Projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière

Projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière

MARINI (Philippe)

RAPPORT 300 (98-99), Tome 1 - COMMISSION DES FINANCES

Table des matières

N° 300

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 7 avril 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, relatif à l' épargne et à la sécurité financière ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur.

TOME I

Exposé général et examen des articles

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11 ^ème législ. ) : 1244 , 1420 et T.A. 265 .

Sénat : 273 (1998-1999).

Banques et établissements financiers.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière comporte deux parties qui recouvrent en réalité trois volets :

- la première partie porte réforme du statut des caisses d'épargne et de prévoyance (premier volet) ;

- la deuxième partie est relative à la sécurité financière, elle prévoit la création de trois systèmes de garantie : dépôts, titres, portefeuilles d'assurance (deuxième volet) et réforme le statut des sociétés de crédit foncier et des obligations foncières (troisième volet, rattaché au deuxième en ce que ces obligations sont sécurisées).

Sur la quasi-totalité des thèmes importants traités par ce projet de loi, la commission des finances a déjà pris des positions de fond.

Liste des travaux antérieurs de la commission

" La mise en place du marché unique des services financiers ", rapport d'information n° 578 - 1993/1994 - Philippe Marini.

Rapport sur la proposition de résolution présentée en application de l'article 73 bis du règlement par M. Jacques Genton sur la proposition de directive du Conseil visant au renforcement de la surveillance prudentielle des établissements de crédit, des compagnies d'assurance et des entreprises d'investissement (directive " post BCCI "). n° 87-1993/1994 - Philippe Marini.

" Les paradoxes du développement régional ", rapport d'information n° 44 - 1994/1995 - Jean Arthuis, Paul Loridant, Philippe Marini.

" Les Codevi : une nécessaire remise en ordre ", rapport d'information n° 298 -1994/1995 - Philippe Marini, Paul Loridant.

Rapport sur la proposition de loi de M. Alain Gest sur l'utilisation du Codevi au profit des collectivités locales n° 169 - 1995/1996 - Philippe Marini.

" Banques : votre santé nous intéresse ", rapport d'information n° 52 - 1996/1997 - Alain Lambert.

Rapport sur la proposition de résolution de Mme Marie-Claude Beaudeau et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen, tendant à créer une commission d'enquête sur la situation du Crédit foncier de France n° 93 - 1996/1997 - Alain Lambert.

Proposition de loi relative à la détermination des taux d'intérêt de l'épargne administrée n° 301 - 1996/1997 - Alain Lambert, Paul Loridant, Philippe Marini ⁽¹⁾ .

Proposition de loi relative au statut et à l'activité des caisses d'épargne et de prévoyance et portant création d'un premier livret bancaire n° 387-1996/1997 - Alain Lambert ⁽¹⁾ .

" Assurons l'avenir de l'assurance ", rapport d'information n° 45 - 1998/1999 - Alain Lambert.

(1) Les propositions de loi, non rapportées, n'engagent que leurs auteurs. Elles sont toutefois pour l'essentiel la transcription fidèle des positions prises dans les rapports " Codevi " et " Banques ".

A ces travaux, s'ajoutent divers votes et amendements à l'occasion de textes à l'objet plus vaste : projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier de 1994 (rapport de M. Jean Arthuis), DDOEF de 1996 et 1998 (rapports de MM. Alain Lambert et Philippe Marini), projet de loi de modernisation des activités financières de 1996 (rapport de M. Philippe Marini).

Les propositions soutenues par votre rapporteur et votre commission sur le présent projet s'inscrivent dans la droite ligne de celles que votre commission a constamment réaffirmées.

Utile à de nombreux points de vue, le projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière souffre d'ambiguïtés et reste souvent au milieu du gué. A défaut de lui faire atteindre la berge, votre commission des finances a tenté de le clarifier, et de le faire progresser.

I. LA RÉFORME DES CAISSES D'ÉPARGNE ET DE PRÉVOYANCE

Attendue depuis plusieurs années, le projet de réforme des caisses d'épargne et de prévoyance marque, après celles de 1983 et 1991, un nouveau progrès vers la pleine insertion de cet acteur majeur dans le paysage bancaire français. Le projet reste toutefois très en-deçà de ce que l'on pouvait espérer.

A. UN PROGRES INDÉNIABLE

La réforme des caisses d'épargne comporte quatre aspects très positifs.

1. L'adoption d'un statut coopératif

Sous réserve des dispositifs particuliers qui resteront applicables aux caisses d'épargne et de prévoyance, le projet de loi met un terme à la longue période au cours de laquelle elles ont vécu sous un statut sui generis pour les faire intégrer la famille de la coopération, relevant de la loi du 10 septembre 1947, ainsi que votre commission l'avait proposé.

Ainsi prend également fin l'anomalie dénoncée à maintes reprises de l'absence de propriétaire pour les caisses d'épargne, anomalie en grande partie à l'origine de leur faible rentabilité et des distorsions de concurrence qu'elles pouvaient faire subir à l'ensemble des établissements de crédit, du fait de l'absence de contrainte de rémunération des fonds propres.

A l'issue d'un processus de mutualisation, les caisses d'épargne seront possédées -certes indirectement, problème sur lequel votre rapporteur reviendra- par des sociétaires aux premiers rangs desquels se situeront leurs partenaires habituels : leurs clients, les collectivités locales, leurs salariés.

2. Une organisation inspirée de celle du Crédit agricole

L'organisation du réseau des caisses d'épargne et de prévoyance est inspirée de celle du Crédit agricole :

une Caisse nationale, chef de réseau, possédée pour l'essentiel par les caisses d'épargne. La Caisse nationale aurait un statut de société anonyme, comme la Caisse nationale du crédit agricole, selon un schéma préconisé par Alain Lambert dans sa proposition de loi ;

une Fédération nationale chargée d'assurer l'unité du réseau et de délibérer de ses grandes orientations ^{1( * )} ;

un échelon local, propriétaire des caisses régionales, les " groupements locaux d'épargne ", inspiré sur le plan juridique des caisses locales de Crédit agricole, et dont les sociétaires seront les clients des caisses d'épargne, leurs salariés, les collectivités locales et tous ceux qui, sans être clients, souhaitent contribuer à la réalisation des objectifs des caisses d'épargne.

Même si le choix d'une structure à deux niveaux sur le modèle du Crédit agricole ne semble ni le plus pertinent, ni le plus simple à mettre en oeuvre, il faut se réjouir de la fusion du Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance (CENCEP) et de la Caisse centrale des caisses d'épargne au sein d'une Caisse nationale dotée de pouvoirs accrus, et de la constitution d'une Fédération nationale susceptible de conforter les processus démocratiques au sein du réseau et de mieux asseoir la légitimité des orientations stratégiques décidées par l'organe central.

Les réformes organisationnelles (et notamment informatiques) qu'il reste à mettre en oeuvre au sein du réseau pour lui permettre de soutenir la concurrence avec tous les atouts de son côté nécessitent en effet d'être soutenues par l'ensemble des acteurs.

Par ailleurs, la centralisation par la Caisse nationale, de la trésorerie du réseau, en lui permettant de contrôler les conditions de refinancement des caisses d'épargne, lui conférera un pouvoir fort sur l'ensemble du réseau en lui permettant de réguler les conditions de crédit accordées à la clientèle.

3. Une banque de plein exercice

Le projet de loi supprime la dernière restriction pesant encore sur l'activité des caisses d'épargne, à savoir l'impossibilité de prêter aux entreprises faisant publiquement appel à l'épargne, ce qui leur ouvre le marché du crédit aux grandes entreprises (même s'il est probable qu'elles utiliseront peu cette opportunité dans un premier temps).

Il supprime également le " but non lucratif " visé à l'article premier de la loi de 1983, et que votre commission a toujours considéré comme profondément incompatible avec l'activité bancaire, un peu comme s'il existait des fabricants d'armes à but philanthropique, ou des médecins s'efforçant de nuire à la santé publique.

4. La contractualisation des liens avec la Caisse des dépôts et consignations

Les relations entre les caisses d'épargne et la Caisse des dépôts et consignations disparaissent du terrain législatif pour réapparaître sur le terrain contractuel.

La Caisse des dépôts restera un partenaire privilégié des caisses d'épargne, par des liens en capital, fonctionnels et commerciaux. Mais il n'aurait pas été concevable d'accorder à une quelconque personne un rôle particulier par détermination de la loi, dès lors que tout pouvoir ne peut, dans le monde coopératif, émaner que du sociétariat.

L'encadré ci-après retrace les principales modalités de la transformation des caisses d'épargne en sociétés coopératives. Le processus de mutualisation des caisses d'épargne devrait se dérouler en trois étapes principales, étroitement encadrées dans le temps.

Dans les deux mois qui suivent la publication de la loi, la Caisse nationale détermine le capital initial de chaque caisse d'épargne - en fonction notamment du montant de sa dotation statutaire, mais également du montant total de ses fonds propres et du montant total de son bilan - dans une enveloppe globale formée par la somme des dotations statutaires de chaque caisse telle que cette somme figure dans les comptes consolidées du groupe arrêtés au 31 décembre 1997 (soit 18,9 milliards de francs). A défaut, ce capital est fixé par décret en Conseil d'Etat au plus tard quatre mois après la publication de la loi.

Parallèlement, le conseil d'orientation et de surveillance de chaque caisse fixe le montant nominal des parts sociales de cette caisse, dans les limites définies par la Caisse nationale.

Enfin, il est prévu que l'enveloppe précitée de 18,9 milliards de francs constitue le capital initial des caisses d'épargne , arrêté au plus tard quatre mois après la publication de la loi. Ce capital sera composé de parts sociales, ainsi que, en tant que de besoin, de certificats coopératifs d'investissement.

On notera que sans logique chronologique aucune, cette dernière disposition fait l'objet du premier paragraphe du présent article.

Dans les cinq mois qui suivent la publication de la loi, le conseil d'orientation et de surveillance de chaque caisse fixe le nombre de parts sociales de cette caisse à souscrire par chacun des groupements locaux d'épargne de sa circonscription territoriale, en fonction notamment de l'importance de la population comprise dans le territoire qu'ils couvrent.

Chaque GLE souscrit les parts sociales lui revenant grâce à un prêt sans intérêt d'un montant égal à la valeur totale de ces parts, que lui consent la caisse d'épargne. Ce prêt est amorti au fur et à mesure de la souscription des parts sociales qui constituent le capital du groupement local d'épargne par les sociétaires.

Enfin, le dénouement de l'opération aura lieu le 31 décembre 2003 , date à laquelle les caisses d'épargne devront rembourser à chacun des GLE qui leur sont affiliés les parts sociales qu'ils n'auraient pas réussi à placer dans le public. Le capital de chaque caisse est alors réduit à concurrence du montant total des certificats coopératifs d'investissement et des parts sociales non souscrites. Les CCI non souscrits sont annulés.

B. UNE RÉFORME AMBIGUË ET INACHEVÉE

Malgré ces points positifs, la réforme proposée reste malheureusement inachevée, souvent contradictoire dans ses termes. Paradoxalement, alors qu'il a toujours été fort reproché aux caisses d'épargne de bénéficier de distorsions de concurrence, ces contradictions risquent d'empêcher leur développement du fait de charges que leurs concurrents n'auront pas à supporter.

1. La non-banalisation du livret A

Le gouvernement avait posé en préalable à la mission de notre collègue Raymond Douyère qu'il s'abstienne d'étudier l'éventualité de la création d'un livret d'épargne distribué universellement et présentant les mêmes caractéristiques que les livrets A ou bleu.

Il en résulte cette situation paradoxale aux termes de laquelle les caisses d'épargne, désormais établissements de crédit coopératifs généralement quelconques, se voient maintenir un privilège qu'aucun motif d'intérêt général ne justifie. Seul l'avantage concurrentiel qu'il représente à leur profit dans la captation de la jeune clientèle, qui se fidélise facilement, explique leur attachement au maintien de l'oligopole du livret A : il s'agit de la simple défense de leur fonds de commerce.

Cette situation est d'autant plus paradoxale que le projet de loi prévoit que les fonds du livret A doivent être centralisés à la Caisse des dépôts et consignations (voir commentaire de l'article 7). Il rend ainsi plus solide une disposition qui n'est actuellement que de niveau réglementaire. Votre commission avait préconisé cette solution, mais dans le contexte d'une banalisation du livret A, afin que ses ressources ne soient pas détournées de leur objet par des gouvernements souvent laxistes vis-à-vis des établissements de crédit, comme ce fut le cas pour le Codevi.

Le maintien de ce privilège justifie selon le gouvernement le maintien d'un agrément ministériel à la nomination du président du directoire de la Caisse nationale des caisses d'épargne (voir commentaire de l'article 10), la collecte du livret A, source essentielle du financement du logement social, étant considérée comme une mission de service public. Le maintien de la tutelle de l'Etat sur une banque privée ne se justifie pourtant plus. On relèvera de surcroît que pour Raymond Douyère, le fait que la nomination du président du directoire du CENCEP soit soumise à l'agrément du ministre a contribué à miner la légitimité de l'organe central au sein du réseau, le CENCEP étant perçu comme une émanation du pouvoir politique ^{2( * )} .

2. L'absence de solution au problème de la fixation des taux administrés

En juin 1998, le gouvernement avait mis en place un dispositif destiné à faciliter l'ajustement des taux d'intérêt de l'épargne administrée, en particulier celui du livret A. Un comité consultatif des taux réglementés était créé, et le gouvernement s'était engagé à ce que le taux du livret A reste supérieur d'un point à l'inflation, mais inférieur d'un demi-point aux taux de marché à court terme.

Ce dispositif ne fonctionne pas : il n'a pas allégé le gouvernement de la contrainte d'opinion publique - au demeurant légitime- qui pèse sur de telles décisions.

Dans le cas présent, cette situation va accroître la difficulté à placer les parts sociales des caisses d'épargne dans le public. En effet, la plupart des clients des caisses vont, pour devenir sociétaires, procéder par arbitrage entre leur livret A et les parts sociales. Si celles-ci ne peuvent leur offrir un rendement de 3 % net d'impôt avoir fiscal inclus, ils n'auront aucun intérêt à en souscrire.

3. L'absence d'évaluation ou de projections financières

En contrepartie du maintien d'un privilège qui ne saurait représenter l'avenir de l'exploitation des caisses d'épargne, celles-ci doivent subir de lourdes contraintes financières, dont l'innocuité présumée par le gouvernement et l'Assemblée nationale ne résulte d'aucun calcul économique sérieux.

Du côté de leurs fonds propres , les caisses d'épargne ont dû subir un prélèvement de 5 milliards de francs, prévu par la loi de finances pour 1999. Elles devront également financer la restructuration de leur caisse de retraites (article 29 du projet de loi).

La Caisse générale de retraites : les options en présence

Le régime de retraite complémentaire géré par la CGRPCE, créé le 1 ^er janvier 1952, est un régime de retraite à prestations définies. A la différence de la plupart des régimes complémentaires dits " à cotisations définies " - c'est-à-dire dont les prestations sont égales aux cotisations versées par les actifs - les prestations versées par la CGRPCE sont calculées indépendamment des ressources dont dispose le régime ce qui a pour conséquence que son équilibre financier n'est pas nécessairement assuré dans le long terme.

Ainsi, si le régime est actuellement dans une situation très favorable compte tenu des recrutements massifs effectués par les caisses d'épargne ces 15 dernières années (le nombre de cotisants est passé de 3.000 en 1952 à plus de 35.000 aujourd'hui pour 3.900 retraités), les études des actuaires (cabinet SPAC mandaté par la CGR, cabinet Winter mandaté par le CENCEP, étude du syndicat unifié du personnel des caisses d'épargne et rapport de la commission de l'IGF-IGAS) montrent que dans moins de dix ans, les prestations seront supérieures aux cotisations et que le régime pourrait être en cessation de paiement entre 2015 et 2020, sauf à réduire massivement les prestations ou à procéder à des embauches substantielles. En effet, s'il y a aujourd'hui 8 cotisants pour un retraité à la CGR, ils seront moins de trois cotisants pour un retraité en 2010 et moins de deux en 2020.

Il est possible de chiffrer le montant du " passif social " de la CGRPCE si rien n'était fait. En prenant pour hypothèse un rendement de 2,5 % (pour des réserves qui s'établissaient à 9.500 millions de francs au 31 décembre 1997), la différence entre les engagements de la CGR (qui sont connus s'agissant d'un régime à prestations définies) et les recettes actualisées serait ainsi comprise entre 39 et 48 milliards de francs, ce que le Groupe n'aurait pas les moyens de financer.

En conséquence, le CENCEP propose l'intégration du régime de la CGRPCE à l'AGIRC et à l'ARRCO et la " cristallisation " des droits acquis : les droits acquis jusqu'à la date de la cristallisation seraient intégralement garantis et, tous les salariés, anciens et nouveaux, cotiseraient désormais à l'AGIRC et à l'ARRCO.

Le CENCEP propose en outre d'affecter le surcroît de cotisations acquitté par les salariés des caisses d'épargne à un régime supplémentaire par capitalisation qui complétera les prestations de l'AGIRC et de l'ARRCO.

Une autre solution consisterait à fermer le régime de la CGR à une date déterminée : les salariés actifs à la fermeture continueraient de cotiser dans les mêmes conditions qu'auparavant et leurs pensions seraient liquidées conformément au règlement de la CGRPCE ; les nouveaux salariés cotiseraient directement à l'AGIRC et à l'ARRCO. Cette solution présenterait l'inconvénient de faire coexister deux catégories de salariés et d'amplifier le déséquilibre de la CGR en continuant à assurer pendant plusieurs décennies des prestations de retraite très supérieures aux cotisations reçues.

Le coût en fonds propres du provisionnement des charges de retraite sera massif, mais son ordre de grandeur reste incertain à ce jour :

- dans la meilleure hypothèse, celle de la cristallisation des droits des salariés des caisses à aujourd'hui, ce coût est de 13,2 milliards de francs (les caisses d'épargne ont déjà provisionné 1,695 milliard de francs en 1997 et 7,556 milliards de francs en 1998) ;

- en cas de fermeture de la Caisse avec maintien des droits des salariés actuellement en activité, le coût s'élèverait à 20 milliards de francs ;

- Si aucune évolution ne devait intervenir, le coût s'élèverait alors à une somme comprise entre 39 et 48 milliards de francs.

Dans la meilleure des hypothèses, le ratio européen de solvabilité des caisses d'épargne serait ainsi ramené de 16,4 % à 11,7 %. Mais qui peut aujourd'hui être sûr du dénouement du problème des retraites, compte tenu des difficultés multiples qui surgissent dans le franchissement de tels obstacles ?

L'évaluation de la fraction des fonds propres que les caisses d'épargne devront mettre sur le marché ne résulte d'aucun calcul économique, mais d'une estimation purement forfaitaire : la somme des dotations statutaires des caisses, égale à 18,9 milliards de francs (voir commentaire de l'article 21 du présent projet de loi). Il est sans précédent qu'une loi prévoie précisément le montant d'une mise sur le marché, qui plus est sans expertise préalable et impartiale, et seulement à l'issue d'une négociation entre l'administration et l'entreprise concernée.

Si la mutualisation des caisses d'épargne ne peut certes s'assimiler à une privatisation, ni les parts sociales (ne donnant pas droit à l'actif net) à des actions, il n'en demeure pas moins que la fraction des fonds propres à mettre sur le marché doit résulter d'une expertise sérieuse et prudente, prenant en considération les perspectives d'exploitation de la banque en fonction d'un éventail de stratégies déterminées et ne pas se contenter d'observer si le ratio européen de solvabilité satisfait à la norme prudentielle de 8 %.

Il sera en effet nécessaire de rémunérer cette fraction de fonds propres : le montant de parts à mettre sur le marché ne peut se désintéresser du potentiel de résultats distribuables. En outre, pour se conformer aux nouveaux ratios prudentiels européens, les caisses d'épargne devront probablement requalifier certaines provisions d'assurance qui figurent à l'heure actuelle dans les fonds propres.

Le gouvernement devrait se souvenir qu'une banque peut perdre très vite un volume de fonds propres important. Il a été mis en garde à ce sujet par la Commission bancaire.

Du côté de leurs résultats , les caisses d'épargne, aujourd'hui dépourvues de contrainte ^{3( * )} , vont soudain subir deux fortes pressions contradictoires : la nécessité de rémunérer les fonds propres détenus par leurs sociétaires, et celle d'affecter une fraction importante de leur résultat à des actions d'intérêt général (voir commentaire de l'article 6 du présent projet de loi).

Avec un rendement de 4,5 %, la rémunération du capital social pourrait coûter annuellement, à l'issue de la montée en charge, environ 850 millions de francs. Par ailleurs, le prélèvement sur le résultat affecté aux actions d'intérêt général devrait, selon les souhaits de l'Assemblée nationale, être égal au tiers des sommes disponibles après mises en réserve. Les mises en réserve ne peuvent être inférieures au tiers du résultat distribuable, mais la capacité des caisses à mettre en réserve sera d'autant plus faible qu'elles devront rémunérer davantage leurs sociétaires . Donc, plus elles rémunéreront les sociétaires, plus elles devront également satisfaire à leurs obligations d'intérêt général.

En outre, les provisions constituées pour la caisse de retraites devront être rémunérées chaque année afin de maintenir leur niveau actuariel.

En 1998, le résultat des caisses d'épargne s'est établi à 2,3 milliards de francs. Si elles avaient dû verser 850 millions de francs de dividendes et 500 millions de francs à des actions d'intérêt général, elles n'auraient pu conserver que moins d'un milliard de francs (dont 770 millions de francs pour la mise en réserve obligatoire). Encore convient-il de préciser qu'une telle simulation a été effectuée sur le fondement de la mouture initiale du projet de loi, avant que la contrainte de financement de l'intérêt général soit fortement renforcée par l'Assemblée nationale.

D'après le syndicat national de l'encadrement des caisses d'épargne (SNE-CGC), si la réforme était intervenue en 1997, les caisses auraient du distribuer 57 % de leur résultat net et n'auraient donc pu consacrer que 43 % de ce résultat au renforcement de la structure financière du groupe. Les simulations effectuées par le SNE reposent sur un taux de rémunération des parts sociales de 3 % et ont été effectuées avant que le texte du projet de loi soit amendé par les députés. Elles révèlent en outre que huit caisses sur trente-quatre auraient été dans l'impossibilité de verser un franc de dividende social en raison d'un résultat insuffisant et que onze caisses auraient dû ramener leur capacité d'autofinancement à zéro pour financer les projets d'intérêt général.

Les charges pesant sur les résultats seront d'autant plus lourdes que les caisses d'épargne n'ont pas une vocation particulière à assumer des actions d'intérêt général, telles que la lutte contre les exclusions à laquelle les contraint le projet de loi, ainsi que l'a montré l'étude récente de la confédération du logement et du cadre de vie ^{4( * )} : les agences des caisses d'épargne se comportent comme n'importe quelle banque vis-à-vis des clients disposant de faibles revenus, cherchant comme les autres à les écarter de leur clientèle.

Au total, le ratio de solvabilité des caisses d'épargne sera sévèrement obéré, leur capacité à renforcer leurs fonds propres amputée de moitié, alors que les progrès de leur rentabilité ne sont encore qu'à l'état de promesses et que la consolidation financière de leur régime de retraites n'est pas achevée . Votre rapporteur ne peut que constater que le gouvernement n'agit pas avec toute la prudence nécessaire, et s'appuie sur un raisonnement statique, alors qu'il faudrait adopter une vision dynamique.

4. Le maintien d'un droit du travail dérogatoire

Les caisses d'épargne étaient le seul établissement de crédit à être régi par un droit du travail d'exception. Elles le resteront, malgré la préconisation du rapport Douyère de rallier le droit commun.

Un pas important est franchi avec la suppression de l'extension automatique des accords nationaux aux filiales du groupe, qui rendait très difficile les opérations de croissance externe en obligeant les caisses d'épargne à appliquer leur généreux droit du travail à leurs nouvelles filiales. Les accords collectifs nationaux n'auront en outre plus besoin de recueillir l'accord des trois quarts des membres composant la commission paritaire nationale (CPN) pour être signés (article 16).

Toutefois, le projet de loi maintient l'existence d'une commission paritaire nationale (CPN) de 28 membres, chargée de négocier (mais plus de signer) les accords nationaux. Il maintient en outre l'existence d'une procédure dérogatoire de dénonciation des accords collectifs (article 17).

5. Les groupements locaux d'épargne : une grave entorse au droit de la coopération

Il est certainement nécessaire que les caisses d'épargne disposent d'une structure d'animation du sociétariat au niveau local, et aussi d'un dispositif efficace de diffusion de leurs parts sociales dans le public. Toutefois, ceci dépendra concrètement du dynamisme de leurs agences sur le terrain, davantage que de l'existence d'une " coquille " juridique.

Au cours de ses auditions, votre rapporteur n'a guère entendu que des critiques à l'endroit des GLE, qui semblent avoir été conçus comme la solution par défaut à un problème difficile à résoudre.

Les GLE paraissent s'assimiler aux caisses locales de Crédit agricole, mais constituent en réalité une grave entorse au droit de la coopération. Il ne faut en effet pas confondre ce que sont devenues les caisses locales du Crédit agricole (dont la réalité est au demeurant très variable), avec une création ex nihilo, en l'absence de toute culture mutualiste. On ne pourrait demander aux caisses d'épargne de constituer en quatre ans des coopératives locales fondées sur l'intérêt mutuel que le Crédit agricole a mis plus d'un siècle à constituer.

Sur quatre points au moins, les GLE sont hautement critiquables :

Ce sont des organismes sans activité propre , qui ne servent qu'à porter et à céder le capital des caisses d'épargne. Aucune coopérative ne s'est jamais créée en l'absence d'activité économique, ceci est contraire à la loi de 1947.

Ce sont des structures " écrans " entre les sociétaires et leurs caisses d'épargne. Il ne sera vraisemblablement pas possible de céder les parts de GLE aux sociétaires " de base " sans leur laisser croire qu'ils seront sociétaires de leur caisse d'épargne, ce qu'en réalité ils ne seront jamais. La création des GLE est de ce point de vue un retour en arrière formidable par rapport à la " gouvernance d'entreprise " moderne, selon laquelle les propriétaires doivent être au plus près de leur entreprise. En pratique, les GLE seront contrôlés par la caisse d'épargne de leur ressort territorial, et non l'inverse. Les sociétaires " de base " n'auront aucune véritable voix au chapitre dans les assemblées générales des caisses, qui ne seront composées que de GLE.

Leurs droits de vote seront pondérés dans les assemblées en fonction du nombre de parts sociales qu'ils posséderont, ce qui est en contradiction avec le principe " un homme, une voix ".

Enfin, ils figent la composition du capital des caisses d'épargne, empêchant ces dernières de constituer des partenariats au niveau régional ou national.

En réalité, ce dispositif, qui fait bon marché des principes fondamentaux de la loi de 1947 et, pour tout dire, du droit de propriété, ne se justifie que pour des raisons de technique financière :

Le gouvernement souhaite que les caisses d'épargne disposent immédiatement de propriétaires identifiés, quitte à ce que la cession de leurs parts sociales reste une fiction économique (les GLE emprunteraient aux caisses de quoi souscrire leurs parts) ; on observera que les groupements locaux d'épargne ne disposeront pas, quant à eux, de propriétaires identifiés avant la fin de la période transitoire de placement de leurs parts.

La création d'un échelon local à capital variable permettrait de gérer les allées et venues des sociétaires sans influer sur le capital des caisses d'épargne régionales qui pourrait demeurer fixe (les caisses d'épargne ne seraient ainsi pas amenées à émettre des parts sociales à la demande), ce qui faciliterait l'émission par elles de certificats coopératifs d'investissement.

6. L'affectation du produit de la cession au fonds de réserve pour les retraites

Pierre Bérégovoy avait déclaré, à l'occasion de la réforme de 1991 : " les caisses d'épargne appartiennent à la Nation ". Mais qu'est-ce que la Nation ? Le gouvernement semble avoir trouvé une réponse : il s'agit du fonds de réserve pour les retraites constitué au sein du fonds de solidarité-vieillesse (FSV) ^{5( * )} , créé par la loi de financement pour la sécurité sociale pour 1999. C'est en effet au profit de ce fonds, chargé d'atténuer les difficultés de financement des retraites par répartition, que sera versé le produit de cession des parts sociales des groupements locaux d'épargne (voir commentaire de l'article 24).

Votre commission conteste cette affectation. Ou bien ce " fonds de réserve " restera de petite taille et ne sera jamais à la hauteur des besoins. Il s'épuisera alors en quelques jours après avoir été actionné. Ou bien il atteindra un jour la taille requise, soit entre 14 % et 57 % du produit intérieur brut selon la direction de la prévision (entre quelque 1.000 et 4.500 milliards de francs environ), et il constituera entre les mains des administrations publiques qui le géreront un énorme dispositif de " renationalisation ", transformant qui plus est la sacro-sainte répartition en un financement par capitalisation qui ne dirait pas son nom.

C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Les propositions de votre commission s'inspirent de deux principes :

rapprocher les conditions d'exercice de l'activité des caisses d'épargne du droit commun bancaire ;

simplifier leur organisation en la rapprochant du droit de la coopération.

1. L'inéluctable banalisation du livret A

Votre commission ne proposera pas de " banaliser " le livret A par voie d'amendement, bien qu'elle maintienne sa position sur ce sujet, exprimée dans le rapport " banques " et mise en oeuvre par la proposition de loi " Lambert ".

Elle juge en effet cette banalisation inéluctable du fait des règles de la concurrence en Europe. Si l'existence de circuits de financement privilégiés à des fins d'intérêt général n'est pas remise en cause par l'Union européenne, il n'en va pas de même de l'exploitation réservée de ces circuits au profit de quelques-uns. Rien ne justifie que ces services, qui peuvent s'assimiler à des concessions de service public, ne fassent l'objet d'aucun partage du marché, ni d'aucun appel d'offres.

Il est imprudent de la part du gouvernement de ne pas préparer le réseau des caisses d'épargne (et celui de la Poste) à cette inévitable évolution.

En revanche, votre commission des finances propose la suppression de l'agrément ministériel pour la nomination du président du directoire de la Caisse nationale des caisses d'épargne (voir commentaire de l'article 10). Le seul oligopole du livret A ne saurait justifier le maintien d'une tutelle administrative, qui ne pourra qu'entraver les mouvements et la gestion du groupe.

2. La nécessaire réforme du mode de détermination des taux administrés

Votre commission avait assez bien accueilli la réforme annoncée par le gouvernement en juin 1998, considérant qu'il s'agissait d'un progrès. Cette réforme a toutefois montré qu'elle ne fonctionnait pas.

C'est pourquoi votre commission propose à nouveau que le ministre de l'économie soit amené à se prononcer deux fois par an sur une éventuelle modification des taux de l'épargne administrée , et que le taux du livret A soit protégé contre l'inflation (un point au-dessus) tout en restant inférieur aux taux du marché (un demi-point au-dessous des taux à court terme), selon le régime d'indexation auquel s'était engagé le gouvernement lui-même (voir article additionnel après l'article 7).

Dans l'immédiat, une telle réforme est indispensable : le gouvernement ne peut à la fois exiger des caisses d'épargne qu'elles placent rapidement un volume très important de leur capital dans le public, et maintenir le produit d'épargne concurrent de leurs parts sociales, le livret A, à un niveau de rémunération trop élevé.

3. Simplifier la structure du sociétariat

Votre commission préconise de supprimer l'échelon intermédiaire que constituent les groupements locaux d'épargne , au profit d'une mutualisation directe des caisses d'épargne, à l'exemple des Banques populaires et du Crédit coopératif. Une telle proposition présente l'avantage de ne pas changer artificiellement l'organisation actuelle du groupe Caisses d'épargne.

Les souscripteurs de parts sociales seraient les sociétaires directs des caisses régionales . Celles-ci pourront, dans un premier temps, porter leur propre capital, jusqu'à l'achèvement du processus de souscription.

Afin d'animer localement le sociétariat, des sections d'assemblée générale, dénommées " sections locales d'épargne " seraient constituées, conformément à ce que prévoit la loi du 10 septembre 1947 pourtant statut de la coopération.

On observera que rien n'empêche les coopératives à capital variable d'émettre des certificats coopératifs d'investissement. Les caisses régionales du Crédit agricole sont ainsi à capital variable. Votre rapporteur considère que la difficulté technique doit pouvoir être résolue sans obliger le groupe Caisses d'épargne à des contorsions structurelles qui nuisent à la lisibilité de la réforme et éloignent les caisses de leurs futurs sociétaires.

4. Alléger les contraintes financières

Votre commission considère comme légitime de faire pression sur les caisses d'épargne pour améliorer leur rentabilité. Mais elle estime que cette pression doit être surtout l'affaire des nouveaux propriétaires, et ne saurait résulter de la multiplication de contraintes financières les faisant passer brutalement d'une situation de confort absolu à celle d'une tension excessive.

Votre commission propose ainsi :

de supprimer la référence aux dotations statutaires pour la fixation du capital social à mettre sur le marché (voir commentaire de l'article 21). Cette fraction doit procéder d'une évaluation objective et extérieure qui peut être confiée à la " commission des participations et des transferts " . Son calcul doit tenir compte des perspectives à moyen terme des caisses d'épargne et de leur nouvelle contrainte de rentabilité, qui peut provoquer d'importants mouvements dans le groupe. Prétendre que la fraction des fonds propres à mettre sur le marché (39,8 %) doit être proche de celle du Crédit mutuel (41 %) ou des Banques populaires (37 %), mais très supérieure à celle du Crédit agricole (20 %) ne repose pas sur un raisonnement économique tenant compte de la situation particulière des caisses d'épargne. Votre commission préférerait quant à elle que le capital des caisses d'épargne soit fixé par référence à la proportion moyenne du capital social dans les fonds propres des banques coopératives existantes (soit entre 13 et 15,8 milliards de francs selon que l'on choisisse la moyenne pondérée ou la moyenne arithmétique), plutôt que par référence aux fractions les plus élevées.

En outre, votre commission considère que l'émission de certificats coopératifs d'investissement (CCI) doit être destinée à accroître les moyens de financement des caisses d'épargne et non pas à abonder le fonds de réserve pour les retraites. Au demeurant, les caisses d'épargne ne pourront vraisemblablement pas émettre de CCI - dont il faut rappeler qu'ils sont destinés à des investisseurs avisés - avant de pouvoir assurer un taux de rendement des fonds propres suffisant. En outre, les CCI sont plus contraignants que les parts sociales dans la mesure où ils sont rémunérés davantage. Mieux vaudrait donc que le capital initial des Caisses soit constitué de 18,8 milliards de francs de parts sociales que de 13 milliards de francs de parts et 5,8 milliards de francs de CCI. Il ne faut toutefois pas priver les caisses de la faculté d'émettre des CCI avant d'avoir réussi à placer la totalité de leur parts sociales, si elles le souhaitent.

d'accorder aux caisses un délai de 8 ans (et non de 4) pour céder leurs parts.

de supprimer le plancher et de rétablir le plafond pour l'établissement de la fraction du résultat devant être consacrée à des financements d'intérêt général . En outre, ceux-ci pourraient ne pas être accordés uniquement à fonds perdus (voir commentaire de l'article 6).

5. Faciliter la souscription du capital

Votre commission propose de rendre possible, à l'occasion de la souscription des parts sociales des caisses d'épargne, l'émission de bons de souscription de certificats coopératifs d'investissement , qui pourraient être accordés gratuitement et donner droit à un tarif préférentiel sur l'émission des futurs certificats.

Elle propose en outre d'accorder des conditions préférentielles de souscription des parts aux anciens salariés du réseau , selon une formule utilisée par les lois de privatisation (voir commentaire de l'article 23).

Enfin, l'affectation du produit des parts au fonds de réserve du FSV serait supprimée et remplacée par un renvoi de cette question à la loi de finances pour 2000 (voir commentaire de l'article 24). Le gouvernement ne peut pas à la fois expliquer qu'en aucun cas la mutualisation des caisses d'épargne ne peut s'assimiler à une privatisation et prévoir d'en affecter le produit au même fonds que celui auquel il destine les futures recettes de privatisation. Il y a là une hypocrisie difficilement défendable.

En outre, cette affectation n'aurait de sens que si l'on pouvait connaître les perspectives et la stratégie d'utilisation des sommes placées dans ce fonds de réserve.

6. Assouplir encore le droit du travail

Votre commission propose de soumettre la dénonciation des accords nationaux au droit commun du travail . Seuls les accords supprimant un avantage collectif ou individuel pourraient désormais être dénoncés par les organisations syndicales les plus représentatives, et non pas tous les accords, comme le prévoit le projet de loi.

7. Préparer l'avenir du groupe

Enfin, votre commission propose de prévoir que la Caisse nationale des caisses d'épargne doit être détenue majoritairement par les caisses d'épargne régionale, et non plus au minimum à 60 %.

Cette proposition est faite dans le but de permettre au groupe Caisses d'épargne d'évoluer aisément dans le sens qu'il jugera souhaitable, tout en conservant le contrôle sur lui-même.

En particulier, la Caisse des dépôts et consignations, actuellement détentrice de 40 % du capital de la Caisse centrale et de 35 % de celui du CENCEP pourrait voir à terme sa participation dans la Caisse nationale diminuer, ce qui permettrait à des partenaires extérieurs (par exemple des caisses d'épargne étrangères) d'entrer au capital de la Caisse nationale. Il sera difficile à la Fédération nationale et à la Caisse nationale de négocier avec des partenaires extérieurs si la finalisation de leurs accords éventuels est soumise au bon vouloir du législateur.

II. LES NOUVEAUX DISPOSITIFS DE CONTRÔLE ET DE GARANTIE RELATIFS AUX ETABLISSEMENTS DE CRÉDIT, ENTREPRISES D'ASSURANCE ET ENTREPRISES D'INVESTISSEMENT

La deuxième partie du présent projet de loi comporte une série de dispositifs tendant à renforcer la protection des clients des entreprises de service financier : banques, assurances, entreprises d'investissement. Animés d'intentions louables, ces dispositifs comportent de nombreuses limites.

A. PRESENTATION DES DISPOSITIFS

L'amélioration de la sécurité financière comporte essentiellement trois dispositifs : une modification marginale de l'organisation de la surveillance ; la création de trois nouveaux fonds de garantie auxquels l'Assemblée nationale a ajouté un quatrième ; enfin des mesures spécifiques de sanctions disciplinaires, et de redressement et de liquidation judiciaires.

1. Une modification de l'organisation de la surveillance et du contrôle

Le présent projet renforce les pouvoirs préventifs de la commission bancaire, en créant notamment un pouvoir de recommandation, et un contrôle de l'efficacité du contrôle interne des établissements de crédit.

De même, sont renforcés les pouvoirs des organes centraux des établissements mutualistes ou coopératifs à l'égard de leurs caisses affiliées. A cette occasion, le gouvernement entendait libéraliser la rémunération servie aux sociétaires, tout en créant une contrainte supplémentaire d'affectation des résultats aux réserves. L'Assemblée nationale a supprimé ce dispositif.

Le comité des établissements de crédit et entreprises d'investissement pourra désormais délivrer des agréments limités à certaines activités (technique dite du " coupon "). Votre rapporteur avait préconisé cette solution lors des débats relatifs à la transposition de la directive sur les services d'investissement.

Cet agrément limité pourrait par exemple être approprié à l'activité d'émetteur de monnaie électronique, puisque votre commission préconise par ailleurs de la réserver aux établissements agréés en France par le CECEI ^{6( * )} .

Au sujet de la surveillance de l'assurance, les pouvoirs de la commission de contrôle sont étendus aux associations d'épargnants qui commercialisent des produits d'assurance, et renforcés vis-à-vis des courtiers.

La coopération entre les autorités de contrôle du secteur financier est érigée au niveau législatif (commission bancaire, commission de contrôle des assurances, commission des opérations de bourse, conseil des marchés financiers). Les liens entre la commission bancaire et le conseil de la concurrence sont renforcés. De la même façon, les relations entre autorités de contrôle (échanges d'information, contrôle sur place) sont facilitées sur le plan international

2. La création de quatre mécanismes de garantie

Après son examen par l'Assemblée nationale, le présent projet de loi prévoit la création de quatre systèmes de garantie :

- un système unique de garantie des dépôts, regroupant l'ensemble des établissements de crédit, et couvrant l'ensemble des dépôts détenus pour compte de tiers (imposé par la directive 94/191 CE du 30 décembre 1994) ;

- un système de garantie des investisseurs, couvrant les instruments financiers (imposé par la directive 97/91 CE du 3 mars 1997) ;

- un système de garantie des assurés, couvrant les contrats d'assurance de personnes. Contrairement aux deux précédents, ce système ne procède pas d'une obligation européenne ;

- un système de garantie des cautions, destiné à couvrir les contrats de caution rendus obligatoires en vertu d'un dispositif législatif ou réglementaire.

Ces quatre systèmes de garantie n'ont pas pour objet de prémunir les clients contre la diminution de la valeur de leurs biens, mais contre leur éventuelle indisponibilité.

Les principaux systèmes de garantie des dépôts dans le monde

	Allemagne	Royaume-Uni	Italie	Espagne	Pays-Bas	Belgique	U.S.A.
NATURE JURIDIQUE	Fonds géré par l'Association des Banques	Personne morale de droit publique, gérant de fonds	Fonds gérés par une association ad hoc	Personne morale de droit public	Banque centrale (remboursée par les banques)	Personne morale de droit public (IRG)	Personne morale de droit public (FDIC)
MODALITES D'INTERVENTION	. Indemnisation en pratique illimitée . Prévention à la discrétion du fonds	. Indemnisation limitée : - maximum 75 à 90 % de la créance plafonnée à 20.000 ECU	. Indemnisation limitée à 450.000 FRF . Prévention dans le cadre de procédure administrative	. Indemnisation limitée à 20.000 ECU . Prise de contrôle des banques en difficultés	. Indemnisation limi-tée à 20.000 ECU	. Indemnisation limitée à 20.000 ECU . Prévention (majorité spéciale si nécessaire)	. Indemnisation de tous les dépôts inférieurs à 100.000 . Gestion de la liquidation
IMPLICATION DES AUTORITES	Aucune	Banque d'Angleterre : . Participe à la direction . Gère les actifs	Banque d'Italie : . Autorise toute inter-vention	Banque d'Espagne : . Contrôle la direction . Gestion, contribution financière significative	Banque des Pays-Bas : . Gère et dirige le mécanisme	Commission bancaire : . Rôle consultatif Banque nationale de Belgique : . Présidence actuelle du comité de Direction	Le fonds est une autorité publique
FINANCEMENT	. ex ante . 0,03% des dépôts	. ex ante . 10.000 à 300.000 . supplément limité : 0,03% des dépôts	. ex post . plafond de 1% des dépôts	. ex ante . 0,2% des dépôts	. ex post . plafond de 10% des fonds propres	. ex ante . 0,02% des dépôts . plafond : 0,04%	. ex ante . 0,195% des dépôts maximum

Différents systèmes de gestion des difficultés financières des entreprises d'assurance

	Canada	Japon	USA	Royaume-Uni
	1) Property and Casualty Compensation Insurance Corporation (PACCIC) 2) Canadian Life and Health Insurance Compensation Corporation (Comcorp)	Un nouveau système sera mis en place en mars 2001. En attendant, un système provisoire a été mis en place pour remplacer le système existant.	Fonds de garantie dans tous les Etats.	Policy protection board.
Institution du système	PACCIC établi en 1988. Comcorp établi en 1990 - Loi du 7 avril 1993.	Mise en vigueur du système provisoire à compter du 1 ^er décembre 1998.	Model laws de la NAIC sauf dans 4 Etats : Californie, Michigan, New York et Wisconsin.	Section 3 du Policyholders Protection Act.
Secteur concerné	1) Assurance non vie à l'exception de certains risques (maritime, caution, responsabilité profession-nelle notamment). 2) Vie et maladie	Vie et non vie : 2 fonds séparés.	La NAIC recommande 2 fonds de garantie distincts : assurances médicales et assurance vie, celui-ci étant réparti en sous-comptes. Fonds de garantie séparés dans la plupart des Etats : vie, non vie, parfois séparation par branche : accidents du travail, " surplus line ", etc...	Vie et non vie : 2 fonds séparés.
Objectif du fonds	Assurer un minimum de protection aux consommateurs. Couvrir intégralement plus de 90 % des titulaires de polices d'une entreprise d'assurance-vie-maladie qui fait faillite.	Assurer un minimum de protection aux consom-mateurs, alors que le système précédent avait pour objectif d'assurer le sauvetage de l'entreprise ou du portefeuille.	Assurer un minimum de protection aux consom-mateurs.	Assurer un minimum de protection aux consom-mateurs.
Bénéficiaires du fonds	Souscripteurs, assurés ou bénéficiaires de contrats.	Souscripteurs, assurés ou bénéficiaires de contrats.	Assurés et bénéficiaires des contrats résidents.	Les assurés et bénéficiaires de contrats (personnes physiques, britanniques en principe) (" individuals, partnerships, or other unincorporated bodies of persons ").
	Canada	Japon	USA	Royaume-Uni
Statut	1 et 2 sont des entités privées sans but lucratif créées par les entreprises d'assurance.	" Policyholder's protection corporations "	La NAIC Préconise un statut associatif comportant un conseil d'administration de 5 à 9 membres (dont 2 repré-sentants du public) et placé sous la surveillance du Commissaire aux assurances de l'Etat.	Organisme indépendant " Policy protection board " composé de 5 membres représentant les assureurs (3), les assurés (1) + 1 membre indépendant. Les membres sont nommés par le Secrétaire d'Etat au commerce et à l'industrie.
Mise en oeuvre du système et autres dispositions	Intervention des fonds en cas de faillite d'une entreprise (juste avant ou après la mise en liquidation). Information des dirigeants des fonds par l'autorité de contrôle sur les entreprises en difficulté.	Intervention des fonds en cas de faillite d'une entreprise. (Projet de) publication de la marge de solvabilité des entreprises.	Liquidation de l'entreprise. Dès que la situation financière d'une entreprise se détériore.	Liquidation de l'entreprise. Le " Policy protection board " peut, dans certaines conditions, intervenir avant la liqui-dation, lorsque l'entreprise est en difficulté. Le " board " peut ainsi procéder au transfert de portefeuille ou réduire les garanties de contrats. Le coût de l'intervention ne doit pas être supérieur à ce qu'il pourrait être en cas de liquidation de l'entreprise. Solution considérée comme préférable.
	Canada	Japon	USA	Royaume-Uni
Garanties	1) 250.000 $ par dommage et par assuré (même si plusieurs contrats). 2) Protection plafonnée suivant le type suivant le type de contrat et le type de garantie : I. 200.000 $ (capital assuré) II. Couverture proportionnelle en cas de décès par accident si clause de doublement triplement III. 60.000 $ en cas d'accident ou de maladie (sauf plafond I, II, V) IV. Autre plafond lorsque le contrat a une valeur de rachat V. Autre plafond lorsqu'une rente est garantie Pour les rentes : plafond de rente mensuelle maximum de 2.000 $ si la rente n'est pas escomptable Rachat : plafond de 60.000 $ Si une personne détient plusieurs polices auprès du même assureur comportant des garanties différentes, elle est indemnisée à hauteur des plafonds catégorie. Dans tous les cas s'ajoutent à ces montants les intérêts courus depuis la date de liquidation.	a) Le fonds compense à hauteur de 90 % des provisions techniques (liability reserves) accumulées au moment de la faillite sauf pour les assurances obligatoires RC auto, l'assurance tremblement de terre et l'assurance habitation qui sont remboursées à 100 % (à compter de 2001 les garanties devraient être de l'ordre de 100 % des dommages ou des réserves techniques). b) Les termes et conditions des contrats (en particulier les taux d'intérêt) peuvent être modifiés en cas de transfert du portefeuille au fonds ou à une entreprise.	Niveau de couverture très variable. Illimitée (Arizona) (et généralement pour les accidents du travail dans de nombreux Etats). Montant limité par police et/ou par assuré : la NAIC préconise : 10.000 $ par police et 300.000/500.000 $ par assuré. Application de franchise dans certains Etats (25 à 250 $). Exclusion de certains sinistres ou de certains assurés.	Assurances obligatoires : 100 % des engagements de l'assureur. Assurance vie ou de dommages non obligatoires : 90 % des engagements des assureurs. Dans le cas de l'assurance vie, il s'agit de permettre la poursuite du contrat (transfert ou nouveau contrat de substitution) à hauteur de 90 % des engagements. Toutefois, dans ce cas, si les conditions de la police apparaissent trop avanta-geuses en regard des primes payées, les garan-ties peuvent être réduites.
	Canada	Japon	USA	Royaume-Uni
Alimentation, financement du système	1) a priori 2) a posteriori 1) Contribution des assureurs non vie agréés au niveau fédéral et membres de PACCIC. La constitution d'un fonds préfinancé a été mis en place sur une période de trois ans. 2) Tous les assureurs vie et maladie agréés au niveau fédéral. La contribution représente 0,5 % du montant annuel des primes. En cas de très grosse faillite, le fonds peut emprunter auprès des membres un montant représentant 3 % des primes annuelles (+ fonds revenant de la liquidation de l'entreprise en faillite).	Système de pré-contributions. Plafonnement du système. Jusqu'en 2000 : - secteur vie : 46 billions yens/an - secteur non vie : 6,5 billions yens/an. A partir de 2001 : - secteur vie : 40 billions yens/an - secteur non vie : 5 billions yens/an. Contributions obligatoires de tous les assureurs exerçant une activité au Japon, y compris succursales étrangères. Prêt de la banque du Japon et garantie de l'Etat jusqu'en mars 2001.	Ponctuelle ex-post sauf dans l'Etat de New York (le fonds de garantie, qui doit être doté d'un montant minimum de 150 millions de $, est alimenté trimestriel-lement). Selon les Etats : taxe de 1 à 2 % des primes nettes émises. La NAIC propose de distinguer deux types de cotisations : - classe A, destinées à couvrir les dépenses légales et administratives du fonds - classe B : cotisations correspondant à l'activation du fonds.	Ponctuelle ex-post Prélèvement sur les primes des entreprises autorisées à exercer au Royaume-Uni (y compris les agences et succursales) : 0,8 % maxi-mum des primes brutes annuelles, à l'exception des branches 5, 6, 7, 11 et 12 et de la réassurance. Un prélèvement peut être effectué également auprès des intermédiaires. Le fonds peut emprunter jusqu'à 10m pour ses dépenses administratives en attendant notamment le versement des prélèvements.
	Irlande	Espagne	Pays-Bas	Italie
	Insurance compensation fund	Commission de liquidation des entreprises d'assurance (CLEA)	Disposition d'intervention anticipée
Institution du système		Loi 33/1984 du 2/08/1984 abrogée et remplacée par la loi 30/1995.	Projet de loi sur proposition de la profession.	Mécanisme interprofes-sionnel mis en place dans le cadre de la loi n° 738 du 24 septembre 1978 fixant les modalités de transfert de portefeuille.
Secteur concerné	Non vie	Vie et non vie et organismes de prévoyance sociale.	Vie
Objectif du fonds	Assurer un minimum de protection aux consommateurs.	Assumer les fonctions de liquidateur dans certaines conditions. Assurer un minimum de protection aux consommateurs.	Intervenir avant la faillite de l'entreprise. Assurer le sauvetage de l'entreprise ou du portefeuille.	Identifier des repreneurs. Créer de nouvelles sociétés susceptibles de reprendre le portefeuille de contrats et le personnel de la société défaillante. Assurer le sauvetage de l'entreprise ou du portefeuille.
Bénéficiaires du fonds	Assurés et bénéficiaires.	Assurés et bénéficiaires et tiers lésés.	Entreprise en difficulté.	Entreprise en difficulté.
Statut	Entreprise concernée mise sous " système d'admi-nistration " (nomination d'un administrateur par la Haute cour).	Organisme de droit public.	Création d'une unité spéciale par l'association des assureurs.	Société financière (SOFIGFA) créée par l'ANIA (Association nationale des assurances).
Mise en oeuvre du système et autres dispositions	Décision de la Haute cour lorsqu'une entreprise est insolvable. Le fonds est administré par la Haute cour.	Décision de la Direction générale des assurances de mettre l'entreprise en liquidation et chargeant la CLEA de réaliser cette liquidation. Liquidation volontaire.	Décision de l'autorité de contrôle.
	Irlande	Espagne	Pays-Bas	Italie
Garanties	65 % des garanties ou 650.000IR (montant le moins élevé).	La CLEA améliore les indemnisations et fait l'avance du paiement des créances dans les conditions suivantes : - la CLEA acquiert les créances des assurés, bénéficiaires et tiers lésés à un pourcentage plus élevé qu'ils ne recevraient sur la base du patrimoine réel de l'entreprise d'assurance en liquidation - certains biens de l'entreprise en liquidation sont affectés au paiement des créances des assurés	Renforcement des fonds propres de l'entreprise, conclusion d'office d'un contrat de réassurance ou transfert d'office du portefeuille.
Alimentation et financement du système	Ponctuelle. Contribution des entreprises d'assurance non vie, y compris les entreprises étrangères établies ou non en Irlande qui garantissent des risques situés en Irlande.	Permanente. Subventions du " Consortium de compensa-tion des assurances " qui perçoit, pour la CLEA, une taxe de 0,5 % sur les primes d'assurances non vie, excepté assurance crédit à l'exportation. Revenus du placement des obligations émises. Recouvrement des sommes avancées pendant la liquidation. Revenu du patrimoine.	Ponctuelle. L'apport de fonds propres par les autres entreprises (200 à 400 millions de florins) prévu dans le projet initial a été remis en cause.	Contribution des sociétés adhérentes à l'Association des assureurs (ANIA) à hauteur de 3 à 4 % du montant des primes.

3. Les mesures spécifiques relatives à la discipline, au redressement et à la liquidation judiciaires

Ce volet a notamment pour objet de renforcer les pouvoirs disciplinaires des autorités de contrôle vis-à-vis des entreprises du secteur financier. Il s'agit notamment de renforcer la responsabilité des dirigeants et la vigilance des actionnaires, dès lors que ceux-ci se sentent sécurisés par l'existence de dispositifs de garantie pouvant pallier leurs erreurs de gestion.

Par ailleurs, le présent projet crée un dispositif spécifique de redressement et de liquidation judiciaires, qui écarte la loi de 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises. Celle-ci est en effet considérée comme inadaptée aux établissements du secteur financier, qui ont une particularité : alors que les entreprises des autres secteurs ne sont créancières ou débitrices qu'à titre accessoire, celles du secteur financier le sont par leur activité même. Il s'agit donc de réserver un traitement privilégié à leurs clients, créanciers par nature.

B. LES PRINCIPALES LIMITES DU NOUVEAU SYSTÈME

Le dispositif proposé par le présent projet est incomplet. Il se révèle ambigu par certains aspect et ne pourrait en outre faire face qu'à des sinistres limités.

1. Un dispositif incomplet

Le système proposé par le gouvernement est incomplet sur deux points :

Il ne procède pas à la transposition de la directive relative à la surveillance prudentielle des entreprises du secteur financier, dite " directive post-BCCI ", dont le Sénat a souligné le caractère urgent dès 1993 ^{7( * )} . Adoptée par le Conseil européen du 19 juin 1995, cette directive permet notamment aux Etats membres de renforcer la surveillance prudentielle des établissements de crédit faisant partie d'un groupe. Ce renforcement vise particulièrement les filiales de sociétés-mères situées dans des " paradis bancaires ". Le délai-limite de transposition a expiré le 18 juillet 1996.

Le volet " garantie des assurés " ne couvre pas les institutions de prévoyance relevant du code de la sécurité sociale, ni les mutuelles relevant du code de la mutualité, alors que ces entreprises exercent des activités similaires aux entreprises d'assurance, et couvrent les mêmes risques.

Le volet " garantie des cautions " ne concerne pas les entreprises d'assurance.

2. Un dispositif ambigu par certains aspects

Le volet relatif à la sécurité financière poursuit plusieurs objectifs révélant une double ambiguïté.

S'agit-il de sauvegarder les intérêts de l'Etat, ou ceux des clients des établissements financiers ? Vraisemblablement les deux. Le gouvernement n'a en effet pas caché qu'il souhaitait que les professionnels assument collectivement leurs risques, afin que l'Etat ne soit plus amené à les couvrir, comme il a dû le faire pour le Crédit martiniquais (banques) ou pour éviter qu'il ne soit mis à contribution, comme dans les affaires Europavie (assurance) ou Mutua-équipement (caution). De ce point de vue, la situation des clients vis-à-vis des risques courus par leur établissement pourrait être inchangée, leurs intérêts étant au final sauvegardés ou lésés de la même façon.

S'agit-il d'indemniser les clients ou de sauver les établissements ? Là encore, le projet de loi vise les deux objectifs. En effet, les fonds disponibles au sein des différents systèmes de garantie doivent en principe servir à indemniser les clients. Mais les possibilités d'intervention à titre préventif du fonds de garantie des dépôts se traduiront, si elles sont utilisées, par un renflouement en capital des établissements en difficultés, de façon à éviter le sinistre. Cette option pourrait, le cas échéant entrer en conflit avec des interventions curatives nécessitant l'indemnisation des clients.

De la même façon, le renforcement des leviers de contrôle des actionnaires entre les mains des autorités et notamment de la commission bancaire pourrait contraindre ceux-ci à maintenir leur entreprise en survie au-delà de ce qui leur paraîtrait souhaitable.

3. Un dispositif de portée limitée

L'ensemble du dispositif proposé est calibré pour des sinistres relativement mineurs. Le fonds de garantie des dépôts serait en effet doté de 10 milliards de francs en régime de croisière, les fonds " titres " et " caution " de 200 à 300 millions de francs chacun, et le fonds " assurance " de 1,5 milliard de francs.

On peut se demander si ces systèmes ne viennent pas trop tard. Ils sont en effet conçus pour faire face à des types de sinistres qui ont déjà eu lieu comme celui du Crédit maritime (100 millions de francs), de la Compagnie du BTP (800 millions de francs) ou du Crédit martiniquais (730 millions de francs). S'agissant des assurances ou des cautions, les sinistres envisagés (Europavie, Mutua-équipement) sont du même ordre de grandeur. Or, deux évolutions importantes se produisent actuellement.

La première est la quasi-disparition des petits établissements. Le nouveau système n'aurait probablement rien pu faire face au sinistre du Crédit Lyonnais (130 milliards de francs).

La seconde, la plus importante, est une conséquence de l'Euro : l'entrée en vigueur de celui-ci a immédiatement créé un marché interbancaire européen ainsi que l'a confirmé M. Jean-Claude Trichet, gouverneur de la Banque de France, à votre commission. Une crise systémique de paiement, avec effet de dominos, se produirait désormais au niveau de l'Euro-11. Des voix s'élèvent donc pour donner au système européen de banques centrales une compétence explicite de prêteur en dernier ressort pour le traitement des crises de liquidité, compétence qu'il n'a pas aujourd'hui ^{8( * )} .

Enfin, votre commission doit constater que l'essentiel du fonctionnement concret du dispositif est laissé au pouvoir réglementaire. Elle ne peut donc s'engager sur le point de savoir si les mécanismes prévus fonctionneront convenablement.

C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les propositions de votre commission s'inspirent de quatre principes :

1 - assurer la sauvegarde des intérêts des épargnants, mais pas la survie des entreprises ;

2 - préciser autant que possible les modalités de financement des fonds ;

3 - mettre en place un dialogue équitable entre les professionnels et les autorités administratives ;

4 - renforcer la sécurité de la place et l'efficacité des dispositif prévus.

En outre, votre commission propose d'autoriser les banques du secteur mutualiste à déroger dans leurs statuts au plafonnement de l'intérêt servi aux sociétaires.

1. Garantir les intérêts des épargnants et non la survie des entreprises

S'il convient, pour sauvegarder les intérêts de leurs clients, de s'assurer que les dirigeants et actionnaires ^{9( * )} agissent de façon responsable, il faut éviter l'écueil consistant à les contraindre à toute force à maintenir à flots, et à grands frais, des établissements non viables, situation contraire au droit de la concurrence, et aux intérêts globaux de l'économie.

Ainsi, lorsque les dirigeants et actionnaires auront pris les mesures nécessaires à la sauvegarde des intérêts immédiats de leurs clients, les autorités de contrôle bancaire, des assurances et des entreprises d'investissement, ils ne devront pas renoncer à mettre un terme à l'activité de l'établissement concerné, dès lors que sa rentabilité n'est plus assurée.

Votre commission propose en particulier deux dispositifs :

lorsque les fonds de garantie sont amenés à intervenir à titre préventif à la demande des autorités publiques, il est nécessaire qu'ils posent des conditions, telles que la cession totale ou partielle de l'établissement, ou l'extinction de son activité ;

lorsque les fonds de garantie interviennent à titre curatif , c'est-à-dire pour indemniser les clients, il doit être précisé que l'établissement se voit retirer l'agrément lui permettant d'exercer son activité.

Au regard de ce raisonnement, la nécessité de mettre en place un fonds de garantie des cautions n'apparaît pas évidente à votre commission. Il existe en effet un risque que les établissements de caution ne se prévalent vis-à-vis de leurs clients de l'existence de ce fonds pour prendre des risques inconsidérés. Votre commission a décidé de réserver sa position sur ce dispositif pour le moment. Elle entend toutefois que soient compensées les conséquences sur 1.200 familles du sinistre de Mutua-équipement.

2. Préciser les modalités de financement des fonds de garantie

Les fonds de garantie recevraient deux formes de contribution : la souscription de certificats d'association, et des cotisations appelées et non-appelées.

S'agissant du fonds de garantie des dépôts, tous les établissements adhérents ne seront pas nécessairement teneurs de comptes pour compte de tiers. C'est pourquoi votre commission propose de préciser que ces établissements seront tenus d'acquitter une cotisation minimale forfaitaire, qui devrait être quasi-symbolique.

Le mode de calcul des contributions principales mérite ensuite d'être précisé.

Ces contributions doivent reposer sur une assiette : les dépôts pour la garantie des dépôts , la valeur des instruments financiers pour la garantie des investisseurs, enfin les provisions mathématiques pour la garantie des assurés. A cette assiette, un taux doit être appliqué.

Ensuite, des pondérations doivent intervenir afin d'atténuer ou majorer la cotisation due par chaque adhérent en fonction du risque objectif que fait courir l'établissement au fonds de garantie.

Ces éléments pondérateurs sont notamment les fonds propres , la solvabilité et les engagements de l'établissement concerné. Les cotisations déjà versées doivent également atténuer le montant des contributions à venir.

Votre commission propose également de prévoir que la moitié au moins des cotisations ne seront pas appelées . S'il est important que les fonds disposent d'un chargement préalable, le solde restera aisément mobilisable en étant identifié dans les livres des établissements participants et représenté par des actifs cantonnés. Il est inutile de stériliser ainsi des sommes excessives.

Constante dans ses positions vis-à-vis de la contribution des institutions financières , dont elle conteste le bien-fondé, votre commission propose de majorer le crédit d'impôt de C.I.F. auquel donne droit la cotisation aux divers fonds de garantie : celui-ci serait égal à la moitié des charges constatées par chaque adhérent au profit du fonds de garantie la première année (au lieu de 25 %) puis passerait à 75 % puis à 100 % les années suivantes.

Il est également proposé que les établissements mutualistes , dont la CIF peut n'être pas proportionnée aux montants gérés par l'organe central et par les établissements locaux, puissent récupérer le crédit d'impôt non en fonction des cotisations versées, mais en fonction de la CIF acquittée.

Dans le même ordre d'idées, votre commission propose un abattement de 20 % de l'assiette de la contribution des réassureurs aux frais de contrôle engagés par la Commission de contrôle des assurances (cette assiette est constituée des primes versées), car les entreprises de réassurance font l'objet d'un contrôle simplifié.

3. Mettre en place un dialogue équitable entre les professionnels et les autorités publiques

Le présent projet de loi renforce les pouvoirs des autorités publiques sur les différentes professions de la place financière, mais il confie aux professionnels davantage de responsabilités et de charges dans le traitement des crises. Un dialogue équilibré s'impose.

Les présidents du conseil de surveillance des différents fonds de garantie seront plus représentatifs des professionnels que les présidents de directoire. Il convient donc qu'ils puissent être entendus par les autorités publiques (commission bancaire, commission de contrôle des assurances) lorsque celles-ci envisagent l'intervention des fonds. De même, il paraît plus convenable que le président du conseil de surveillance du fonds de garantie des dépôts (et des titres) soit membre du comité des établissement de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI).

S'agissant du cas particulier du fonds de garantie des assurés , votre commission propose qu' en cas de conflit entre le président du directoire et la commission de contrôle des assurances, une commission arbitrale intervienne et que le ministre de l'économie tranche ensuite le conflit.

Votre commission propose également de rétablir la représentation des professionnels au CECEI , lorsque ce dernier examine la situation d'une entreprise ressortissante de cette profession. Il apparaît que les dirigeants du fonds de garantie des dépôts (et des titres) ne représenteront pas convenablement l'ensemble des professions du monde financier.

De la même façon, votre commission propose de supprimer la nomination systématique des commissaires du gouvernement auprès des établissements de crédit auquel est confiée une mission d'intérêt général ou des prérogatives publiques. Le gouvernement souhaitait que cette nomination soit une faculté mais l'Assemblée nationale l'avait rendue obligatoire.

Au sujet de l'association française des établissements de crédit et entreprises d'investissement (AFECEI), votre commission propose de préciser que celle-ci a pour objet tant la défense des intérêts des entreprises d'investissement que celle des établissements de crédit, ce que la loi de modernisation des activités financières avait omis de mentionner.

En revanche, elle propose de supprimer la possibilité pour l'AFECEI d'engager un dialogue social avec les salariés des différentes professions qui avait été créée par l'Assemblée nationale. Cette instance regroupe trop de métiers et de régimes sociaux différents pour qu'une telle faculté puisse avoir un sens, sans faire doublon par rapport aux responsabilités existantes.

4. Renforcer la sécurité de la place et l'efficacité des dispositifs prévus

Votre commission propose tout d'abord un dispositif de transposition de la directive 95/26/CE du Conseil relative au renforcement de la surveillance prudentielle des établissements de crédit, des entreprises d'assurance, des entreprises d'investissement et des institutions de prévoyance, en particulier lorsqu'ils font partie d'un groupe , dite directive " post BCCI ". L'agrément et le contrôle des entreprises du secteur financier ayant leur siège social en France tiendront désormais compte de la transparence du groupe auquel ils appartiennent. Les établissements de crédit, entreprises d'investissement, entreprises d'assurance et institutions de prévoyance, agréées ou intervenant en France, devront avoir leur administration centrale et leur siège statutaire dans le même Etat membre. Les dispositifs d'échanges d'informations entre autorités sont élargis. Enfin, l'information que les commissaires aux comptes seront tenus de communiquer aux autorités de contrôle est précisée et complétée.

Votre commission propose ensuite de poser le principe de la mise en place, à terme, d'un dispositif de garantie légale pour les mutuelles et les institutions de prévoyance .

Votre commission propose enfin une série de modifications destinées à renforcer les dispositifs de sécurité prévus par le présent projet.

S'agissant du fonds de garantie des investisseurs , il est proposé d'étendre son champ d'application à la couverture des porteurs de titres d'OPCVM lorsque ces porteurs sont des personnes physiques.

S'agissant de la garantie des assurés , votre commission propose qu'il puisse être établi plusieurs plafonds d'indemnisation en fonction des types de contrats. Elle propose aussi d'éviter qu'en cas de transfert de portefeuille, les entreprises d'assurance ne puissent établir de sélection parmi les engagements de l'entreprise défaillante , en les obligeant à proposer un seul taux de réduction des engagements Elle propose de renforcer les prérogatives de la CCA : son contrôle doit être étendu à toute personne jouant un rôle d'intermédiaire dans les ventes de contrat d'assurance , et elle doit être destinataire du rapport de solvabilité établi par les entreprises d'assurance. Ce rapport, qui analyse les conditions dans lesquelles une entreprise d'assurance peut faire face à ses engagements, n'est jusqu'à présent destiné qu'aux seuls commissaires aux comptes. Enfin, la CCA serait autorisée à informer immédiatement le juge judiciaire des actes délictueux qu'elle aurait constatés dans le cadre d'un contrôle.

5. Rétablir une liberté limitée pour la rémunération des parts sociales

Votre commission propose de rétablir partiellement le dispositif initialement prévu à l'article 37 du présent projet et qui déplafonnait l'intérêt attaché aux parts sociales des banques coopératives, tout en les contraignant à affecter un tiers de leurs résultats aux réserves.

Sans supprimer le principe du plafonnement, votre commission souhaite introduire une faculté d'y déroger pour les banques coopératives. Elles devraient en ce cas prévoir cette faculté dans leurs statuts, dispositif plus protecteur que la suppression pure et simple du plafond, qui serait d'application directe.

En outre, votre commission propose de substituer à la référence actuelle au taux des obligations du secteur privé (TMO), la référence au " taux effectif moyen pratiqué par les établissements de crédit pour des prêts à taux variable aux entreprises d'une durée initiale supérieure à deux ans " (TMPv).

III. LA RÉFORME DES SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER ET DES OBLIGATIONS FONCIÈRES

A. PRÉSENTATION DE LA RÉFORME

Cette réforme, bien que d'aspect très technique, revêt une grande importance.

En effet, il convient d'y voir deux enjeux distincts :

- le premier est la création d'un véritable marché d'obligations foncières français , élément de la modernisation des marchés financiers et, par conséquent, de l'attractivité de la place de Paris.

- le second est l'articulation de cette réforme avec la cession annoncée du Crédit foncier de France.

1. Le contexte : la faiblesse du marché hypothécaire français par rapport à ses concurrents européens

a) Le marché hypothécaire français

L'encours des crédits à l'habitat en France s'élève à 2.288 milliards de francs fin 1997, dont la très grande majorité sont des crédits hypothécaires (prêts aidés et prêts libres), les autres prêts étant des prêts cautionnés.

Cependant, les encours totaux d'emprunts obligataires émis pour le refinancement de crédits hypothécaires (y compris l'immobilier professionnel) représentent 17% seulement des crédits hypothécaires, soit 380 milliards de francs.

Ces emprunts obligataires sont représentés par trois types d'instruments :

- les obligations foncières émises par le Crédit foncier de France. Le Crédit foncier de France a émis, jusqu'en septembre 1995, des titres affectés qui offrent un privilège sur les prêts distribués, d'après la loi sur les obligations foncières de 1852. L'encours de ces obligations foncières représente 9,5% du montant total des crédits au logement, soit 217 milliards de francs.

