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ANNEXE N° 8
-
L'ORGANISATION D'UN SERVICE MINIMUM
DANS LES SERVICES PUBLICS EN CAS DE GREVE
(LES DOCUMENTS DE TRAVAIL DU SÉNAT - SÉRIE LÉGISLATION COMPARÉE - SERVICE DES AFFAIRES EUROPÉENNES)

LES DOCUMENTS DE TRAVAIL DU SENAT

Série LEGISLATION COMPAREE

L'ORGANISATION D'UN SERVICE MINIMUM

DANS LES SERVICES PUBLICS EN CAS DE GREVE

Ce document constitue un instrument de travail élaboré à l'intention des Sénateurs par la Division des études de législation comparée du Service des affaires européennes. Il a un caractère informatif et ne contient aucune prise de position susceptible d'engager le Sénat.

n° LC 50 Janvier 1999



___

 

SERVICE
DES
AFFAIRES EUROPEENNES

___

Division des Etudes

de législation comparée

___

Le 15 janvier 1999

L'ORGANISATION D'UN SERVICE MINIMUM

DANS LES SERVICES PUBLICS EN CAS DE GREVE

Sommaire


 

Pages

NOTE DE SYNTHESE

1

REGLES NATIONALES

 

Allemagne

7

Espagne

11

Italie

17

Portugal

25

Royaume-Uni

29

Canada (Québec)

31

LISTE DES TEXTES ANALYSES

37


___

 

SERVICE
DES
AFFAIRES EUROPEENNES

___

Division des Etudes

de législation comparée

___

 

L'ORGANISATION D'UN SERVICE MINIMUM

DANS LES SERVICES PUBLICS EN CAS DE GREVE

Tous les pays qui reconnaissent le droit de grève se trouvent confrontés au même problème de conciliation de ce droit avec la nécessité d'assurer la continuité de certains services considérés comme essentiels.

C'est pourquoi le droit de grève est souvent interdit dans certains services publics. En règle générale, les militaires et les membres des forces de police sont privés du droit de grève. Certains pays ont étendu cette interdiction à d'autres catégories (magistrats en Espagne, pompiers au Québec par exemple). En Allemagne, en revanche, il n'existe aucune interdiction explicite du droit de grève pour un service donné, mais, quel que soit leur poste, les fonctionnaires n'ont pas le droit de grève.

Dans les autres services publics, l'exercice du droit de grève s'accompagne généralement de la nécessité de respecter une procédure spécifique, caractérisée par exemple par un préavis particulièrement long, par la nécessité d'informer les usagers ou par l'obligation de négocier avant la grève.

Par ailleurs, pour garantir la continuité du service en cas de grève, un service minimum peut être institué. En France, le service minimum n'existe que de façon ponctuelle. A ce jour, seuls deux services publics ont fait l'objet de lois instaurant un service minimum : la radiotélévision publique ainsi que la sécurité et la navigation aériennes. Par ailleurs, un arrêté ministériel précise les services prioritaires pour lesquels l'alimentation en électricité doit être maintenue. Dans les autres services publics (établissements hospitaliers, établissements où sont détenues des matières nucléaires, météorologie nationale...), le service minimum résulte de la jurisprudence.

Pour apprécier les revendications en faveur de l'institution d'un service minimum dans les services publics en cas de grève, on a examiné comment le problème était traité dans quelques pays européens (Allemagne, Espagne, Italie, Portugal et Royaume-Uni), ainsi qu'au Québec, où les traditions juridiques continentale et anglo-saxonne se mêlent.

Il convient de souligner que l'étude ne se limite pas aux services publics stricto sensu, mais qu'elle couvre également les entreprises, publiques ou privées, qui remplissent une mission de service public.

Parmi les cinq pays européens analysés, deux, l'Italie et le Portugal, ont modifié leur législation depuis 1990 pour organiser la prestation d'un service minimum dans les services publics en cas de grève. En 1992, le gouvernement espagnol avait préparé un projet de loi sur le droit de grève, qui visait notamment à organiser le service minimum dans les services publics, mais ce projet n'a pas abouti.

L'examen des dispositions applicables dans les différents pays étudiés permet de mettre en évidence que :

- la notion de service essentiel est unanimement reconnue ;

- à l'exception du Royaume-Uni, tous les pays ont établi des règles sur l'instauration d'un service minimum en cas de grève dans les services essentiels ;

- sauf en Espagne et au Portugal, l'organisation du service minimum est négociée avec les partenaires sociaux.

1) La notion de services essentiels est unanimement reconnue


a) soit par la législation ...

En Italie, au Portugal, au Royaume-Uni et au Québec, la notion de services essentiels est définie par la loi.

L'Italie, qui a spécifiquement légiféré sur le droit de grève dans les " services publics essentiels ", les définit comme " ayant pour objet de garantir la jouissance des droits de la personne protégés par la Constitution ".

D'après la loi portugaise sur le droit de grève, il s'agit des " entreprises ou établissements dont l'activité a pour but de satisfaire des besoins sociaux absolument nécessaires ".

Au Royaume-Uni, la loi qui permet d'organiser la réquisition évoque la nécessité d'" assurer à la communauté ce qui est essentiel à la vie ".

Le code du travail québécois indique qu'un service public doit être considéré comme essentiel lorsque son absence représente un danger pour la santé ou pour la sécurité de la population.

Dans les quatre cas, la définition de ce concept s'accompagne d'une liste précise des services et des personnels concernés. Il s'agit le plus souvent des magistrats, du personnel de sécurité et de celui des prisons, des services de secours, du secteur médical, des services de distribution de l'eau, du gaz, de l'électricité, de la radiodiffusion et de la télévision, ainsi que des transports publics.

Le projet de loi espagnol de 1992 prévoyait également les garanties nécessaires au maintien des services permettant la protection des " biens et droits constitutionnellement protégés ", qu'il classait en dix-sept secteurs.

b) ...soit par la jurisprudence

En Espagne, où le droit de grève est régi par le décret-loi de 1977 sur les relations de travail, qui est antérieur à la constitution, c'est le Tribunal constitutionnel qui a délimité la notion de " services essentiels ", mentionnée par la constitution. Il l'a fait en prenant en compte la seule nécessité de protéger les intérêts des usagers.

En Allemagne, le Tribunal fédéral du travail insiste sur la nécessité de préserver les " intérêts vitaux de la population ".

2) A l'exception du Royaume-Uni, tous les pays étudiés ont établi des règles sur l'instauration d'un service minimum en cas de grève dans les services essentiels

a) L'absence de règle générale sur le service minimum au Royaume-Uni

Il n'existe aucune réglementation relative au service minimum dans les services publics, et les seuls moyens d'en assurer la continuité sont la limitation légale générale du recours à la grève et la réquisition.

Le premier moyen a permis, depuis le début des années 80, de faire chuter de façon spectaculaire le nombre des grèves, en particulier dans les services publics.

Cependant, la recrudescence des grèves pendant l'été 1996 avait conduit le gouvernement conservateur à envisager une réforme pour restreindre les grèves dans les services essentiels, ainsi que dans les services disposant d'un quasi-monopole. Il avait alors suggéré de permettre à toute personne d'engager des poursuites contre les syndicats en cas de grève dont les effets auraient été " disproportionnés ou excessifs ".

b) Le maintien de l'ensemble des services essentiels dans les autres pays

Tous les autres pays étudiés ont établi, par voie législative ou jurisprudentielle, des règles permettant d'assurer un service minimum pour l'ensemble des services essentiels.

