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C. UNE QUESTION RÉCURRENTE

Votre rapporteur a tenu à rappeler les débats déjà intervenus devant votre commission des Affaires sociales sur le service minimum.

1. Des initiatives multiples

Nombreuses ont été les propositions de loi visant à instituer le principe d'un service minimum en cas de cessation concertée du travail dans les services publics.

Onze propositions de loi, -dont celle qui fait l'objet du présent rapport-, ont été déposées sur ce thème sur les bureaux des deux Assemblées depuis 1988

La proposition de loi n° 491 de M. Philippe Arnaud et de ses collègues membres du groupe de l'Union centriste, qui pose de manière générale le principe de l'instauration d'un service minimum dont les modalités seraient fixées par décret, est bien antérieure aux événements récents qui ont remis la question du service minimum au coeur de l'actualité.

La multiplication des mouvements sociaux localisés à la SNCF au cours de l'automne 1998 a soulevé des critiques. Par ailleurs, le Président de la République, intervenant le 4 décembre dernier devant le Conseil régional de Bretagne, soulignait " qu'il n'était pas acceptable dans une démocratie moderne que les services publics aient le triste monopole de grèves qui paralysent en quelques heures toute l'activité d'une agglomération quand elles n'affectent pas la France entière.10(*) ".

Les onze propositions de loi ayant trait au service minimum

·  Proposition de loi n° 183 (Sénat, 1988-1989), déposée le 22 décembre 1988 par M. Charles Pasqua et les membres du groupe RPR, tendant à assurer un service minimum en cas de grève dans les services publics ;

·  Proposition de loi n° 2854 (AN), déposée le 30 juin 1992 par M. Michel Noir, député, tendant à instituer l'obligation de service minimum au secteur des transports en commun publics en cas de grève ;

·  Proposition de loi n° 189 (Sénat, 1992-1993), déposée le 23 décembre 1992 par M. Jean-Pierre Fourcade, tendant à instituer une procédure de médiation préalable et à assurer un service minimal en cas de grève dans les services publics ;

·  Proposition de loi n° 280 (Sénat, 1994-1995), déposée le 19 mai 1995 par M. Michel Gruillot, tendant à assurer un service minimum en cas de grève dans les services publics ;

·  Proposition de loi n° 1611 (AN), déposée le 11 mars 1996 par M. Laurent Dominati et divers membres du groupe UDF, instituant le principe d'un service minimum en cas de cessation concertée du travail dans les services publics ;

·  Proposition de loi n° 3028 (AN), déposée le 10 octobre 1996 par M. Rudy Salles et divers membres du groupe UDF, instaurant un service minimum d'accueil des élèves en cas de grève des personnels de l'Education nationale ;

·  Proposition de loi n° 3126 (AN), déposée le 19 novembre 1996 par M. Alain Poyart, instaurant un service minimum dans les établissements d'enseignement de premier degré ;

·  Proposition de loi n° 417 (AN), déposée le 4 novembre 1997 par M. Rudy Salles et divers membres du groupe UDF, instaurant un service d'accueil des élèves en cas de grève des personnels de l'Education nationale ;

·  Proposition de loi n° 491 (Sénat, 1997-1998), déposée le 11 juin 1998 par M. Philippe Arnaud et ses collègues membres du groupe de l'Union Centriste, tendant à assurer un service minimum en cas de grève dans les services et entreprises publics ;

·  Proposition de loi n° 1004 (AN), déposée le 24 juin 1998 par M. Laurent Dominati et divers membres du groupe UDF, instituant le principe d'un service minimum en cas de cessation concertée du travail dans les services publics ;

·  Proposition de loi n° 1238 (AN), déposée le 1er décembre 1998 par M. Philippe de Villiers, visant à instaurer un service minimum dans l'exercice du droit de grève dans les transports publics.

L'inscription à l'ordre du jour réservé de la proposition de loi de M. Philippe Arnaud ouvre opportunément la possibilité de poursuivre la réflexion sur la question du respect de principe de continuité des services publics, que votre commission avait déjà engagée en 1993.

2. Les débats antérieurs devant votre commission

A la fin de l'année 1992, marquée par d'importantes grèves dans le secteur public, M. Jean-Pierre Fourcade avait déposé, à titre personnel, une proposition de loi visant à instituer une procédure de médiation préalable avant le dépôt du préavis de grève et à prévoir, dans les entreprises chargées d'un service public, qu'un accord devait être passé entre la direction et les organisations syndicales pour déterminer les règles d'un service minimum11(*).

La proposition de loi avait d'abord pour objet d'instituer une procédure de médiation préalable dans les services publics.

Constatant que les procédures de médiation prévues dans le secteur privé étaient inadaptées au service public (incidence de la grève sur le public qui fait que la grève est une sorte de préalable à la négociation ; caractère public du financement rendant difficile la délégation d'autorité à un médiateur), il était proposé de créer une procédure de médiation dont la mise en oeuvre était obligatoire et qui venait se conjuguer avec le délai de préavis de cinq jours prévu aux articles L. 521-2 et suivants du code du travail.

Avant toute grève, le ministre ou le préfet devaient, dans un délai de cinq jours, désigner, à la demande de la direction de l'entreprise ou des organisations syndicales représentatives, un médiateur, c'est-à-dire une personnalité qualifiée extérieure à l'entreprise. Le médiateur avait quinze jours pour proposer des solutions. Au-delà de ce délai, les parties avaient cinq jours pour exprimer leur accord ou désaccord qui est publié au Journal Officiel ou au bulletin officiel. L'ensemble de la procédure s'inscrivait donc dans un délai de trente jours.