- les obligations émises par la Caisse de refinancement hypothécaire (CRH) représentent 3,5% du total des encours liés au crédit au logement, soit 78,6 milliards de francs. La CRH est un intervenant indirect, puisqu'elle ne prête pas à des particuliers, mais à des établissements de crédit qui sont ses actionnaires. Elle émet des billets de mobilisation (ou billets hypothécaires) garantis par des créances éligibles au marché hypothécaire. La CRH assure sur le marché obligataire le refinancement des billets de mobilisation souscrits par ses actionnaires.

- les obligations classiques représentent 84,4 milliards de francs.

- la titrisation représente environ 1,5% du refinancement des crédits à l'habitat, soit 34 milliards de francs.

Le refinancement obligataire ne représentant que 17% des crédits hypothécaires, les autres moyens de refinancement sont : les livrets A et B, le livret d'épargne populaire, le plan d'épargne-logement, ou encore le refinancement bancaire (dépôts, emprunts).

Le marché du refinancement obligataire français des crédits à l'immobilier au 31/12/97

Obligations foncières (CFF)	217
Marché hypothécaire (CRH)	78,6
Obligations classiques	84,4
Total	380
Titrisation	34

(en milliards de francs)

b) Le marché allemand : le "modèle" des Pfandbriefe

En Allemagne, le montant total des crédits à l'habitat atteint 6.207 milliards de francs fin 1997, contre 2.288 milliards de francs en France. Les crédits hypothécaires sont financés à hauteur de 22,1% par des obligations foncières (Hypothekenpfandbriefe), pour un total de 1.374 milliards de francs (380 milliards de francs en France). Le reste est assuré par un refinancement bancaire.

Il existe en fait deux catégories de Pfandbriefe : les Hypothekenpfandbriefe (HP) pour les prêts hypothécaires, résidentiels ou commerciaux, et les Öffentlichepfandbriefe (OP) pour les prêts au secteur public. Les Öffentlichepfandbriefe représentent 5.630 milliards de francs soit plus des trois quarts de l'encours total.

Ainsi, le marché des Pfandbriefe allemands représente au total 7.000 milliards de francs, soit près de 40% du marché obligataire allemand. Il s'agit du plus grand marché hypothécaire de l'Union européenne.

L'encours des Pfandbriefe allemands au 31/12/97

Hypothekenpfandbriefe (HP)	Pfandbriefe hypothécaires	1.374
Öffentlichepfandbriefe (OP)	Pfandbriefe publics	5.630
Total	Pfandbriefe	7.004

(en milliards de francs)

Le marché obligataire allemand (au 30.08.98)

Pfandbriefe (HP et OP) dont OP dont HP	38% 28,5% 9,5%
Emissions du secteur public	30%
Obligation étrangères	13%
Obligations bancaires	12,8%
Obligations d'institutions spéciales	6%
Obligations industrielles	0,2%

c) La concurrence européenne impose à la France de rattraper son retard

La création d'un véritable marché d'obligations foncières français est devenue un enjeu important, pour plusieurs raisons.

Tout d'abord, le marché obligataire hypothécaire européen représente désormais un volume financier très significatif. Fin 1997, le stock d'obligations hypothécaires représentait 3.238 milliards de francs dans l'Union européenne, les émissions s'élevant à 598 milliards de francs.

Il s'agit d'un marché dynamique : sa croissance annuelle a été de 7,1% entre 1990 et 1996. Cependant, tous les pays ne connaissent pas la même progression : alors que l'Italie, l'Allemagne et les Pays-Bas enregistraient des hausses comprises entre 9% et 11%, le marché français n'augmentait que de 1,6% par an.

Le marché hypothécaire français reste aujourd'hui très faible. Les marchés de crédits hypothécaires anglais et allemands représentent les deux tiers du marché européen. Le marché hypothécaire allemand (qui peut donc donner lieu à émission d'obligations foncières) représente 60% du PIB, contre seulement 20% en France.

De nombreux pays européens, au premier rang desquels l'Allemagne, font des efforts pour internationaliser leurs produits.

Il apparaît donc parfaitement légitime de créer un grand marché français de refinancement obligataire sécurisé.

2. La création d'un marché d'obligations sécurisées

Le projet de loi français crée un système proche du modèle allemand des pfandbriefe (lettres de gage) qui sont des obligations foncières pour une part, mais surtout des obligations gagées sur des crédits aux collectivités locales.

L'émission d'obligations foncières caractérisées par un haut degré de sécurité ne sera plus l'exclusivité du Crédit foncier de France et du Crédit foncier et communal d'Alsace et de Lorraine. Des établissements spécialisés, les sociétés de crédit foncier, pourront émettre ces obligations privilégiées.

L'objet des sociétés de crédit foncier sera exclusivement l'octroi ou l'acquisition de prêts garantis, par une hypothèque ou un cautionnement, de prêts à des collectivités publiques ainsi que l'acquisition de titres et valeurs de remplacement . Le statut des sociétés de crédit foncier sera caractérisé par le principe de spécialité et d'exclusivité. En effet, les sociétés de crédit foncier auront pour objet exclusif le crédit hypothécaire, si bien que les établissements de crédits désireux d'avoir une activité hypothécaire devront la filialiser.

Les sociétés de crédit foncier émettront des obligations foncières et autres ressources privilégiées, c'est-à-dire bénéficiant d'un privilège sur l'actif.

Elles pourront également financer leurs activités par l'émission d'emprunts ou de ressources ne bénéficiant pas de privilège.

Les créanciers bénéficieront d'un privilège sur l'ensemble des éléments d'actifs : ils devront être payés à bonne date, même si la société fait l'objet d'une procédure collective ou de suspension des poursuites. En revanche, ils ne pourront exiger le remboursement anticipé de leurs créances en cas de liquidation judiciaire de la société.

Afin de garantir le bon respect de ce principe, le montant total des éléments d'actif des sociétés de crédit foncier devra être supérieur au montant des éléments de passif bénéficiant de ce privilège, c'est le principe du "surdimensionnement".

Des dispositions sont prises afin de renforcer la sécurité juridique des créanciers (rôle de la commission bancaire et nomination d'un contrôleur spécifique, dispositions en cas de redressement ou de liquidation judiciaire).

Comparaison du dispositif français et du dispositif allemand (résumé)

	FRANCE	ALLEMAGNE
Etablissement de crédit spécialisé	OUI	OUI ET NON
Spécialisation par classe d'actifs	OUI (esprit de la loi)	NON
Refinancement par émission d'obligations privilégiées	OUI	OUI
Possibilité d'émission de dettes non couvertes	OUI	OUI
Possibilité de détenir des participations	NON	OUI (dans certaines limites)
Contrôle bancaire spécifique	OUI (commission bancaire + contrôleur)	OUI (commission bancaire + treuhänder)
Immunisation explicite des actifs de couverture de la loi sur les faillites	OUI	OUI
Transfert du recouvrement des prêts transférés par le cédant à une société de gestion tierce en cas de difficulté de ce dernier	OUI	NON
Actifs de couverture
Surdimensionnement explicite	OUI	NON
Prêts assortis d'une hypothèque de premier rang ou d'une sûreté équivalente (SCM; assureur)	OUI	OUI (mais conditions différentes)
Prêts aux personnes publiques de l'EEE	OUI (sans limite géographique)	OUI (avec quelques limites géographiques)
Eligibilité des parts prioritaires de FCC	OUI	NON
Opération de couverture intégrée dans le canton	OUI	NON
Valeur de remplacement	Titres liquides et sûrs de l'EEE (limite à définir mais probablement 20% du stock normal)	Titres liquides et sûrs de l'EEE (limite 10% du stock normal)
Taux dérogatoire sur le plafond de division des risques OPCVM et Assurance vie (probablement 25%) conséquence du respect de l'article 22-4 de la directive OPCVM du 22 décembre 1985	OUI (probablement)	OUI
Bancabilité en tiers 1 Banque centrale européenne	OUI (probablement)	OUI
Pondération Cooke à 10%	OUI (probablement)	OUI

3. Le traitement du problème spécifique du Crédit foncier de France

a) Une transformation imposée par la loi

Un régime transitoire est prévu pour les sociétés ayant déjà une activité de crédit foncier, le Crédit foncier de France et le Crédit foncier et communal d'Alsace et de Lorraine. Ces sociétés auront six mois à compter de la date de publication de la loi, pour transférer à une filiale ad hoc, ayant le statut de société de crédit foncier, les passifs privilégiés et les actifs correspondants.

Les textes en vigueur relatifs aux sociétés de crédit foncier sont abrogés. Ainsi, les statuts du Crédit foncier de France sont adaptés : avec le renforcement du rôle de la commission bancaire, les dispositions spécifiques instaurant un contrôle étroit -mais totalement inefficace- des pouvoirs publics sur l'établissement (désignation du gouverneur et des sous-gouverneurs par décret, droit de veto du gouverneur sur les délibérations du conseil d'administration et de l'assemblée générale, tutelle du ministre des finances..) sont supprimées. Il en est de même des dispositions concernant le Crédit foncier et communal d'Alsace et de Lorraine.

Enfin, les dispositions concernant le marché hypothécaire et la caisse de refinancement hypothécaire (CRH) sont adaptées.

b) Des dispositions législatives préparatoires à la cession du Crédit foncier de France

Les nouvelles dispositions relatives aux sociétés de crédit foncier devraient favoriser le redressement du Crédit foncier de France et valoriser son savoir-faire technique.

La restructuration financière du Crédit foncier devrait se faire en deux étapes : tout d'abord, le transfert dans une filiale spécialisée de l'activité de crédit hypothécaire, puis la recapitalisation de l'établissement.

La filiale contrôlée à 100% par le Crédit foncier devrait accueillir environ 233 milliards de francs d'obligations et les actifs qui leur sont rattachés. Le bilan de la maison-mère sera ainsi ramené à environ 52 milliards de francs.

Le montant de la recapitalisation revenant à l'État ne devrait pas dépasser 2 milliards de francs, d'autant que l'exercice 1998 s'est soldé par un redressement de l'établissement (bénéfice net de 1,23 milliard de francs, auquel s'ajoute une plus-value de 1 milliard de francs extériorisée lors de la fusion de deux filiales). Le ratio de solvabilité est passé de 3,4 % à 6,1 %, tout en restant inférieur aux 8 % qui est la norme requise par les directives européennes. Cette recapitalisation devrait toutefois être réalisée sur les ressources des fonds d'épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations et non sur le budget de l'État.

B. UNE RÉFORME UTILE MAIS QUI RISQUE D'ÊTRE INSUFFISANTE

Votre rapporteur approuve les objectifs de la mise en place d'un nouveau marché des obligations foncières, mais celui-ci devra être suffisamment profond et liquide pour se développer. Or, toutes les conditions ne semblent pas réunies.

En effet, tant l'opportunité que les modalités de la réforme peuvent faire l'objet de réserves.

1. Le poids de l'épargne administrée

Concernant l'opportunité de la réforme, s'il est intéressant de créer un nouvel outil de refinancement sur les marchés financiers, qui n'existait pas en France, il faut considérer qu'en l'absence de réforme structurelle, le développement du marché des obligations foncières françaises sera, de fait, limité par l'importance de l'épargne administrée.

Actuellement, le marché hypothécaire français ne représente que 20% du produit intérieur brut, contre plus de 60% en Allemagne : le poids de l'épargne administrée, et notamment de l'épargne logement, explique cette situation particulière de "surliquidité " du marché français.

L'encours des crédits à l'habitat, de 2.333 milliards de francs, est très largement financé par l'épargne réglementée. La contribution des ressources de l'épargne logement représente 1.100 milliards de francs et le livret A 400 milliards de francs.

2. Le refus du cantonnement des actifs au bilan des sociétés de crédit foncier

Concernant les modalités de la réforme, le choix a été fait de la spécialisation des sociétés de crédit foncier (refus du cantonnement au sein du bilan des banques) : les banques traditionnelles devront donc créer des filiales, ce qui sera plus clair que le système allemand en vigueur, pour la sécurité des investisseurs.

En revanche, le projet de loi fait le choix de permettre, en contrepartie de l'émission d'obligations foncières, de présenter un éventail d'actifs en garantie : prêts hypothécaires, prêts cautionnés, prêts aux personnes publiques, parts de fonds communs de créance,...

Ce choix s'explique par la volonté d'offrir la plus grande ouverture possible à la création d'un marché français des obligations foncières, compte tenu des handicaps structurels évoqués plus haut .

Cependant, offrir en garantie des obligations foncières un panel d'actifs nuira sans aucun doute à la lisibilité des produits : en Allemagne, les hypothekenpfandbriefe sont garanties par des actifs immobiliers et les öffentlichepfandbriefe par des actifs publics, et les notations sont différentes.

LE PRINCIPE DE COUVERTURE DANS LE SYSTEME DES BANQUES HYPOTHÉCAIRES ALLEMANDES

Prêts hypothécaires		Couverture hypothécaire Banque hypothécaire		Pfandbriefe hypothécaires Obligations bancaires classiques					I N V E S T I S
Prêts au Secteur public		Couverture Secteur public			Pfandbriefe publics			S E U R S S

Source : Fédération des banques hypothécaires allemandes

Il faut considérer que les agences de notation feront le travail de sélection des risques et qu'il appartiendra aux différents établissements de crédit de proposer des produits homogènes dits "purs" (en créant par exemple plusieurs sociétés de crédit foncier) afin d'obtenir de meilleures notations.

3. L'absence de choix

Votre rapporteur regrette surtout que la création du marché des obligations foncières soit simplement l'adjonction d'un nouveau dispositif, annoncé comme un moyen de développer l'épargne à long terme, sans véritable bilan ni réforme des dispositifs existants.

Les outils de refinancement actuels (marché hypothécaire et titrisation) ne mobilisent, en effet, qu'une très faible part des créances à long terme.

Certains instruments, notamment la titrisation, sont encore trop peu utilisés, en raison d'un cadre réglementaire contraignant. Il faut toutefois noter que le projet de loi fait un effort pour les intégrer (en rendant éligibles certaines parts de fonds communs de créance à l'actif des sociétés de crédit foncier).

En revanche, aucune réflexion n'est engagée sur l'avenir du marché hypothécaire français.

La création de nouvelles sociétés de crédit foncier pourrait conduire à penser que ce modèle, très performant outre-Rhin, serait une solution à l'atonie du marché hypothécaire français. Or, parallèlement à la création des sociétés de crédit foncier, les efforts pour développer et protéger la spécificité de la Caisse de refinancement hypothécaire (CRH) laissent à penser que l'espoir porté dans la création des sociétés de crédit foncier reste très limité. Certains établissements de crédit ne seraient pas prêts à constituer des sociétés de crédit foncier.

Cette absence de choix et surtout d'incitation, risque, en définitive, d'aboutir à la création de sociétés de crédit foncier par une poignée d'établissements seulement, laissant à l'écart la plupart des établissements de crédit qui continueront à faire appel aux moyens de financement dont ils disposaient déjà.

C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre commission des finances a cherché à faciliter le développement de ce nouveau marché, tout en s'assurant de sa sécurité.

1. Une dénomination générique

Il apparaît que l'expression " obligations foncières " ne rend pas compte de la réalité de ces obligations, qui pourront être gagées sur des actifs très divers, et pas seulement sur des prêts fonciers ou immobiliers. Le terme " pfandbriefe " est d'ailleurs la traduction de l'expression française par " lettre de gage ".

Votre commission propose " obligations sécurisées ". En revanche, elle propose de maintenir l'intitulé " sociétés de crédit foncier " auquel s'attache un passé et une valeur commerciale.

2. Des adaptations relatives à la quotité

Lorsque les obligations sont sécurisées par un prêt gagé sur un actif réel, ce prêt ne doit financer qu'une partie de la valeur de ce bien. Mais le gouvernement a une conception trop rigide de cette quotité (il est question de 60 %), ce qui risque d'entraver le marché des obligations sécurisées.

Votre commission propose donc que la quotité relative au financement de biens immobiliers (qui serait de 60 %) puisse être dépassée en donnant lieu à l'émission de titres non privilégiés, afin de pouvoir atteindre 80 % de la valeur du bien apporté en garantie, comme en Allemagne.

Toutefois, afin de ne pas nuire à la sécurité du système, votre commission propose d'encadrer les modalités d'évaluation des biens venant en garantie : évaluation prudente, exempte d'éléments spéculatifs.

3. Des adaptations relatives aux obligations gagées sur des crédits aux personnes publiques

S'agissant des obligations gagées sur des crédits aux personnes publiques, votre commission fait deux propositions destinées à la fois à élargir le marché et accroître sa sécurité :

la possibilité d'inclure les prêts aux établissements publics parmi les actifs éligibles comporte un risque de signature important. Seuls les prêts aux établissements publics garantis par une personne publique seront éligibles.

en revanche, pour les crédits aux collectivités publiques les plus sûres (Etat, collectivités locales, ...), les actifs éligibles pourraient aussi bien être des prêts que des titres émis par eux, et ceci afin de s'adapter aux outils modernes de financement public.

4. Assurer la congruence de l'actif et du passif

La congruence de l'actif et du passif des obligations sécurisées sur biens immobiliers risque d'être mise à mal par les remboursements anticipés d'emprunt.

C'est pourquoi votre commission propose une adaptation à cet égard : la possibilité pour les sociétés de crédit foncier de racheter des obligations sécurisées sans toutefois les annuler . Cette procédure serait encadrée par les autorités de marché (en particulier la commission des opérations de bourse) pour éviter les manipulations de cours.

Par ailleurs, votre rapporteur propose que le régime de l'indemnité de remboursement anticipé des emprunts immobiliers soit modifié pour l'avenir exclusivement (la modification ne toucherait aucun prêt en cours). Seul subsisterait le plafond des six mois d'intérêt . Le plafond de 3 % du capital restant dû serait supprimé, ce qui n'est pas gênant dans le contexte actuel de taux d'intérêt bas (les 6 mois d'intérêt atteignent plus rarement ce niveau aujourd'hui qu'il y a quelques années). En outre, toute IRA serait supprimée pour les remboursements contraints par un événement lié à la situation familiale, personnelle ou professionnelle de l'emprunteur.

5. Assouplir les conditions de nomination des contrôleurs spécifiques

Il est prévu que les contrôleurs spécifiques des sociétés de crédit foncier ne peuvent être nommés par la commission bancaire s'ils sont par ailleurs commissaires aux comptes d'une société ayant une participation dans la SCF.

Pour éviter une pénurie de contrôleurs spécifiques, votre commission propose de limiter cette interdiction aux commissaires aux comptes de sociétés ayant une participation donnant pouvoir de contrôle sur la SCF, c'est-à-dire une participation majoritaire . Ce dispositif suffirait à éviter les conflits d'intérêt.

6. Renforcer l'unité du marché hypothécaire.

Votre commission estime indispensable que la banalisation des sociétés de crédit foncier s'accompagne d'une harmonisation des règles de concurrence dans le marché hypothécaire. Elle propose donc que la Caisse de refinancement hypothécaire soit soumise à des règles prudentielles identiques à celles des sociétés de crédit foncier.

EXAMEN DES ARTICLES
PREMIÈRE PARTIE :

DE LA RÉFORME DES CAISSES D'ÉPARGNE
TITRE PREMIER :

DISPOSITIONS PERMANENTES
CHAPITRE PREMIER :

LE RÉSEAU DES CAISSES D'ÉPARGNE

ARTICLE PREMIER

Les missions des caisses d'épargne

Commentaire : Cet article définit les missions du réseau des caisses d'épargne et pose le principe de l'affectation d'une partie des ressources des caisses au financement de projets d'économie locale et sociale.

A. LE DROIT EXISTANT

A l'heure actuelle, l'article premier de la loi n° 83-557 du 1 ^er juillet 1983 portant réforme des caisses d'épargne et de prévoyance détermine dans les termes suivants les missions des caisses d'épargne :

" Les caisses d'épargne ont pour objet la promotion et la collecte de l'épargne ainsi que le développement de la prévoyance pour satisfaire, notamment, les besoins collectifs et familiaux. "

La promotion et la collecte de l'épargne, notamment à travers le livret A, était en effet la mission exclusive des caisses d'épargne jusqu'en 1965, date à laquelle elles ont été autorisées à offrir des produits d'épargne-logement. Le réseau est ainsi le deuxième collecteur d'épargne en France, derrière le Crédit agricole, avec un encours de 1.412 milliards de francs de dépôts. Les caisses d'épargne comptent 26 millions de détenteurs de livret A (30 % des dépôts et placements gérés) et possèdent près de 40 % du marché pour le livret jeune et le livret d'épargne populaire.

Quant au développement de la prévoyance, il est assuré par Ecureuil Vie qui distribue, à travers le réseau commercial des caisses d'épargne, des produits d'assurance vie et de capitalisation conçus par elle et dont la gestion est confiée à la Caisse nationale de prévoyance (CNP). Les primes nettes collectées en 1998 se sont élevées à 39 milliards de francs pour un encours total de 185,2 milliards de francs, ce qui fait d'Ecureuil Vie le troisième acteur français de l'assurance vie avec un portefeuille de 2,7 millions de contrats et une part de marché de 6,2 %.

Enfin, dès lors que l'épargne collectée par les caisses d'épargne sert, pour ce qui concerne l'épargne placée sur les livrets A, au financement du logement social, et pour le reste au financement des collectivités territoriales, des petites entreprises et des particuliers, il n'est pas inexact de dire que les caisses d'épargne contribuent à la satisfaction des besoins collectifs et familiaux. Elles sont d'ailleurs à cet effet habilitées à faire des opérations de banque au profit des personnes physiques et morales.

En 1991, l'Assemblée nationale a souhaité préciser, contre l'avis du Sénat, que les caisses d'épargne " utilisent leurs ressources relevant de l'activité bancaire et commerciale du réseau au profit, notamment du financement de l'économie locale et sociale en appui aux collectivités territoriales " ^{10( * )} .

Votre commission des finances avait alors estimé, sous la plume de son rapporteur général, M. Roger Chinaud, que cette précision n'apportait rien, en droit positif par rapport à la formulation initiale de l'article premier de la loi du 1 ^er juillet 1983 qui prévoit que les caisses concourent " notamment " à la satisfaction " des besoins collectifs et familiaux " , dans la mesure où l'emploi de l'adverbe " notamment " avait précisément pour objet de laisser ouvert le champ des compétences des caisses d'épargne. Rien n'exclut donc que les caisses concourent au financement de l'économie locale et sociale sur la partie de leurs ressources qu'elles gèrent en propre ^{11( * )} . M. Chinaud faisait d'ailleurs observer que la présence d'élus locaux dans les conseils d'orientation et de surveillance des caisses d'épargne avait précisément pour objet de marquer l'orientation de ces établissements vers la satisfaction des besoins locaux.

B. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

1. Un " affichage " de l'objet social des caisses d'épargne sans portée concrète

• En premier lieu, le présent article étend au réseau tout entier - c'est-à-dire aux caisses, aux futurs groupements locaux d'épargne et aux futurs organes centraux - des missions qui étaient initialement dévolues aux seules caisses d'épargne.

• Mais surtout, le présent article croit utile d'élargir, ou plutôt d'afficher plus explicitement, les missions des caisses d'épargne. Il commence par préciser que " le réseau des caisses d'épargne remplit des  missions d'intérêt général " , ce qui n'a qu'une portée normative limitée dès lors que le présent projet n'impose pas d'obligations en conséquence de ce principe.

Une fois ce principe général posé, le texte ajoute :

" Le réseau des caisses d'épargne participe à la mise en oeuvre des principes de solidarité et de lutte contre les exclusions. "

Là aussi, on cherche vainement la portée pratique de cette déclaration qui ne se traduit par aucune disposition contraignante pour les caisses d'épargne. Elle répond comme en écho aux dispositions de l'article premier de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions qui prévoit que " la lutte contre les exclusions est un impératif national fondé sur le respect de l'égale dignité de tous les êtres humains et une priorité de l'ensemble des politiques publiques de la nation. " Le sixième alinéa de cet article fait obligation aux caisses d'épargne, en tant qu'acteurs de l'économie solidaire, de lutter contre les exclusions.

Après avoir rappelé la mission de promotion et de collecte de l'épargne traditionnellement allouée aux caisses d'épargne, le texte poursuit :

" [Le réseau] contribue à la protection de l'épargne populaire et au financement du logement social ".

Une fois encore, le premier membre de cette phrase n'apporte rien en droit positif. Il suffit de lire le rapport de M. Raymond Douyère sur le présent projet de loi ^{12( * )} : " l'ensemble de la réglementation bancaire est destinée à assurer la protection de l'épargne. Les caisses d'épargne étant soumises à la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit, dite loi bancaire, elles doivent contribuer de facto à la protection de l'épargne. "

Le financement du logement social par les caisses recouvre en revanche une réalité concrète puisque les caisses sont chargées de distribuer le livret A dont les fonds, centralisés auprès de la Caisse des dépôts, servent à financer des programmes sociaux.

2. Une affectation des ressources des caisses d'épargne qui prête à confusion

Enfin, le présent article reprend, en la modifiant légèrement, la disposition de la loi de 1983 qui tend à orienter une partie des ressources des caisses vers le financement de l'économie locale et sociale . Un deuxième alinéa dispose ainsi que, " dans les conditions fixées par l'article 6 de la présente loi, les caisses d'épargne et de prévoyance  utilisent une partie des ressources relevant de leur activité bancaire et commerciale pour le financement de projets d'économie locale et sociale ".

L'utilisation dans cet alinéa du terme " ressources " concomitamment avec la référence à l'article 6 pose un sérieux problème d'interprétation. En effet, les ressources d'un établissement bancaire sont les fonds dont elle dispose pour exercer son activité bancaire. La formule précisant que les ressources, dont l'emploi est suggéré, sont celles relevant de l'activité bancaire et commerciale des caisses laisse a priori entendre qu'il s'agit de toutes les ressources collectées par les caisses autres que les fonds d'épargne centralisés à la Caisse des dépôts et consignations. Un tel alinéa viserait donc à préciser que l'octroi de prêts, financés sur ressources autres que l'épargne réglementée, pour financer le développement local et social, entre dans les attributions des caisses d'épargne. Une telle interprétation est implicitement corroborée par l'insertion d'une telle disposition dans un article définissant l'objet social des caisses d'épargne. C'est également cette interprétation qu'avait retenue votre commission des finances lors de l'examen de la deuxième réforme des caisses d'épargne de juillet 1991.

Toutefois, une telle interprétation est contredite par la référence à l'article 6 du présent projet qui prévoit qu'une partie du résultat net comptable des caisses d'épargne doit être, après constitution des réserves légales et statutaires, affectée au financement de projets d'économie locale et sociale. En effet, l'article 6 ne fait pas référence aux " ressources " des caisses mais aux " sommes disponibles après imputation sur le résultat net comptable des versements aux réserves légales et statutaires ". Or, il y a bien une différence sémantique et économique entre les ressources d'un établissement bancaire et son résultat net comptable, différence que l'Assemblée nationale ne paraît pas avoir relevée.

Si l'interprétation précédemment donnée par le Sénat est la bonne, alors les dispositions du deuxième alinéa sont inutiles.

Mais elles sont également superflues si l'on retient l'interprétation de l'Assemblée nationale, pour deux raisons :

- d'une part, l'article 6 indique de façon très explicite l'usage qui doit être fait des excédents d'exploitation des caisses d'épargne ; il est inutile de le répéter ici ;

- d'autre part, l'article 16 de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération - qui s'appliquera désormais aux caisses d'épargne en vertu de l'article 3 du présent projet - dispose déjà que les coopératives peuvent affecter une partie de leurs excédents d'exploitation, sous forme de subvention, " soit à d'autres coopératives ou unions de coopératives, soit à des oeuvres d'intérêt général ou professionnel ". Ce texte, plus général, englobe bien les intentions du législateur.

Consciente de la valeur symbolique d'un tel alinéa, votre commission ne vous propose pas de le supprimer mais de le clarifier en précisant que l'obligation de financer des projets d'économie locale et sociale porte sur les résultats nets et non sur les ressources bancaires.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a assez profondément modifié le texte initial du présent article.

Elle a tout d'abord, sur proposition de son rapporteur, adopté un amendement de précision. En effet, il est plus exact, comme le propose M. Raymond Douyère, d'écrire que le réseau des caisses d'épargne " contribue à la collecte de fonds destinés au financement du logement social " plutôt que de laisser entendre que le réseau finance lui-même le logement social au travers des ressources qu'il collecte sur les livrets A. En effet, les caisses d'épargne se contentent de collecter des fonds qui sont centralisés auprès de la Caisse des dépôts et consignations, en contrepartie d'une commission égale à 1,2 % de l'encours collecté. Elles n'en ont pas l'usage.

Puis, sur l'initiative de son groupe communiste, elle a souhaité compléter l'énumération des missions du réseau des caisses d'épargne en précisant que ce dernier " contribue à l'amélioration du développement économique local et régional et à la lutte contre l'exclusion bancaire et financière de tous les acteurs de la vie économique sociale et environnementale. "

Cet ajout appelle deux commentaires :

- En premier lieu, on peut noter un certain nombre de redondances : par exemple, la lutte contre l'exclusion est déjà mentionnée dans la deuxième phrase du premier alinéa du présent article, même si son objet est plus large que la seule " lutte contre l'exclusion bancaire et financière " ; de même, le deuxième alinéa du présent article mentionne déjà la participation des caisses d'épargne au " financement de projets d'économie locale et sociale " , ce qui, en tout état de cause, " contribue à l'amélioration du développement local et régional ".

- En second lieu, dès lors que les députés ne déclinent pas, dans le texte de la loi, les principes qu'ils établissent par des dispositions contraignantes pour les caisses d'épargne, qui tireraient les conséquences de la mission qui leur est assignée (par exemple l'obligation pour une caisse de fournir des instruments de paiement à tous leurs clients), de tels principes n'ont aucune valeur en droit positif et n'ont pas à figurer dans un texte de loi. Votre commission vous proposera de les supprimer .

Enfin, pour donner satisfaction à tous les courants de sa majorité plurielle, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à élargir le champ des projets que les caisses sont tenus de financer sur une partie de leurs ressources. Il pourra ainsi s'agir de projets " contribuant à la protection de l'environnement et au développement durable du territoire ".

Au total, le présent article illustre la propension de la loi à sortir du champ normatif que lui assigne l'article 34 de la Constitution pour entrer dans celui de la pétition de principe ou de la déclaration d'intention. Un tel détournement s'effectue au détriment de la nécessaire concision législative.

Dans le cas présent, l'hypocrisie gouvernementale n'aura échappé à personne. En posant des principes généraux et non normatifs sans les traduire par des dispositions contraignantes pour les caisses d'épargne, le gouvernement fait plaisir à sa majorité plurielle sans risquer de handicaper les caisses d'épargne dans la compétition qui les oppose aux autres établissements bancaires de l'économie solidaire.

Votre commission considère pour sa part qu'il y a lieu d'éviter de créer de tels handicaps, dès lors que les caisses d'épargne ont vocation à devenir des établissements coopératifs comme les autres.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 2

La définition du réseau des caisses d'épargne

Commentaire : Le présent article définit le réseau des caisses d'épargne comme l'ensemble formé par les caisses d'épargne et de prévoyance, les groupements locaux d'épargne, la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance et la Fédération nationale des caisses d'épargne et de prévoyance.

Le présent article 2 est amené à se substituer à l'article 2 de la loi du 1 ^er juillet 1983 portant réforme des caisses d'épargne qui dispose :

" Les caisses d'épargne et de prévoyance constituent entre elles, et en association avec la Caisse des dépôts et consignations, un réseau financier dont le chef de réseau est le Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance. "

Désormais, le réseau des caisses d'épargne formera une architecture à trois étages :

A la base, des sociétés coopératives dénommées " groupements locaux d'épargne " seront l'échelon local d'expression et de participation des sociétaires, qu'ils soient clients, salariés, collectivités territoriales ou personnes morales. Les parts sociales constitutives du capital des GLE seront détenues par les sociétaires.

Ces groupements locaux d'épargne se partageront le capital social des caisses d'épargne (voir commentaire de l'article 21) qui seront également des sociétés coopératives. Ils constitueront donc les sociétaires des caisses d'épargne, au même titre que les caisses locales du Crédit agricole sont les sociétaires des caisses régionales du Crédit agricole. Toutefois, les caisses d'épargne exerceront en retour une sorte de tutelle sur les GLE. Ainsi, c'est la caisse d'épargne qui, dans ses statuts, peut prévoir de déroger au statut de la coopération en proportionnant le nombre de voix dont dispose chaque GLE à l'assemblée générale au nombre de parts qu'il détient. C'est également l'assemblée générale de la caisse d'épargne qui fixe le niveau de rémunération des parts sociales détenues par les sociétaires des GLE, et non celle du GLE (voir commentaire de l'article 8).

Enfin, la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance coiffera l'édifice en constituant l'organe central du réseau (voir commentaire des articles 10, 11 et 12). L'article 11 du présent projet de loi prévoit que les caisses d'épargne sont affiliées de plein droit à la future Caisse nationale ainsi que, dans des conditions fixées par décret, les établissements de crédit contrôlés par les caisses ou les établissements dont l'activité est nécessaire au fonctionnement du réseau.

La Caisse nationale sera issue de la fusion entre l'actuel Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance (CENCEP) et la Caisse centrale des caisses d'épargne et de prévoyance (CCCEP) et sera constituée sous forme de société anonyme détenue à 60 % par les caisses d'épargne.

Le réseau comprendra par ailleurs une Fédération nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (FNCEP) qui sera l'organe politique de représentation des caisses d'épargne (voir commentaire de l'article 15).

On constate que dans cette architecture, il n'est plus fait mention de la Caisse des dépôts et consignations. Bien que celle-ci soit appelée à demeurer dans le capital de la future Caisse nationale, cette participation résultera d'un pacte d'actionnaires et non de la loi, afin d'émanciper la Caisse nationale de la tutelle législative et réglementaire. La Caisse nationale pourra donc faire évoluer son tour de table en fonction de sa stratégie de développement et des partenariats qu'elle souhaitera conclure.

La seule référence à la Caisse des dépôts qui demeure dans le présent texte est, à l'article 7 qui prévoit que les sommes déposées sur le premier livret des caisses d'épargne sont centralisées auprès d'elle.

Votre commission vous proposera de supprimer la référence dans le présent article aux groupements locaux d'épargne qu'elle vous proposera de ne pas créer, afin de simplifier le processus de transformation des caisses d'épargne en sociétés coopératives.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi modifié.

CHAPITRE II :

LES CAISSES D'ÉPARGNE ET DE PRÉVOYANCE

ARTICLE 3

Le statut des caisses d'épargne et de prévoyance

Commentaire : Le présent article met fin au statut sui generis des caisses d'épargne en les transformant en établissements de crédit coopératifs au sens de la loi de 1947 portant statut de la coopération. Il les soumet par ailleurs expressément aux dispositions de la loi bancaire de 1984. Enfin, il met fin à la restriction de leurs activités bancaires.

Le présent article est l'un des plus importants de ce projet de loi puisqu'il fait entrer les caisses d'épargne et de prévoyance, de plain pied dans la normalité bancaire. Comme le préconisait votre commission des finances dans son rapport d'information n° 52 sur la situation et les perspectives du secteur bancaire français ^{13( * )} , préconisation traduite dans une proposition de loi de notre collègue Alain Lambert, il confère aux caisses d'épargne un statut coopératif qui devrait leur permettre d'affronter la concurrence dans de meilleures conditions et de nouer des alliances avec d'autres établissements.

I.  LE STATUT ACTUEL

Jusqu'à présent, les caisses d'épargne et de prévoyance constituaient une catégorie d'établissements de crédit à part, consacrée par l'article 18 ^{14( * )} de la loi bancaire du 24 janvier 1984.

L'article premier de la loi du 1 ^er juillet 1983 portant réforme des caisses d'épargne les définissait ainsi comme des " établissements de crédit à but non lucratif " ayant pour objet la promotion et la collecte de l'épargne ainsi que le développement de la prévoyance. Il les habilitait à faire des opérations de banque au profit des personnes physiques et des personnes morales, mais l'accès à la clientèle des sociétés faisant appel public à l'épargne leur était interdit. Enfin, jusqu'à la fin de l'année 1997, les caisses ne pouvaient consentir de crédits à des personnes morales de droit privé qu'à hauteur de 30 % de leurs emplois.

Dans un avis annexé au rapport précité de M. Alain Lambert, le Conseil de la concurrence ^{15( * )} considérait que l'on pouvait légitimement " s'interroger sur la justification du maintien d'un statut aussi largement dérogatoire que celui des caisses d'épargne et de prévoyance " , dès lors que leur activité a été quasiment totalement banalisée et qu'elles constituent des établissements de crédit de plein exercice, en concurrence avec les banques sur les marchés des particuliers et des petites et moyennes entreprises.

Le Conseil de la concurrence estime dans cet avis que les caisses d'épargne disposent d'un avantage concurrentiel dont aucun autre établissement ne dispose du fait qu'elles n'ont ni actionnaires, ni sociétaires, et que leurs résultats, non distribuables, peuvent être en totalité intégrés aux fonds propres. Cela leur permet, écrit le Conseil, " de s'accommoder plus facilement que les autres établissements de pertes conjoncturelles ".

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

A. UN STATUT COOPÉRATIF

Désormais, les caisses d'épargne seront soumises aux dispositions de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération et à celles de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales.

Corrélativement, le but non lucratif est supprimé. Votre rapporteur approuve une telle suppression. On ne saurait en effet confondre une culture d'entreprise tournée vers la clientèle sociale, qu'il est souhaitable de conforter, avec l'objet de l'entreprise, qui est d'exercer une activité bancaire. En outre, comme le soulignait le rapport de M. Lambert précité, il y avait contradiction entre le but non lucratif des caisses d'épargne et le fait pour elles de se porter acquéreur de banques commerciales, comme le Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance (CENCEP) l'a envisagé pour le Crédit industriel et commercial (CIC).

Le statut coopératif conféré aux caisses d'épargne par le présent article est également celui des Banques populaires, du Crédit agricole mutuel, du Crédit mutuel et du Crédit coopératif. Il s'agit d'un statut éprouvé dont les représentants ont souvent mieux traversé les périodes de crise que les banques commerciales, et qui paraît être le plus proche de la culture d'entreprise des caisses d'épargne.

L'objectif de ce statut est de donner des propriétaires identifiés aux caisses d'épargne . C'est l'intérêt des caisses d'épargne d'avoir des sociétaires qui exerceront une pression salutaire sur les dirigeants, en vue d'améliorer leurs performances, comme dans toute entreprise.

Un tel statut mettrait donc un terme au débat sur la propriété des fonds propres des caisses d'épargne.

Selon l'article premier de la loi de 1947 précitée, les coopératives sont des sociétés dont les objets essentiels sont :

- de réduire, au bénéfice de leurs membres et par l'effort commun de ceux-ci, le prix de revient et, le cas échéant, le prix de vente de certains produits ou de certains services, en réduisant le coût d'intermédiation ;

- d'améliorer la qualité marchande des produits fournis à leurs membres ou de ceux produits par ces derniers et livrés aux consommateurs ;

- et, plus généralement, de contribuer à la satisfaction des besoins et à la promotion des activités économiques et sociales de leurs membres ainsi qu'à leur formation.

Le statut coopératif repose sur les trois principes suivants :

- propriété collective des fonds propres de l'entreprise, sans affectation individuelle due à des titres représentatifs ; de même, en cas de liquidation d'une coopérative, le boni de liquidation n'est pas réparti entre les sociétaires mais dévolu, en vertu de l'article 19 de la loi de 1947, à d'autres coopératives ou à des oeuvres d'intérêt général ou professionnel ;

- participation des sociétaires aux orientations et à la gestion de l'entreprise fondée sur le principe démocratique " un homme, une voix " ;

- nature non lucrative de l'activité, qui se traduit par le refus de l'appropriation individuelle des excédents et permet l'ajustement des tarifs au plus près de l'intérêt des sociétaires.

B. DES COMPÉTENCES BANCAIRES ÉTENDUES

Le deuxième alinéa du présent article autorise par ailleurs les caisses d'épargne à exercer toutes les opérations de banque dans le cadre de la loi bancaire, sans restriction aucune.

Comme le rappelle M. Raymond Douyère dans son rapport au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale ^{16( * )} , en permettant aux caisses d'épargne de proposer la même gamme de produits que les autres établissements de la place, le présent projet de loi vient couronner un processus d'élargissement progressif des compétences des caisses d'épargne.

En principe, une coopérative exerce ses activités au profit exclusif de ses sociétaires. Pour ne pas restreindre à l'excès le champ d'intervention des coopératives, l'article 3 de la loi de 1947 prévoit que les lois particulières qui régissent une catégorie de coopérative peuvent déroger à ce principe d'exclusivité et autoriser une coopérative à faire bénéficier de ses services des personnes autres que les coopérateurs.

On observera toutefois que le principe énoncé ci-dessus s'accommode assez mal de l'interposition d'une structure intermédiaire comme les groupements locaux d'épargne (GLE) dont la création est prévue par l'article 8 du présent projet de loi, entre les établissements bancaires coopératifs que constitueront les caisses d'épargne, et leurs clients.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 4

Les sociétaires des caisses d'épargne et de prévoyance

Commentaire : Le présent article enfonce deux coins dans la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération. En premier lieu, il attribue la propriété des caisses d'épargne, non pas aux personnes physiques et morales qui pourraient légitimement y prétendre, mais à des " groupements locaux d'épargne ". En second lieu, il prévoit une modulation du nombre de voix dont disposerait chaque " GLE " en fonction du nombre de parts dont il serait titulaire, ce qui contredit le principe démocratique sous-tendu par la formule " un homme, une voix ".

Le présent article est probablement l'un des plus contestables de ce projet de loi. En effet, si votre rapporteur se réjouit globalement de la transformation des caisses d'épargne en établissements bancaires coopératifs, ce qui est conforme à leur culture de proximité, il désapprouve fondamentalement le choix fait par le gouvernement d'insérer une structure intercalaire entre les caisses d'épargne et les futurs sociétaires, au mépris de ces derniers et de la notion d 'affectio societatis .

I. UN SOCIÉTARIAT INDIRECT

Le présent article précise dans un premier alinéa que les parts sociales des caisses d'épargne et de prévoyance ne peuvent être détenues que par les " groupements locaux d'épargne ".

Les vrais sociétaires des caisses d'épargne seraient donc ces " GLE ", eux-mêmes sociétés coopératives censés animer le sociétariat au niveau local (voir commentaire des articles 8 et 9). Les clients des caisses d'épargne seraient tout juste dignes de posséder des parts sociales de " GLE " mais pas de caisses d'épargne.

Quatre arguments rendent ces structures intermédiaires indispensables selon le gouvernement :

En premier lieu, le projet de loi ne ferait que s'inspirer de la structure des réseaux bancaires coopératifs ou mutualistes actuels qui disposent tous d'un échelon local .

C'est ignorer que le Crédit coopératif, les Banques populaires et le Crédit mutuel sont des structures à deux niveaux (un organe central et plusieurs dizaines d'établissements régionaux), contrairement au Crédit agricole mutuel qui dispose de trois échelons (Caisse centrale, Caisses régionales et caisses locales).

Ainsi, s'il est vrai qu'au Crédit agricole, ce sont les caisses locales qui détiennent le capital des caisses régionales, il convient de noter d'une part que cette structure leur est propre, et, d'autre part, que c'est le fruit de l'histoire. On ne voit pas pourquoi il conviendrait de décalquer cette architecture pour les caisses d'épargne qui ont mis près de dix ans à regrouper leurs caisses locales.

Il est significatif de lire dans le journal Le Monde du 14 mars 1999 le jugement d'un ancien dirigeant du Crédit agricole qui regrette que l'on ait calqué le futur statut des caisses d'épargne sur celui, déjà jugé obsolète, que le Crédit agricole a choisi il y a vingt ans...

En deuxième lieu, un échelon local serait nécessaire pour animer le sociétariat dans les territoires .

Votre rapporteur ne nie pas cette nécessité. Il lui semble toutefois qu'une telle mission peut tout aussi bien être remplie par un démembrement de l'assemblée générale des sociétaires, sous forme de " sections locales d'épargne ". Contrairement aux GLE, ces sections n'auraient pas la personnalité juridique mais s'acquitteraient des mêmes missions (voir commentaire de l'article 9).

En troisième lieu, une structure de " portage " du capital initial des caisses d'épargne s'impose pour procéder à leur mutualisation immédiate .

Il s'agirait ainsi de donner immédiatement des propriétaires aux caisses d'épargne.

Votre rapporteur est loin d'être convaincu par un tel argument. En effet, l'insertion des GLE entre les sociétaires et les caisses d'épargne ne fait que reculer le problème de la constitution du sociétariat. S'il est vrai que les caisses d'épargne auront immédiatement des propriétaires bien identifiés, la propriété du capital des GLE restera indéterminée tant que durera le placement de leurs propres parts dans le public.

On ne voit pas, en outre, pourquoi il serait nécessaire que les caisses d'épargne disposent immédiatement de propriétaires. Elles pourraient elles-mêmes se charger de placer les parts sociales constitutives de leur capital social dans le public, moyennant un délai déterminé, en portant temporairement les parts sociales qui ne seraient pas immédiatement souscrites. Votre rapporteur vous proposera un tel schéma de mutualisation pour l'article 21 du présent projet de loi.

Enfin, il est indispensable que le capital des caisses d'épargne soit fixe pour leur permettre d'émettre des certificats coopératifs d'investissement, ce qui nécessite l'intercession de structures à capital variable, les " GLE ", pour gérer les fluctuations du nombre de sociétaires .

Il s'agit probablement de l'argument le plus pertinent en faveur des " GLE ". Il est en effet tout à fait essentiel que les caisses d'épargne puissent, lorsqu'elles le désireront, émettre des certificats coopératifs d'investissement pour accroître leur capacité à se développer.

Néanmoins, il s'agit d'un argument technique. Il serait tout à fait nuisible - bien que très français - qu'un souci d'ordre technique conduise le législateur à mettre en place une " machine à gaz " pour permettre de concilier la mutualisation du réseau des caisses d'épargne et leur nécessaire souplesse de financement. La complexité d'un tel schéma n'est pas que législative. Elle sera probablement technique :

" La correspondance entre le capital fixe de la caisse d'épargne et le capital variable du GLE s'opérera probablement, écrit M. Raymond Douyère ^{17( * )} , par la variation d'un compte courant d'associé ouvert au nom du GLE dans la caisse d'épargne et sur lequel sera déposé, grosso modo , la différence positive entre, d'une part, les parts sociales émises par le GLE (qui dépendent de l'afflux des sociétaires) et, d'autre part, les parts sociales représentatives du capital de la caisse détenue par le GLE. "

Au demeurant, le présupposé selon lequel toute société coopérative qui souhaite émettre des CCI doit avoir un capital fixe est loin d'être démontré . Juridiquement, rien n'empêche une société coopérative à capital variable d'émettre des CCI. L'article 19 sexies de la loi du 10 septembre 1947 se contente de préciser que l'émission de CCI s'effectue par augmentation du capital atteint à la clôture de l'exercice précédant cette émission.

On notera que les dix-huit caisses régionales du Crédit agricole qui émettent des CCI sont toutes à capital variable.

La difficulté technique résulte du fait que les titulaires de CCI disposent légalement d'un droit sur l'actif net de la société qui les émet proportionnel au poids des CCI dans le capital social (article 19 undecies de la loi de 1947). Si le nombre de parts sociales varie, alors le droit des titulaires de CCI varie également spontanément. Pour éviter cette variation, les gestionnaires devraient émettre des primes d'émission ou de nouveaux CCI permettant de maintenir fixe la valeur de l'actif net auquel ces CCI donnent droit. Le rapporteur du présent projet de loi à l'Assemblée nationale considère que c'est ingérable en pratique.

Votre rapporteur se contentera d'observer que les caisses régionales du Crédit agricole y parviennent sans trop de difficultés, notamment en émettant des CCI gratuits ou en transformant les intérêts versés en CCI. En outre, la loi ne prescrit pas de maintenir nécessairement constant le rapport CCI sur capital social.

Enfin, la variabilité du capital constitue l'un des piliers de l'esprit coopératif, comme le rappelle excellemment Raymond Douyère dans son rapport sur le présent projet de loi :

" Le capital d'une société coopérative peut augmenter ou diminuer à tout moment du fait de l'arrivée de nouveaux sociétaires ou du départ de certains sociétaires. Cette variabilité du capital est consubstantielle à la conception d'une société largement ouverte, susceptible d'accueillir tout un chacun. La possibilité d'adhésion ou de retrait doit être permanente. "

Le fait de prévoir la fixité du capital des caisses d'épargne constitue donc une entorse supplémentaire à cet esprit coopératif, même si les GLE seront à capital variable.

Au total, votre rapporteur est conscient de la nécessité pour les caisses d'épargne de pouvoir émettre des CCI. Il considère toutefois que la solution qu'il préconise répond à ce souci.

Votre rapporteur voit un autre inconvénient à la création de GLE, outre tous les problèmes techniques que cela engendre. C'est l'impossibilité pour les caisses d'épargne qui le souhaiteraient d'ouvrir leur capital à d'autres établissements bancaires autrement que par le biais de CCI.

II. L'AMÉNAGEMENT DU PRINCIPE " UN HOMME, UNE VOIX "

Le présent article commet une autre entorse au statut de la coopération en offrant aux caisses la possibilité de déroger dans leurs statuts au principe " un homme, une voix " consacré par l'article 9 de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération. Les statuts des caisses pourraient ainsi proportionner le nombre de voix dont disposera chaque GLE à l'assemblée générale des sociétaires en fonction du nombre de parts sociales de la caisse d'épargne dont il est titulaire.

Cette faculté de déroger aux principes coopératifs viserait à rendre plus incitatives les parts sociales auprès des organismes et collectivités susceptibles d'en acquérir un grand nombre (collectivités locales, entreprises), afin de faciliter la constitution du sociétariat. Par ailleurs, il s'agirait de réduire l'influence des GLE situés dans des territoire à dominante rurale par rapport à ceux qui sont localisés dans une conurbation.

Votre rapporteur conteste une telle entorse à l'un des principes essentiels de la coopération qui entraîne une discrimination entre les sociétaires.

Initialement, le texte posait toutefois une limite à l'aménagement du principe " un homme, une voix " en prévoyant qu'un même GLE ne pouvait détenir plus de 10 % des voix. Toutefois, comme l'explique excellemment Raymond Douyère dans son rapport, cette limite fixée à 10 % posait trois types de problèmes :

- elle peut induire un hiatus entre le nombre total de parts distribuées et le nombre total de voix en résultant, dans l'hypothèse où un GLE posséderait plus de 10 % des parts sociales d'une caisse ; en effet, le nombre total de voix attribuées sera alors inférieur à 100 % ;

- la limite de 10 % suppose en pratique qu'une caisse d'épargne soit détenue par au moins dix GLE et qu'aucun d'entre eux ne possède plus de 10 % des parts sociales, sauf à retomber dans l'impossibilité décrite ci-dessus. Ce nombre minimal de GLE est apparu au député de nature à disperser excessivement le sociétariat de certaines caisses d'épargne de taille moyenne.

- enfin, la limite de 10 % empêcherait l'application du régime fiscal dit " mère-fille " entre les caisses d'épargne et les GLE. Ce régime suppose en effet que la société mère (c'est-à-dire le GLE) détienne au moins 10 % de la société fille ou que sa participation soit supérieure à 150 millions de francs. La première condition ne pouvant être remplie, il faudrait que chaque GLE détienne des parts sociales pour un montant au moins égal à 150 millions de francs, ce qui sera impossible à remplir pour la plupart d'entre eux (le capital initial de chaque caisse oscillerait entre 21 millions de francs pour la caisse de Guadeloupe et 1.471 millions de francs pour celle de Provence Alpes Corse).

Aussi, les députés ont-ils amendé le second alinéa du présent article pour porter à 30 % le pourcentage maximal du capital d'une caisse que pourra détenir un GLE. Les caisses d'épargne auront donc chacune au moins quatre propriétaires. Dans l'hypothèse ou un GLE détiendrait plus de 30 % des parts sociales, les députés ont prévu une disposition permettant de réduire automatiquement le nombre de voix attribué à ce GLE à due concurrence, pour éviter le problème technique évoqué plus haut.

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Comme il a été indiqué, votre rapporteur n'estime pas satisfaisante la solution préconisée par le gouvernement des " groupements locaux d'épargne ". Ces structures juridiques imparfaites et, comme on le verra, contraires au statut de la coopération, affaiblissent le lien entre les futurs sociétaires et les caisses d'épargne. On peut se demander d'ailleurs comment les membres du personnel des caisses d'épargne qui auront la responsabilité de promouvoir les parts sociales auprès des clients pourront rendre attractive la détention d'une part de " GLE ".

Votre commission vous proposera donc de supprimer les GLE et de leur substituer, pour l'animation du sociétariat au niveau local, des sections locales d'épargne, subdivisions de l'assemblée générale des sociétaires (voir commentaire de l'article 8).

En conséquence, les parts sociales des caisses d'épargne seraient directement attribuées aux personnes qui en feraient la demande. Pourront être sociétaires aux termes de l'amendement proposé les mêmes personnes physiques ou morales qui peuvent être sociétaires de GLE dans le texte du gouvernement :

- les clients des caisses d'épargne qui effectuent avec elles une ou plusieurs des opérations prévues aux articles 1, 5, 6 et 7 de la loi bancaire (opérations de banque, opérations de change, opérations portant sur des valeurs mobilières...) ;

- les salariés des caisses d'épargne ;

- les collectivités territoriales, sans que la part totale de ces dernières dans le capital d'une caisse puisse excéder 10 % ;

- toutes les autres personnes physiques qui souhaitent contribuer par un apport de capitaux à la réalisation des objectifs des caisses d'épargne.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi modifié.

ARTICLE 5

Les organes dirigeants des caisses d'épargne et de prévoyance

Commentaire : Comme par le passé, le présent article prévoit que les caisses d'épargne seront dirigées par un directoire sous le contrôle d'un conseil d'orientation et de surveillance. Toutefois, le nombre de membres composant le conseil d'orientation et de surveillance ainsi que les modalités de leur élection sont modifiées.

En vertu du présent article, les caisses d'épargne resteront dirigées par un directoire (dont le nombre de membres n'est pas fixé) sous le contrôle d'un conseil d'orientation et de surveillance (COS).

Les durées des mandats des membres de ces deux organes ne sont pas précisées alors qu'elles étaient fixées respectivement à cinq et six ans par la loi du 1 ^er juillet 1983 portant réforme des caisses d'épargne. En conséquence, les dispositions de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, à laquelle sont soumises les caisses d'épargne en vertu de l'article 3 du présent projet de loi, s'appliquent. L'article 134 de cette loi précise ainsi que la durée est déterminée par les statuts sans pouvoir excéder six ans en cas de nomination par les assemblées générales, et trois ans en cas de nomination dans les statuts.

I. LES CONSEILS D'ORIENTATION ET DE SURVEILLANCE

Rappelons que la loi du 1 ^er juillet 1983 portant réforme des caisses d'épargne prévoyait que les COS étaient composés de 17, 21 ou 25 membres. Dans sa version initiale, le présent article laissait aux caisses d'épargne le soin de fixer le nombre de membres de leur COS sous réserve qu'il ne soit pas inférieur à 17. Les députés ont souhaité limiter ce nombre à 17 pour assurer une meilleure cohérence des COS et une bonne implication des administrateurs, tout en maintenant une représentation équilibrée des sociétaires.

Par ailleurs, le mode de désignation des membres des COS est modifié pour tenir compte de la nature désormais coopérative des caisses. Le nombre de collèges d'électeurs est ramené de quatre à trois en raison de la disparition du collège des déposants ayant la personnalité morale. Les COS seront ainsi composés de trois catégories de membres élus au sein de trois collèges différents :

- le collège des salariés sociétaires de la caisse ^{18( * )} ; les députés ont en effet souhaité réserver le droit de siéger au COS aux seuls salariés sociétaires ; on notera toutefois que la précision apportée par les députés n'atteint pas son but puisque le collège ainsi composé pourra tout aussi bien désigner un ou plusieurs salariés non sociétaires ;

- le collège des collectivités territoriales sociétaires de groupements locaux d'épargne (GLE) affiliés à la caisse d'épargne ;

- et le collège formé par l'assemblée générale des sociétaires, c'est-à-dire par les GLE. Ne sont pas éligibles par ce collège les collectivités territoriales ou leurs représentants, ni les salariés des caisses.

On notera que la création des GLE empêche l'expression démocratique des sociétaires dans ce troisième collège puisqu'ils seront représentés par les GLE.

Les salariés et les collectivités territoriales devront avoir un nombre de représentants identique et inférieur ou égal à trois, afin que les COS soient composés à 65 % au moins de membres élus par les GLE.

Enfin, les conseils consultatifs disparaissent.

Par cohérence avec les amendements de suppression des GLE qu'elle vous propose, votre commission vous proposera un amendement rédactionnel tendant à supprimer la référence aux GLE. Le troisième collège serait donc composé des sociétaires directs des caisses d'épargne.

II. LE DIRECTOIRE

Comme dans la loi du 1 ^er juillet 1983 précitée, la nomination des membres du directoire par le conseil d'orientation et de surveillance est soumise à l'agrément de l'organe central des caisses d'épargne, c'est-à-dire, la Caisse nationale des caisses d'épargne (CNCEP).

Les membres du directoire sont ainsi proposés par le COS et agréés par le conseil de surveillance de la CNCEP sur proposition de son directoire qui s'assure au préalable qu'ils présentent l'honorabilité nécessaire et l'expérience adéquate pour exercer leur fonction.

Ce contrôle a priori exercé par la Caisse nationale sur les dirigeants des caisses d'épargne est utile dans la mesure où les caisses d'épargne, malgré leur changement de statut, ne vont pas avoir besoin de déposer une demande d'agrément auprès du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI) qui s'assure en principe de l'honorabilité et de l'expérience des dirigeants de l'organisme demandeur.

Le texte précise ensuite que l'agrément peut être retiré par le conseil de surveillance de la CNCEP sur proposition de son directoire et après consultation du COS de la caisse d'épargne concernée. Comme la procédure de nomination des membres du directoire, cette dernière procédure est dérogatoire du droit commun. Elle n'empêche toutefois pas l'application de l'article 45 de la loi bancaire du 24 janvier 1984 qui autorise la Commission bancaire à suspendre temporairement ou à démissionner d'office les organes dirigeants d'un établissement de crédit qui aurait enfreint une disposition législative ou réglementaire, n'aurait pas déféré à une de ses injonctions ou n'aurait pas tenu compte d'une mise en garde.

En outre, l'article 14 du présent projet de loi prévoit une procédure de révocation collective du directoire ou du COS d'une caisse par la CNCEP.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi modifié.

ARTICLE 6

L'affectation des résultats

Commentaire : Le présent article établit les règles d'affectation du résultat des caisses d'épargne. Un tiers au moins du résultat net comptable après mises en réserves devra être affecté au financement de projets d'économie locale et sociale.

Le présent article est très contestable en ce qu'il poursuit deux objectifs contradictoires et assigne aux caisses d'épargne des contraintes qu'un grand nombre d'entre elles ne pourront pas assumer. En outre, les députés ont modifié l'équilibre de l'article en donnant la priorité au financement de projets d'économie locale et sociale aux dépens de la rémunération des sociétaires et des investisseurs, ce qui risque non seulement de nuire à l'attractivité des parts sociales, mais surtout, de dégrader la marge de solvabilité des caisses d'épargne si, pour rémunérer leurs coopérateurs, celles-ci étaient amenées à puiser dans leurs réserves.

Les sommes disponibles après imputation sur le résultat net comptable des versements aux réserves légales et statutaires devront en effet être réparties dans l'ordre de priorité suivant :

Un tiers au moins sera affecté aux réserves , cette proportion pouvant être augmentée sur décision de la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCEP) au vu de la situation financière de la caisse ;

Le tiers des sommes restantes sera alloué de façon définitive , au financement de projets d'économie locale et sociale ;

Le solde sera réparti entre la rémunération des sociétaires (les GLE) et des investisseurs (les titulaires de CCI et de parts à intérêt prioritaire sans droit de vote).

Cet ordre de priorité est dérogatoire de celui prévu à l'article 16 de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération qui prévoit que le résultat distribuable est d'abord réparti au profit des sociétaires et des investisseurs avant d'être mis en réserve ou attribué sous forme de subvention à d'autres coopératives ou à des oeuvres d'intérêt général ou professionnel.

I. DÉFINITION DU RÉSULTAT DISTRIBUABLE

Le présent article définit le résultat distribuable comme la différence entre le résultat net comptable de l'exercice et les versements effectués au profit des réserves légales et statutaires.

Le résultat net comptable est la somme du résultat d'exploitation et du résultat exceptionnel de l'entreprise, après déduction de la participation des salariés aux fruits de l'expansion de l'entreprise et de l'impôt sur les bénéfices.

L'article 345 de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales fixe à 5 % du bénéfice de l'exercice, diminué le cas échéant des pertes antérieures, le montant du versement obligatoire aux réserves légales. Ce prélèvement ne cesse d'être obligatoire que lorsque la réserve atteint le dixième du capital social.

Enfin, les réserves statutaires sont prévues par les statuts et s'imposent à l'assemblée générale ordinaire annuelle appelée à répartir les bénéfices sociaux de l'exercice écoulé. Elles ne peuvent être utilisées ni pour une distribution aux actionnaires ou associés, ni pour un achat ou un remboursement de parts ou d'actions de la société. En revanche, sauf disposition contraire des statuts, elles peuvent être affectées à l'apurement des pertes ou, le cas échéant, à une augmentation du capital social ^{19( * )} .

II. UNE AFFECTATION DU RÉSULTAT PRÉJUDICIABLE À L'INTÉRÊT DES CAISSES D'ÉPARGNE

Initialement, le présent article confiait à l'assemblée générale le soin de répartir ce résultat entre :

- les mises en réserve (pour un tiers au moins, cette proportion pouvant être accrue par la CNCEP),

- la rémunération des sociétaires et des investisseurs,

- et les affectations définitives au financement de projets d'économie locale et sociale , dans la limite du montant destiné à la rémunération des sociétaires et des investisseurs.

Il s'agissait, en donnant la priorité à la rémunération des parts sociales sur ce qu'il est convenu d'appeler " le dividende social ", de rendre attractives les parts sociales afin de faciliter leur commercialisation dans le public. Pour la même raison, l'article 37 du présent projet de loi prévoyait, avant d'être supprimé par les députés, de mettre fin, pour les seuls établissements bancaires coopératifs, au plafonnement de l'intérêt servi aux coopérateurs ^{20( * )} .

Sur proposition de M. Raymond Douyère, les députés ont profondément bouleversé l'équilibre de cet article en donnant la priorité au financement des projets d'économie locale et sociale, ce qui est beaucoup plus contraignant pour les caisses.

Le résultat fera dorénavant l'objet des affectations suivantes :

1. Les mises en réserve

Comme dans la rédaction initiale, les caisses devront mettre en réserve un tiers au moins du résultat distribuable, cette proportion pouvant être augmentée sur décision de la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCEP) au vu de la situation financière de la caisse.

Rappelons que jusqu'à présent, en l'absence de sociétaires ou d'investisseurs à rémunérer, les caisses d'épargne procédaient à la mise en réserve de la totalité de leurs résultats, ce qui explique la forte croissance de leurs fonds propres.

2. Le financement de projets d'économie locale et sociale

Dans la rédaction votée par l'Assemblée nationale, le tiers des sommes disponibles après mises en réserves doit être alloué de façon définitive , au financement de projets d'économie locale et sociale.

L'emploi de l'adjectif définitif n'est pas anodin. Il s'agit de rendre clair le fait que les projets d'économie locale et sociale sont financés " à fonds perdus. Il ne peut s'agir par exemple de prêts bonifiés ou de prises de participation au capital de petites entreprises dès lors que tout ou partie de ces sommes reviendrait aux caisses d'épargne sous forme de remboursement de prêt, de dividendes ou de produit de cession.

Par ailleurs, les projets financés doivent présenter à la fois un intérêt en termes de développement local ou d'aménagement du territoire et un intérêt en termes de développement social ou de l'emploi.

Initialement, le texte prévoyait que les projets financés devaient se trouver dans le ressort territorial de la caisse d'épargne et de prévoyance. Les députés ont supprimé cette disposition pour permettre aux caisses de continuer à financer des projets d'ordre national, tels que la Fondation caisse d'épargne qui lutte contre l'exclusion (à laquelle les caisses ont versé 5,67 millions de francs en 1998), la Fondation Belem (à laquelle le CENCEP a accordé une subvention de 6 millions de francs en 1998) ou l'Association nationale senior service Ecureuil, associée à la gestion de maisons de retraite.

Il est à noter enfin que l'Assemblée nationale n'a pas homogénéisé la rédaction du présent article avec celle de l'article premier qui fait désormais également référence à des " projets contribuant à la protection de l'environnement et au développement durable du territoire ".

3. La rémunération des sociétaires et des investisseurs

Enfin, le solde sera réparti entre :

- l'intérêt servi aux parts sociales, dans les limites fixées par l'article 14 de la loi de 1947 portant statut de la coopération : l'intérêt versé aux coopérateurs est ainsi légalement plafonné au taux moyen de rendement des obligations des sociétés privées (TMO) ;

- et les distributions effectuées conformément aux articles 11 bis , 18 et 19 nonies de la loi de 1947 précitée.

La rédaction du présent article est calquée sur celle de l'article 16 de la loi de 1947 qui fait déjà mention de ces articles 11 bis , 18 et 19 nonies .

L'article 11 bis de la loi de 1947 vise la rémunération des parts à intérêt prioritaire sans droit de vote, qui peuvent être émises et souscrites par des associés non coopérateurs ou par des tiers non associés si les statuts le permettent.

L'article 18 de la loi de 1947 prévoit que l'associé qui se retire ou est exclu a droit au remboursement de la valeur nominale de ses parts, s'il peut y prétendre. En outre, les associés sortants ayant au moins cinq ans d'ancienneté ont droit, si les statuts le précisent, à une part de la réserve en proportion de sa part de capital social.

Enfin, l'article 19 nonies de la loi de 1947 précise les modalités de la rémunération des certificats coopératifs d'investissement (CCI). Cette rémunération est au moins égale à celle versée aux parts sociales.

Telle que la rédaction du présent article résulte de son examen par l'Assemblée nationale, la rémunération des coopérateurs ne pourra se faire que sur moins de 60 % du résultat distribuable puisque le tiers de ce résultat aura d'abord été incorporé aux réserves (voire plus si la CNCEP en décide ainsi), puis le tiers du solde affecté à des projets d'intérêt général. On peut craindre qu'en cas de résultat insuffisant, les caisses d'épargne ne soient amenées à faire usage de l'article 17 de la loi de 1947 qui dispose :

" Les statuts peuvent prévoir qu'en cas d'insuffisance des résultats d'un exercice, les sommes nécessaires pour parfaire l'intérêt statutaire afférent à cet exercice seront prélevées soit sur les réserves, soit sur les résultats des exercices suivants , sans toutefois aller au delà du quatrième. "

Les caisses seraient ainsi contraintes de puiser sur leurs réserves, donc sur leurs fonds propres pour assurer à leurs sociétaires (et aux sociétaires des groupements locaux d'épargne) une rémunération suffisante. Une telle éventualité pèserait alors sur le ratio de solvabilité des caisses d'épargne.

Dans une note datée du 2 février 1999, le secrétariat général de la Commission bancaire observe que " la rémunération des parts sociales et l'affectation d'une partie des résultats au financement de projets locaux et sociaux pourraient absorber à elles seules plus des deux-tiers du résultat dégagé chaque année par le réseau " . Il ajoute que sa capacité d'autofinancement s'en trouverait limitée d'autant.

Plus, loin, la Commission bancaire observe que la marge de sécurité du réseau pour assurer son développement dans des conditions optimales et couvrir d'éventuels sinistres sera " sérieusement réduite ", dès lors que son ratio de solvabilité sera ramené de 17 % en 1997 à 11 % à l'horizon 2000 (après prise en compte du provisionnement des charges de retraite, du prélèvement exceptionnel de 5 milliards de francs, et des conséquences de la réforme).

Elle préconise en conséquence de maintenir le ratio de solvabilité des caisses d'épargne à un niveau voisin de 12 %.

Encore convient-il de préciser que cette note résulte d'une analyse de la mouture initiale du présent projet de loi avant que celui-ci ne soit examiné par l'Assemblée nationale.

Or, l'inversion de l'ordre des priorités que celle-ci a choisi d'effectuer dans le présent article bouleverse profondément son économie, dans un sens beaucoup moins protecteur pour les caisses d'épargne. Interrogé par votre commission sur l'impact des modifications apportées par l'Assemblée nationale, le président de la Commission bancaire a répondu qu'il ne les avait pas encore analysées.

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre commission vous proposera en premier lieu de supprimer le caractère définitif de l'affectation des sommes destinées à l'intérêt général . Elle considère qu'une telle acception du " dividende social " est trop restrictive en excluant toutes les formes de financement qui ne s'apparenteraient pas à des subventions.

Les caisses d'épargne doivent pouvoir, par exemple, accorder au titre du dividende social des prêts sans intérêt ou des prêts bonifiés. Il serait également naturel qu'elles puissent entrer au capital de petites entreprises innovantes et financer le capital-risque. Une telle action est conforme à l'intérêt général de la nation.

C'est également ce que préconisait Raymond Douyère dans son rapport au premier ministre. Il écrit, s'agissant du dividende social ^{21( * )} :

" Chaque année, les conseils régionaux feraient des propositions au COS de la caisse concernée quant aux secteurs d'intervention souhaités. Il pourrait s'agir d'interventions par financement direct ou de subventions, voire, dans le cadre de secteurs économiques, si l'idée en était retenue, de prises de participation en fonds propres dans la micro-économie. "

Puis, votre commission vous proposera de rétablir la rédaction initiale du présent article qui prévoyait que les sommes affectées au financement des projets d'économie locale et sociale ne peuvent excéder le montant consacré à la rémunération des sociétaires et des investisseurs. Il appartiendra en conséquence aux caisses d'épargne d'arbitrer entre la rémunération des sociétaires et l'intérêt général, dans un sens qui n'affecte pas leur solidité financière.

C'est bien également le souhait de M. Raymond Douyère lorsqu'il écrit :

" Bien entendu, ne seraient ainsi affectés [à des missions d'intérêt général] que les sommes dégagées après la mise en réserve des résultats pour le développement et la modernisation, le provisionnement et la rémunération des sociétaires. "

On notera que sans y être contraintes par la loi, les caisses d'épargne pourront avoir intérêt à consacrer des sommes conséquentes à l'intérêt général dès lors qu'elles choisissent d'exploiter cet argument à des fins promotionnelles et commerciales.

