'ailleurs pas seul en cause : les prescriptions réalisées par d'autres praticiens que les médecins libéraux devraient, elles aussi, faire l'objet d'une régulation à brève échéance. Votre commission invite à cet égard le Gouvernement à prendre les mesures qui s'imposent dans le courant de l'année.

Les dépenses non encadrées évoluent en effet à un rythme bien plus rapide (au moins 6 %) que celles qui font l'objet d'un mécanisme de régulation.

Si les dépenses du secteur médico-social ont évolué modérément cette année, il n'en a pas été de même au cours des années précédentes et il n'existe aucune garantie autre que l'article additionnel proposé par votre commission pour contenir leur progression à l'avenir (Cf. tableaux ci-après).

Dépenses du secteur médico-social :

Ensemble des régimes

1995

1996

%

1997 objectif

%

médico-social

35.986

39.346

9,3

40.236

2,3

médico-social (E.I. - A.H.)

24.406

26.956

10,4

27.301

1,3

médico-social (personnes âgées)

11.580

12.390

7,0

12.935

4,4

Régime général

Médico social

1993

1994

1995

1996

montants

dont

26.620

29.379

30.473

33.243

médico-social (E.I. - A.H.)

20.218

22.156

22.604

24.846

médico-social (personnes âgées)

6.403

7.223

7.872

8.397

évolution

dont

40,4 %

3,7 %

9,1 %

médico-social (E.I. - A.H.)

9,6 %

2,0 %

9,9 %

médico-social (personnes âgées)

12,8 %

9,0 %

6,7 %

Pour ces raisons, votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Objectifs de dépenses par branche
(intitulé nouveau)

Dans le cadre des modifications qu'elle a souhaité apporter à la structure du projet de loi, l'Assemblée nationale a introduit un intitulé nouveau annonçant l'article 23 bis nouveau (cf. commentaire de l'article 16 ci-dessus).

Il reste que cet intitulé non constitué en section du projet de loi se trouve du fait placé sous la section 2 " Branche maladie ".

Aussi, votre commission propose-t-elle d'introduire la mention " Section 3 " avant l'intitulé nouveau.

Votre commission vous propose d'adopter cet amendement rédactionnel.

Art. 23 bis (nouveau)
Fixation des objectifs de dépenses par branche

Objet : Cet article détermine pour 1998 les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base de plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres conformément à l'article L.O. 113-3 I, 3° du code de la sécurité sociale

Cet article additionnel, inséré par l'Assemblée nationale, est le rétablissement de l'article 16 supprimé par elle.

I - Le dispositif proposé

Les dépenses concernent l'ensemble des régimes obligatoires de base comptant plus de 20.000 cotisants, actifs ou retraités titulaires de droits propres et sont ventilées par branche.

L'annexe C précise que ces dépenses correspondent aux opérations courantes des régimes, effectuées en métropole et dans le DOM. Elles recouvrent :

- les prestations sociales : il s'agit soit de prestations rendues obligatoires par la législation, soit de prestations extralégales (prestation d'action sanitaire et sociale), relevant de l'initiative de l'organisme gestionnaire ;

- les prestations de services sociaux, qui visent pour l'essentiel à abaisser le coût d'accès au système de soins de santé : il s'agit notamment de la prise en charge partielle des cotisations des praticiens et auxiliaires médicaux ;

- les frais de gestion engagés par les organismes de sécurité sociale ;

- les transferts entre régimes de protection sociale ;

- les frais financiers et les autres dépenses.

Par assimilation au régime général, quatre branches ont été retenues :

- la branche maladie-maternité-invaliditié-décès ;

- la branche accidents du travail ;

- la branche vieillesse ;

- la branche famille.

Les comptes de la sécurité sociale, traditionnellement présentés toutes branches confondues, ont été éclatés pour satisfaire à cette décomposition en branches. Les règles comptables des organismes de sécurité sociale fluctuant d'un régime à l'autre, un certain nombre de conventions ont dû être adoptées :

- les dépenses de la branche famille sont pour l'essentiel celles de la CNAF, qui retrace déjà dans ses comptes l'ensemble des prestations légales servies par les différents organismes, ainsi que les charges annexes supportées par les organismes du régime général. Y sont ajoutés les frais de gestion administrative et d'action sociale de régimes agricoles pour la partie correspondant aux cotisations complémentaires familiales, ainsi que ceux du régime minier ;

- la branche des accidents du travail rassemble, outre les dépenses des fonds déjà existants (CNAMTS, salariés agricoles, Mines, FCAT, FCATA, Fonds d'allocation temporaire d'invalidité des agents des collectivités locales) les dépenses effectuées directement par les régimes d'employeurs, en contrepartie de cotisations dites " fictives " ;

- la définition d'une branche maladie-maternité-invalidité-décès pose un problème particulier.

Le régime général et les régimes alignés sur celui-ci rattachent les risques invalidité et décès au risque maladie. Dans ces régimes, les prestations d'invalidité sont servies par la branche maladie jusqu'à ce que les bénéficiaires atteignent 60 ans. Les pensions de vieillesse se substituent ensuite à celles-ci. Il n'en vas pas de même des régimes spéciaux les plus importants, dans lesquels une pension d'invalidité peut continuer à être servie jusqu'au décès de l'intéressé. Le parti retenu a été de rattacher dans ce cas à la branche maladie les dépenses d'invalidité afférentes à des bénéficiaires de droits directs âgés de moins de soixante ans.