En Allemagne, en l'absence de législation, c'est la jurisprudence qui a codifié l'exercice du droit de grève. Le Tribunal fédéral du travail estime que, à la différence des fonctionnaires, qui n'ont pas le droit de grève, les agents des services publics sous contrat de travail de droit privé peuvent faire grève " à condition de ne pas léser indûment les intérêts vitaux de la population et de veiller, en cas de grève, à ce que les mesures de protection indispensables soient assurées ".

Dans les autres pays, en revanche, c'est la loi qui requiert le maintien des services essentiels en cas de grève.

La constitution espagnole exige, en cas de grève, le maintien des " services essentiels de la communauté ".

En Italie, la loi n° 146 du 12 juin 1990 se donne précisément pour objectif la conciliation de l'exercice du droit de grève dans les services publics essentiels et la jouissance des droits de la personne protégés par la constitution. A cette fin, elle énonce les règles à respecter en cas de conflit collectif pour " assurer la réalité du contenu essentiel desdits droits ".

La loi portugaise de 1977 sur le droit de grève a modifié le régime de la grève et a en particulier instauré des mesures spécifiques dans les services " assurant des besoins sociaux absolument nécessaires ", comme l'obligation d'accomplir un service minimum.

Au Québec, la loi qui, en 1982, modifia certaines dispositions du code du travail applicables aux services publics a été adoptée pour " consacrer la primauté du droit des citoyens de continuer à bénéficier de services jugés essentiels, lorsque des travailleurs exercent leur droit de grève dans les services de santé, dans les services sociaux et dans certains services publics ".

3) Partout sauf en Espagne et au Portugal, l'organisation du service minimum est négociée avec les partenaires sociaux

a) L'intervention du pouvoir exécutif en Espagne

Le décret-loi de 1977, approuvé par le Tribunal constitutionnel, prévoit que " l'autorité gouvernementale " (c'est-à-dire, en fonction des circonstances, le gouvernement national ou celui de la communauté autonome) fixe les mesures indispensables au fonctionnement des services tenus pour essentiels.

En application du décret-loi de 1977, de nombreux décrets de service minimum ont été pris pour déterminer les conditions particulières de son exercice dans les centres publics hospitaliers, les chemins de fer, la navigation aérienne...

b) Le vide juridique au Portugal

La loi adoptée en 1992 pour modifier la loi de 1977 sur le droit de grève prévoyait l'organisation du service minimum par la négociation collective, le ministre chargé de l'emploi pouvant tenter une médiation avant d'imposer, en accord avec le ministre responsable du secteur d'activité, les mesures concrètes permettant le respect du service minimum.

En octobre 1996, ces dispositions furent déclarées inconstitutionnelles pour non-respect de la procédure parlementaire. En conséquence, le service minimum est aménagé, selon les circonstances, par la négociation collective ou par un arrêté ministériel. Dans les situations les plus difficiles, le gouvernement recourt à la réquisition civile. Il l'a fait plus de vingt fois depuis 1974, en réponse à une grève dans le secteur des transports dans 70 % des cas.

c) La négociation collective dans les autres pays

En Allemagne, en Italie et au Québec, les prestations indispensables en cas de grève sont fixées par avance dans des accords collectifs. Le projet de loi espagnol de 1992 prévoyait le même dispositif.

Dans la mesure où, en Italie et au Québec, la négociation collective est imposée par la loi, cette dernière comporte un dispositif permettant de garantir l'application du service minimum.

La loi a en effet créé une entité ad hoc : commission de garantie pour l'application de la loi dans le premier cas et Conseil des services essentiels dans le second. Chacune de ces deux instances peut, en cas de besoin, aider les partenaires à trouver un accord sur le contenu et les modalités d'exécution du service minimum. Comme, par ailleurs, il s'agit d'organismes permanents, ils vérifient l'adéquation des services essentiels à l'occasion de chaque grève.

Le Conseil des services essentiels québécois semble fonctionner de façon satisfaisante, en particulier depuis qu'il a été doté de pouvoirs de sanctions. S'il estime que le service minimum n'est pas assuré de façon satisfaisante, il peut en effet, depuis 1985, rendre une ordonnance qu'il dépose au greffe de la Cour supérieure du Québec. Ce dépôt lui donne la même force qu'à un jugement de cette cour, si bien qu'un contrevenant à une telle ordonnance peut être poursuivi pour outrage au tribunal. A l'opposé, la commission de garantie italienne relève les violations de la loi, mais ne dispose d'aucun pouvoir de sanction.

* *

*

La France est donc, avec le Royaume-Uni, le seul pays à ne pas avoir adopté de règles permettant d'instaurer un service minimum dans l'ensemble des services essentiels. L'Allemagne l'a fait par voie jurisprudentielle et les autres pays par voie législative : soit par le biais des dispositions générales sur le droit de grève (Espagne et Portugal), soit en légiférant dans le domaine particulier des services essentiels (Italie et Québec).

L'ORGANISATION D'UN SERVICE MINIMUM

DANS LES SERVICES PUBLICS EN CAS DE GREVE


ALLEMAGNE


Parmi les agents publics, il convient d'établir une différence entre, d'une part, les fonctionnaires, liés à leur employeur par un rapport de droit public et qui n'ont pas le droit de grève et, d'autre part, les employés et travailleurs manuels, régis par le droit commun du travail et qui ont le droit de grève. Les premiers représentent environ 40 % des effectifs des services publics.

En l'absence de législation spécifique, c'est la jurisprudence, essentiellement celle du Tribunal fédéral du travail, qui a codifié l'exercice du droit de grève, notamment dans les services publics.

Le Tribunal fédéral du travail estime en particulier que les agents des services publics sous contrat de travail de droit privé peuvent faire grève " à condition de ne pas léser indûment les intérêts vitaux de la population et de veiller, en cas de grève, à ce que les mesures de protection indispensables soient assurées ".


I. LES SERVICES CONCERNES

1) Les services permettant la satisfaction des besoins vitaux de la population


La grève devant être dirigée contre le partenaire social, elle ne saurait affecter l'intérêt général et les droits fondamentaux des tiers.

En cas de grève, les besoins vitaux de la population doivent donc être assurés. Cette expression recouvre notamment l'approvisionnement en eau, en énergie et en produits alimentaires, l'enlèvement des ordures, la lutte contre l'incendie et les soins hospitaliers.

2) Les travaux d'entretien et les autres travaux d'urgence

Le principe d'équilibre des partenaires sociaux justifie qu'en cas de grève, même dans un secteur qui ne concourt pas à la satisfaction des besoins vitaux, certains travaux doivent être assurés. Il s'agit essentiellement de ceux qui permettent le maintien en état de toutes les installations, car, après le conflit, le travail doit pouvoir être repris aussi rapidement que possible.

II. L'ORGANISATION DU SERVICE MINIMUM

1) Les conventions collectives


La Confédération allemande des syndicats a, dans ses directives de 1974, sur le déroulement des conflits collectifs, prévu que " lors de conflits du travail dans les domaines de l'approvisionnement de la population en besoins vitaux, il faut veiller à ce qu'une fourniture minimum soit assurée ".

Les conventions collectives contiennent donc non seulement des dispositions sur l'exécution des travaux d'entretien, mais aussi sur la satisfaction des besoins vitaux en cas de grève.

2) Le remplacement des grévistes par des fonctionnaires

Une décision rendue le 2 mars 1993 par la Cour constitutionnelle fédérale a déclaré cette pratique contraire à la Loi fondamentale.