Enfin, votre commission vous proposera d' assurer la transparence du dividende social en prévoyant que tous les projets d'économie locale et sociale financés par les caisses font l'objet d'un document détaillé annexé au rapport annuel de la CNCEP. Un tel amendement vise notamment à éviter toute dérive clientéliste.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi modifié.

ARTICLE 7

L'obligation de centralisation des fonds collectés sur le livret A

Commentaire : Le présent article rappelle le caractère obligatoire de la centralisation des sommes déposées sur le premier livret des caisses d'épargne à la Caisse des dépôts et consignations et réaffirme que ces fonds bénéficient de la garantie de l'Etat.

En soulignant que les dépôts collectés sur le livret A doivent être automatiquement centralisés auprès de la Caisse des dépôts, le présent article vise à prémunir le réseau des caisses d'épargne contre toute contestation de la Commission européenne sur le caractère d'aide publique de la distribution duopolistique du livret A par les caisses d'épargne.

Il rappelle en effet que les caisses d'épargne n'ont pas la maîtrise de l'utilisation des fonds collectés sur ce livret. Elles ne sont que prestataires de service et sont rémunérées à ce titre au moyen d'une commission égale à 1,2 % de l'encours collecté ^{22( * )} . Cette commission s'est élevée à 4,9 milliards de francs en 1997, soit 17 % du produit net bancaire consolidé du réseau. En 1998, ce commissionnement atteindrait 5,03 milliards de francs, soit 18,4 % du PNB du réseau.

C'est la Caisse des dépôts et consignations qui assure la gestion et la transformation des fonds ainsi collectés en prêts à longue durée et à taux privilégiés, au bénéfice de secteurs prioritaires désignés par l'Etat.

Il reste que le monopole de distribution du livret A partagé entre la Poste et les caisses d'épargne peut être contesté. Les banques commerciales affirment être en mesure d'assurer la distribution de ce produit à un coût moins élevé.

On notera que le gouvernement écrit dans l'exposé des motifs que le présent article reprend les dispositions de la loi du 1 ^er juillet 1983 portant réforme des caisses d'épargne. Or, l'article 6 de cette loi est en même temps moins précis (il ne mentionne pas le premier livret des caisses d'épargne) et plus large (il traite de tous les fonds collectés par les caisses d'épargne). Il classe les fonds collectés par les caisses d'épargne en trois catégories en fonction du type de garantie dont ils bénéficient :

- les fonds bénéficiant de la catégorie de l'Etat dont les emplois sont inscrits au bilan de la caisse des dépôts et consignations ;

- les fonds bénéficiant d'une garantie de la caisse des dépôts et consignations sont affectés au financement d'emplois dont les règles sont arrêtées contractuellement entre la caisse des dépôts et consignations et le centre national des caisses d'épargne et de prévoyance (CENCEP) ;

- les fonds bénéficiant de la seule garantie du fonds de réserve et de garantie prévu par l'article 4 de la loi précitée, sont affectés au financement d'emplois dont les règles sont définies au sein du CENCEP.

Il convient d'observer par ailleurs que le présent article met fin au régime particulier dont bénéficiaient les caisses d'épargne d'Alsace et de Lorraine Nord , en application du titre II du décret n° 85-624 du 20 juin 1985 relatif à l'organisation financière du réseau des caisses d'épargne, ce qui a conduit au dépôt de nombreux amendements à l'Assemblée nationale.

Ce régime est en effet hautement contestable d'un point de vue communautaire. Il permet aux caisses d'épargne d'Alsace et de Lorraine Nord de disposer de 50 % des encours collectés sur le livret A pour adosser des prêts qu'elles consentent, par dérogation au droit commun selon lequel les encours collectés sur le premier livret doivent être centralisés auprès de la Caisse des dépôts et consignations.

Les caisses d'épargne d'Alsace et de Lorraine Nord bénéficient ainsi d'un droit de tirage à 3,75 % sur la moitié de l'encours des dépôts collectés sur le livret A centralisé auprès de la Caisse des dépôts et consignations (encours qui s'élevaient à 17 milliards de francs au 1 ^er janvier 1999), après avoir reçu, au titre de la collecte, une rémunération de 3,82 % (rémunération de 0,75 % plus effet quinzaine). Ce droit de tirage est essentiellement utilisé sous forme de prêts aux collectivités locales.

De plus, ces caisses bénéficient d'un régime d'intéressement plus favorable que les autres caisses du réseau qui les conduit quasi systématiquement à bénéficier d'une prime de 0,05 % des encours, soit 8,5 millions de francs par an, alors que pour les autres caisses, cet intéressement est modulable.

Il est légitime de mettre fin à un régime dérogatoire qui aurait pu entraîner la condamnation par la Commission européenne du réseau des Caisses d'épargne tout entier. Le Crédit mutuel a ainsi du supprimer le régime de " libre-emploi " des fonds collectés sur le livret bleu après que la Commission européenne l'eût remis en cause. Ces fonds sont aujourd'hui totalement centralisés à la Caisse des dépôts et consignations.

Cette normalisation ne devrait pas avoir d'impact financier pour les caisses d'épargne d'Alsace et de Moselle. Elles recevront en effet un commissionnement de collecte sur les encours de livret A équivalent à celui perçu par les autres caisses d'épargne ce qui devrait compenser les effets financiers de cette évolution.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 7

Fixation des taux administrés

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de modifier les conditions de révision des taux administrés.

I. UN PROCESSUS D'ENCADREMENT DU TAUX DU LIVRET A CLAIREMENT ANNONCÉ MAIS NON MIS EN OEUVRE

A. LES ANNONCES DU GOUVERNEMENT

Le 5 juin 1998, le gouvernement annonçait une diminution des taux réglementés :

- les taux de rémunération des livrets A, des comptes pour le développement industriel (Codevi) et du livret bleu du Crédit mutuel étaient portés à 3% à compter du 15 juin 1998.

- la rémunération des comptes épargne-logement était ramenée à 2% et celle des plans d'épargne-logement fixée à 4% pour les plans ouverts à compter du 9 juin 1998.

- enfin, le taux du livret jeune pouvait désormais être librement fixé (sans être inférieur toutefois au taux du livret A) et il était mis fin à la fixation réglementaire des livrets fiscalisés.

Parallèlement à cette diminution était créé un comité consultatif des taux réglementés , " chargé de veiller à l'équilibre entre la juste rémunération de l'épargne populaire et un financement efficace du logement social et des PME, pour que le malaise qui existait jusqu'à présent ne se reproduise pas à l'avenir ".

Enfin, le communiqué de presse ne laissait aucun doute sur les évolutions à venir du livret A, en indiquant que le taux du livret A évoluerait désormais entre :

- un plancher fondé sur une garantie de progression du pouvoir d'achat, c'est-à-dire que le taux du livret A resterait supérieur d'au moins 1% à l'inflation ;

- un plafond déterminé par les taux courts de marché minorés de 0,5%.

B. DES ANNONCES DÉMENTIES DANS LES FAITS

Les deux innovations majeures annoncées le 5 juin 1998 n'ont pas tenu leurs promesses.

L'avis du Comité consultatif des taux réglementés , pourtant présenté comme l'organisme chargé de veiller à " l'équilibre entre la juste rémunération de l'épargne populaire et un financement efficace du logement social et des PME", n'a pas été suivi d'effets .

Réuni le 23 mars dernier sous la présidence de M. André Babeau, le comité a notamment recommandé que le taux d'intérêt des livrets d'épargne à vue pouvant être ouverts sans conditions de ressources (c'est-à-dire le livret A des caisses d'épargne et de La Poste, le Codevi, le livret bleu du Crédit mutuel et le livret d'épargne populaire) soit abaissé de 0,75 point.

Par un communiqué en date du 30 mars, M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'Economie, des finances et de l'industrie, a décidé " dans l'attente d'une confirmation des évolutions conjoncturelles et monétaires, (..) de ne pas suivre la recommandation du Comité afin de préserver la rémunération de l'épargne populaire ".

Ce refus de suivre l'avis du Comité consultatif des taux réglementés contredit également l'objet de la réforme annoncée à l'été 1998 , qui consistait à faire varier le taux du livret A entre un taux plancher (l'inflation +1%) et un taux plafond (les taux courts de marché minorés de 0,5%).

En effet, une étude récente publiée dans la lettre de conjoncture de la Banque nationale de Paris montrait que si l'on prenait comme référence des taux courts le Pibor (ou Euribor) 1 mois (3,23% en janvier 1998), sachant que l'indice des prix à la consommation s'est établi à 0,3% à la fin novembre 1998, la rémunération du livret A devrait être comprise entre 1,3% et 2,73%. Le taux actuel du livret A (3%) est donc en dehors du corridor.

II. INSCRIRE DANS LA LOI LA RÉVISION PÉRIODIQUE DES TAUX ADMINISTRÉS ET UN ENCADREMENT DU TAUX DU LIVRET A

La commission des finances du Sénat s'est depuis longtemps préoccupée du problème de la révision des taux réglementés.

Depuis de nombreuses années maintenant, le Sénat, et sa commission des finances, plaident en faveur d'une allocation plus optimale des ressources de l'épargne.

La commission a toujours souhaité que la révision des taux réglementés soit périodique , afin d'éviter les perturbations créées par des révisions inopinées et irrégulières du taux.

En mars 1996, le Sénat avait ainsi voté à l'unanimité un amendement imposant au gouvernement l'obligation de déterminer, au moins une fois par an, les taux de l'épargne administrée.

En avril 1997, M. Alain Lambert, alors rapporteur général de la commission des finances, M. Paul Loridant, et votre rapporteur, avaient déposé une proposition de loi n°301 relative à la détermination des taux d'intérêt de l'épargne administrée. Cette proposition de loi imposait une révision semestrielle des taux réglementés par décision du Comité de la réglementation bancaire et financière (CRBF).

Aujourd'hui, la commission constate qu'il est plus que temps de réactiver ce dispositif, afin de sortir du blocage créé par la force symbolique, et politique, attachée à toute révision des taux, fusse-t-elle recommandée par un comité d'experts indépendants.

En outre, ce dispositif pourra être enrichi d'un mécanisme d'indexation, que le Sénat suggérait déjà en avril 1997, et que le gouvernement avait très bien précisé en juin 1998, sans pour autant le mettre en oeuvre aujourd'hui.

Votre rapporteur vous propose donc d'adopter le présent article additionnel, imposant une révision semestrielle des taux réglementés par arrêté du ministre chargé de l'Economie et des finances et fixant un encadrement du taux du livret A et des livrets qui lui sont attachés correspondant au dispositif annoncé en juin 1998.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

CHAPITRE III :

LES GROUPEMENTS LOCAUX D'ÉPARGNE

ARTICLE 8

L'objet et le statut des groupements locaux d'épargne

Commentaire : Le présent article précise la nature et l'objet des groupements locaux d'épargne. Les GLE seront des sociétés coopératives chargées de favoriser la détention la plus large du capital des caisses d'épargne en animant le sociétariat.

Le présent article révèle la véritable nature des groupements locaux d'épargne : dénués d'objet économique, les GLE seraient de simples structures de portage du capital des caisses d'épargne permettant la mutualisation immédiate de ces dernières.

Si le présent article précise en effet que les GLE sont des sociétés coopératives soumises aux dispositions de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération, il dispose dans son troisième alinéa qu'ils ne peuvent faire d'opérations de banque et qu'ils sont dispensés de l'immatriculation au registre du commerce et des sociétés.

Ils sont ainsi privés d'objet social, par dérogation à l'article premier de la loi de 1947 précitée qui suppose une mise en commun des moyens et une activité exercée au sein de la coopérative. La mission de favoriser la détention la plus large du capital de la caisse d'épargne à laquelle ils sont affiliés en animant le sociétariat ne saurait, en effet, entrer dans les missions d'une coopérative telles qu'elles sont définies à l'article premier précité.

Votre rapporteur a par ailleurs rappelé dans le commentaire de l'article 4 combien les arguments avancés par le gouvernement pour justifier la création des GLE étaient dénués de fondement. Le placement direct des parts sociales des caisses d'épargne auprès des sociétaires lui semble de bien meilleure politique et serait seul de nature à créer une véritable affectio societatis entre les caisses d'épargne et leurs futurs sociétaires. Les caisses d'épargne ne seraient en outre pas entravées pour tisser des liens de partenariat en capital avec d'autres établissements financiers.

Enfin, il n'y aurait pas de problème de correspondance entre la rémunération des parts sociales des caisses d'épargne et celle des parts sociales des GLE. Observons que ce problème a donné l'occasion aux députés d'adopter un amendement au présent article tendant à préciser que le niveau de la rémunération des parts sociales des groupements locaux d'épargne était fixé par l'assemblée générale de la caisse d'épargne à laquelle ces GLE sont affiliés.

On peut sérieusement douter de la conformité de cette disposition à la loi du 10 septembre 1947. En effet, on ne voit pas comment l'assemblée générale d'une société coopérative pourrait s'arroger le droit de fixer le niveau de rémunération des parts sociales d'une autre coopérative ! Une telle disposition ne fait que prouver une fois de plus, s'il en était besoin, que les GLE sont des coquilles vides simplement destinées à porter le capital des caisses régionales d'épargne.

Votre commission vous proposera donc de supprimer les GLE, sources d'inutiles complications, et de confier la mission d'animation du sociétariat au niveau local à des sections locales d'épargne . L'article 10 de la loi du 10 septembre 1947 précitée permet en effet aux sociétés coopératives qui l'auraient prévu dans leurs statuts, de répartir leurs associés en sections délibérant séparément dont les délégués formeraient l'assemblée générale de la coopérative.

Les sections locales auraient deux points communs avec les groupements locaux d'épargne :

- leur mission consisterait à favoriser la détention la plus large du capital social des caisses d'épargne en animant le sociétariat ;

- elles devraient rassembler au moins 500 sociétaires personnes physiques ou 10 sociétaires personnes morales (voir commentaire de l'article 25).

On observera que cette solution est celle qui avait initialement la faveur de Raymond Douyère, avant que le député ne se laisse convaincre de la nécessité de créer une structure à capital variable entre les caisses d'épargne et les sociétaires, pour permettre aux caisses qui le souhaiteraient de demeurer à capital fixe pour pouvoir émettre des certificats coopératifs d'investissement (voir sur ce sujet le commentaire de l'article 21).

Il écrit ainsi dans son rapport au premier ministre :

" La section locale, circonscription électorale et lieu de débat, si elle pâtit de l'inconvénient d'une plus grande abstraction quant à l'exercice des pouvoirs du sociétariat, présente en contrepartie l'avantage de sa souplesse et de sa simplicité de mise en oeuvre. Elle correspond en outre davantage au souhait de renforcer la dimension régionale des caisses en mettant en évidence la solidarité des sociétaires au sein de la caisse régionale.

Les assemblées locales, dont le rôle pourra être plus ou moins fort selon la volonté de décentralisation exprimée par le réseau, contribueraient à préparer les assemblées générales qui se tiendraient au niveau de la caisse régionale, ce qui permettrait d'éviter les assemblées générales trop nombreuses, donc ingouvernables, ou trop restreintes, donc peu représentatives. "

Sur les caisses locales - prémices des GLE - dont il avait envisagé la création pour les caisses d'épargne, le député écrit :

" La mise en place des caisses locales serait une organisation lourde. En effet, celles-ci doivent être dotées de la personnalité morale. Cela suppose que le sociétariat soit organisé au niveau de la caisse locale pour dévolution d'une part des fonds propres de la caisse régionale. Si cette attribution de pouvoirs effectifs à un niveau proche et concret a le mérite d'être valorisante et mobilisatrice pour les sociétaires, elle impose un schéma complexe dont il n'est pas certain qu'il soit le mieux à même de garantir le dynamisme et le développement de la caisse régionale. Au demeurant, il présente l'inconvénient de démultiplier le problème de la constitution du sociétariat de départ par le nombre de caisses locales, puisque les sociétaires seraient propriétaires des caisses locales qui elles-mêmes détiendraient les caisses régionales. "

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer la division " chapitre III " et son intitulé, et d'adopter le présent article ainsi amendé.

ARTICLE 9

Le sociétariat des groupements locaux d'épargne

Commentaire : Le présent article définit les personnes autorisées à souscrire les parts sociales des groupements locaux d'épargne créés à l'article précédent.

Pourront être sociétaires de GLE en vertu du présent article :

- les clients de la caisse d'épargne à laquelle le GLE est affilié, c'est-à-dire les personnes physiques ou morales ayant effectué avec elle une des opérations visées aux articles 1 ^er , 5, 6 et 7 de la loi bancaire de 1984 ;

- les salariés de la caisse d'épargne à laquelle le GLE est affilié ; ils pourront bénéficier de conditions préférentielles d'acquisition des parts sociales en vertu de l'article 23 du présent projet de loi ;

- les collectivités territoriales ; toutefois, ces dernières ne pourront détenir plus de 10 % du capital de chacun des GLE (pourcentage porté à 20 % par le député Jean-Pierre Brard) ;

- toutes les autres personnes physiques ou morales qui, sans être nécessairement clientes des caisses d'épargne, entendent contribuer par l'apport de capitaux à la réalisation des objectifs des caisses d'épargne . L'article 3 bis de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération précise toutefois que ces personnes ne peuvent détenir ensemble plus de 35 % du total des droits de vote.

Par cohérence avec les amendements de suppression des GLE qu'elle vous propose, votre commission vous proposera de supprimer le présent article. Votre rapporteur souligne toutefois que les personnes évoquées au présent article pourront, dans le schéma proposé par votre commission, devenir les sociétaires directs des caisses d'épargne.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer le présent article.

CHAPITRE IV :

LA CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'ÉPARGNE ET DE PRÉVOYANCE

ARTICLE 10

Le statut de la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance

Commentaire : Le présent article précise la nature et le statut du futur organe central des caisses d'épargne : la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCEP). Il définit également le mode de désignation de ses organes dirigeants.

La Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCEP) est appelée à remplacer à la fois le Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance (CENCEP) et la Caisse centrale des caisses d'épargne et de prévoyance (CCCEP).

Rappelons que le CENCEP, institué par la loi de 1983 sous forme de groupement d'intérêt économique, est un organe central jeune à l'échelle de l'histoire des caisses d'épargne comme à celle des chefs de réseau des groupes comparables. " Cette jeunesse explique probablement une partie des problèmes de légitimité qui ont pu affecter son autorité sur l'ensemble du réseau " , écrit Raymond Douyère dans son rapport au premier ministre. Ses décisions sont en effet régulièrement critiquées, voire restent lettre morte.

Quant à la Caisse centrale, banque du réseau constituée sous forme de société anonyme, elle n'existe en pratique que depuis septembre 1995. Présidée par le président du CENCEP, elle est détenue à 5 % par le CENCEP, à 55 % par les 34 caisses d'épargne et à 40 % par la Caisse des dépôts et consignations. Bien que sa légitimité soit plus confortablement assise que celle du CENCEP et sa compétence mieux reconnue, la Caisse centrale ne centralise encore qu'une faible part des liquidités du groupe (environ 10 milliards de francs) et de nombreuses caisses d'épargne préfèrent encore faire appel à des sociétés extérieures pour des services que la Caisse centrale pourrait fournir.

La fusion de ces deux organes et le renforcement de leurs compétences vise à rendre plus efficace l'organe central du réseau. La création de la Caisse nationale des caisses d'épargne permet ainsi de rassembler dans une entité unique l'ensemble des fonctions financières et de contrôle.

La nouvelle Caisse nationale sera une société anonyme à directoire et conseil de surveillance, agréée comme établissement de crédit et contrôlée à 60 % au moins par les caisses d'épargne.

Votre commission vous proposera de ramener ce pourcentage à 50 % afin de préserver la part majoritaire des caisses d'épargne dans leur organe central tout en permettant à la Caisse nationale de nouer des alliances avec d'autres partenaires financiers.

La Caisse des dépôts et consignations devrait également détenir une participation significative (entre 30 et 35 %) dans le capital de la Caisse nationale bien que cela ne figure pas dans le texte de la loi. Le niveau de cette participation fera l'objet d'un pacte d'actionnaires en cours de négociation. Il est indispensable que cette participation puisse varier souplement pour ne pas entraver les évolutions stratégiques ultérieures des caisses d'épargne.

Comme l'a déclaré Charles Milhaud, président du CENCEP, lors de son audition par votre commission, s'il est important que la Caisse des dépôts et consignations demeure présente au capital de la Caisse nationale pour éviter une dégradation de la notation des caisses d'épargne, il est tout aussi essentiel que les caisses d'épargne envisagent cette relation sous l'angle du partenariat et non sous celui de la tutelle.

Le présent article précise ensuite que la Caisse nationale est un établissement de crédit au sens de la loi bancaire et l'autorise à fournir les services d'investissement prévus aux articles 4 et 5 de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières.

Rappelons que les services d'investissement portent sur les actions, sur les titres de créance (à l'exclusion des effets de commerce et des bons de caisse), sur les parts ou actions d'organismes de placements collectifs, et sur les instruments financiers à terme. Les services d'investissement énumérés à l'article 4 de la loi précitée consistent en la réception et la transmission d'ordres pour le compte de tiers, l'exécution d'ordres pour le compte de tiers, la négociation pour compte propre, la gestion de portefeuille pour le compte de tiers, la prise ferme, et, enfin, le placement.

Le présent article maintient le principe de la séparation des fonctions de gestion et de contrôle entre le directoire et le conseil de surveillance, comme cela existait déjà pour le CENCEP, mais se rapproche du droit des sociétés tel qu'il est fixé par les articles 118 à 150 de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales.

Si le conseil de surveillance continue de comporter des membres élus par les salariés du réseau dans les conditions fixées par les statuts, la présence de membres du Parlement n'est plus requise pas plus que celle de représentants de la Caisse des dépôts. Pour le reste, les modalités de constitution, d'organisation et de gestion du Conseil de surveillance sont renvoyées au droit commun.

Pour le directoire, une seule disposition dérogatoire subsiste, celle qui soumet la nomination de son président à un agrément du ministre chargé de l'économie. L'argument constant est de dire que cet agrément est la contrepartie de la gestion du livret A par les caisses d'épargne.

On notera toutefois que Raymond Douyère attribue à cet agrément une responsabilité dans le manque de légitimité du CENCEP auprès du réseau.

Il écrit ainsi :

" Parce que le pouvoir d'agrément du Président du directoire est détenu par le ministre de l'économie et des finances, le CENCEP est perçu comme une émanation du pouvoir politique. "

Votre commission vous proposera de supprimer l'agrément ministériel sur la nomination du président du directoire de la future CNCEP.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi modifié.

ARTICLE 11

Les missions de la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance

Commentaire : Le présent article précise les missions de la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCEP).

Comme il a été vu à l'article précédent, la création de la Caisse nationale des caisses d'épargne permet de rassembler dans une entité unique l'ensemble des fonctions financières et de contrôle.

En conséquence, les fonctions de la Caisse nationale des caisses d'épargne dépassent largement celles du CENCEP pour inclure celles de la Caisse centrale des caisses d'épargne et de prévoyance (CCCEP), véritable banque du groupe Caisses d'épargne.

Le présent article précise en premier lieu que la Caisse nationale est l'organe central du réseau des caisses d'épargne au sens de la loi bancaire du 24 janvier 1984.

En application de l'article 21 de la loi précitée, les organes centraux ^{23( * )} sont chargés :

- de représenter les établissements de crédit qui leur sont affiliés auprès de la Banque de France, du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI), et, sous réserve des règles propres à la procédure disciplinaire, de la commission bancaire ;

- de veiller à la cohésion de leur réseau et de s'assurer du bon fonctionnement des établissements qui leur sont affiliés. A cette fin, ils prennent toutes mesures nécessaires, notamment pour garantir la liquidité et la solvabilité de chacun de ces établissements comme de l'ensemble du réseau ;

- de veiller à l'application des dispositions législatives et réglementaires propres à ces établissements ;

- d'exercer un contrôle administratif, technique et financier sur leur organisation et leur gestion.

L'article 32 du présent projet de loi renforce encore leurs prérogatives puisqu'ils pourront désormais :

- étendre le champ de leur contrôle à leurs filiales directes ou indirectes ainsi qu'à celles des établissements qui leur sont affiliés ;

- décider d'interdire ou de limiter la distribution d'un dividende aux actionnaires ou d'une rémunération des parts sociales aux sociétaires des établissements de crédit ou des entreprises d'investissement qui leur sont affiliés ;

- lorsque la situation financière des établissements concernés le justifie, décider la fusion de deux ou plusieurs personnes morales qui leur sont affiliés, la cession totale ou partielle de leur fonds de commerce ainsi que leur dissolution.

En qualité d'organe central au sens de la loi bancaire, la Caisse nationale devra faire respecter l'ensemble des normes de gestion mentionnées à l'article 33 de la loi bancaire : ratios de solvabilité, indicateurs de contrôle des grands risques, coefficient de fonds propres et de ressources permanentes, coefficient de liquidité.

Outre ces missions, la Caisse nationale des caisses d'épargne reprendra les missions auparavant assumées par le CENCEP en vertu de l'article 4 de la loi du 1 ^er juillet 1983. Le tableau ci-après retrace les missions comparées du CENCEP et de la Caisse nationale.

Missions comparées du CENCEP et de la Caisse nationale

Loi du 1 ^er juillet 1983	Projet de loi
Représenter le réseau, y compris en qualité d'employeur pour faire valoir ses droits et intérêts communs	1° Représenter le réseau des caisses d'épargne, y compris en qualité d'employeur, pour faire valoir ses droits et intérêts communs
Négocier et conclure, au nom du réseau, les accords nationaux et internationaux	2° Négocier et conclure, au nom du réseau des caisses d'épargne, les accords nationaux et internationaux
	3° Etablir les statuts-types des caisses d'épargne et de prévoyance et des groupements locaux d'épargne
Créer toute société ou tout organisme utile au développement des activités du réseau et en assurer le contrôle	4° Créer ou acquérir toute société ou tout organisme utile au développement des activités du réseau des caisses d'épargne et en assurer le contrôle ou prendre des participations dans tels sociétés ou organismes
Prendre toute disposition administrative, financière et technique nécessaire à l'organisation des caisses et autres établissements du réseau	5° Prendre toute disposition administrative, financière et technique sur l'organisation et la gestion des caisses d'épargne, leurs filiales et organismes communs, notamment en ce qui concerne les moyens informatiques
Prendre toute mesure nécessaire à l'organisation, au bon fonctionnement et au développement du réseau, notamment pour créer de nouvelles caisses et supprimer des caisses existantes, soit par voie de liquidation amiable, soit par voie de fusion (...)	6° Prendre toute mesure visant à la création de nouvelles caisses d'épargne et de prévoyance, ou à la suppression de caisses d'épargne et de prévoyance existantes, soit par voie de liquidation amiable, soit par voie de fusion
Définir les produits et les services offerts à la clientèle	7° Définir les produits et services offerts à la clientèle et coordonner la politique commerciale
	8° Assurer la centralisation des excédents de ressources des caisses d'épargne et de prévoyance
	9° Réaliser toutes les opérations financières utiles au développement et au refinancement du réseau, notamment en ce qui concerne la gestion de sa liquidité et son exposition aux risques de marché
	10° Prendre toute mesure utile à l'organisation, au bon fonctionnement et au développement du réseau des caisses d'épargne, et appeler les cotisations nécessaires à l'accomplissement de ses missions d'organe central (...)
	11° Veiller à l'application par les caisses d'épargne et de prévoyance des missions d'intérêt général énoncées à l'article 1 ^er

On constate que la Caisse nationale disposera de cinq prérogatives supplémentaires par rapport au CENCEP : deux d'entre elles correspondent à la fonction de banque du réseau qui est actuellement assurée par la Caisse centrale des caisses d'épargne.

Il reviendra en effet à la Caisse nationale d'assurer la centralisation des excédents de ressources des caisses d'épargne afin de garantir la gestion financière des fonds demeurés sans emploi.

Ensuite, la Caisse nationale devra réaliser toutes les opérations financières utiles au développement et au refinancement du réseau, notamment en ce qui concerne la gestion de sa liquidité et son exposition aux risques de marché. C'est à ce titre qu'elle sera chargée de gérer le fonds de garantie et de solidarité prévu par l'article 12 du présent projet de loi. C'est également à ce titre qu'elle reprendra à son compte les obligations couvertes par le fonds commun de réserve et de garantie du réseau et par le fonds de solidarité et de modernisation des caisses d'épargne.

Une troisième prérogative nouvelle par rapport à celles du CENCEP, mais qui s'apparente plus à une prérogative de chef de réseau, consiste en l'établissement des statuts-types des caisses d'épargne et des groupements locaux d'épargne. Ce rôle s'agissant des caisses d'épargne, avait été précédemment réservé au pouvoir réglementaire par le décret n° 91-1101 du 23 octobre 1991 relatif à l'organisation des caisses d'épargne qui donnait cependant au CENCEP la mission de veiller au respect, par les statuts desdites caisses, des dispositions législatives et réglementaires et le chargeait d'émettre un avis motivé sur les projets de statuts.

Par cohérence avec les amendements qu'elle vous a proposé aux articles précédents en vue de supprimer les groupements locaux d'épargne, votre commission vous proposera un amendement tendant à supprimer la référence à ces structures.

Par ailleurs, le projet de loi donne à la Caisse nationale les moyens d'assurer la cohésion du réseau. Elle est ainsi chargée de " prendre toute mesure utile à l'organisation, au bon fonctionnement et au développement du réseau des caisses d'épargne " et est autorisée pour cela à " appeler les cotisations nécessaires à l'accomplissement de ses missions d'organe central du réseau ".

Enfin, les députés ont ajouté une onzième mission à une liste déjà longue : la Caisse nationale sera chargée de veiller à l'application par les caisses d'épargne des missions d'intérêt général énoncées à l'article premier du présent projet de loi. Une telle mission a de bonnes chances de rester purement théorique tant la rédaction dudit article premier est peu directive.

Dans un deuxième paragraphe, le présent article précise le champ des compétences de la future Caisse nationale. Comme le CENCEP, la Caisse aura autorité sur les caisses d'épargne affiliées ainsi que, dans des conditions et pour des cas déterminés par décret, sur les établissements de crédit contrôlés par les caisses d'épargne ou les établissements dont l'activité est nécessaire au fonctionnement du réseau. Ces dispositions sont reprises du second alinéa de l'article 2 de la loi du 1 ^er juillet 1983.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi modifié.

ARTICLE 12

Le fonds commun de garantie et de solidarité du réseau

Commentaire : Le présent article confie à la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCEP) la responsabilité de garantir la liquidité et la solvabilité des caisses d'épargne, en tant qu'organe central du réseau. Elle peut appeler à cet effet des cotisations auprès de ses affiliés pour doter le fonds commun de garantie et de solidarité du réseau appelé à remplacer l'actuel fonds commun de réserve et de garantie (FCRG).

Comme il a été rappelé à l'article précédent, l'article 21 de la loi bancaire du 24 janvier 1984 confie aux organes centraux des réseaux bancaires coopératifs ou mutualistes la charge de " veiller à la cohésion de leur réseau et de s'assurer du bon fonctionnement des établissements qui leur sont affiliés " . A cette fin, ils sont censés prendre " toutes mesures nécessaires, notamment pour garantir la liquidité et la solvabilité de chacun de ces établissements comme de l'ensemble du réseau ".

Le présent article traduit cette responsabilité pour la Caisse nationale des caisses d'épargne. Il lui appartiendra désormais, en tant que nouvel organe central du réseau des caisses d'épargne, " d'assurer la garantie des déposants et des souscripteurs " . Elle pourra prendre " toutes mesures nécessaires pour garantir la liquidité et la solvabilité des caisses d'épargne et de prévoyance et pour organiser la solidarité financière au sein du réseau " . Le texte octroie ainsi à la Caisse nationale la faculté de créer un " fonds commun de garantie et de solidarité ".

L'existence d'un tel fonds n'est pas une nouveauté puisque l'article 9 de la loi du 20 juillet 1895 imposait déjà aux caisses d'épargne de créer un fonds de réserve et de garantie. L'article 4 de la loi du 1 ^er juillet 1983 reprend cette dénomination en confiant au CENCEP la charge de le constituer à partir d'une dotation du fonds de réserve et de garantie institué par l'article 52 du code des caisses d'épargne.

Constitué en 1984 à partir d'une fraction de la dotation " Delors " de 3 milliards de francs prélevée sur ledit fonds de réserve et de garantie du livret A, le fonds commun de réserve et de garantie (FCRG) est aujourd'hui doté de 9,629 milliards de francs. Il constitue avec le Fonds de solidarité et de modernisation (FSM) ce que l'on appelle les fonds centraux des caisses d'épargne dont les dotations, considérées comme des fonds propres, permettent au groupe de présenter un ratio de solvabilité très supérieur à la norme requise (voir commentaire de l'article 22).

Le FCRG est supprimé par l'article 22 du présent projet (au même titre que le FSM) mais il n'est pas prévu que les sommes inscrites à son bilan soient dévolues au nouveau fonds commun de garantie et de solidarité (FCGS).

Aussi le présent article octroie-t-il à la Caisse nationale la faculté d'appeler en tant que de besoin des cotisations auprès des caisses d'épargne pour doter ou reconstituer le FCGS. Il prévoit également que la définition des règles d'organisation, de fonctionnement et de gestion de ce fonds relève de la compétence exclusive de la Caisse nationale.

Rappelons toutefois que la création de ce fonds n'est qu'une faculté offerte à la Caisse nationale des caisses d'épargne. Les caisses d'épargne entrent en effet de plein droit dans le champ de la garantie offerte par le fonds de garantie des dépôts commun et obligatoire créé par l'article 47 du présent projet pour l'ensemble des établissements de crédit agréés en France.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 13

La désignation et les missions des censeurs

Commentaire : Le présent article reprend et élargit les dispositions actuelles qui régissent les censeurs. Ces derniers sont censés veiller au respect des textes mais aussi à l'application des orientations du chef de réseau.

Les censeurs constituent une des innovations les plus significatives de la loi n° 91-635 du 11 juillet 1991 qui a modifié la loi du 1 ^er juillet 1983 portant réforme des caisses d'épargne.

Leur mission, définie à l'article 4-3 de la loi du 1 ^er juillet 1983 précitée, consiste à veiller à ce que la caisse ou l'établissement auprès duquel ils sont nommés " respecte les dispositions législatives et réglementaires en vigueur, ainsi que les règles et orientations définies par le CENCEP ".

Le directoire du CENCEP désigne ainsi un censeur auprès de chaque caisse d'épargne et peut en désigner auprès de tout autre établissement du réseau. Les censeurs ont ainsi pour fonction de créer une relation permanente et confiante entre le CENCEP et chaque caisse. Un même censeur peut évidemment être désigné auprès de plusieurs caisses.

Pour l'exercice de leurs missions, les censeurs disposent d'un certain nombre de prérogatives :

• Le censeur participe, sans droit de vote, aux réunions des conseils d'orientation et de surveillance (COS) des caisses ;

En cette qualité, le censeur veille, comme le lui prescrit la loi au respect de la réglementation et surtout des décisions et des orientations arrêtées par le CENCEP, mais aussi au bon fonctionnement du COS comme composante essentielle du dispositif institutionnel : respect des prérogatives de l'organe dirigeant et de l'organe délibérant, de la collégialité du COS, de la qualité de son information...

Cette prérogative permet également aux censeurs de prendre la mesure de l'état de l'opinion des conseillers des caisses d'épargne.

• Il est avisé des décisions de l'établissement ;

• Il peut être entendu à sa demande par le directoire de la caisse ;

• Il peut suspendre l'exécution d'une délibération litigieuse en demandant une seconde délibération sur toute question relevant de ses attributions.

Cette faculté n'est que rarement utilisée. Le dernier rapport ^{24( * )} de la mission des censeurs au conseil de surveillance du CENCEP fait état d'une seule demande de seconde lecture au cours de l'exercice 1997, comme les deux années précédentes.

Le présent article reprend ces dispositions en les assortissant d'une prérogative supplémentaire pour les censeurs : celle de demander l'inscription de tout sujet à l'ordre du jour du COS.

Par ailleurs, la procédure de révocation collective du directoire ou du conseil de surveillance d'une caisse prévue à l'article 14 du présent projet de loi peut être initiée sur proposition du censeur.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 14

Les pouvoirs de la Caisse nationale sur les organes dirigeants des caisses d'épargne et de prévoyance

Commentaire : Le présent article donne à la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance la faculté de procéder à la révocation collective des organes dirigeants d'une caisse d'épargne dans certains cas déterminés. Une commission nommée par la CNCEP serait alors chargée d'assumer provisoirement les missions du directoire ou du conseil d'orientation et de surveillance en attendant une nouvelle désignation.

Dans le cadre de l'accroissement des pouvoirs de l'organe central des caisses d'épargne, le présent article prévoit une faculté nouvelle pour la future Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCEP) : celle de procéder, notamment sur proposition du censeur, à la révocation collective du directoire ou du conseil d'orientation et de surveillance d'une caisse d'épargne.

Cette faculté s'ajouterait aux pouvoirs dont disposera la Caisse nationale en tant qu'organe central ^{25( * )} du réseau des caisses d'épargne en vertu de la loi bancaire du 24 janvier 1984 (voir commentaire de l'article 11), et à la faculté de révoquer un membre de conseil d'orientation et de surveillance s'il ne présente pas l'honorabilité nécessaire et l'expérience adéquate pour assumer ses fonctions, qui lui est octroyée par l'article 5 du projet de loi.

La CNCEP pourrait faire usage de cette faculté dans trois cas :

Si le directoire (ou le COS) cesse d'exercer ses fonctions ;

Si le directoire (ou le COS) prend des décisions non conformes aux dispositions législatives ou réglementaires ;

Si le directoire (ou le COS) prend des décisions non conformes aux instructions émises par l'organe central dans le cadre de ses compétences. Cette dernière précision est importante : les organes dirigeants des caisses d'épargne ne sont pas tenus de se conformer aux instructions de l'organe central si ce dernier sort lui même de son champ de compétences tel que défini aux articles 11 et 12 du présent projet de loi.

Dans l'hypothèse ou la CNCEP procéderait à une révocation collective, elle nommerait une commission pour assumer provisoirement les missions du directoire ou du conseil d'orientation et de surveillance de la caisse en attendant la désignation d'un nouveau directoire ou COS.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

CHAPITRE V :

LA FÉDÉRATION NATIONALE DES CAISSES D'ÉPARGNE ET DE PRÉVOYANCE

ARTICLE 15

La Fédération nationale des caisses d'épargne et de prévoyance

Commentaire : Sur le modèle de la Fédération nationale du Crédit agricole, le présent article prévoit la création d'une Fédération nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (FNCEP) chargée de coordonner l'action des caisses d'épargne et de faire valoir leurs intérêts communs.

Comme votre rapporteur a déjà eu l'occasion de le rappeler, l'organisation future des caisses d'épargnes prévue par le présent projet de loi est calquée sur celle du Crédit agricole. Outre une structure de sociétariat à deux niveaux, l'organisation du Crédit agricole s'articule ainsi autour de deux instances : la Caisse nationale du crédit agricole (CNCA) et la Fédération nationale du crédit agricole (FNCA). Créée à l'origine par les Caisses régionales désireuses de se doter d'un organe de défense et de représentation, la FNCA est l'instance politique et professionnelle du groupe. Elle est leur instance de réflexion, de proposition et d'expression. La CNCA est la banque centrale et l'organe central du Crédit agricole au même titre que la future Caisse nationale des caisses d'épargne (voir commentaire des articles 10, 11 et 12).

Comme la FNCA, la Fédération nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (FNCEP) sera une association soumise aux dispositions de la loi du 1 ^er juillet 1901. Elle regroupera l'ensemble des caisses d'épargne et de prévoyance représentées par le président de leur COS et le président de leur directoire. Dans sa version initiale, le présent article prévoyait que les caisses seraient représentées par trois personnes : deux membres de leur COS, dont le président, et le président de leur directoire. L'Assemblée nationale a considéré que la représentation du COS par deux personnes n'était pas justifiée et ramené le collège total à deux personnes. On remarquera que les Caisses régionales du Crédit agricole sont représentées à la FNCA par le président du Conseil d'administration et le directeur général.

La FNCE sera chargée de sept missions :

Coordonner les relations des caisses d'épargne avec le sociétariat et représenter leurs intérêts communs, notamment auprès des pouvoirs publics .

On notera que la mission de coordination des caisses avec le sociétariat relève déjà, en principe, des groupements locaux d'épargne.

Pour représenter les intérêts des caisses d'épargne auprès des pouvoirs publics, la FNCE sera probablement amenée à siéger à l'Association française des établissements de crédit (AFEC), au même titre que la FNCA, au Conseil national du Crédit et à d'autres instances de représentation.

Participer à la définition des orientations stratégiques du réseau .

Cette mission résulte d'un amendement de Raymond Douyère qui fait valoir dans son rapport sur le présent projet de loi que ne pas associer la FNCE à la définition des grands axes de développement du réseau des caisses d'épargne reviendrait à la vider de toute substance. Ces orientations devront être mises en oeuvre par la Caisse nationale.

Au Crédit agricole, les orientations définies par la FNCA sont validées par des instances élues par les Caisses régionales : le bureau et le Conseil fédéral. Ce dernier élit le président, qui est un président de Caisse régionale, et le secrétaire général, qui est un directeur général de Caisse régionale. Avec le directeur général de la FNCA, responsable des services fédéraux, ils assument l'animation de la Fédération. Les travaux effectués dans le cadre de commissions, de comités permanents et de groupes de travail auxquels participent les dirigeants des caisses régionales et les responsables de la Caisse nationale et de la FNCA assurent la synthèse des réflexions nées sur le terrain. La FNCA assume une mission d'aide et d'appui à cette réflexion commune, grâce à des départements et services spécialisés comprenant une centaine de collaborateurs : études économiques, bancaires, financières, agricoles ou juridiques, marketing, communication, technologie, relations sociales, fiscales, etc.

Définir les orientations nationales de financement par les caisses d'épargne des projets d'économie locale et sociale et des missions d'intérêt général.

On rappellera que les projets d'économie locale et sociale sont financés grâce à une fraction du résultat distribuable des caisses d'épargne (voir commentaire de l'article 6). Ils doivent présenter à la fois un intérêt en termes de développement local ou d'aménagement du territoire et un intérêt en terme de développement social ou de l'emploi.

Contribuer à la définition par la Caisse nationale des orientations nationales en matière de relations sociales dans le réseau.

La FNCE se distinguera en cela de la FNCA dont les compétences sont plus larges en matière de relations sociales. C'est en effet la FNCA qui, au Crédit agricole, gère la politique nationale des ressources humaines du groupe. A ce titre, elle est responsable des négociations de niveau national avec les partenaires sociaux et de la gestion de la convention collective des Caisses régionales. En outre, la FNCA est responsable de l'animation et du pilotage des carrières des cadres de direction des caisses régionales : sous-directeurs, directeurs adjoints et directeurs généraux.

Aux caisses d'épargne, le rôle de négociation des accords collectifs nationaux appartiendra aux représentants des employeurs désignés par la Caisse nationale au sein de la commission paritaire nationale (voir commentaire de l'article 16).

Organiser, en liaison avec la CNCEP, la formation des dirigeants .

Une telle mission est importante. Raymond Douyère insiste ainsi dans son rapport au premier ministre sur la nécessité de consacrer des moyens non négligeables à la formation des administrateurs afin de les mettre à même de participer en connaissance de cause aux décisions des conseils de surveillance ou des conseils d'administration. Il suggère même de subordonner l'indemnisation des membres des COS au respect d'un programme minimum de formation.

Par ailleurs, il préconise la mise en place d'une gestion de carrière des cadres dirigeants qui permette aux COS d'opérer leur choix dans un vivier de personnes dont les compétences ont été éprouvées. A cet égard, il observe que seul un organe central légitime et fort, reconnu par le réseau, aura le pouvoir d'imposer une formation et une mobilité aux cadres dirigeants et aux mandataires sociaux, dans le respect des pouvoirs de choix qui appartiennent aux COS.

Il est donc important de confier l'organisation de la formation des dirigeants à la Fédération nationale qui est l'émanation des caisses.

Veiller au respect des règles déontologiques au sein du réseau .

Cette mission spécifique pourra par exemple amener la FNCE à rédiger une charte déontologique applicable aux salariés et aux dirigeants du réseau et à laquelle chaque caisse devra adhérer.

Contribuer à l'implication du réseau des caisses d'épargne français au sein des établissements européens de même nature .

Cette dernière disposition résulte d'un amendement du groupe communiste de l'Assemblée nationale. Elle vise à encourager les partenariats entre caisses d'épargne européennes.

Par ailleurs, la FNCEP sera consultée par la CNCEP sur tout projet de réforme concernant les caisses d'épargne.

Enfin, le présent article autorise la FNCE à appeler des cotisations auprès des caisses d'épargne pour financer son budget de fonctionnement.

Votre rapporteur se contentera d'observer que les caisses d'épargne auraient pu s'exonérer d'un passage devant le législateur pour prévoir la création d'une structure telle que la FNCE. Une simple disposition statutaire aurait suffi.

On rappellera enfin pour mémoire que l'article 26 du présent projet de loi prévoit le transfert de certains biens, droits et obligations du CENCEP à la FNCE en proportion de ses missions, et sur décision de la Caisse nationale. L'article 27 prévoit quant à lui que les statuts de la FNCE seront adoptés dans un délai de trois mois à compter de la publication de la loi par une assemblée générale constitutive composée des présidents de COS et de directoire des caisses d'épargnes. La même assemblée générale désignera son conseil d'administration.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

CHAPITRE VI :

L'ORGANISATION DES RELATIONS DE TRAVAIL DANS LE RÉSEAU DES CAISSES D'ÉPARGNE

ARTICLE 16

Les modalités de négociation des accords collectifs nationaux

Commentaire : Le présent article transforme la commission paritaire nationale (CPN) en simple instance de négociation des accords collectifs nationaux des caisses d'épargne. Par ailleurs, il gèle le champ d'application du statut du personnel des caisses d'épargne à son périmètre existant.

Le présent article reprend en les aménageant les dispositions des articles 16 et 17 de la loi du 1 ^er juillet 1983 concernant l'organisation des relations de travail dans le réseau des caisses d'épargne.

Rappelons que l'article 15 de la loi du 1 ^er juillet 1983 renvoie à une commission paritaire nationale (CPN), dont la composition est fixée par l'article 16 de ladite loi, le soin de négocier les accords collectifs qui constituent le statut du personnel. Cette commission comprend, à l'heure actuelle, 28 membres dont 14 représentants des employeurs, désignés par la direction du CENCEP et 14 représentants du personnel, désignés par les organisations syndicales, en proportion des résultats obtenus dans chaque collège à la dernière élection au conseil de discipline national. Les sièges sont répartis entre les collèges proportionnellement à leur importance respective. Les organisations syndicales qui ont recueilli au moins 5 % des suffrages reçoivent au moins un siège.

En vertu de l'article 17 de la même loi, la CPN conclut des accords par décisions prises à la majorité des trois quarts des membres présents. Lorsqu'une des parties demande une modification au statut et en cas de désaccord persistant pendant deux années, les parties s'en remettent à une formation arbitrale nommée par les ministres de l'économie et du travail.

Le présent article maintient l'existence de la CPN mais modifie le mode de désignation des représentants des salariés et réduit ses compétences.

Chaque organisation syndicale représentative au sens de l'article L. 132-2 du code du travail, disposera désormais d'un siège (six sur quatorze sont ainsi répartis), les autres étant attribués en fonction des résultats obtenus à la dernière élection professionnelle nationale. Les organisations représentatives évoquées sont les grandes centrales syndicales reconnues représentatives au niveau national conformément à l'article L. 133-2 du code précité, les syndicats affiliés aux dites organisations et les syndicats qui ont fait la preuve de leur représentativité dans le champ d'application de la convention ou de l'accord, c'est-à-dire au sein de l'entreprise. 5 sièges sur 14 devraient ainsi être attribués aux syndicats nationaux (CFDT, CGT, FO, CGC, CFTC) et un au syndicat unifié.

Les huit sièges restants seront répartis en fonction des résultats obtenus à l'élection pour le conseil de discipline nationale qui est en pratique la seule instance sociale élue au niveau du groupe des caisses d'épargne. Cela ne devrait toutefois pas modifier l'équilibre des forces au sein de la CPN.

Par ailleurs, la CPN ne serait plus qu'une instance de négociation des accords collectifs applicables aux entreprises du réseau des caisses d'épargne. Elle n'aurait plus mandat de conclure des accords. En conséquence, le présent article ne reprend pas à son compte le premier alinéa de l'article 17 de la loi de 1983 qui prévoyait que la commission conclut des accords par décisions prises à la majorité des trois quarts des membres présents.

Il convient de noter que même si la solution proposée par le présent article se rapproche du droit commun, elle en diffère en ce qu'elle maintient une Commission paritaire nationale alors que dans le droit commun, les accords collectifs n'ont pas nécessairement à être discutés au sein d'une instance paritaire.

Votre commission vous proposera toutefois de maintenir le principe d'une commission paritaire nationale qui peut contribuer à faciliter le dialogue sociale, mais de supprimer l'article 17, qui concerne le mode de dénonciation des accords.

Par ailleurs, et il est très important de le souligner, le présent article précise que pour le futur, les salariés des filiales et organismes communs qui sont déjà couverts par une convention collective adaptée à leur activité n'ont pas à se voir appliquer la convention collective des caisses d'épargne et de prévoyance.

Est ainsi supprimé un des freins majeurs à la croissance externe du groupe. En effet, l'article 15 de la loi du 1 ^er juillet 1983 précitée dispose que le statut du personnel résultant d'un ensemble d'accords collectifs s'applique à l'ensemble des entreprises du réseau, à leur filiales et à leurs organismes communs. Cet article avait été rédigé pour éviter que les caisses n'aient la tentation de filialiser leurs activités pour remettre en cause les avantages consentis au personnel.

Or, comme le souligne à très juste titre Raymond Douyère dans son rapport au premier ministre, cette clause a eu jusqu'à présent pour conséquence d'alourdir le prix d'une acquisition externe en ajoutant au prix de l'acquisition d'une filiale, celui de l'extension à ses personnels d'un statut onéreux en terme de rémunérations et d'avantages sociaux.

Il est probable que la menace d'une " contagion " des accords collectifs régissant les caisses d'épargne n'a pas été étrangère à la décision des caisses d'épargne d'abandonner la tentative de rachat du CIC en 1996, même si telle n'a pas été la raison invoquée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 17

L'exercice du droit d'opposition

Commentaire : Le présent article supprime le vote à la majorité des trois quarts au sein de la Commission paritaire nationale et instaure un droit d'opposition au profit des organisations syndicales qui regroupent plus de la moitié des quatorze membres représentant le personnel à la CPN.

A l'heure actuelle, l'article 17 de la loi du 1 ^er juillet 1983 précise que la CPN conclut des accords par décisions prises à la majorité des trois-quarts des membres présents et que lorsqu'une des deux parties demande une modification au statut, en cas de désaccord persistant pendant deux années, les parties s'en remettent à une formation arbitrale désignée par les pouvoirs publics.

En 1983, le législateur a en effet souhaité mettre en place un mécanisme qui, tout en garantissant le principe de l'adhésion d'une majorité des personnels aux accords, évitait les risques de blocage (recours à l'instance arbitrale en cas de désaccord). La pratique de l'unanimité, jusqu'alors en vigueur au sein de la CPN avait jusque là eu pour conséquence de limiter les possibilités d'accord.

Or, la règle de la majorité des trois-quarts s'est avérée nuisible au dialogue social en favorisant une logique de blocage, comme l'illustrent les échecs des négociations sur la prime de bilan ou sur la formation professionnelle. Elle incite en outre les partenaires à se figer sur leurs positions, la responsabilité de la décision incombant, en cas d'échec des négociations, à la formation arbitrale désignée par les pouvoirs publics. Elle a enfin incité les partenaires à conclure des accords locaux plutôt que nationaux, ce qui a creusé les écarts entre les personnels d'une caisse à l'autre.

Aussi, le présent article propose-t-il de renoncer à la majorité des trois-quarts sans pour autant opter franchement pour le droit commun . Il prévoit ainsi que dans un délai de quinze jours à compter de la signature d'un accord collectif national par les employeurs et une ou plusieurs organisations syndicales représentatives, les organisations syndicales dont les représentants à la CPN constituent plus de la moitié des 14 membres représentant le personnel peuvent s'opposer à l'entrée en vigueur de cet accord.

L'opposition est formulée par écrit et motivée. Elle est notifiée à la CNCEP et aux organisations syndicales signataires.

Est conforme au droit commun le fait que les accords négociés au sein de la CPN sont signés par les employeurs et une ou plusieurs organisations syndicales représentatives. En outre, en cas de dénonciation, les accords collectifs resteraient en vigueur pendant le délai d'un an après dénonciation (contre deux ans actuellement). Passé ce délai et sauf nouvel accord, le texte dénoncé cesserait de s'appliquer, sous réserve du maintien des avantages individuels acquis. Aussi est-il inutile de convoquer une commission arbitrale, comme le prévoyait la loi de 1983.

De même, comme dans le droit commun, à défaut d'exercice du droit d'opposition dans les quinze jours ouvert par la signature par l'employeur et une ou plusieurs organisations syndicales représentatives siégeant à la CPN, l'accord collectif national devient applicable de plein droit, soit jusqu'à son terme normal, soit, s'il est à durée indéterminée, jusqu'à sa dénonciation par les parties signataires dans les conditions de droit commun prévues à l'article L. 132-8 du code du travail.

S'écarte toutefois du droit commun le fait que le droit d'opposition créé par le présent article s'applique à l'ensemble des accords signés . En effet, dans le droit commun du travail (article L. 132-7 du code du travail), le droit d'opposition est limité aux seuls avenants de révision qui " réduisent ou suppriment un ou plusieurs avantages individuels ou collectifs dont bénéficient les salariés en application de la convention ou de l'accord qui les fondent " .

Par ailleurs, dans le droit commun, le droit d'opposition est ouvert aux syndicats qui ont recueilli les voix de plus de la moitié des électeurs inscrits lors des dernières élections professionnelles. Le présent article calcule la majorité requise pour exercer le droit d'opposition sur la base du nombre de délégués du personnel siégeant à la CPN et ne donc prend en compte que les suffrages exprimés , ce qui rend l'opposition plus aisée que dans le droit commun (le taux de participation aux élections professionnelles est d'environ 60 %).

On notera que dans son rapport au premier ministre, Raymond Douyère préconisait la mise en oeuvre des règles de droit commun. Cette solution lui apparaissait logique, simple, lisible et naturelle, " si l'on considère la faiblesse des arguments militant en faveur du maintien d'une spécificité des caisses d'épargne sur ce point ".

C'est également la position de votre commission qui vous proposera en conséquence de supprimer le présent article . Elle rappelle toutefois qu'aucune modification des règles de négociation collective n'entraîne par elle-même de remise en cause des accords collectifs et des accords locaux régissant actuellement le statut du personnel.

Votre rapporteur rappelle par ailleurs que l'article 29 du présent projet prévoit de maintenir l'ancienne procédure de dénonciation des accords collectifs pour les conventions qui auraient été dénoncées avant la date de publication de la loi.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer le présent article.

CHAPITRE VII :

DISPOSITIONS DIVERSES

ARTICLE 18

La protection des dénominations

Commentaire : Le présent article édicte certaines interdictions et sanctions pour l'utilisation abusive des dénominations " Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance ", " caisses d'épargne et de prévoyance ", " caisses d'épargne " ou " groupement local d'épargne ".

La protection de la dénomination " caisse d'épargne " remonte à la loi du 5 août 1895 sur les caisses d'épargne, qui, dans son article 13, interdisait de donner le nom de caisse d'épargne à tout établissement qui n'aurait pas été autorisé conformément aux prescriptions de la loi du 5 juin 1835.

Il apparaît en effet naturel, pour un établissement entouré d'un capital de confiance comme les caisses d'épargne, de protéger l'utilisation des dénominations évoquées ci-dessus.

Le non respect des interdictions posées par le présent article est puni des peines prévues aux articles 313-1 et 313-2 du code pénal. L'article L. 313-1 punit de cinq ans d'emprisonnement et de 2,5 millions de francs d'amende l'escroquerie " simple " et l'article 313-2 punit de sept ans d'emprisonnement et de 5 millions de francs d'amende l'escroquerie " aggravée ".

Votre commission vous proposera toutefois de supprimer la référence aux " groupements locaux d'épargne ", par cohérence avec les amendements de suppression de ces structures qu'elle vous propose.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi modifié.

ARTICLE 19

Adaptation de la loi bancaire

Commentaire : Le présent article supprime dans la loi bancaire, à compter du 1 ^er janvier 2000, la mention d'établissements de crédit agréés en tant que caisses d'épargne et de prévoyance, afin de tenir compte de la mutualisation des caisses d'épargne, devenues des banques coopératives.

Jusqu'à présent, les caisses d'épargne et de prévoyance constituaient une catégorie d'établissements de crédit à part, consacrée par l'article 18 de la loi bancaire du 24 janvier 1984 :

" Les établissements de crédit sont agréés en tant que banque, de banque coopérative ou mutualiste, de caisse d'épargne et de prévoyance, de caisse de crédit municipal, de société financière ou d'institution financière spécialisée. "

Le présent article tire les conséquences du changement de statut des caisses d'épargne et de prévoyance en supprimant la mention particulière des caisses d'épargne dans cet article.

Les caisses d'épargne et de prévoyance seront en effet désormais agréées en tant que banque coopérative.

L'article 21 du présent projet de loi précise ainsi qu'à la date du 1 ^er janvier 2000, les caisses d'épargne qui sont agréées par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI) sont réputées être agréées en tant que banques coopératives.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 20

Le décret d'application

Commentaire : Le présent article renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de préciser, en tant que de besoin, les modalités d'application du présent titre (dispositions permanentes relatives aux caisses d'épargne).

Cet article rend obligatoire la consultation pour avis du Conseil d'Etat sur le projet de décret qui explicitera le nouveau statut des caisses d'épargne. Cette prescription renforce la sécurité juridique des dispositions qui seront contenues dans ce décret.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

TITRE II

DISPOSITIONS TRANSITOIRES

ARTICLE 21

Les modalités de constitution du capital social des caisses d'épargne et de prévoyance

Commentaire : Le présent article organise la transformation des caisses d'épargne en sociétés coopératives détenues par des groupements locaux d'épargne (GLE). Il détermine les règles de constitution du capital initial des caisses, les modalités de répartition de ce capital initial entre chaque caisse par la CNCEP, le nombre de parts sociales à acquérir par chaque groupement local d'épargne et le montage financier permettant aux GLE de devenir sociétaires des caisses.

Conformément à la structure à deux étages ^{26( * )} proposée par le gouvernement, les 34 caisses d'épargne seront des sociétés coopératives à capital fixe ou variable, détenues par des sociétés coopératives à capital variable, les groupements locaux d'épargne, qui seront eux-mêmes détenus par les sociétaires finaux. Les caisses d'épargne auront toutefois la possibilité d'émettre des certificats coopératifs d'investissement si les groupements locaux d'épargne s'avéraient dans l'incapacité de souscrire la totalité de leur capital.

Le capital initial des caisses d'épargne à mettre sur le marché est déterminé par référence aux dotations statutaires des caisses, ce qui représente un montant de 18,8 milliards de francs.

La mise en place d'une telle architecture, inspirée par celle du Crédit agricole, nécessite une ingéniosité qui force le respect. Le présent article prévoit ainsi un système de transfert de fonds entre les caisses d'épargne et les GLE permettant à ces derniers de souscrire d'emblée le capital des caisses. On peut toutefois se demander quel besoin pousse le gouvernement à se compliquer autant la tâche dès lors qu'il lui aurait été possible de placer les parts sociales des caisses d'épargne directement auprès des sociétaires, sans l'intermédiation de ces GLE dont aucune des personnes qu'il a auditionnées n'a réussi à convaincre votre rapporteur de la nécessité.

Bien qu'elle répugne à mettre à bas une si belle construction intellectuelle, votre commission vous proposera d'amender cet article sur deux points principaux :

- pour mieux cerner la situation économique et financière des caisses d'épargne, elle vous proposera, en premier lieu, de faire procéder à une évaluation de leur capital initial par la Commission des participations et des transferts ;

- elle vous proposera, en second lieu, de mettre directement les parts sociales représentatives de ce capital sur le marché, sans passer par l'échelon intercalaire des groupements locaux d'épargne.

I. DES MODALITÉS DE FIXATION DU CAPITAL INITIAL CONTESTABLES

A. STRUCTURE ET MONTANT GLOBAL DU CAPITAL INITIAL DES CAISSES D'ÉPARGNE

Le paragraphe I du présent article est innovant à plusieurs titres : non seulement, il décrit la structure du capital initial des caisses d'épargne, mais il fixe le montant global du capital initial que les caisses d'épargne devront mettre sur le marché.

1. Une structure de capital peu conforme au droit de la coopération

Le premier alinéa précise que " les caisses d'épargne disposent au plus tard quatre mois à compter de la publication de la présente loi d'un capital initial composé de parts sociales ainsi que , en tant que de besoin, de certificats coopératifs d'investissement " . Toutefois, jusqu'au 1 ^er janvier 2004, les certificats coopératifs d'investissement (CCI) ne peuvent représenter plus de 25 % du capital, est-il précisé dans le deuxième alinéa.

Rappelons que les certificats coopératifs d'investissement définis par l'article 19 quinquies de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération, sont des valeurs mobilières sans droit de vote représentatives de droits pécuniaires attachés à une part du capital. La faculté d'émettre des CCI a été accordée aux sociétés soumises au statut de la coopération par la loi n° 87-416 du 17 juin 1987 sur l'épargne.

Le fait de prévoir que le capital des caisses d'épargne est éventuellement composé de CCI vise à accorder une marge de souplesse aux caisses d'épargne au cas où elles ne parviendraient pas à placer la totalité de leur capital sous forme de parts sociales. Elles auront ainsi la possibilité de faire appel au marché financier en émettant des CCI, ce qui leur éviterait d'être dans l'obligation de réduire leur capital à proportion des parts sociales non souscrites (voir infra).

C'est ce qu'a déclaré le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Dominique Strauss-Kahn, aux députés qui mettaient en doute la capacité du réseau des caisses d'épargne à placer un montant de 18,8 milliards de francs sous forme de parts sociales ^{27( * )} : " Les 18 milliards de francs se décomposent en 13 milliards à placer et 5 milliards qui iront aux institutionnels. Le réseau ne doit donc en placer que treize. "

Ces dispositions appellent toutefois plusieurs remarques :

- La composition du capital des caisses d'épargne entre dans le cadre du droit commun de la coopération sans qu'il soit besoin d'en distinguer les différentes composantes (parts sociales et CCI).

- En prévoyant de telles dispositions, le gouvernement s'affranchit assez largement du droit commun de la coopération selon lequel :

- il revient à l'assemblée générale extraordinaire des associés et non au législateur ou aux organes dirigeants des caisses de décider l'émission de CCI (article 19 quinquies de la loi du 10 septembre 1947 précitée) ;

- l'émission de CCI s'effectue en principe par augmentation du capital atteint à la clôture de l'exercice précédant cette émission (article 19 sexies ) ;

- les CCI ne peuvent représenter plus de la moitié du capital atteint à la clôture de l'exercice précédent (article 19 sexies) et non 25 % comme le prévoit le présent article ;

- enfin, le présent article écarte les dispositions de l'article 19 decies de la loi précitée pour les CCI émis par les caisses d'épargne jusqu'au 31 décembre 2003, c'est-à-dire le droit de souscription préférentiel de nouveaux CCI dont disposent les titulaires de CCI déjà émis.

- Pour se conformer strictement à la lettre de telles dispositions, les caisses d'épargne devraient déterminer le montant des CCI qu'elles souhaitent émettre dès le quatrième mois qui suivra la publication de la présente loi, alors que par construction, le montant des CCI ne peut être connu qu' ex post , à l'issue de la procédure de mutualisation.

En réalité, le fait de préciser que les CCI qui seront éventuellement émis par les caisses d'épargne entrent dans la composition du capital initial des caisses permet de fixer le montant de ce capital dans une fourchette haute et d'accroître à due concurrence la dotation du fonds de réserve pour les retraites géré par le Fonds de solidarité vieillesse. Il est en effet prévu que la totalité du produit de la souscription des parts sociales et des CCI soit reversé à ce fonds (voir commentaire de l'article 24).

Le gouvernement s'assure ainsi de toucher le produit des CCI éventuellement émis par les caisses d'épargne , ce qu'il ne pourrait faire si ces derniers devaient être émis conformément à la loi de 1947, c'est-à-dire par augmentation du capital initial des caisses.

Ce faisant, il prive les caisses d'épargne du produit de la souscription de ces CCI qui devrait en principe servir à accroître leurs fonds propres pour financer leur développement.

2. Une détermination arbitraire du capital global des caisses d'épargne

Le texte prévoit ensuite que " le montant total du capital initial des caisses d'épargne est égal à la somme de la dotation statutaire de chacune des caisses telle que cette somme figure dans les comptes consolidés du groupe arrêtés au 31 décembre 1997 ".

Le rapport financier du groupe Caisses d'épargne pour l'année 1997 fait état d'une dotation statutaire totale de 22.824 millions de francs pour le groupe des caisses d'épargne, dont il faut retrancher la dotation des fonds centraux puisque le présent article fait référence à la somme des dotations statutaires des seules caisses. On parvient ainsi à un montant de 18.878 millions de francs .

La référence à un tel poste comptable pour déterminer le montant du capital initial des caisses d'épargne est doublement surprenante.

- En premier lieu, il faut observer que jamais la loi n'avait jusqu'à présent établi de façon ferme et définitive le montant du capital d'une entreprise que l'Etat souhaitait mettre sur le marché. La loi de 1986 prévoit ainsi que les prix d'offre ou de cession des entreprises que l'Etat souhaite privatiser sont arrêtés par le ministre chargé de l'économie sur avis de la commission des participations et des transferts.

- En second lieu, les dotations statutaires des caisses d'épargne ne reflètent en rien la situation financière de chaque caisse . Les caisses d'épargne ont en effet du constituer ces dotations en 1991 pour que leurs statuts soient conformes au statut-type annexé au décret n° 91-1101 du 23 octobre 1991 relatif à l'organisation des caisses d'épargne et de prévoyance. En vertu de ce statut-type, chaque caisse d'épargne dispose d'une dotation statutaire " destinée à garantir sa solvabilité à l'égard de ses déposants et plus généralement des tiers, et à préserver l'équilibre de sa situation financière " . Chaque caisse a donc dû requalifier ses fonds propres afin de les répartir entre les dotations statutaires et les réserves. Certaines ont choisi d'abonder fortement les réserves alors que d'autres ont fait le choix inverse pour faire apparaître une dotation statutaire importante, voire égale à la totalité des fonds propres (comme le prescrit d'ailleurs la lettre des statuts-type précités). La structure des fonds propres des caisses d'épargne se caractérise donc par une forte hétérogénéité entre caisses. Enfin, les dotations statutaires ainsi constituées n'ont jamais été réévaluées.

En réalité, le montant de 18,8 milliards de francs est le fruit d'une négociation entre le gouvernement, le CENCEP et la Commission bancaire. Initialement, le gouvernement avait proposé de fixer le montant du capital initial des caisses d'épargne à 23 milliards de francs (soit le montant total des dotations statutaires du groupe tel qu'il figure dans les comptes consolidés au 31 décembre 1997).

La Commission bancaire a alors fait valoir, dans une lettre adressée au ministre de l'économie et des finances datée du 21 juillet 1998, que l' objectif de placement de ces 23 milliards de francs auprès des sociétaires était difficilement réalisable sauf à servir un intérêt élevé sur les parts sociales. Le président de la Commission bancaire s'inquiétait de la menace que constituait la perspective de la dégradation du ratio de solvabilité du groupe des caisses d'épargne à l'horizon 2002 (à un niveau proche du minimum réglementaire de 8 %, voire légèrement inférieur), dans l'hypothèse d'un placement des parts sociales aux deux tiers de l'objectif (soit 15,3 milliards de francs). Il préconisait enfin de préserver le montant des fonds propres du groupe à un niveau correspondant à un ratio de solvabilité de l'ordre de 12 % afin que le groupe dispose d'une assise suffisante pour développer son activité et être en mesure de réaliser des opérations de partenariat bancaire.

Le CENCEP a quant à lui évalué le potentiel de souscription des parts sociales dans une fourchette comprise entre 5,1 et 13,7 milliards de francs selon les hypothèses retenues, sur la base d'un sondage réalisé en juillet 1998 auprès de 1.000 clients représentatifs de la Caisse d'épargne âgés de 18 ans et plus.

Compte tenu de ces deux objections, le gouvernement a ramené ses prétentions à 18,8 milliards de francs, ce qui se situe dans la fourchette de 15 à 20 milliards de francs préconisée par Raymond Douyère dans son rapport au premier ministre ^{28( * )} .

Dans son rapport sur le présent projet de loi, ce dernier observe que le capital social des caisses d'épargne représenterait alors 39 % des fonds propres (plus exactement 39,8 %), soit un niveau qu'il estime comparable à celui des autres réseaux bancaires à statut coopératif. Il a pris soin de soustraire du total des fonds propres inscrit au bilan consolidé du Groupe Caisses d'épargne au 31 décembre 1997 (soit 65,7 milliards de francs), les cinq milliards de francs prélevés dans la loi de finances pour 1999, ainsi qu'une somme représentative des provisions qu'il faudra enregistrer pour faire face aux déficits prévisionnels de la Caisse générale de retraites du personnel des caisses d'épargne (CGRPCE) à partir de 2017 (soit un montant estimatif de 15 milliards de francs, dont 1,7 milliard a été passé en 1997), ce qui ramène le montant des fonds propres à 47,38 milliards de francs.

Le tableau ci-après montre pourtant que les caisses d'épargne seront confrontées à une contrainte de rémunération du capital en pourcentage des fonds propres plus forte que la plupart de leurs concurrents mutualistes , à l'exception du Crédit mutuel.



Avec 18,8 milliards de francs de capital social, le groupe caisses d'épargne aurait à rémunérer près de 40 % de ses fonds propres alors que le capital social du Crédit agricole ne représente que 20 % de ses fonds propres. Le CENCEP a chiffré l'effort relatif supplémentaire du groupe à 375 millions de francs par an par rapport à son concurrent.

Un tel effort conduirait à amputer la croissance de leurs fonds propres d'au moins 40 %, selon le CENCEP. Le groupe qui voyait ses fonds propres augmenter de manière comparable à ses concurrents (soit environ 5,5 % par an) devrait voir cette progression ramenée à 3 % en moyenne.