La branche vieillesse rassemble les prestations d'assurance vieillesse correspondant à des droits directs ou dérivés, les prestations d'assurance veuvage, et les prestations d'invalidité servies à des bénéficiaires de droits directs âgés de plus de soixante ans, ou des bénéficiaires de droits dérivés. Ces conventions sont identiques à celles utilisées pour déterminer les transferts de compensation entre régimes.

Evolution des dépenses

En milliards de francs

LFSS 1997

PLFSS 1998

Evolution en masse

Evolution en %

Maladie-maternité-invalidité-décès

662,1

678,3

+ 16,2

+ 2,4

Vieillesse-veuvage

726,7

754,3

+ 27,6

+ 3,8

Accidents du travail

54,7

50,8

- 3,9

- 0,8

Famille

241,7

246,8

+ 5,1

+ 2,1

Total des dépenses

1.685,2

1.730,2

+ 45,0

+ 2,7

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En première lecture, l'Assemblée nationale a majoré les objectifs de dépenses par branche de 1 milliard de francs.

L'objectif de dépenses de la branche maladie-maternité-invalidité-vieillesse a été majoré de 200 millions de francs en raison de la revalorisation à compter du septième mois du taux et du maximum des indemnités journalières d'assurance maladie. Cette revalorisation, qui affecte également l'ONDAM, vise à compenser l'alourdissement du taux de la CSG décidé par l'article 3 du projet de loi.

L'objectif de dépenses de la branche vieillesse veuvage est majoré de 700 millions de francs pour tenir compte de la majoration des retraites agricoles décidée par l'Assemblée nationale, lors de la discussion du budget annexe des prestations agricoles dans le cadre du projet de loi de finances pour 1998.

Enfin, l'objectif de dépenses de la branche famille est majoré de 100 millions de francs pour tenir compte de la modification apportée par l'Assemblée nationale à l'article 20 (diminution et mise sous condition de ressources de l'AGED).

II - La position de votre commission

L'évolution des dépenses est longuement analysée dans les tomes I (Équilibres financiers généraux et assurance maladie), II (Famille) et III (Assurance vieillesse) du présent rapport auquel vous renvoie votre rapporteur.

Votre commission vous propose à cet article d'une part de tenir compte du rejet, qu'elle vous a proposé, des articles 29 (mise sous condition de ressources des allocations familiales) et 20 (diminution de l'allocation de garde d'enfants à domicile), soit une augmentation des dépenses de la branche famille de 4,7 milliards de francs.

Conformément aux orientations qu'elle a arrêtées (cf. tome I - 1ère partie IV), elle vous propose d'autre part de ramener la progression de l'ONDAM dans des proportions comparables à celles fixées pour 1997 (cf. commentaire ci-après de l'article 23 ter nouveau) et d'autre part que soit engagé un programme d'économie de gestion au sein des caisses de sécurité sociale et annoncée une clarification des relations financières entre celles-ci et l'Etat.

Il est en effet indispensable que soient confirmés des objectifs ambitieux en matière d'économies de gestion au sein des caisses de sécurité sociale dans le cadre d'une clarification des missions et des tâches qui leur sont confiées.

Les frais de gestion des régimes obligatoires de sécurité sociale (compris dans les objectifs de dépenses par branche) envisagés pour 1998 s'élèvent à près de 63 milliards de francs, en progression de 2,3 % par rapport à l'an dernier.

Dans le cadre du plan de redressement des comptes de la sécurité sociale de novembre 1995, une réduction des dépenses de gestion de 1,5 milliard de francs a été demandée aux caisses de sécurité sociale pour 1996 et 2 milliards de francs en 1997.

Ce programme d'économie n'a que partiellement porté ses fruits puisque les dépenses de gestion administrative du seul régime général (près de 80 % du total) ont encore progressé de 2,20 % (+ 995 millions de francs) en 1996 et de 2 % (+ 936 millions de francs) en 1997.

La progression affichée pour 1998 traduit de surcroît une inflexion fâcheuse : + 2,7 % (+ 1,159 milliard de francs).

Il est proposé, dès lors que le Parlement est appelé à se prononcer sur les objectifs de dépenses dans le cadre du présent article, de rétablir cette préoccupation d'économie de gestion, en ramenant d'une part la progression des dépenses administratives à hauteur de la hausse des prix prévisionnelle pour l'année prochaine (soit un écrêtement des dépenses de 600 millions de francs) et en proposant un programme d'économies de 800 millions de francs.

Cet abattement sur les dépenses administratives des branches est opéré au prorata de ces dépenses, soit 1 milliards de francs pour la branche maladie-maternité-invalidité-décès, 250 millions de francs pour la branche assurance-vieillesse-veuvage et 150 millions de francs pour la branche famille.

Votre commission tient à souligner que le niveau des dépenses de gestion administrative des caisses n'est pas en lui-même exorbitant. Ainsi, pour le régime général, les dépenses de gestion administrative de la CNAMTS représenteraient, selon la Commission des comptes de la sécurité sociale, 27 milliards de francs, pour un volume de dépenses total de 570 milliards de francs, soit 4,7 % de son budget.