Cette décision contredit la jurisprudence précédente des tribunaux fédéraux administratif et du travail, selon laquelle l'obligation qu'a tout fonctionnaire de se consacrer pleinement à sa profession pouvait justifier qu'il pût être amené à remplacer, en temps de grève, des agents de droit privé. Ainsi, même si les tâches qui lui étaient demandées ne correspondaient pas à sa fonction, un technicien des télécommunications ayant le statut de fonctionnaire pouvait avoir à vider les boîtes à lettres en remplacement d'agents grévistes.

III. LES GARANTIES DE L'APPLICATION DU SERVICE MINIMUM

Si la notion de service minimum n'est donc pas inconnue en Allemagne, il faut préciser que la question se pose dans un contexte particulier. En effet, la grève doit concerner des dispositions réglées par une convention collective (c'est-à-dire les conditions de travail), elle doit être dirigée contre le partenaire social, être organisée ou soutenue par les syndicats et constituer un moyen ultime, car toute convention collective contient l'obligation de paix sociale.

L'ORGANISATION D'UN SERVICE MINIMUM

DANS LES SERVICES PUBLICS EN CAS DE GREVE


ESPAGNE


La constitution énonce à l'article 28-2 : " Le droit à la grève est reconnu aux travailleurs pour la défense de leurs intérêts. La loi réglementant l'exercice de ce droit établira les garanties nécessaires pour assurer le maintien des services essentiels de la communauté. "

Comme le projet de loi organique sur la grève et le règlement des conflits collectifs, présenté au Congrès des députés en juin 1992 et transformé ensuite, après négociation avec les principales centrales syndicales (document n° 1), n'a jamais abouti, l'évolution législative annoncée par la constitution n'a pas encore eu lieu.

En conséquence, le décret-loi royal du 4 mars 1977 sur les relations de travail (document n° 2), antérieur à la constitution, régit toujours le droit de grève. Le Tribunal constitutionnel s'est prononcé à plusieurs reprises, et notamment dans sa décision du 8 avril 1981 (voir document n° 3), sur la constitutionnalité de ce texte. Il a déclaré constitutionnelles une grande partie des dispositions qu'il contient.

Le décret-loi confie au pouvoir exécutif (national ou de la communauté autonome) la responsabilité de fixer les mesures indispensables au fonctionnement des services tenus pour essentiels.

Par ailleurs, les militaires de carrière, les forces de sécurité et les magistrats n'ont pas le droit de grève.


Dans le texte qui suit, on a choisi d'analyser non seulement les dispositions du décret-loi de 1977, mais aussi celles du projet de loi de 1992, tel qu'il résultait des négociations avec les syndicats.

I. LES SERVICES CONCERNES

1) La législation en vigueur


En l'absence de définition légale ou réglementaire, la notion de " services essentiels de la communauté ", qui figure dans la constitution, a été délimitée par le Tribunal constitutionnel.

Dans sa décision d'avril 1981, il affirme que " le droit de la communauté à ces prestations vitales est prioritaire sur le droit de grève " et, renonçant à définir la notion de services essentiels, estime " plus approprié que le Tribunal se prononce en fonction de chacune des données particulières susceptibles de se présenter à l'avenir ".

Quelques mois plus tard, dans une décision prise à propos des transports ferroviaires, il retient une définition assez restrictive, selon laquelle " un service est essentiel non pas en raison de la nature de son activité, mais par les résultats attendus de cette activité ", compte tenu " de la nature des intérêts qu'elle vise à satisfaire ". Des services sont essentiels, non du fait de l'organisme qui les assure, mais en considération de l'usager qui en bénéficie.

La notion est donc relative : a priori, aucune activité ne peut être considérée comme essentielle, mais la situation doit être appréciée en fonction des circonstances, de la durée de la grève, de la possibilité de services de substitution... Le libre exercice des droits de l'usager et la protection de ses intérêts constitutionnellement garantis exigent donc le maintien du fonctionnement du service à un niveau minimal, même en cas de conflit avec le droit de grève.

En tout état de cause, les services qui tendent à satisfaire les droits et biens constitutionnellement protégés que sont la vie, la santé, l'intégrité physique, la liberté de circulation et d'information ainsi que l'éducation, peuvent être considérés comme essentiels.

De plus, le décret-loi de 1977 oblige le comité de grève à garantir, pendant la grève, les services nécessaires à la sécurité des personnes et des biens, et à l'entretien des locaux, des machines, des installations et des matières premières.

2) Le projet de loi de 1992

Le projet de loi de 1992 définissait la notion de services essentiels
. Il s'agissait, indépendamment du caractère public ou privé du prestataire, des services dont le fonctionnement devait être maintenu pour préserver les droits et libertés suivants, garantis par la constitution : vie, intégrité physique et protection de la santé, liberté et sécurité, libre circulation, liberté de l'information, communication, éducation et protection juridique.

Le projet de loi énumérait ensuite dix-sept secteurs d'activité qui devaient garantir " la totalité des prestations indispensables ". Dans cette liste, figuraient notamment :

- la régulation du trafic et les transports publics terrestres de voyageurs ;

- les transports aériens et maritimes.

II. L'ORGANISATION DU SERVICE MINIMUM

1) La législation en vigueur

L'article 10 du décret-loi royal de 1977 confie à l'" autorité gouvernementale " la responsabilité de fixer les mesures indispensables au fonctionnement des services tenus pour essentiels.


La décision du 8 avril 1991 du Tribunal constitutionnel justifie la constitutionnalité de cette disposition. La question, estime le Tribunal, ne peut être laissée à la discrétion des grévistes, qui seraient ainsi juges et parties, et la décision doit appartenir à une " instance publique impartiale ", une décision gouvernementale lui paraissant " la manière la plus logique de respecter la norme constitutionnelle ".

Il a cependant posé quelques exigences destinées à éviter les usages abusifs de cette prérogative de l'exécutif.

Le Tribunal entend l'expression " autorité gouvernementale " de manière restrictive : il doit s'agir de l'organe qui détient le pouvoir de gouvernement (conseil des ministres en cas de compétence de l'Etat central), même si n'est pas exclue la possibilité de déléguer la charge de préciser les mesures arrêtées.

Il a en outre précisé qu'il ne saurait s'agir d'une décision discrétionnaire, mais qu'elle devait être adaptée aux circonstances et concilier le sacrifice imposé aux grévistes et la gêne des usagers du service. Aussi, la justification de la décision est-elle exigée d'un double point de vue : d'abord sur le plan de la motivation expresse, ensuite sur le plan de la charge de prouver, en cas de litige, la nécessité de la limitation imposée à la grève pour le maintien de certains services. En effet, en cas de recours contre la mesure prise par l'autorité publique, c'est à celle-ci et non aux grévistes qu'il incombe de prouver le bien-fondé de la limitation qu'elle a cru devoir imposer à la grève en maintenant certains services.

Le Tribunal insiste par ailleurs sur le fait que cet acte de l'autorité publique " doit être entouré de garanties formelles " : notification aux parties touchées par la mesure et publication de la décision dans le journal officiel accueillant les décisions de l'autorité en question. Le défaut de respect de ces garanties formelles est non seulement une cause de nullité de la décision gouvernementale, mais aussi une " atteinte au droit fondamental consacré par l'article 28-2 de la constitution ".