M. Raymond Douyère lui-même faisait valoir que dans l'hypothèse où le capital social à rémunérer à 4 % s'élèverait à 15 milliards de francs, les caisses d'épargne seraient amenées à verser 600 millions de francs à leurs sociétaires ce qui représente plus de 30 % du très faible résultat net de 1997.

En outre, ces simulations ne prennent pas en compte la fraction de leur résultat que les caisses d'épargne devront consacrer au financement de projets d'intérêt général en application de l'article 6 du présent projet de loi. Rappelons que les députés ont souhaité que cette fraction soit au minimum égale au tiers du résultat distribuable après mise en réserves. Ils ont ainsi inversé l'ordre des priorités que le texte initial avait institué en faisant passer le " dividende social " avant la rémunération des sociétaires.

Selon le CENCEP, le versement supplémentaire que devront consentir les caisses d'épargne pour satisfaire leur obligation de financement de projets d'intérêt général conduira à doubler de nouveau leur effort financier par rapport à celui de leurs concurrents. Ainsi, les caisses d'épargne devront d'abord consacrer un tiers de leur résultat distribuable après mise en réserve au financement de l'intérêt général, puis consacrer le double, en valeur relative, de la somme versée par le Crédit agricole, à la rémunération de leurs coopérateurs.

Si le reliquat du résultat distribuable après versement du dividende social était insuffisant pour rémunérer les associés, alors les caisses devraient puiser dans leurs réserves, comme les y autorise l'article 17 de la loi du 10 septembre 1947 selon lequel " les statuts peuvent prévoir qu'en cas d'insuffisance des résultats d'un exercice, les sommes nécessaires pour parfaire l'intérêt statutaire afférent à cet exercice seront prélevées, soit sur les réserves, soit sur les résultats des exercices suivants, sans toutefois aller au delà du quatrième. "

Les simulations effectuées par le CENCEP, avant même que l'Assemblée nationale ne procède à l'inversion des priorités évoquée ci-dessus, montraient qu'au terme de la réforme, un certain nombre de caisses d'épargne ne pourront pas rémunérer leur capital à un niveau de marché sans puiser dans leurs réserves , par dérogation au principe de l'impartageabilité des réserves. Il est probable que l'accroissement de la contrainte de financement de l'intérêt général conduise à accroître le pourcentage des caisses mises ainsi en difficulté.

Loin de renforcer les caisses d'épargne face à la concurrence, le présent projet de loi tendrait ainsi à les fragiliser.

B. LA DÉTERMINATION DU CAPITAL INITIAL DE CHAQUE CAISSE D'ÉPARGNE

1. Une " redistribution " entre caisses du capital initial global selon des critères plus représentatifs de leur situation financière

Comme il a été indiqué plus haut, la dotation statutaire de chaque caisses d'épargne, établie en 1991, ne reflète pas nécessairement leur vitalité économique, ni leur capacité à placer ce montant sous forme de parts sociales. Le paragraphe II du présent article prévoit en conséquence une " redistribution " des dotations entre caisses, en fonction de données comptables plus représentatives. C'est à la Caisse nationale des caisses d'épargne qu'il reviendrait de fixer le capital initial de chaque caisse en tenant compte, non seulement de sa dotation statutaire, mais aussi du montant de ses fonds propres et de son total de bilan au 31 décembre 1997. Ce dernier élément donne une image plus fidèle de la réalité économique des caisses d'épargne en étant représentatif des dépôts des clients et des encours de prêts.

La CNCEP disposerait pour cela de deux mois après la publication de la présente loi et devrait recueillir l'avis du conseil d'orientation et de surveillance de chaque caisse.

A défaut, le capital de chaque caisse serait fixé par décret en Conseil d'Etat dans les quatre mois de la publication de la loi.

2. La fixation du montant nominal des parts sociales de chaque caisse

Une fois le capital initial de chaque caisse arrêté par la CNCEP, le paragraphe III du présent article prévoit que le montant nominal des parts sociales représentatives de ce capital est fixé par le conseil d'orientation et de surveillance de chaque caisse, dans les limites définies par la CNCEP.

Il est ainsi admis que la valeur de souscription des parts sociales offertes aux groupements locaux d'épargne pourra varier d'une caisse à l'autre, dans les limites fixées par la CNCEP.

Logiquement, le montant nominal des parts sociales d'une caisse devrait être égal au rapport entre son capital initial et le nombre de parts sociales qu'elle souhaite émettre. Tel serait le cas si le capital initial n'était composé que de parts sociales. Mais dès lors que le capital initial inclut des certificats coopératifs d'investissement, il convient d'exclure du numérateur la part du capital qui sera émise sous forme de CCI. Ainsi, il est demandé aux caisses d'épargne de prévoir le montant des CCI qu'elles émettront dans les quatre mois qui suivront la publication de la loi, ce qui semble totalement irréaliste.

En effet, les caisses d'épargne ne seront vraisemblablement pas en mesure d'émettre des CCI avant d'avoir pu dégager des capacités bénéficiaires susceptibles d'attirer des investisseurs institutionnels, c'est-à-dire avant deux ou trois ans.

II.  UNE PROCÉDURE DE MUTUALISATION INDIRECTE ET COMPLEXE

Le projet de loi prévoit ensuite une procédure très complexe d'acquisition des parts sociales des caisses d'épargne, non pas directement par les sociétaires comme le préconisait M. Raymond Douyère ^{29( * )} , mais par les groupements locaux d'épargne (GLE), à l'aide de prêts que leur octroieraient les caisses d'épargne auxquelles ils sont affiliés.

En procédant ainsi, le gouvernement souhaite que les caisses d'épargne disposent immédiatement de propriétaires identifiés. Un tel choix a toutefois été opéré aux dépens de la simplicité et de la lisibilité pour les sociétaires.

A. LA SOUSCRIPTION DES PARTS SOCIALES DES CAISSES D'ÉPARGNE PAR LES GLE

Les modalités de la création et de la répartition des GLE sont prévues à l'article 25 du présent projet de loi. Chaque caisse disposera ainsi de deux mois après la publication de la loi pour établir un plan de création de GLE pour sa circonscription territoriale, comprenant notamment le nombre de GLE qu'elle souhaite créer ainsi que le nom des deux sociétaires fondateurs et de l'administrateur provisoire de chacun de ces GLE. Dès l'approbation de ce plan par la CNCEP, les GLE seront réputés constitués et dotés de la personnalité morale. Ils devront admettre au moins 500 personnes physiques ou 10 personnes morales.

En vertu du paragraphe IV du présent article, les parts sociales de chaque caisse seraient d'abord réparties entre les GLE en fonction notamment de l'importance de la population comprise dans le territoire qu'ils couvrent, puis souscrites par ces GLE à l'aide d'un prêt sans intérêt octroyé par la caisse d'un montant égal à la valeur totale des parts qu'ils sont censés souscrire. Ce prêt serait amorti au fur et à mesure de la vente des parts sociales représentatives du capital des GLE aux sociétaires finaux.

Le texte ne précise toutefois pas le montant du capital de chaque GLE, ni la valeur nominale des parts sociales représentatives de ce capital. Il est simplement indiqué à l'article 25 que, à l'occasion de l'établissement des plans de création des GLE par les caisses d'épargne, la valeur nominale des parts sociales de chaque GLE est précisée et acceptée par les deux sociétaires fondateurs. Au demeurant, il est plutôt logique que le montant du capital des GLE ne figure pas dans la loi puisque ce capital est censé être variable pour permettre l'entrée et la sortie des sociétaires.

C'est donc la souscription progressive par les sociétaires des parts sociales des GLE qui donne à ces derniers la capacité de rembourser l'endettement qu'ils ont contracté pour acquérir les parts du capital social de la caisse d'épargne qui leur ont été attribuées. Toutefois, une certaine incertitude demeure dans la mesure où, en vertu de la loi portant statut de la coopération, les parts sociales des coopératives ne doivent être libérées que pour le quart de leur montant au moment de leur souscription. Si les futurs sociétaires mettaient à profit la totalité du délai dont ils disposent légalement pour libérer leurs parts (c'est-à-dire cinq ans), les GLE pourraient se trouver dans une position délicate pour rembourser aux caisses régionales d'épargne les emprunts qu'il auront souscrits.

Pour permettre une certaine péréquation entre les plus dynamiques des GLE et ceux qui auraient du mal à placer leurs parts sociales, le texte autorise des transferts de parts sociales de caisses d'épargne entre GLE sociétaires de la même caisse d'épargne, moyennant le transfert pour un montant égal d'une fraction du prêt octroyé par ladite caisse. Il s'agit de transferts et non de cessions de parts : le GLE qui s'est porté acquéreur de parts sociales d'une caisse détenues par un autre GLE accroît à due concurrence le montant de sa dette auprès de la caisse. Il faudra donc qu'il vende un montant plus important de parts sociales représentatives de son propre capital.

Les députés ont par ailleurs adopté un amendement tendant à préciser que jusqu'au 31 décembre 2003, les collectivités territoriales sont autorisées à détenir ensemble 10 % au maximum de la valeur totale des parts sociales revenant à chaque GLE. Une telle disposition vise à éviter que les collectivités locales soient tributaires du rythme de souscription des parts sociales par les autres sociétaires pendant la période de constitution du capital initial des GLE.

B. LE DÉNOUEMENT

Si, à l'issue d'un délai de quatre ans (la date d'échéance est fixée au 31 décembre 2003), un GLE n'est pas parvenu à placer dans le public un montant de parts sociales suffisant pour amortir le prêt qu'il a contracté auprès de la caisse d'épargne dont il est sociétaire, celle-ci est censée lui racheter une fraction des parts sociales qu'il a acquises auprès d'elle afin de lui permettre de solder son compte.

Le capital de la caisse d'épargne est ensuite réduit à concurrence du montant des parts sociales rachetées aux GLE. On notera que cette opération n'a aucune incidence sur le montant que les caisses d'épargne sont censées verser au fonds de réserve pour les retraites. Les phases de souscription des parts sociales et de reversement du produit de cette souscription à l'Etat sont en effet totalement déconnectées. En d'autres termes, l'Etat touchera 18,8 milliards de francs au titre de la mutualisation des caisses d'épargne quel que soit le résultat de cette mutualisation. La réduction éventuelle du capital des caisses d'épargne s'apparentera donc à une ponction sur leurs fonds propres .

Pour tenir compte du plafonnement de la participation des collectivités territoriales dans le capital des GLE, les députés ont prévu un dispositif de réajustement du montant des parts sociales détenues par lesdites collectivités dans l'hypothèse où les GLE ne seraient pas parvenus, à l'échéance du 31 décembre 2003, à assurer grâce au placement de leurs parts sociales, l'amortissement de la totalité du prêt gratuit qui leur a été consenti par la caisse, et où ils seraient donc amenés à réduire leur capital social.

Toutefois, les députés ont oublié de tenir compte de l'amendement qu'ils avaient adopté à l'article 9 du présent projet de loi tendant à porter de 10 à 20 % la participation maximale des collectivités territoriales au capital des GLE.

Comme il a été vu plus haut, la caisse d'épargne peut à tout moment émettre des CCI dans la proportion de 25 % de son capital, notamment si elle estime que les GLE qui lui sont affiliés ne parviendront pas à souscrire la totalité de son capital. Le texte du paragraphe VI prévoit l'annulation des CCI qui n'auraient pas été souscrits au 31 décembre 2003. On notera que cette disposition est dérogatoire de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération qui ne mentionne pas la possibilité d'annuler des CCI.

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

A. POUR UNE ÉVALUATION OBJECTIVE DU CAPITAL INITIAL DES CAISSES D'ÉPARGNE

Comme il l'a évoqué plus haut, votre rapporteur observe que la procédure consistant à demander au législateur de fixer le montant du capital des caisses d'épargne destiné à être mis sur le marché est inédite. Jamais le montant du capital d'une entreprise publique destinée à être privatisée n'a encore figuré dans la loi.

Par ailleurs, la fixation du capital à 18,8 milliards de francs est le résultat d'un marchandage entre les caisses d'épargne et le Trésor, bien plus que d'une évaluation objective de la situation économique et financière des caisses d'épargne et de leur faculté à placer un tel montant sous forme de parts sociales.

Votre commission vous proposera en conséquence de renvoyer au ministre chargé de l'économie la responsabilité de déterminer le montant du capital initial des caisses d'épargne, après avis de la commission des participations et des transferts . Le ratio " capital social sur fonds propres " des caisses d'épargne ne pourra toutefois pas excéder la moyenne de ceux des autres réseaux bancaires coopératifs .

Selon que l'on choisisse la moyenne arithmétique de ce ratio ou la moyenne pondérée, le capital initial des caisses d'épargne pourrait ainsi osciller entre 13 et 15,5 milliards de francs.

Par ailleurs, votre commission vous proposera de supprimer la disposition tendant à préciser que le capital initial des caisses d'épargne est composé de parts sociales et de certificats coopératifs d'investissement, dont on a vu qu'elle contrevenait aux articles 19 quinquies et 19 sexies de la loi de 1947 qui disposent que l'émission de CCI relève de la décision souveraine des sociétaires réunis en assemblée générale extraordinaire et s'effectue par augmentation du capital atteint à la clôture de l'exercice précédant cette émission.

Les caisses d'épargne conserveraient toutefois la faculté d'émettre des CCI , mais le produit de la souscription de ces certificats ne viendrait pas abonder le fonds de réserve pour les retraites. Les CCI seraient ainsi destinés à accroître le capital de la caisse d'épargne émettrice, conformément à leur objet.

Il est en effet indispensable de conserver aux caisses d'épargne le droit d'émettre des CCI dans la mesure où ils constituent une ressource abondante, rapidement mobilisable, même pour des montants élevés et liquide. De plus, l'émission de CCI peut être un aiguillon salutaire pour les caisses d'épargne dans la mesure où elle les obligera à disposer d'une rentabilité élevée de leurs fonds propres, compte tenu des règles générales prévalant actuellement sur le marché financier et de la décote frappant les titres de capital sans droit de vote.

Il reste à résoudre la question suivante : une société coopérative à capital variable peut-elle émettre des certificats coopératifs d'investissement ? C'est en effet un des arguments avancés par le gouvernement à l'appui de la création des GLE.

Observons d'emblée que la loi du 10 septembre 1947 ne l'interdit pas. Il n'y a donc pas d'obstacle législatif . Le législateur aurait au demeurant été bien mal avisé de réserver la faculté d'émettre des CCI aux seules sociétés coopératives à capital fixe dès lors que la variabilité du capital constitue un des principes fondateurs de la coopération.

Pour Raymond Douyère, co-rapporteur du présent projet de loi à l'Assemblée nationale, " le capital d'une société coopérative peut augmenter ou diminuer à tout moment du fait de l'arrivée de nouveaux sociétaires ou du départ de certains sociétaires. Cette variabilité du capital est consubstantielle à la conception d'une société largement ouverte, susceptible d'accueillir tout un chacun. "

Toutefois, selon le député, une société coopérative à capital variable se heurterait à une difficulté technique si elle émettait des CCI, du fait de l'obligation de maintenir constante à tout moment la proportion des CCI dans son capital. Cette obligation découle de l'article 19 undecies de la loi de 1947 qui dispose : " les titulaires de CCI disposent d'un droit sur l'actif net dans la proportion du capital qu'ils représentent " . Si la proportion des CCI dans le capital diminue du fait de l'émission de nouvelles parts sociales, alors le droit sur l'actif net diminue à due proportion, ce qui aurait pour conséquence une dégradation de la valeur du CCI. Pour maintenir constante la proportion des CCI dans le capital et donc leur droit sur l'actif net, toute émission de parts sociales devrait être assortie d'une émission à due proportion de nouveaux CCI ou d'une réévaluation de la valeur des CCI, ce qui est en pratique ingérable selon Raymond Douyère ^{30( * )} .

Aussi, aucune société coopérative à capital variable n'a-t-elle jusqu'à présent fait usage de la faculté d'émettre des CCI, à l'exception du Crédit agricole. Dix-huit Caisses régionales du Crédit agricole ont ainsi émis de telles valeurs mobilières, pour un montant total de l'ordre de 10 milliards de francs.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès de la direction du Trésor, les groupements locaux d'épargne permettraient de gérer les fluctuations du nombre de sociétaires, pour permettre aux caisses régionales de demeurer à capital fixe si elles souhaitent émettre des CCI. La correspondance entre le capital fixe de la caisse régionale et le capital variable des GLE qui lui sont affiliés s'opérerait par la variation d'un compte courant d'associé ouvert au nom du GLE auprès de la caisse d'épargne. Tout accroissement du capital d'un GLE trouverait sa contrepartie dans la variation positive du solde de son compte courant et inversement. En fin d'exercice, la caisse d'épargne procéderait à une augmentation (ou à une diminution) de son capital pour solder les comptes courants.

Ainsi, la très complexe structure à deux étages conçue par le gouvernement aurait pour seul but de rendre techniquement possible l'émission par les caisses d'épargne qui le souhaiteraient de certificats coopératifs d'investissement... Un tel souci est certes louable, mais votre rapporteur observe qu'il conduit à contrevenir à un des principes fondamentaux du statut de la coopération en prévoyant la fixité du capital des caisses d'épargne.

Si la loi est inapplicable en l'état, alors il faut la modifier. Comme votre rapporteur l'a déjà observé, il n'était certainement pas dans l'esprit du législateur en 1987 de réserver la possibilité d'émettre des certificats coopératifs d'investissement aux seules sociétés coopératives à capital fixe ^{31( * )} .

Mais sans aller jusque là, il convient de noter que les caisses régionales du Crédit agricole qui émettent des CCI sont toutes à capital variable . Il ne semble donc pas y avoir d'obstacle à ce que les caisses d'épargne émettent de telles valeurs mobilières, sans qu'il y ait besoin de tordre l'esprit coopératif en créant des groupements locaux d'épargne.

B. POUR UNE MUTUALISATION DIRECTE DES CAISSES D'ÉPARGNE

Comme il a eu l'occasion de l'indiquer à plusieurs reprises, votre rapporteur n'est pas du tout convaincu de la nécessité de créer des " groupements locaux d'épargne " entre les caisses d'épargne et les sociétaires finaux. La fonction d'animation du sociétariat au niveau local qu'ils sont censés assurer peut tout aussi bien être assumée par une structure locale qui ne serait pas constituée sous forme coopérative. Votre commission a proposé à l'article 8 de remplacer les GLE par des sous-ensembles de l'assemblée générale des sociétaires  dénommées " sections locales d'épargne ".

Elle vous proposera de substituer à la procédure de mutualisation indirecte prévue par le présent article un processus plus simple et plus respectueux des sociétaires finaux.

Il s'agirait de permettre aux caisses d'épargne de procéder elles-mêmes au placement des parts sociales constitutives de leur capital dans le public, en les autorisant à porter ces parts pendant la période transitoire. Naturellement, aucun droit de vote ne serait attaché aux parts sociales non souscrites. Les sociétaires seront ainsi directement détenteurs de parts sociales des caisses d'épargne, et non de parts sociales de groupements locaux d'épargne.

En outre, pour accroître l'attractivité des parts sociales, des bons de souscription de certificats coopératifs d'investissement pourront leur être attachés. Les coopérateurs détenteurs de tels bons pourront les exercer lors de l'émission de CCI par les caisses.

Enfin, pour éviter que les ratios prudentiels des caisses d'épargne ne se dégradent, il convient de préciser que les parts sociales non souscrites sont incluses dans leurs fonds propres.

C. POUR UN ALLONGEMENT DE LA DURÉE DE SOUSCRIPTION DES PARTS SOCIALES

Votre commission vous proposera par ailleurs de doubler le délai dont disposent les caisses d'épargne pour placer leurs parts. Le délai de huit ans courrait à partir de la date de publication de la loi.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi modifié.

ARTICLE 22

La dévolution des fonds centraux

Commentaire : Le présent article supprime le fonds commun de réserve et de garantie (FCRG) et le fonds de solidarité et de modernisation (FSM). Toutefois, pour ne pas créer de rupture juridique, la Caisse nationale des caisses d'épargne reprend intégralement à sa charge les garanties qui étaient auparavant couvertes par ces fonds centraux. Enfin, les sommes inscrites au bilan de ces deux fonds sont dévolues aux caisses d'épargne qui sont censées en affecter une partie à une augmentation de capital de la Caisse nationale.

Deux fonds constituent les fonds centraux des caisses d'épargne : il s'agit du fonds commun de réserve de garantie (FCRG), dont les réserves s'élevaient à 9.629 millions de francs au 31 décembre 1997, et du fonds de solidarité et de modernisation (FSM) doté de 2.847 millions de francs.

Rappelons que ces deux fonds subiront une amputation de 5 milliards de francs au 30 juin 1999, en application de l'article 52 de la loi de finances pour 1999, ce qui ramènera le montant de leurs réserves à 7.476 millions de francs.

Le FCRG a été créé en application de l'article 4 de la loi du 1 ^er juillet 1983 afin d'assurer la garantie des déposants et des souscripteurs pour les fonds ne bénéficiant pas de la garantie de l'Etat ou de celle de la Caisse des dépôts et consignations.

Le FSM a, quant à lui, été créé pour permettre au CENCEP de contribuer à des investissements du réseau reconnus prioritaires à l'échelon national ou, le cas échéant, venir en aide aux établissements en difficulté, dans le cadre de sa mission d'organe central.

Les deux fonds ont été constitués en 1984 à partir d'une dotation ^{32( * )} de 3 milliards de francs prélevée sur le fonds de réserve et de garantie des caisses d'épargne (FRGCE) géré par la Caisse des dépôts et alimenté par celle-ci au moyen des profits réalisés sur les emplois des sommes collectées par le livret A. 2 milliards de francs ont été affectés au FCRG et 1 milliard de francs au FSM.

Par la suite, le FCRG a été alimenté par les revenus et les amortissements de son propre portefeuille, par les commissions perçues en représentation d'engagement de garantie, et, enfin, par les cotisations versées par les membres du réseau. Ces dernières sont fixées chaque année par le conseil de surveillance du CENCEP qui peut, en outre, procéder en cours d'exercice à des appels de fonds supplémentaires.

Toutefois, depuis 1991, la gestion des emplois du FCRG a permis de maintenir le niveau de garantie jugé nécessaire par le Comité de la réglementation bancaire et financière (CRBF) sans qu'il soit nécessaire de faire appel aux cotisations des membres du réseau. C'est pourquoi, depuis 1996, les caisses d'épargne ont été invitées réglementairement par le CENCEP à affecter leurs résultats au fonds pour risques bancaires généraux ^{33( * )} (FRBG) plutôt qu'aux fonds centraux.

Quant au FSM, dont les modalités de financement sont similaires, il continue à percevoir les cotisations des membres du réseau pour un montant de l'ordre de 60 millions de francs par an.

Le présent article prévoit la suppression de ces fonds à la date de création de la Caisse nationale des caisses d'épargne, c'est-à-dire au plus tard un mois après la publication de la présente loi.

Il distingue ensuite entre les obligations couvertes par ces fonds, qui seront intégralement transférées à la Caisse nationale (voir commentaire de l'article 12), et les sommes inscrites au bilan de ces fonds (7,5 milliards de francs, déduction faite des 5 milliards de francs reversés au budget de l'Etat), qui seront dévolues aux caisses d'épargne. Celles-ci devront en affecter une partie à une augmentation de capital de la CNCEP. Le solde pourra être éventuellement reversé au fonds commun de garantie et de solidarité que la Caisse nationale peut créer en vertu de l'article 12 du présent projet de loi.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 23

Les modalités de souscription des parts sociales par les salariés des caisses

Commentaire : Le présent article prévoit des modalités préférentielles de souscription des parts sociales des GLE pour les salariés du réseau des caisses d'épargne.

De façon similaire à ce que prévoit la loi du 6 août 1986 relative aux modalités des privatisations pour les salariés des entreprises faisant l'objet d'une privatisation, le présent article prévoit que les caisses d'épargne peuvent accorder des conditions préférentielles de souscription à leurs salariés.

La loi du 6 août 1986 précitée prévoit ainsi que les demandes des salariés doivent être intégralement servies, pour chaque opération, à concurrence de 10 % du montant de celle-ci.

Par transposition, le présent article dispose que, jusqu'au 1 ^er décembre 2003, le personnel des caisses d'épargne pourra souscrire, dans des conditions préférentielles, jusqu'à 10 % du capital social des GLE ou 3 % du capital initial de la caisse d'épargne souscrit par le GLE.

Si les demandes des salariés excèdent ces montants, la CNCEP fixera les conditions de leur réduction.

On notera que dans la mesure où, contrairement à ce qui se produit en cas de cession d'une entreprise publique, le coût des conditions préférentielles de souscription accordé aux salariés devra être pris en charge par la caisse qui les octroie, le présent article n'en fait pas une obligation, mais une simple faculté laissée à l'appréciation de chaque caisse.

Les conditions préférentielles consistent en des rabais et des délais de paiement consentis par les caisses d'épargne, sans que le rabais puisse excéder 20 % de la valeur des parts sociales acquises et que les délais de paiement puissent excéder trois ans.

Les caisses peuvent également décider d'attribuer des parts sociales gratuites, dans la limite d'une part sociale par part sociale de même montant acquise par le salarié. En aucun cas, précise le texte, la valeur des parts sociales ainsi attribuées ne peut toutefois excéder la moitié du plafond mensuel de la sécurité sociale.

Les mêmes avantages seront accordés aux salariés des autres entreprises du réseau, des filiales et organismes communs.

Votre commission vous proposera d'étendre également ces conditions de souscription préférentielles aux anciens salariés du réseau pouvant justifier d'un contrat d'une durée accomplie d'au moins cinq ans avec l'entreprise ou ses filiales et organismes communs.

Par cohérence avec les amendements de suppression des GLE qu'elle vous propose, votre commission vous proposera par ailleurs de supprimer la référence aux GLE.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi amendé.

ARTICLE 24

Le fonds de mutualisation

Commentaire : Le présent article organise les modalités de reversement du produit de la souscription du capital des caisses d'épargne au fonds de réserve pour les retraites géré par le Fonds de solidarité vieillesse.

Deux observations importantes doivent être faite à propos du présent article. En premier lieu, le produit de la souscription du capital des caisses d'épargne n'est pas destiné à abonder un compte d'affectation spéciale, comme il est de tradition pour les recettes de privatisation, mais un fonds de réserve pour les retraites créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.

En second lieu, ce fonds de réserve touchera 18,8 milliards de francs, quel que soit le résultat du placement de leurs parts sociales par les caisses d'épargne. En clair, si les caisses d'épargne ne parviennent pas à placer la totalité de ces 18,8 milliards de francs de capital social dans le public, elles seront dans l'obligation de puiser dans leurs réserves les ressources nécessaires pour combler la différence.

Le versement effectif des 18,8 milliards de francs se fera selon un système de vases communicants : dans une première étape, les caisses d'épargne verseront à intervalles réguliers le produit de la souscription de leur capital à un fonds de mutualisation géré par la CNCEP, qui reversera à son tour le produit de cette collecte au fonds de réserve pour les retraites.

I.  LA CRÉATION D'UN FONDS DE MUTUALISATION

A. UN DISPOSITIF INCITATIF

Le présent article prévoit que la Caisse nationale des caisses d'épargne (CENCEP) gère dans ses livres un fonds de mutualisation destiné à recevoir le produit de la souscription des parts sociales des groupements locaux d'épargne et des certificats coopératifs d'investissement.

Le produit de la souscription des parts sociales des GLE correspond à l'amortissement de l'emprunt que ces derniers ont contracté auprès des caisses d'épargne pour en devenir sociétaires.

Tous les six mois, les caisses d'épargne sont ainsi appelées à verser à ce fonds un montant représentatif du remboursement par les GLE de leur prêt et de la souscription des CCI éventuellement émis, jusqu'au terme du délai de quatre ans dont les GLE disposent pour placer les parts sociales représentatives de leur capital. Les versements auraient lieu les 1 ^er juin et 1 ^er décembre de chaque année jusqu'en 2003.

Dans sa version initiale, le présent article précisait que le versement devait atteindre le plus élevé des montants suivants :

- le produit de la souscription des parts sociales des groupements locaux d'épargne et des certificats coopératifs d'investissement ;

- le huitième du capital initial de chaque caisse.

Un tel dispositif visait à contraindre les caisses d'épargne à procéder à la mutualisation d'au moins un huitième de leur capital par semestre. Le risque aurait en effet été que les groupements locaux d'épargne attendent la fin de la période transitoire pour assurer la commercialisation de leurs parts sociales.

Toutefois, ce schéma était pénalisant pour les plus dynamiques des caisses d'épargne puisqu'il les contraignait à reverser au fonds de mutualisation un montant plus élevé, en proportion de leurs fonds propres, que celui que devaient acquitter les caisses d'épargne les moins pressées de placer leur capital.

Aussi, l'Assemblée nationale a-t-elle adopté un amendement tendant à supprimer l'alternative : dans la rédaction du présent article qui nous est soumise, les caisses d'épargne devront reverser au fonds de mutualisation une somme égale au huitième de leur capital tous les six mois (soit 2,35 milliards de francs par semestre ). Celles qui auront réussi à placer davantage disposeront ainsi d'un volant de trésorerie qu'elles pourront utiliser, par exemple pour rémunérer leurs parts.

B. UN DISPOSITIF CONTRAIGNANT

Il est à noter que dans sa version initiale comme dans sa version amendée par les députés, le présent article contraint les caisses d'épargne à verser au fonds de mutualisation une somme exactement égale à leur capital initial, quand bien même elles ne seraient pas parvenues à placer ce montant dans le public et auraient en conséquence été contraintes de réduire leur capital à due concurrence.

La différence positive entre les 18,8 milliards de francs et le montant effectivement placé dans le public viendra, le cas échéant, diminuer les fonds propres des caisses.

Le texte précise ensuite que les versements effectués au profit du fonds de mutualisation sont sans effet sur la détermination du résultat fiscal et comptable des caisses d'épargne. Cette disposition a pour objet d'éviter de faire supporter par le budget de l'Etat une perte de recettes fiscales qui résulterait du passage en perte d'exploitation d'un versement minimum, dans l'hypothèse où celui-ci serait supérieur au produit de la souscription des parts de GLE et des certificats coopératifs d'investissement. Le gouvernement souhaite en tout état de cause que les caisses d'épargne supportent les conséquences de l'absence de dynamisme des GLE qui leurs sont affiliés dans la commercialisation des parts sociales.

Il est enfin précisé que le fonds de mutualisation est exonéré d'impôt sur les sociétés. Ce fonds n'est en effet qu'une structure intermédiaire.

II. LE VERSEMENT DU CAPITAL INITIAL DES CAISSES D'ÉPARGNE AU FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES

Il est ensuite prévu que le fonds de mutualisation reverse avant le 31 décembre de chaque année, de 2000 à 2003 inclus, les sommes qu'il aura reçues dans l'année au fonds de réserve pour le retraites géré par le Fonds de solidarité vieillesse en application de l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale.

Le fonds de réserve pour les retraites

Créé au sein du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) par l'article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, le fonds de réserve ne dispose ni de ressources précises, ni de missions déterminées. Sa création à fait l'objet de commentaires critiques de la part de vos commission des affaires sociales et commission des finances.

Les missions du fonds de réserve ne sont pas indiquées dans la loi. Celle-ci se contente de disposer que le fonds est au bénéfice de la branche vieillesse du régime général et des régime alignés. Deux options sont théoriquement possibles : le fonds de réserve peut avoir pour but, soit de lisser simplement l'augmentation future des cotisations d'assurance vieillesse, soit d'engendrer des revenus suffisants pour minorer durablement le niveau futur des cotisations. Dans le premier cas, le montant visé s'exprime en centaines de milliards de francs. Dans le second cas, il s'exprime en milliers de milliards de francs. Le conseil d'analyse économique évalue le montant des réserves nécessaires pour diminuer de 10 points le niveau des cotisations en 2040, selon les hypothèses, entre 1,7 et 2,5 fois le montant de la masse salariale.

Ont par ailleurs été mises en cause les modalités de financement particulièrement complexes du fonds et les incertitudes qui pèsent sur les sommes effectivement disponibles. La loi précitée a en effet prévu d'affecter au fonds de réserve une fraction du produit de la contribution de solidarité sur les sociétés (C3S), tout ou partie des excédents éventuels du FSV et toute autre ressource affectée en vertu de dispositions législatives. Lors des débats, la possibilité d'une affectation du produit des privatisations et celle d'une surcotisation ont été aussi évoquées par le gouvernement.

Au total, le fonds de réserve ne dispose d'aucune ressource stable et assurée, et les montants qui lui sont affectés sont manifestement hors de proportion avec les sommes nécessaires, sommes qui sont d'ailleurs impossibles à évaluer tant que les missions du fonds ne sont pas définies.

En conséquence, le Sénat a accepté le principe de la création d'un fonds de réserve pour les retraites et renvoyé la définition de sa finalité, des modalités de son financement, de son fonctionnement et de sa gestion à un projet de loi cohérent et complet sur le sujet de l'équilibre à long terme des régimes d'assurance vieillesse.

III.  LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre commission vous proposera une nouvelle rédaction pour le présent article, afin :

- d'une part, de tenir compte de la suppression des groupements locaux d'épargne et de l'allongement de la durée de placement des parts qu'elle vous propose (voir commentaire de l'article 21) ;

- d'autre part, de renvoyer à une prochaine loi de finances l'affectation du produit de la souscription des parts sociales des caisses d'épargne.

Par cohérence avec la position qu'elle a adoptée lors de l'examen de la loi de financement de la sécurité sociale, votre commission vous demande en effet de ne pas doter le fonds de réserve pour les retraites avant de connaître précisément quelles seront ses missions et de quel montant estimatif le gouvernement escompte le doter.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi amendé.

ARTICLE 25

La mise en place des groupements locaux d'épargne

Commentaire : Le présent article précise les modalités de création des groupements locaux d'épargne (GLE).

Dans un délai de deux mois après la publication de la présente loi, chaque caisse d'épargne devra élaborer un " plan de création de GLE " pour sa circonscription territoriale et soumettre ce plan à l'approbation de la Caisse nationale.

Ce plan précisera le nombre de GLE créés sur le territoire de la caisse (avec un minimum de quatre compte tenu du plafond de souscription de 30 %, voir commentaire de l'article 4).

Il doit en outre comporter, pour chaque GLE dont la création est envisagée, le nom de deux personnes répondant aux conditions requises pour être sociétaires qui auront pris l'engagement de souscrire immédiatement après l'approbation du plan par la Caisse nationale, au moins une part sociale du GLE.

La valeur nominale de ces parts est déterminée par chaque caisse, en accord avec les souscripteurs initiaux. Cette disposition garantit une certaine homogénéité de la valeur des parts sociales des différents GLE affiliés à une même caisse.

Enfin, la caisse d'épargne doit désigner l'administrateur provisoire qui sera chargé, sous le contrôle de la caisse régionale, de contracter au nom du GLE, d'y admettre de nouveaux sociétaires et de le représenter vis-à-vis des tiers, jusqu'à la réunion de l'assemblée générale constitutive, soit, si la loi est publiée en juillet 1999, jusqu'en mai 2000.

Les GLE sont réputés constitués et dotés de la personnalité morale dès que la CNCEP a approuvé le plan d'une caisse d'épargne et que les engagements de souscription au capital de ce GLE sont remplis. Les GLE sont donc dispensés de l'immatriculation au registre du commerce.

Le présent article fixe ensuite des seuils de souscription minimaux pour les GLE : initialement fixé à 2.000 sociétaires, le seuil a été ramené à 500 par les députés. En outre, observant que les personnes morales ou les professionnels pouvaient constituer une catégorie de coopérateurs particulièrement dynamique et sensible à l'engagement des caisses d'épargne au service de l'économie locale et de l'intérêt général, l'Assemblée nationale a introduit un seuil distinct pour les GLE constitués de personnes morales . Elle craignait en effet que ces personnes s'identifient difficilement à un GLE dans lequel, en application du principe " un homme, une voix ", elles se seraient trouvées diluées dans une clientèle généralement plus passive, constituée en majorité de simples déposants.

Ne sont ainsi appelés à demeurer neuf mois après la publication de la présente loi, que les GLE qui auraient admis au moins 500 sociétaires personnes physiques ou 10 sociétaires personnes morales ; les autres seraient fusionnés avec d'autres GLE de même nature pour atteindre le seuil précité.

On notera que le projet de loi ne précise ni le montant du capital initial de chaque GLE, ni les modalités de fixation des parts sociales, ni ce qu'il advient des parts sociales de GLE qui ne seraient pas souscrites. Car contrairement aux caisses d'épargne, les GLE ne disposeront pas de capital initial, mais leur capital évoluera en fonction de l'entrée et de la sortie des sociétaires.

Enfin, dans un délai de dix mois à compter de la publication de la présente loi, l'administrateur provisoire convoque une assemblée générale pour adopter les statuts du GLE et désigner son conseil d'administration. Le mandat initial de ce conseil prend fin le 1 ^er février 2003.

Par cohérence avec les amendements de suppression des GLE qu'elle vous propose, votre commission vous proposera de supprimer le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer le présent article.

ARTICLE 25 BIS (nouveau)

L'information des souscripteurs de parts sociales

Commentaire : Le présent article vise à offrir aux futurs souscripteurs de parts sociales de GLE une information suffisante sur les modalités de la souscription, les liens entre les GLE et les caisses, et la situation financière et l'évolution de l'activité des caisses.

Le présent article prévoit que chaque caisse doit publier et tenir à la disposition de toute personne intéressée un document contenant les précisions suivantes :

- des informations sur le contenu et les modalités de l'émission de parts sociales représentatives du capital des GLE ;

- des informations sur les liens, notamment juridiques et financiers entre la caisse d'épargne et les GLE affiliés ;

- des informations sur la situation financière et l'évolution de l'activité de la caisse d'épargne.

Ce document doit être établi tous les ans. Son contenu sera précisé par décret. Ce rapport d'information doit être soumis au visa préalable de la CNCEP et de la COB. Votre commission vous proposera de modifier la rédaction de l'alinéa correspondant en prévoyant que le document est approuvé par la CNCEP avant d'être soumis au visa de la COB. Il n'est en effet pas juridiquement exact de parler d'un visa de la CNCEP.

Par ailleurs, par cohérence avec les amendements de suppression des GLE qu'elle vous propose, votre commission vous proposera une nouvelle rédaction de cet article tendant à assurer l'information des sociétaires des caisses d'épargne et non des GLE.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi modifié.

ARTICLE 26

La mise en place de la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance

Commentaire : Le présent article organise les modalités de la création de la CNCEP, nouvel organe central du réseau des caisses d'épargne, à partir de la fusion de l'ancien centre national des caisses d'épargne (CENCEP) et de l'ancienne caisse centrale des caisses d'épargne (CCCEP).

La Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCEP) résultera de l'absorption du CENCEP par la Caisse centrale des caisses d'épargne. Ce choix résulte du fait que la CCCEP est une société anonyme dotée d'un capital social de 1,2 milliard de francs alors que le CENCEP n'est constitué que sous la forme d'un simple groupement d'intérêt économique (GIE), doté d'un capital de 136 millions de francs. En outre, la CCCEP est agréée comme établissement de crédit, ce qui n'est pas le cas du CENCEP.

Les opérations de création de la Caisse nationale se dérouleront en deux temps :

Tout d'abord, dans un délai d'un mois à compter de la promulgation de la loi, la Caisse centrale des caisses d'épargne devra modifier ses statuts en vue de sa transformation en société anonyme à directoire et conseil de surveillance, soumise aux dispositions du droit commun des articles 118 à 150 de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales.

Dans ce même délai, elle devra en outre désigner son conseil de surveillance et son directoire pour une durée initiale s'achevant le 31 décembre 2003. Cette échéance coïncide avec la fin de la période de constitution du capital initial des caisses d'épargne, ce qui permettra la désignation des nouveaux dirigeants de la Caisse nationale par des mandataires sociaux portant la légitimité que leur confère la désignation par des coopérateurs.

Par cohérence avec l'article 10 du présent projet, le texte prévoit que la nomination du premier président du directoire est soumise à l'agrément du ministre chargé de l'économie. Comme elle l'a fait à l'article 10, votre commission vous propose de supprimer cette disposition qui n'a plus de justification dès lors que le statut des caisses d'épargne est banalisé.

On relèvera que pour Raymond Douyère, le fait que la nomination du président du directoire du CENCEP soit subordonnée à l'agrément du ministre de l'économie et des finances est en partie responsable du manque d'autorité et de légitimité du CENCEP vis-à-vis du réseau.

Dans un deuxième temps, qui débutera avec l'octroi de l'agrément du ministre chargé de l'économie au président du directoire, la Caisse centrale prendra le nom de Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance et est immédiatement substituée au CENCEP comme organe central du groupe.

En conséquence, le CENCEP sera dissous et ses biens, droits et obligations transférés à la Caisse nationale. Toutefois, si la Caisse nationale en décide ainsi, certains biens, droits et obligations peuvent être apportés à la Fédération nationale des caisses d'épargne et de prévoyance en proportion des missions confiées à cette dernière.

Enfin, à la même date, les titres I ^er et III de la loi du 1 ^er juillet 1983 seront abrogés et les termes " Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance " substitués aux termes " Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance " dans tous les textes législatifs et réglementaires en vigueur.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi modifié.

ARTICLE 27

La mise en place de la Fédération nationale des caisses d'épargne et de prévoyance

Commentaire : Le présent article organise la mise en place de la Fédération nationale des caisses d'épargne (FNCEP)

La FNCEP sera constituée dans les trois mois qui suivent la publication de la présente loi.

Les présidents de COS et de directoire des caisses d'épargne sont ainsi appelés à se réunir en assemblée générale constitutive pour adopter les statuts de la FNCEP et désigner son conseil d'administration.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 28

Les dispositions fiscales

Commentaire : Le présent article a pour objet de préciser que les opérations rendues nécessaires par la loi n'ont pas de conséquences fiscales pour le réseau des caisses d'épargne.

Le premier alinéa du présent article dispose que les opérations rendues nécessaires par la mise en place du nouveau réseau des caisses d'épargne ne donnent lieu ni à indemnité, ni à perception d'impôts, droits ou taxes, ni au versement de salaires ou d'honoraires au profit d'agents de l'Etat.

Il s'agit des opérations suivantes :

- constitution des nouvelles entités : Caisse nationale des caisses d'épargne, Fédération nationale, groupements locaux d'épargne ;

- absorption du CENCEP par la Caisse nationale ;

- octroi par les caisses d'épargne d'un prêt sans intérêt aux groupements locaux d'épargne pour leur permettre d'acquérir les parts sociales constitutives de leur capital initial ;

- remboursement par les GLE du prêt consenti par les caisses d'épargne.

La seule exception admise au principe de non assujettissement aux impôts de toute nature porte sur le maintien d'un régime de droit commun des plus-values financières pour les salariés cédant à titre onéreux des parts sociales acquises à titre préférentiel selon les modalités prévues à l'article 23.

Dans un second alinéa, le présent article dispose que, dans le cas de fusion, les cessionnaires et bénéficiaires des apports doivent se conformer, pour la détermination de leurs résultats imposables, aux conditions prévues au 3 de l'article 210 A du code général des impôts, à raison des biens, droits et obligations qui leur ont été cédés ou transmis. Cette disposition avait déjà été prévue par l'article 26 de la loi du 1 ^er juillet 1983 portant réforme des caisses d'épargne.

Ces dispositions concerneront en pratique la fusion du CENCEP et de la Caisse centrale, la dévolution des fonds centraux aux caisses d'épargne et, éventuellement, les fusions de GLE n'ayant pas atteint le seuil minimum de sociétaires. La société absorbante, devra, au terme du 3 de l'article 210 A du CGI, respecter les prescriptions suivantes :

- reprendre à son passif, d'une part les provisions dont l'imposition est différée, d'autre part, la réserve spéciale où la société absorbée a porté les plus-values à long terme antérieurement soumises aux taux réduits de 10 %, de 15 %, de 18 %, de 19 % ou de 25 %, ainsi que la réserve où ont été portées les provisions pour fluctuation de cours ;

- se substituer à la société absorbée pour la réintégration des résultats dont la prise en compte avait été différée pour l'imposition de cette dernière ;

- calculer les plus-values réalisées ultérieurement à l'occasion de la cession des immobilisations non amortissables, qui lui sont apportées d'après la valeur qu'elles avaient, du point de vue fiscal, dans les écritures de la société absorbée ;

- réintégrer dans ses bénéfices imposables les plus-values dégagées lors de l'apport des biens amortissables ;

- inscrire à son bilan les éléments autres que les immobilisations pour la valeur qu'ils avaient, du point de vue fiscal, dans les écritures de la société absorbée. A défaut, comprendre dans les résultats de l'exercice au cours duquel intervient l'opération le profit correspondant à la différence entre la nouvelle valeur de ces éléments et la valeur qu'ils avaient, du point de vue fiscal, dans les écritures de la société absorbée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 29

Les dispositions transitoires relatives à la révision des accords collectifs

Commentaire : Le présent article prévoit certaines mesures transitoires concernant les relations sociales.

Le présent article a pour objet de prolonger la période d'application de l'ancienne procédure d'arbitrage, prévue par l'article 17 de la loi du 1 ^er juillet 1983, pour les demandes de modification du statut du personnel qui auraient été exprimées avant la publication de la présente loi et qui n'auraient pas encore fait l'objet d'un accord ou d'un arbitrage. En pratique, une seule dénonciation est visée, celle portant sur la caisse générale de retraite du personnel des caisses d'épargne (CGRPCE).

Rappelons en effet que le régime de retraite géré par la CGRPCE a été dénoncé par la partie patronale le 30 décembre 1997. Les règles actuellement en vigueur ouvrent un délai de deux ans au terme duquel, si aucun accord n'a pu être trouvé entre les représentants du personnel et les représentants des employeurs, le différend doit être porté devant une formation arbitrale dont la composition est définie par arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et des finances et du ministre chargé du travail. L'article 17 précité précise que cette formation ne rend sa décision qu'après avoir recherché la conciliation entre les parties.

Ce conflit n'a, pour l'instant, pas trouvé d'issue et le délai légal de négociation échoit le 30 décembre 1999.

Le présent article a pour objet de ramener de deux ans à dix-huit mois le délai de négociation dont disposent les représentants des salariés et les représentants des employeurs pour parvenir à un accord. Si, à la date du 30 juin 1999, aucun accord n'a donc pu être trouvé, la demande de modification du régime de retraite sera portée devant la commission arbitrale évoquée ci-dessus. Le présent article précise en outre que ladite commission doit prendre en compte, " d'une part, la situation et les perspectives financières du réseau des caisses d'épargne, et, d'autre part, les droits sociaux des salariés " . Les députés ont souhaité ajouter à cette phrase les termes : " et notamment en matière de régime de retraite " pour rappeler le sujet concret de la demande de conciliation dont sera saisie la commission arbitrale.

Par ailleurs, afin de permettre dans le futur la révision des accords collectifs en vigueur à la date de la publication de la loi et conclus selon l'ancienne procédure de la loi de 1983, le second alinéa du présent article prévoit que la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCEP) et les organisations syndicales représentatives mentionnées à l'article 16 du présent projet de loi sont réputées être signataires de l'accord conclu au sein de l'ancienne commission paritaire nationale.

Dans le futur, la dénonciation des accords collectifs se fera conformément aux dispositions du code du travail, et notamment de son article L. 132-8. Ce dernier prévoit ainsi que lorsque la dénonciation émane de la totalité des signataires employeurs ou des signataires salariés, une nouvelle négociation soit s'engager à la demande d'une des parties intéressées dans les trois mois qui suivent la date de la dénonciation. L'accord collectif dénoncé continue de produire effet jusqu'à l'entrée en vigueur de l'accord qui lui est substitué, ou à défaut, pendant une durée d'un an à compter de l'expiration du délai de préavis fixé par les parties. Si aucun accord n'est intervenu dans ces délais, les salariés des entreprises concernées conservent les avantages individuels qu'ils ont acquis en application de l'accord dénoncé.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 30

Les dispositions relatives aux dirigeants

Commentaire : Le présent article prolonge le mandat des directoires et des conseils d'orientation et de surveillance des caisses d'épargne en fonction à la date de promulgation de la loi.

Le présent article prévoit le renouvellement des membres du directoire et du conseil d'orientation et de surveillance (COS) de chaque caisse au plus tard treize mois après la publication de la présente loi, pour un premier mandat de trois ans.

En conséquence, les mandats des membres des directoires, des COS et des conseils consultatifs des caisses d'épargne en fonction à la date de publication de la loi sont prolongés jusqu'au terme de cette période transitoire de treize mois, nonobstant toute disposition relative à la limite d'âge. Leurs mandats devraient donc durer jusqu'en juillet 2000.

Rappelons que les mandats des membres des conseils consultatifs de clients (prévus par les articles 10 et 10-1 de la loi du 1 ^er juillet 1983) et ceux des membres des COS devaient en principe arriver à expiration respectivement en novembre-décembre 1997 et en janvier mars 1998.

Ils ont été une première fois prolongés jusqu'en mars 1999 par l'article 8 de la loi du 10 novembre 1997 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, puis jusqu'au 1 ^er novembre 1999 par la loi du 3 février 1999. Cette dernière échéance reste valable pour les conseils consultatifs de clients, qui disparaîtront à cette date puisque leur renouvellement n'est pas prévu dans le cadre du nouveau statut des caisses d'épargne. L'abrogation du titre II de la loi du 1 ^er juillet 1983 ne prendra effet qu'à l'issue de la période transitoire de treize mois.

Les mandats des membres des directoires des caisses d'épargne, désignés pour six ans en avril-mai 1992, et qui venaient à échéance en avril-mai 1997, ont, quant à eux, été renouvelés à cette date, dans les conditions prévues par la loi du 1 ^er juillet 1983 et par les statuts. Le présent article anticipe donc l'échéance normale du renouvellement de leur mandat qui auraient en principe dû intervenir en avril-mai 2002.

Pendant la période transitoire de treize mois, les caisses d'épargne resteront régies par les dispositions des titres II et IV de la loi du 1 ^er juillet 1983 portant réforme des caisses d'épargne, pour autant qu'elles ne seront pas contraires à la présente loi.

Toutefois, le présent article prévoit que les membres et présidents de COS pourront recevoir un défraiement des dépenses engagées pour l'accomplissement de leur mission, dans des conditions fixées par l'organe central. Initialement, le texte prévoyait le versement d'une indemnité de fonction mais l'Assemblée nationale a estimé que cette disposition portait atteinte au principe de gratuité des fonctions de membres de COS.

Passée la période transitoire de treize mois, il appartiendra aux statuts des caisses d'épargne de déterminer les conditions d'une éventuelle rémunération des mandataires sociaux.

Par ailleurs, le présent article confie aux COS le soin de définir, pendant la période transitoire, les modalités de financement des projets d'économie locale et sociale, selon les conditions prévues à l'article 6 du présent projet de loi. Au terme de cette période, il appartiendra aux sociétaires réunis en assemblée générale de déterminer l'affectation du résultat distribuable des caisses.

Enfin, le paragraphe II du présent article prévoit que les titres II et IV de la loi du 1 ^er juillet 1983 seront abrogés le premier jour du quatorzième mois suivant la date de publication de la loi.

A cette date, chaque caisse d'épargne sera donc à même de convoquer sa première assemblée générale de groupements locaux d'épargne. Celle-ci adoptera les statuts de la caisse et désignera les membres du directoire et du COS pour un premier mandat limité à trois ans.

Dans l'hypothèse d'une publication de la présente loi en juillet prochain, le mandat des nouveaux mandataires sociaux durerait ainsi jusqu'au 31 juillet 2003, soit six mois avant la fin des opérations de diffusion du capital initial des caisses d'épargne.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

DEUXIÈME PARTIE :

DU RENFORCEMENT DE LA SÉCURITÉ FINANCIÈRE
TITRE PREMIER :

DISPOSITIONS RELATIVES À LA SURVEILLANCE DES ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT, DES ENTREPRISES D'INVESTISSEMENT ET DES ENTREPRISES D'ASSURANCE ET À LA COOPÉRATION ENTRE AUTORITÉS DE CONTRÔLE
CHAPITRE PREMIER :

SURVEILLANCE DES ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT, DES ENTREPRISES D'INVESTISSEMENT ET DES ENTREPRISES D'ASSURANCE

ARTICLE 31

Limitation de l'agrément à certaines activités

Commentaire : Cet article ouvre la possibilité au comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI) de délivrer des agréments limités à certaines opérations, afin de réduire le risque prudentiel y afférent.

I. L'ACTUELLE PROCÉDURE D'AGRÉMENT

Aux termes de l'article 15 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit, " avant d'exercer leur activité, les établissements de crédit doivent obtenir l'agrément délivré par le comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (...) " (CECEI).

En effet, ce comité " est chargé de prendre les décisions ou d'accorder les autorisations ou dérogations individuelles prévues par les dispositions législatives et réglementaires applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement, à l'exception de celles relevant de la commission bancaire " ^{34( * )} : en particulier il prend donc les décisions d'agrément ^{35( * )} des établissements de crédit et des entreprises d'investissement.

En outre, dans ses deuxième, troisième et quatrième alinéas, l'article 15 précité énumère les critères sur lesquels le CECEI fonde sa décision d'agrément :

- le respect des conditions relatives au capital ^{36( * )} ;

- l'existence de deux personnes au moins chargées de la détermination effective de l'orientation de son activité ^{37( * )} et possédant l'honorabilité et l'expérience adéquates à leur fonction ;

- l'adéquation de la forme juridique à l'activité d'établissement de crédit ;

- le programme d'activités de cette entreprise ;

- les moyens financiers et techniques qu'elle prévoit de mettre en oeuvre ;

- la qualité des apporteurs de capitaux et le cas échéant de leurs garants ;

- l'aptitude de l'entreprise à réaliser ses objectifs de développement dans des conditions compatibles avec le bon fonctionnement du système bancaire et qui assurent à la clientèle une sécurité suffisante.

Concernant les établissements de crédit, cet agrément du CECEI porte aujourd'hui essentiellement sur l'ensemble des " opérations de banque ", c'est à dire la réception de fonds du public, les opérations de crédit ainsi que la mise à la disposition de la clientèle ou la gestion de moyens de paiement ^{38( * )} .

La portée de cet agrément varie selon le statut de l'établissement de crédit (banque, banque mutualiste ou coopérative, caisse d'épargne et de prévoyance, caisse de crédit municipal, société financière ou institution financière spécialisée ^{39( * )} ) : par exemple, " les banques peuvent effectuer toutes les opérations de banque " alors que " les sociétés financières ne peuvent effectuer que les opérations de banque résultant soit de la décision d'agrément qui les concerne, soit des dispositions législatives et réglementaires qui leur sont propres ".

Par ailleurs, un agrément spécifique est aujourd'hui nécessaire pour la fourniture des services d'investissement : en effet, conformément à la loi de modernisation des activités financières , les établissements de crédit qui veulent fournir des services d'investissement doivent obtenir un agrément spécifique ^{40( * )} également délivré par le CECEI.

En dehors de ces restrictions législatives, l'agrément est général . Il peut être soumis à certaines conditions mais celles-ci ne constituent qu'un engagement moral de l'établissement concerné, sans valeur juridique. Il est donc difficile de sanctionner un établissement qui ne respecterait pas les engagements pris lors de la procédure d'agrément.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le présent article prévoit d'insérer un nouvel alinéa dans l'article 15 de la loi bancaire relatif à l'agrément des établissements de crédit, qui permettrait au CECEI de n'accorder à certains établissements qu'un agrément limité à certaines opérations définies par l'objet social du demandeur.

Comme toutes les décisions du CECEI, ces décisions d'agrément limité devront être motivées et seront susceptibles de recours devant la juridiction administrative ^{41( * )} .

En cas de dépassement du champ d'activité ouvert à un établissement par l'agrément du CECEI, la Commission bancaire pourra adresser une recommandation et/ou une injonction à l'établissement de crédit puis éventuellement prononcer une sanction disciplinaire ^{42( * )} à son encontre.

On peut également se demander si le CECEI ne sera pas fondé à ouvrir une procédure de retrait d'agrément ^{43( * )} au motif que l'établissement ne remplirait plus " les conditions auxquelles l'agrément est subordonné ".

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Cet article affine le contrôle du CECEI effectué lors de la demande d'agrément et devrait donc permettre de renforcer les garanties en matière de sécurité financière.

De plus, en limitant le champ d'activité ouvert à certains établissements, cet article devrait permettre de limiter les risques de défaillance.

En outre, il convient de souligner que cette innovation correspond à une évolution actuelle : les établissements qui se créent aujourd'hui sont souvent très spécialisés, et un agrément restreint leur convient donc très bien.

Sur proposition de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 32

Renforcement des pouvoirs des organes centraux

Commentaire : Le présent article propose de renforcer les pouvoirs des organes centraux sur leurs affiliés, en leur permettant :

1- d'effectuer des contrôles sur leurs filiales directes ou indirectes ainsi que celles des établissements qui leur sont affiliés ;

2- de limiter ou d'interdire la distribution d'un dividende aux actionnaires ou d'une rémunération des parts sociales aux sociétaires des établissements de crédit ou des entreprises d'investissement qui leur sont affiliés ;

3- de provoquer la fusion, la cession ou la liquidation d'un établissement en difficultés.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. LES MISSIONS DES ORGANES CENTRAUX

L'article 21 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit définit les trois missions principales des organes centraux des banques mutualistes ou coopératives ^{44( * )} :

1- une mission de représentation des établissements de crédit qui leur sont affiliés (notamment auprès de la Banque de France, du CECEI et de la commission bancaire) ;

2- une mission de surveillance de la cohésion du réseau et du bon fonctionnement des établissements qui leur sont affiliés ; en particulier ils sont garants de la liquidité et de la solvabilité de chacun de ces établissements et de l'ensemble du réseau ;

3- une mission de contrôle administratif, technique et financier ; ils doivent en outre s'assurer de l'application des dispositions législatives et réglementaires.

Pour le bon accomplissement de ces missions, les textes législatifs et réglementaires prévoient qu'ils disposent d'un pouvoir de sanction issu des textes législatifs et réglementaires qui les régissent.

B. LA SITUATION ACTUELLE N'EST PAS SATISFAISANTE : LES ORGANES CENTRAUX MANQUENT DE MOYENS D'ACTION A TITRE PRÉVENTIF

1. Le champ des contrôles sur place est contesté

Pour réaliser le contrôle d'un établissement affilié, l'organe central a besoin de recourir à des contrôles sur place, effectués par les agents de son service d'inspection interne. Il s'agit d'un contrôle administratif, technique et financier portant sur l`organisation et la gestion de l'établissement contrôlé.

Le texte de l'article 21 de la loi bancaire vise les contrôles opérés dans les établissements affiliés à l'organe central. En revanche, il n'est pas expressément prévu que ces contrôles s'étendent aux filiales de l'organe central ou à celles des établissements qui lui sont affiliés. Or, la multiplication des rachats par des réseaux mutualistes ou coopératifs, de banques commerciales, rend la question du contrôle des filiales beaucoup plus préoccupante.

En effet, dans certains cas , en l'absence de disposition dans les statuts ou de convention, le contrôle de ces filiales s'est révélé juridiquement impossible , les filiales en question refusant le principe de ce contrôle ^{45( * )} ; alors qu'elles relèvent, en cas de défaillance, de la garantie de l'organe central.

2. L'organe central ne dispose pas du pouvoir de décider la liquidation amiable d'un établissement de crédit qui lui est affilié.

La mission de surveillance du bon fonctionnement des établissements affiliés et en particulier de leur situation financière par l'organe central, peut nécessiter la disparition d'un établissement par sa fusion avec un autre établissement, la cession totale ou partielle de son fonds de commerce, voire sa dissolution.

En effet, aux termes de l'article 21 de la loi bancaire, l'organe central doit assurer la liquidité et la solvabilité de chacun des établissements affiliés ainsi que de l'ensemble du réseau. A cette fin, il est autorisé par la loi à prendre " toutes les mesures nécessaires ".

Or, en l'état actuel du droit, l'organe central ne dispose pas d'un pouvoir de contrainte explicitement reconnu , tel qu'il puisse imposer des restructurations du réseau par la fusion, la cession d'un fonds de commerce ou la dissolution d'un établissement.

En pratique, l'organe central, pour contraindre par exemple un établissement à la fusion avec un autre, utilise d'autres " armes " à sa disposition beaucoup moins efficaces (la politique d'investissement informatique) ou beaucoup trop brutales (la désaffiliation).

3. L'organe central ne dispose pas du pouvoir de limiter ou interdire la rémunération servie sur les parts sociales des sociétaires

Enfin, l'organe central, s'il estime que les dividendes perçus par les actionnaires ou les niveaux de rémunération servis sur les parts sociales des sociétaires sont trop élevés et sont susceptibles de mettre en péril la situation financière d'un établissement n'a que peu de moyens de s'opposer à la politique de rémunération suivie par un des établissements qui lui sont affiliés.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le présent article prévoit de modifier l'article 21 de la loi bancaire sur trois points afin de renforcer l'autorité des organes centraux sur leurs réseaux, de leurs donner de nouveaux pouvoirs de prévention des sinistres bancaires (contrôle, sanction, restructuration) et ainsi de conforter la sécurité financière du système bancaire dans son ensemble.

A. L'EXTENSION DU CHAMP DES CONTRÔLES SUR PLACE

Au paragraphe I , la possibilité pour les organes centraux de diligenter des contrôles sur place est expressément étendue à leurs filiales directes ou indirectes ainsi qu'à celles des établissements qui leur sont affiliés. Ce pouvoir s'inspire de celui qui est reconnu à la Commission bancaire dans l'article 41 de la loi bancaire ^{46( * )} .

Ce pouvoir, dont tous les organes centraux pourront désormais faire usage, permettra de répercuter plus rapidement les informations de mauvaise gestion dans les filiales et ainsi de prévenir d'éventuels sinistres .

En effet, la situation actuelle est porteuse de risques. Ce renforcement du contrôle préventif, laissé à la libre initiative de l'organe central, est donc susceptible de renforcer la sécurité financière. En outre, cet article supprime l'asymétrie qui existe actuellement : en effet, l'organe central peut être aujourd'hui amené à garantir la liquidité et la solvabilité d'un établissement de crédit dont il n'a pas la possibilité de contrôler la gestion.

B. LA POSSIBILITÉ DE LIMITER, VOIRE D'INTERDIRE, LA REMUNERATION DES PARTS SOCIALES

Le paragraphe II prévoit d'autoriser les organes centraux à interdire ou limiter la distribution d'un dividende aux actionnaires ou la rémunération des parts sociales aux sociétaires des établissements de crédit ou des entreprises d'investissement qui leur sont affiliés, dans le but de prévenir toute dégradation de la situation financière d'un établissement. L'organe central estimera donc qu'il est plus raisonnable pour cet établissement, par exemple, de constituer des provisions que de rémunérer ses parts sociales et pourra imposer cette solution.

Cette disposition reprend un mécanisme prévu au profit de la Commission bancaire au paragraphe IV de l'article 55 du présent projet de loi ^{47( * )} par modification de l'article 45 de la loi bancaire relatif au pouvoir de sanction disciplinaire de la Commission bancaire.

Il serait donc désormais prévu au profit des organes centraux, en contrepartie de la liberté de rémunération des parts sociales octroyée aux établissements de crédit mutualistes et coopératifs, initialement prévue à l'article 37 du présent projet de loi ^{48( * )} ( cf. infra ).

Ce nouveau pouvoir apparaît donc largement ambivalent : à la fois pouvoir de gestion préventive d'un risque bancaire mais aussi pouvoir de sanction à l'égard des établissements affiliés (aucune condition n'encadre ce nouveau pouvoir).

C. LA POSSIBILITÉ D'IMPOSER LA LIQUIDATION AMIABLE D'UN ÉTABLISSEMENT AFFILIÉ

Le paragraphe III prévoit de compléter l'article 21 de la loi bancaire par un alinéa organisant un nouveau pouvoir au profit des organes centraux. Ils pourront désormais décider la liquidation amiable d'un établissement affilié en difficultés par :

1- sa fusion avec un autre établissement affilié,

2- la cession totale ou partielle de son fonds de commerce,

3- ou encore sa dissolution .

Toutefois, l'exercice de ce pouvoir est soumis à plusieurs conditions :

1- la situation financière de l'établissement doit le justifier ;

2- l'information préalable de la Commission bancaire : c'est en effet cette Commission qui est chargée de la surveillance prudentielle des établissements de crédit ;

3- le respect des compétences du CECEI : c'est en effet ce Comité qui peut autoriser un établissement à poursuivre son activité en cas de changement dans les conditions de l'agrément initial ou retirer l'agrément d'un établissement qui ne remplirait plus ces conditions ou mettrait un terme à son activité ;

4- la consultation préalable des dirigeants des personnes morales concernées (il s'agit toutefois d'une simple consultation qui ne lie pas l'organe central) ;

5- le respect de toutes dispositions ou stipulations contraires ;

Il est prévu qu'en pratique, si la décision de fusion, cession, ou liquidation revient à l'organe central, la réalisation effective sera assurée par l'organe central.

Suivant sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté cet article modifié par un amendement visant à rectifier une référence.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33

Mesures diverses

Commentaire : Cet article prévoit diverses mesures relatives au comité de la réglementation bancaire et financière (CRBF) et au comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI).

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. LA COMPOSITION DU CRBF ET DU CECEI

Les articles 30 et 31 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit définissent les missions et la composition, respectivement, du CRBF et du CECEI.

1. La composition du CRBF

Le CRBF, qui a pour mission de fixer les prescriptions d'ordre général applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement, est présidé par le ministre chargé de l'économie et des finances (ou son représentant). En sont également membres, le gouverneur de la Banque de France en sa qualité de président de la Commission bancaire ( ou son représentant à cette commission) ainsi que cinq autres membres (ou leurs suppléants) nommés par arrêté du ministre chargé de l'économie et des finances pour une durée de trois ans ^{49( * )} .

Toutefois, lorsqu'il traite de l'activité des prestataires de services d'investissement, sa composition est élargie au président de la commission des opérations de bourse (COB), au président du conseil des marchés financiers (CMF) et à un représentant des entreprises d'investissement .

Le CRBF sous sa forme " entreprises d'investissement " est donc de composition moins souple car le texte de l'article 31 de la loi bancaire ne prévoit pas que le président de la COB ni celui du CMF puissent se faire représenter s'ils ne pouvaient assister eux-mêmes aux réunions du CRBF. Cette situation peut être de nature à bloquer le fonctionnement du comité lorsque le quorum ne peut être atteint en raison de l'absence du président de la COB et/ou du CMF.

2. La composition du CECEI

Celui-ci, chargé de prendre les décisions ou d'accorder les autorisations ou dérogations individuelles prévues par la législation et la réglementation applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement, est présidé par le gouverneur de la Banque de France en sa qualité de président de la Commission bancaire. Il comprend en outre, le directeur du Trésor (ou son représentant), le ou les présidents des autorités qui ont approuvé le programme d'activité de la personne dont le comité examine la demande d'agrément ^{50( * )} , ainsi que six membres (ou leurs suppléants) nommés par arrêté du ministre chargé de l'économie et des finances pour une durée de trois ans ^{51( * )} .

En outre, il s'adjoint avec voix délibérative, un représentant de l'organisme professionnel ou de l'organe central auquel est affiliée, ou est susceptible d'être affiliée, l'entreprise requérante dont le comité examine la situation ^{52( * )} .

Un problème similaire à celui du CRBF se pose concernant la composition du CECEI : il n'est pas prévu dans la loi que les présidents des autorités ayant approuvé le programme d'activité puissent se faire représenter s'ils ne pouvaient eux-mêmes être présents aux réunions du CECEI.

B. LE FONCTIONNEMENT DU CECEI

Pour délibérer utilement, le CECEI doit se réunir en respectant les règles de quorum et statuer par voie de consultation orale sur les propositions de décision. Or, cette procédure peut constituer un handicap lorsqu'une décision doit être prise rapidement.

Il a donc pu paraître opportun d'assouplir cette règle de fonctionnement en permettant à ce comité de statuer dans certains cas par voie de consultation écrite, afin de lui permettre de remplir sa mission dans les conditions de rapidité exigées par le système bancaire et financier aujourd'hui.

En outre, une procédure semblable a déjà été mise en place l'an dernier, pour le conseil des marchés financiers (CMF) ^{53( * )} .

Par ailleurs, aucun texte ne permet actuellement au CECEI de déléguer à son président certains de ses pouvoirs . Une telle disposition serait elle aussi de nature, dans certains cas bien délimités, à assouplir et à améliorer son fonctionnement.

Elle existe déjà au CMF et à la COB en matière de décisions individuelles.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

A. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À LA COMPOSITION DU CRBF ET DU CECEI

1. L'assouplissement de la composition de ces deux comités

Le paragraphe I du présent article prévoit que le président de la COB et celui du CMF peuvent se faire représenter au CRBF.

De même, le paragraphe II prévoit que les présidents des autorités ayant examiné le programme d'activité de l'entreprise requérante, peuvent se faire représenter lors des réunions du CECEI.

ð Il s'agit là d'un assouplissement de la composition du CRBF et du CECEI. En pratique, c'est vraisemblablement le secrétaire général des organismes concernés qui sera amené à représenter son président au sein de ces comités.

2. Une modification plus substantielle de la composition du CECEI

Les paragraphes III et IV apportent une novation plus substantielle puisqu'il modifie la composition du CECEI en liaison avec la création d'un Fonds de garantie des dépôts à l'article 47 du présent projet de loi.

En effet, le paragraphe III propose d'adjoindre au CECEI le président du directoire du Fonds de garantie des dépôts (ou un membre du directoire le représentant) ^{54( * )} , au titre des membres nommés pour trois ans par arrêté du ministre chargé de l'économie et des finances.

En contrepartie, le paragraphe IV supprime l'alinéa de l'article 31 de la loi bancaire qui prévoyait la présence au CECEI, avec voix délibérative, d'un représentant de l'organisme professionnel ou de l'organe central auquel est affilié l'entreprise concernée.

ð Ce dispositif revient donc à substituer, dans la composition du CECEI, au représentant de l'organisme professionnel, le président du directoire du Fonds de garantie des dépôts.

B. PLUS DE SOUPLESSE DANS LE FONCTIONNEMENT DU CECEI

Afin de conférer une plus grande souplesse de fonctionnement au CECEI, le présent article prévoit dans son paragraphe V :

1- une procédure de consultation écrite ;

2- une possibilité de délégation des pouvoirs du comité à son président.