En outre, ce que l'on qualifie de " gestion administrative " doit de plus en plus devenir une " gestion du risque " : or, si la gestion du risque a un coût, elle a aussi pour effet de générer des économies.

Cependant, au même titre que les administrations publiques et les entreprises privées, la sécurité sociale doit maîtriser ses coûts et il est de la responsabilité du Parlement de l'y inciter.

Cette incitation doit être de long terme et anticiper les évolutions à venir.

Ainsi, votre commission, dans ce souci, souhaiterait que, par redéploiement, le Gouvernement accepte de consacrer une enveloppe qui pourrait être de trois cents millions de francs au fonds d'orientation et de modernisation de la médecine libérale (FORMEL) en vue de favoriser le départ ou la réorientation des médecins libéraux qui le souhaitent.

En effet, avec l'accord des caisses et des syndicats médicaux signataires de la convention le FORMEL a mis en oeuvre un dispositif temporaire d'incitation au départ anticipé (dit " ADR "), ouvert aux médecins âgés de 56 à 60 ans et complétant le dispositif antérieur, ouvert à ceux de plus de 60 ans.

Ce dispositif est un succès. Il concernait déjà plus de 1.000 nouveaux médecins et l'objectif de 5.000 médecins au 1er janvier 2000 (date d'extinction du dispositif) semble en passe d'être atteint.

Mais ce dispositif a un coût. En 1997, il a été financé grâce à la " cotisation exceptionnelle 1996 " et aux réserves disponibles en début d'exercice (100 millions de francs). Ces deux sources de financement sont aujourd'hui éteintes.

Sauf à augmenter massivement les cotisations des médecins, les mesures prévues par l'ordonnance pour traiter la question de la démographie médicale resteront sans effet, au détriment de l'assurance maladie.

Le Gouvernement a prévu la création d'un fonds de modernisation des hôpitaux doté de 300 millions de francs, mais n'a pas pris les mesures nécessaires pour financer les dispositifs existants en faveur de la médecine libérale.

En outre, votre commission vous propose d'amorcer la nécessaire clarification des relations financières entre la branche famille et l'Etat.

Compte tenu de la situation financière relativement saine qui était la sienne par le passé, la CNAF a été amenée à prendre en charge pour le compte de l'Etat la gestion et le contrôle de certaines prestations. Ces frais de gestion sont compensés par l'Etat, s'agissant de certaines d'entre elles seulement et seulement partiellement.

Ainsi, la gestion du revenu minimum d'insertion ne donne lieu à aucune participation de l'Etat.

Cette prestation qui représente un coût total de 25 milliards de francs (prévision 1998) est perçue par plus d'un million de personnes alors que les prévisions établies au moment de la création du RMI évaluaient ce nombre à 300.000 environ ; elle est de surcroît particulièrement complexe à gérer : l'annexe b (p. 133, jointe au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998) précise que la CNAF doit effectuer un " contrôle systématique pour le RMI à raison de 15 % des allocations chaque année et de 1 % de l'effectif global chaque mois ".

Il est proposé d'amorcer pour 1998 une clarification des relations de l'Etat avec la branche famille dont l'ensemble des charges indues peut être évalué à plus de 4 milliards de francs.

Il est en effet paradoxal que la gestion et le contrôle du RMI soient financés par la branche famille et que le budget de l'Etat, qui s'élève à près de 1.600 milliards de francs dont 574 milliards de francs au titre des seuls moyens des services civils, soit dans l'impossibilité d'assurer cette charge par redéploiement de ses moyens.

Ce redéploiement devrait être grandement facilité par les économies substantielles pour le budget général qu'entraîne la suppression proposée du basculement de la CSG : l'Etat n'aura pas à compenser les conséquences de cette mesure sur le pouvoir d'achat des fonctionnaires (taxation à la CSG des primes exonérées de cotisation).

Votre commission propose en conséquence un abattement sur les dépenses de la branche famille à hauteur des frais de gestion du RMI (- 1 milliard de francs).

Au total, les dépenses de la branche maladie-maternité-invalidité-décès sont réduites de 4,5 milliards de francs (ONDAM compris), les dépenses de la branche vieillesse-veuvage de 0,3 milliard de francs (compte tenu des arrondis) et les dépenses de la branche famille majorées par contraction de 3,6 millions de francs.

Au total, les objectifs de dépenses s'établissent à 1.730 milliards, en diminution de 1,2 milliard de francs par rapport au projet de loi transmis par l'Assemblée nationale en dépit du maintien proposé par votre commission de l'universalité des allocations familiales.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Objectif national de dépenses d'assurance maladie
(intitulé nouveau)

Dans le cadre de la modification de structure du projet de loi qu'elle a décidée (voir commentaire de l'article 16), l'Assemblée nationale a inséré avant l'article 23 ter nouveau, un nouvel intitulé.

Votre commission, comme elle l'a proposé précédemment, vous propose d'introduire avant cet intitulé la mention d'une " Section 4 ".

Votre commission vous propose d'adopter cet intitulé ainsi complété.

Art. 23 ter (nouveau)
Fixation de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie

Objectif : Cet article fixe pour 1998 l'objectif national de dépenses d'assurance maladie.

Cet article additionnel, inséré par l'Assemblée nationale, est le rétablissement de l'article 17 supprimé par elle.