Enfin, le Tribunal constitutionnel favorise une plus grande intervention des grévistes ou de leurs représentants dans la détermination des services essentiels qu'il y a lieu de maintenir. Il a en effet affirmé que la décision gouvernementale devait tenir compte de " l'offre de collaboration à la préservation des services minimaux émanant des initiateurs de la grève et des organisations syndicales ". Il a de la sorte tenté d'imposer une négociation avec les grévistes, ou au moins une concertation avec eux, leur " maturité " pouvant inspirer " une offre sérieuse de garanties suffisantes et efficaces ". Une décision du 5 mai 1986 affirme d'ailleurs que " rien n'empêcherait que la mise en oeuvre des services minimaux décidées par l'autorité publique compétente soit confiée à l'autonomie collective, c'est-à-dire assurée par la voie, soit de la négociation, soit de la discipline syndicale ".

En application du décret-loi de 1977, de nombreux " décrets de service minimum ", dont la constitutionnalité a été reconnue par le Tribunal constitutionnel, fixent les conditions particulières de son exercice dans les centres publics hospitaliers, les chemins de fer, la marine marchande, la navigation aérienne, les entreprises de raffinage du pétrole, l'administration de la justice, les établissements publics d'enseignement... Ces décrets peuvent faire l'objet d'un recours administratif ou contentieux selon une procédure d'extrême urgence.

2) Le projet de loi de 1992

Tout en laissant aux partenaires sociaux le soin de conclure dans les douze mois suivant la date d'entrée en vigueur de la loi, le projet de loi de 1992 déterminait le contenu minimum des accords collectifs. Ces derniers auraient nécessairement dû comporter les éléments suivants :

- nature des prestations indispensables et niveau du service minimum ;

- procédure de désignation des travailleurs appelés à assurer le service minimum ;

- processus de résolution des conflits nés de leur application.

Pour être valables, ces accords auraient dû être approuvés par le ministre de tutelle du service concerné. Celui-ci aurait été chargé de leur publication au bulletin officiel dont relève le service.

A défaut d'accord, le ministre (ou l'autorité correspondante de la communauté autonome) aurait proposé au gouvernement l'approbation d'une norme de substitution.

Une commission de médiation composée de cinq personnes nommées par le gouvernement aurait servi de médiateur entre les parties chargées de négocier des accords et aurait consulté l'autorité administrative chargée de l'élaboration d'une éventuelle norme de substitution.

Huit jours avant le début prévu de la grève, les responsables de son organisation auraient présenté une proposition d'application concrète du service minimum. A défaut d'accord réalisé dans les trois jours, les parties se seraient soumises aux procédures de résolution des conflits établies dans l'accord relatif au service minimum ou dans la norme de substitution.

III. LES GARANTIES DE L'APPLICATION DU SERVICE MINIMUM

1) La législation en vigueur


Si les circonstances sont particulièrement graves, l'" autorité gouvernementale " peut prendre toutes les mesures qui lui paraissent justifiées pour maintenir les services essentiels.

En revanche, l'employeur n'a pas le droit de remplacer les grévistes par des personnes qui n'auraient pas été liées à l'entreprise par un contrat de travail au moment de la déclaration de la grève. Cette interdiction ne s'applique cependant pas dans le cas des salariés chargés du maintien de la sécurité qui se refuseraient à accomplir leur service.

2) Le projet de loi de 1992

Le projet de loi prévoyait que l'" autorité gouvernementale " pouvait adopter toute mesure nécessaire pour l'accomplissement du service minimum, y compris la substitution des grévistes par des travailleurs n'appartenant pas au personnel de l'entreprise.

L'ORGANISATION D'UN SERVICE MINIMUM

DANS LES SERVICES PUBLICS EN CAS DE GREVE


ITALIE


La loi n° 146 du 12 juin 1990 (document n° 4) portant dispositions relatives à l'exercice du droit de grève dans les services publics essentiels et à la sauvegarde des droits de la personne qui sont constitutionnellement garantis s'efforce de concilier ces derniers avec le droit de grève, également protégé par la constitution.

Pour cela, elle prévoit toutes les dispositions spécifiques qu'il convient de respecter en cas de conflit collectif, notamment de manière à assurer les prestations indispensables qu'il faut assurer aux usagers dans les services publics essentiels.

Ces prestations indispensables, qui constituent le service minimum, sont définies contractuellement entre la direction des entreprises ou des administrations concernées et les représentants syndicaux.

La loi a créé une commission de garantie, structure permanente chargée de contrôler sa bonne application.

Par ailleurs, la grève est interdite au personnel militaire et à la police d'Etat.


I. LES SERVICES CONCERNES

A l'alinéa premier de l'article 1, la loi de 1990 définit les services publics essentiels comme ceux " ayant pour objet de garantir la jouissance des droits de la personne protégés par la constitution : droits à la vie, à la santé, à la liberté et à la sécurité, à la liberté de circulation, à l'assistance et à la prévoyance sociale, à l'éducation et à la liberté de communication, quelle que soit la nature juridique de la relation de travail, et que ces services soient fournis sous un régime de concession ou sous contrat ".

A l'alinéa 2, elle énumère les services concernés en les rattachant à chacun des droits susmentionnés. Elle définit ainsi les services relatifs à la sauvegarde de la liberté de circulation : " les réseaux de transports publics urbains et extra-urbains, les chemins de fer, le trafic aérien et les aéroports ainsi que les réseaux de transports maritimes, uniquement pour ce qui concerne la liaison avec les îles ".

La santé et l'hygiène publiques, la protection civile, le ramassage des ordures ménagères, l'approvisionnement en énergie et en biens de première nécessité, l'enseignement public et l'enseignement universitaire, la protection de l'environnement, la protection du patrimoine culturel, les postes et télécommunications, ainsi que l'information radiotélévisée constituent également des services essentiels.

Cependant, la liste donnée à l'alinéa 2 de l'article 1 n'est pas limitative.

II. L'ORGANISATION DU SERVICE PUBLIC

1) Les dispositions législatives


a) Le contenu du service minimum

La loi laisse à la négociation collective le soin de déterminer, après consultation des associations d'usagers, les " prestations indispensables " qui permettent de concilier le droit de grève avec les autres droits fondamentaux.

La loi indique que les accords peuvent par exemple " consister à fixer le nombre strictement nécessaire de travailleurs qui, pour assurer la prestation des services, devront s'abstenir de participer à la grève (...) ou à prévoir des formes de prestations périodiques ".

En cas de difficulté pour parvenir à un accord, la commission de garantie instituée par la loi peut procéder à une tentative de conciliation. En cas d'échec, elle formule une proposition d'accord, sur laquelle les parties doivent se prononcer dans les quinze jours.

b) L'information des usagers

La loi prévoit l'obligation de :

- respecter un préavis d'au moins dix jours ;

- déterminer par avance la durée de la grève, ce qui constitue une interdiction des grèves à durée illimitée ;

- communiquer aux usagers, au moins cinq jours avant le début de la grève, les principales caractéristiques du service minimum (modalités et horaires) ainsi que les mesures permettant la reprise normale du service, laquelle doit être rapide dès la fin de l'arrêt du travail.

Le service public de la radio et de la télévision est tenu de donner des informations complètes sur " le début de la grève, sa durée, son déroulement et les mesures de remplacement dans tous les journaux radiodiffusés et télédiffusés ". Tous les journaux, toutes les stations de radio et les chaînes de télévision qui bénéficient d'aides financières de l'Etat doivent également fournir ces renseignements.

S'agissant des transports, la loi précise que les prestataires de services " doivent communiquer aux usagers, en même temps que les horaires de services ordinaires, la liste des services qui seront de toute façon assurés en cas de grève ainsi que les horaires correspondants, conformément aux stipulations des accords visés au présent paragraphe ".