1. La consultation écrite : en cas d'urgence

Le paragraphe V du présent article prévoit donc que le CECEI peut statuer par voie de consultation écrite sur une proposition de décision.

Cette procédure d'exception est à l'initiative du président du CECEI, c'est à dire le gouverneur de la Banque de France, président de la Commission bancaire. Les modalités écrites de cette procédure concernent tant la consultation initiale par le président que la réponse des membres du CECEI dans un délai déterminé.

Deux conditions encadrent cette possibilité :

1- d'une part, il faut qu'il y ait " urgence constatée par (le) président " ; il peut s'agir par exemple d'un cas de recapitalisation rapide sur lequel le CECEI doit se prononcer dans les 48 ou 72 heures. Il convient de rappeler que cette procédure doit demeurer une procédure d'exception, la délibération collective lors des réunions du comité demeurant le mode de fonctionnement normal ;

2- d'autre part, cette consultation devra s'effectuer selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat. En particulier, il devrait être prévu qu'à la demande d'un membre du comité, la procédure orale, qui est de droit, soit à nouveau appliquée. Par ailleurs, les conditions de majorité ne seraient pas modifiées.

2. Les délégations de pouvoir au président : pour les " petites " décisions individuelles

Le même paragraphe V autorise le comité à déléguer à son président le pouvoir de prendre des décisions ou d'accorder des autorisations ou dérogations individuelles.

Une condition encadre cette nouvelle disposition : ce pouvoir ne pourra pas concerner les attributions fondamentales du CECEI, relatives à l'accès à la profession bancaire, c'est à dire les procédures d'agrément, de retrait d'agrément ou de changement de contrôle effectif d'un établissement ^{55( * )} .

ð Il s'agit donc bien de ne viser que les petites décisions individuelles, celles relatives par exemple aux franchissements de seuils, aux changements de nom ou des dirigeants.

C. COORDINATION AVEC LA CRÉATION DU FGD

Le dernier alinéa de l'actuel article 31-1 de la loi bancaire permet au CECEI de transmettre aux systèmes de garantie des dépôts mentionnés à l'article 52-1 des informations nécessaires à l'accomplissement de leur mission, couvertes par la règle du secret professionnel.

Or, l'article 52-1 de la loi bancaire a vocation a être refondu dans le cadre du présent projet de loi avec la création du fonds de garantie des dépôts.

En outre, l'article 42 du présent projet de loi organise des échanges d'information entre différentes autorités et notamment entre le CECEI et le onds de garantie des dépôts, également couverts par le secret professionnel (cf. supra ). De plus, il faut rappeler qu'en vertu du paragraphe III du présent article, le président du Fonds de garantie des dépôts est désormais membre du CECEI.

Le Gouvernement propose donc, avec par le paragraphe VI du présent article, de supprimer cet alinéa devenu inutile.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur proposition de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant que le président du directoire du fonds de garantie des dépôts est membre de droit du CECEI , et non simple membre désigné par le ministre chargé de l'économie et des finances.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. LES MODIFICATIONS CONCERNANT LA COMPOSITION DU CRBF ET DU CECEI

L'assouplissement de la composition du CRBF et du CECEI en prévoyant des possibilités de représentation d'un certain nombre de ses membres est favorable à un meilleur fonctionnement de ces deux comités. Il convient de remarquer que désormais, le principe de la représentation ou de la suppléance concerne tous les membres es qualités de ces comités.

En revanche, la modification de la composition du CECEI par substitution du président du directoire du fonds de garantie des dépôts au représentant de l'organisme professionnel ou de l'organe central, appelle plus de réserves.

Il semble légitime de permettre au président d'un fonds qui pourra être appelé à intervenir financièrement auprès d'une entreprise d'être associé à la décision d'agrément de celle-ci. En outre, il convient de rappeler que l'adhésion au Fonds de garantie est automatique dès lors que l'entreprise est agréée par le CECEI.

En revanche, la contrepartie que semble constituer l'éviction du représentant de l'organisme professionnel ou de l'organe central du CECEI ne se justifie pas . Elle a peut-être l'avantage de préserver l'image d'une maison commune en évitant de faire intervenir tantôt un organisme professionnel (par exemple l'AFB) tantôt l'organe central d'un réseau mutualiste ou coopératif. Néanmoins, la profession n'est dès lors plus représentée au sein du CECEI que par un dirigeant d'établissement de crédit et un dirigeant d'entreprise d'investissement désignés par l'AFECEI : le représentant naturel de l'entreprise concernée par la décision du CECEI qui est l'organisme professionnel ou l'organe central, est évincé.

Il est en effet important de conserver, notamment lors des décisions d'agrément, un représentant du " métier " de l'entreprise concernée. En outre, il est probable qu'il n'y aura pas identité des préoccupations entre le président du fonds de garantie et ses adhérents.

Votre commission des finances vous propose donc de rétablir la présence de ce représentant au sein du CECEI.

Par ailleurs, votre commission vous propose de substituer au président du directoire du fonds de garantie le président du conseil de surveillance . Certes, le président du directoire qui ne peut être un professionnel en activité présente plus de garanties de secret et d'autonomie par rapport au secteur concerné ^{56( * )} , mais il convient de s'assurer que le représentant du fonds de garantie au CECEI soit un professionnel, ayant une bonne connaissance du secteur bancaire et financier.

B. PLUS DE SOUPLESSE DANS LE FONCTIONNEMENT DU CECEI

De même qu'elle avait approuvé l'an dernier les modifications de procédure du CMF ^{57( * )} , votre commission des finances est favorable à ces assouplissements qui devraient permettre un fonctionnement plus efficace du CECEI.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 34

Renforcement des procédures de prévention

Commentaire : Le présent article propose de renforcer les moyens d'action à titre préventif de la Commission bancaire en la dotant d'un nouveau pouvoir de recommandation et en étendant son pouvoir d'injonction.

I. LA SITUATION ACTUELLE : LE POUVOIR D'INJONCTION DE LA COMMISSION BANCAIRE

L'article 43 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit prévoit que la Commission bancaire dispose d'un pouvoir d'injonction à l'égard des établissements de crédit : " Lorsque la situation d'un établissement de crédit le justifie, la Commission bancaire peut lui adresser une injonction à l'effet notamment de prendre dans un délai déterminé toutes mesures destinées à rétablir ou renforcer son équilibre financier ou à corriger ses méthodes de gestion ".

Ce pouvoir s'inscrit directement de la compétence de surveillance prudentielle des établissements de crédit dévolue à la Commission bancaire ^{58( * )} .

A. LES CONTRÔLES SUR PIÈCES ET SUR PLACE

En pratique, conformément à l'article 39 de la loi bancaire, la Commission donne tout d'abord instruction à son secrétaire général d'effectuer des contrôles sur pièces et sur place dans les établissements de crédit selon un programme de travail qu'elle établit périodiquement.

Les résultats des contrôles sont communiqués soit au conseil d'administration, soit au directoire et au conseil de surveillance, soit à l'organe délibérant en tenant lieu, ainsi qu'aux commissaires aux comptes.

Par ailleurs, une " lettre de suite " à la signature du secrétaire général de la Commission bancaire, présentant les mesures qu'il conviendrait de prendre pour améliorer la situation, est envoyée après chaque opération de contrôle sur place.

B. LE RÉGIME DE L'INJONCTION

Dans les cas les plus graves, c'est à dire " lorsque la situation de l'établissement de crédit le justifie ", la Commission bancaire peut adresser une injonction à l'établissement de crédit concerné, lui prescrivant les mesures de redressement à prendre dans un délai déterminé ^{59( * )} .

Un établissement de crédit qui ne déférerait pas à une injonction de la Commission bancaire s'expose à la gamme des sanctions disciplinaires que celle-ci peut prononcer à son encontre en vertu de l'article 45 de la loi bancaire ^{60( * )} :

1- l'avertissement,

2- le blâme,

3- l'interdiction d'effectuer certaines opérations et toutes autres limitations dans l'exercice de l'activité,

4- la suspension temporaire de l'un ou des deux dirigeants, avec ou sans nomination d'administrateur provisoire,

5- la démission d'office de l'une ou de plusieurs de ces mêmes personnes avec ou sans nomination d'administrateur provisoire,

6- la radiation de l'établissement de crédit de la liste des établissements de crédit agréés.

En outre, la Commission bancaire peut prononcer une sanction pécuniaire (à la place ou en sus de ces sanctions disciplinaires) ^{61( * )} .

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le présent article propose une nouvelle rédaction de l'article 43 de la loi bancaire relatif au pouvoir d'injonction qui comporterait désormais :

1- un premier alinéa consacrant un pouvoir de recommandation ,

2- un second alinéa étendant le pouvoir d'injonction .

A. UN NOUVEAU POUVOIR DE RECOMMANDATION

Il n'existe pas actuellement d'échelon intermédiaire dans les actions de la Commission bancaire entre la " lettre de suite " signée par le secrétaire général et l'injonction, beaucoup plus contraignante.

C'est pourquoi le premier alinéa du nouvel article 43 de la loi bancaire consacre un nouvel échelon dans les pouvoirs de la Commission bancaire en l'autorisant à adresser une recommandation à un établissement de crédit, afin qu'il prenne " les mesures appropriées pour restaurer ou renforcer sa situation financière, améliorer ses méthodes de gestion ou assurer l'adéquation de son organisation à ses activités ou à ses objectifs de développement ".

La recommandation étant par nature non contraignante, le même alinéa prévoit que l'établissement concerné est tenu de répondre dans les deux mois et de détailler dans sa réponse les mesures prises à la suite de la recommandation de la Commission bancaire.

L'article 55 du présent projet de loi ( cf. supra ) prévoit que la sanction du défaut de réponse à une recommandation sera l'une des sanctions, disciplinaires ou pécuniaire, énoncées à l'article 45 de la loi bancaire. A la place, ou en sus de ces sanctions, la Commission bancaire pourra également décider d'interdire ou de limiter la distribution d'un dividende aux actionnaires ou d'une rémunération des parts sociales aux sociétaires de l'établissement de crédit. En outre, elle pourra décider que ces sanctions feront l'objet d'une publication aux frais de l'établissement de crédit.

Cette application de l'article 45 de la loi bancaire dès la non réponse à une recommandation correspond à un abaissement du seuil à partir duquel les sanctions disciplinaires sont mises en oeuvre.

ð Toutefois, ces sanctions ne s'appliquant qu'en cas de non réponse à la recommandation, quelque soit le contenu de cette réponse, le pouvoir de recommandation demeure un instrument de pression morale sur les établissements de crédit.

En cas de non réponse ou de réponse insatisfaisante, le Commission bancaire conserve la liberté de recourir à la procédure de l'injonction.

Il convient de remarquer qu'il n'est pas prévu d'étendre ce pouvoir de recommandation aux prestataires de services d'investissement comme cela est le cas pour l'injonction. Ce choix s'explique notamment par la volonté de maintenir un équilibre avec les autres autorités de contrôle que sont le Conseil des marchés financiers (CMF) et la Commission des opérations de bourse (COB).

B. LA REVISION DE LA PROCEDURE D'INJONCTION

Le deuxième alinéa du nouvel article 43 propose une nouvelle rédaction des dispositions actuelles concernant le pouvoir d'injonction de la Commission bancaire.

La rédaction proposée se distingue du droit existant sur plusieurs points :

1- la procédure d'injonction est indépendante de celle de la recommandation ; l'appréciation de la procédure à adopter, recommandation puis/ou injonction, relève donc de l'appréciation de la Commission bancaire ;

2- la condition relative à la situation de l'établissement de crédit (qui doit actuellement justifier une injonction) a disparu ;

3- ne sont plus visés les seuls établissements de crédit mais aussi les prestataires de services d'investissement et les membres des marchés réglementés agréés en France ; il s'agit en réalité de la consécration législative d'une pratique actuelle de la Commission bancaire ^{62( * )} ;

4- le contenu de l'injonction est également modifié : il intègre des modifications rédactionnelles et désormais des prescriptions relatives à l'organisation et à la stratégie des personnes contrôlées (par exemple : passage du système informatique à l'an 2000, contrôle des filiales internationales) ^{63( * )} .

Le régime de sanction sera identique à celui de la recommandation. Les sanctions applicables actuellement le demeureront. Mais l'article 55 du présent projet de loi prévoit qu'elles pourront être complétées ou remplacées par une nouvelle sanction, l'interdiction ou la limitation de la distribution d'un dividende aux actionnaires ou d'une rémunération des parts sociales aux sociétaires de l'établissement de crédit. En outre, la commission bancaire pourra décider que ces sanctions feront l'objet d'une publication aux frais de l'établissement de crédit.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

La création du pouvoir de recommandation et l'élargissement du champ d'application de l'injonction sont de nature à donner plus de souplesse à l'action de la Commission bancaire et à renforcer l'effectivité des suites données à ses contrôles sur pièces et sur place.

Ce sont des pouvoirs préventifs, qui donnent à la Commission bancaire une large compétence et qui lui permettront d'intervenir en amont d'une crise et donc de renforcer toute son action de prévention des sinistres bancaires.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement rectifiant une erreur matérielle qui aurait eu pour conséquence de limiter très fortement le champ d'application du régime rénové de l'injonction.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 35

Nomination des commissaires du Gouvernement

Commentaire : Le présent article propose de mettre fin à l'obligation de nomination systématique d'un commissaire du Gouvernement auprès des organes centraux.

I. LA SITUATION ACTUELLE

L'article 50 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit est relatif aux commissaires du Gouvernement.

Le commissaire du Gouvernement, nommé par arrêté du ministre chargé de l'économie et des finances, a pour mission de représenter l'Etat, et lorsqu'il est placé auprès d'un organe central de veiller à ce que celui-ci " et les établissements qui lui sont affiliés exercent leur activité en conformité avec les textes législatifs et réglementaires qui leur sont propres et avec la mission qui leur a été confiée ".

Ce même article 50 prévoit deux cas de nomination d'un commissaire du Gouvernement en matière bancaire :

1- un cas de nomination systématique : un commissaire du Gouvernement est obligatoirement nommé auprès de chacun des organes centraux , mutualistes ou coopératifs, prévus à l'article 20 de la même loi.

2- un cas de nomination facultative : un commissaire du Gouvernement peut être nommé auprès de tout établissement de crédit auquel l'Etat a confié une mission d'intérêt public .

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le présent article propose :

1- de supprimer tous les cas de nomination obligatoire d'un commissaire du Gouvernement dans les organes centraux ;

2- de prévoir une possibilité de nomination d'un commissaire du Gouvernement auprès des organes centraux et des établissements de crédit :

a) lorsqu'ils sont dotés de prérogatives de puissance publique ;

b) ou lorsque l'Etat leur a confié une mission d'intérêt public ;

Par ailleurs, est également supprimée la définition de la mission du commissaire du Gouvernement ^{64( * )} .

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Un amendement de M. Dominique Baert a été voté par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement.

Il propose de transformer la nomination facultative du commissaire du Gouvernement en une nomination systématique . Désormais le ministre chargé de l'économie aurait donc une compétence liée (et non plus discrétionnaire).

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

La banalisation des activités des banques mutualistes et coopératives ne justifie plus aujourd'hui la présence systématique d'un représentant de l'Etat. La solution proposée par le Gouvernement semble donc aller dans le bon sens.

En revanche, la modification intervenue à l'Assemblée nationale ne semble pas opportune car elle rigidifie la procédure. En outre, elle demande une définition précise des notions de " prérogatives de puissance publique " et de " mission d'intérêt public " et une détermination, établissement de crédit par établissement de crédit, de la présence ou l'absence de prérogatives de puissance publique ou d'une mission d'intérêt public ^{65( * )} .

Il semble donc plus sage de revenir à la rédaction initiale de cet article qui ne prévoyait qu'une faculté de nomination .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 36

Exigence d'un système de contrôle interne au sein des établissements de crédit

Commentaire : Afin de renforcer le contrôle de la gestion des établissements de crédit, le présent article propose :

- d'obliger les établissements de crédit à disposer d'un système de contrôle interne adéquat,

- et de prévoir la transmission des informations entre les entreprises d'un même groupe dans l'Espace économique européen (EEE).

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. NORMES DE GESTION ET SYSTÈMES DE CONTRÔLE INTERNE

L'article 51 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit énumère certaines des obligations auxquelles les établissements de crédit sont soumis afin de maintenir leur liquidité et leur solvabilité à l'égard des déposants.

" Les établissements de crédit sont tenus, dans des conditions définies par le comité de la réglementation bancaire et financière, de respecter des normes de gestion destinées à garantir leur liquidité et leur solvabilité à l'égard des déposants et, plus généralement, des tiers, ainsi que l'équilibre de leur structure financière.

Ils doivent en particulier respecter les ratios de couverture et de division des risques.

Le non-respect des obligations instituées en application du présent article entraîne l'application de la procédure prévue à l'article 45 ^{66( * )} ".

En revanche, c'est un règlement du CRBF ^{67( * )} n° 97-02 qui prévoit les mesures de contrôle plus qualitatives, notamment le fait que les établissements de crédit doivent disposer d'un système de contrôle interne ^{68( * )} .

Aujourd'hui, cette obligation ne figure donc pas dans la loi française et cette situation ne confère pas une assise juridique suffisante à la Commission bancaire .

Or, ce contrôle qualitatif des risques et de la rentabilité des activités constitue aujourd'hui un outil indispensable au bon suivi de la liquidité et de la solvabilité de l'établissement, permettant de donner une vision plus globale que la simple étude des rations de solvabilité.

B. LA SURVEILLANCE PRUDENTIELLE SUR BASE CONSOLIDÉE

La Commission bancaire peut décider au cas par cas d'opérer ses contrôles de surveillance prudentielle sur une base consolidée au niveau d'un groupe financier ^{69( * )} .

Pour effectuer efficacement ce contrôle, elle doit disposer d'informations fournies par ce groupe financier. La directive n° 92/30/CEE ^{70( * )} prévoit que " les autorités de contrôle prescrivent (...) l'institution de procédures de contrôle interne adéquates pour la production des informations et renseignements utiles aux fins de l'exercice de la surveillance sur une base consolidée ". Or, la Commission bancaire ne dispose pas encore explicitement de ce pouvoir.

De plus, dans le cadre du contrôle des groupes financiers multinationaux, la Commission bancaire peut se voir opposer le secret des affaires à l'intérieur de ces mêmes groupes qui ne permet pas toujours d'effectuer des contrôles sur base consolidée efficaces.

Or, la directive n° 92/30 précitée dispose que " les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour qu'aucun obstacle de nature juridique n'empêche les entreprises comprises dans le champ de la surveillance sur base consolidée (...) d'échanger entre elles les informations utiles pour l'exercice de la surveillance, conformément à la présente directive ".

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

A. L'OBLIGATION DE DISPOSER D'UN SYSTÈME DE CONTRÔLE INTERNE

Le paragraphe I du présent article propose d'insérer un nouvel alinéa à l'article 51 de la loi bancaire.

Il prévoit que " les établissements de crédit doivent disposer d'un système adéquat de contrôle interne leur permettant notamment de mesurer les risques et la rentabilité de leurs activités ".

Il ne s'agit donc pas d'une novation, puisque cette disposition existe actuellement, mais de la consécration législative de cette obligation ^{71( * )} .

Seront soumis à cette obligation, les établissements de crédit pris individuellement mais aussi les groupes financiers qui doivent disposer de " procédures de contrôle interne adéquates ", leur permettant notamment de fournir à la Commission bancaire les informations nécessaires à son contrôle sur base consolidée de ces groupes.

Le non-respect de cette nouvelle obligation pourra faire l'objet des sanctions de la Commission bancaire (article 45 de la loi bancaire).

B. LES TRANSMISSIONS D'INFORMATIONS ENTRE ENTREPRISES D'UN MÊME GROUPE DE L'EEE

Le paragraphe II du présent article propose d'insérer un nouvel article dans la loi bancaire, l'article 57-1 ^{72( * )} .

Celui-ci prévoit une procédure obligatoire de transmission d'informations entre les entreprises d'un même groupe financier ou mixte ^{73( * )} . Cette obligation s'applique dès lors qu'une entreprise d'investissement ou un établissement de crédit de ce groupe a son siège social dans l'Espace économique européen (EEE) et concerne alors toutes les entreprises du groupe, même celles qui ne sont agréées ni en tant qu'établissement de crédit, ni en tant qu'entreprise d'investissement. En d'autres termes : les entreprises doivent transmettre les informations nécessaires à la surveillance sur base consolidée aux établissements du groupe, qu'ils soient en France ou domiciliés dans l'EEE.

En contrepartie de cette obligation de transmission d'informations, le nouvel article 57-1 de la loi bancaire prévoit que :

1- cette obligation d'informations s'effectue " pour les besoins de la surveillance (...) " de l'entreprise ou de l'établissement concerné ;

2- " les personnes recevant ces informations sont tenues au secret professionnel dans les conditions et sous les peines " fixées à l'article 226-13 du code pénal ^{74( * )} . Ce secret professionnel ne peut être opposé ni à la Commission bancaire, ni à la Banque de France, ni à l'autorité judiciaire agissant dans le cadre d'une procédure pénale ;

3- ces dispositions ne font pas obstacle à l'application de la loi " Informatique et Libertés " ^{75( * )} : ainsi, les fichiers clients ou des débiteurs à risque ne pourront donc pas faire l'objet de ces transmissions d'informations.

Il n'est pas prévu de sanction spécifique en cas de non-respect de ces nouvelles dispositions : la Commission bancaire pourra faire usage de son pouvoir de sanction de l'article 45 de la loi bancaire, de même que les autorités de contrôle des autres Etats pourront faire usage des leurs.



III. LES MODIFICATIONS INTERVENUES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Suivant sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant que les obligations résultant du contrôle consolidé des établissements de crédit ne sont applicables qu'aux entreprises établies en France.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 37

Mise en réserve des résultats des banques mutualistes et coopératives

Commentaire : Le présent article a été supprimé par l'Assemblée nationale. Il proposait de laisser aux assemblées générales des banques coopératives et mutualistes la liberté de fixer librement le taux d'intérêt servi aux parts sociales des coopérateurs, après mise en réserve d'au moins un tiers du résultat net comptable défalqué des versements effectués au profit des réserves légales et statutaires.

Le présent article proposait de faire exception, pour les seules sociétés coopératives agréées en qualité de banques, au plafonnement de l'intérêt des parts sociales prévue par l'article 14 de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération. Ce dernier article fixe en effet comme limite à la rémunération des parts sociales servies aux coopérateurs le taux moyen de rendement des obligations des sociétés privées dit " TMO ".

Il assignait en outre aux banques coopératives ou mutualistes les mêmes obligations que celles prévues par l'article 6 du présent projet de loi pour les caisses d'épargne en matière de répartition du résultat distribuable ^{76( * )} : l'assemblée générale des sociétaires n'était libre de répartir que les deux tiers de ce résultat (entre l'intérêt servi aux parts sociales, l'émission de parts à intérêt prioritaire sans droit de vote, le remboursement des parts des sociétaires qui se retirent et les subventions à d'autres coopératives ou à des oeuvres d'intérêt général ou professionnel), le reste devant impérativement être mis en réserve (ce pourcentage pouvait en outre être augmenté sur décision de l'organe central compétent au vu de la situation financière de l'établissement concerné).

Il semble que le gouvernement ait souhaité en soumettant un tel article au vote du Parlement, faciliter le placement des parts sociales des caisses d'épargne en rapprochant leur rémunération de celle des parts de capital détenues par les actionnaires des banques commerciales (voir commentaire de l'article 6). Il était donc contraint de prévoir un déplafonnement de l'intérêt servi aux coopérateurs et d'étendre une telle dérogation à la loi de 1947 à l'ensemble des établissements bancaires constitués sous forme mutualiste ou coopérative.

Cet article a été supprimé par l'Assemblée nationale au motif qu'il était exorbitant du droit commun en limitant la libre affectation par les banques coopératives de leur résultat. Les députés ont en outre fait valoir que l'intérêt servi aux sociétaires dans une entreprise coopérative s'assimile à la rémunération d'une obligation, c'est-à-dire à l'indemnisation de la privation d'un droit de jouissance, et non à la distribution d'un bénéfice ou d'un profit, ce qui justifie, selon eux son plafonnement. Ils ont enfin souligné qu'en pratique, les banques coopératives procédaient à la mise en réserve de plus d'un tiers de leur excédent d'exploitation après dotation des réserves légales, ce qui privait de portée le présent article.

Ces arguments sont en partie contradictoires. En effet, si les députés souhaitent préserver la liberté de l'assemblée générale des sociétaires dans l'affectation du résultat comptable de la société coopérative, alors on peut se demander pourquoi ils souhaitent parallèlement maintenir le plafonnement de l'intérêt pouvant être servi aux coopérateurs prévu par l'article 14 de la loi de 1947. Tout en les rendant libres de rémunérer leurs sociétaires à leur guise, la suppression de ce plafond ne contraindrait en aucun cas les établissements coopératifs à servir un intérêt supérieur au TMO.

En outre, si l'obligation de mettre un tiers du résultat net comptable après dotation des réserves légales en réserve était déjà, en pratique, remplie par les sociétés coopératives, on peut alors se demander en quoi la légalisation d'une telle pratique est liberticide ?

On a parlé à propos du présent article de processus de " démutualisation ". En réalité, ce que craint le monde coopératif, c'est que le déverrouillage de la rémunération des parts sociales oblige les établissements bancaires coopératifs à faire usage de l'article 17 de la loi du 10 septembre 1947 précitée qui dispose :

" Les statuts peuvent prévoir qu'en cas d'insuffisance des résultats d'un exercice, les sommes nécessaires pour parfaire l'intérêt statutaire afférent à cet exercice seront prélevées soit sur les réserves, soit sur les résultats des exercices suivants, sans toutefois aller au delà du quatrième. "

Les établissements bancaires coopératifs redoutent d'être contraints de distribuer une partie de leurs réserves si l'intérêt statutaire est fixé à un niveau tel que les résultats de l'exercice ne suffiraient pas à l'acquitter.

Cette crainte semble largement infondée. Le présent article ne vise aucunement à procéder à la démutualisation des établissements coopératifs mais à permettre à ces derniers de mieux soutenir la concurrence des banques du secteur commercial en disposant d'outils de financement appropriés pour se développer. Les banques coopératives pourront en effet lever plus facilement des capitaux si elles assurent à leurs coopérateurs une rémunération incitative. Au demeurant, le gouvernement a suffisamment prouvé dans les choix qu'il a été amené à faire ces derniers temps, le souci qu'il avait de la préservation et du développement du monde coopératif.

Votre commission vous proposera donc de rétablir le présent article dans une version plus protectrice des intérêts des banques coopératives. Les coopérateurs d'un établissement bancaire mutualiste ou coopératif réunis en assemblée générale extraordinaire, disposeraient de la faculté de déroger aux dispositions de l'article 14 de la loi de 1947 précitée, si les statuts de la coopérative l'ont permis. Cette faculté, réservée aux seules coopératives agrées en qualité de banque coopérative ou mutualiste, doit servir à renforcer la capacité de financement des banques coopératives et non à déroger au principe de l'impartageabilité des réserves.

Pour le reste, il convient de remplacer la référence au taux moyen de rendement des obligations des sociétés privés (TMO) par une référence moins obsolète. En effet, l'article 17 de la loi n° 98-1267 de finances rectificative pour 1998 du 30 décembre 1998 a supprimé la référence au TMO dans l'article 39 du code général des impôts au motif que le TMO ne peut parfois, faute d'émissions suffisantes, être calculé. En outre, depuis 1987, plus aucune émission obligataire n'est indexée sur le TMO.

En cohérence avec les dispositions de l'article 17 de la loi de finances rectificative pour 1998 ^{77( * )} qui concernent le plafonnement des intérêts servis aux compte courants d'associés, votre commission vous proposera de remplacer dans l'article 14 de la loi de 1947, la référence au TMO par une référence au " taux effectif moyen pratiqué par les établissements de crédit pour des prêts à taux variable aux entreprises d'une durée initiale supérieure à deux ans " (TMPv).

Décision de la commission : votre commission vous propose de rétablir le présent article dans la rédaction qu'elle vous propose.

ARTICLE 38

Assujettissement des entreprises de réassurance aux frais de contrôle de l'Etat

Commentaire : En vertu du présent article, les entreprises de réassurance seraient tenues de contribuer aux frais de contrôle et de surveillance de l'Etat.

La réassurance est l'opération par laquelle un réassureur accepte de prendre en charge, moyennant rémunération, tout ou partie du portefeuille d'engagements d'un assureur direct. L'opération qui consiste à se réassurer s'appelle la cession ; celle qui consiste à réassurer s'appelle l'acceptation.

La réassurance est née des besoins de l'assurance directe dont elle est le prolongement (assurance de l'assurance). Elle permet aux assureurs de rendre homogènes leurs portefeuilles lorsque ceux-ci sont constitués de risques très différents par leur taille ou leur nature. La réassurance est également un facteur de stabilité économique, puisqu'en garantissant la mise à disposition du système des ressources nécessaires à l'indemnisation des sinistres importants, les réassureurs assument la fonction de " preneur de risque en dernier ressort " qui n'est pas sans rappeler la fonction de " prêteur en dernier ressort " des banques centrales.

La loi n° 94-679 du 8 août 1994 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a soumis au contrôle de l'Etat les entreprises pratiquant exclusivement la réassurance et dont le siège social est situé en France (article L. 310-1-1 du code des assurances). Comme pour les sociétés d'assurance, ce contrôle, exercé par la Commission de contrôle des assurances (CCA), consiste à vérifier que les entreprises de réassurance tiennent et restent en mesure de tenir les engagements qu'elles ont contractés envers les compagnies d'assurance dont elles ont accepté les primes. Par ailleurs, la CCA veille au respect par les entreprises qu'elle contrôle des dispositions législatives ou réglementaires relatives à l'assurance, et, en particulier, à la stricte application des principes prudentiels et comptables.

L'extension du champ de contrôle de la CCA aux sociétés pratiquant exclusivement la réassurance est entrée en vigueur le 1 ^er janvier 1995. 26 sociétés de réassurance sont ainsi rentrées dans le champ du contrôle de la CCA contre 452 sociétés d'assurance. En 1997, six sociétés de réassurance ont été contrôlées après trois en 1996 et deux en 1995.

Toutefois, en vertu de l'article L. 310-9 du code précité, seules les compagnies d'assurance participent au financement des frais de contrôle et de surveillance de l'Etat grâce à une contribution proportionnelle au montant des primes et cotisations qu'elles émettent, y compris celles qui sont acceptées en réassurance ou en rétrocession, ces dernières n'étant prises en compte que pour la moitié de leur montant.

Le taux de la contribution est fixé annuellement, pour chaque entreprise, par le ministre de l'économie et des finances, en fonction du budget de la Commission de contrôle des assurances de l'année précédente. La cotisation d'une entreprise déterminée est calculée de la façon suivante :

Contribution pour l'année n = (chiffre d'affaires de la société en n - 2 + frais de fonctionnement de la CCA en n - 1) / CA de l'ensemble des sociétés d'assurance en n - 2.

Le taux de la contribution est de l'ordre de 6 pour 100.000 francs de primes.

Le produit de ces contributions recouvre exactement le budget de la CCA. Il a évolué comme suit depuis 1994 :

1994	1995	1996	1997	1998
36,8	37,9	39,2	41,5	42,5

Le budget de la CCA s'est établi à 42,5 millions de francs en 1997. Il se répartissait selon les postes suivants :

- dépenses de personnel : 39 millions de francs

- dépenses de fonctionnement ^{78( * )} : 3,5 millions de francs

Le premier alinéa du présent article tire les conséquences de l'extension du contrôle de la CCA aux sociétés de réassurance en assujettissant ces dernières à la contribution aux frais de contrôle et de surveillance de l'Etat.

En conséquence, l'assiette de la contribution est légèrement modifiée :

- pour tenir compte de la participation des entreprises de réassurance, les primes acceptées en réassurance sont désormais prises en compte pour la totalité de leur montant, ce qui élargit mécaniquement l'assiette ;

- par ailleurs, pour éviter que les primes soient doublement comptabilisées - une fois chez l'assureur qui les a émises et une seconde fois chez le réassureur qui les a acceptées -, le montant des primes est désormais retenu net de cessions ; en clair, les primes émises par les assureurs et cédées à des entreprises de réassurance seront désormais déduites de l'assiette de la contribution acquittée par les compagnies d'assurance. Elles constitueront l'assiette de la contribution due par les entreprises de réassurance.

En revanche, restent inchangés les éléments suivants :

- les primes et cotisations sont retenues nettes d'impôts (la base de calcul est appréciée par rapport au chiffre d'affaires hors taxe) et nettes d'annulations de l'exercice et de tous les exercices antérieurs ;

- l'assiette de la contribution inclut les accessoires de primes et coûts de polices (c'est-à-dire les frais commerciaux) ;

- les primes acquises au cours d'un exercice mais pas encore émises sont prises en compte dans l'assiette ; votre rapporteur observe que cette disposition ne conduit pas à comptabiliser deux fois la même prime puisque l'assiette de la contribution est déterminée chaque année.

Au total, le présent article revient à mieux répartir le poids de la contribution aux frais de contrôle et de surveillance de l'Etat entre les entreprises d'assurance et les entreprises de réassurance , en mettant à la charge de ces dernières la fraction de la contribution assise sur les primes acceptées en réassurance (soit 29 milliards de francs sur un total de primes de 810 milliards de francs).

Par ailleurs, l'assiette est augmentée de la moitié du montant des primes acceptées en réassurance, ce qui devrait engendrer, selon les informations recueillies par votre rapporteur, un surcroît de produit de 5 millions de francs.

Cette estimation ne prend toutefois pas en compte la très forte probabilité que le taux de la contribution augmente en raison de l'accroissement des charges de la CCA.

En effet, le corps des commissaires contrôleurs mis à la disposition de la CCA devrait voir ses effectifs progresser de 21 pour atteindre 70 personnes d'ici 2003. 5 commissaires contrôleurs ont ainsi été recrutés en 1998. Ce corps devrait en outre faire l'objet de mesures de repyramidage. L'impact de ces réformes pour l'année 1999 est évalué à 8,85 millions de francs . Notons que l'effectif budgétaire du corps des commissaires contrôleurs de la CCA a peu évolué depuis sa création en 1968, passant de 42 à 49 alors que les seules entreprises d'assurance-vie sont passées en quinze ans de 85 à 140.

Initialement, le gouvernement prévoyait de conférer à cet article un caractère rétroactif puisque les nouvelles dispositions devaient s'appliquer aux contributions mises en recouvrement en 1999.

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a préféré adopter la date du 1 ^er janvier 2000 comme date d'entrée en vigueur du nouveau dispositif.

Le présent article appelle les observations suivantes de la part de votre rapporteur :

En premier lieu, s'il paraît normal de faire participer les entreprises qui exercent exclusivement la réassurance au financement des frais de contrôle et de surveillance de la CCA dès lors qu'elles entrent dans le champ de ce contrôle, on peut se demander si le montant de cette contribution ne doit pas être modulé en fonction de la nature du contrôle exercé. En effet, il semble que le contrôle de la CCA sur les sociétés de réassurance soit plus allégé que celui que la Commission exerce sur les entreprises d'assurance, en raison de l'absence d'un agrément préalable, de règles prudentielles moins strictes ^{79( * )} (pas de règles de solvabilité) et d'une comptabilité plus resserrée. Cette modulation pourrait se traduire, soit par un allégement de l'assiette de la contribution, soit par une diminution du taux.

Votre commission vous proposera un amendement tendant à instituer un abattement de 20 % sur l'assiette de la contribution des entreprises de réassurance. En tout état de cause, un tel abattement ne saurait perdurer si les entreprises de réassurance étaient assujetties à un contrôle similaire à celui des entreprises d'assurance.

En deuxième lieu, la France jouant un rôle de précurseur dans l'extension du contrôle de la CCA aux entreprises de réassurance, il convient de veiller à ne pas faire peser une contrainte de financement trop lourde sur ces dernières, qui risquerait de les handicaper dans la compétition qui les oppose aux entreprises de réassurance européennes et américaines.

Enfin, votre rapporteur observe que l'accroissement de l'assiette de la contribution pour frais de contrôle et de surveillance induit par le présent article est loin d'être suffisant pour faire face à l'augmentation des besoins de la Commission de contrôle des assurances. En conséquence, le taux de la contribution va vraisemblablement être alourdi pour toutes les entreprises exerçant dans le secteur de l'assurance.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 38

Distribution du rapport de solvabilité à la Commission de contrôle des assurances

Commentaire : le présent article a pour objet de rendre la Commission de contrôle des assurances destinataire du rapport de solvabilité établi par les sociétés d'assurance.

L'article 67 de la loi portant DDOEF du 2 juillet 1998 a institué l'obligation pour les entreprises d'assurance d'établir un rapport de solvabilité exposant les conditions dans lesquelles elles garantissent les engagements qu'elles prennent à l'égard des assurés. Ce rapport contient également une analyse des conditions dans lesquelles l'entreprise s'estime en mesure de faire face à l'ensemble de ses engagements, à moyen et à long terme.

En dépit des intentions de votre commission des finances qui souhaitait doter cet instrument d'une assez large publicité, la loi limite la diffusion de ce rapport aux seuls commissaires aux comptes.

Le présent article additionnel vise à rendre la Commission de contrôle des assurances destinataire de ce rapport source de précieuses informations.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

ARTICLE 39

Présentation des opérations d'assurance

Commentaire : Le présent article a pour objet d'étendre le champ du contrôle exercé par la Commission de contrôle des assurances aux personnes physiques ou morales qui présentent des opérations d'assurance, ce qui renforce l'assise juridique de son intervention à l'égard, notamment, des associations d'épargnants se livrant à de telles activités. Par ailleurs, le texte institue une obligation déclarative visant à faciliter le contrôle au cas par cas de la CCA sur les associations jouant le rôle d'intermédiaire.

L'article R. 511-1 du code des assurances définit la présentation d'une opération d'assurance comme " le fait, pour toute personne physique ou morale, de solliciter ou de recueillir la souscription d'un contrat d'assurance ou de capitalisation ou l'adhésion à un tel contrat ou d'exposer oralement ou par écrit à un souscripteur ou adhérent éventuel, en vue de cette souscription ou adhésion, les conditions de garantie d'un tel contrat. "

Seules les trois catégories de personnes ci-après (et leurs mandants) sont, en principe, habilitées à présenter des opérations d'assurance (article R. 511-2 du code précité) :

- les salariés des entreprises d'assurance ;

- les personnes physiques et sociétés immatriculées au registre du commerce pour exercer une activité de courtage ;

- les agents généraux d'assurances.

Toutefois, les articles R. 512-1 à R. 512-5 du code des assurances prévoient toute une série de dérogations permanentes au bénéfice de personnes limitativement énumérées, parmi lesquelles on trouve les établissements bancaires (par exemple lorsqu'ils assortissent leurs prêts de contrats d'assurances contre les risques de décès, d'invalidité ou de perte d'emploi), les vendeurs à crédit, les agences de voyage, les organismes souscripteurs d'assurances de groupe, les courtiers de frêt, etc.

Or, à l'heure actuelle, le champ du contrôle exercé par la Commission de contrôle des assurances ne s'étend, outre les entreprises d'assurance et de réassurance, qu'aux personnes physiques ou morales ayant reçu d'une entreprise d'assurance surveillée par elle un mandat de souscription ou de gestion, ou exerçant, à quelque titre que ce soit, le courtage d'assurance (article L. 310-12 du code précité). La CCA n'est donc pas habilitée à contrôler les intermédiaires d'assurance autres que les personnes mandatées par les compagnies d'assurance, courtiers et agents généraux.

Le présent article prévoit d'étendre le contrôle de la CCA aux personnes physiques ou morales exerçant la présentation d'opérations d'assurance ^{80( * )} , que cette présentation soit suivie d'une souscription ou non. Une telle extension concernerait ainsi toutes les personnes physiques et morales mentionnées aux articles R. 511-2 et R. 512-2 et suivants du code des assurances.

Une telle disposition est motivée par le souci de mieux contrôler les intermédiaires d'assurance, dont la conduite peut mettre les sociétés d'assurance en difficulté. La faillite de la société Europavie semble ainsi avoir été précipitée par les activités d'une association de souscripteurs (Association des épargnants de France) sur laquelle la CCA n'avait aucune prise.

Les associations d'épargnants disposent en effet d'un certain poids dans la négociation des conditions commerciales avec les assureurs. Elles ont bâti leur succès sur des taux garantis élevés. Les plus grandes d'entre elles (AFER, GAIPARE, AGIPI, ADIF) représentent environ 7 % des encours de contrats d'assurance-vie (dont 65 % pour l'AFER).

Les associations d'épargnants entrent, selon les informations recueillies par votre rapporteur, dans la catégorie des intermédiaires d'assurance bénéficiant d'une dérogation permanente aux règles de présentation d'opérations d'assurance définie à l'article R. 512-4 du code des assurances. Ainsi, s'agissant de l'assurance-vie, le 1° de cet article les autorise à souscrire des contrats d'assurance de groupe ^{81( * )} pour le compte de leurs membres, sous réserve que cette présentation ne donne lieu à l'attribution directe ou indirecte d'aucune commission ou autre rétribution.

L'assise juridique de leur intervention dans le domaine de l'assurance de dommages est plus ambiguë. Le champ des dérogations prévues par l'article R. 512-4 est plus restreint : risques scolaires, associations sportives... Par une interprétation extensive de l'article L. 112-1 (souscription pour compte d'autrui), il est toutefois admis que les associations opèrent dans ce secteur et présentent des produits.

Le même souci de remédier aux failles de l'arsenal législatif et réglementaire en matière de contrôle des intermédiaires d'assurance conduit le gouvernement à proposer, dans un deuxième paragraphe, que les associations précitées soient soumises à des obligations déclaratives auprès de la CCA .

Ces associations seraient désormais tenues de déclarer à la CCA leur activité et le type de produits qu'elles présentent à leurs adhérents. Elles devraient également l'informer de toute modification dans la nature de leur activité, ainsi que de la cessation de leur activité.

On peut toutefois se demander pourquoi le gouvernement limite cette obligation aux seules associations souscriptrices, dont la définition ne figure nulle part dans la partie législative du code des assurances.

Votre commission vous proposera en conséquence d'étendre cette disposition à toutes les personnes physiques ou morales bénéficiant d'une dérogation aux règles de présentation d'opérations d'assurance, en renvoyant à un décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer les catégories de personnes ainsi visées.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi amendé.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 39

Extension des sanctions pour entrave au contrôle aux intermédiaires d'assurance

Commentaire : le présent article a pour objet d'étendre à tous les intermédiaires d'assurance les sanctions pour entrave au contrôle de la Commission de contrôle des assurances.

L'article L. 310-28 du code des assurances prévoit des sanctions à l'égard des dirigeants d'entreprises d'assurance, d'entreprises de réassurance et d'entreprises de participations d'assurance qui se rendent coupable d'entrave au contrôle de la Commission de contrôle des assurances.

Est ainsi puni d'un emprisonnement de deux ans et d'une amende de deux millions de francs le fait pour tout dirigeant d'une entreprise d'assurance de ne pas répondre aux demandes d'information de la Commission de contrôle des assurances, ou de mettre obstacle de quelque manière que ce soit à l'exercice par celle-ci de sa mission de contrôle ou de lui communiquer des renseignements inexacts.

Ces sanctions pour entrave au contrôle gagneraient à être étendues aux intermédiaires d'assurance susceptibles d'être soumis au contrôle de l'Etat en vertu du 5 ^ème alinéa de l'article L. 310-12. Il s'agit des personnes physiques ou morales ayant reçu d'une entreprise mentionnée plus haut un mandat de souscription ou de gestion, des personnes qui exercent le courtage d'assurance, et, en vertu de l'article 39 du présent projet de loi, de toutes les personnes qui présentent des opérations d'assurance.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

ARTICLE 40

Reprise des rémunérations et commissions des courtiers

Commentaire : Le présent article institue une possibilité de reprise sur les commissions ou rétributions des courtiers, sociétés de courtage et associations souscriptrices, en cas de transfert d'office du portefeuille entraînant la mise en oeuvre du fonds de garantie, lorsque le comportement de ces intermédiaires a contribué aux difficultés de l'entreprise.

Le présent article insère un article L. 324-5 dans le code des assurances tendant à sanctionner financièrement les courtiers et sociétés de courtage dont le comportement a contribué aux difficultés d'une entreprise d'assurance, lorsque celle-ci fait l'objet d'une procédure de transfert de portefeuille.

Une telle disposition est inspirée de l'article L. 326-18 du code précité, qui, dans le domaine de l'assurance obligatoire automobile, dispose que lorsqu'une entreprise fait l'objet d'un retrait d'agrément, les personnes physiques ou morales exerçant le courtage d'assurances, par l'intermédiaire desquelles des contrats ont été souscrits, doivent reverser le quart du montant des commissions encaissées depuis le 1 ^er janvier de l'année précédant celle au cours de laquelle l'agrément est retiré.

Le présent article étend ce dispositif à l'ensemble des assurances de personnes (assurance-vie, capitalisation, dommages corporels) et de retraite (prévoyance collective). Il s'en distingue cependant sur quatre points :

En premier lieu, c'est à la Commission de contrôle des assurances que reviendrait le soin de sanctionner un intermédiaire d'assurance, si elle estime que son comportement a " contribué aux difficultés de l'entreprise ", alors que dans le dispositif de l'article L. 326-18, le seul fait d'avoir présenté des contrats auprès d'une entreprise défaillante se traduit par une pénalisation financière. Elle prend sa décision à l'issue d'une procédure contradictoire.

En deuxième lieu, la sanction viserait toutes les personnes physiques ou morales autres que les mandataires et salariés d'entreprises d'assurance, par l'intermédiaire desquelles des contrats auraient été présentés ou souscrits, y compris les associations souscriptrices évoquées à l'article précédent.

En troisième lieu, le montant de la sanction financière n'est pas précisément déterminé. Le projet de loi laisse une marge d'interprétation à la CCA en prévoyant que le courtier fautif reverse " tout ou partie des commissions ou rémunérations de toutes natures, directes ou indirectes, encaissées à l'occasion de la présentation ou de la souscription de ces contrats ".

Enfin, les sommes ainsi récupérées auprès des courtiers inconséquents sont reversées au repreneur du portefeuille de contrats de l'entreprise défaillante, ou, en l'absence de cessionnaire, au fonds de garantie des assurés institué par l'article 49 du présent projet de loi.

Les modalités concrètes d'application de ces dispositions sont renvoyées à un décret en Conseil d'Etat.

Initialement, le texte limitait le rappel des commissions à celles encaissées au cours de l'année précédant celle au cours de laquelle la procédure de transfert de portefeuille a été lancée. Une telle rédaction empêchait de rappeler les commissions encaissées au cours de l'année de transfert. Les députés ont précisé que l'intermédiaire fautif pouvait reverser tout ou partie des commissions encaissées au cours des dix-huit mois précédant le mois au cours duquel la procédure de transfert de portefeuille est lancée.

Le texte précise enfin que ses dispositions s'appliquent aux personnes morales ayant souscrit au bénéfice de leurs adhérents un contrat d'assurance de groupe. Une telle précision est inutile dans la mesure où la définition des intermédiaires d'assurance visés à l'alinéa précédent est extensive. Votre commission vous proposera donc de supprimer l'avant dernier alinéa du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi amendé.

ARTICLE 41

Établissement d'une liste des courtiers d'assurance

Commentaire : Le présent article confie aux courtiers la charge de tenir et de mettre à jour la liste des courtiers et des sociétés de courtage d'assurance prévue par l'article 530-2-2 du code des assurances, sous le contrôle du ministre chargé de l'économie.

La loi n° 89-1014 du 31 décembre 1989 portant adaptation du code des assurances à l'ouverture du marché européen a inséré dans le code des assurances un article 530-2-2 qui prévoit la tenue annuelle d'une liste des courtiers et des sociétés de courtage d'assurance par le ministre de la justice. La Chancellerie doit, en principe, s'assurer de la capacité professionnelle et de l'honorabilité des courtiers inscrits sur cette liste ainsi que du respect des obligations pécuniaires prévues par les articles L. 530-1 et suivants du code précité :

- constitution d'une caution d'au moins 750.000 francs au profit des clients, portant sur des sommes qu'ils lui ont confiées ;

- souscription d'une assurance de responsabilité civile professionnelle destinée à couvrir les clients des préjudices causés par d'éventuelles fautes professionnelles et les compagnies d'assurance lorsque celles-ci se voient contraintes de couvrir les erreurs du courtier vis-à-vis des clients.

Cette liste, qui doit en principe être publiée au Journal officiel, n'est toujours pas tenue, en raison semble-t-il du manque de moyens de la Chancellerie. C'est évidemment une lacune si l'on veut bien considérer que le courtier est le représentant du client et que celui-ci n'a guère de moyens de s'assurer du sérieux des offres d'assurance qui lui sont faites.

Le présent article vise à combler cette lacune en prévoyant de confier, par délégation, la tenue et la mise à jour de cette liste à la profession (fédération des courtiers d'assurance) dans des conditions qui sont renvoyées à un décret en Conseil d'Etat. Le ministre chargé de l'économie serait quant à lui chargé de contrôler le respect des conditions qui subordonnent l'exercice de la profession de courtier.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

PRESENTATION GÉNÉRALE DES ARTICLES ADDITIONNELS APRES L'ARTICLE 41


Transposition de la directive " post-BCCI "

Commentaire : Ces articles additionnels ont pour objet d'effectuer la transposition en droit français des dispositions de la directive 95/26/CE du Conseil, relative au renforcement de la surveillance prudentielle des établissements de crédit, des entreprises d'assurance et des entreprises d'investissement, dite " post-BCCI " dont le délai limite de transposition a expiré le 18 juillet 1996.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A la suite de la défaillance de la Bank of Credit and Commerce International (BCCI), une directive modifiant les première et deuxième directives de coordination bancaire et visant au renforcement de la surveillance des établissements de crédit a été adoptée par le Conseil des ministres du 19 juin 1995.

Cette directive composée de sept articles vise à garantir, dans le droit des Etats membres, une surveillance renforcée et efficace des établissements de crédit, des entreprises d'investissement et des compagnies d'assurance.

Deux grandes catégories de dispositions peuvent être distinguées :

1- les unes sont relatives à la structure du groupe :

a- subordination de la délivrance et du maintien de l'agrément d'un établissement de crédit à la transparence du groupe auquel il appartient,

b- obligation faite aux établissements de crédit d'avoir leur administration centrale et leur siège statutaire dans le même Etat membre ;

2- les autres sont relatives aux échanges d'information :

a- allongement de la liste des organismes auxquels les autorités compétentes peuvent communiquer des informations confidentielles ;

b- obligation pour les réviseurs légaux des comptes des établissements de crédit de communiquer certaines informations à ces autorités.

Ces dispositions auraient dû faire l'objet d'une transposition en droit français avant le 18 juillet 1996 , soit il y a plus de deux ans et demi. Or, les dispositions de cette directive n'ont toujours pas été transposées en droit interne ^{82( * )} .

Les textes modifiés par cette transposition sont les suivants :

1- la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit, dite loi bancaire ;

2- la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières ;

3- la loi n° 88-1201 du 23 décembre 1988 relative aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières et portant création des fonds communs de créances ;

4- le code des assurances ;

5- le code de la sécurité sociale.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission s'étonne que l'actuel Gouvernement n'ait pas jugé bon d'introduire un texte de transposition, qui a fait l'objet d'une concertation et qui est prêt, dans ce projet de loi qui traite précisément de la surveillance des établissements de crédit.

Dès 1993, dans un rapport sur la proposition de directive ^{83( * )} , votre Rapporteur général avait souligné " l'urgence du renforcement du contrôle ".

C'est pourquoi votre commission vous propose d'insérer sous forme d'articles additionnels de nouvelles dispositions transposant cette directive, en mettant enfin le droit français en conformité avec le droit communautaire .

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 41

Définitions

Commentaire : Cet article additionnel propose un nouvel article 9-1 de la loi bancaire, ajoutant à la définition de la " filiale ", celles du " groupe financier " et du " groupe mixte ".

L'actuel article 9-1 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit donne une définition de la " filiale " ^{84( * )} .

Le présent article additionnel propose de compléter cet article 9-1 avec les définitions du " groupe financier " et du " groupe mixte ", qui figurent à l'article premier de la directive 92/30/CEE du 6 avril 1992 sur la surveillance des établissements de crédit sur une base consolidée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 41

Agrément des établissements de crédit et des entreprises d'investissement

Commentaire : Cet article additionnel prévoit de nouvelles conditions pour l'octroi d'un agrément à un établissement de crédit ou une entreprise d'investissement.

I. L'EXIGENCE DE LA TRANSPARENCE DU GROUPE

Tout d'abord, cet article additionnel prévoit une nouvelle condition à remplir pour l'obtention d'un agrément (établissements de crédit et entreprises d'investissement, y compris les sociétés de gestion de portefeuille) : l'autorité qui délivre cet agrément ^{85( * )} peut le refuser au motif que le groupe auquel appartient l'entreprise requérante n'est pas suffisamment transparent.

Plus précisément, il est prévu aux paragraphes I ^{86( * )} et II ^{87( * )} , conformément aux dispositions de l'article 2 de la directive, que l'autorité qui délivre l'agrément peut le refuser " lorsque l'exercice de (sa) mission de surveillance de (l'entreprise requérante) est susceptible d'être entravé, soit par l'existence d'un lien de capital ou de contrôle direct ou indirect entre l'entreprise requérante et d'autres personnes physiques ou morales, soit par l'existence de dispositions législatives ou réglementaires d'un Etat qui n'est pas partie à l'accord sur l'Espace économique européen et dont relèvent une ou plusieurs de ces personnes ^{88( * )} ".

Ces nouvelles dispositions sont insérées dans la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit ainsi que dans la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières.

II. L'OBLIGATOIRE CONCORDANCE ENTRE LE SIÉGE STATUTAIRE ET L'ADMINISTRATION CENTRALE

Cet article additionnel prévoit en outre dans ses paragraphes III, IV, VI et VII, conformément à l'article 3 de la directive, que les établissements de crédit et les entreprises d'investissement (y compris les sociétés d'investissement à capital variable et les sociétés de gestion) agréés en France doivent avoir leur administration centrale et leur siège statutaire dans le même Etat membre .

Il est donc supprimé dans la loi de modernisation des activités financières, pour les entreprises d'investissement, l'obligation d'avoir son siège social en France pour obtenir l'agrément.

Cet article additionnel comporte également, dans la loi bancaire, une clarification du champ de compétence de la Commission bancaire à l'égard des prestataires de services d'investissement, sous réserve des compétences de la COB et du Conseil des marchés financiers (CMF).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 41

Echanges d'informations et secret professionnel relatifs aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement

Commentaire : Cet article additionnel prévoit de nouveaux cas d'échanges d'informations relatifs aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement.

Cet article additionnel propose un assouplissement du secret professionnel exigé dans le cadre des activités du CECEI ^{89( * )} , de la Commission bancaire et de la COB ^{90( * )} .

Les personnes qui participent ou ont participé aux délibérations ou à l'activité du CECEI ( paragraphe II ) ou de la Commission bancaire ( paragraphe IV ) pourront transmettre tous les renseignements nécessaires aux juridictions administratives dès lors que la responsabilité de l'Etat sera susceptible d'être engagée en raison de leur activité.

En outre, les personnes qui participent ou ont participé aux délibérations ou à l'activité du CECEI (paragraphe I) ou de la COB (paragraphe V) pourront transmettre toutes les informations nécessaires aux tribunaux de commerce statuant dans le cadre d'une procédure de liquidation judiciaire ou d'une procédure pénale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 41

Commissaires aux comptes des établissements de crédit et des entreprises d'investissement

Commentaire : Cet article additionnel renforce les obligations des commissaires aux comptes des établissements de crédit et des entreprises d'investissement

I. RELATIONS AVEC LA COMMISSION BANCAIRE

Cet article additionnel est relatif aux obligations des commissaires aux comptes des entreprises soumises à la loi bancaire. Ainsi, conformément à l'article 4 de la directive :

- leurs garanties d'indépendance sont renforcées (paragraphes I et II), notamment à l'égard des établissements ou sociétés soumis à leur contrôle ;

- la Commission bancaire se voit reconnaître le droit de nommer un commissaire aux comptes supplémentaire (paragraphe I) ;

- des échanges d'informations sont prévus entre les commissaires aux comptes et la Commission bancaire (paragraphe III) ^{91( * )} ,

- les commissaires aux comptes ont désormais l'obligation de signaler à la Commission bancaire certains faits ou décisions graves de l'entreprise contrôlée (paragraphe IV) ;

- dans certains cas et sous certains conditions, la Commission bancaire peut demander au juge de relever de ses fonctions un commissaire aux comptes et éventuellement saisir l'autorité disciplinaire de compétente (paragraphe V) ;

- les dispositions pénales des articles 456 et 457 de la loi de 1966 sur les sociétés commerciales sont étendues à tous les commissaires aux comptes chargés des établissements de crédit, des entreprises d'investissement et des compagnies financières (paragraphe VI).

II. RELATIONS AVEC LE CONSEIL DES MARCHÉS FINANCIERS

Il prévoit en outre une clarification des compétences du Conseil des marchés financiers (CMF) et en particulier un renforcement de sa compétence de contrôle. Désormais le CMF pourra contrôler les obligations professionnelles résultant de la loi de modernisation des activités financières et de son propre règlement général (paragraphe VII). Il pourra aussi recourir pour les besoins de sa mission à des corps de contrôle extérieurs (paragraphes XI à XIII).

Enfin, le CMF bénéficiera, dans le cadre de ses attributions, de nouvelles dispositions à l'égard des commissaires aux comptes (paragraphe XIV) :

- des échanges d'informations sont organisés entre les commissaires aux comptes et le CMF ;

- les commissaires aux comptes ont désormais l'obligation de signaler au CMF certains faits ou décisions graves de l'entreprise contrôlée ;

- dans certains cas et sous certains conditions, le CMF peut demander au juge de relever de ses fonctions un commissaire aux comptes et éventuellement saisir l'autorité disciplinaire de compétente.

III. RELATIONS AVEC LA COMMISSION DES OPÉRATIONS DE BOURSE

Un dispositif identique est également prévu pour les relations des commissaires aux comptes des sociétés de gestion de portefeuille (paragraphe XV et paragraphe XX pour coordination), des sociétés d'investissement à capital variable (paragraphe XVI et paragraphe XVIII pour coordination), des fonds communs de placement (paragraphe XVII) avec la Commission des opérations de bourse (COB).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 41

Compagnies financières

Commentaire : Cet article additionnel étend aux compagnies financières l'ensemble des dispositions de la directive transposées au profit des établissements de crédit et des entreprises d'investissement.

Cet article additionnel étend aux compagnies financières l'ensemble des dispositions de la directive transposées au profit des établissements de crédit et des entreprises d'investissement dans le cadre de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit . Un règlement du comité de la réglementation bancaire et financière (CRBF) en précisera les conditions.

En particulier, il faut remarquer que les commissaires aux comptes des compagnies financières seront soumis aux dispositions de la loi bancaire au même titre que ceux des établissements de crédit.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 41

Comptes consolidés et combinés

Commentaire : Cet article additionnel modifie la définition des sociétés de participations d'assurance et étend l'obligation de publier des comptes combinés ou consolidés aux institutions de prévoyance.

Dans son paragraphe I, cet article modifie la définition des sociétés de participations d'assurance en prenant en compte les institutions de prévoyance.

Par ailleurs, il étend l'obligation de publier des comptes consolidés (paragraphe II) ou combinés (paragraphes III et IV), déjà applicables aux entreprises d'assurance, aux institutions de prévoyance .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 41

Agrément des entreprises d'assurance

Commentaire : Cet article additionnel détermine de nouvelles règles de délivrance de l'agrément.

Conformément à l'article 2 de la directive, cet article prévoit que le ministre de tutelle des entreprises d'assurance peut refuser l'agrément au motif que le groupe auquel appartient l'entreprise requérante n'est pas suffisamment transparent.

En outre, conformément à l'article 3 de la directive, cet article oblige :

- les entreprises françaises d'assurance, de réassurance et les sociétés de participation d'assurance à avoir leur administration centrale en France ;

- et les entreprises étrangères d'assurance à avoir leur administration centrale sur le même territoire national que leur siège statutaire.

Ces dispositions sont symétriques à celles prévues précédemment concernant les établissements de crédit et les entreprises d'investissement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 41

Echanges d'informations dans le cadre du code des assurances

Commentaire : Cet article additionnel élargit les échanges d'informations prévus par le code des assurances.

Cet article complète la liste des organismes autorisés à procéder à des échanges d'informations : y sont ajoutés la Commission de contrôle des institutions de prévoyance, les entreprises de marché et les chambres de compensation, ainsi que les deux fonds de garantie prévus par le présent projet de loi.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 41

Commissaires aux comptes des entreprises d'assurance

Commentaire : Cet article additionnel renforce les obligations des commissaires aux comptes des entreprises soumises au code des assurances.

Sur le modèle de ce qui est prévu pour les établissements de crédit et les entreprises d'investissement, et conformément à l'article 4 de la directive, cet article relatif aux obligations des commissaires aux comptes des entreprises soumises au code des assurances prévoit que :

- les commissaires aux comptes ont désormais l'obligation de signaler à la CCA ^{92( * )} certains faits ou décisions graves de l'entreprise contrôlée ;

- dans certains cas et sous certains conditions, la CCA peut demander au juge de relever de ses fonctions un commissaire aux comptes et saisir l'autorité disciplinaire compétente.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 41

Agrément des institutions de prévoyance

Commentaire : Cet article additionnel prévoit de nouvelles règles relatives à l'agrément des institutions de prévoyance.

Conformément aux articles 2 et 3 de la directive, cet article prévoit que le ministre peut refuser l'agrément au motif que le groupe auquel appartient l'institution requérante n'est pas suffisamment transparent et oblige les institutions de prévoyance à avoir leur administration centrale sur le même territoire que leur siège statutaire.

Ces dispositions sont symétriques à celles prévues précédemment concernant les établissements de crédit, les entreprises d'investissement, et les entreprises d'assurance.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 41

Echanges d'informations dans le cadre du code de la sécurité sociale

Commentaire : Cet article additionnel élargit les échanges d'informations à caractère financier prévus dans le cadre du code de la sécurité sociale.

Cet article complète la liste des organismes autorisés à procéder à des échanges d'informations : y sont ajoutés la COB, la Commission bancaire, le CMF, le Conseil de discipline de la gestion financière.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 41

Commissaires aux comptes des institutions de prévoyance

Commentaire : Cet article additionnel renforce les obligations des commissaires aux comptes des institutions de prévoyance.

Cet article prévoit tout d'abord dans quels cas les institutions de prévoyance doivent publier des comptes consolidés ou combinés . Un arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale détermine en outre les règles de solvabilité qu'elles doivent alors respecter.

Par ailleurs, comme ce qui est prévu pour les établissements de crédit, les entreprises d'investissement et les entreprises d'assurance, et conformément à l'article 4 de la directive, cet article relatif aux obligations des commissaires aux comptes des institutions de prévoyance prévoit que :

- les commissaires aux comptes ont désormais l'obligation de signaler à la Commission de contrôle des institutions de prévoyance certains faits ou décisions graves de l'institution contrôlée ;

- dans certains cas et sous certains conditions, cette Commission peut demander au juge de relever de ses fonctions un commissaire aux comptes et saisir l'autorité disciplinaire compétente.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

CHAPITRE II :

COOPÉRATION ENTRE AUTORITÉS DE CONTRÔLE

ARTICLE 42

Echange d'informations entre institutions et autorités de contrôle

Commentaire : Cet article propose d'étendre les possibilités d'échanges d'informations entre les autorités de surveillance.

I. LA SITUATION ACTUELLE

Le développement des métiers de la finance, leur imbrication croissante et la multiplication parallèle des organismes de contrôle ont rendu nécessaires des échanges d'information entre les autorités de surveillance .

L'article 45 de la loi n° 92-665 du 16 juillet 1992 portant adaptation au marché unique européen de la législation applicable en matière d'assurance et de crédit prévoit des échanges d'information entre :

- la Banque de France,

- le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI),

- la Commission bancaire,

- la Commission de contrôle des assurances (CCA),

- la Commission des opérations de bourse (COB),

- le Conseil des bourses de valeurs (CBV),

- le Conseil des marchés à terme (CMT),

- et le Conseil de discipline des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (CDOPCVM).

Plusieurs garde-fous ont été dressés afin de préserver l'autonomie de chacun de ces organismes ainsi que le secret des affaires, particulièrement sensible en matière bancaire et financière :

• Ces organismes ne sont autorisés à se communiquer que " les renseignements nécessaires à l'accomplissement de leurs missions respectives ".

• Ces renseignements sont couverts par le secret professionnel .

• Les dispositions de cet article ne font pas obstacle à l'application de la loi " Informatique et Libertés " ^{93( * )} .

Par ailleurs, le dernier alinéa de l'article 49 de la loi bancaire prévoit que la Commission bancaire peut transmettre aux systèmes de garantie des dépôts mentionnés à l'article 52-1 de la même loi, " des informations nécessaires à l'accomplissement de leur mission ". Ces renseignements sont également couverts par le secret professionnel.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le paragraphe I du présent article modifie et étend la liste des organismes énumérés à l'article 45 de la loi de 1992 précitée.

En particulier, il remplace le CBV et le CMT par le Conseil des marchés financiers (CMF) issu de la fusion de ces deux organismes ^{94( * )} . De la même façon, le CDOPCVM est remplacé par le Conseil de discipline de la gestion financière (CDGF) ^{95( * )} . Cette modification est sans impact sur le champ d'application des échanges d'informations puisqu'il ne s'agit que de remplacer des organismes supprimés par ceux qui les ont remplacés dans la législation.

Par ailleurs, la liste des organismes susceptibles d'échanger entre eux des informations est complétée. Y sont ajoutés :

• le fonds de garantie des dépôts créé à l'article 47 du présent projet de loi (article 52-1 de la loi bancaire),

• le fonds de garantie des assurés créé à l'article 49 du présent projet de loi (article L. 423-1 du code des assurances),

• la commission de contrôle des institutions de prévoyance instituée par l'article L. 951-1 du code de la sécurité sociale ^{96( * )} .

Sont également autorisées à s'échanger ces informations " les personnes employées par ces autorités de contrôle ou ces fonds de garantie, tenues au secret professionnel, qui participent ou ont participé au contrôle des entreprises ou sociétés soumises à leur surveillance ".

Le paragraphe II prévoit la suppression du dernier aliéna de l'article 49 de la loi bancaire devenu inutile dès lors que les échanges d'informations entre la Commission bancaire et les fonds de garantie sont prévus dans le nouveau dispositif de l'article 45 de la loi de 1992.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission est tout à fait favorable à ces dispositions qui d'une part simplifient et actualisent le droit existant, et d'autre part contribuent à renforcer les échanges d'informations entre organismes de contrôle et donc à améliorer la sécurité financière.

Toutefois, votre commission s'interroge sur la coexistence de deux textes au contenu très proche mais non identique, relatifs à ces échanges d'informations dans le secteur financier : d'une part l'article 45 de la loi de 1992 précitée et d'autre part l'article 68 de la loi de modernisation des activités financières . Ce dernier prévoit des échanges d'information entre non plus des organismes mais des autorités :

- le président de la COB,

- le Gouverneur de la Banque de France, président de la Commission bancaire,

- le président du CMF,

- le président du CDGF,

- le président de la CCA,

- les représentants légaux des entreprises de marché et des chambres de compensation,

- ou les personnes spécialement habilitées à cet effet au sein de chacun de ces organismes, établissements et entreprises.

Ces deux articles ont un contenu proche : même objet de circulation de l'information, nombreuses autorités citées en commun et énonciation d'une règle relative au secret professionnel.

Toutefois ce contenu n'est pas identique :

• L'un prévoit des échanges entre autorités (1996), l'autre entre organismes (1992) ;

• La liste des institutions citées n'est pas exactement la même ;

• La règle du secret professionnel est plus stricte dans un texte que dans l'autre (1996) ;

• Un seul texte prévoit que ses dispositions ne font pas obstacle à l'application de la loi " Informatique et libertés " (1992).

La Commission supérieure de codification , qui élabore actuellement un " code monétaire et financier " dans lequel ce projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière, une fois voté, aura vocation à s'intégrer, s'est penchée sur la question de ces deux textes concurrents et prévoit la possibilité, le cas échéant, de n'en conserver qu'un seul, par fusion des deux textes existant.

Afin de simplifier le droit existant, il vous est donc proposé une réécriture de cet article 45 de la loi de 1992 intégrant la proposition de la mission de codification et les modifications du présent projet de loi. Par coordination, le contenu actuel de l'article 68 de la loi de modernisation des activités financières serait remplacé par un renvoi à l'article 45 de la loi de 1992.

Suivant sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 43

Création d'un collège des autorités de contrôle des entreprises du secteur financier

Commentaire : Le présent article propose la création d'un " collège des autorités de contrôle des entreprises du secteur financier ", afin d'améliorer les échanges d'informations entre autorités, notamment dans la surveillance des conglomérats financiers.

I. LA SITUATION ACTUELLE

Le développement des conglomérats financiers ayant des participations dans la banque, l'assurance et l'industrie, accroît les risques systémiques. Par ailleurs, le contrôle de ces groupes transectoriels demeure effectué par des autorités spécialisées (la Commission bancaire pour les activités bancaires, la Commission de contrôle des assurances pour les activités d'assurance, etc.).

Il semble donc souhaitable, dans ces conditions, et en l'absence d'une autorité de contrôle unique comme cela est le cas dans d'autres pays ^{97( * )} , de favoriser les liens de toutes natures (informations, réunions, présences croisées, etc.) entre les différentes autorités de contrôle du secteur financier.

Il existe déjà aujourd'hui, en France, une réelle concertation entre autorités de contrôle :

- des échanges d'informations sont permis par la loi ( cf. supra article 42 du présent projet de loi) ;

- des présences croisées entre organismes sont prévues par la loi ^{98( * )} ;

- des réunions informelles ont lieu entre les présidents et les secrétaires généraux de ces autorités ; il existe notamment un " Comité de liaison des autorités monétaires et financières " qui se réunit sous l'égide de la Direction du Trésor.

Ces contacts informels permettent une meilleur coordination des programmes de contrôle qui ne sont plus limités à une logique par métier, une clarification des zones de chevauchement des compétences et une meilleur connaissance des logiques et du corps de doctrine de chacun.

On a pu toutefois reprocher à ces réunions d'être trop peu régulières et surtout de ne pas concerner la Commission de contrôle des assurances.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le présent article prévoit d'insérer un nouvel article 45-1 dans la loi n° 92-665 du 16 juillet 1992 modifiée portant adaptation au marché unique européen de la législation applicable en matière d'assurance et de crédit ^{99( * )} .