I - Le dispositif proposé

La fixation de l'objectif national d'assurance maladie (ONDAM) constitue, aux termes de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, une des composantes de chaque loi de financement. Elle constitue aussi une de ses composantes essentielles, eu égard à la portée contraignante de l'ONDAM pour l'ensemble des professionnels de santé.

En effet, les ordonnances dites " Juppé " déterminent, pour chacun des secteurs concernés (soins de ville, hôpital, cliniques privées, secteur médico-social) une série de mécanismes de répartition de cet objectif et de procédure d'opposabilité des enveloppes correspondantes. Ainsi, si l'objectif n'est pas contraignant pour les assurés sociaux, l'assurance maladie ne cessant pas ses remboursements s'il est dépassé, l'exercice quotidien des professionnels de santé est contraint par le cadre qu'il définit.

L'objectif national de dépenses d'assurance maladie concerne tous les régimes, à la différence des objectifs définis par l'article 22 bis. Mais, si son champ est plus large quant aux régimes concernés, son contenu est plus réduit : il ne comprend en effet que les dépenses effectives des caisses correspondant aux prestations en nature (dépenses de soins ambulatoires et d'hospitalisation) et les prestations en espèces (indemnités journalières) de la branche maladie et de la branche des accidents du travail. Il n'inclut donc pas, par exemple, les dépenses de gestion administratives des caisses ou leurs dépenses de prévention.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 avait fixé à 600,2 milliards de francs le montant de l'objectif national d'assurance maladie. Cet objectif était en progression de 1,7 % par rapport à l'estimation des dépenses correspondantes pour 1996.

Il a ensuite été réparti comme suit (en milliards de francs) :

· soins de ville 261,8

· hôpitaux 242,8

· médico-social 40,2

· cliniques privées 41,9

· étranger 0,8

· DOM 12,4

· marge de manoeuvre (vote du Sénat) 0,2

Total 600,2

Les estimations faites par la Commission des comptes de la sécurité sociale au mois de septembre à partir des chiffres des six premiers mois de l'année laissaient à penser que cet objectif serait respecté, ce qui constituerait un sujet de grande satisfaction pour les professionnels de santé et le Parlement.

Néanmoins, probablement en raison des multiples signes de relâchement adressés aux professionnels depuis quelques mois, les dépenses d'assurance maladie ont repris leur progression au mois d'août. Il n'est donc plus aussi certain que l'objectif 1997 soit respecté (Cf. tome I du présent rapport, I.B et II.A.3).

L'article 23 ter du projet de loi propose pour 1998 un objectif de 613,6 milliards de francs. Il a été majoré de 200 millions de francs par l'Assemblée nationale qui a souhaité relever le niveau des indemnités journalières de plus de six mois afin de neutraliser les effets du basculement des cotisations sur la CSG.

Il s'agit là d'une curieuse méthode : plutôt que d'exonérer une prestation de la CSG, le Gouvernement préfère relever le niveau de la prestation et prélever la CSG sur ce montant...

L'objectif pour 1998 est en progression de 2,2 % par rapport à l'objectif pour 1997.

La répartition annoncée par les gouvernements est la suivante (en milliards de francs) :

· soins de ville 267,3 (+ 2,1 %)

· hôpitaux 248,1 (+ 2,2 )

· médico-social 41,5 (+ 3,15 %)

· cliniques privées 43,1 (+ 2,9 %)

II - La position de votre commission

Cet objectif ne peut être retenu par votre commission, pour plusieurs raisons développées dans le tome I du présent rapport (II.B.3.) :


- la croissance retrouvée ne saurait, à elle seule, justifier une progression des dépenses ;

- le Gouvernement, pour fixer l'ONDAM 1998, s'est contenté d'appliquer à l'ONDAM 1997 le taux tendanciel d'évolution des dépenses et renonce à maîtriser leur progression ;

- les nécessaires ajustements en faveur des professionnels de santé en cas de respect de l'objectif pouvait être réalisée avec un taux de progression plus faible ;

- cet objectif ne s'accompagne pas de mesures tendant à assurer l'opposabilité de dépenses non pourvues de mécanismes de régulation, estimées par la Cour des Comptes à 10 % de l'ONDAM (secteur médico-social, prescriptions effectuées par d'autres praticiens que les médecins libéraux notamment) ;

- la répartition annoncée par le Gouvernement n'impose pas un effort de même ampleur à tous les professionnels de santé ;

- le taux retenu pour la progression des dépenses hospitalières cautionne le gel des restructurations en 1998, dans l'attente des nouveaux SROS.

Aussi, votre commission vous propose de réduire cet objectif de 3,3 milliards de francs.

Cette réduction permettra de contenir sa progression dans des limites compatibles avec la maîtrise des dépenses et le juste soin délivré aux assurés sociaux. Elle vient en complément du mécanisme de régulation des dépenses proposé pour le secteur médico-social et les autres dépenses non encadrées (voir article additionnel après l'article 23) et permettra de fixer le taux de progression des dépenses hospitalières à un niveau qui ne soit pas désincitatif pour les indispensables restructurations du tissu hospitalier.

Une seconde réduction de 200 millions de francs est proposée en conséquence de la suppression du basculement des cotisations sur la CSG, et donc des mesures adoptées en conséquence pour les indemnités journalières. Le montant total de la réduction de l'ONDAM est donc de 3,5 milliards de francs.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé. Elle souhaite, conformément à son vote sur le projet de loi de financement pour 1997, que le Gouvernement provisionne, au sein de l'ONDAM, une réserve de 200 millions de francs pour financer des dépenses résultant d'événements ou de décisions non prévisibles susceptibles d'intervenir au cours de l'année 1998.