2) Les dispositions contractuelles

a) Les caractéristiques principales

De nombreuses règles, de provenances diverses, complètent les dispositions législatives. Il s'agit essentiellement :

- d'accords conclus à différents niveaux (accords nationaux, régionaux ou d'entreprise ; accords de branche ou accords décentralisés) ;

- de codes d'autodiscipline d'origine syndicale ;

- de propositions de la commission, dans les secteurs où des accords n'ont pas pu être conclus.

Les accords nationaux sont très nombreux. Ils couvrent la majeure partie des services concernés. En effet, lorsque les partenaires sociaux n'ont pas réussi à se mettre d'accord, la commission a avancé des propositions qui ont le plus souvent été suivies d'accords, ensuite acceptés par la commission.

Ainsi, la gêne occasionnée aux usagers par les grèves dans les réseaux de distribution (téléphone, eau, gaz, électricité) est pratiquement inexistante, tandis que dans d'autres secteurs publics (enseignement, postes, hygiène publique), elle est très limitée.

En revanche, le secteur des transports constitue le point faible du dispositif malgré des garanties non négligeables données aux usagers depuis le début des années 90 :

- pendant chaque journée de grève, les transports locaux garantissent un service complet pendant six heures, qui sont subdivisées en deux tranches horaires correspondant aux heures de pointe (le plus souvent 6 h - 9 h et 18 h - 21 h) ;

- les transports ferroviaires assurent les déplacements des banlieusards ainsi que la plupart des liaisons sur longue distance ;

- dans les transports aériens, il est interdit de faire grève entre 7 h et 10 h ainsi qu'entre 18 h et 21 h, les liaisons avec les îles sont garanties, de même qu'un certain nombre de vols internationaux en dehors des tranches horaires susmentionnées, si bien qu'environ la moitié des vols est assurée ;

- dans les transports maritimes, les liaisons avec les îles les plus petites sont garanties par un système de tranches horaires, tandis que, pour les îles les plus grandes, la règle de l'interdiction de la grève simultanée de plusieurs moyens de transport constitue une protection.

Par ailleurs, le système des " franchises ", initialement introduites par les codes d'autodiscipline syndicale permet d'empêcher les grèves pendant les périodes où les déplacements sont les plus importants (vacances d'été, Noël, Pâques et consultations électorales). Les périodes suivantes sont généralement retenues :

- du 10 au 20 août ;

- du 23 décembre au 7 janvier ;

- les cinq jours qui précèdent Pâques et les trois qui suivent ;

- les cinq jours qui précèdent les consultations électorales, quelles qu'elles soient, et les cinq jours qui les suivent.

b) L'accord conclu dans le secteur des transports le 23 décembre 1998

En décembre 1998, la multiplication des grèves provoquées par de petites organisations syndicales a conduit le ministre des Transports à provoquer des négociations sur la prévention des conflits et sur les règles relatives à l'exercice de la grève et à la protection des usagers. Un accord a été conclu le 23 décembre 1998 (document n° 5). Signé par les trois grandes confédérations syndicales (CGIL, CSIL et UIL), par les représentants des employeurs et par le gouvernement, il n'a pas été accepté par les syndicats autonomes.

Cet accord prévoit :

- la création d'un organe de conciliation, le Conseil national des transports ;

- l'obligation de lancer une procédure de conciliation puis d'arbitrage avant le déclenchement de toute grève ;

- la limitation du nombre des participants aux négociations en cas de conflit, par l'institution du seuil de représentativité syndicale de 5 %, déjà retenu pour les négociations dans la fonction publique ;

- l'interdiction des grèves à répétition, par l'obligation de respecter un délai de vingt jours (20(*)) entre deux grèves dans le même service de transport ou dans le même bassin d'usagers, quels que soient les raisons et les promoteurs de la grève, à moins que les syndicats à l'origine de la grève ne représentent plus de la moitié des employés du service considéré ;

- l'interdiction d'annuler les grèves moins de trois jours avant leur date prévue pour limiter les conséquences des " effets d'annonce " ;

- la vérification par les partenaires, avant la fin du mois de février 1999, de tous les accords sur le service minimum ;

- l'obligation pour le gouvernement de convoquer aux mois de mai et de novembre de chaque année une table ronde pour définir, le cas échéant, des périodes supplémentaires pendant lesquelles la grève serait interdite ;

- l'obligation pour les administrations ou pour les entreprises de prononcer des sanctions dans les trente jours suivant la constatation par la commission d'une violation de la loi ou du refus de négocier ;

- l'engagement de simplifier la structure des accords collectifs, l'objectif étant de faire coïncider les accords nationaux avec les catégories de transports (air, fer...) et de les compléter par des accords d'entreprise.

Avant la fin du mois de décembre 1999, les signataires de l'accord devront vérifier qu'il a bien été appliqué.

III. LES GARANTIES DE L'APPLICATION DU SERVICE MINIMUM

1) La commission de garantie de l'application de la loi

Instituée par la loi n° 146, elle est " chargée d'évaluer si les mesures adoptées concilient l'exercice du droit de grève et la jouissance des droits de la personne protégés par la constitution ".

a) La composition de la commission

La commission se compose de neuf membres nommés pour trois ans par le président de la République sur proposition conjointe des présidents des assemblées parlementaires parmi des experts en droit constitutionnel, en droit du travail et en relations professionnelles. Leur mandat est renouvelable une seule fois.

b) Le rôle de la commission

La commission détermine si les prestations de service minimum sont adéquates. A cette fin, les accords collectifs et les règlements de service, ainsi que les codes d'autoréglementation syndicale lui sont communiqués, sans délai, par les parties intéressées.

En outre, la commission :

- donne son avis sur les questions d'interprétation ou d'application des dispositions des accords visant à assurer le service minimum ;

- évalue le comportement des instigateurs de la grève ou des participants et relève d'éventuelles violations ;

- peut ordonner que des clauses controversées d'un accord soient soumises au vote des travailleurs ou formuler une proposition en cas de désaccord après la tenue du scrutin ;

- fait rapport aux présidents des assemblées parlementaires sur les questions de sa compétence.

Cependant, la commission ne dispose d'aucun pouvoir de sanction.

2) Les sanctions

Le non-respect des normes sur la grève et sur le service minimum entraînent des sanctions. Elles peuvent concerner les travailleurs, leurs syndicats ou les prestataires de services.

Pour les premiers, les sanctions sont disciplinaires. Elles sont proportionnelles à la gravité de l'infraction. Cependant, le licenciement et la mutation définitive sont expressément exclus par la loi.

Les organisations syndicales perdent pendant au moins un mois leur droit aux subventions publiques. Elles peuvent également être exclues de la négociation collective pendant au moins deux mois.

Les employeurs ou dirigeants en infraction sont astreints au paiement d'une amende administrative comprise entre 200.000 et 1.000.000 lires (c'est-à-dire 660 et 3.300 francs). En cas de violation répétée, ils peuvent être suspendus de leurs fonctions pour une durée d'au moins six mois.

3) La réquisition

La loi précise les règles de la réquisition, dont elle confirme la légitimité " lorsqu'il existe un danger réel de préjudice grave et imminent aux droits de la personne garantis par la constitution, en raison de la paralysie de services d'intérêt général essentiel provoquée par un arrêt collectif du travail " et que, toute tentative de conciliation ayant échoué, cette situation perdure.

Dans une telle hypothèse, le Président du conseil, le ministre désigné ou le préfet de région, en fonction de la portée du conflit, " impose, à l'administration ou à l'entreprise prestataire, les mesures permettant d'assurer un fonctionnement approprié des services, conciliant ainsi l'exercice du droit de grève et la jouissance des droits de la personne protégés par la constitution ".