Cet article porterait création d'un " collège des autorités de contrôle des entreprises du secteur financier ". Il serait composé des autorités qui contrôlent les entreprises opérant dans le secteur financier ou de leurs représentants :

- le Gouverneur de la Banque de France, président de la Commission bancaire,

- le président de la Commission de contrôle des assurances (CCA),

- le président de la Commission des opérations de bourse (COB),

- le président du Conseil des marchés financiers (CMF),

Le Directeur du Trésor, ou son représentant, serait également présent lors des réunions de ce collège. Sa présence se justifie par la compétence du ministre chargé de l'économie en matière de délivrance des agréments dans l'assurance et par sa connaissance et son observation de la place financière dans son ensemble.

Le collège se réunirait au moins trois fois par an sous présidence tournante chaque année.

La mission de ce collège sera la suivante :

• " Faciliter les échanges d'informations entre les autorités de contrôle des groupes financiers à la fois des activités de crédit, d'investissement ou d'assurance ",

• " Evoquer toute question d'intérêt commun relative à la coordination du contrôle desdits groupes " ;

• En outre le collège pourrait être consulté pour avis sur toute question relevant de sa compétence par le ministre chargé de l'économie, le gouverneur de la Banque de France, président de la Commission bancaire, le président de la COB, le président de la CCA et le président du CMF.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale, suivant sa commission des finances, a adopté un amendement précisant que les consultations pour avis de ce collège s'ajouteront au minimum de trois réunions annuelles.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Il convient de remarquer qu'il ne s'agit là que de la formalisation d'une pratique existante : était-il bien nécessaire d'y consacrer un article de loi ?

Toutefois, il faut reconnaître que cette nouvelle disposition, si elle n'est pas novatrice sur le fond, peut être jugée utile dans la mesure où :

- elle constitue un signal clair à l'attention du secteur financier ;

- elle organise et encadre cette pratique (en prévoyant notamment trois réunions au moins dans l'année) ;

- elle l'élargit au président de la CCA.

Votre commission vous proposera un amendement prévoyant que c'est le ministre chargé de l'économie (ou son représentant) et non le directeur du Trésor qui est membre du collège des autorités de contrôle des entreprises du secteur financier.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 44

Relations de la Commission bancaire avec les autorités de contrôle d'Etats étrangers

Commentaire : Le présent article organise les relations de la Commission bancaire avec ses homologues des pays membres et non membres de l'Espace économique européen (EEE).

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. LES ÉCHANGES D'INFORMATIONS

En outre, il faut se rappeler qu'en matière d'échanges d'informations, la loi n° 68-678 du 26 juillet 1968 relative à la communication de documents et renseignements d'ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique à des personnes physiques ou morales, interdit à toute personne physique de nationalité française et à tout dirigeant ou représentant d'une personne morale ayant son siège en France de communiquer à des autorités publiques étrangères des renseignements d'ordre économique et financier.

Toutefois, le deuxième alinéa de l'article 49 de la loi bancaire prévoit que " la Commission bancaire peut transmettre des informations aux autorités chargées de la surveillance des établissements de crédit ou des entreprises d'investissement dans d'autres pays, sous réserve de réciprocité et à condition que ces autorités soient elles-mêmes soumises au secret professionnel avec les mêmes garanties qu'en France ".

Toutefois, des conditions de réciprocité et de secret professionnel équivalent ont rendu l'application de cet article difficile, notamment en ce qui concerne les échanges d'informations entre la Commission bancaire et la Réserve fédérale américaine.

B. LES CONTRÔLES

1. Etats membres de l'Union européenne

L'actuel article 41-1 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit prévoit ^{100( * )} que " la Commission bancaire peut (...) autoriser les autorités chargées de la surveillance d'un établissement de crédit dans un Etat membre de l'Union européenne autre que la France à exercer des contrôles , sur pièces et sur place, portant sur le respect de normes de gestion harmonisées au plan communautaire par les établissements de crédit, agréés en France, qui sont filiales de cet établissement de crédit . "

Cette autorisation doit faire l'objet d'une convention bilatérale prévoyant un régime de réciprocité . Les contrôles effectués doivent faire l'objet d'un compte-rendu à la Commission bancaire qui reste seule compétente, en vertu du principe de souveraineté nationale, pour prononcer des sanctions à l'égard de ces établissements agréés en France.

Ces dispositions sont également applicables aux entreprises d'investissement et aux activités de services d'investissement des établissements de crédit, sous réserve des compétences du Conseil des marchés financiers (CMF).

2. Etats non membres de l'Union européenne

L'article 41 de la loi bancaire prévoit également que la Commission bancaire peut conclure des conventions internationales pour étendre ses contrôles aux succursales ou filiales implantées à l'étranger d'établissements de crédit ou d'entreprises d'investissement de droit français.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le présent article modifie l'article 41-1 de la loi bancaire et insère deux nouveaux articles, 41-2 et 41-3, à sa suite.

A. L'ARTICLE 41-1 : ÉCHANGES D'INFORMATIONS ET CONTRÔLES DANS LE CADRE DE L'EEE

1. Le contrôle des filiales et des maisons-mères

Le premier alinéa de l'article 41-1 prévoit que la Commission bancaire répond à la " demande de vérification " des autorités compétentes d'un Etat partie à l'accord sur l'EEE,

- soit en procédant elle-même à la vérification,

- soit en permettant à des représentant de ces autorités d'y procéder.

Cette demande de vérification doit émaner d'une autorité de contrôle ayant compétence pour surveiller un établissement de crédit ou une entreprise d'investissement. De plus, elle doit concerner, " dans des cas déterminés ", une filiale d'un établissement de crédit ou d'une entreprise d'investissement ou la personne morale qui le ou la contrôle directement ou indirectement et dont le siège social est situé en France .

Par rapport à la situation antérieure, la Commission bancaire n'a désormais plus le choix de signer une convention bilatérale : en l'absence même de convention, elle est tenue de répondre à la demande de son homologue. En outre, il n'y a plus d'exigence de réciprocité et le champ s'est élargi, l'EEE comprenant par construction toujours un nombre d'Etats supérieur ou égal à celui de l'Union européenne ^{101( * )} .

De la même façon, le deuxième alinéa de cet article 41-1 prévoit une procédure symétrique pour les contrôles de la Commission bancaire qui peuvent être étendus à des filiales ou à la personne morale qui contrôle l'établissement de crédit ou l'entreprise d'investissement concerné, lorsque leur siège est situé dans un autre Etat partie à l'accord sur l'EEE. Pour effectuer ce contrôle, elle demande aux autorités de l'Etat concerné de procéder à la vérification nécessaire ou de l'autoriser à y procéder elle-même.

2. Le contrôle des succursales

La Commission bancaire peut exiger des succursales établies dans un autre Etat de l'EEE, communication de toutes informations utiles. Elle peut en outre procéder elle-même à un contrôle sur place dans cette succursale, après simple information de son homologue.

Enfin, il est prévu que la Commission bancaire peut échanger avec les autorités des autres Etats parties à l'accord sur l'EEE toute information utile à l'exercice de leurs contrôles.

B. L'ARTICLE 41-2 : ÉCHANGES D'INFORMATIONS ET CONTRÔLES HORS DU CADRE DE L'EEE

La Commission bancaire est autorisée à conclure avec ses homologues d'un Etat non partie à l'accord sur l'EEE des conventions bilatérales ayant pour objet (cumulativement ou non) :

• l'extension des contrôles sur place aux succursales ou filiales implantées à l'étranger d'un établissement de crédit, d'une entreprise d'investissement ou d'une compagnie financière de droit français ^{102( * )} ;

• la réalisation par la Commission bancaire, à la demande de ces autorités, de contrôles sur place sur des établissements soumis à sa surveillance en France et qui sont des succursales ou filiales d'établissements soumis au contrôle de ces autorités (il s'agit de la réciproque du 1-) ; ces contrôles peuvent être effectués conjointement avec ces autorités ;

• la définition des conditions dans lesquelles la Commission bancaire peut transmettre, recevoir ou échanger des informations utiles à l'exercice de ses compétences et de celles des autorités étrangères chargées de la surveillance des établissements de crédit, des entreprises d'investissement, des autres institutions financières, des sociétés d'assurance ou des marchés financiers.

Une condition d'importance est toutefois posée à la signature de ces conventions : l'autorité concernée doit être soumise au secret professionnel .

C. L'ARTICLE 41-3 : MODALITÉS DE CES ÉCHANGES D'INFORMATIONS ET DE CES CONTRÔLES

L'article 41-3 prévoit que les contrôles effectués par les représentants des autorités étrangères doivent respecter plusieurs conditions :

- ils ne peuvent porter que sur le respect des normes prudentielles de gestion financière des groupes bancaires ou financiers (c'est à dire des éléments objectifs prévus par les textes applicables aux établissements concernés) ;

- ils doivent faire l'objet d'un compte-rendu à la Commission bancaire ;

- ils ne peuvent donner lieu qu'aux seules sanctions de la Commission bancaire.

En outre, il est prévu au deuxième alinéa que les établissements de crédit concernés par les contrôles effectués par une autorité étrangère ne peuvent s'opposer à ce contrôle, et qu'en particulier le secret professionnel ne leur est pas opposable.

Il est toutefois prévu une clause de sauvegarde : l'assistance de la Commission bancaire à une autorité étrangère peut être refusée dans certains cas ^{103( * )} .

Ces dispositions, ainsi que celles des articles 41-2 et 41-3, sont applicables aux entreprises d'investissement et aux activités des services d'investissement des établissements de crédit, sous réserve des compétences du CMF et de la Commission des opérations de bourse (COB).

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 45

Intervention de la Commission bancaire en cas d'atteinte à la concurrence

Commentaire : Le présent article précise le partage de compétences entre la Commission bancaire et le Conseil de la concurrence, en prévoyant que ce dernier doit obligatoirement recueillir l'avis de la Commission bancaire en cas de poursuite relative aux opérations de banque des établissements de crédit.

I. LA SITUATION ACTUELLE

En vertu de l'article 89 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit, l'ordonnance n° 86-1243 du 1 ^er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence s'applique aux établissements de crédit pour leurs activités autres que les opérations de banque et celles qui leur sont connexes.

Les opérations de banque des établissements de crédit ne sont concernées que par les articles 7 à 10 de l'ordonnance qui prohibent les ententes anticoncurrentielles et l'abus de position dominante. Les infractions à ces dispositions ne sont pas sanctionnées par la Commission bancaire mais par le Conseil de la concurrence. Actuellement, en cas d'entente ou d'abus de position dominante dont il a connaissance, le Conseil de la concurrence saisit la Commission bancaire pour avis mais celle-ci n'est pas tenue de répondre.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

La nouvelle rédaction proposée pour le deuxième alinéa de l'article 89 de la loi bancaire élargit le champ des opérations des établissements de crédit qui ne sont soumises qu'aux articles 7 à 10 de l'ordonnance de 1986 : désormais y sont soumises les opérations connexes, en plus des opérations de banque.

En outre, il est désormais prévu que la notification des griefs ^{104( * )} est communiquée à la Commission bancaire qui rend son avis dans un délai de deux mois.

Cette modification a pour objectif d'assurer une meilleure prise en compte de la spécificité des métiers bancaires par le Conseil de la concurrence. Le monde bancaire constitue en effet un secteur particulier dans lequel une situation de concurrence maximum n'est pas forcément optimale. En particulier, il faut remarquer que dans ce secteur le respect des normes prudentielles doit bien souvent primer sur celui des règles de concurrence.

Dans le cas où le Conseil de la concurrence prononce une sanction à l'issue de cette procédure et s'il n'a pas suivi l'avis de la Commission bancaire, il doit motiver sa décision en indiquant les raisons pour lesquelles il n'a pas suivi cet avis.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 46

Relations de la Commission de contrôle des assurances avec les autorités de contrôle des Etats non membres de l'Espace économique européen

Commentaire : Le présent article permet à la Commission de contrôle des assurances (CCA) de conclure des conventions bilatérales avec les autorités de contrôle des Etats qui ne sont pas parties à l'accord sur l'Espace économique européen (EEE).

I. LA SITUATION ACTUELLE

Les échanges d'information entre la CCA et ses homologues étrangers sont régis par deux articles du code des assurances.

A l'article L. 363-1 il est prévu, dans le cadre de l'EEE, que les autorités de contrôle de l'Etat d'origine des entreprises peuvent exiger d'elles et de leurs succursales établies en France communication de toutes informations utiles à l'exercice de ce contrôle. En outre, après en avoir informé la CCA, ces autorités de contrôle peuvent procéder par elles-mêmes ou par l'intermédiaire de leurs représentants à des contrôles sur place des succursales établies sur le territoire de la République française des entreprises d'assurance communautaires.

Le second alinéa de l'article L. 310-21 prévoit que la CCA peut transmettre des informations aux autorités chargées de la surveillance des entreprises d'assurance dans d'autres pays , à deux conditions :

- sous réserve de réciprocité ;

- à condition que ces autorités soient elles-mêmes soumises au secret professionnel avec les mêmes garanties qu'en France .

Cette deuxième condition est très contraignante car dans certains pays, les autorités de contrôle sont certes astreintes au secret professionnel mais avec des garanties moindres qu'en France : dès lors, la seconde condition n'étant pas remplie, la CCA n'est pas autorisée à échanger des informations avec cette autorité.

Or, il semble nécessaire aujourd'hui, avec l'internationalisation des structures de sociétés, que les autorités de régulation et de contrôle puissent avoir elles-mêmes cette dimension internationale par des échanges d'informations entre elles et l'extension de leurs contrôles sur place.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Il est prévu d'insérer un nouvel alinéa à l'article L. 310-21 du code des assurances qui assouplit les conditions dans lesquelles la CCA peut effectuer des échanges d'informations avec ses homologues étrangers.

Sur le modèle de ce qui est prévu pour la Commission bancaire à l'article 44 du présent projet de loi, le présent article autorise la CCA a conclure des conventions bilatérales avec les autorités de contrôle des entreprises d'assurance des pays qui ne sont pas parties à l'accord sur l'EEE .

Plusieurs conditions encadrent cette faculté :

1- ces autorités doivent être soumises au secret professionnel (mais pas forcément avec les mêmes garanties qu'en France, ce qui est beaucoup moins contraignant) ;

2- ces conventions pourront avoir pour objet

a- des échanges d'information,

b- l'extension des contrôles sur place de la CCA aux succursales ou aux filiales d'entreprises d'assurance soumises à son contrôle qui sont situées sur le territoire de compétence de l'autorité étrangère,

c- réciproquement, la possibilité pour cette autorité de participer à des contrôles sur place de succursales ou de filiales françaises d'entreprises d'assurance soumises à son contrôle (à la demande de l'autorité étrangère, soit la CCA effectue seule ce contrôle, soit les deux autorités l'effectuent conjointement) ;

3- seule la CCA peut prononcer des sanctions à l'égard de la succursale ou de la filiale contrôlée en France ;


4- clause de sauvegarde : la CCA peut refuser son concours à l'autorité étrangère si elle estime que la demande de celle-ci est de nature à " porter atteinte à la souveraineté, à la sécurité, aux intérêts économiques essentiels ou à l'ordre public français ou lorsqu'une procédure pénale quelconque a déjà été engagée en France sur la base des mêmes faits et contre les mêmes personnes, ou bien lorsque celles-ci ont déjà été sanctionnées par une décision définitive pour les mêmes faits " ^{105( * )} .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE II :

DISPOSITIONS RELATIVES À LA GARANTIE DES DÉPOSANTS, DES ASSURÉS ET DES INVESTISSEURS
CHAPITRE PREMIER :

GARANTIE DES DÉPOSANTS

ARTICLE 47

Fonds de garantie des dépôts

Commentaire : Le présent article prévoit d'instituer un nouveau dispositif de garantie des dépôts, sous la forme d'un fonds de garantie unique (couvrant l'ensemble des établissements de crédit quelque soit leur statut juridique), alimenté par des cotisations ex ante ajustées au risque.

I. LA SITUATION ACTUELLE

La directive n° 94/19/CE du 30 mai 1994 prévoit que " chaque Etat membre veille à l'instauration et à la reconnaissance officielle sur son territoire d'un ou plusieurs systèmes de garantie des dépôts " ^{106( * )} .

Cette directive a été transposée en France dès le 8 août 1994 au niveau législatif (article 10 de la loi n° 94-679 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier créant un article 52-1 de la loi bancaire) et en 1995 au niveau réglementaire ^{107( * )} .

ð En France, il n'y a pas eu de création d'un fonds de garantie obligatoire et couvrant l'ensemble du système bancaire.

En effet, le premier alinéa de cet article 52-1 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit dispose que " tout établissement de crédit agréé en France adhère à un système de garantie destiné à indemniser les déposants en cas d'indisponibilité de leurs dépôts ou autres fonds remboursables ". Il existe aujourd'hui en France trois systèmes de garantie.

En outre, cet article organise, en conformité avec le texte de la directive, une reconnaissance de systèmes équivalents ^{108( * )} en disposant que " les établissements affiliés à l'un des organes centraux mentionnés à l'article 20 sont réputés satisfaire à l'obligation de garantie dans les conditions prévues au troisième alinéa du présent article ", en vertu de l'obligation légale qui leur est faite à l'article 21 de la même loi de " garantir la liquidité et la solvabilité de chacun de (leurs) établissements (affiliés) comme de l'ensemble du réseau ". Il existe aujourd'hui en France six systèmes reconnus équivalents.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le présent article regroupe quatorze articles : le premier d'entre eux modifie l'actuel article 52-1 de la loi bancaire et il est inséré treize autres articles à sa suite.

Ces nouveaux articles instaurent un système de garantie des dépôts obligatoire , universel , financé par des cotisations appelées ex ante et ajustées au risque , et géré par une personne morale de droit privé : le fonds de garantie des dépôts.

L'ARTICLE 52-1

1. Un système unique et universel

Cet article institue un fonds de garantie des dépôts, système unique de dépôts auquel tous les " établissements de crédit agréés en France " sont tenus d'adhérer, quelque soit leur statut juridique .

C'est donc la fin de la pluralité des systèmes de garantie et surtout de la reconnaissance de systèmes dits équivalents au profit des réseaux mutualistes ou coopératifs. Le présent projet de loi instaure ce qu'il est convenu d'appeler une " maison bancaire commune ", réunissant les banques commerciales et les réseaux mutualistes et coopératifs. Il est incontestable que les restructurations actuelles du système bancaire français, avec notamment le rachat de banques commerciales par de grands réseaux mutualistes, ouvre la voie à une réglementation plus homogène du secteur bancaire dans son ensemble.

Ce nouveau système unique conserve le même objet que l'actuel article 52-1 de la loi bancaire : " indemniser les déposants en cas d'indisponibilité de leurs dépôts et autres fonds remboursables ^{109( * )} ".

2. Une personne morale sui generis

Le premier alinéa de cet article indique en outre que ce fonds est une " personne morale de droit privé ". Il ne relève donc d'aucune catégorie préexistante. Selon la Direction du Trésor, interrogée par votre rapporteur, ce caractère sui generis s'est imposé en raison de l'inadéquation des formes juridiques existantes à prendre en compte toutes les caractéristiques propres à un tel système de garantie.

En effet, ce fonds doit répondre à plusieurs impératifs particuliers :

1- le rôle des membres doit être proportionnel à leur contribution,

2- le système de garantie ne doit pas pouvoir s'opposer à l'entrée d'un nouvel adhérent, ni prononcer l'exclusion d'un membre (le système n'a pas de compétence disciplinaire de place),

3- la responsabilité des membres du système ne doit pas pouvoir être engagée au titre de leur participation au système.

Or, les catégories juridiques existantes ne permettent pas de prendre en compte ces impératifs :

a- l'établissement public n'est pas adapté pour des adhérents qui sont exclusivement des sociétés commerciales ; en outre la structure doit bénéficier d'une réelle autonomie à l'égard des pouvoirs publics ;

b- l'association ne permet pas de déroger à la règle de l'égalité entre les membres ;

c- le groupement d'intérêt économique (GIE) ne peut pas accumuler de réserves et les membres du groupement sont tenus indéfiniment et solidairement de ses dettes sur leur patrimoine propre ;

d- la société en nom collectif prévoit également que ses membres sont tenus indéfiniment et solidairement de ses dettes sur leur patrimoine propre ;

e- la société anonyme ne convient pas non plus car il faudrait prévoir l'incessibilité des parts, organiser par voie réglementaire la répartition initiale et ultérieure du capital, prévoir des augmentations (des réductions) de capital à chaque fois qu'un établissement de crédit obtient un (se voit retirer son) agrément ;

f- enfin, la société à responsabilité limitée et la société par actions simplifiée ne peuvent pas non plus être retenues sauf à prévoir des dérogations qui dénatureraient le droit commun des sociétés commerciales.

3. Les exclusions

Le deuxième alinéa de cet article établit une liste des exclusions obligatoires ; il s'agit d'exclusions traditionnelles, autorisées par la directive de 1994 précitée.

Ne peuvent bénéficier de l'indemnisation, les dépôts et autres fonds des établissements de crédit eux-mêmes, des entreprises d'assurance, des organismes de placement collectif, des organismes de retraite, des entreprises d'investissement et des institutions financières non soumises à la loi bancaire : le Trésor public, la Banque de France, les services financiers de La Poste, l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM), l'institut d'émission d'outre-mer (IEOM) et la caisse des dépôts et consignations ^{110( * )} .

Ne sont pas non plus indemnisés les " fonds reçus ou laissés en compte par les associés en nom ou les commanditaires d'une société de personnes, les associés ou actionnaires détenant au moins 5 % du capital social, les administrateurs, les membres du directoire et du conseil de surveillance ou les gérants ainsi que les fonds provenant de prêts participatifs " ^{111( * )} .

En outre, un règlement du CRBF pourra prévoir d'autres exclusions, facultatives, en raison :

a- soit des informations sur la situation de l'entreprise ou des avantages particuliers dont a pu bénéficier le déposant concerné,

b- soit de la nature spécifique de certains fonds ou dépôts,

c- soit de l'origine illicite des fonds concernés.

L'ARTICLE 52-2

L'article 52-2 est relatif au fonctionnement du fonds . Deux modalités sont prévues, un fonctionnement à titre curatif classique et un fonctionnement à titre préventif qui constitue une nouveauté.

1. Le fonctionnement à titre préventif

A titre préventif, le fonds de garantie pourra intervenir auprès d'un établissement de crédit " dont la situation laisse craindre à terme une indisponibilité des dépôts ou autres fonds remboursables, compte tenu du soutien dont il peut par ailleurs bénéficier ^{112( * )} ". En toute logique, cette possibilité devrait être utilisée si le coût de l'intervention préventive est jugé inférieur à celui de la liquidation de l'établissement de crédit.

Cette intervention est conditionnée par une proposition de la Commission bancaire . Toutefois, dans ce cas, le fonds de garantie est libre d'accepter ou de refuser d'intervenir . En outre, il définit, après avis de la Commission bancaire - il y aura donc vraisemblablement concertation entre eux - les conditions de son intervention . A titre d'exemple, le texte prévoit qu'il peut subordonner celle-ci à la " cession totale ou partielle de l'établissement de crédit ou à l'extinction de son activité, notamment par la cession de son fonds de commerce ". Ces conditions sont nécessaires afin, comme l'écrit M. Dominique Baert dans son rapport sur ce présent projet de loi ^{113( * )} , " d'éviter qu'un établissement de crédit puisse continuer à exercer son activité et à concurrencer les autres établissements alors qu'il aura été " renfloué " grâce à la solidarité de place ".

Cette action préventive constitue bien une innovation puisqu'aujourd'hui la Commission bancaire n'a pas les moyens financiers ni légaux d'intervenir en amont d'un sinistre bancaire. L'Association française des banques (AFB) avait bien effectué une intervention préventive lors des difficultés de la banque Finindus, mais sans base juridique solide.

L'intervention préventive pose également la question de la liberté des dirigeants de l'établissement de crédit concerné d'accepter ou de refuser l'action du fonds de garantie. Il apparaît que de nombreuses dispositions du présent projet de loi (en particulier, le nouveau pouvoir de recommandation de la Commission bancaire, la possibilité de limitation de la distribution des dividendes) permettront en pratique, dans la plupart des cas, de contraindre les dirigeants à accepter cette intervention.

Dans le cadre d'une telle intervention, le fonds de garantie peut se porter acquéreur des actions ou, avec l'accord de l'organe central concerné, des parts sociales d'un établissement de crédit.

Cette phase doit être entourée d'une certaine discrétion, afin de ne pas effrayer les déposants et de ne pas précipiter la cessation de paiements de l'établissement.

2. Le fonctionnement à titre curatif

Plus classiquement, le fonds interviendra à titre curatif à la demande de la Commission bancaire dès que celle-ci aura constaté que l'un des établissements adhérents au fonds " n'est plus en mesure de restituer, immédiatement ou à terme rapproché, les fonds qu'il a reçus du public dans les conditions législatives, réglementaires ou contractuelles applicables à leur restitution ".

Dans ce cas de figure, le fonds n'aura pas la possibilité de refuser d'intervenir ni de poser des conditions à son intervention.

3. Dispositions communes à ces interventions

Lorsque l'organe central d'un réseau mutualiste ou coopératif le demande à la Commission bancaire, le fonds de garantie peut prendre en charge une partie du coût des mesures destinées à garantir la solvabilité d'un établissement de crédit affilié à cet organe central ^{114( * )} . En vertu de l'article 21 de la loi bancaire qui fait obligation à l'organe central de garantir la solvabilité et la liquidité des établissements qui lui sont affiliés, celui-ci conserve la responsabilité juridique de l'intervention et aucune intervention ne pourra se faire sans son accord.

ð Il convient de remarquer que lors d'une intervention préventive, tous les clients de l'établissement auquel est apporté un soutien financier en bénéficient (qu'ils soient déposants ou non) ; alors qu'à titre curatif, l'intervention du fonds ne se fait qu'en faveur des déposants remplissant les conditions législatives et réglementaires prévues. Il y a donc une différence de nature entre les deux types d'intervention :

a- l'intervention à titre préventif constitue un soutien financier à l'établissement de crédit, dont bénéficient tous ses clients ;

b- alors que l'intervention à titre curatif se limite à une indemnisation des déposants.

A l'occasion de ces interventions, le fonds sera amené à prendre un certain nombre de décisions ^{115( * )} . Afin de soumettre celles-ci au même juge que les décisions de la Commission bancaire sur une même affaire, il est prévu de les soumettre, en cas de recours de pleine juridiction, au juge administratif ^{116( * )} . Il faut toutefois se rendre compte que soumettre ces litiges au juge administratif c'est aussi, en l'état actuel des choses, leur imposer de longs délais de jugement . Les autres décisions du fonds relèveront de la compétence du juge judiciaire.

L'ARTICLE 52-3

Conformément à la directive européenne ^{117( * )} , le fonds de garantie se voit reconnaître un droit de subrogation " dans les droits des bénéficiaires de son intervention à concurrence des sommes qu'il a versées ". Il y a donc rachat des créances des déposants indemnisés par le fonds de garantie qui devient créancier à leur place dans la procédure de liquidation ouverte à l'encontre de l'établissement de crédit défaillant.

L'ARTICLE 52-4

Dans le même esprit, " le fonds de garantie peut engager toute action en responsabilité ^{118( * )} à l'encontre des dirigeants de droit ou de fait des établissements pour lesquels il intervient aux fins d'obtenir le remboursement de tout ou partie des sommes versées par lui ".

L'ARTICLE 52-5

L'article 52-5 est relatif au financement du fonds de garantie .

Le premier alinéa de cet article prévoit que ce sont les établissements adhérents au fonds qui lui procurent l'intégralité de ses ressources financières, dans des conditions fixées par un règlement du Comité de la réglementation bancaire et financière (CRBF) prévu à l'article 52-14 ( cf. infra ).

Ce article prévoit trois formes de financement :

1- les certificats d'association ;

2- les cotisations ;

3- l'emprunt.

Il convient d'ajouter à cette liste les pénalités de retard prévues à l'article 52-6 ( cf. infra ).

ð Au total, il est prévu que ce fonds atteigne une dizaine de milliards de francs ^{119( * )} en régime de croisière (trois ou quatre années après sa création). A ce niveau, il serait plafonné : il y aurait une diminution de l'appel des cotisations en numéraire, voire l'arrêt de cet appel, et la rémunération des certificats d'association pourrait être augmentée.

1. Les certificats d'association

Il s'agit de titres de participation particuliers achetés, obligatoirement, par les établissements de crédit contributeurs lors de leur adhésion et qui constitueraient une dotation initiale de ce fonds (voire une source de financement supplémentaire ultérieurement en cas de nécessité). Toutefois, le débours n'interviendrait pas au moment de la souscription mais lors de l'appel : ainsi les fonds propres des établissements de crédit demeureraient inchangés jusqu'à ce que le fonds ait besoin d'appeler les certificats.

Ces certificats sont rémunérés sauf lorsque les pertes subies par le fonds ne peuvent être couvertes par les cotisations déjà appelées. Dans ce cas également, leur valeur nominale est réduite à due proportion dans les bilans des établissements ^{120( * )} .

Ces titres ne sont pas remboursables sauf en cas de retrait d'agrément par le CECEI. Enfin, ils ne sont pas éligibles au crédit d'impôt sur la contribution des institutions financières (CIF) ^{121( * )} .

ð Il est prévu que ces certificats constituent environ un tiers des ressources du fonds de garantie.

2. Les cotisations

L'article 52-5 prévoit que les cotisations dues par les établissements de crédit affiliés à un organe central sont directement versées au fonds de garantie par l'organe central ; les autres dispositions relatives aux cotisations apparaissent à l'article 52-14 ( cf. infra ).

ð Il est prévu deux types de cotisations qui devraient représenter chacune un tiers des ressources du fonds de garantie :

1- des versements en numéraire au fonds de garantie bénéficiant d'un crédit d'impôt de CIF à hauteur de 25 % (cf. article 52 du présent projet de loi) ;

2- des " dépôts de garantie " qui demeureraient, tant qu'ils ne seraient pas appelés, la propriété de l'établissement de crédit à son bilan ; contrairement aux versements en numéraire, ce dépôt ne sera pas éligible au crédit d'impôt sur la CIF.

3. L'emprunt

Il est prévu que le fonds de garantie peut emprunter auprès de ses adhérents ^{122( * )} .

L'ARTICLE 52-6

Cet article prévoit que " tout membre qui ne verse pas au fonds de garantie sa cotisation appelée est passible " des sanctions de la Commission bancaire ^{123( * )} et " de pénalités de retard versées directement au fonds de garantie selon des modalités définies par le règlement intérieur de celui-ci ". Ces pénalités de retard constituent une quatrième ressource du fonds.

L'ARTICLE 52-7

Cet article prévoit que le fonds est géré par un directoire agissant sous le contrôle d'un conseil de surveillance .

Les membres du directoire et du conseil de surveillance doivent remplir les conditions d'honorabilité requises pour les membres des conseils d'administration ou de surveillance, les dirigeants et les administrateurs des établissements de crédit ^{124( * )} .

L'ARTICLE 52-8

L'article 52-8 est relatif à la mission et à la composition du conseil de surveillance.

1. Les missions du conseil de surveillance

Le conseil de surveillance du fonds de garantie des dépôts a plusieurs missions :

1- il " exerce le contrôle permanent de la gestion du fonds " ^{125( * )} ;

2- il élabore le règlement intérieur du fonds et les règles d'emploi des ressources du fonds, qui sont homologués par arrêté du ministre chargé de l'économie, après approbation par le CRBF ;

3- il approuve les comptes et nomme les commissaires aux comptes ; un exemplaire de ces comptes approuvés est remis, à la fin de chaque exercice, au ministre chargé de l'économie.

Ce même article prévoit que le fonds est soumis au contrôle de l'Inspection générale des finances . En principe, l'Inspection générale des finances n'est pas compétente à l'égard des organismes qui ne bénéficient pas directement de concours financiers de l'Etat ; la présente dérogation à ce principe s'explique par le souhait des pouvoirs publics de s'assurer que la situation financière du fonds ne le place pas en situation de ne pas pouvoir indemniser les déposants.

2. La composition du conseil de surveillance

Le conseil de surveillance est composé de douze membres, représentant chacun un ou plusieurs des adhérents au fonds de garantie : il s'agira donc de professionnels . La composition prévue est la suivante :

1- quatre membres représentant respectivement les quatre établissements de crédit ou ensembles d'établissement de crédit affiliés à un même organe central ^{126( * )} , qui sont les plus importants contributeurs, membres de droit ;

2- deux représentants des établissements dotés d'un organe central, qui ne sont pas membres de droit ;

3- six membres représentant les autres catégories d'établissements de crédit, qui ne sont pas membres de droit.

Le président du conseil de surveillance est élu en son sein. Il s'agira donc, comme tous les membres de ce conseil, d'un professionnel.

L'ARTICLE 52-9

Cet article propose que les décisions du conseil de surveillance soient prises à la majorité simple , avec vote prépondérant du président en cas de partage égal des voix.

Toutefois il faut noter qu'il n'y a pas égalité des voix : chaque membre du conseil dispose d'un nombre de voix dépendant de sa contribution financière totale au fonds de garantie et de celles des établissements qui l'ont désigné comme leur représentant.

L'ARTICLE 52-10

Cet article traite de la composition du directoire du fonds de garantie . Celui-ci est composé de trois membres nommés par le conseil de surveillance ^{127( * )} qui confère à l'un d'eux la qualité de président.

Deux dispositions encadrent cette nomination :

1- les membres du directoire ne peuvent pas être des professionnels en activité puisqu'il est expressément prévu qu'ils " ne peuvent exercer en même temps des fonctions au sein des établissements ou sociétés membres du fonds de garantie, ni recevoir de rétribution de l'un d'eux " ;

2- le président du directoire ne peut exercer ses fonctions qu'après agrément du ministre chargé de l'économie .

L'ARTICLE 52-11

Il est prévu que le ministre chargé de l'économie, le gouverneur de la Banque de France, président de la Commission bancaire, le président du Conseil des marchés financiers (CMF), ou leur représentant, peuvent à leur demande, être entendus par le conseil de surveillance et le directoire.

Cette disposition permettra d'accroître les échanges d'informations entre ces autorités afin qu'elles puissent aborder toute question relative à la sécurité du système bancaire.

L'ARTICLE 52-12

L'article 52-12 édicte les règles relatives au secret professionnel . Y sont soumis ^{128( * )} les membres du directoire, ceux du conseil de surveillance, ainsi que toute personne qui, par ses fonctions, a accès aux documents et informations détenus par le fonds de garantie.

Toutefois, ce secret n'est pas opposable à l'autorité judiciaire agissant dans le cadre d'une procédure pénale, ni aux juridictions administratives ou civiles statuant sur un recours formé à l'encontre d'une décision du fonds de garantie des dépôts, ni à la Commission bancaire .

L'ARTICLE 52-13

Les membres du directoire ont accès à l'ensemble des documents comptables et financiers et aux rapports des commissaires aux comptes de l'établissement pour lequel l'intervention du fonds est sollicitée par la Commission bancaire. Ces documents sont normalement couverts par le secret professionnel. Cet accès est nécessaire pour déterminer les conditions encadrant l'intervention préventive du fonds, ou encore établir les droits des déposants.

L'ARTICLE 52-14

Cet article détaille le contenu du règlement du CRBF qui devrait intervenir dans les deux mois suivant la date de publication de la loi. Celui-ci ne devrait pas, pour de nombreuses dispositions, être fondamentalement différent du règlement CRBF actuel, n° 95-01.

Ce règlement fixera le plafond d'indemnisation par déposants (qui devrait se situer à 400.000 francs comme dans l'actuel système AFB, supérieur au montant minimum de 20.000 écus prévu par la directive européenne), les modalités et délais d'indemnisation ( vraisemblablement deux mois , renouvelable trois fois sur décision de la Commission bancaire à la demande du fonds de garantie) ainsi que les règles relatives à l'information de la clientèle.

Il fixera en outre les caractéristiques des certificats d'association , les conditions de leur rémunération et de leur remboursement en cas de retrait de l'agrément.

Le montant global des cotisations annuelles , dont le niveau ne doit pas " mettre en péril la stabilité du système bancaire " sera également précisé dans ce règlement, ainsi que les conditions dans lesquelles une partie de ces contributions peut ne pas être versée au fonds de garantie (vraisemblablement 50 % des cotisations, soit environ un tiers des ressources du fonds).

Ces cotisations sont réparties " sur la base d'indicateurs de la situation financière de chacun des établissements de crédit concernés, et notamment du montant des dépôts ainsi que des fonds propres et des cotisations déjà versées ". Les établissements de crédit n'ayant que peu ou pas de dépôts s'acquittent d'une cotisation minimale. Les nouveaux entrants dans le système sont concernés par le critère des " cotisations déjà versées ".

La formule de répartition de ces cotisations qui sera adoptée fera également partie de ce règlement du CRBF.

Enfin, il précisera les conditions et modalités de nomination des membres du conseil de surveillance ainsi que la durée de leur mandat.

Le règlement ne pourra être modifié qu'après avis du président du directoire du fonds de garantie des dépôts.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre des amendements rédactionnels et de précision, l'Assemblée nationale a introduit les principales modifications suivantes :

1- l'Assemblée nationale a tenu à ce que le fonds de garantie informe la Commission bancaire lorsqu'il décide d'engager une action contre les dirigeants de la société pour laquelle il est intervenu ;

2- dans le texte du Gouvernement (article 52-14), le CRBF devait s'assurer que le niveau des cotisations dues par les adhérents du fonds ne puisse mettre en péril la stabilité du système financier : l'Assemblée nationale a supprimé cette précision ;

3- l'Assemblée nationale a précisé que le montant des cotisations doit refléter les " risques objectifs que l'adhérent fait courir au fonds " ; par cette expression, elle entend : le montant des fonds propres, le montant et la qualité des engagements mais aussi la présence ou non d'un organe central.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission est globalement favorable au dispositif proposé dans le présent article. La mise en place d'un tel système de garantie des dépôts - unique, obligatoire, financé par des cotisations ex ante ajustées au risque - a été préconisée depuis de nombreuses années, notamment par un rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale de 1996 ^{129( * )} puis un rapport de la commission des finances du Sénat de 1996 ^{130( * )} . Sa mise en place rend le dispositif français plus lisible et plus compréhensible.

Toutefois, votre commission tient à souligner que ce système ne constitue pas une innovation majeure , notamment pour les déposants qui ne devraient pas connaître de modification notable dans leurs conditions d'indemnisation.

A. SUR L'UTILITÉ DU FONDS

Doté d'une dizaine de milliards de francs, le fonds de garantie pourra vraisemblablement faire face des défaillances de banques " moyennes " . En effet, les réseaux mutualistes et les grandes banques commerciales n'ont pas vocation à faire appel au fonds. Il est créé essentiellement dans une logique de mutualisation des risques pour prendre en charge la faillite des petites et moyennes banques non adossées. Or, il faut remarquer que la tendance actuelle de concentration dans le secteur financier, réduit le nombre des petites et moyennes banques non adossées pour lesquelles ce fonds a été créé.

En tout état de cause, le fonds sera trop faiblement doté pour faire face à la faillite d'un grand réseau mutualiste ou d'une grande banque commerciale . Seul le budget de l'Etat sera suffisamment solide pour faire face à une défaillance d'une telle ampleur. De même, la mise en place de l'euro peut nous faire redouter des risques systémiques transfrontaliers accrus , qui eux non plus, ne pourront pas trouver de parade dans ce fonds de garantie, mais devront être traités, en Europe, par concertation au sein du système européen de banques centrales (SEBC).

B. SUR L'IDENTITÉ DU FONDS

Votre rapporteur général s'interroge sur la qualification juridique de ce fonds, personne sui generis qui semble emprunter des traits à plusieurs formes juridiques : l'association (avec les " certificats d'association "), la société anonyme (avec le conseil de surveillance), etc. sans appartenir à aucune de ces catégories.

Certes, ce n'est pas la première fois qu'un fonds de garantie est créé ainsi, sous la forme d'une personnalité morale sui generis ; on peut se référer au Fonds de garantie contre les accidents de circulations et de chasse (dit Fonds de garantie automobile) prévu à l'article L. 421-2 du code des assurances est également doté d'un statut propre.

Toutefois, la question du régime juridique mérite d'être posée car sa réponse détermine en partie le régime fiscal applicable.

La Direction de la législation fiscale du ministère des finances semble privilégier une soumission à l'impôt sur les sociétés de droit commun mais avec la possibilité de passer des provisions en franchise fiscale à concurrence des cotisations versées au fonds (en l'absence de sinistre, les bénéfices sont alors égaux aux cotisations augmentées des produits financiers) puisque le montant contenu dans le fonds a pour unique objet la provision d'un risque. Ce schéma, qui pourrait être mis en oeuvre par voie d'instruction, permettrait au fonds d'échapper de facto à l'impôt sur les sociétés.

C. SUR LE FONCTIONNEMENT DU FONDS

Il est indispensable de rappeler dans la loi que tout établissement faisant l'objet d'une intervention à titre curatif du fonds de garantie, doit disparaître . C'était déjà l'une des principales conclusions du rapport de la Commission des finances du Sénat sur la situation et les perspectives du secteur bancaire ^{131( * )} qui préconisait le retrait des établissements qui bénéficient des mécanismes de solidarité. C'est le seule manière de conduire ses dirigeants à la " gestion saine et prudente " consacrée par les directives européennes. L'appel à la solidarité des concurrents doit se traduire par la disparition de l'établissement, par liquidation ou cession à un autre établissement.

De la même manière, mais sans inscrire ce principe de la sanction automatique dans la loi, les conditions posées par le fonds lors de ses interventions préventives sont absolument nécessaires et devront remplir cet objectif primordial.

Sur ces deux points, la rédaction du présent article doit être clarifiée.

D. SUR LE FINANCEMENT DU FONDS

Votre rapporteur estime que l 'interprétation qui peut être faite de la notion de " risques objectifs " comme nouveau critère de répartition des cotisations, est dangereuse. En effet, la capacité un réseau mutualiste à assumer la couverture de ses propres risques réside dans sa bonne situation financière : c'est à ce titre que ses cotisations seront réduites et non pas en raison de la seule existence d'un organe central. Il doit être clair que l'assiette principale des cotisations est constituée du montant des dépôts , pondéré par différents indicateurs de la situation financière de l'établissement , reflétant les " risques objectifs " qu'il fait courir au fonds : le montant des fonds propres, le montant et la qualité des engagements, le ratio européen de solvabilité.

Il semble également nécessaire de préciser que les établissements ne disposant que peu ou pas de dépôts pour compte de tiers ne devront s'acquitter que d'une cotisation minimale équivalente à des frais de dossiers. Son montant ne devrait vraisemblablement pas dépasser quelques milliers de francs .

Par ailleurs, il convient de remarquer que l'existence d'un fonds préchargé, éventuellement inutilisé en cas d'absence de sinistre bancaire, peut susciter la tentation d'utiliser ces fonds à l'occasion d'un sinistre d'une autre nature pour lequel l'intervention du fonds ne serait pas juridiquement prévue. L'introduction dans le présent projet de loi d'un dispositif supplémentaire de garantie des cautions, à l'occasion d'une défaillance ponctuelle, renforce cette crainte.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 48

Consultation par la Commission bancaire

Commentaire : Le présent article prévoit que le président du directoire du fonds de garantie des dépôts est entendu par la Commission bancaire pour toute question concernant un établissement pour lequel cette dernière envisage de solliciter l'intervention du fonds de garantie.

I. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Il est proposé d'insérer un nouvel article 38-1 dans la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit, prévoyant que le président du directoire du fonds de garantie des dépôts est entendu par la Commission bancaire lorsque celle-ci envisage une intervention du fonds, à titre préventif ou curatif, au titre de l'article 52-2 de la loi bancaire.

Cette audition du président du directoire du fonds, à l'initiative de la Commission bancaire, contribue à renforcer leurs liens et leur coopération , notamment dans le cadre d'une intervention à titre préventif (pour laquelle il est nécessaire qu'il y ait accord entre eux sur le principe de l'intervention).

Il faut remarquer que la nouvelle rédaction proposée par le présent projet de loi pour l'article 45 de la loi n° 92-665 du 16 juillet 1992 prévoit des échanges d'informations, notamment entre la Commission bancaire et le fonds de garantie des dépôts. Toutefois, l'audition prévue au présent article est de nature différente, elle n'est pas un simple échange d'informations :

a. le président du directoire du fonds se déplace devant la Commission bancaire à la demande de cette dernière et à l'occasion d'une possible mise en oeuvre du fonds ;

b. il y évoque le cas particulier d'un établissement de crédit pour lequel il aura probablement à intervenir financièrement.

II. LES MODIFICATIONS INTERVENUES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a tout d'abord adopté un amendement rédactionnel.

Puis, elle a adopté un amendement tendant, à permettre au président du directoire d'être entendu, à sa demande, par la Commission bancaire , et non pas seulement à l'initiative de cette dernière.

Cette possibilité ouverte au président du directoire fonds de garantie n'est encadrée par aucune condition de sujet abordé ^{132( * )} ou de circonstances. Elle s'apparente à un droit d'alerte reconnu au président du directoire.

L'ensemble de ce dispositif est à rapprocher des deux derniers alinéas, introduits par voie d'amendement à l'Assemblée nationale, de l'article L. 423-4 du code des assurances tels que proposés à l'article 49 du présent projet de loi :

" La Commission de contrôle des assurances entend le président du directoire du fonds de garantie pour toute question concernant une entreprise d'assurance pour laquelle elle envisage de mettre en oeuvre les dispositions du présent chapitre.

" Le président du directoire est également entendu, à sa demande, par la Commission de contrôle des assurances . "

III. POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances estime utile que le président du conseil de surveillance , de même que le président du directoire, bénéficie de ces dispositions, en sa qualité de délégué d'une autorité professionnelle.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II :

GARANTIE DES ASSURÉS

ARTICLE 49

Fonds de garantie des assurés

Commentaire : Cet article prévoit la création d'un fonds de garantie chargé de sécuriser le paiement des prestations dues aux assurés en cas de défaillance d'une compagnie d'assurance de personnes. Financé ex ante pour partie par les cotisations des entreprises adhérentes, le fonds interviendrait à l'initiative de la Commission de contrôle des assurances, après que celle-ci aura tenté de transférer le portefeuille de contrats de l'entreprise en difficulté.

La création par le présent article d'un fonds de garantie des assurés est consécutive à la faillite d'une société d'assurance-vie qui a laissé de nombreux assurés sans recours. Fort heureusement, les entreprises d'assurance ont su trouver, dans le cas d'Europavie, un terrain d'entente pour indemniser les assurés, sans qu'il soit besoin de conférer au dispositif que le présent article propose de créer un caractère rétroactif.

Ainsi, contrairement au fonds de garantie envisagé dans le domaine bancaire qui s'inspire des systèmes de garantie mis en place par les différentes familles bancaires, le fonds de garantie prévu pour préserver les droits des assurés est-il un dispositif totalement nouveau.

Le présent article prévoit ainsi de créer un chapitre III nouveau dans le titre II du livre IV du code des assurances qui s'intitulerait " Mesures relatives à la garantie des assurés " et qui comprendrait huit nouveaux articles, numérotés L. 423-1 à L. 423-8. Compte tenu de l'insertion de ce nouveau chapitre dans un titre portant comme intitulé " Le fonds de garantie " après deux chapitres concernant respectivement " Le fonds de garantie contre les accidents de circulation et de chasse " et " Le fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions " , il apparaît plus logique de l'intituler " Le fonds de garantie des assurés contre la défaillance d'une entreprise d'assurance de personnes " . Votre commission vous proposera un amendement en ce sens.

L'Assemblée nationale a adopté de nombreux amendements à cet article, qui n'ont pour l'essentiel, qu'une portée rédactionnelle.

I.  UN CHAMP D'APPLICATION RESTREINT

Le fonds de garantie des assurés dont le présent article prévoit la création se distingue du système de garantie bancaire par son caractère non universel. En effet, outre que tous les organismes exerçant une activité d'assurance n'y cotiseront pas, les assurés ne seront indemnisés que pour une seule catégorie de contrats.

A. L'EXCLUSION DES MUTUELLES DE 1945 ET DES INSTITUTIONS DE PRÉVOYANCE

En vertu du nouvel article L. 423-1 du code des assurances, seules les entreprises d'assurances agréées en France ^{133( * )} , régies par le code des assurances, et en conséquence soumises au contrôle de la Commission de contrôle des assurances, sont appelées à cotiser au fonds de garantie des assurés, à l'exception donc des mutuelles dites de " 1945 " qui relèvent du code de la mutualité et des institutions de prévoyance qui relèvent du code de la sécurité sociale ou du code rural, et en dépit du fait que ces deux catégories d'opérateurs entrent dans le champ des directives européennes d'assurance.

De même, les succursales d'entreprises d'assurance dont le siège social est situé dans un État membre de l'Espace économique européen ne seront pas tenues de cotiser au fonds de garantie puisqu'elles relèvent de l'éventuel système existant dans l'Etat du siège social.

Rappelons que les mutuelles du code de la mutualité et les institutions de prévoyance sont soumises au contrôle de la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCMIP) et non à celui de la Commission de contrôle des assurances. Les mutuelles de 1945 ne doivent pas être confondues avec les sociétés d'assurance mutuelle (SAM), parmi lesquelles on trouve la MACIF, la MAAF, Groupama ou les Mutuelles du Mans, qui relèvent du code des assurances et qui devront, à ce titre, adhérer au futur fonds de garantie.

L'absence de transposition dans le code de la mutualité des troisièmes directives européennes sur l'assurance ^{134( * )} justifierait, selon le gouvernement, le fait que les mutuelles de 1945 demeurent à l'écart du mécanisme de garantie, n'étant pas soumises aux mêmes contraintes prudentielles et au même contrôle que les entreprises d'assurance. On notera toutefois qu'un tel argument est sans portée pour les institutions de prévoyance qui ont transposé les directives européennes depuis 1994. En outre, une telle exclusion prive les assurés qui ont souscrit des contrats auprès de ces organismes de toute protection en cas d'insolvabilité de l'un d'entre eux, à l'exception de la garantie qui est prévue statutairement par la Fédération nationale de la mutualité française mais qui ne couvre que les groupements mutualistes les plus importants.

Toutefois, selon les informations recueillies par votre rapporteur, la transposition prochaine des directives européennes dans le code de la mutualité devrait emporter création d'un fonds de garantie spécifique aux mutuelles de 1945 et aux institutions de prévoyance. Il importe d'obtenir des engagements précis du gouvernement sur la date qu'il envisage pour procéder enfin à cette transposition.

Dans l'intervalle, il convient d'observer que l'exclusion des mutuelles de 1945 et des institutions de prévoyance les dispense de cotiser au fonds, ajoutant en cela aux avantages dont elles bénéficient par ailleurs ^{135( * )} .

Il faut noter par ailleurs que l'obligation d'adhérer au futur fonds de garantie ne s'étend pas à toutes les entreprises d'assurance soumises au code des assurances. Elle concerne les sociétés qui sont soumises au contrôle de l'Etat et qui proposent l'un des contrats visés au 1° et au 2° de l'article L. 310-1 du code des assurances :

- entreprises qui contractent des engagements dont l'exécution dépend de la durée de la vie humaine, s'engagent à verser un capital en cas de mariage ou de naissance d'enfants, ou font appel à l'épargne en vue de la capitalisation et contractent à cet effet des engagements déterminés ;

- entreprises qui, sous forme d'assurance directe, couvrent les risques de dommages corporels liés aux accidents et à la maladie.

Sont en revanche explicitement exclues les entreprises visées au 3° de l'article L. 310-1, c'est-à-dire les entreprises qui " couvrent d'autres risques y compris ceux liés à une activité d'assistance " (assurance dommages).

B.  UN FONDS DESTINÉ À INDEMNISER LES PERSONNES PHYSIQUES TITULAIRES DE CONTRATS D'ASSURANCE DE PERSONNES

Le champ des contrats d'assurance couverts par le futur fonds de garantie recouvre la catégorie de contrats que les directives européennes incluent dans la branche " vie " ou que les professionnels de l'assurance classent dans l'assurance dite " de personnes ". Il s'agit :

- des contrats d'assurance-vie, c'est-à-dire ceux permettant la constitution d'une épargne et le versement de celle-ci sous forme de capital ou de rente si l'assuré est en vie au terme du contrat ;

- des contrats d'assurance en cas de décès, garantissant le versement d'un capital en cas de décès avant le terme du contrat, quel qu'en soit la cause ;

- des contrats de capitalisation garantissant le versement d'un capital déterminé à l'échéance du contrat ;

- des contrats couvrant des risques de dommages corporels liés aux accidents et à la maladie : remboursement des frais de soins en complément des régimes obligatoires d'assurance maladie, versement d'un capital en cas de décès par accident, versement d'indemnités en cas d'incapacité de travail ou d'invalidité...

- et des contrats visés à l'article L. 441-1 du code des assurances, c'est-à-dire un certain nombre de régimes collectifs de retraite que peuvent gérer les entreprises d'assurance.

La restriction du champ d'application de la garantie aux seuls contrats d'assurance de personnes recouvre une certaine logique. En effet, comme pour le fonds de garantie bancaire qui garantit les dépôts des clients bancaires, c'est-à-dire leur épargne, il est équitable de garantir aux assurés qui ont placé une partie de leur épargne dans des produits d'assurance destinés à leur verser une rente ou une somme d'argent en contrepartie de la survenance d'un événement lié à la personne, que les sommes ainsi épargnées ne seront pas définitivement perdues en cas de défaillance de l'organisme prestataire. Les produits d'assurance ainsi souscrits sont en effet proches de produits d'épargne à moyen et long terme.

En revanche, à l'instar de ce qui est prévu pour le fonds de garantie des dépôts, les personnes morales susceptibles de souscrire ces contrats (entreprises d'assurance, établissements de crédit, organismes de placement collectifs, organismes de retraite...) et les personnes physiques qui détiennent au moins 5 % de l'entreprise défaillante ne pourront bénéficier d'aucune indemnisation. Cette exclusion ne s'applique toutefois pas aux salariés et clients des personnes morales susmentionnées lorsque les contrats ont été souscrits à leur profit. Il s'agit bien d'éviter l'indemnisation des personnes morales sans toutefois priver leurs clients ou salariés de toute compensation.

La disposition précisant que le fonds de garantie est une personne morale de droit privé a été déplacée par les députés dans l'article L. 423-4 relatif aux organes de gestion du fonds.

II. LE MODE D'INTERVENTION DU FONDS DE GARANTIE

L'article L. 423-2 inséré dans le code des assurances par le présent article décrit le mode d'intervention du fonds de garantie des assurés. Contrairement au fonds de garantie des dépôts, ce dernier n'est sollicité qu'à titre curatif, par la Commission de contrôle des assurances (CCA), après éventuel transfert de son portefeuille de contrats à une autre entreprise.

Le projet de loi prévoit ainsi un dispositif en deux étapes, destiné pour l'essentiel à éviter la mise en liquidation de la compagnie d'assurance, cette procédure étant considérée comme peu adaptée aux réalités spécifiques de l'assurance. Le fonds n'intervient qu'au cours de la deuxième étape.

A. LA PROCÉDURE DE TRANSFERT DE PORTEFEUILLE

1. Une garantie de dernier recours

Le fonds de garantie des assurés est conçu comme un volet ultime de protection des intérêts des assurés. Il est actionné par la CCA - et par elle seule - une fois que celle-ci a épuisé les moyens dont elle dispose pour tenter de remettre d'aplomb l'entreprise chancelante. Ces moyens, prévus aux articles L. 310-17 et L. 310-18 du code des assurances, sont gradués. La CCA adresse d'abord une mise en garde à l'entreprise qui enfreint une disposition législative ou réglementaire ou dont le comportement met en péril la marge de solvabilité ^{136( * )} ou l'exécution des engagements qu'elle a contractés envers les assurés. Elle peut également lui adresser une injonction de prendre toutes mesures destinées à rétablir ou renforcer son équilibre financier ou à corriger ses pratiques. Enfin, si l'entreprise persiste dans son infraction ou ne défère pas à ses injonctions, la CCA peut prononcer l'une (ou plusieurs) des six sanctions disciplinaires suivantes à son encontre, en fonction de la gravité des manquements : l'avertissement, le blâme, l'interdiction d'effectuer certaines opérations, la suspension temporaire d'un ou plusieurs dirigeants de l'entreprise, le retrait partiel ou total d'agrément et le transfert d'office de tout ou partie du portefeuille. Ces sanctions sont prononcées dans le cadre d'une procédure contradictoire au cours de laquelle les responsables de l'entreprise sont entendus.

Si, en dépit de ces mesures, la CCA estime, au cours de la procédure disciplinaire ci-dessus, que l'entreprise n'est plus en mesure de faire face à ses engagements envers les assurés, elle lui notifie sa décision de recourir au fonds après avoir consulté par écrit le président du directoire du fonds de garantie. La consultation du président du directoire est légitime dès lors que le fonds sera éventuellement amené à indemniser les assurés lésés. L'exposé des motifs du présent projet de loi parle d'un " examen concerté du dossier entre le président de la CCA et le président du directoire du fonds ".

Le texte ne précise toutefois pas ce qui se passe si l'appréciation du président du directoire diverge de celle de la CCA, ou de celle du Conseil de surveillance, représentatif des milieux professionnels, sur la situation de l'entreprise et sur la nécessité de recourir au fonds. Il peut être utile d'instituer une procédure d'arbitrage qui donne le dernier mot au ministre chargé de l'économie. Votre commission vous proposera un amendement en ce sens.

2. La procédure de transfert du portefeuille

La CCA lance ensuite un appel d'offres en vue du transfert du portefeuille de contrats de l'entreprise défaillante. Le texte précise que l'appel d'offres est effectué " dans les conditions prévues au 6° de l'article L. 310-18 " du code des assurances. Toutefois, le 6° de l'article L. 310-18 ne comportant aucune disposition de nature à éclairer les conditions dans lesquelles doit s'opérer l'appel d'offres, votre commission vous proposera de supprimer cette référence.

Selon les explications fournies par le gouvernement dans l'exposé des motifs du présent projet de loi, ce transfert doit s'effectuer au profit d'une institution agréée (y compris communautaire) pour réaliser des opérations d'assurances et relevant indifféremment du code des assurances, du code de la sécurité sociale, du code rural ou du code de la mutualité.

Le texte du présent article précise ensuite que la CCA retient, parmi la ou les offres, celle qui lui paraît le plus en mesure de préserver les intérêts des assurés, eu égard, notamment à la solvabilité des entreprises candidates et aux taux de réduction des engagements envers les assurés que chacune des entreprises propose pour permettre de ramener la valeur de ces engagements au montant que l'actif permet de couvrir (avec la possibilité de ne retenir aucune des offres). Les députés ont souhaité permettre aux entreprises potentiellement cessionnaires de proposer plusieurs taux de réduction en fonction des types de contrats à racheter ce qui pourrait encourager certaines entreprises à trier entre les bons et les mauvais engagements. Pour éviter cette sélection, votre commission vous proposera de revenir à la rédaction initiale qui prévoyait un seul taux de réduction.

C'est à la CCA qu'il revient, en cas de transfert du portefeuille à plusieurs entreprises et lorsque les circonstances l'exigent, de retenir un taux de réduction différent pour chaque type de contrats transférés. La décision de la CCA, publiée au Journal Officiel , libère l'entreprise cédante de tout engagement envers les assurés dont les contrats ont été transférés.

Les engagements et les actifs transférés font l'objet d'une comptabilité distincte afin de faire bénéficier les assurés d'un éventuel retour à meilleure fortune dans l'hypothèse où les actifs auraient été sous-estimés et/ou les engagements surestimés. Cette clause bénéficiera notamment aux assurés dont les droits seraient supérieurs aux plafonds d'indemnisation du fonds.

B. L'INTERVENTION DU FONDS DE GARANTIE

Dans un deuxième temps, si le portefeuille de l'entreprise en difficulté a pu être transféré, les droits des assurés qui n'auraient pas été couverts dans leur intégralité par l'entreprise cessionnaire, sont garantis par un versement du système de garantie au cessionnaire , mais " dans les limites prévues par décret en Conseil d'Etat ".

Lorsqu'en revanche, la procédure de transfert de portefeuille n'a pas abouti, les assurés sont indemnisés par un versement à leur profit du système de garantie, toujours dans les limites prévues par décret en Conseil d'Etat.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le plafond de garantie devrait être le même que pour la garantie des dépôts, c'est-à-dire 400.000 francs par assuré.

Il peut toutefois être opportun de prévoir plusieurs plafonds, en fonction du type de contrat souscrit par les assurés. En effet, il est équitable de différencier les assurés selon qu'ils ont souscrit un contrat d'assurance maladie ou de prévoyance ou un contrat d'assurance vie. Votre commission vous proposera un amendement en ce sens.

C. LES CONSÉQUENCES

Lorsque le fonds de garantie intervient, quelle que soit l'issue de la procédure de transfert du portefeuille de contrats, l'entreprise fait automatiquement l'objet d'un retrait d'agrément ce qui la fait entrer en liquidation. C'est le fonds de garantie qui accomplit, jusqu'à la nomination du liquidateur, tous les actes nécessaires à la gestion de la partie du portefeuille de contrats qui n'a pas été transférée. Toutefois, l'administrateur provisoire nommé le cas échéant par la CCA peut accomplir ces actes de gestion pour le compte du fonds de garantie.

En outre, le fonds de garantie est subrogé dans les droits des assurés à concurrence du montant des sommes qu'il a versées, dans toute procédure de liquidation ultérieure. Si celle-ci permet de satisfaire les droits - d'un montant supérieur - de certains assurés, c'est à eux, au delà de la somme compensant l'intervention du fonds, que ces produits supplémentaires de la liquidation reviendront.

L'alinéa suivant prévoit que le fonds est subrogé dans les mêmes limites dans les droits de l'entreprise défaillante, à concurrence des sommes exigibles en vertu de l'exécution des traités de réassurance en cours : dans la mesure où l'entreprise défaillante reste juridiquement responsable envers les assurés, le plus simple est un dédommagement de ces derniers par le fonds, suivi d'une action récursoire (sans doute plus lente) du fonds de garantie envers le réassureur. Le fonds peut donc se retourner au nom de l'entreprise défaillante, contre toute entreprise de réassurance qui aurait acquis des contrats de cette dernière.

Enfin, le fonds peut, après avis de la CCA, engager toute action en responsabilité à l'encontre des dirigeants de fait ou de droit de l'entreprise défaillante, aux fins d'obtenir le remboursement des sommes qu'il aura versées.

Les députés ont amendé le texte par deux fois pour supprimer l'obligation pour le fonds de recueillir l'avis de la CCA avant d'engager une action contre les dirigeants, d'une part, tout en obligeant le fonds à en informer la CCA, d'autre part.

III. L'ORGANISATION DU FONDS DE GARANTIE

L'article L. 423-4 que le présent article insère dans le code des assurances précise le statut et organise le mode de gestion du futur fonds de garantie. Comme le fonds de garantie des dépôts bancaires, le fonds de garantie des assurés est une " personne morale de droit privé " gérée par les professionnels.

A. UN FONDS GÉRÉ PAR " LA PLACE "

A l'instar du fonds de garantie des dépôts, le fonds de garantie des assurés est géré par un directoire de trois membres agissant sous le contrôle d'un conseil de surveillance de douze membres nommés par les entreprises adhérentes. L'Assemblée nationale a précisé que les membres du directoire et du conseil de surveillance devront remplir les conditions énoncées à l'article L. 322-2 du code des assurances pour pouvoir fonder diriger ou administrer une entreprise d'assurance (notamment absence de condamnation pénale).

1. Le conseil de surveillance

Les dispositions relatives aux compétences du conseil de surveillance (contrôle permanent du fonds de garantie, élaboration des statuts et du règlement intérieur, approbation des comptes), à sa composition, au mode de désignation de ses membres, aux règles de majorité et au poids de chaque adhérent sont identiques à celles retenues pour le fonds de garantie des dépôts.

La composition du conseil de surveillance devra être représentative des différentes catégories d'entreprises d'assurances soumises au code des assurances. Chacun des membres représentera une ou plusieurs des entreprises adhérentes. Enfin, le nombre de voix dont disposera chaque membre sera fonction de sa contribution financière totale au fonds de garantie et de celles des entreprises qui l'ont désigné comme leur représentant.

Comme pour le fonds de garantie des dépôts, les statuts et le règlement intérieur du fonds, établis par le conseil de surveillance, devront être homologués par arrêté du ministre chargé de l'économie.

2. Le directoire

Comme pour le fonds de garantie des dépôts, les trois membres du directoire sont nommés par le conseil de surveillance mais le Président ne peut exercer ses fonctions qu'après l'agrément du ministre chargé de l'économie.

Enfin, la disposition qui interdit aux membres du directoire d'exercer des fonctions au sein des entreprises adhérentes ou de recevoir des rétributions de l'une d'entre elles vise à préserver leur indépendance face à des pressions qui ne devraient pas manquer de se faire sentir. En pratique, les membres du directoire devraient être d'anciens dirigeants d'entreprises d'assurance.

3. Les relations entre les diverses instances

Le présent article prévoit que le ministre chargé de l'économie et le président de la Commission de contrôle des assurances (ou leur représentant) peuvent être entendus à leur demande par le conseil de surveillance ou le directoire. Même si la nécessité d'une telle disposition n'apparaît pas évidente, elle confère au fonds de garantie une certaine importance.

Initialement, le texte prévoyait la participation avec voix consultative du président du directoire du fonds aux séances de la CCA au cours desquelles celle-ci était amenée soit à examiner la réponse apportée par une entreprise entrant dans le champ de la garantie à l'une de ses injonctions, soit à prononcer à son encontre une des sanctions mentionnées plus haut. Cette disposition est apparue aux députés comme étant de nature à engendrer une confusion des responsabilités respectives de chaque acteur et à mettre en danger l'indépendance et la confidentialité des délibérations de la CCA. Ils ont en conséquence substitué à cet alinéa une rédaction plus neutre prévoyant que la CCA " entend le président du directoire du Fonds de garantie pour toute question concernant une entreprise d'assurance pour laquelle elle envisage de mettre en oeuvre les dispositions du présent chapitre " .

Votre rapporteur souscrit à l'analyse de l'Assemblée nationale. La présence automatique du président du directoire du fonds aux délibérations de la CCA mettrait ce dernier dans une position délicate vis-à-vis des membres du conseil de surveillance devant lesquels il est responsable. Il est plus logique qu'il soit en revanche systématiquement entendu par la CCA lorsque celle-ci envisage de recourir au fonds. Il convient de noter que cette disposition rend alors inutile la disposition de l'article L. 423-2 qui prévoit la consultation écrite du président du directoire par la CCA avant la saisine officielle du fonds de garantie.

Les députés ont par ailleurs prévu que le président du directoire pouvait demander à être entendu par la CCA. Cette disposition remplace utilement la disposition supprimée par les députés en permettant au président du directoire du fonds de garantie d'alerter l'autorité de contrôle sur le cas de l'un des adhérents au fonds dont la situation financière se dégraderait ou dont les agissements seraient douteux, toutes informations dont la CCA ne bénéficie pas nécessairement. Votre commission vous proposera d'étendre cette faculté au président du conseil de surveillance du fonds .

4. Le secret professionnel

L'article L. 423-6 nouveau soumet les membres des organes dirigeants du fonds de garantie ainsi que " toute personne qui par ses fonctions a accès aux documents et informations détenues par le fonds de garantie ", au secret professionnel. Toutefois, ce secret n'est opposable ni à l'autorité judiciaire agissant dans le cadre d'une procédure pénale, ni aux juridictions civiles statuant sur un recours formé à l'encontre d'une décision du fonds de garantie, ni à la CCA.

B. UN FONDS AU STATUT JURIDIQUE ET FISCAL INDÉTERMINÉ

1. Un statut juridique sui generis

Le fonds de garantie des assurés créé par le présent article revêt la forme d'une " personne morale de droit privé " n'appartenant à aucune catégorie juridique préexistante.

Le précédent dont ce projet de loi s'est inspiré est celui du Fonds de garantie contre les accidents de circulation et de chasse, créé en 1951, qui, aux termes de l'article L. 421-2 du code des assurances, est " doté de la personnalité civile ". Plusieurs décisions rendues par des juridictions civiles ont considéré que ce fonds était doté d'une personnalité morale de droit privé.

Comme il est rappelé sous le commentaire de l'article 47 du présent projet de loi créant le fonds de garantie unique des dépôts (voir page ...), ce statut sui generis s'est imposé en raison de l'inadéquation des formes juridiques existantes à prendre en compte toutes les caractéristiques que doit revêtir un tel système de garantie : autonomie par rapport aux pouvoirs publics, adhésion obligatoire des entreprises d'assurance de personnes, constitution de réserves impartageables... La solution retenue évite en particulier de perturber le droit commun des sociétés commerciales.

Selon le gouvernement, une telle innovation n'est pas de nature à soulever de grandes difficultés dès lors que le fonds de garantie n'évoluera pas dans un secteur concurrentiel et que le projet de loi permet de définir en pratique les règles de droit qui lui sont applicables.

2. Un statut fiscal indéterminé

Le texte ne donne aucune précision sur le statut fiscal du fonds de garantie. Des amendements ont été déposés au cours du débat à l'Assemblée nationale pour aligner le régime fiscal des fonds de garantie sur celui des organismes à but non lucratif prévu à l'article 206-5 du code général des impôts.

Ces amendements ont permis au gouvernement de préciser que les fonds de garantie étaient des personnes morales de droit privé soumises, par leur forme, à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun. Madame Lebranchu, secrétaire d'Etat aux PME, a souligné que le régime de droit commun était, en l'espèce, plus avantageux que le régime de faveur des associations, dans la mesure où le résultat imposé est un bénéfice net de charges (cf. article 39 du CGI) alors que l'application de l'article 206-5 relatif aux associations conduirait à taxer les produits financiers dégagés sans que puissent être déduites les charges supportées par le fonds.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, les cotisations reçues par le fonds de garantie devraient trouver leur contrepartie dans des provisions constituées en franchise d'impôt conformément au 5° du I de l'article 39 du code général des impôts, en vue de faire face aux sinistres que les cotisations sont censées couvrir. Il en serait de même pour les revenus de capitaux mobiliers perçus par le fonds qui seraient compensés par des provisions déductibles d'égal montant. En conséquence, le résultat annuel du fonds devrait être nul, ce qui l'exonérerait de facto de tout impôt sur les sociétés. Un tel raisonnement part du postulat selon lequel le montant des cotisations appelées et des résultats financiers représenterait exactement le montant estimatif du risque couvert par le fonds, grâce à la possibilité de moduler les cotisations. Le tout serait donc un jeu à somme nul.