TITRE V
-
DIVISION ET INTITULÉ SUPPRIMÉS

Dans le cadre des modifications qu'elle a apportées à la structure du projet de loi, l'Assemblée nationale a supprimé le titre V et son intitulé (dispositions diverses).

Ce titre comportait dans le texte initial du Gouvernement les articles 24 (ratification du décret du 8 octobre 1997 portant relèvement du plafond des avances de trésorerie au régime général), inséré dans le projet de loi en application de l'article L.O. 111-5 du code de la sécurité sociale et 25 (reprise de la dette de la sécurité sociale par la CADES).

Ce dernier article a des conséquences importantes tant sur les objectifs de dépenses des branches (article 23 bis) à travers l'économie qu'il entraîne sur la charge de la dette, que sur le plafond des avances de trésorerie (article 26 nouveau).

Stricto sensu
, il n'affecte toutefois qu'indirectement cet équilibre. Dans l'esprit de l'Assemblée nationale, le fait de supprimer le titre " Dispositions diverses " qui précédait cet article relève pour partie d'une démarche propitiatoire tendant à prévenir l'analyse que le Conseil constitutionnel pourrait être conduit à faire de cet article au regard de l'article L.O. 111-3, I et III, du code de la sécurité sociale qui détermine le contenu des lois de financement de la sécurité sociale.

Sous le bénéfice de cette observation, votre commission vous propose de confirmer la suppression de cette décision et de son intitulé.

Section 5 (additionnelle)
-
Mesures relatives à la dette et aux plafonds d'avances de trésorerie

Il reste que la conséquence pratique de la suppression décidée par l'Assemblée nationale de la division titre III et de son intitulé (voir ci-dessus) conduit à placer les articles 24 et 25 du projet de loi dans la section intitulée " Objectif national de dépenses d'assurance maladie ".

Votre commission propose en conséquence de créer une division nouvelle, section 5 nouvelle - mesures relatives à la dette et aux plafonds de trésorerie- qui comprendrait les articles 24 à 26. Elle vous proposera ultérieurement, par coordination de supprimer l'intitulé avant l'article 26.

Votre commission vous propose d'adopter cet amendement créant une division et un intitulé nouveaux.

Art. 24
Ratification du décret n° 97-918 du 8 octobre 1997 portant relèvement du plafond des avances de trésorerie au régime général

Objet : Cet article propose de ratifier le décret n° 97-918 du 8 octobre 1997 qui a relevé la limite des avances de trésorerie du régime général de 66 à 80 milliards de francs

I - Le dispositif proposé


Par le décret n° 97-918 du 8 octobre 1997, pris après avis du Conseil d'Etat, ayant modifié le plafond des avances de trésorerie du régime général, le Gouvernement était tenu, en vertu de l'article L.O. 111-5 du code de la sécurité sociale, d'en soumettre la ratification " dans le plus prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale ".

Le présent article s'acquitte de cette obligation formelle. En effet, le profil de trésorerie de l'ACOSS en 1997 indique une dégradation brutale du solde de trésorerie avec des besoins supérieurs à 66 milliards de francs, à compter du 9 octobre 1997.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission


Votre commission déplore que le Gouvernement n'ait pas respecté l'obligation qui lui était faite par l'article 8 de la loi n° 96-1160 du 27 décembre 1997 du financement de la sécurité sociale pour 1997, de déposer au Parlement, dans un délai de quinze jours, un rapport présentant les raisons du dépassement des limites d'avances de trésorerie.

Dans un document de quelques pages transmis seulement le 30 octobre, intitulé rapport au Parlement, le Gouvernement expose les raisons du dépassement du plafond d'avances de 66 milliards de francs et justifie l'écart avec le nouveau plafond d'avances de 80 milliards fixé par décret. Par ailleurs, ce document justifie l'urgence qui a conduit le Gouvernement à prendre cette décision par voie réglementaire.

Elle note que :

1°) Selon le Gouvernement, le besoin de trésorerie cumulé du régime général au 31 décembre 1997 s'élève en réalité à 74,6 milliards de francs, soit 5,4 milliards de moins que le niveau de 80 milliards retenu par le décret du 8 octobre 1997. Le Gouvernement indique souhaiter " conserver à l'ACOSS une marge de trésorerie compte tenu des incertitudes qui affectent son profil de trésorerie d'ici la fin de l'année ". Cet écart en dit long sur le degré d'imprécision des prévisions portant sur la trésorerie du régime général !

2°) Le nouveau plafond traduit néanmoins un accroissement du besoin de trésorerie du régime général à la révision de la prévision d'accroissement de la masse salariale du secteur privé. Initialement évaluée à 3,3 %, celle-ci ne devrait atteindre que 2,7 % en 1997, soit un manque à gagner de 4,8 milliards de francs. Ceci met en évidence la grande fragilité des prévisions macro-économiques depuis plusieurs années et jette un doute sur les prévisions " optimistes " annoncées pour 1998.