La loi prévoit l'application de sanctions spécifiques en cas de violation des dispositions portant sur la réquisition.

* *

*

Bien que la loi de 1990 ait permis de réduire assez nettement la durée des arrêts de travail, elle est actuellement très critiquée :

- elle a été inefficace pour prévenir les conflits ;

- les sanctions qu'elle prévoit ne sont pas appliquées ;

- l'excessive dispersion syndicale s'est traduite par un trop grand nombre d'accords (une soixantaine dans le seul secteur des transports) ;

- la loi n'a empêché ni la pratique des grèves sauvages, ni celle des grèves annoncées mais non réalisées ;

- le seul instrument efficace qu'elle comporte est la réquisition.

Certains plaident donc pour transférer à la commission le pouvoir de sanction, remplacer la commission par plusieurs organes de contrôle spécialisés par grand secteur (transports, enseignement, santé), rendre la négociation préalable à la grève obligatoire et autoriser les seuls syndicats représentatifs à déclencher une grève.

L'accord conclu le 23 décembre 1998 dans le secteur des transports tente de pallier les inconvénients de la loi de 1990, particulièrement évidents dans cette branche. Cependant, après sa signature, le gouvernement n'a pas exclu la possibilité de demander au Parlement de la réviser.

L'ORGANISATION D'UN SERVICE MINIMUM

DANS LES SERVICES PUBLICS EN CAS DE GREVE


PORTUGAL


Le droit de grève a été reconnu aux travailleurs par le décret-loi n° 392/74 du 27 août 1974. La constitution du 2 avril 1976, dans son article 57, confirme ce droit.

Toutefois, afin d'éviter les débordements sociaux qui occupèrent la scène politique à cette époque, la loi n° 65/77 du 26 août 1977 (document n° 6) modifia le régime de la grève et donna une définition plus rigoureuse de ses conditions d'exercice et des obligations de ses différents acteurs. Cette loi instaura notamment des mesures spécifiques pour les services assurant des besoins vitaux absolument nécessaires, comme l'obligation d'assurer un service minimum en cas de grève.

Elle n'indiquait cependant ni les conditions de son organisation, ni le mode de désignation des travailleurs astreints à l'assurer. Cette lacune fut comblée par la loi n° 30/92 du 26 octobre 1992 (document n° 7), qui prévoit également l'allongement des durées de préavis. Les dispositions de la loi 30/92 qui précisaient l'organisation du service minimum ont toutefois été déclarées inconstitutionnelles par le Tribunal constitutionnel en octobre 1996 (document n° 8) pour non-respect de la procédure parlementaire.

Par ailleurs, la loi de 1977 interdit aux forces militaires et paramilitaires de faire grève.


Malgré la décision du Tribunal constitutionnel, on a choisi d'analyser la totalité des dispositions de la loi 30/92. En effet, saisi par le Président de la République dans le cadre du contrôle préventif de constitutionnalité préalable à la promulgation, le Tribunal constitutionnel avait, le 2 septembre 1992, déclaré la loi conforme à la Constitution. Il avait alors procédé à un examen au fond.

I. LES SERVICES CONCERNES

La loi de 1977 définit à l'article 8 les " besoins sociaux absolument nécessaires ", qui doivent être satisfaits même en cas de grève.

Elle énonce en effet : " (1) Dans les entreprises ou établissements dont l'activité consiste à satisfaire des besoins sociaux absolument nécessaires, les associations syndicales et les travailleurs sont tenus d'assurer, pendant la grève, la prestation des services minimums indispensables pour satisfaire ces besoins.

(2) Aux fins des dispositions du paragraphe précédent, sont considérés comme entreprises ou établissements dont l'activité a pour but de satisfaire les besoins sociaux absolument nécessaires, ceux qui font partie, notamment, de l'un ou l'autre des secteurs suivants :

a) postes et télécommunications ;


b) services médicaux, hospitaliers et de fourniture de médicaments ;

c) salubrité publique, incluant les entreprises de pompes funèbres ;

d) services de l'énergie et des mines, incluant l'approvisionnement en combustibles ;

e) approvisionnement en eau ;

f) lutte contre l'incendie ;

g) transports, incluant les ports, aéroports, gares ferroviaires et routières, pour ce qui concerne l'embarquement et le débarquement de passagers, ainsi que le chargement et le déchargement d'animaux, de denrées alimentaires périssables et de biens essentiels à l'économie nationale
 ". (21(*))

Par ailleurs, le même article prévoit à l'alinéa 3 que les " services nécessaires à la sécurité et à l'entretien de l'équipement et des installations " doivent être assurés pendant la grève.

II. L'ORGANISATION DU SERVICE MINIMUM

C'est la loi de 1992 qui a précisé les modalités de mise en oeuvre du service minimum. Toutes ces dispositions ont été déclarées inconstitutionnelles en octobre 1996.


Le service minimum peut être défini dans les conventions collectives ou dans des accords spécifiques conclus avec les représentants des travailleurs.

S'il n'a pas été défini avant le dépôt d'un préavis de grève, le ministère de l'Emploi et de la sécurité sociale doit convoquer les représentants des travailleurs et ceux des employeurs en vue de négocier un accord sur sa définition et les moyens de sa mise en oeuvre.

A défaut d'accord, au terme du cinquième jour postérieur au dépôt de préavis, les modalités du service minimum sont arrêtées conjointement par le ministre de l'Emploi et de la sécurité sociale et par le ministre responsable du secteur d'activité concerné.

Ces dispositions sont établies dans le respect des principes " de nécessité, d'adéquation et de proportionnalité ". Elles prennent effet immédiatement après leur notification aux représentants des travailleurs et des employeurs. Les organisations de travailleurs sont chargées, au plus tard quarante-huit heures avant le début de la grève, de désigner ceux d'entre eux qui seront astreints à assurer les services minimums, y compris ceux nécessaires à la sécurité et à l'entretien des installations. Passé ce délai, l'employeur procède à cette désignation.

La loi de 1992 a également porté de cinq à dix jours la durée du préavis à respecter dans les établissements concernés par le maintien du service minimum en cas de grève. Cette disposition n'a pas été déclarée inconstitutionnelle.

III. LES GARANTIES DE L'APPLICATION DU SERVICE MINIMUM

1) Les sanctions

La violation des règles relatives à l'exercice du droit de grève entraîne, pour les travailleurs, l'application du régime des absences injustifiées :

- retenues sur salaires ;

- ancienneté suspendue pour la durée de la grève ;

- sanction disciplinaire pouvant aller jusqu'au licenciement.

2) La réquisition

Si les dispositions relatives au service minimum ne sont pas appliquées, qu'il s'agisse de satisfaire des besoins sociaux absolument nécessaires ou de garantir la sécurité et l'entretien des installations, le gouvernement peut décider la réquisition ou la mobilisation.

La réquisition civile, régie par un décret-loi de 1974, permet au gouvernement de prendre des mesures pour assurer le fonctionnement des services ou des secteurs considérés comme vitaux pour l'économie nationale (transports, approvisionnement en eau, production et distribution d'électricité...). Le conseil des ministres doit approuver la réquisition avant qu'elle ne puisse être mise en oeuvre par un arrêté du ministre concerné.

La réquisition civile a été utilisée plus de vingt fois depuis 1974 pour permettre la garantie du service minimum en cas de grève, essentiellement (dans environ 70 % des cas) dans le secteur des transports.