En tout état de cause, il semble qu'il n'entre pas dans les intentions du gouvernement d'assujettir les fonds de garantie créés par le présent projet de loi à l'impôt sur les sociétés.

IV. DES MODALITÉS DE FINANCEMENT PEU PRÉCISES

En vertu du nouvel article L. 423-4 du code des assurances, les établissements adhérant au fonds de garantie devront lui fournir par avance les moyens financiers nécessaires à l'accomplissement de ses missions. Les conditions dans lesquelles ces ressources seront fournies au fonds sont renvoyées à un décret en Conseil d'Etat.

Votre rapporteur regrette le silence du texte de la loi sur un sujet aussi sensible que le chargement financier du fonds . Il considère pour sa part qu'il n'est pas justifié de financer ex ante un fonds appelé à ne jamais intervenir ou presque. Si l'on en croit les entreprises d'assurance (et la CCA elle-même), la faillite d'Europavie est en effet un cas tout à fait exceptionnel dans le monde de l'assurance-vie. On notera d'ailleurs que parmi les fonds de garantie existant à l'étranger (Etats-Unis, Canada, Royaume-Uni, Japon), seul le système japonais exige des cotisations préalables. Un financement ponctuel ex post peut être tout aussi efficace, surtout si des sanctions sont prévues (comme c'est le cas dans le présent projet de loi ^{137( * )} ) pour inciter les adhérents à s'acquitter de leurs obligations financières.

Le mode de financement du fonds de garantie des assurés devrait être similaire à celui du fonds de garantie des dépôts et reposer sur trois instruments :

A. LES CERTIFICATS D'ASSOCIATION

Au moment de sa création, le fonds pourra émettre des titres de participation qui auront les mêmes caractéristiques que ceux concernant le fonds de garantie des dépôts : ces " certificats d'association " constitueraient la dotation initiale du fonds (voire une source de financement supplémentaire en cas de nécessité). Dans l'hypothèse où le fonds de garantie utiliserait pour tout ou partie le produit de ces titres, ceux-ci verraient leur valeur nominale réduite à due proportion dans les bilans des établissements contributeurs. Les provisions alors nécessaires seraient fiscalement déductibles dans les conditions de droit commun. Ces certificats seront rémunérés sauf lorsque les pertes subies par le fonds ne pourront plus être couvertes par les cotisations déjà appelées. Dans ce cas également, leur valeur nominale sera réduite à due proportion dans les bilans des établissements ^{138( * )} .

B. LES COTISATIONS DES ENTREPRISES ADHÉRENTES

Des cotisations seront appelées auprès des entreprises adhérentes. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, elles seront assises sur les provisions mathématiques des entreprises adhérentes et pourront atteindre 0,05 % de ces provisions. Leur montant global pourrait s'élever à 1,5 milliards de francs.

Toutefois, pour faire droit à une préoccupation des assureurs qui contestaient le bien fondé d'un chargement ex ante du fonds, une partie (vraisemblablement la moitié) de ces cotisations pourra ne pas être versée en numéraire et faire l'objet d'un cantonnement spécifique au passif des bilans des entreprises adhérentes. Les fonds propres des entreprises ne seraient pas affectés par la constitution de cette garantie. Les députés ont inscrit cette faculté dans le texte du projet de loi en prévoyant que le décret précisera " les conditions dans lesquelles une partie des cotisations peut ne pas être versée au fonds de garantie moyennant la constitution de garanties appropriées " . Votre commission ira plus loin en proposant que la moitié au moins des cotisations reste cantonnée au bilan des assureurs.

En vertu de l'article 52 du présent projet de loi, un quart des sommes effectivement déboursées par les assureurs seront imputables, sous forme de crédit d'impôt, sur la contribution des institutions financières (CIF) payée par les entreprises adhérentes. En revanche, les sommes mises en réserve ne donneront lieu à aucun crédit d'impôt.

C. LA POSSIBILITÉ D'EMPRUNTER

Enfin, le projet de loi prévoit que le fonds de garantie peut emprunter auprès de ses adhérents.

Aux termes de l'article L. 423-8 du code des assurances, le décret en Conseil d'Etat précisera :

- le plafond d'indemnisation par assuré et les modalités et délais d'indemnisation :

- les modalités de définition des taux de réduction des engagements ;

- les caractéristiques des certificats d'association ;

- le montant global des cotisations annuelles des adhérents ;

- la formule de répartition des cotisations qui refléteront les risques " objectifs " que l'adhérent fait courir au fonds, sur la base d'indicateurs de sa situation financière (notamment des provisions mathématiques et des cotisations déjà versées) ; votre commission vous proposera une nouvelle rédaction de cet alinéa afin de préciser que les cotisations sont assises sur les provisions mathématiques des entreprises d'assurance, cette assiette étant modulée en fonction du risque que l'adhérent fait courir au fonds, estimé au vu de certains indicateurs financiers comme sa marge de solvabilité et le montant des cotisations qu'il a déjà versées ;

La marge de solvabilité

Les sociétés d'assurance doivent disposer, indépendamment de leurs provisions techniques et des placements admis à les représenter, d'un montant minimal de fonds propres appelé marge de solvabilité réglementaire, qui est déterminé en fonction du niveau de leurs engagements. Ces derniers sont évalués en fonction des primes annuelles (ou des sinistres) en assurances de dommages et à partir des provisions mathématiques en assurance vie (articles R. 334-1 et suivants du code des assurances).

Selon les normes communautaires en vigueur, la marge de solvabilité minimale est de 16 % des primes en assurances de dommages et de 4 % des provisions mathématiques en assurance vie et capitalisation (1 % pour les contrats en unités de compte).

En 1997, la marge de solvabilité des sociétés d'assurance vie représentait 13,2 % des provisions mathématiques, soit plus de trois fois la marge minimale réglementaire.

- les conditions et les modalités de nomination des membres du conseil de surveillance et la durée de leur mandat.

Dans la rédaction initiale du présent article, le décret en Conseil d'Etat devait également préciser les limites de l'intervention du fonds afin d'éviter que le fonds soit sollicité pour des montants qui fragiliseraient l'ensemble de la profession. Une telle disposition a été supprimée par les députés au motif que la fixation d'un plafond global d'intervention pourrait aboutir à rendre impossible le respect du principe posé par le projet de loi d'une indemnisation des assurés égale pour tous, bien que plafonnée. Les députés craignaient notamment que les assurés ne soient victimes de traitements différenciés selon l'ampleur du sinistre ou parce que le fonds aurait été sollicité un peu plus tôt.

Votre rapporteur considère pour sa part que le fonds de garantie n'a pas vocation à intervenir pour indemniser les assurés contre la faillite d'un géant de l'assurance. Les fonds propres des autres entreprises n'y suffiraient pas et l'on risquerait d'entraîner des défaillances en cascade. Il vous proposera en conséquence de rétablir la disposition qui figurait dans le texte initial.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi amendé.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 49

Rapport sur les modalités de constitution de systèmes de garantie obligatoires pour les mutuelles du code de la mutualité et les institutions de prévoyance

Le présent projet de loi limite le champ d'application du fonds de garantie des assurés aux seules entreprises d'assurance soumises au code des assurances, à l'exception donc des sociétés mutuelles dites de " 1945 " et des institutions de prévoyance. Rien ne justifie une telle exclusion même si les mutuelles de " 1945 " ne sont pas encore soumises aux directives communautaires. Il n'apparaît pas opportun de laisser les sociétaires et clients de ces organismes sans garantie contre leur éventuelle défaillance.

Le présent article additionnel propose donc de donner un délai de six mois au gouvernement pour rédiger un rapport examinant les modalités de constitution de systèmes de garantie obligatoires propres aux mutuelles du code de la mutualité et aux institutions de prévoyance.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

CHAPITRE III :

GARANTIE DES INVESTISSEURS

ARTICLE 50

Mécanisme de garantie des titres

Commentaire : Cet article prévoit d'instituer un nouveau mécanisme de garantie des titres, obligatoire et universel conformément à une directive communautaire de 1997 en retard de transposition, qui serait géré par le fonds de garantie des dépôts.

Le mécanisme de garantie des titres est présenté dans le projet de loi comme le troisième volet de la protection des épargnants , après les déposants et les assurés.

Il vise à indemniser les investisseurs dont les titres confiés à un intermédiaire financier seraient devenus indisponibles.

Ce nouveau mécanisme est très comparable au mécanisme mis en place pour la garantie des dépôts bancaires au chapitre I ; en particulier il sera universel , obligatoire et fonctionnera avec des cotisations appelées ex ante et ajustées au risque . De plus, il sera géré par le fonds de garantie des dépôts déjà institué à l'article 47 du présent projet de loi.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. L'INDISPONIBILITÉ DES TITRES

En principe, la faillite d'une banque ou d'une entreprise d'investissement ne rend pas indisponibles les titres qu'un tiers a déposé chez elle. En effet, les titres déposés, grâce aux règles de ségrégation, demeurent la propriété de l'épargnant et n'entrent pas dans le bilan du dépositaire ^{139( * )} .

En outre, de nouvelles garanties " préventives " sont apparues notamment avec la dématérialisation des titres, la mise en place de systèmes de règlement-livraison efficaces et la définition de règles prudentielles.

Désormais, l'indisponibilité des titres ne peut donc résulter que d'opérations irrégulières . Un établissement teneur de compte peut " tirer sur la masse " des titres qui lui ont été confiés pour refaire sa position et gagner ainsi quelques jours de trésorerie.

B. LES DISPOSITIFS EXISTANTS

Il existe actuellement deux mécanismes de garantie des titres :

1- Les établissements de crédit mutualistes ou coopératifs relèvent de l'article 21 de la loi bancaire (qui porte à la fois sur les dépôts et les titres) ; or, cet article fait obligation aux organes centraux de garantir la solvabilité et la liquidité des établissements qui leur sont affiliés ;

2- Les ex- sociétés de bourse disposent d'un fonds de garantie spécifique institué par la loi (cf. infra ).

Le système de garantie de la clientèle des sociétés de bourse

La loi n° 88-70 du 22 janvier 1988 modifiée sur les bourses de valeurs fait obligation aux sociétés de bourse de constituer un fonds de garantie destiné à intervenir au bénéfice de la clientèle du marché des valeurs mobilières.

Ce fonds de garantie, organisé et réglementé par le Conseil des bourses de valeurs (CBV), bénéficie aux titulaires d'un compte ouvert auprès d'une société de bourse. En cas de défaillance de celle-ci, il reconstitue les droits manquants en valeurs mobilières (sous un plafond d'indemnisation de 2,5 millions de francs pour les titres et de 500.000 francs pour les dépôts en attente d'emplois et un plafond global de 200 millions de francs par société). En cas d'insuffisance des ressources du fonds, la Société des bourses françaises (SBF) peut être mise à contribution pour un montant maximum de 100 millions de francs. Les cotisations de chaque société de bourse sont ajustées au risque et déterminées par décision du CBV.

Ce fonds de garantie a été mis en oeuvre une fois dans l'affaire Tuffier, à hauteur de 200 millions de francs.

Ces systèmes ne couvrent aujourd'hui qu'une partie des acteurs de la conservation de titres : les banques mutualistes et les ex-sociétés de bourse (devenues " entreprises d'investissement " depuis la loi de modernisation des activités financières).

L'article 62 de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières ^{140( * )} prévoit pourtant qu'au " plus tard le 1 ^er janvier 1998 tous les prestataires de services d'investissement agréés en France et, dans les conditions fixées par le Conseil des marchés financiers, les membres des marchés réglementés, qui sont dépositaires d'instruments financiers confiés par des tiers sont tenus d'adhérer à un régime d'indemnisation ou à un système de protection équivalente destiné à indemniser les investisseurs en cas d'indisponibilité de leurs instruments financiers ".

Cet article prévoit un système proche de celui de l'actuel article 52-1 de la loi bancaire : obligation d'adhésion à un système de garantie, reconnaissance des systèmes équivalents, indisponibilité des instruments financiers constatée par le Commission bancaire.

Toutefois, cet article 62 n'est pas applicable puisque le règlement du Conseil des marchés financiers nécessaire à son application n'a jamais été homologué.

C. UNE DIRECTIVE COMMUNAUTAIRE IMPOSE LA MISE EN PLACE D'UN SYSTÈME DE GARANTIE DES TITRES

1. Les précédentes dispositions communautaires en faveur de la sécurité des investisseurs

Plusieurs directives visant la réalisation du marché unique des capitaux ont traité de la sécurité des investisseurs avant la directive 97-9 qui impose la mise en place d'un véritable mécanisme de garantie des titres.

La directive n° 93/6/CEE du 15 mars 1993 sur l'adéquation des fonds propres des entreprises d'investissement et des établissements de crédit, qui fixe des normes prudentielles en matière de capital, a contribué à renforcer la sécurité des investisseurs.

La directive n° 93/22/CEE du 10 mai 1993 sur les services en investissement (DSI) instaure un marché unique des services financiers. A l'origine, elle devait inclure des dispositions relatives à l'indemnisation des investisseurs mais le texte final n'exige pas des Etats membres qu'ils disposent d'un système d'indemnisation des investisseurs et se contente de prévoir que ces investisseurs doivent être informés des modalités d'indemnisation éventuellement existantes ^{141( * )} .

Toutefois, jugeant que cette situation pouvait être préjudiciable aux principes de libre prestation des services et de libre établissement et étant donnée l'extrême variété des dispositifs existants, la directive DSI prévoyait également que la Commission devait présenter des propositions d'harmonisation minimale des système d'indemnisation des investisseurs.

Cette harmonisation a fait l'objet de la proposition de directive du 22 octobre 1993, devenue la directive n° 97/9/CEE du 3 mars 1997 .

2. Le contenu de la directive 97/9

La directive instaure une obligation d'adhésion à un système d'indemnisation des investisseurs puisqu'elle prévoit qu'aucune " entreprise d'investissement agréée dans (un) Etat membre ne peut effectuer des opérations d'investissement si elle ne participe à un tel système ". Toutefois, les mécanismes équivalents sont reconnus de la même manière qu'en matière de garantie des dépôts.

Bénéficient de la garantie les instruments financiers ainsi que les fonds en attente d'emplois ; la directive prévoit explicitement qu'aucune créance ne peut faire l'objet d'une double indemnisation en vertu de la présente directive et de la directive relative à la garantie des dépôts ^{142( * )} .

Le niveau minimal de la garantie est fixé à 20.000 écus par investisseur . Cette disposition n'interdit toutefois pas à un Etat membre de déterminer un montant d'indemnisation supérieur ; en outre, aucun plafonnement global n'est prévu. Un délai de trois mois est accordé au système d'indemnisation pour honorer la créance des investisseurs.

Les Etats membres ont la faculté d'exclure certaines catégories d'investisseurs du bénéfice de ce système ; une annexe de la directive fixe la liste de ces investisseurs parmi lesquels on relève les établissements de crédit eux-mêmes, les établissements financiers, les entreprises d'assurance, les fonds de pension ou encore les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM).

Le déclenchement de l'intervention du mécanisme de garantie relève :

a. de l'autorité compétente de l'Etat membre d'origine lorsqu'une entreprise d'investissement ne lui paraît pas être " en mesure de remplir ses obligations résultant de créances d'investisseurs et qu'il n'y a pas de perspective rapprochée qu'elle puisse le faire " ;

b. ou de l'autorité judiciaire qui rendrait " une décision ayant pour effet de suspendre la possibilité pour les investisseurs de faire valoir leurs créances sur ladite entreprise d'investissement ".

Les entreprises d'investissement sont tenues d'informer les investisseurs sur le système d'indemnisation dont ils relèvent. Afin de limiter les distorsions de concurrence qui pourraient demeurer, la directive prévoit que " les succursales (d'établissements communautaires) doivent être autorisées à adhérer, à titre complémentaire, au système du pays d'accueil, de manière à ce qu'elles puissent offrir le même niveau de couverture que le système du pays dans lequel elles sont établies ".

ð La France n'a toujours pas transposé cette directive dont le délai limite était fixé au 28 septembre 1998 ^{143( * )} .

3. Les systèmes étrangers

L'Allemagne dispose d'un mécanisme qui indemnise à hauteur de 130 millions de francs (soit deux fois le plafond minimal prévu par la directive).

Le Royaume-Uni dispose d'un fonds d'indemnisation des investisseurs depuis 10 ans. D'après les informations transmises par la Direction du Trésor, il garantit 1- d'une part l'indisponibilité des titres et des dépôts à hauteur de 48.000 avec un minimum de 90 % de 20.000 écus, 2- et d'autre part " les mauvais conseils et fautes de gestion " à 100 % en dessous de 30.000 et 90 % entre 30.000 et 50.000 ^{144( * )} .

ð Il apparaît donc qu'un mécanisme obligatoire et universel de garantie des titres en France est souhaitable :

a. d'une part pour offrir une garantie supplémentaire aux investisseurs ,

b. et d'autre part pour renforcer la sécurité financière de la place de Paris , dans le contexte d'une concurrence accrue entre places européennes et mondiales.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT : UN NOUVEAU MÉCANISME OBLIGATOIRE ET UNIVERSEL

Le Gouvernement propose donc d'instituer un nouveau mécanisme de garantie des titres par modification de la loi de modernisation des activités financières de 1996 : l'article 62 est modifié et trois autres articles sont introduits à sa suite (articles 62-1 à 62-3).

A. ARTICLE 62 : INSTITUTION DU MÉCANISME ET CHAMP D'APPLICATION

1. Un mécanisme doté d'une autonomie partielle

Le nouvel article 62 prévoit d'instituer un mécanisme de garantie des titres, distinct de celui de la garantie des dépôts bancaires afin de respecter l'autonomie des métiers du titre voulue par le législateur de 1996.

Toutefois, par économie de moyens et pour plus de simplicité, ce mécanisme sera géré par le fonds de garantie des dépôts (FGD) et ses modalités de fonctionnement seront calquées sur celles du mécanisme prévu pour les dépôts ( cf. infra article 62-1).

2. Le champ d'application

De même que pour la garantie des dépôts, il s'agit d'un système unique et universel auquel tous les établissements financiers dépositaires d'instruments financiers confiés par des tiers, quel que soit leur statut, devront obligatoirement adhérer .

Les adhérents seront les personnes morales qui assurent la conservation d'instruments financiers pour le compte de tiers (hors émetteurs). Il s'agit donc :

1- des établissements de crédit agréés en France lorsqu'ils sont dépositaires d'instruments financiers confiés par des tiers (dans ce cas, le mécanisme de garantie des titres pourra fonctionner en complément de la garantie des dépôts bancaires) ;

2- des entreprises d'investissement agréées en France ^{145( * )} ;

3- des intermédiaires habilités par le CMF ;

4- des adhérents des chambres de compensation .

Cette liste est exhaustive : certains conservateurs peuvent être concernés par deux des catégories énoncées mais aucun n'y échappe ^{146( * )} .

Les investisseurs seront couverts en cas d'indisponibilité de leurs instruments financiers ainsi que de " leurs dépôts en espèces qui n'entrent pas dans le champ d'application du fonds de garantie des dépôts ", c'est à dire leurs dépôts en attente d'emplois .

Les exclusions du système reprennent celles prévues par le mécanisme de garantie des dépôts. Principalement, ne pourront donc être indemnisés les établissements de crédit, les entreprises d'assurance, les organismes de placement collectif, les organismes de retraite, les entreprises d'investissement et les institutions et services exclus du champ d'application de la loi bancaire ^{147( * )} . En outre, un règlement du CRBF pourra prévoir d'autres cas d'exclusion.

B. ARTICLE 62-1 : MODE DE FONCTIONNEMENT

La gestion de ce mécanisme de garantie sera assurée par le FGD , dans les mêmes conditions (à quelques exceptions près) que le mécanisme de garantie des dépôts ^{148( * )} .

1. Le fonctionnement du mécanisme : préventif et curatif (52-2)

De même que dans le mécanisme de garantie des dépôts, ce mécanisme peut fonctionner à titre préventif sur proposition de la Commission bancaire lorsque la situation d'un établissement laisse craindre à terme une indisponibilité des titres. Dans ce cas le fonds conservera toute latitude pour accepter ou refuser d'intervenir, et pour poser des conditions à son intervention.

A titre curatif , le mécanisme de garantie des titres sera " mis en oeuvre sur demande de la Commission bancaire après avis du (CMF) , lorsque la Commission bancaire constate que l'un des établissements (adhérents) ne lui paraît plus être en mesure de restituer, immédiatement ou à terme rapproché, les instruments financiers ou les dépôts qu'il a reçus du public dans les conditions législatives, réglementaires ou contractuelles applicables à leur restitution ".

2. Les pouvoirs du fonds (52-3 et 52-4)

De même que dans le mécanisme de garantie des dépôts, le fonds de garantie sera " subrogé dans les droits des bénéficiaires de son intervention à concurrence des sommes " versées. En outre, il pourra " engager toute action en responsabilité à l'encontre des dirigeants " afin d'obtenir remboursement.

3. Le financement du mécanisme (52-5)

Les adhérents du mécanisme de garantie des titres le financeront selon le même schéma qu'en matière de dépôts ( cf. supra article 47) :

1- des certificats d'association ;

2- des cotisations non appelées (dépôts de garantie) ;

3- des cotisations appelées ;

En outre, le fonds pourra recourir à l' emprunt . Il bénéficiera également des pénalités de retard ( cf. article 52-6 de la loi bancaire) et des remboursements.

Le mécanisme de garantie des titres n'aura pas la même dimension que celui des dépôts : il devrait atteindre en régime de croisière (dans trois ou quatre années) 200 à 300 millions de francs (à comparer avec les 200 millions de francs de l'actuel système de garantie des sociétés de bourse et les dix milliards de francs du futur mécanisme de garantie des dépôts).

4. La gestion du mécanisme (52-7 à 52-13)

Elle sera assurée par le directoire et le conseil de surveillance du fonds de garantie des dépôts . Le directoire, qui ne prévoit pas de représentation des entreprises d'investissement, sera strictement identique. En revanche, le projet de loi prévoit que le conseil de surveillance aura une composition élargie lorsqu'il traitera des questions relatives à la garantie des titres ( cf. infra article 62-3).

C. ARTICLE 62-2 : CONTENU DU RÈGLEMENT CRBF

Il est prévu qu'un règlement du CRBF, pris sur avis conforme du CMF , vienne préciser un certain nombre de points, sur le modèle de celui prévu pour la garantie des dépôts.

Le montant - plafond de l'indemnisation devra être calé sur celui retenu en matière de dépôts bancaires soit 400.000 francs par investisseur, sans possibilité de double indemnisation au titre des dépôts et des titres. Un double plafond (400.000 francs pour les titres, 400.000 francs pour les espèces) devrait être mis en place par le règlement général du CRBF : il y aura donc identité du montant de garantie qu'un investisseur s'adresse à un établissement de crédit ou à une entreprise d'investissement.

Ce règlement fixera également le montant global ainsi que la formule de répartition des cotisations annuelles des établissements. Un pourcentage de ces cotisations pourra de plus ne pas être appelé.

D. ARTICLE 62-3 : COMPOSITION DU CONSEIL DE SURVEILLANCE

La composition du conseil de surveillance du FGD, lorsqu'il traitera de la garantie des titres, sera élargie afin d'y inclure deux représentants des entreprises d'investissement, avec voix délibérative. Il comptera donc en ces occasions quatorze membres dont deux représentants des entreprises d'investissement.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée Nationale, outre des amendements rédactionnels ou de précision, a adopté les amendements suivants :

1- un amendement précisant que les dépôts indemnisables sont les dépôts d'espèces qui sont liés à un service d'investissement ou à la conservation d'instruments financiers ;

2- un amendement prévoyant la consultation du CMF lorsque le Fonds de garantie intervient à titre préventif pour assurer la garantie des titres ;

3- un amendement précisant que les cotisations des adhérents devront refléter les risques objectifs qu'ils font courir au mécanisme de garantie des titres ;

4- un amendement précisant que les deux représentants au conseil de surveillance du fonds de garantie doivent représenter non pas seulement les entreprises d'investissement mais tous les autres adhérents au mécanisme de garantie des titres qui ne sont pas établissements de crédit ;

5- un amendement n'excluant la participation de ces deux représentants que lorsque le conseil de surveillance prend des décisions relatives à la garantie des dépôts.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission estime que la mise en place d'un système de garantie des titres constitue l'une des rares " innovations " du volet relatif à la sécurité financière de ce projet de loi et elle y est globalement favorable. Elle souhaite toutefois une série d'améliorations substantielles.

A. INDEMNISER LES PORTEURS DE PARTS D'OPCVM

La question de l'indemnisation des OPCVM dans des systèmes de garantie des titres est sujette à débats.

En effet, se pose tout d'abord la question de la justification d'une exclusion ou inclusion de ces organismes d'un mécanisme d'indemnisation. Les OPCVM sont considérés comme des investisseurs professionnels ^{149( * )} alors que le présent projet de loi entend protéger les non-professionnels ; en outre, une indemnisation de ces organismes ne conduirait-elle pas à une déresponsabilisation des sociétés de gestion ? Certes, mais il faut considérer la situation de deux épargnants , l'un détenant ses titres directement par l'intermédiaire d'un établissement de crédit, l'autre indirectement par le biais d'un OPCVM. En cas de disparition des titres, le premier sera indemnisé, l'autre n'aura rien . Cette situation est-elle équitable ?

Se pose également la question du niveau de l'indemnisation . Faut-il considérer l'OPCVM comme un investisseur bénéficiant d'une indemnisation globale plafonnée à 400.000 francs pour les titres ^{150( * )} , ce qui conduirait à une indemnisation insignifiante pour l'investisseur final ? ou au contraire indemniser chaque porteur de part d'OPCVM ?

ð Votre rapporteur général, estimant que le système proposé dans le présent article ne permet pas d'indemniser le porteur de bonne foi et établit ainsi une discrimination peu compréhensible par les épargnants , propose de prévoir une indemnisation de chaque porteur de parts d'OPCVM ^{151( * )} .

B. AUTRES PROPOSITIONS DE MODIFICATIONS

Les autres propositions de modification de votre commission sont en cohérence avec celles qu'elle a proposées pour l'article 47 du présent projet de loi, relatif à la garantie des déposants. Elle propose notamment les dispositions suivantes :

1- le fonds définit, à chaque fois qu'il intervient à titre préventif, des conditions à cette intervention ;

2- l'établissement qui bénéficie de l'intervention préventive du fonds est systématiquement radié et mis en liquidation ;

3- l'assiette des cotisations est principalement formée sur la valeur des dépôts et des titres indemnisables ;

4- 50 % des cotisations ne sont pas appelées en restent en dépôts de garantie dans le bilan des établissements.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 51

Coordination

Commentaire : Le présent article est un article de coordination pour tenir compte de l'introduction d'un mécanisme unique et obligatoire de garantie des titres.

I. LA SITUATION ACTUELLE

L'article 61 de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières prévoit que les prestataires de services d'investissement sont tenus d'informer les investisseurs de l'existence ou de l'absence d'un régime d'indemnisation ou de protection équivalente.

Les deux alinéas suivants prévoient qu'un règlement général du Conseil des marchés financiers (CMF) fixe les conditions de constitution et d'intervention de ces fonds (le 7° de l'article 32 le prévoit également) et que les prestataires de services d'investissement ne peuvent se prévaloir de l'existence d'un tel fonds qu'après que le CMF a vérifié qu'il remplissait les conditions édictées dans son règlement général.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le présent article propose de supprimer dans la loi de modernisation des activités financières ces dispositions devenues sans objet du fait de la création dans le présent projet de loi d'un mécanisme obligatoire de garantie des titres, sans reconnaissance de dispositifs équivalents . Ainsi, il n'est plus nécessaire de prévoir une obligation d'information des investisseurs sur l'existence éventuelle d'un régime d'indemnisation puisque l'adhésion à un tel régime est obligatoire.

En outre, ce n'est désormais plus dans le règlement général du CMF que les conditions de fonctionnement de ce système d'indemnisation des investisseurs se trouveront mais dans un règlement du Comité de la réglementation bancaire et financière (CRBF).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE III BIS (nouveau) :

GARANTIE DES CAUTIONS

ARTICLE 51 BIS (nouveau)

Mécanisme de garantie des cautions

Commentaire : Cet article, introduit par voie d'amendement à l'Assemblée nationale à l'initiative des membres du groupe communiste, prévoit d'instituer un nouveau mécanisme de garantie des cautions.

Le mécanisme de garantie des cautions se présente comme le quatrième volet de la protection des épargnants , après les déposants, les assurés et les investisseurs.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. LES ENGAGEMENTS DE CAUTION

La loi et parfois le décret imposent à de nombreuses professions l'obtention d'une caution délivrée par un établissement de crédit ou une entreprise d'assurance et visant à garantir le paiement ou la bonne fin de certaines opérations ^{152( * )} . A titre d'exemple, sont concernées les sociétés de travail temporaire, les agences de tourisme, les administrateurs de biens, les agents immobiliers et les constructeurs de maisons individuelles. Pour ces derniers, la loi n° 90-1129 du 19 décembre 1990 a prévu que tout contrat de construction de maison individuelle devait obligatoirement comporter une clause de garantie de livraison protégeant le propriétaire contre les risques d'inexécution ou de mauvaise exécution des travaux ^{153( * )} .

B. LA DÉFAILLANCE D'UN SOCIÉTÉ DE CAUTION : MUTUA ÉQUIPEMENT

La défaillance de la société de caution mutuelle Mutua équipement a mis en lumière les conséquences très dommageables d'une faillite d'un établissement accordant ces cautions.

Mutua équipement, société interprofessionnelle de cautionnement mutuelle pour le financement des entreprises, était agréée en tant que société financière. Contrairement à la plupart des sociétés de caution, elle n'était pas adossée à un groupe financier et n'a donc pas pu bénéficier du soutien d'un actionnaire de référence. Elle a été mise en liquidation en 1997 , à la suite de prises de risques hasardeuses notamment en matière de garantie aux constructeurs de maisons individuelles, un secteur très fortement concurrentiel et réputé très risqué ^{154( * )} . Il est apparu notamment qu'elle délivrait des cautions par l'intermédiaire d'un courtier auquel elle avait donné pleine délégation de signature ^{155( * )} .

Il y eut dans cette affaire conjonction de trois défaillances successives : celle du constructeur, celle de la société de caution Mutua équipement et celle de son réassureur.

En l'absence de mécanisme de garantie et de reprise des engagements de caution de Mutua équipement par la place, les particuliers qui avaient conclu un contrat de cautionnement avec cette société sont considérés dans la liquidation comme de simples créanciers chirographaires. Le montant du sinistre n'est pas précisément évalué (environ 1 200 maisons à ce jour n'ont pu être livrées, ce qui représenterait un sinistre chiffré à environ 50 millions de francs sur la construction de maisons individuelles).

Il faut toutefois noter que la faillite de Mutua équipement constitue à ce jour le seul exemple de défaillance d'une société de cautionnement en France ^{156( * )} .

II. LA PROPOSITION DE L'ASSEMBLEE NATIONALE

En réponse à cette situation, à la suite d'un amendement intervenu en première lecture à l'Assemblée nationale, il est proposé d'insérer dans la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit un mécanisme de garantie des cautions . Il fonctionnerait sur le modèle des mécanismes de garantie des dépôts et des titres ^{157( * )} .

A. LE MÉCANISME PRÉVU

Il aurait vocation à couvrir les engagements de cautions rendus obligatoires par la loi ou le décret et octroyés par les établissements de crédit, à des personnes physiques ou morales de droit privé ^{158( * )} .

Les établissements de crédit agréés en France et dont l'agrément permet de délivrer de telles cautions en seraient obligatoirement membres. Les succursales en France des établissement de crédit étrangers pourraient également adhérer à ce mécanisme ^{159( * )} .

Le mécanisme de garantie des cautions pourrait être mis en oeuvre, à titre curatif, à la demande de la Commission bancaire , lorsqu'un établissement n'est plus en mesure de faire face, immédiatement ou à terme rapproché, à ses engagements de caution obligatoires. En cas d'établissement mixte (dépôts et cautions), il serait mis conjointement en oeuvre avec le mécanisme de garantie des dépôts appelé au titre du premier alinéa de l'article 52-2 nouveau de la loi bancaire.

Le mécanisme de garantie des cautions pourrait également être mis en oeuvre, sur proposition de la Commission bancaire, à titre préventif, seul ou avec le mécanisme de garantie des dépôts.

Ce mécanisme serait géré , comme le mécanisme de garantie des titres, par le fond de garantie des dépôts .

B. LES DISPOSITIONS INFRA-LÉGISLATIVES PRÉVUES

Par ailleurs, un décret en Conseil d'Etat fixerait la liste des cautions obligatoires bénéficiant de la garantie du mécanisme, ce qui permettrait de limiter plus strictement le champ d'application du présent article.

En outre, ce décret fixerait les modalités d'information de la clientèle , afin d'éviter, en particulier, des situations de concurrence déloyale entre, par exemple, une société agréée en France, contrainte de cotiser à ce mécanisme, et une société agréée dans un autre pays de l'Union européenne, non soumise à un tel mécanisme et qui peut offrir ses services en France en vertu du principe de libre prestation de services. Le décret pourrait ainsi prévoir une mention obligatoire dans les contrats indiquant que la société de caution est, ou non, couverte par le mécanisme de garantie.

Par ailleurs, en vertu de l'article 53 paragraphe VI du présent projet de loi, les établissements de crédit étrangers pourront adhérer à ce mécanisme sur une base volontaire.

Un règlement du CRBF déterminerait le champ exact de la couverture du fonds et les modalités de financement de cette garantie : en particulier,

1- la franchise applicable qui constituerait un plancher d'intervention,

2- la proportion de l'engagement couverte par le fonds qui constituerait un plafond (entre 80 et 90 % de l'engagement) et permettrait, avec le plancher, de responsabiliser le particulier dans le choix de sa société de cautionnement ^{160( * )} ,

3- le montant global des cotisations qui devrait être de l'ordre de 200 à 300 millions de francs (soit, en régime de croisière, l'équivalent de 4 ou 5 fois la perte prévisible de Mutua équipement ^{161( * )} ),

4- la formule de répartition des cotisations qui devrait être assise sur le montant des cautions pondéré par les risques objectifs de l'établissement ^{162( * )} ,

5- la part des cotisations qui pourrait ne pas être appelée (vraisemblablement 50 %).

Il convient de noter que contrairement aux mécanismes de garantie des dépôts et des titres, il ne sera pas prévu de souscription de certificats d'association.

C. UN DISPOSITIF RÉTROACTIF

En outre, il est prévu dans un paragraphe II que ce dispositif serait rétroactif au 1 ^er janvier 1996.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. APPRÉCIATION GÉNÉRALE

1. Un problème complexe

Votre rapporteur souhaite souligner le fait suivant : ce n'est vraisemblablement pas un traitement purement financier ex post qui fournira une solution au problème évoqué plus haut des constructeurs de maisons individuelles.

En effet, cette profession se caractérise par une réglementation inappropriée . Par exemple, il n'est prévu aucune condition d'aptitude professionnelle pour exercer ce métier ^{163( * )} . D'une façon générale, ce secteur se caractérise par une carence de la formation de tous les intervenants et une réelle complexité des différentes garanties offertes. Dans un contexte de forte concurrence et de forte sensibilité au prix, il n'est pas étonnant de se trouver confronté à des situations où le particulier maître d'ouvrage est lésé.

Toutefois, il n'appartient pas à votre rapporteur, dans le cadre de ce projet de loi, de vous proposer des modifications de fond de la législation applicable aux constructeurs de maisons individuelles.

2. Une solution indispensable à l'affaire Mutua équipement

Il faut reconnaître aujourd'hui que la loi de 1990 comportait des lacunes puisqu'elle n'avait pas prévu la faillite du garant. Vis à vis des particuliers maîtres d'ouvrage qui pensaient raisonnablement être couverts par cette garantie imposée par la loi, il y avait donc un engagement moral du législateur que celui-ci ne semble pas avoir tenu .

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ N'EST PAS SATISFAISANT

1. Un dispositif de circonstance

Votre commission s'interroge sur la nécessité de constituer un mécanisme de garantie, compartiment du futur fonds de garantie des dépôts, aux seules fins de régler la question de la faillite d'un intervenant de ce secteur. En effet, il semble clair que ce dispositif, introduit par voie d'amendement à l'Assemblée nationale et qui donc ne faisait pas partie de l'architecture initiale du projet de loi, est un dispositif de circonstance : la date de rétroactivité, le 1 ^er janvier 1996, vise à englober le traitement de l'affaire Mutua Equipement dans ce dispositif.

En outre, votre rapporteur émet les mêmes réserves qu'à l'encontre des autres fonds constitués dans le cadre du présent projet de loi : ces fonds dotés, éventuellement inutilisés (il faut le souhaiter), ne vont-ils pas susciter des tentations qui ne seraient pas dans le droit fil de ce qui est prévu aujourd'hui ?

2. Un dispositif incomplet

Il faut remarquer et déplorer le fait que les compagnies d'assurance n'ont pas été prises en compte dans ce mécanisme, alors qu'elles se partagent le marché du cautionnement avec les établissements de crédit (elles sont très majoritaires sur la marché de la caution de construction de maisons individuelles). Les entreprises d'assurance, qui font courir un risque similaire à leurs cautionnés, ne sont pas adhérentes à ce mécanisme et n'auront pas de cotisations à acquitter au profit du fonds. Certes, il n'est pas souhaitable de les inclure dans un mécanisme géré par le fonds de garantie des dépôts. Par ailleurs, un mécanisme de garantie de l'assurance-dommage étant envisagé pour compléter celui prévu en matière d'assurance-vie, il semblerait souhaitable d'y inclure la garantie des cautions accordées par des entreprises d'assurance.

Ces distorsions de concurrence entre deux catégories de sociétés de caution ne pouvant s'éterniser, il peut être envisagé de demander au Gouvernement de présenter au Parlement, dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi, un rapport relatif aux mesures rendant obligatoire l'adhésion des entreprises d'assurance dont l'agrément en France permet de délivrer des cautions exigées par un texte législatif ou réglementaire, à un système de garantie similaire à celui prévu à cet article.

3. Un dispositif d'application difficile

Il faut également prendre en compte la diversité des engagements de caution existants aujourd'hui : certains relèvent d'une obligation de payer ^{164( * )} , d'autres d'une obligation de faire comme c'est le cas pour les constructeurs de maisons individuelles. Il s'agit dans ce cas d'un engagement très technique. Or, c'est le fonds de garantie institué à l'article 47 du présent projet de loi qui devra se substituer à la société de caution défaillante. On peut légitimement se demander s'il aura les compétences requises pour s'acquitter de cette nouvelle mission.

4. Un dispositif déresponsabilisant

Enfin, ce dispositif est de nature à favoriser l'apparition d'un aléa moral en dépit de l'instauration d'une franchise et d'une couverture non-intégrale : la société de caution qui se sait couverte par ce mécanisme de solidarité professionnelle pourra être incitée à prendre plus de risques et à opérer une moins bonne sélection de ses contrats de cautions.

Il serait donc nécessaire à tout le moins de prévoir qu'une société pour laquelle le mécanisme interviendrait soit amenée à disparaître.

C. L'ABSENCE DE SOLUTION ALTERNATIVE SATISFAISANTE

Pour l'avenir, il aurait pu être proposé un système plus souple, permettant de réduire le risque ex ante, sans créer d'aléa moral : l'obligation de se réassurer au titre des contrats de cautions obligatoires auprès d'une entreprise de réassurance soumise au contrôle de la Commission de contrôle des assurances ou à un contrôle équivalent. La plupart des sociétés de caution (et notamment les entreprises d'assurance) sont déjà réassurées. Avec ce dispositif elles le seraient désormais toutes.

Cette solution aurait eu en outre l'avantage de responsabiliser chaque société de caution qui aurait négocié le coût de son contrat de réassurance en fonction de la qualité de ses engagements de cautions.

Néanmoins, cette solution doit être encadrée (pour que la société de réassurance ne puisse elle-même être défaillante) et il convient de s'interroger sur la différence de coût éventuelle entre les deux solutions. En effet, les adhérents du fonds payeront des cotisations pendant quatre ou cinq ans afin d'indemniser le sinistre Mutua équipement puis de remplir le fonds à hauteur de 200 ou 300 millions de francs ; en l'absence de sinistre, ils n'auront plus à cotiser les années suivantes. En revanche, les primes de réassurance seront payables chaque année. Il n'est pas souhaitable, notamment dans le secteur immobilier où la concurrence est forte sur les prix et où les différences de garanties sont mal connues, d'augmenter in fine les coûts des opérateurs immobiliers.

Votre rapporteur aurait préféré une solution de place du sinistre de Mutua-équipement qui aurait permis d'éviter la création d'un nouveau mécanisme.

Toutefois, en l'absence d'une telle solution dans les semaines qui viennent, il semble indispensable de trouver une solution permettant, au moins, de régler les conséquences de la défaillance de Mutua-équipement . Par la suite, une réflexion complémentaire semble nécessaire pour mettre au point un système de garantie couvrant l'ensemble des activités d'assurance-dommages.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

CHAPITRE IV :

MESURES DIVERSES ET TRANSITOIRES

ARTICLE 52

Crédit d'impôt

Commentaire : Le présent article prévoit que les établissements adhérents des fonds de garantie institués par le présent projet de loi pourront bénéficier d'un crédit d'impôt imputé sur la contribution des institutions financières (CIF), d'un montant égal à 25 % des charges effectivement constatées par eux au profit du fonds de garantie dont ils relèvent.

I. LA SITUATION ACTUELLE

La contribution des institutions financières (CIF) a été créée en 1982 ^{165( * )} à titre exceptionnel . Mais elle est devenue permanente dès 1984 ^{166( * )} et depuis, bien que continuellement dénoncée, n'a pas été remise en cause.

En vertu de l'article 235 ter Y du code général des impôts , elle est payée par " les établissements de crédit, les entreprises d'assurance, de capitalisation et de réassurance de toute nature, ainsi que les sociétés immobilières pour le financement du commerce et de l'industrie " ^{167( * )} .

L'assiette de cette contribution est constituée par des dépenses et charges comptabilisées au cours de l'année précédente, en particulier les charges de personnel , les frais de gestion et les dotations aux amortissements : il s'agit donc d'une " taxe sur les frais généraux " des institutions financières .

Son taux est fixé à 1 % . Un abattement automatique de 20.000 francs est pratiqué mais elle n'est pas admise en déduction du bénéfice imposable de l'exercice au titre duquel elle est due.

Elle a rapporté en 1998 environ 2,85 milliards de francs au budget de l'Etat et devrait en rapporter tout autant en 1999 ^{168( * )} .

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le présent article organise le traitement fiscal des cotisations versées aux fonds de garantie institués par le présent projet de loi : le fonds de garantie des dépôts (compartiment dépôts, compartiment titres et compartiment cautions) et le fonds de garantie des assurés.

Les paragraphes I et II du nouvel article 235 ter YA du code général des impôts prévoient que les établissements adhérents aux fonds de garantie institués par le présent projet de loi pourront bénéficier d'un crédit d'impôt imputé sur la contribution des institutions financières (CIF) d'un montant égal à 25 % des charges effectivement constatées par eux au profit du fonds de garantie dont ils relèvent. Ne feraient donc l'objet du crédit d'impôt que les contributions effectivement versées, en numéraire, aux fonds de garantie. En revanche, les sommes ayant servi à souscrire les certificats d'association ainsi que les dépôts de garantie ne pourront donner lieu à un crédit d'impôt que lorsque le fonds les aura utilisés.

Le paragraphe II prévoit que le crédit d'impôt sera imputé sur la CIF payée par l'établissement l'année suivant celle au cours de laquelle les charges ont été constatées et qu'il pourra être réparti sur les trois années suivantes en cas d'excédent. Toutefois, il ne sera pas restituable si un excédent demeure au-delà des trois années prévues, contrairement à ce qui existe pour le crédit d'impôt recherche et le crédit d'impôt formation.

Le paragraphe III prévoit qu'il ne disparaîtra pas lors d'une fusion ou absorption , comme pour le crédit d'impôt recherche, à la condition toutefois que la société absorbante ait déjà versé au moment de l'opération des cotisations au fonds de garantie.

Le paragraphe IV propose que pour les établissements de crédit affiliés à un organe central, ce soient les sommes appelées par ce dernier qui soient prises en compte.

Le paragraphe V indique qu'un décret précisera les modalités d'application du présent article.

Il n'est pas encore possible à la Direction de la législation fiscale, en l'absence des données concernant les contributions aux différents fonds, d'évaluer le montant prévisible de la dépense fiscale afférente à ce nouveau crédit d'impôt. D'après les calculs de votre rapporteur, il faudrait prévoir un crédit d'impôt de l'ordre de 250 millions de francs les trois ou quatre premières années, soit environ 1/12 ^ème du produit de la CIF.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. UN PROBLÈME TECHNIQUE

Il est apparu que, dans certains réseaux mutualistes et coopératifs, les dépôts sont concentrés au niveau de l'organe central (qui paye donc de fortes cotisations au fonds) alors que celui-ci supporte peu de frais généraux (et donc ne s'acquitte que d'un montant réduit de CIF). Cette situation risque de rendre, de fait, le mécanisme de crédit d'impôt en partie inutilisable par l'organe central. Il est donc souhaitable de prévoir un dispositif de répartition du crédit d'impôt entre l'organe central et les établissements qui lui sont affiliés .

La commission des finances de l'Assemblée nationale avait adopté un amendement prévoyant une répartition du crédit d'impôt entre l'organe central et les établissements qui lui sont affiliés en proportion de la CIF payée par chacun d'eux. Or le Gouvernement a demandé le retrait de cet amendement sans donner d'explications satisfaisantes.

Il semble pourtant indispensable qu'une solution soit apportée à ce problème particulier.

B. UN PROBLÈME DE FOND

Le rapport " Banques : votre santé nous intéresse " de M. Alain Lambert , alors Rapporteur général de la Commission des finances du Sénat, avait dénoncé les inconvénients de la CIF :

a- " elle nuit à l'emploi " car elle est largement assise sur les frais de personnel (y compris les charges sociales et la taxe sur les salaires) ;

b- " elle handicape les banques françaises dans la compétition internationale " car il n'existe pas de taxe comparable dans les autres grands pays ;

c- elle n'est pas applicable à La Poste et donc accroît les distorsions de concurrence à l'intérieur même du système financier français.

Le rapport avait donc préconisé sa suppression, éventuellement en plusieurs étapes afin d'en atténuer le coût pour les finances publiques :

1) autoriser sa déduction du bénéfice imposable,

2) supprimer la partie de l'assiette constituée par les salaires,

3) enfin la supprimer totalement.

Or, aujourd'hui, c'est le Gouvernement lui-même qui prévoit l'atténuation de cette taxe en ouvrant droit à des crédits d'impôt.

Afin de réduire le poids de la CIF sur les établissements financiers, votre commission vous propose d'augmenter progressivement le taux du crédit de l'impôt de 50 % à 100 %.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 53

Mesures transitoires

Commentaire : Le présent article organise la période transitoire de mise en place des deux fonds de garantie ; en particulier, il vise à permettre la mise en place effective des fonds de garantie environ six mois après la promulgation de la loi et prévoit la continuité des systèmes de garantie des dépôts pendant la période transitoire.

I. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le paragraphe I prévoit que les organes centraux et, le cas échéant les établissements de crédit qui leur sont affiliés, pour se mettre en conformité avec les articles 32 (nouveaux pouvoirs des organes centraux) et 37 (déplafonnement de la rémunération des parts sociales), doivent modifier leurs statuts dans un délai de six mois à compter de la date de publication de la loi.

Le paragraphe II stipule que les règlements du Comité de la réglementation bancaire et financière (CRBF) relatifs aux modalités de calcul des cotisations aux mécanismes de garantie des dépôts et des titres, à la détermination de leur montant annuel et à la nomination des membres du conseil de surveillance seront pris dans les deux mois à compter de la date de publication de la loi.

Le paragraphe III prévoit les modalités de mise en place du fonds de garantie des dépôts. La Commission bancaire pourra procéder à l'appel des cotisations à partir de l'entrée en vigueur des règlements du CRBF et avant la mise en place effective du fonds (c'est à dire avant l'homologation de son règlement intérieur par le ministre chargé de l'économie), soit, en principe, pendant quatre mois au maximum ; pendant cette période, c'est également la Commission bancaire qui décidera d'une intervention en cas de sinistre , afin d'éviter toute rupture dans la garantie des dépôts.

Le Trésor est chargé du recouvrement et de la gestion courante de ces cotisations pendant cette période transitoire. Dès la mise en place du fonds, il reverse ces cotisations au fonds qui en reprend la gestion.

En outre, il est prévu que d'ici au premier appel de cotisation effectué par la Commission bancaire, les fonds de garantie existants et les systèmes équivalents continuent à assurer la garantie des dépôts afin d'éviter toute rupture dans cette garantie.

Le paragraphe IV prévoit une procédure alternative dans le cas où le règlement intérieur du fonds de garantie des dépôts ^{169( * )} n'a pu être approuvé par le CRBF six mois après la promulgation du présent projet de loi. Dans ce cas, c'est le ministre chargé de l'économie qui, après avis du CRBF , définit le règlement intérieur du fonds.

Le paragraphe V prévoit que le règlement intérieur du fonds de garantie des assurés ^{170( * )} est transmis pour homologation au ministre chargé de l'économie dans les six mois qui suivent la publication de la loi. Dans le cas contraire, ce règlement peut être élaboré par voie réglementaire .

Le paragraphe VI propose qu'un règlement du CRBF pris après avis du CMF fixe les conditions dans lesquelles les établissements de crédit et les entreprises d'investissement agréés dans un autre Etat membre de la Communauté européenne peuvent adhérer au fonds de garantie.

Concernant la garantie des titres , la continuité du système devrait être assurée sans que le législateur ait besoin d'intervenir.

En effet, il existe actuellement un " fonds de garantie de la clientèle des sociétés de bourse " ^{171( * )} . Ce fonds, institué en 1988 ^{172( * )} , a été maintenu en fonctionnement faute d'avoir été remplacé par un fonds tel que prévu par l'article 62 de la loi du 2 juillet 1996. Constitué sous la forme d'une " association loi 1901 " (sans reconnaissance d'utilité publique), ce fonds de garantie décidera très vraisemblablement de sa dissolution, une fois que le mécanisme de garantie des investisseurs sera mis en place. A cette occasion, cette association décidera de l'affectation de ses actifs.

Les actifs de ce fonds proviennent :

a- des cotisations ; or, depuis 1992 elles ne sont plus appelées a priori et ont été remplacées par des dépôts de garantie dans le bilan des sociétés concernées ;

b- des produits des sanctions pécuniaires prononcées à titre disciplinaire contre ses adhérents, par le Conseil des bourses de valeur (CBV) et maintenant par le Conseil des marchés financiers (CMF) ;

c- des produits issus du blocage de fonds lorsque la Société des Bourses Françaises (SBF) décide, à l'occasion d'une introduction trop demandée, de reporter la date d'introduction afin de faire diminuer la demande ;

d- des produits financiers dégagés par ces ressources.

A la dissolution de l'association, ces 17 millions de francs ne pourront pas être dévolus à ses membres mais à une autre personne morale de droit privé, vraisemblablement au fonds qui gérera le mécanisme de garantie des titres. Cette situation, en dotant ce mécanisme d'une trésorerie de départ, devrait permettre de réduire le montant des cotisations appelées .

II. LES MODIFICATIONS INTERVENUES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale, suivant sa commission des finances, a adopté un amendement faisant passer de six à neuf mois le délai de modification des statuts des réseaux mutualistes, pour des raisons matérielles liées notamment à la convocation des assemblées générales.

Elle a ensuite adopté un amendement qui applique au décret en Conseil d'Etat prévu pour la mise en oeuvre du fonds de garantie des assurés le même délai de publication de deux mois que pour le règlement du CRBF prévu pour le fonds de garantie des dépôts.

Elle a adopté un troisième amendement insérant un paragraphe V bis qui prévoit un mécanisme rapide d'appel des cotisations du fonds de garantie des assurés sur le même modèle que ce que prévoit le paragraphe III pour la garantie des dépôts : à compter de la date d'entrée en vigueur du décret en Conseil d'Etat et jusqu'à la mise en place définitive du fonds (homologation de ses statuts et de son règlement intérieur), la Commission de contrôle des assurances procède à l'appel des cotisations et décide de leur affectation en cas de sinistre . Le Trésor public est chargé du recouvrement et de la gestion courante de ces cotisations ; il les reverse au fonds dès sa mise en place définitive.

Un dernier amendement a été adopté ; il étend aux établissements agréés dans un pays de l'Espace économique européen (EEE) (au lieu de la seule Communauté européenne) la possibilité d'adhésion au fonds de garantie des dépôts.

Par coordination avec la suppression de l'article 37, l'Assemblée nationale avait corrigé le texte du présent article afin de faire disparaître la référence à l'article supprimé. Votre commission, qui souhaite rétablir cet article 37, vous propose donc un amendement de cohérence avec sa position, réintroduisant la référence à cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 53 BIS (nouveau)

Dialogue social au sein de l'Association française des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (AFECEI)

Commentaire : Cet article, introduit par voie d'amendement à l'Assemblée nationale, élargit les compétences de l'AFECEI au dialogue social.

I. LA SITUATION ACTUELLE

L'article 23 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit prévoit que tout établissement de crédit est tenu d'adhérer à un organisme professionnel ou à un organe central lui-même affilié à l'Association française des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (AFECEI).

L'article 24 de la loi n° 97-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières prévoit de même que " chaque entreprise d'investissement, chaque entreprise de marché et chaque chambre de compensation adhère à une association de son choix ", elle-même affiliée à l'AFECEI.

Cette association est donc l'organe fédérateur qui rassemble tous les établissements de crédit et entreprises d'investissement.

L'article 23 de la loi bancaire prévoit que cette association " a pour objet la représentation des intérêts collectifs des établissements de crédit, notamment auprès des pouvoirs publics, l'information de ses adhérents et du public, l'étude de toute question d'intérêt commun et l'élaboration des recommandations s'y rapportant en vue, le cas échéant, de favoriser la coopération entre réseaux, ainsi que l'organisation et la gestion de services d'intérêt commun ".

II. LA PROPOSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'amendement adopté en première lecture à l'Assemblée nationale a pour objet d'insérer un nouvel alinéa dans cet article 23 de la loi bancaire, élargissant les missions de l'AFECEI au dialogue social.

Dans sa première version , cet amendement prévoyait que l'AFECEI " a également la possibilité d'engager un dialogue social et de négocier des accords collectifs sur les questions d'ordre général concernant l'ensemble des établissements de crédit et des entreprises d'investissement avec les organisations syndicales représentatives de ce secteur ".

Il a toutefois été sous-amendé afin de retirer à l'AFECEI la compétence en matière de négociation d'accords collectifs.

Dans le même esprit, un rapport du Conseil économique et social ^{173( * )} de 1997 avait proposé, afin de " relancer le dialogue social ", d'organiser " une table ronde réunissant les représentants de l'AFECEI, les organisations syndicales de salariés, des représentants de la Banque de France, de la Commission bancaire, du Ministère des Finances et des experts, afin que soit défini un diagnostic consensuel sur `L'avenir du système bancaire et l'emploi' ".

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Le rapport sur les banques de M. Alain Lambert ^{174( * )} avait, en son temps, préconisé d'abroger le décret du 31 mars 1937 et de le remplacer par un régime conventionnel négocié au niveau de l'AFECEI ^{175( * )} . Toutefois, il faut noter que cette possibilité avait été envisagée afin de donner à cette association non pas un rôle de négociateur direct avec les organisations syndicales mais plutôt une mission d'impulsion auprès de ses membres afin qu'ils négocient des conventions collectives sur les sujets antérieurement régis par le décret de 1937.

Dès lors que ce décret est abrogé ^{176( * )} et que des conventions collectives sont en place au niveau des organismes professionnels, il ne semble pas y avoir lieu de renforcer la compétence en matière de dialogue social de l'AFECEI. Par ailleurs, cette instance regroupe trop de métiers et de régimes sociaux différents pour qu'une telle faculté ait un sens, sans faire doublon avec les responsabilités existantes.

D'autant moins que cet article additionnel sous-amendé n'a qu'une force juridique très incertaine : c'est essentiellement un article d'affichage qui ne devrait rien modifier pour l'AFECEI.

Enfin, il convient de souligner que cette association est elle-même globalement défavorable à l'adoption définitive de ces dispositions.

Il semble donc plus sage de supprimer cet article et de laisser le dialogue social se développer à un niveau plus décentralisé.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 53 BIS

Missions de l'association française des établissements de crédit et des entreprises d'investissement

Commentaire : Cet article additionnel a pour objet de réparer un oubli de la loi de modernisation des activités financières de 1996.

Le troisième alinéa de l'article 23 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit traite des missions de l'Association française des établissements de crédit et des entreprises d'investissement ( AFECEI ). Or, sont cités dans ce texte les établissements de crédit alors que les entreprises d'investissement ne le sont pas.

Il ne s'agit là, sans aucun doute, que d'un oubli du législateur lors du vote de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières, qu'il convient de réparer.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 53 TER (nouveau)

Transposition de la directive sur les virements transfrontaliers

Commentaire : Cet article additionnel, introduit en première lecture à l'Assemblée nationale par amendement gouvernemental, vise à transposer la directive communautaire sur les virements transfrontaliers.

I. LA SITUATION ACTUELLE

L'objectif principal de la directive n° 97/5/CE du 27 janvier 1997 concernant les virements transfrontaliers est de contribuer à l'amélioration des services de virements transfrontaliers au sein du marché intérieur , en ce qui concerne notamment :

1- l'information des clients qui ordonnent de tels virements,

2- les conditions d'exécution de ces virements (qualité et délais),

3- les garanties dont doit disposer la clientèle lorsque le virement n'a pas été mené à bonne fin.

Un virement transfrontalier est une opération effectuée à l'initiative d'un donneur d'ordres via un établissement ou une succursale d'établissement, situé dans un Etat membre, en vue de mettre une somme d'argent à la disposition d'un bénéficiaire dans un établissement ou une succursale d'établissement, situé dans un autre Etat membre. Les dispositions de la directive s'appliquent aux virements transfrontaliers effectués dans les devises des Etats membres et en écus, jusqu'à concurrence de 50.000 écus .

Ces dispositions doivent être transposées avant le 14 août 1999 . Toutefois, par une résolution du Conseil, les Etats membres s'étaient engagés à effectuer cette transposition avant le 1 ^er janvier 1999, date d'entrée en vigueur de l'Union monétaire européenne.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le texte introduit par amendement gouvernemental à l'Assemblée nationale prévoit d'insérer un nouvel article 93-3 dans la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit dans un chapitre de " Dispositions diverses ".

Ce nouvel article s'applique aux établissements de crédit, aux entreprises d'investissement, aux succursales situées en France d'établissement de crédit étrangers, d'entreprises d'investissement étrangères, d'établissements financiers étrangers ^{177( * )} ; mais aussi par dérogation à l'article 8 de la loi bancaire, au Trésor public, aux services financiers de La Poste, à la Banque de France, à l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM), à l'Institut d'émission d'outre-mer (IEOM) ainsi qu'à la Caisse des dépôts et consignations.

Différentes dispositions devront être respectées par ces personnes à l'occasion de virements au sein de l'Espace économique européen libellés dans la monnaie d'un des Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen, sur ordre ou au bénéfice de leur clientèle :

1- les retards dans l'exécution de certains transferts donneront droit à indemnité ^{178( * )} ;

2- la non-exécution de ces transferts donnera lieu à restitution des fonds ^{179( * )} , sauf si cette non-exécution est due à une erreur du donneur d'ordre.

Des règlements du CRBF fixeront :

a) le montant du transfert en deça duquel un retard dans son exécution donne lieu à indemnité : 50.000 euros ;

b) les modalités de calcul de cette indemnité ;

c) la limite de la restitution en cas de non-exécution d'un transfert ;

d) les modalités de cette restitution ;

e) plus généralement, les modalités d'application du présent article, notamment les obligations d'information.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 53 QUATER (nouveau)

Visa préalable de la Commission des opérations de bourse

Commentaire : Cet article propose de donner une base légale incontestable au visa apposé par la Commission des opérations de bourse (COB) sur certaines opérations boursières.

I. LA SITUATION ACTUELLE

En vertu de l'article 7 de l'ordonnance du 28 septembre 1967 ^{180( * )} , la COB appose un visa préalable sur le projet de document destiné à l'information du public que " les personnes qui se livrent à une opération par appel public à l'épargne doivent publier et tenir à la disposition de toute personne intéressée " ^{181( * )} . Ce document porte sur le contenu et les modalités de cette opération, ainsi que sur l'organisation, la situation financière et l'évolution de l'activité de l'émetteur.

Or, la COB appose également son visa préalable sur des documents d'information qui ne sont pas liés à une opération d'appel public à l'épargne tel que le définit l'article 6 de l'ordonnance : il peut en effet s'agir d'offres publiques d'achat, d'échange ou des programmes de rachat d'actions, qui constituent des opérations sur des titres ayant donné lieu à appel public à l'épargne mais qui ne sont pas, par elles-mêmes, des opérations d'appel public à l'épargne.

Des contentieux judiciaires se sont engagés sur cette question ^{182( * )} , qui risquaient de remettre en cause le principe même du visa de la COB.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le présent article a été introduit en première lecture à l'Assemblée nationale par voie d'amendement du Gouvernement.

Il prévoit explicitement que la COB appose un visa préalable

1- quand une personne physique ou morale fait une offre publique d'acquisition de titres de capital ou de titres de créances d'un émetteur faisant appel public à l'épargne ;

2- ou lorsqu'une société faisant appel public à l'épargne procède à l'achat de ses propres titres de capital.

ð Il s'agit donc de conférer une base légale certaine à cette compétence que la COB exerce déjà et ainsi d'éviter tout contentieux pour l'avenir.

Par ailleurs, cet article prévoit que les règlements n° 89-03 (relatif aux offres publiques et aux acquisitions de blocs de contrôle) et n° 98-02 (relatif à l'information à diffuser à l'occasion de programmes de rachat de titres de capital admis aux négociations sur un marché réglementé) sont validés à la date de leur publication.

ð Il s'agit ici de valider deux règlements de la COB afin d'éviter tout contentieux sur des décisions déjà intervenues.

Ne s'agissant ici que d'un pur vice de forme, votre commission accepte la validation proposée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 53 QUINQUIES (nouveau)

Rachat d'actions

Commentaire : Le présent article tend à élargir aux actions à dividende prioritaire le régime du rachat d'actions mis en place en 1998.

I. LA SITUATION ACTUELLE

La loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a assoupli le régime juridique de l'achat par une société de ses propres actions.

Elle a notamment allégé la procédure d'achat avec réduction du capital non motivée par des pertes, en supprimant l'interdiction de procéder à une réduction de capital s'il existe des obligations à bons de souscription d'actions, des obligations convertibles ou des obligations échangeables.

Toutefois, l'interdiction s'applique toujours s'il existe des actions à dividende prioritaire sans droit de vote . En effet, l'article 269-7 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 ^{183( * )} n'a pas été modifié. Il interdit à une société d'amortir son capital si elle a émis des actions à dividende prioritaire et lui impose l'achat de la totalité de ces actions préalablement à une réduction du capital non motivée par des pertes. La loi entend ainsi protéger les porteurs de titres qui ne disposent pas du droit de vote contre les décisions des actionnaires susceptibles de porter atteinte aux droits des non votants.

Si ces sociétés souhaitent effectuer une opération de rachat d'actions, elles doivent donc d'abord racheter toutes les actions à dividende prioritaire, les annuler pour ensuite poursuivre leur programme de rachat avec annulation sur les actions ordinaires.

Or, cette opération peut se révéler lourde et coûteuse pour ces sociétés. En effet, les actions à dividende prioritaire peuvent représenter une part significative du capital ^{184( * )} . En outre, cette opération nécessite l'accord préalable des porteurs d'actions à dividende prioritaire qui, à cette occasion, risquent d'envisager un prix dépourvu de fondement objectif, au détriment du principe d'égalité entre actionnaires ^{185( * )} .

Le maintien de ce droit de priorité des porteurs d'actions à dividende prioritaire est donc apparu pénalisant pour les sociétés qui avaient émis de telles actions ^{186( * )} mais aussi pour les actionnaires qui ne peuvent bénéficier de la hausse du cours de bourse recherchée par les opérations de rachats d'actions.

II. LA PROPOSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale, suivant sa commission des finances, a adopté un amendement visant à élargir aux actions à dividende prioritaire le régime du rachat d'actions mis en place en 1998.

Afin d'assouplir le régime du rachat d'actions dans les sociétés ayant émis des actions à dividende prioritaire, le dispositif retenu écarte tout d'abord l'obligation de rachat intégral des actions à dividende prioritaire .

ð Désormais, les sociétés ayant émis des actions à dividende prioritaire ne seraient donc plus obligées de racheter et d'annuler l'ensemble de ces actions avant de pouvoir annuler une action ordinaire.

Ensuite il pose deux conditions à l'annulation des actions ordinaires :

1- Tout d'abord il est prévu que les actions annulées doivent être rachetées dans le cadre de l'article 217-2 ^{187( * )} .

2- Ensuite, par dérogation aux dispositions de l'article 156 de la loi de 1966 ^{188( * )} , il est prévu que l'assemblée spéciale des porteurs d'actions à dividende prioritaire ne se réunit pas si le pourcentage de ces actions dans le capital est au moins maintenu (a fortiori augmenté) à l'issue de l'opération de rachat-annulation.

Lors du vote de cet amendement, le Gouvernement avait préconisé la sagesse, estimant que " la préoccupation (était) bonne, mais (qu'il fallait) améliorer la réponse sur le plan technique ".

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission des finances n'est pas opposée à la levée de l'interdiction existante pour les sociétés ayant émis des actions à dividende prioritaire. Elle considère en effet que la situation actuelle résulte d'un oubli du législateur de 1998 qu'il convient aujourd'hui de réparer.

Toutefois, elle estime que la solution proposée par l'Assemblée nationale n'est pas totalement satisfaisante puisqu'elle laisse subsister des possibilités de blocage.

Il convient d'éviter que les porteurs d'ADP ne bloquent tout programme de rachat d'actions, en prenant soin toutefois de préserver leurs droits .

Il semble donc souhaitable de s'assurer que l'assemblée générale des actionnaires ne va pas voter une résolution de rachat des actions ordinaires à un prix sensiblement plus élevé que le cours de bourse ; dans ce cas-là, les porteurs d'ADP seraient lésés puisque la société serait appauvrie à l'issue de cette opération de rachat ^{189( * )} .

Il s'agirait donc :

a- de protéger au préalable les droits des porteurs d'actions à dividende prioritaire, de façon à éviter qu'ils ne puissent souhaiter bloquer un programme de rachat

b- de faire confiance au marché (lorsque les titres sont cotés) pour déterminer le prix de rachat des actions (ordinaires comme ADP), ce qui éviterait de porter atteinte aux droits des porteurs.

Dans la recherche d'une solution technique permettant de concilier ces objectifs, votre commission a décidé de réserver sa position.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

TITRE III :

MESURES DISCIPLINAIRES, DE REDRESSEMENT ET DE LIQUIDATION JUDICIAIRES DES ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT, DES ENTREPRISES D'INVESTISSEMENT ET DES ENTREPRISES D'ASSURANCE
CHAPITRE PREMIER :

DISPOSITIONS RELATIVES AUX ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT ET AUX ENTREPRISES D'INVESTISSEMENT

ARTICLE 54

Régime des cessions de créances

Commentaire : Cet article a pour objet d'assouplir le régime des cessions de créances en cas de liquidation d'un établissement de crédit.

L'article 19-2 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit prévoit que le Comité de la réglementation bancaire et financière (CRBF) fixe les modalités selon lesquelles " la cession de créances résultant des opérations de crédit (...) est opposable aux tiers par l'accord écrit du débiteur ou, à défaut, par décision de la Commission bancaire " ^{190( * )} . Une cession de créances peut intervenir soit volontairement de la part de l'établissement de crédit, soit à la suite d'un retrait d'agrément par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI), soit à la suite d'une mesure de radiation par la Commission bancaire.

Il faut donc que chaque débiteur fasse une manifestation de volonté acceptant la cession, la Commission bancaire n'intervenant qu'en cas d'urgence, si l'accord écrit du débiteur est impossible. Cette situation ne favorise pas toujours le bon déroulement de la procédure de liquidation, par exemple lorsque les débiteurs sont nombreux ^{191( * )} .

En proposant de supprimer la locution " à défaut ", le Gouvernement assouplit le régime des cessions de créances résultant des opérations de crédit et de leur opposabilité aux tiers : cette opposabilité serait donc acquise soit par accord écrit du débiteur, soit par décision de la Commission bancaire.

Le nouveau régime sera donc plus efficace mais aussi plus autoritaire. En effet, dans le cas d'une liquidation de banque, la Commission bancaire n'aura plus besoin d'attendre que chaque débiteur ait personnellement répondu : elle pourra, de sa propre décision, décider d'une cession de créances en bloc.

L'Assemblée nationale, sous réserve d'un amendement rédactionnel, a adopté cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 55

Sanctions

Commentaire : Le présent article renforce le pouvoir disciplinaire de la Commission bancaire.

I. LA SITUATION ACTUELLE

L'article 45 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit prévoit que la Commission bancaire peut prendre des sanctions à l'égard d'un établissement de crédit ou d'une entreprise d'investissement qui :

a. a enfreint une disposition législative ou réglementaire afférente à son activité,

b. n'a pas déféré à une injonction,

c. n'a pas tenu compte d'une mise en garde.

Sous réserve des compétences du Conseil des marchés financiers (CMF), la Commission bancaire peut prononcer une sanction disciplinaire :

1- l'avertissement,

2- le blâme,

3- l'interdiction d'effectuer certaines opérations et toutes autres limitations dans l'exercice de l'activité,

4- la suspension temporaire d'un ou plusieurs dirigeants ^{192( * )} , avec ou sans nomination d'administrateur provisoire,

5- la démission d'office de l'un ou de plusieurs dirigeants, avec ou sans nomination d'administrateur provisoire,

6- la radiation de l'établissement de crédit ou de l'entreprise d'investissement de la liste des établissements de crédit ou des entreprises d'investissement agréés.

A la place ou en sus de ces sanctions disciplinaires, la Commission bancaire peut prononcer une sanction pécuniaire au plus égale au capital minimum auquel est astreint l'établissement de crédit ou l'entreprise d'investissement. Ces sommes sont recouvrées par le Trésor public et versées au budget de l'Etat.