3°) Le rapport révèle que les prestations familiales ne sont responsables qu'à hauteur d'1,3 milliard de la dérive des dépenses par rapport aux prévisions établies pour 1997. Les dépenses d'assurance maladie sont responsables d'une augmentation des dépenses par rapport aux prévisions d'1,4 milliard de francs en 1996, d'où une prévision pour 1997 relevée d'1 milliard. Par ailleurs, les frais de gestion du régime général en 1996 ont été supérieurs d'1,3 milliard de francs au montant prévu.

En réalité, ce sont les ajustements des résultats définitifs pour 1996 qui sont à l'origine d'une part importante de l'ajustement des besoins de trésorerie.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 25
Reprise de la dette sociale 1996-1998 par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES)

Objet : Cet article vise à élargir les missions de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) créée par l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996

I - Le dispositif proposé


Le présent article 25 propose cinq modifications au régime de la CADES institué par l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale :

1°) il allonge la durée de vie de la CADES et de perception des contributions pour le remboursement de la dette sociale de cinq années, ainsi prorogée de janvier 2009 à janvier 2014 ;

2°) il actualise l'article 2 de l'ordonnance précitée en précisant que la dette sociale prise en charge est celle visée aux I et II de l'article 4 de la même ordonnance et que ceci fait l'objet de versements à l'ACOSS ;

3°) il précise que la CADES se voit transférer le refinancement de la dette de l'ACOSS, à hauteur de 75 milliards de francs, correspondant à la dette cumulée au titre des exercices 1996 et 1997 et le préfinancement du déficit prévisionnel de l'exercice 1998, évalué à 12 milliards de francs, soit un total de 87 milliards de francs ;

4°) il définit les modalités de répartition des sommes correspondant au remboursement par la CADES du prêt consenti par la Caisse des dépôts et consignations à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale entre les différentes caisses nationales de sécurité sociale ;

5°) il ajuste les dates d'expiration des missions de la CADES en fonction des dispositions précédemment citées.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté deux modifications à cet article.

Elle a tout d'abord supprimé l'article 11 de l'ordonnance précitée. Cet article dispose que " le Gouvernement rend compte chaque année au Parlement, dans un rapport particulier, des opérations réalisées par la Caisse d'amortissement de la dette sociale ".

En effet, l'article L.O. 111-4-II du code de la sécurité sociale (loi organique du 22 juillet 1996) prévoit qu'est jointe au projet de loi de financement de la sécurité sociale une annexe " décrivant pour l'année en cours et l'année suivante, les comptes prévisionnels des organismes ayant pour mission de concourir au financement de ces mêmes régimes (NB régime obligatoire de base de sécurité sociale) et, s'il y a lieu, à l'apurement de la dette ".

De fait, l'annexe F au projet de loi de financement comporte un développement consacré à la CADES. Il y a donc redondance entre cette annexe F et le rapport particulier visé à l'article 11 de l'ordonnance du 24 janvier 1996, antérieure à la loi organique.

L'Assemblée nationale a, en second lieu, complété le 5° de cet article afin de réparer ce qui semble être une erreur matérielle ; ledit 5° dans son texte initial, prolongeait en effet la perception des différentes CRDS visées aux articles 14 (revenu d'activité et de remplacement), 15 (revenu du patrimoine), 16 (produits de placement) et 18 (gains sur les jeux) mais omettait de viser l'article 17 (ventes de métaux précieux, bijoux, objets d'art, de collection et d'antiquité).

III - La position de votre commission

La mesure proposée par le présent article a été longuement analysée dans le tome I du présent rapport (première partie, II, B - La nouvelle opération d'apurement de la dette : un contexte inquiétant). Elle a émis sur ce dispositif une triple réserve :

- il génère des prélèvements sur les générations futures d'une ampleur considérable ;

- la nouvelle reprise de dette sociale ne contribue pas à introduire des comportements plus responsables afin de parvenir à une réelle maîtrise des dépenses ;

- enfin, les modalités retenues sont susceptibles de conduire à des réactions croissantes du corps social. En effet, le mécanisme de reprise de dette ne bénéficie, à l'heure actuelle, qu'au régime général alors que l'ensemble de la population est appelée à financer la CADES par le biais de la CRDS.

Ainsi, rien ne justifie que le financement du " train de vie sociale " d'aujourd'hui soit reporté sur les générations de demain qui auront à faire face à des échéances démographiques particulièrement préoccupantes.

Le mécanisme mis en place n'est acceptable que si une maîtrise exigeante des dépenses conduit à un retour définitif à l'équilibre des comptes sociaux dès 1999.

Or, de ce point de vue, le projet de loi de financement de la sécurité social est très insuffisant et comporte un paradoxe de taille : si l'on exception la mise sous condition de ressources des allocations familiales, qui est une autre façon de compromettre l'avenir, la seule économie affichée sur les dépenses est précisément " l'économie " sur la charge de la dette (3 milliards de francs) qui est en fait le report de cette charge sur les générations qui acquitteront la CRDS à compter de 2009.

Telles sont les raisons qui ont conduit votre commission à insister dans ses orientations et par ses amendements à l'article 23 bis, sur la nécessaire maîtrise des dépenses.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Plafonds d'avances de trésorerie
(intitulé nouveau)

Par coordination avec l'insertion d'une section 5 intitulée " Mesures relatives à la dette et aux plafonds d'avances de trésorerie " qu'elle vous propose avant l'article 24, votre commission vous propose de supprimer cet intitulé nouveau introduit par l'Assemblée nationale.