Elle l'a été par exemple en août 1977 en réponse à une grève des pilotes de la TAP, après que toutes les tentatives de résoudre le conflit par la négociation eurent échoué. Elle l'a été plus récemment en avril 1998 lors d'une grève des fonctionnaires du ministère de la Justice. En revanche, le gouvernement a pour l'instant exclu de l'utiliser dans le conflit qui l'oppose actuellement aux médecins.

Aucun autre moyen n'est disponible pour assurer la continuité du service public, car la loi interdit expressément à l'employeur :

- de substituer aux grévistes des personnes étrangères à l'entreprise ;

- de procéder à l'embauche de nouveaux travailleurs à compter de la date de la déclaration de la grève.

L'ORGANISATION D'UN SERVICE MINIMUM

DANS LES SERVICES PUBLICS EN CAS DE GREVE


ROYAUME-UNI

En l'absence de réglementation spécifique du droit de grève dans les services publics, c'est la réglementation générale qui s'applique. Cependant, la grève est interdite dans l'armée, dans la police, dans la marine marchande (tant que le bateau n'est pas en sécurité au Royaume-Uni). Dans les postes et télécommunications, la loi interdit au personnel de retarder la transmission du courrier et des messages téléphoniques ou télégraphiques, pour quelque motif que ce soit.

Bien que le droit de grève n'ait jamais été explicitement reconnu par aucun texte, les syndicats ont bénéficié jusqu'en 1980 d'une immunité totale en cas de poursuites civiles engagées à la suite de grève. Cette immunité était garantie par le Trade Disputes Act de 1906.

1) La limitation de la grève depuis le début des années 80

Plusieurs lois, votées dans les années 80
, ont modifié ce cadre législatif pour limiter le recours à la grève. Ainsi, le déclenchement d'une grève est désormais subordonné au vote, à bulletin secret et exclusivement par correspondance, de la majorité des salariés concernés, sous peine pour les syndicats de perdre leur immunité légale. Par ailleurs, l'exemption de responsabilité civile que conférait auparavant cette immunité aux syndicats a été limitée aux seuls conflits considérés comme légaux, c'est-à-dire aux conflits nés de différends entre les salariés et l'employeur et portant sur les sujets suivants : les conditions d'emploi, l'embauche, le licenciement, la répartition du travail, l'affiliation syndicale, les règles de discipline ou les procédures de négociation ou de consultation des salariés.

Parallèlement, depuis le début des années 80, les syndicats ont signé de nombreuses clauses de non-grève, par lesquelles ils s'engagent à ne pas recourir à la grève pendant la durée de l'accord.

Cette limitation du droit de grève s'est révélée efficace : le nombre de journées de travail pour cause de grève a été divisé par plus de dix entre les années 70 et le milieu des années 90.

2) La réquisition

La réquisition peut permettre d'assurer la continuité du service public dans certaines circonstances.

L'Emergency Powers Act de 1920 autorise le gouvernement, en proclament l'état d'urgence, à prendre des mesures pour garantir les " besoins essentiels de la communauté ", lorsque l'approvisionnement et la distribution de nourriture, d'eau, de combustible et d'électricité ou les moyens de transport sont menacés.

Au-delà de sept jours, la proclamation de l'état d'urgence doit être approuvée par le Parlement. L'état d'urgence a été proclamé en douze occasions, et la dernière fois pendant les grèves de 1973 et 1974.

L'Emergency Powers Act de 1964 confère au gouvernement le pouvoir de déployer des troupes afin d'exécuter " un travail urgent d'importance nationale ", sans déclarer l'état d'urgence. Ce moyen n'est pas soumis à l'assentiment du Parlement.

3) Les propositions émises avant les élections législatives de 1997

En août 1996, le regain de grèves dans le secteur public avait conduit le gouvernement conservateur à envisager une nouvelle modification de la législation pour restreindre les grèves dans les services essentiels ou fonctionnant en quasi-monopoles. L'objectif aurait été atteint par la suppression de l'immunité syndicale en cas de grèves dont les effets auraient été " disproportionnés ou excessifs ", permettant ainsi aux employeurs et au public d'engager des poursuites (22(*)) contre les syndicats, par exemple en cas de troubles significatifs apportés à la vie quotidienne. Le gouvernement conservateur estimait en effet que les tribunaux auraient pris leur décision en tenant compte du fait que la grève se serait nécessairement traduite par des risques pour la santé et la sécurité des individus, des menaces pour la sécurité du pays, des troubles à la propriété et à l'économie et des perturbations dans la vie de tous les jours et dans les activités d'une région.

A la même époque, le parti travailliste avait suggéré de rendre obligatoire l'arbitrage préalable à la grève dans les services essentiels.

L'ORGANISATION D'UN SERVICE MINIMUM

DANS LES SERVICES PUBLICS EN CAS DE GREVE


QUEBEC


Après plusieurs années marquées par de nombreux conflits dans les secteurs public et parapublic et par plusieurs propositions de réforme, le gouvernement prépara en 1982 un projet de loi dont l'objet était " consacrer la primauté du droit des citoyens de continuer à bénéficier de services jugés essentiels, lorsque des travailleurs exercent leur droit de grève dans les services de santé, dans les services sociaux et dans certains services publics ".

Ce projet fut adopté en 1982 : il a modifié le code du travail, le code de procédure civile et d'autres dispositions législatives, afin d'instituer le maintien des services publics essentiels lors d'une grève (document n° 9).

La loi de 1982 a donc instauré un service minimum dans les services publics en cas de grève. Elle a de plus créé le Conseil des services essentiels, structure permanente chargée d'évaluer les services essentiels. Depuis son adoption, la loi a été amendée plusieurs fois, notamment pour élargir les pouvoirs du Conseil des services essentiels.

Par ailleurs, les policiers et les pompiers ne disposent pas du droit de grève.


I. LES SERVICES CONCERNES

La loi n'énumère pas les services publics essentiels c'est-à-dire ceux dont le maintien est nécessaire en cas de grève. En revanche, elle indique qu'un service public doit être considéré comme essentiel lorsque son absence représente un danger pour la santé ou pour la sécurité de la population.

1) Les établissements de santé et les services sociaux

Le critère de santé et de sécurité justifie que tous les établissements de santé et tous les services sociaux soient astreints au maintien d'un service minimum en cas de grève.

2) Les autres services publics

Le critère du maintien de la santé et de la sécurité de la population est le seul pris en compte pour définir les services publics astreints au service minimum. Les inconvénients causés aux usagers par une grève dans un service public ou l'impact économique d'un tel conflit ne constituent pas des critères pertinents.

Ainsi, le transport par autobus ne constitue un service essentiel que lorsque son absence risque de provoquer un engorgement de la circulation tel que les véhicules d'urgence ne peuvent pas circuler librement.

En revanche, certains services sont toujours jugés essentiels : c'est par exemple le cas du traitement des eaux usées, de l'entretien des voies publiques ou de l'enlèvement des ordures ménagères.

Seuls les services publics qui ont fait l'objet d'un décret d'assujettissement au maintien des services essentiels doivent fournir un service minimum pendant une grève. L'article 111-0-17 du code du travail énonce en effet : " Sur recommandation du ministre, le gouvernement peut, par décret, s'il est d'avis que dans un service public une grève pourra avoir pour effet de mettre en danger la santé ou la sécurité publique, ordonner à un employeur et à une association accréditée (23(*)) de ce service public de maintenir des services essentiels en cas de grève ".