S'agissant du contexte, il n'est pas inutile de rappeler que la RATP avait mis en place, le 29 octobre 1992, sous l'impulsion de M. Christian Blanc, alors PDG de cette entreprise, une " mission permanente de conciliation ", composée de trois personnes extérieures à l'entreprise, qui avait pour fonction de faciliter des accords portant sur des conflits déjà engagés, c'est-à-dire des situations susceptibles de donner lieu à dépôt d'un préavis des organisations syndicales. Faute de légitimité auprès du personnel, le dispositif a dû être abandonné au profit de la démarche contractuelle qui allait aboutir ultérieurement à la signature du protocole d'accord de mai 1996 sur le droit syndical et l'amélioration du dialogue social.

Le second objet de la proposition de loi est de favoriser la mise en oeuvre d'un " service minimum conventionnel ".

Faisant valoir l'absence de dispositions législatives existantes pour concilier droit de grève et continuité des services publics ainsi que le caractère inopérant des dispositions relatives à la réquisition, la proposition de loi effectuait une distinction entre :

- les services de l'Etat et des collectivités territoriales, pour lesquels le service minimum serait instauré par décret ;

- les entreprises, organismes et établissements chargés d'un service public pour lesquels un accord devait être passé entre la direction et les organisations syndicales pour déterminer le service minimum qui devait être assuré. Ce n'était qu'en l'absence d'accord (aucun délai n'est imposé) que le service minimum devait être imposé dans des conditions fixées par décret sans que le texte ne prévoie de délai sur ce point.

Le service minimum était articulé autour de la sauvegarde de quatre objectifs : l'ordre public, la sécurité des personnes et des biens, les liaisons et communications indispensables à l'action du Gouvernement, la " continuité du service public nécessaire aux besoins essentiels du pays dans les domaines sanitaire, économique et social ".

Cette proposition de loi, même si elle n'est pas reprise aujourd'hui par votre rapporteur en raison des modifications du contexte et notamment de l'accord intervenu à la RATP, a été essentielle à sa réflexion pour deux raisons : elle met l'accent sur la nécessité de favoriser la recherche de solutions aux conflits en recourant à des moyens de prévention ; elle souligne, par ailleurs, qu'en matière de continuité des services publics, la solution contractuelle doit être recherchée en priorité, en faisant de l'application de normes réglementaires uniformes un instrument " pédagogique " pour inciter à la négociation.

En avril 1993, votre commission a évoqué à nouveau la question du service minimum à l'occasion de l'examen d'une autre proposition de loi de M. Jean-Pierre Fourcade12(*) tendant à compléter l'article L. 521-6 du code du travail afin de rétablir le principe du " trentième indivisible " pour les entreprises, organismes ou établissements " chargés de la gestion d'un service public de transports terrestres de voyageurs ".

Votre commission a alors constaté qu'un mouvement se dessinait spontanément en faveur d'un service minimal avec par exemple le respect d'accords tacites sur le service minimum (EDF) ou la création d'instances de conciliation. La mission décidait en conséquence " de laisser l'évolution se poursuivre sans intervention du législateur ".

LE PRINCIPE DU " TRENTIÈME INDIVISIBLE "

Conformément à un principe comptable ancien confirmé pour les fonctionnaires de l'Etat et des établissements publics administratifs par la loi du 29 juillet 1961 portant loi de Finances pour 1961 et étendu aux agents de droit privé dans les organismes chargés d'un service public par la loi n° 63-777 du 31 juillet 1963 en cas de grève des fonctionnaires ou des salariés chargés d'un service public, la retenue sur rémunération était égale au minimum à une journée de salaire même si la cessation de travail était inférieure à une journée.

La loi du 19 octobre 1982 dite " loi Le Pors " est revenue sur ce principe en autorisant des prélèvements modulables selon que l'arrêt de travail dure une heure (retenue de 1/60ème de la rémunération), une demi-journée (1/50ème) ou une journée (1/30ème).

A l'occasion de la discussion de la loi du 29 juillet 1987, a été adopté l'amendement " Lamassoure " qui abrogeait la disposition prise en 1982, afin de revenir à ladite situation antérieure et au principe du " trentième indivisible " pour l'ensemble des salariés des services publics.

Le Conseil constitutionnel a admis la validité de la disposition pour les agents de l'Etat et des établissements publics administratifs ; en revanche, dans une disposition interprétative, il a considéré que le retour au " trentième indivisible " n'était pas applicable aux personnels de droit privé dans un organisme chargé de la gestion d'un service public : il a considéré en effet que cette limitation du droit de grève ne devait intervenir que pour autant que la grève était abusive ou anormale et que la disposition législative adoptée était donc trop générale.

La proposition de loi n° 212 précitée avait pour objet de revenir à la règle du " trentième " pour les seuls salariés de droit privé dans les entreprises, organismes ou établissements publics ou privés chargés de la gestion d'un service public de transports terrestres de voyageurs.

S'agissant de la règle du trentième indivisible, il semble que le mode actuel de calcul des retenues sur salaires des fonctionnaires de l'Etat qui exercent leur droit de grève soit actuellement considéré comme non conforme à la Charte sociale européenne13(*). Le principe devrait être celui d'une retenue sur rémunération proportionnelle à la durée de la grève.

De fait, encore aujourd'hui, comme l'ont montré les auditions publiques du 20 janvier dernier, la situation est fortement contrastée entre des entreprises de secteur public, telles qu'EDF ou la Poste, où le service du public peut être maintenu même en cas de grève, et le secteur des transports publics où, abstraction faite des efforts de la RATP, les conflits débouchent trop souvent sur des grèves sans solution alternative.

L'inscription à l'ordre du jour réservé de la proposition de loi de M. Philippe Arnaud doit permettre au Sénat de légiférer " à froid " dans un domaine où les arguments de principe apparaissent comme largement inconciliables.

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