Votre commission vous propose en conséquence d'adopter un amendement de suppression de cet intitulé.

Art. 26 (nouveau)
Plafonds des avances de trésorerie

Objet : Cet article fixe les limites dans lesquelles certains régimes obligatoires de base comptant plus de 20.000 cotisants, actifs ou retraités titulaires de droits propres, pourront recourir à des ressources non permanentes pour couvrir leurs besoins de trésorerie

Le présent article additionnel ajouté in fine par l'Assemblée nationale rétablit l'article 18 supprimé par elle.

I - Le dispositif proposé

L'annexe C du projet de loi définit la notion de besoins de trésorerie qui doit être distinguée de celle de besoins de financement et présente, par ailleurs, les profils de trésorerie tout au long de l'année 1998 des cinq régimes visés par le présent article.

Les plafonds proposés sont, pour chacun, les suivants (en milliards de francs) :

Régime général 15,0

Régime des exploitants agricoles 8,5

Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales 2,5

Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines 2,3

Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements

industriels de l'Etat 0,5

L'article 18 rappelle, en outre, que les autres régimes obligatoires de base comptant plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres, lorsqu'ils disposent d'une trésorerie autonome, ne sont pas autorisés à recourir à des ressources non permanentes.

S'agissant du régime général, l'annexe C précise que :

- la trésorerie 1998 part d'un point d'entrée (+ 12,6 milliards de francs) nettement plus élevé que l'année précédente en raison de l'opération de reprise de dette par la CADES, et devrait connaître une dégradation beaucoup plus limitée compte tenu des mesures de financement nouvelles intégrées dans ce profil.

La variation de trésorerie sur l'année est estimée à environ - 8,8 millions de francs dans l'hypothèse d'une neutralité des relations de trésorerie entre l'Etat et le régime général.

Le solde au 31 décembre est prévu à hauteur de + 4,1 milliards de francs. Le solde moyen mensuel sur l'exercice devrait s'élever à + 18,8 milliards de francs.

Le point le plus haut s'élève à 52,4 milliards de francs le 20 janvier 1998 alors que le point le plus bas devrait être atteint le 9 décembre à - 5,4 milliards de francs ; compte tenu des montants très élevés des flux de trésorerie, une marge d'incertitude demeure sur le niveau du solde au jour le jour.

Au total, les besoins de trésorerie du régime général devraient être couverts par le montant d'avances au régime général de 15 milliards de francs fixé par la convention du 18 juin 1980 conclue entre l'ACOSS et la Caisse des dépôts et consignations.

Une différence majeure est introduite dans le projet de loi pour 1998 par rapport à la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997.

Parmi les régimes autorisés cette année à recourir à des ressources non permanentes, se trouve en effet un nouveau régime : la CNRACL. Son plafond d'avances autorisées est fixé à 2,5 milliards de francs.

Le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale4(*) décrit ainsi les perspectives pour 1998 :

" Après deux années de soldes excédentaires, le régime devrait, en 1998, redevenir déficitaire à - 2,5 milliards de francs. En l'absence d'éléments exceptionnels, comme le versement en 1997 des réserves de l'ATIACL au crédit de la CNRACL, le régime devient directement tributaire de l'évolution de son rapport démographique, et de son importante contribution au processus de compensation (à hauteur de 19,3 milliards en 1998) (...).

" Malgré le versement des réserves de l'ATIACL (4,5 milliards de francs) au crédit de la CNRACL en 1997, le régime restera confronté à un sérieux problème de trésorerie. Compte tenu du report sur 1998 du paiement d'une partie des acomptes de compensation relatifs à 1997 (environ 2,8 milliards de francs), du déficit de l'exercice 1998 (- 2,5 milliards de francs) et du solde de trésorerie au 31 décembre 1997 (+ 1,3 milliard de francs hors réserves du Fonds d'action sociale), et en supposant les charges de compensation relatives à 1998 entièrement payées en 1998 (environ 19,3 milliards de francs), son déficit de trésorerie fin 1998 devrait s'élever à environ 4 milliards de francs, hors réserves du Fonds d'action sociale.

" Pour régler la situation financière de la CNRACL, dès lors que les effectifs hospitaliers et territoriaux ne croissent plus que faiblement, on peut agir sur trois facteurs : le taux de cotisation employeur porté à 25,1 % le 1er janvier 1995, le taux de cotisation salarié inchangé à 7,85 % depuis le 1er février 1991 (la CSG s'étant substituée aux hausses de cotisations), et le taux de recouvrement de la surcompensation inchangé à 38 % depuis le 1er janvier 1993. Le mécanisme de surcompensation a pour effet pratique d'alléger les subventions de l'Etat aux régimes spéciaux (et tout particulièrement au régime minier). Ainsi, diminuer le taux de recouvrement de la surcompensation permettrait de réduire le montant des transferts versés par la CNRACL aux autres régimes, mais alourdirait la contribution de l'Etat à ce mécanisme à due concurrence. Augmenter le taux de cotisation employeur, contribuerait à gonfler le volume des cotisations reçues par la CNRACL, mais entraînerait une augmentation des dépenses hospitalières et territoriales (et probablement à ce titre de l'impôt local), et contribuerait ainsi à mettre davantage en difficulté la sécurité sociale (le personnel hospitalier représentant 70 % des dépenses d'hospitalisation). Enfin, augmenter le taux de cotisation salarié, permettrait également d'augmenter le volume des cotisations reçues par la CNRACL, sans occasionner de dépenses budgétaires supplémentaires ou de surcoûts pour les collectivités territoriales ou pour l'assurance maladie, mais soulèverait de difficiles problèmes, compte tenu notamment des différents régimes actuellement alignés sur la CNRACL, et notamment celui des fonctionnaires civils et militaires de l'Etat. "

Il résulte de cette analyse que la CNRACL devra emprunter pour assurer les échéances de compensation ; elle devrait le faire dans des conditions peu favorables et donc à un coût élevé, dès lors que la Caisse des dépôts et consignations est pour le moins réticente à l'égard de cette opération.