Par ailleurs, la loi donne la liste des services publics susceptibles d'être assujettis par décret au maintien du service minimum lors d'une grève :

- une municipalité et une régie intermunicipale ;

- une entreprise de transport par autobus, par bateau, par chemin de fer ou métro ;

- une entreprise d'incinération de déchets ou d'enlèvement, de transport, d'entreposage, de traitement, de transformation ou d'élimination d'ordures ménagères, de déchets biomédicaux, d'animaux morts impropres à la consommation humaine ou de résidus animaux destinés à l'équarrissage ;

- une entreprise de téléphone ;

- une entreprise de transport par ambulance ;

- une entreprise de production, de transport, de distribution ou de vente de gaz ou d'électricité ;

- une entreprise qui exploite ou entretient un système d'aqueduc, d'égout, d'assainissement ou de traitement des eaux ;

- une entreprise de collecte, de transport ou de distribution du sang ou de ses dérivés ou d'organes humains destinés à la transplantation ;

- un centre d'accueil privé ;

- un organisme de protection de la forêt contre les incendies ;

- une régie régionale et un conseil régional de la santé et des services sociaux ;

- un organisme mandataire du gouvernement.

II. L'ORGANISATION DU SERVICE MINIMUM

La loi laisse aux partenaires sociaux le soin d'organiser le service minimum. Pour cela, elle décrit la procédure qu'ils doivent suivre avant de déclencher une grève.

1) Les services publics

Avant le déclenchement d'une grève dans un service public qui est assujetti au maintien des services essentiels, tout syndicat doit :

- respecter un préavis de sept jours ;

- négocier les services essentiels avec l'employeur.

Cette négociation peut être menée avec l'aide d'un médiateur désigné par le Conseil des services essentiels. Elle doit permettre de définir les services essentiels, la nature des prestations offertes, ainsi que les effectifs nécessaires à leur maintien pendant la grève. La loi prévoit deux hypothèses : les parties concluent un accord, dénommé " entente ". Si ce n'est pas le cas, le syndicat transmet à l'employeur une liste des services essentiels à maintenir en cas de grève.

Le Conseil évalue si les services proposés sont suffisants et rend sa décision dans un délai de sept jours.

S'il juge les services insuffisants, le Conseil peut :

- recommander des modifications à la liste des services essentiels ;

- recommander de surseoir à la grève afin de reprendre la négociation sur les services essentiels ;

- faire un rapport au ministre du Travail pour lui indiquer dans quelle mesure l'insuffisance des services proposés constitue une menace pour la santé ou la sécurité de la population. Le ministre peut alors recommander au gouvernement de suspendre l'exercice du droit de grève du syndicat jusqu'à " ce qu'il soit démontré, à la satisfaction du gouvernement, qu'en cas d'exercice du droit de grève les services essentiels seront maintenus de façon suffisante dans ce service public ".

Cette dernière possibilité est rarement utilisée.

2) Les établissements de santé et les services sociaux

Ils doivent maintenir non pas des services, mais, pour chaque équipe, un pourcentage d'effectifs pendant la grève. Ce pourcentage varie de 55 % à 90 % selon le type d'établissements.

Par ailleurs, la liste ou l'entente doit prévoir :

- le fonctionnement normal des unités de soins intensifs et d'urgence ;

- le libre accès des bénéficiaires à l'établissement ;

- la période à laquelle elle s'applique (fins de semaine, vacances...) ;

- l'effectif de chaque unité.

La liste ou l'entente doit avoir été approuvée par le Conseil des services essentiels au moins quatre-vingt-dix jours avant qu'une grève ne puisse être déclarée.

III. LES GARANTIES DE L'APPLICATION DU SERVICE MINIMUM

La loi de 1982 a créé le Conseil des services essentiels, qui est chargé de s'assurer que les citoyens continuent de bénéficier de services jugés essentiels lorsque les travailleurs de certains services publics, des établissements de santé et des services sociaux exercent leur droit de grève.

1) Le statut du conseil

Il est formé de huit membres nommés par le gouvernement. Le président et le vice-président sont nommés pour au plus cinq ans et les six autres membres pour au plus trois ans. Ces six membres sont choisis après consultation des milieux patronal, syndical et associatif.

Les fonctions de membre du conseil sont exclusives de toute autre.

Le conseil est un organe rattaché au ministère du Travail. Il dispose d'une administration permanente d'une trentaine de personnes (médiateurs, enquêteurs, conseillers juridiques...). Le budget annuel du conseil s'élève à environ 2,5 millions de dollars canadiens, soit environ 10 millions de francs.

2) Le rôle du conseil

Pour assumer sa mission, il :

- sensibilise les employeurs et les syndicats au maintien des services essentiels lors d'une grève ;

- informe le public sur toute question relative au maintien des services essentiels ;

- vérifie, par le biais de ses enquêteurs et de ses médiateurs, que les services essentiels proposés sont suffisants ;

- veille à ce que les services soient assurés pendant la grève, conformément à ceux qu'il a jugés suffisants ;

- exerce des " pouvoirs de redressement " lorsque les services essentiels prévus par une liste ou par une entente ne sont pas rendus (24(*)).

Cette dernière compétence lui a été donnée en 1985. Le conseil intervient de sa propre initiative ou sur demande d'une personne intéressée. Aux termes de l'article 111-17 du code du travail, s'il estime " que les services essentiels prévus à une liste ou à une entente ne sont pas rendus lors d'une grève, le Conseil peut, après avoir fourni aux parties l'occasion de présenter leurs observations, rendre une ordonnance (...) exiger le respect (...) d'une entente ou d'une liste sur les services essentiels ".

Le conseil peut déposer ces ordonnances au greffe de la Cour supérieure du Québec. Il leur donne ainsi la même force qu'à un jugement de cette cour, de sorte qu'un contrevenant à une telle ordonnance peut faire l'objet de poursuites pour outrage au tribunal.

L'ORGANISATION D'UN SERVICE MINIMUM

DANS LES SERVICES PUBLICS EN CAS DE GREVE


LISTE DES TEXTES ANALYSES


Document n° 1

Espagne - Texte de l'accord conclu en novembre 1992 entre le gouvernement et les syndicats sur le projet de loi organique relatif à la grève déposé au Congrès des députés en juin 1992 (langue originale)

Document n° 2

Espagne - Décret-loi royal du 4 mars 1977 sur les relations de travail, tel qu'il résulte des modifications apportées par le Tribunal constitutionnel (langue originale)

Document n° 3

Espagne - Sentence du 8 avril 1981 du Tribunal constitutionnel relative au décret-loi susmentionné (langue originale)

Document n° 4

Italie - Loi n° 146 du 12 juin 1990 portant dispositions relatives à l'exercice du droit de grève dans les secteurs publics essentiels et à la sauvegarde des droits de la personne protégés par la constitution, modifiée ultérieurement (langue originale)

Document n° 5

Italie - Pacte conclu le 23 décembre 1998 entre le ministre des Transports et les partenaires sociaux, comprenant notamment l'accord sur de nouvelles règles pour la grève dans les transports publics (langue originale)

Document n° 6

Portugal - Loi 65/77 du 26 août 1977 sur le droit de grève

Document n° 7

Portugal - Loi 30/92 du 26 août 1922 modifiant la loi précédente (langue originale)

Document n° 8

Portugal - Décision 868/96 du Tribunal constitutionnel déclarant l'inconstitutionnalité d'une partie de la loi 30/92 (langue originale)

Document n° 9

Québec - Articles 111-0-1 à 111-20 du code du travail, comportant les dispositions particulières applicables aux services publics et aux secteurs public et parapublic

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