En témoigne la lettre adressée par le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations à Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité (lettre en date du 15 octobre) :

" Je souhaite appeler votre attention sur les dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui, dans le cadre fixé par la loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996, prévoient que la CNRACL ait recours en 1998 à des ressources non permanentes pour couvrir ses besoins de trésorerie jusqu'à hauteur de 2,5 milliards de francs.

" D'après les prévisions effectuées par les services de la Caisse des dépôts, gestionnaire de la CNRACL, cette disposition n'est pas nécessaire puisque les réserves de la caisse de retraite devraient s'élever à 1,5 milliard de francs en fin d'exercice 1998, si, comme les années précédentes à l'initiative de vos services, le calendrier de versement des acomptes de compensation est aménagé (...).

" Par ailleurs, l'incitation faite à la CNRACL de recourir à des avances de trésorerie me paraît difficilement défendable dans le cas d'une institution de retraite largement excédentaire pour sa gestion propre et fortement créditrice de régimes déficitaires. Outre le fait que les charges de la CNRACL se trouveraient alourdies par le paiement d'intérêts, le recours à ce type d'expédient serait d'autant moins justifié que l'on sait qu'il faudra dès 1999 traiter le problème au fond et établir pour cette caisse les modalités d'un équilibre durable. En effet, l'évolution du rapport démographique de la CNRACL conduit à une croissance lente mais certaine de ses propres charges de pensions. (...) "

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a porté le plafond des avances de trésorerie du régime général de 15 à 20 milliards de francs.

La commission des affaires culturelles familiales et sociales avait proposé dans un premier temps de porter ce plafond à 30 milliards de francs " afin d'éviter au Gouvernement de se voir reprocher de tarder à adresser un rapport au Parlement en cas de décret visant à relever ce plafond "5(*) avant de se rallier en séance publique à un " moyen terme " en l'espèce 20 milliards de francs.

Ce souci a priori louable d'épargner au Gouvernement la peine de prendre un décret majorant le plafond des avances de trésorerie du régime général est pourtant doublement irrecevable.

Il est en premier lieu impératif que le Gouvernement s'explique au plus vite devant le Parlement dès lors qu'il apparaît que le déficit du régime général enregistre un dérapage.

Il est en second lieu fâcheux, en majorant par précaution le plafond des avances qui est une des dispositions véritablement normatives des projets de loi de financement de la sécurité sociale et qui lui tient lieu en quelque sorte d'article d'équilibre, d'anticiper voire d'entériner un tel dérapage.

La tenue des comptes sociaux repose largement sur la motivation et la mobilisation de l'ensemble des acteurs.

Il serait pour le moins étrange de leur signifier que le redressement des équilibres financiers reste en quelque sorte facultatif.

Mais, en réalité, il semble que cette majoration du plafond d'avances soit imputable à la modification des structures des ressources du régime général qui entraîne celle de son profil de trésorerie : le basculement des cotisations vers la CSG a ainsi un coût en trésorerie.

III - La position de votre commission

Votre commission vous propose de supprimer l'autorisation, en réalité l'injonction, faite à la CNRACL de recourir à l'emprunt.

Elle appelle, comme l'ont fait les maires de France, à une concertation entre ces derniers et le Gouvernement sur le dispositif de la surcompensation. C'est en réalité une nécessaire réforme qui doit être entreprise du système de compensation entre régimes à l'origine de transferts considérables et évalués en 1997 à près de 34 milliards de francs.

Elle vous propose par ailleurs de revenir à un plafond des avances de trésorerie au régime général fixé à 15 milliards de francs. La majoration votée par l'Assemblée nationale ne lui semble ni opportune ni utile dès lors, de surcroît, qu'elle vous propose de supprimer, à l'article 3, le basculement massif des cotisations d'assurance maladie vers la CSG.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

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Sous réserve de ces observations et des amendements qu'elle vous a proposés, votre commission des Affaires sociales vous demande d'adopter le présent projet de loi.




1 Seuil de mise en recouvrement de l'impôt sur le revenu déterminé par l'article 1657 du CGI (I bis, alinéa premier).

2 Cf. JO Débats AN, vote de l'article d'équilibre, 3ème séance du 17 octobre 1997, p. 4352 et examen du projet de crédits du BAPSA pour 1998, 2ème séance du 23 octobre 1997, p. 4597 et 4598

3 Déclaration de M. Le Pensec, ministre de l'agricultre et de la pêche (JO. débat AN p. 4597).

4 Tome II, pages 44 et suivantes.

5 Rapport AN n° 385 (11e législature), tome I page 185.



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