Dans le cas d'une sanction disciplinaire prononcée à l'encontre d'un prestataire de services d'investissement, la Commission bancaire en informe le CMF.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le présent article propose de modifier cet article 45 afin de renforcer les pouvoirs de sanction de la Commission bancaire.

Les paragraphes I, II et III prévoient que désormais, la Commission bancaire peut prendre l'une des sanctions de l'article 45 lorsqu'un établissement de crédit ou une entreprise d'investissement

1- n'a pas respecté les engagements pris à l'occasion d'une demande d'agrément ou d'une autorisation ou dérogation prévue par les dispositions législatives et réglementaires applicables ; il s'agit de donner à la Commission bancaire une base juridique solide pour prononcer une sanction dans ce cas ;

2- n'a pas répondu à une recommandation . Cet ajout est en liaison avec le nouveau pouvoir de recommandation créé au profit de la Commission bancaire à l'article 34 du présent projet de loi et qui vise à renforcer les pouvoirs préventifs de la Commission ^{193( * )} .

Le paragraphe IV propose de donner un nouveau pouvoir de sanction à la Commission bancaire : celui de décider, à la place ou en sus des sanctions existantes, d'interdire ou de limiter la distribution d'un dividende aux actionnaires ou d'une rémunération des parts sociales aux sociétaires de l'établissement de crédit ou de l'entreprise d'investissement.

C'est sur ce modèle qu'a été prévue une disposition de l'article 32 du présent projet de loi octroyant un pouvoir identique aux organes centraux à l'égard des actionnaires et sociétaires des établissements de crédit ou entreprises d'investissement qui leur sont affiliés.

Le paragraphe V prévoit que les sanctions prises au titre de cet article 45 pourront faire l'objet d'une publication aux frais de l'établissement de crédit ou de l'entreprise d'investissement dans des journaux ou publications si la Commission bancaire le décide. Ce dispositif aurait essentiellement un caractère vexatoire (par exemple si les dirigeants sont suspendus).

Cette possibilité ne serait vraisemblablement que peu utilisée à l'encontre d'un établissement de crédit qui aurait des déposants afin de ne pas créer une crise de confiance parmi ceux-ci et aggraver les éventuelles difficultés de l'établissement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission est favorable au renforcement des pouvoirs de la Commission bancaire, notamment dans le domaine préventif avec l'instauration d'un pouvoir de recommandation dont cet article prévoit que la sanction.

Toutefois elle souhaite observer que la possibilité laissée à la Commission bancaire de limiter voire d'interdire la distribution de dividendes est un pouvoir ambigu . En effet, c'est à la fois

a) un pouvoir de prévention des risques bancaires (il s'agit d'obliger l'établissement concerné à constituer des provisions plus importantes par exemple),

b) un pouvoir de sanction comme cela est expressément prévu dans le texte,

c) et aussi un moyen de pression morale à l'égard des actionnaires d'établissements de crédit en difficultés ; en particulier, il est difficile de ne pas penser à l'application de l'article 52 premier alinéa : cette nouvelle possibilité ne permettrait-elle pas au Gouverneur de la Banque de France , président de la Commission bancaire, de faire pression sur les actionnaires pour les " inviter " à recapitaliser l'établissement défaillant ?

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de rectification d'une erreur de référence.

Votre commission des finances vous proposera également un tel amendement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 56

Interventions de la Commission bancaire en cas de difficultés d'établissements de crédit ou d'entreprises d'investissement

Commentaire : Cet article vise à accroître les pouvoirs de la Commission bancaire aussi bien dans le cadre de sa mission de prévention des difficultés des établissements que dans le cadre d'une procédure de redressement ou de liquidation.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL DE PRÉVENTION DES DIFFICULTÉS ET DE REDRESSEMENT OU DE LIQUIDATION

La loi n °84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit charge la Commission bancaire de contrôler le respect par les établissements de crédit des dispositions législatives et réglementaires qui leur sont applicables et de sanctionner les manquements constatés.

Ainsi, en dehors de toute procédure judiciaire, elle peut nommer un administrateur provisoire auquel sont transférés tous les pouvoirs d'administration, de direction et de représentation de la personne morale.

De même, lorsqu'un établissement de crédit a fait l'objet d'une mesure de radiation ou lorsqu'une entreprise exerce irrégulièrement son activité, la Commission bancaire peut nommer un liquidateur, auquel sont transférés tous les pouvoirs d'administration, de direction et de représentation de la personne morale.

Par ailleurs, la loi n °85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises s'applique également aux établissements de crédit. Un administrateur ou, le cas échéant, un liquidateur judiciaire peut être nommé auprès d'un établissement de crédit pour entreprendre soit le redressement, soit la liquidation judiciaire de ce dernier.

Toutefois, certains sinistres financiers récents ont révélé les limites de certaines dispositions contenues dans " la loi bancaire " et dans la loi relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises.

Ainsi, il est apparu que les pouvoirs actuels de la Commission bancaire étaient insuffisants pour faire face à des dirigeants récalcitrants à toute mesure préventive au bénéfice de l'établissement en difficulté.

Par ailleurs, la loi du 25 janvier 1985 s'est avérée en partie inadaptée au cas spécifique des établissements de crédit en ce qui concerne non seulement la détermination de la date de la cessation des paiements des établissements de crédit, mais aussi les relations entre d'une part l'administrateur provisoire et le liquidateur nommés par la Commission bancaire et, d'autre part le liquidateur judiciaire et le liquidateur nommé par la Commission bancaire d'autre part.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article insère après l'article 46 de la loi n ° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit six articles tendant à améliorer les règles applicables aux établissements de crédit en difficulté. Cinq objectifs peuvent être dégagés :

- faciliter les interventions préventives du fonds de garantie ;

- adapter l'ouverture de la procédure de redressement judiciaire à la spécificité des établissements de crédit et des sociétés de caution ;

- renforcer l'information de la Commission bancaire avant l'ouverture d'une procédure de redressement judiciaire et d'un règlement amiable ;

- rationaliser la répartition des compétences entre les administrateurs et liquidateurs nommés par la Commission bancaire et ceux nommés dans le cadre des procédures de redressement et de liquidation judiciaires ;

- enfin, exonérer les déposants de la déclaration de créances lors de l'ouverture d'une procédure de redressement et de liquidation judiciaires.

Faciliter les interventions préventives du fonds de garantie

L'article 46-1 autorise la Commission bancaire, lorsque l'intérêt des déposants le justifie et après avoir recueilli l'avis du fonds de garantie à saisir le tribunal de grande instance afin que soit ordonnée la cession des actions détenues par un ou plusieurs dirigeants.

Cette procédure, qui s'apparente à une quasi expropriation, vise à surmonter le pouvoir de blocage des dirigeants qui refuseraient les mesures propres à assurer l'avenir de leur établissement.

Cette mesure vise tous les dirigeants, qu'ils soient de droit ou de fait, rémunérés ou non. Elle précise également les modalités de calcul du prix de cession. A cet égard, le gouvernement a tenu compte des réserves d'interprétation soulevées par le Conseil constitutionnel dans sa décision n °86-207 DC des 25 et 26 juin 1986 relative à la loi du 2 juillet 1986 autorisant le gouvernement à prendre diverses mesures d'ordre économique et social (loi sur les privatisations) ^{194( * )} : il est procédé à l'évaluation des actions selon les pondérations appropriées à chaque cas, en fonction de la valeur des actifs, des bénéfices réalisés, de l'existence de filiales et des perspectives d'activité.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision et un amendement qui précise qu'il revient à la Commission bancaire de déterminer si l'intérêt des déposants justifie l'expropriation des dirigeants.

Dans le même objectif, le deuxième alinéa de l'article 46-1 permet à la Commission bancaire, après avis du fonds de garantie, de demander au tribunal de grande instance que le droit de vote attaché à des actions ou certificats de droit de vote détenus par un ou plusieurs dirigeants soit exercé par un mandataire de justice désigné à cet effet.

Le troisième alinéa autorise la cession de la totalité des actions de l'établissement ou des actions et parts sociales qui n'ont pas été cédées en application des dispositions prévues au premier alinéa. Cette mesure a pour but de faciliter la reprise de l'établissement en difficulté. Le prix de cession est fixé par un expert indépendant, nommé par le tribunal de grande instance.

L'article 46-1 est directement inspiré de l'article 23 de la loi du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises qui dispose que " lorsque la survie de l'entreprise le requiert, le tribunal (...) peut (...) décider que le droit de vote y attaché sera exercé, pour une durée qu'il fixe, par un mandataire de justice désigné à cet effet. Il peut encore ordonner la cession de ces actions ou parts sociales, le prix de cession étant fixé à dire d'expert. "

Adapter l'ouverture de la procédure de redressement judiciaire à la spécificité des établissements de crédit et des sociétés de caution

L'article 46-2 fixe une nouvelle définition de la cessation de paiement.

En effet, la loi du 25 janvier 1985 précitée est apparue inadaptée à la situation spécifique des banques. Cette dernière dispose dans son article 3 que " la procédure de redressement judiciaire est ouverte à toute entreprise (...) qui est dans l'impossibilité de faire face au passif exigible avec son actif disponible. "

Or, l'application de cette définition aux établissements de crédit conduirait à les soumettre très souvent à une procédure de redressement puisque leur bilan financier, du fait de leur activité de " transformation " peut se caractériser par un passif court et un actif long.

Le premier alinéa de l'article 46-2 tient compte de la spécificité des établissements de crédit et subordonne l'ouverture de la procédure de redressement judiciaire à une crise de liquidité caractérisée par une incapacité de l'établissement à assurer ses paiements, immédiatement ou à terme rapproché.

Le deuxième alinéa adapte les conditions d'ouverture de la liquidation judiciaire prévue par la loi du 25 janvier 1985 précitée aux établissements de crédit dont le passif est essentiellement constitué d'engagements à long terme, et notamment, les sociétés de cautionnement.

En effet, la gestion de certains d'entre eux peut s'être dégradée au point que le montant de leurs engagements soit supérieur au montant de leur actif net. Pour autant, ils ne sont pas en cessation de paiement car ils disposent toujours d'une trésorerie suffisante pour faire face à leur passif exigible. Si la Commission bancaire les radie, ils font alors l'objet d'une liquidation sociale. A défaut de l'ouverture d'une procédure judiciaire, les créanciers dont les créances arrivent à terme à ce moment là ou dans une période proche seraient remboursés. En revanche, les créanciers dont les créances sont à plus long terme seraient lésés puisque les établissements concernés seraient incapables de faire face à l'ensemble de leurs créances.

Pour éviter cette inégalité entre créanciers, il est donc proposé qu'une procédure de liquidation judiciaire puisse être ouverte à l'encontre d'un établissement de crédit qui aura fait l'objet d'une mesure de radiation et dont le passif dont il est tenu envers les tiers est supérieur à l'actif net.

Renforcer l'information de la Commission bancaire avant l'ouverture d'une procédure de redressement judiciaire et d'un règlement amiable

L'article 46-3 renforce l'information de la Commission bancaire puisque désormais, les procédures de redressement et de liquidation judiciaires ne peuvent être ouvertes qu'après avis de la Commission bancaire. Certes, celui-ci n'est pas un avis conforme, mais en pratique, le tribunal de commerce n'aurait qu'une marge de manoeuvre très réduite.

En effet, dans le cas où la Commission bancaire a donné un avis défavorable à l'ouverture d'une procédure de redressement, estimant que la situation financière de l'établissement de crédit ne permet qu'une liquidation, le tribunal pourra certes ne pas suivre cet avis. Toutefois, la Commission peut alors décider la radiation de l'établissement, ce qui conduira obligatoirement à une liquidation judiciaire puisque ses actifs sont supérieurs à son passif.

Le but de cette disposition est d'éviter au maximum les périodes d'observation. En effet, en pratique, il n'y a jamais eu de redressement d'établissements de crédit. Or, la période d'observation peut durer jusqu'à 20 mois et entraîner des coûts énormes.

En outre, la Commission bancaire doit également donner son avis avant toute ouverture d'une procédure de règlement amiable instituée par la loin °84-148 du 1 ^er mars1984, relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises, à l'égard d'un établissement de crédit ou d'une entreprise d'investissement.

Rationaliser la répartition des compétences entre les administrateurs et liquidateurs nommés par la Commission bancaire et ceux nommés dans le cadre des procédures de redressement et de liquidation judiciaires

L'article 46-4 clarifie les compétences entre d'une part l'administrateur provisoire nommé par la Commission bancaire conformément à l'article 44 de la loi du 24 janvier 1984 précitée et, d'autre part, l'administrateur judiciaire instauré par l'article 31 de la loi du 25 janvier 1985 précitée.

L'expérience des récents sinistres d'établissements de crédit a révélé des tensions entre certains administrateurs dues notamment à un chevauchement des compétences.

En effet, l'article 44 précité transfère à l'administrateur provisoire " tous les pouvoirs d'administration, de direction et de représentation de la personne . "

Par ailleurs, l'article 31 précité précise que l'administrateur judiciaire est chargé " ensemble ou séparément : soit de surveiller les opérations de gestion ; soit d'assister le débiteur pour tous les actes concernant la gestion ou certains d'entre eux ; soir d'assurer seul, entièrement ou en partie, l'administration de l'entreprise ".

Pour éviter ces conflits de compétence, l'article 46-4 réduit les pouvoirs de l'administrateur judiciaire à la surveillance des opérations de gestion.

L'article 46-5 clarifie également les compétences entre le liquidateur nommé par la Commission bancaire et le liquidateur judiciaire.

L'article 148 de la loi du 25 janvier 1985 précitée dispose que " le liquidateur procède aux opérations de liquidation en même temps qu'il achève éventuellement la vérification des créances et qu'il établit l'ordre des créanciers. Il poursuit les actions introduites avant le jugement de liquidation soit par l'administrateur, soit par le représentant des créanciers et peut introduire les actions qui relèvent de la compétence du représentant des créanciers. " En outre, il procède aux licenciements.

Or, lorsqu'ils sont confrontés à la liquidation d'une banque, les liquidateurs s'avèrent incapables de réaliser l'ensemble de ces tâches.

C'est pourquoi l'article 46-5 fixe la répartition des compétences entre les deux liquidateurs.

Le liquidateur nommé par la Commission bancaire procède à l'inventaire des actifs, aux opérations de liquidation ainsi qu'aux licenciements.

Il appartient au liquidateur judiciaire de procéder à la vérification des créances et d'introduire les actions relevant de la compétence du représentant des créanciers.

Exonérer les déposants de la déclaration de créances lors de l'ouverture d'une procédure de redressement et de liquidation judiciaires

L'article 50 de la loi du 25 janvier 1985 précitée dispose qu' " à partir de la publication du jugement, tous les créanciers dont la créance a son origine antérieurement au jugement d'ouverture, à l'exception des salariés, adressent la déclaration de leurs créances au représentant des créanciers . "

L'article 46-6 prévoit, dans une volonté de simplification de la procédure, de dispenser les déposants de cette déclaration.

Votre rapporteur n'est pas favorable à cette suppression.

D'abord, il n'est pas convaincu de la pertinence de l'argument visant à rendre la procédure de déclaration responsable de la lenteur des remboursements. A cet égard, les chiffres fournis par l'Association française de banques, responsable jusqu'à présent d'actionner le fonds de garantie en cas de sinistre et d'organiser le remboursement des déposants, sont révélateurs.

Ainsi, les retards observés dans le cas de la Banque Pallas Stern ont été provoqués par une absence de comptabilité (qu'il a fallu reconstituer avant de procéder au remboursement) et non à l'obligation pour les déposants de déclarer leurs créances.

Ensuite, les propos de M. Dominique Baert, rapporteur de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur le présent projet de loi, sont très réservés quant à la dispense de déclaration de la créance. " Si la rapidité de cette indemnisation apparaît impérative, la sécurité de la procédure ne l'est pas moins. La déclaration de créances s'accompagne en effet d'une vérification de celles-ci par le fonds de garantie des dépôts et par le représentant des créanciers. La déclaration de créances répond à un souci de sécurité juridique, qui évite des contestations ultérieures. La vérification minutieuse des déposants au travers des comptes peut remplir ce rôle, à condition que les livres de l'établissement liquidé soient tenus avec exactitude . " La déclaration permet en outre d'identifier plus aisément par défaut les déposants détenteurs de fonds d'origine frauduleuse.

Enfin, la discrimination par les déposants entre les créances éligibles au fonds de garantie, dispensées de déclaration, et celles qui ne le sont pas, pour lesquelles cette déclaration est maintenue, risque d'être difficile. Or, les créanciers n'effectuant pas de déclaration au titre de leurs valeurs non couvertes par le fonds de garantie perdraient leurs droits.





L'absence de déclaration risque donc de se retourner contre les déposants. En effet, cette dispense ne vise pas toutes les créances, mais seulement celles qui entrent dans le champ d'application de l'article 52-1 de " la loi bancaire " du 24 janvier 1984. Celui-ci renvoie à un règlement du comité de la réglementation bancaire et financière le soin de préciser la nature des fonds concernés, le montant minimum du plafond d'indemnisation par déposant etc. Ce règlement sera d'un maniement complexe pour la plupart des déposants.

C'est pourquoi votre rapporteur se déclare favorable au maintien de la déclaration.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 57

Procédure de garantie de la liquidité et de la solvabilité des établissements de crédit

Commentaire : Cet article prévoit que le Gouverneur ne fait appel aux actionnaires dans le cadre de l'article 52 premier alinéa qu'après avoir pris l'avis de la Commission bancaire ; en outre, cet article supprime l'appel à la solidarité de place (article 52 second alinéa).

I. LA SITUATION ACTUELLE

La loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit prévoit trois dispositifs pour assurer la liquidité et la solvabilité des établissements de crédit et, in fine , la protection des déposants :

- article 51 : les règles prudentielles obligatoires ;

- article 52 : l'appel en comblement de passif aux actionnaires et l'appel à la solidarité de place ;

- article 52-1 : les systèmes de garantie des dépôts (et les systèmes dits équivalents).

L'article 52 de la loi bancaire constitue l'un des piliers de la prévention des risques systémiques et de la protection des déposants en France. Il a deux composantes :

- l'appel en comblement de passif aux actionnaires (article 52 premier alinéa) ;

- l'appel à la solidarité de place (article 52 second alinéa).

A. L'APPEL EN COMBLEMENT DE PASSIF AUX ACTIONNAIRES DE RÉFÉRENCE

L'alinéa premier de cet article prévoit que le Gouverneur de la Banque de France peut " inviter " les actionnaires ou sociétaires d'un établissement de crédit à fournir à celui-ci le soutien qui lui est nécessaire : c'est l'appel en comblement de passif aux actionnaires de référence .

Le Gouverneur est tenu d'effectuer cet appel lorsque la situation de l'établissement le justifie. En revanche, les actionnaires ne sont pas obligés de répondre à cette " invitation " du Gouverneur ^{195( * )} et une récente décision de justice a confirmé cette interprétation. Si les actionnaires acceptent d'apporter leur soutien, ils peuvent renflouer l'établissement ou, dans la plupart des cas, assurer sa liquidation en douceur en désintéressant les créanciers.

Il faut remarquer que l'application de ce dispositif est de plus en plus difficile : les actionnaires se montrant de plus en plus réticents à apporter leur soutien. Tel a été le cas lors des difficultés de la Banque commerciale privée (BCP), de la Banque Pallas Stern et de la Compagnie du BTP. En outre, son application dans le cas du Comptoir des entrepreneurs s'est révélée très difficile. L'apparition dans le capital des banques :

- d'entreprises non financières (en particulier industrielles),

- d'actionnaires étrangers,

- et d'actionnariats morcelés (avec la dissolution des noyaux durs),

explique en partie les difficultés d'application de cet article.

Remarquons que cette disposition fait de l'actionnaire bancaire un actionnaire " pas comme les autres ". En outre, le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI) exige lors de l'agrément de nouveaux établissements de crédit que les actionnaires confirment leurs engagements par écrit, et qu'en particulier :

- l'actionnaire majoritaire s'engage dans une lettre dite " de confort " à répondre favorablement à une invitation du Gouverneur de la Banque de France au titre de l'article 52 alinéa premier ;

- voire qu'un actionnaire minoritaire dit " parrain " s'engage de la même façon dans une lettre dite " de parrainage ".

B. L'APPEL À LA SOLIDARITÉ DE LA PLACE

L'alinéa second prévoit quant à lui, que le Gouverneur peut également " organiser le concours " de l'ensemble des établissements de crédit " en vue de prendre les mesures nécessaires à la protection des intérêts des déposants et des tiers, au bon fonctionnement du système bancaire ainsi qu'à la préservation du renom de la place " : c'est l'appel à la solidarité de place .

Cette solution n'intervient donc que dans des cas extrêmes. Le Gouverneur est libre d'organiser ou non cet appel et la place d'accepter ou non d'apporter son soutien.

La solidarité de place n'a été mise en oeuvre qu'à une seule occasion , lors de la faillite de la Al Saudi Bank : à la suite de pertes importantes, un plan de restructuration avait été mis en place sous l'égide du Gouverneur de la Banque de France qui a fait appel en octobre 1988 à la solidarité de place.

Ce recours à l'article 52 second alinéa de la loi bancaire a été très contesté à l'époque par la place et n'a jamais été renouvelé.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le présent article propose :

- de prévoir que le Gouverneur ne fait appel aux actionnaires dans le cadre de l'article 52 premier alinéa qu'après avoir pris l'avis de la Commission bancaire (sauf cas d'urgence) ;

- de supprimer le second alinéa de l'article 52 relatif à l'appel à la solidarité de place.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. SUR LA MODIFICATION DE L'ARTICLE 52 ALINÉA PREMIER

Votre Commission est favorable à la modification proposée : la Commission bancaire est aujourd'hui consultée lorsque le Gouverneur fait usage de cette disposition mais la modification introduite dans la loi donnerait plus de solennité à l'invitation du Gouverneur.

Rappelons toutefois que le rapport de la Commission des finances du Sénat ^{196( * )} avait suggéré de ne plus appliquer systématiquement l'article 52 premier alinéa et d'opérer ainsi un " changement de doctrine " qui aboutirait :

- à accepter que le fait que les actionnaires bancaires puissent être, ou au moins se considérer comme, des actionnaires comme les autres,

- et à n'utiliser cet appel que lorsque le Gouverneur de la banque de France a la ferme conviction que l'établissement est viable et qu'il ne s'agit que d'un accident passager.

B. SUR LA SUPPRESSION DE L'ARTICLE 52 SECOND ALINÉA

Un rapport de la Commission des finances de l'Assemblée nationale ^{197( * )} avait suggéré de ne pas supprimer le second alinéa de l'article 52 de la loi bancaire ; il considérait qu'il ne s'agissait pas d'une disposition désuète et que sa non-application depuis le cas de l'Al Saudi Bank s'expliquait simplement par le fait qu'aucun sinistre important n'était intervenu en France, mis à part celui du Crédit Lyonnais qui était un cas particulier.

Toutefois, étant donnée la création dans ce projet de loi d'un fonds de garantie des dépôts organisant une solidarité de place permanente , il ne semble plus nécessaire d'affirmer dans l'article 52 alinéa 2 l'existence de la solidarité de la communauté bancaire : elle trouve sa concrétisation dans l'instauration du fonds de garantie des dépôts.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 58

Procédure à l'encontre d'un établissement teneur de comptes

Commentaire : le présent article modifie la procédure de remboursement des avoirs des clients afin que les titres soient rendus de manière prioritaire à leurs propriétaires.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

La dématérialisation des titres en France s'est accompagnée de règles comptables imposant une comptabilité double : les titres figurent dans les livres de l'intermédiaire financier tandis que les avoirs correspondants sont ouverts dans les livres de la SICOVAM au nom de l'intermédiaire teneur de compte.

L'article 30 de la loi n °83-1 du 3 janvier 1983 sur le développement des investissements et la protection de l'épargne fixe la procédure de restitution des valeurs mobilières à leurs propriétaires en cas de règlement judiciaire ou de liquidation des biens d'un intermédiaire financier teneur de compte

Ainsi, il dispose que " les titulaires de valeurs mobilières inscrites en compte font virer l'intégralité de leurs droits à un compte tenu par un autre intermédiaire financier ou par la personne morale émettrice ; le juge-commissaire est informé de ce virement.

En cas d'insuffisance des inscriptions, ils produisent entre les mains du syndic pour le complément de leurs droits. "

Cette réglementation s'est avérée inadaptée car le seul problème envisagé est celui d'un écart entre les revendications des titulaires des titres et les inscriptions en compte figurant dans les livres de l'établissement teneur de compte, écart lié notamment au délai de règlement-livraison fixé à J+3 ou encore à des erreurs.

Or, lors du sinistre de la société de bourse TRP, il est apparu un décalage entre le nombre de titres figurant dans les livres de ladite société et les avoirs correspondants ouverts dans les livres de la SICOVAM. Il a alors fallu vérifier, avant d'accepter de transférer les titres auprès d'un autre teneur de compte, la différence existant entre la totalité des avoirs des clients et l'encaisse en SICOVAM.

Par ailleurs, en l'absence de texte, il était légalement impossible de restituer en priorité les titres restants aux clients car une telle action aurait pénalisé les créanciers. Il a donc fallu au préalable racheter les titres manquants afin de répartir les titres entre les investisseurs et l'établissement conformément aux montants fixés dans les livres de la TRP.

Cette opération s'est avérée très lourde puisqu'elle impliquait une négociation entre les repreneurs, les principaux créanciers de la société et le fonds de garantie. En conséquence, les titres des clients ont été immobilisés pendant un an.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à modifier la procédure de remboursement des avoirs des clients afin que les titres soient rendus de manière prioritaire à leurs propriétaires.

Désormais, lorsqu'un établissement teneur de comptes fait l'objet d'une procédure de redressement ou de liquidation judiciaire, les valeurs mobilières inscrites sur son compte sont transférées soit en compte courant chez un dépositaire central, soit chez un autre intermédiaire au nom de l'intermédiaire défaillant.

Par ailleurs, il est procédé à la vérification, instrument financier par instrument financier, du nombre des titres afin de constater s'ils sont en nombre suffisant pour que l'intermédiaire puisse remplir ses obligations vis-à-vis des titulaires de droits sur les instruments financiers inscrits en compte dans ses livres.

Cette vérification est effectuée par l'administrateur judiciaire ou le liquidateur, conjointement avec l'administrateur provisoire ou, le cas échéant, le liquidateur nommé par la Commission bancaire.

Les instruments financiers visés par la vérification sont, conformément à l'article 1 ^er de la loi n °96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières :

- " les actions et autre titres donnant ou pouvant donner accès, directement ou indirectement, au capital ou aux droits de vote, transmissibles par inscription en compte ou tradition ;

- les titres de créance qui représentent chacun un droit de créance sur la personne morale qui les émet, transmissibles par inscription en compte ou tradition, à l'exclusion des effets de commerce et des bons de caisse ;

- les parts ou actions d'organismes de placements collectifs ;

- les instruments financiers à terme ;

- tous instruments équivalents à ceux mentionnés aux précédents alinéas, émis sur le fondement de droits étrangers. "

En cas d'insuffisance du nombre de ces titres, il est procédé à une répartition proportionnelle des titres entre les titulaires de droits.

En outre, les titres rendus disponibles peuvent être virés par leurs propriétaires sur un compte tenu par un autre intermédiaire financier. Ces titres seraient à l'abri de toute revendication de la part des autres créanciers.

Cette procédure renforce donc la sécurité des investisseurs, mais ce au détriment des autres créanciers.

En revanche, la récupération des instruments financiers manquants s'effectue selon la procédure fixée par la loi du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaire des entreprises. Toutefois, le deuxième alinéa dispense les clients de l'établissement en difficulté de déclaration auprès du représentant des créanciers de la créance correspondant aux instruments financiers.

Enfin, le troisième alinéa prévoit que le juge commissaire est informé du résultat de la vérification opérée par l'administrateur judiciaire ou le liquidateur et, le cas échéant, de la répartition proportionnelle des titres ainsi que des virements de comptes effectués à la demande des propriétaires.

L'Assemblée a adopté un amendement de précision.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE II :

DISPOSITIONS RELATIVES AUX ENTREPRISES D'ASSURANCE

ARTICLE 59

Mesures diverses relatives aux entreprises d'assurance

Commentaire : Le présent article rénove certaines dispositions du code des assurances, en particulier celles relatives à la procédure de liquidation spéciale des entreprises d'assurance.

Inséré dans le titre III du présent projet de loi relatif aux mesures disciplinaires, de redressement et de liquidation judiciaire des établissements de crédit, des entreprises d'investissement et des entreprises d'assurance, le présent article prévoit plusieurs mesures de simplification et de coordination.

Le paragraphe 1° modifie l'article L. 310-8 du code des assurances afin de fixer un délai de trois mois aux entreprises d'assurance pour informer le ministre chargé de l'économie de la commercialisation d'un nouveau modèle de contrat d'assurance. La loi était auparavant silencieuse sur ce délai.

Le paragraphe 2° clarifie la rédaction du premier alinéa de l'article L. 310-18 du code des assurances relatif aux pouvoirs de sanction de la Commission de contrôle des assurances (CCA) afin d'en supprimer toute ambiguïté, des contestations étant apparues à l'occasion de la mission de contrôle de la CCA.

Rappelons que les moyens dont dispose la CCA pour sanctionner une entreprise qui ne se conformerait pas à ses obligations sont gradués. Ainsi, en vertu de l'article L. 310-17 du code précité, la CCA adresse d'abord une mise en garde à l'entreprise qui enfreint une disposition législative ou réglementaire ou dont le comportement met en péril la marge de solvabilité ou l'exécution des engagements qu'elle a contractés envers les assurés. Elle peut également lui adresser une injonction de prendre toutes mesures destinées à rétablir ou renforcer son équilibre financier ou à corriger ses pratiques.

Enfin, si l'entreprise persiste dans son infraction ou ne défère pas à l'une de ses injonctions, l'article L. 310-18 du code précité autorise la CCA à prononcer l'une (ou plusieurs) des six sanctions disciplinaires suivantes à son encontre, en fonction de la gravité des manquements : l'avertissement, le blâme, l'interdiction d'effectuer certaines opérations, la suspension temporaire d'un ou plusieurs dirigeants de l'entreprise, le retrait partiel ou total d'agrément et le transfert d'office de tout ou partie du portefeuille. Ces sanctions sont prononcées dans le cadre d'une procédure contradictoire au cours de laquelle les responsables de l'entreprise sont entendus.

Dans la nouvelle rédaction, la CCA ne sera pas obligée, si l'entreprise n'a pas respecté une disposition législative ou réglementaire, de lui adresser une injonction avant de pouvoir prononcer à son encontre une des sanctions énumérées à l'article L. 310-18.

Le paragraphe 3° complète les mesures de redressement et de sauvegarde dont peut user la CCA lorsque la situation financière d'une entreprise d'assurance est de nature à compromettre les intérêts des assurés et bénéficiaires des contrats. A l'heure actuelle, l'article L. 323-1-1 du code des assurance autorise la CCA :

- à mettre l'entreprise sous surveillance spéciale,

- à restreindre ou interdire la libre disposition de tout ou partie des actifs de l'entreprise,

- ou à désigner un administrateur provisoire.

Le présent paragraphe autorise la CCA à limiter ou suspendre temporairement certaines opérations.

Les paragraphes 4°, 6° et 7° visent à préserver les intérêts des personnes qui ont exercé leur droit de renonciation à un contrat d'assurance-vie peu avant la liquidation de l'entreprise auprès de laquelle il a été souscrit.

Rappelons que toute personne qui a signé une proposition d'assurance ou un contrat peut, en vertu de l'article L. 132-5-1 du code précité, y renoncer par lettre recommandée avec accusé de réception dans un délai de trente jours à compter du premier versement. La renonciation entraîne alors la restitution par l'entreprise d'assurance de la totalité des sommes versées par le contractant. L'entreprise est tenue d'indiquer les valeurs de rachat des contrats au terme de chacune des huit premières années au moins.

Le paragraphe 4° précise, dans l'article L. 326-9 du code des assurances, que le liquidateur de l'entreprise défaillante devra restituer l'intégralité de leurs primes aux personnes ayant exercé leur droit à renonciation, avant le début des opérations de liquidation.

Le paragraphe 6° complète l'article L. 327-2 du code précité pour inscrire ces personnes au nombre des détenteurs de privilèges général sur l'actif de l'entreprise ;

Le paragraphe 7° modifie l'article L. 327-4 du code précité pour préciser que la créance garantie est arrêtée en tenant compte des primes à rembourser en cas de renonciation au contrat.

Votre commission vous proposera un amendement rédactionnel à ces trois paragraphes pour préciser que le remboursement des primes des personnes ayant exercé leur droit à renonciation s'effectue par priorité.

Enfin, le paragraphe 5° du présent article modifie la rédaction de l'article L. 326-13 du code précité qui détermine le sort des contrats d'assurance après la publication au Journal officiel du retrait d'agrément d'une entreprise.

En premier lieu, la nouvelle rédaction de l'article L. 326-13 donne à la CCA des pouvoirs qui étaient auparavant exercés par le ministre chargé de l'économie : fixer la date à laquelle les contrats cessent d'avoir effet, autoriser leur transfert en tout ou partie à une ou plusieurs entreprises, proroger leur échéance, décider la réduction des sommes payables en cas de vie ou de décès afin de ramener la valeur des engagements de l'entreprise au montant que la situation de la liquidation permet de couvrir.

Tant que la décision de la CCA n'a pas été publiée au Journal officiel, les contrats souscrits par l'entreprise demeurent régis par leurs conditions générales et particulières mais le liquidateur peut, avec l'approbation du juge-commissaire, surseoir au paiement de toutes sommes dues au titre des contrats.

Par ailleurs, afin de remédier aux incohérences en termes d'information des créanciers entre l'article L. 326-13 et l'article L. 326-4, le troisième alinéa de l'article L. 326-13 est supprimé, ce qui a pour effet de rétablir, en assurance-vie, les mêmes obligations d'information qu'en assurance dommages. Par la même occasion, cette suppression facilite l'application des articles L. 326-5 et L. 326-6 en matière d'assurance-vie : le liquidateur peut sans délai procéder à l'admission des créanciers et au bilan de la liquidation.

Enfin, le versement des primes périodiques dues pour que les contrats d'assurance continuent d'avoir effet, peut être suspendu entre le moment où la nomination du liquidateur est devenue publique et l'arrêté mettant fin aux contrats. Il est en effet difficile d'appeler des primes supplémentaires auprès d'assurés auxquels l'épargne antérieure risque de ne pas être intégralement restituée. En cas de transfert du portefeuille de contrats de l'entreprise liquidée, les versements suspendus sont effectués au profit de l'entreprise cessionnaire, abattus du taux de réduction défini par la CCA.

Votre commission vous proposera par ailleurs deux amendements tendant à clarifier les relations entre la Commission de contrôle des assurances et l'autorité judiciaire.

Le premier a pour objet de préciser que l'autorité judiciaire ne peut obliger les membres de la CCA à déroger au secret professionnel que dans le cadre d'une procédure pénale. En effet, à l'heure actuelle, tout juge civil ou commercial peut, dans le cadre d'une procédure quelconque, obtenir communication de documents susceptibles de nuire à des tiers qui ne sont pas partie à la procédure. L'amendement proposé permettra d'harmoniser les règles de l'assurance avec les règles en vigueur dans le secteur bancaire, la limitation de la levée du secret professionnel étant prévue par l'article 49 de la loi bancaire.

Le second vise à autoriser la CCA à informer sans délai le procureur de la République des agissements délictueux d'une entreprise d'assurance qu'elle aurait contrôlée, sans attendre l'établissement du rapport contradictoire prévu à l'article L. 310-16.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi amendé.

CHAPITRE III :

MESURES TRANSITOIRES

ARTICLE 60

Mesures transitoires

Commentaire : cet article aménage dans le temps l'application des articles 56, 58 sur le redressement et la liquidation judiciaires des établissements de crédit et des entreprises d'investissement ainsi que l'application de l'article 59 relatif à la liquidation des entreprises d'assurance.

Les articles 56 et 58 modifient les dispositions relatives au redressement et à la liquidation des établissements de crédit et des entreprises d'investissement.

L'article 59 modifie les dispositions relatives à la liquidation des entreprises d'assurance.

Or, en l'absence de date d'application, ces procédures collectives pourraient se dérouler sous les deux régimes.

L'article 60 permet d'éviter un chevauchement des règles applicables aux procédures collectives en précisant que les articles 56, 58 et 59 de la présente loi ne s'appliquent pas aux procédures ouvertes avant la publication de ladite loi.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE IV :

DISPOSITIONS RELATIVES À LA RÉFORME DES SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER
CHAPITRE PREMIER :

STATUT DES SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER

ARTICLE 61

Statut et objet des sociétés de crédit foncier

Commentaire : le présent article définit le statut et l'objet des sociétés de crédit foncier, qui seront des établissements de crédit spécialisés agréés en qualité de sociétés financières.

I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le premier alinéa de cet article définit les sociétés de crédit foncier comme des établissements de crédit spécialisés, agréés par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI) en qualité de sociétés financières.

Aux termes de l'article premier de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984, relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit, les établissements de crédit sont des personnes morales qui effectuent à titre de profession habituelle des opérations de banque. Les opérations de banque comprennent la réception des fonds du public, les opérations de crédit, ainsi que la mise à disposition de la clientèle ou la gestion de moyens de paiement.

L'agrément du CECEI est mentionné à l'article 15 de la loi du 24 janvier 1984 : il est indispensable à tout établissement de crédit pour exercer son activité. Il est délivré en prenant en considération le capital mis à disposition de l'établissement, l'organisation de la direction, et l'adéquation de la forme juridique choisie à l'activité d'établissement de crédit.

En tant qu'établissements de crédit spécialisés, les sociétés de crédit foncier n'entreront pas dans la catégorie des établissements de crédit pouvant recevoir du public des fonds à vue ou à moins de deux ans de terme (article 18 de la loi du 24 janvier 1984). La qualité de société financière renforce la spécialisation des sociétés de crédit foncier, puisqu'elles " ne peuvent effectuer que les opérations de banque résultant soit de la décision d'agrément qui les concerne, soit des dispositions législatives et réglementaires qui leur sont propres ".

Les deuxième et troisième alinéas de l'article définissent l'objet exclusif des sociétés de crédit foncier , qui est de :

- consentir ou acquérir des prêts garantis par une hypothèque, des prêts à des personnes publiques et autres titres et valeurs privilégiés (définis à l'article 62).

- émettre en contrepartie des obligations foncières et autres ressources privilégiées (conformément aux dispositions de l'article 65). Ces "autres ressources" qui pourront être privilégiées seront définies par décret : il s'agira de titres interbancaires de court terme et moyen terme.

Aux termes du quatrième alinéa, les sociétés de crédit foncier sont autorisées à émettre des emprunts et ressources non privilégiés. Ces émissions doivent toutefois être affectées au financement des actions susmentionnées.

Il s'agit d'introduire une souplesse dans le dispositif relativement " rigide " des sociétés de crédit foncier : déjà, depuis la loi n°93-6 du 4 janvier 1993, complétant l'article 44 du décret du 28 février 1852, les actuelles sociétés de crédit foncier " peuvent, à titre accessoire, dans les conditions et limites fixées par leurs statuts, se procurer des ressources dont le remboursement ne bénéficie pas des garanties définies au premier alinéa du présent article ".

Cependant, aux termes du cinquième alinéa, les sociétés de crédit foncier ne pourront émettre des billets à ordre, définis à l'article 16 de la loi n°69-1263 du 31 décembre 1969 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, comme des titres émis par les banques et les établissements financiers pour mobiliser des créances à long terme destinées au financement d'un bien immobilier.

II. COMMENTAIRE

A. L'OPTION POUR DES ÉTABLISSEMENTS SPÉCIALISÉS EST SOUHAITABLE MEME SI ELLE EST ARTIFICIELLE

Par cet article, deux principes sont posés : celui de la banalisation et celui de la spécialisation des sociétés de crédit foncier.

Actuellement, seuls le Crédit foncier de France et le Crédit foncier et communal d'Alsace et de Lorraine émettent des obligations foncières.

Avec l'adoption du présent article, toutes les obligations foncières seront émises par des sociétés de même statut ^{198( * )} , les sociétés de crédit foncier ( banalisation ).

Ce système est sensiblement différent de celui existant en Allemagne , puisque les Pfandbriefe sont émis par des établissements à statuts divers : banques hypothécaires privées (soumises à la loi sur les banques hypothécaires), banques maritimes privées (soumises à la loi sur les banques maritimes), établissements de droit public (soumis à la loi sur les Pfandbriefe publics).

EMETTEURS DE PFANDBRIEFE

27 Banques hypothécaires privées

2 Banques maritimes privées

18 Etablissements de droit public

24 Banques hypothécaires " pures "

3 Banques hypothécaires " mixtes "

12 Landesbanken et Deuschte Girozentrale-Deutsche Kommunalbank

5 Etablissements de crédit foncier de droit public

Fondement légal : Loi sur les banques hypothécaires

Fondement légal : Loi sur les banques maritimes

Fondement légal : Loi sur les Pfandbriefe publics

L'organisation allemande s'explique par l'histoire et " l'empilement " des textes de loi : elle présente incontestablement une moins grande clarté que la réforme proposée par le présent projet de loi.

L'option pour des établissements spécialisés, s'explique, quant à elle, par le refus du cantonnement au sein du bilan des banques . Le cantonnement porterait atteinte au principe juridique de l'unicité du patrimoine.

Cependant, l'option pour la création de filiales se justifie surtout comme un élément de sécurité , dans la mesure où les éléments d'actif et de passif privilégiés seront ainsi mieux identifiés et protégés.

Cette option n'est pas sans conséquence , puisqu'elle contraindra les établissements de crédit à créer des filiales spécialisées, afin d'y transférer leurs créances. De plus, les sociétés de crédit foncier devraient, de préférence, faire appel à du personnel extérieur, sous forme de contrats de gestion.

Les privilèges des créanciers (cf. article 65 du projet de loi) ont en effet comme conséquence de rendre inopérants, en cas de procédure collective, les droits des salariés (article L. 143-10 et s. du code du travail) ^{199( * )} .

La filialisation des activités de prêts hypothécaires et d'émission d'obligations foncières ne signifie donc pas la création de nouvelles sociétés capables d'assurer elles-mêmes leurs missions. Il s'agit essentiellement d'un "montage" juridique qui permettra de protéger les droits des créanciers sur l'actif de ces sociétés.

B. LE TERME GÉNÉRIQUE CHOISI, " OBLIGATIONS FONCIÈRES", N'EST PAS SATISFAISANT

Avec l'unicité de statut ("sociétés de crédit foncier"), le projet de loi retient l'unicité de dénomination : le terme "obligations foncières" désigne à la fois des obligations ayant pour contrepartie une créance hypothécaire et des obligations ayant pour contrepartie une créance sur une personne publique.

Il s'agit d'assurer une lisibilité au nouveau produit : on peut, a contrario, craindre une certaine confusion du fait de cette dénomination.

Dans un ouvrage de la fédération hypothécaire européenne ^{200( * )} , une étude de droit comparé portait sur la définition et la dénomination des obligations foncières. Il est ainsi écrit : " d'un point de vue juridique, (l'obligation foncière) est une obligation émise par des établissements de crédit sur la base de prêts garantis par un gage foncier ".

Il faut donc regretter que dans le présent projet de loi, le terme "obligations foncières" puisse recouvrir des titres qui ne seront pas du tout liés à un bien immobilier, mais à une garantie offerte par une personne publique. La séparation entre "obligations foncières" et "obligations publiques" aurait certainement été plus claire pour l'information des futurs investisseurs. Toutefois, elle n'a pas été retenue dans la mesure où elle aurait conduit à la création de patrimoines d'affectation ou de filiales distinctes.

Il faut noter qu'en Allemagne, comme dans d'autres pays européens, les dénominations sont bien distinctes suivant le type d'actif offert en garantie (Hypothekenpfandbriefe pour les obligations foncières et Öffentlichepfandbriefe pour les obligations publiques). Lors de leur création en 1997, le Luxembourg a par ailleurs choisi de nommer "banques d'émission de lettres de gages", les établissements de crédit qui émettent des "lettres de gage hypothécaires" et des "lettres de gage publiques".

Dans ces conditions, le terme "obligations sécurisées", qui reflètent exactement les caractéristiques de ces obligations, qui bénéficient d'un privilège particulier, paraît à votre rapporteur plus proche de la réalité pour désigner les nouvelles obligations qui seront émises par les sociétés de crédit foncier.

Rien n'empêchera ces sociétés, qui pourront créer des filiales spécialisées dans le refinancement de prêts à l'immobilier ou de prêts aux collectivités locales, de définir comme "obligations foncières" ou "obligations locales", des obligations entrant dans le champ des obligations sécurisées.

Ceci sera d'autant plus vrai que, pour obtenir la meilleure notation possible, et une lisibilité plus grande pour les investisseurs, il est probable que les établissements de crédit créeront des sociétés de crédit foncier distinctes selon qu'elles seront dédiées au refinancement de créances hypothécaires ou de créances publiques.

C. L'INTERDICTION D'EMETTRE DES BILLETS A ORDRE

La loi n°85-695 du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier dispose que les émetteurs de billets à ordre peuvent mobiliser leurs billets auprès d'organismes agréés auxquels ils adhèrent. En contrepartie de ces billets souscrits, ces organismes sont autorisés à émettre des obligations de longue durée.

L'interdiction faite aux sociétés de crédit foncier d'émettre des billets à ordre vise le cas où une même hypothèque garantirait une obligation foncière et un billet à ordre. Les billets à ordre sont en effet représentatifs de créances hypothécaires. Il s'agit donc d'éviter que deux créanciers puissent se prévaloir d'un privilège sur un même actif, risque d'autant plus réel que ce privilège est réaffirmé pour les détenteurs de titres sécurisés des sociétés de crédit foncier (article 65) comme pour les détenteurs de billets à ordre (article 78).

Cependant, votre rapporteur estime que ceci ne doit pas conduire à interdire aux sociétés de crédit foncier toute mobilisation nécessaire à une gestion optimale de leurs actifs et de leur trésorerie.

Dans cette logique, la loi doit reconnaître aux sociétés de crédit foncier la faculté de recourir à une forme alternative de mobilisation, y compris pour les créances sur les particuliers, mais sans que cette mobilisation n'ouvre la voie à un conflit entre créanciers. Dans le cas où cette mobilisation ne s'accompagnerait pas d'une sortie de bilan, le montant des créances mobilisées devra être déduit du calcul du surdimensionnement prévu à l'article 64, afin de garantir pleinement les droits des créanciers privilégiés.

Dans la mesure où l'article 62 du présent projet de loi plafonne le montant de la trésorerie des sociétés de crédit foncier (valeurs de remplacement), la mobilisation de créances est indispensable.

Il faut rappeler que les sociétés de crédit foncier ne disposeront pas de la souplesse des banques publiques et hypothécaires allemandes, puisqu'elles ne pourront faire jouer le mécanisme de compensation entre leurs différentes activités.

D. LE PRINCIPE DE SPÉCIALISATION NE DOIT PAS ENTRAVER LE FONCTIONNEMENT REGULIER DES SOCIETES DE CREDIT FONCIER

Votre rapporteur souhaite attirer l'attention sur les conséquences d'une application trop stricte du principe de spécialisation.

En effet, en matière de saisie immobilière, tout créancier poursuivant est exposé au risque d'être déclaré adjudicataire pour le montant de la mise à prix s'il ne survient pas d'enchères lors de l'audience d'adjudication. Un créancier hypothécaire doit par ailleurs pouvoir devenir propriétaire d'actifs qui lui seraient, par exemple, cédés à titre de dation en paiement.

Il apparaît donc essentiel que les principes de spécialité et d'exclusivité n'interdisent pas aux sociétés de crédit foncier d'exercer des activités connexes à leur fonctionnement , comme la détention, la gestion et la cession de biens appréhendés à l'occasion de l'exercice de sûretés.

Cette possibilité est d'autant plus importante que les sociétés de crédit foncier ne pourront détenir de participations et donc de filiales susceptibles de gérer ces biens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 62

Actif des sociétés de crédit foncier

Commentaire : le présent article a pour objet de définir l'actif des sociétés de crédit foncier, c'est-à-dire les prêts, titres et valeurs acquis ou consentis par les sociétés de crédit foncier.

I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Cet article définit les prêts garantis, prêts à des personnes publiques et titres et valeurs acquis ou consentis par les sociétés de crédit foncier.

Le paragraphe I définit les prêts garantis comme des prêts assortis d'une hypothèque de premier rang ou d'un cautionnement d'un établissement de crédit ou d'une entreprise d'assurances.

Les prêts garantis par une hypothèque ne peuvent excéder une quotité de la valeur du bien financé : 60% selon l'exposé des motifs.

Cette quotité peut toutefois être dépassée :

- quand les prêts sont couverts par la garantie d'une personne publique ou par un cautionnement ;

- quand les prêts bénéficient de la garantie du Fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété.

Aux termes du paragraphe II, les prêts aux personnes publiques sont des prêts accordés aux Etats, aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, appartenant à l'espace économique européen.

Sont assimilés aux prêts garantis et aux prêts aux personnes publiques les parts de fonds communs de créance, lorsque l'actif de ces fonds est composé à hauteur de 90% au moins de créances de même nature ( paragraphe III )

Enfin, les sociétés de crédit foncier peuvent détenir d'autres titres et valeurs "sûrs et liquides" qui seront définis par décret en Conseil d'Etat ( paragraphe IV ). Ces titres ne devront pas dépasser un pourcentage de l'actif de la société (vraisemblablement 20%). Il s'agira de titres émis sur le marché réglementé, qui répondent à des critères de sûreté définis par la Banque centrale européenne et des titres de sociétés de crédit foncier.

II. COMMENTAIRE

A. LES PRÊTS GARANTIS : PRÊTS HYPOTHÉCAIRES ET PRÊTS CAUTIONNÉS

Les prêts garantis sont des prêts hypothécaires et des prêts cautionnés.

1. Les prêts hypothécaires

Les prêts hypothécaires sont des prêts assortis d'une sûreté réelle constituée de la valeur en hypothèque du bien immobilier.

En 1997, ils représentaient 67% des prêts au logement en France.

Pour être la contrepartie de l'émission d'obligations foncières, les prêts hypothécaires ne devront pas dépasser une quotité de la valeur du bien admis en hypothèque. Le taux ne figure pas dans la loi, mais dans l'exposé des motifs est avancé le taux de 60%.

Afin de renforcer la sécurité attachée à cette quotité, sans l'inscrire directement dans la loi, votre rapporteur vous propose de préciser que la quotité sera fixée dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'Etat.

Votre rapporteur note que la contrainte créée par une quotité de 60% relève de l'application stricte du principe de prudence : elle correspond au droit existant pour les obligations émises par les actuelles sociétés de crédit foncier et au régime en vigueur en Allemagne. Le présent article ne permet de dépasser la quotité de 60% que lorsqu'une garantie supplémentaire vient couvrir le risque attaché à la créance immobilière (garantie d'une personne publique, cautionnement, garantie du FGAS).

Cependant, en France, l'immense majorité des crédits immobiliers financent 80% à 90% du bien immobilier : le risque est grand d'exclure une grande partie du " gisement " de prêts immobiliers et de porter ainsi atteinte au volume et à la liquidité du marché.

D'autre part, on peut relever que la loi hypothécaire allemande permet, grâce aux hypothèques de second rang, d'atteindre une quotité de 80% du bien financé. Les banques hypothécaires allemandes sont autorisées à loger dans les fiducies de couverture hypothécaire jusqu'à 20% de créances garanties par des hypothèques de second rang, la quotité de financement de la première hypothèque étant de 60%.

Votre rapporteur vous propose donc d'aller au-delà de la quotité de financement lorsque les prêts, dont une partie excède la quotité fixée, sont financés par des ressources non privilégiées, dans la limite d'un plafond fixé par décret en Conseil d'Etat.

Ainsi, tout comme dans le système allemand ^{201( * )} , la part de créances excédant la quotité définie par décret ne pourra être refinancée par des obligations privilégiées, mais uniquement par des titres non privilégiés, ce qui conservera toute la sécurité des actifs privilégiés.

Votre rapporteur estime également essentiel de préciser à quelle valeur du bien s'appliquera la quotité.

Il n'est rien dit dans la loi ni même dans l'exposé des motifs, de la valeur retenue pour l'immeuble (valeur vénale ou valeur hypothécaire). Or, cette valeur a une grande importance, puisque c'est sur elle que reposera, in fine , la garantie du prêt.

La directive 98/32/CE du Parlement européen et du Conseil, adoptée le 22 juin 1998, modifiant, en ce qui concerne les hypothèques, une directive du Conseil relative à un ratio de solvabilité des établissements de crédit, définit des normes prudentielles pour les hypothèques sur les seuls bureaux et immeubles commerciaux. Ces normes sont de 50% de la valeur vénale du bien immobilier ou 60% de sa valeur hypothécaire ^{202( * )} .

Votre rapporteur ne souhaite pas figer la norme retenue pour la valeur du bien immobilier apporté en garantie - d'autant qu'il pourra s'agir aussi bien d'un immeuble professionnel que d'un immeuble d'habitation (hors du champ de la directive) - mais s'assurer qu'elle respectera certaines règles de prudence. C'est pourquoi il vous propose de préciser que la valeur du bien apporté en garantie correspond à une valeur déterminée de manière prudente, excluant tout élément d'ordre spéculatif.

Cette précision permettrait de se rapprocher des dispositions figurant dans la loi allemande sur les banques hypothécaires, qui prescrit qu'il faut procéder à une évaluation soigneuse de la valeur hypothécaire, selon le principe de la prudence. Le but est de déterminer, par un pronostic à long terme et avec une certitude suffisante, la valeur de garantie que l'on peut attendre du bien apporté en hypothèque. Cette estimation porte sur ses caractéristiques durables et sur le produit qui peut en être attendu à tout moment. Les éléments spéculatifs ne jouent donc aucun rôle dans l'évaluation de la valeur hypothécaire, ce qui est particulièrement important s'agissant des immeubles professionnels, dont la valeur vénale est soumise aux aléas du marché.

D'une manière générale, en Allemagne, au Danemark, en Italie, en Espagne et au Portugal, il existe des dispositions légales concernant la valeur du bien immobilier apporté en garantie, souvent complétées par des textes de nature réglementaire. Ainsi, tous les législateurs des pays européens ont reconnu que l'estimation de la valeur constituait un facteur très important pour la sécurité de l'obligation foncière et que des dispositions légales s'avéraient par conséquent indispensables.

Le dernier point concerne l'expertise de la valeur du bien . Il apparaît nécessaire d'indiquer qu'un règlement du Comité de la réglementation bancaire et financière en précisera les modalités. La qualité des experts sera une garantie essentielle pour l'évaluation du bien.



2. Les prêts cautionnés

Par rapport aux autres pays européens, la France innove en incluant dans les actifs éligibles au refinancement par obligations foncières les prêts cautionnés .

En France, le cautionnement bancaire des prêts immobiliers est essentiellement assuré par Crédit-logement, actuellement filiale du Crédit foncier de France (mais qui devrait être cédée prochainement), qui a apporté sa garantie à 12% des prêts à l'habitat en 1997.

Au total, le cautionnement financier portait sur 15% des crédits au logement en 1997.

Bien qu'il soit encore minoritaire par rapport au prêt hypothécaire, le cautionnement présente les atouts de la souplesse et de la rapidité, si bien qu'il semble appelé à se développer en France.

La garantie est apportée au prêteur par une personne, la société de caution, dont le mode de fonctionnement repose sur un mécanisme de fonds de garantie, lui-même assis sur une mutualisation des risques.

Une convention entre le prêteur et l'organisme caution prévoit, en échange d'un versement de l'emprunteur au fonds de garantie, dont une commission non restituable (généralement proportionnelle au montant du prêt, de 0,5% à 1%), un remboursement immédiat et intégral en cas d'incidents de paiement.

Le cautionnement se substituant à une garantie réelle, l'organisme caution impose des sûretés négatives (interdiction pour l'emprunteur de vendre, louer, et plus généralement de diminuer la valeur du bien) et l'emprunteur s'engage à conférer une hypothèque à la première demande de l'établissement caution, c'est-à-dire une promesse d'affectation hypothécaire. Cette promesse n'a toutefois pas la même valeur qu'une hypothèque car, en cas d'inexécution, elle ouvre seulement droit à des dommages-intérêts. ^{203( * )}

Ce système, tout en étant plus souple que l'hypothèque, pourrait donc présenter, par certains aspects, une moins grande sécurité. Alors que le prêteur hypothécaire bénéficie lors du recouvrement d'un droit de préférence sur le produit de la vente de l'immeuble de l'emprunteur défaillant, l'établissement de cautionnement doit payer la créance au prêteur, puis engager une procédure de recouvrement en demandant au tribunal un jugement d'hypothèque judiciaire, dont l'issue n'est pas absolument certaine.

Il n'est donc pas certain que les prêts cautionnés offriront les mêmes garanties que les prêts hypothécaires, d'autant qu'ils ne seront pas soumis aux mêmes règles de quotité que les prêts hypothécaires.

Jusqu'à présent, le système de cautionnement a fonctionné avec des emprunteurs particulièrement sélectionnés, pour des prêts de courte durée (en moyenne trois ou quatre ans) et de faible montant.

Il semble que l'on ne dispose pas de suffisamment de recul pour apprécier les risques du cautionnement qui enregistre une progression depuis deux ans, avec une diversification des clients aboutissant inévitablement à une progression des risques. Tout dépendra de la manière dont ces risques seront couverts par les sociétés de cautionnement.

Il apparaît donc nécessaire à votre rapporteur d'indiquer que des règles prudentielles précises s'appliqueront également aux prêts cautionnés , même si elles ne peuvent être parfaitement identiques à celles des prêts hypothécaires.

Un apport personnel minimal de l'emprunteur semble le critère le plus approprié en matière de prêts cautionnés, dont la sécurité repose avant tout sur des garanties individuelles. Votre rapporteur estime que cet apport personnel devrait être de l'ordre de 25%, mais il pourra être fixé par décret en Conseil d'Etat.

Il faut enfin observer que le projet de loi met également en place un garde-fou explicite aux prêts cautionnés, puisqu'il exclut le cautionnement consenti par un établissement de crédit ou une entreprise d'assurance entrant dans le périmètre de consolidation dont relève la société de crédit foncier. Il s'agit, au terme de l'article 357-1 de la loi n°66-537 du 24 juillet 1996 sur les sociétés commerciales, des entreprises sur lesquelles une société exerce un " contrôle exclusif ", un "contrôle conjoint ", ou une " influence notable ".

En conclusion, votre rapporteur estime que l'introduction des prêts cautionnés est un élément de modernisation des sociétés de crédit foncier, mais qu'il devra s'accompagner de toutes les limites et conditions nécessaires pour assurer une sécurité équivalente à celle imposée aux prêts hypothécaires.

B. LES PRÊTS AUX PERSONNES PUBLIQUES

Les prêts aux personnes publiques sont définis comme les prêts aux Etats de l'espace économique européen et aux collectivités territoriales ou à leurs groupements.

Dans le texte initial du projet de loi, il n'était pas fait mention des établissements publics (offices publics HLM, chambres de commerce et d'industrie...), mais ils ont été ajoutés à l'Assemblée nationale.

Votre rapporteur estime que seuls les établissements publics qui bénéficient d'une garantie explicite de l'Etat ou des collectivités locales doivent être inclus dans un dispositif donnant lieu à l'émission d'obligations sécurisées. Or, le texte du projet de loi prévoit déjà que les prêts garantis par une personne publique seront éligibles au nouveau dispositif : il en sera donc ainsi de tous les prêts aux établissements publics répondant à cette condition.

Par contre, l'article ne fait pas mention des titres émis par les personnes publiques . Le paragraphe IV qui traite des "titres et valeurs suffisamment sûrs et liquides pour être détenus par les sociétés de crédit foncier" y ferait toutefois référence.

On peut objecter qu'en vertu des dispositions du paragraphe IV, ces titres et valeurs ne doivent pas dépasser un quota de l'actif total. Or, il n'y a pas de raison de restreindre à un quota les titres émis par des personnes publiques qui offrent exactement les mêmes garanties que des prêts.

Les titres émis par les collectivités publiques devraient en effet être éligibles à la couverture des obligations foncières car :

- les établissements concurrents sont autorisés à acquérir des titres dans la fiducie de couverture des lettres de gage publiques ;

- une partie significative des financements des collectivités publiques de l'EEE (Allemagne, Espagne, Italie..) est désintermédiée.

Afin d'élargir les possibilités de développement des sociétés de crédit foncier, votre rapporteur vous propose donc de les ajouter.

C. LES PARTS DE FONDS COMMUNS DE CRÉANCES

Outre l'introduction des prêts cautionnés, l'éligibilité des parts de fonds communs de créances à l'actif des sociétés de crédit foncier, en garantie de titres privilégiés, traduit le souci d'accompagner les évolutions des marchés financiers et d'élargir le recours à des actifs suffisamment sûrs pour donner lieu à l'émission d'obligations sécurisées.

Il s'agit d'un élément de modernisation, qui ne conduit pas à modifier la nature de l'activité des sociétés de crédit foncier. En effet, l'introduction des parts de fonds communs de créance est très encadrée par le projet de loi, puisque ces fonds devront être composés au minimum pour 90% de créances de même nature que celles figurant aux I et II du présent article, c'est-à-dire de prêts hypothécaires, prêts cautionnés ou prêts aux personnes publiques répondant aux conditions strictes définies plus haut (quotité et apport personnel notamment).

D'une certaine manière, cette disposition permet d'établir un lien entre les sociétés de crédit foncier et les autres produits existant sur les marchés financiers. Les créances pourront ainsi être cantonnées dans des fonds communs de créances et lorsque le volume des parts sera suffisant pour permettre le lancement d'une émission d'obligations sécurisées, les parts seront cédées à une société de crédit foncier qui fera alors appel au marché.

D. LES TITRES ET VALEURS DE REMPLACEMENT

Les sociétés de crédit foncier ne peuvent détenir des participations : il s'agit de respecter le principe de spécialité et de sûreté et d'éviter que la société de crédit foncier ne se trouve dans la situation d'une société mère tenue de soutenir sa filiale défaillante.

Cette mention explicite constitue une dérogation à l'article 6 de la loi du 24 janvier 1984, au terme duquel les établissements de crédit peuvent, dans des conditions définies par le comité de la réglementation bancaire et financière, prendre et détenir des participations dans des entreprises existantes ou en création.

Il faut noter qu'en Allemagne, les banques hypothécaires peuvent acquérir des participations dans des entreprises, lorsque ces participations sont destinées à promouvoir les opérations effectuées conformément à leur objet (émission d'obligations foncières et communales) et que la responsabilité de la banque hypothécaire résultant de ces participations est limitée par la forme juridique de l'entreprise. Chaque participation ne doit pas dépasser au total le tiers de la valeur nominale de toutes les parts de l'entreprise dans laquelle est prise la participation.

Votre rapporteur estime que rendre possible un mécanisme similaire en France n'est toutefois pas souhaitable, car le système choisi de filialisation est sensiblement différent du système allemand, où les banques hypothécaires peuvent avoir d'autres activités que l'octroi de prêts garantis : l'interdiction de détenir des participations renforce incontestablement la sécurité globale du dispositif.

Parmi les titres "suffisamment sûrs et liquides" pour être détenus comme valeur de remplacement par une société de crédit foncier, la référence aux "obligations foncières émises par d'autres sociétés de crédit foncier" a été ajoutée suite à l'adoption d'un amendement présenté par le gouvernement à l'Assemblée nationale.

Cette précision a été présentée comme un moyen de faire respecter le principe du "surdimensionnement", c'est-à-dire la supériorité de l'actif sur le passif d'une société de crédit foncier, prévue à l'article 64.

Elle venait en remplacement d'un amendement, refusé par le gouvernement, consistant à donner la possibilité à la société de crédit foncier de racheter ses obligations sans les annuler. Or, votre rapporteur estime que cette précision est inutile :

- il va de soi que les obligations foncières émises par d'autres sociétés de crédit foncier figurent parmi les "titres sûrs et liquides" qui seront définis par le décret en Conseil d'Etat, dans la mesure où ces obligations sont précisément définies comme des titres sécurisés ;

- le principe du "surdimensionnement" est menacé lorsqu'une société de crédit foncier doit faire face à des remboursements de prêts importants. Le fait de pouvoir acquérir les titres d'une autre société de crédit foncier, comme tout autre titre "sûr et liquide" ne permet de redimensionner l'actif que dans une mesure moindre que souhaité, en raison des pertes de trésorerie liées aux remboursements anticipés.

Votre rapporteur estime donc qu'en l'absence de mesures plus contraignantes pour les remboursements anticipés de prêts (cf. commentaire de l'article 64), il est important de s'interroger sur l'opportunité d'offrir à la société de crédit foncier la possibilité de racheter ses obligations.

En effet, aux termes des dispositions de l'article 322 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966, les obligations rachetées par la société émettrice, ainsi que les obligations sorties au tirage et remboursées, sont annulées et ne peuvent être remises en circulation.

Cependant, l'Allemagne, par exception aux règles de droit commun, permet à ses sociétés de crédit foncier de racheter leurs titres sans les annuler (art 5 de la loi hypothécaire : les banques hypothécaires peuvent utiliser les fonds disponibles pour racheter leurs lettres de gage et obligations communales).

En effet, lorsqu'une société de crédit foncier fait face à des remboursements anticipés importants, dans un contexte de diminution des taux d'intérêt, elle doit racheter certaines de ses obligations afin de faire respecter la surdimension de son actif par rapport à son passif privilégié. Or, compte tenu de la diminution des taux d'intérêt, la valeur nominale des obligations se sera accrue et la société enregistrera ainsi, en les annulant, des pertes importantes et brutales.

Il va de soi que la possibilité offerte aux sociétés de crédit foncier d'acquérir leurs propres titres devra à la fois être limitée (ce qui est le cas puisque les titres de la société de crédit foncier entrent dans la catégorie des "valeurs de remplacement", qui seront plafonnées à 20% de l'actif de la société) et encadrée (un décret en Conseil d'Etat pourrait préciser les conditions dans lesquelles une société de crédit foncier peut détenir ses propres titres et les obligations d'information des investisseurs).

Votre rapporteur estime que prévoir un tel dispositif dans la loi, avec toutes les garanties nécessaires, relève d'un souci de transparence . En effet, en l'absence de telles dispositions, le risque serait grand que les principales sociétés actionnaires de la société de crédit foncier rachètent par exemple par l'intermédiaire des filiales, les obligations foncières émises par cette société, sans aucune transparence pour les porteurs des titres. Si le risque de manipulation de cours existe, il l'est sans aucun doute dans l'absence de règles du jeu clairement définies.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 63

Conditions d'extension du privilège aux instruments financiers à terme utilisés par les sociétés de crédit foncier

Commentaire : le présent article dispose que les sociétés de crédit foncier peuvent recourir à des instruments financiers à terme. Ces instruments bénéficient des mêmes privilèges que les opérations qu'ils ont pour objet de couvrir.

Les instruments financiers à terme sont énumérés à l'article 3 de la loi n°96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières. Il s'agit de contrats financiers à terme sur tous effets, valeurs mobilières, indices ou devises, des contrats à terme sur taux d'intérêt, des contrats d'échange, des contrats d'option d'achat ou de vente d'instruments financiers.

Le présent article entend clarifier les conséquences du recours par les sociétés de crédit foncier à ces instruments au regard de la portée du privilège dont bénéficient certaines de leurs ressources.

Les instruments financiers à terme, régis par des conventions de place, doivent en effet bénéficier d'une disposition législative explicite pour que le privilège reconnu aux porteurs d'obligations foncières prévale sur ces conventions.

Cependant, le privilège de l'article 65 n'est évidemment pas reconnu aux instruments financiers à terme utilisés pour la couverture des opérations de gestion des emprunts ou ressources dont le contrat d'émission ou de souscription ne mentionne pas de privilège.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 64

Règles prudentielles applicables aux sociétés de crédit foncier

Commentaire : le présent article pose le principe de la supériorité de l'actif de la société par rapport à son passif privilégié.

I. LE PRINCIPE DU SURDIMENSIONNEMENT

Le présent article pose un principe essentiel de sécurité pour les sociétés de crédit foncier, qui n'existe pas en Allemagne : il s'agit de la surdimension de l'actif par rapport au passif privilégié de la société, qui garantit que celle-ci aura les ressources nécessaires pour payer ses créanciers privilégiés.

L'article 14 du décret du 28 février 1852 posait déjà le principe fondamental selon lequel " la valeur des lettres de gage ne peut dépasser le montant des prêts ". Le volume des prêts hypothécaires qui constituent la garantie des obligataires devait donc toujours être au moins égal au volume des obligations foncières en circulation. Ce principe de couverture s'applique de façon globale, c'est-à-dire que l'ensemble des obligations (et ressources bénéficiant de la même garantie) est couvert par l'ensemble des prêts hypothécaires : il n'y a pas de lien direct entre une obligation et un prêt hypothécaire.

Le présent article ne prévoit pas non plus de congruence directe en matière de ressources et de prêts , mais la société devra veiller à ce que la couverture des obligations par un volume de prêts au moins égal soit assurée à tout moment ^{204( * )} .

L'article délègue au Comité de la réglementation bancaire et financière le soin de déterminer les "modalité d'évaluation de ces éléments d'actif et de passif".

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur l'initiative de M. Dominique Baert, rapporteur de la commission des finances, l'Assemblée nationale a ajouté que le Comité de la réglementation bancaire et financière " déterminera également les conditions dans lesquelles est déterminée la valeur hypothécaire des biens apportés en garantie ".

Votre rapporteur vous propose, par coordination avec l'amendement qu'il propose à l'article 62, de supprimer cet ajout.

En effet, il lui est apparu qu'il était plus logique de faire référence à la valeur du bien dans l'article 62 qui la mentionne déjà, plutôt que dans l'article 64, sauf à connaître un problème de coordination de ces deux articles.

Tout en estimant le Comité de la réglementation bancaire et financière parfaitement compétent pour fixer les conditions de détermination de la valeur immobilière admise en garantie, votre rapporteur rappelle qu'il n'a pas souhaité s'attacher à la notion de valeur hypothécaire, qui n'est pas clairement définie (notamment pour l'habitat) mais qu'il a préféré définir les conditions minimales que cette valeur devra respecter ("une valeur prudente, excluant tout élément d'ordre spéculatif").

Enfin, l'amendement présenté à l'article 62 prévoit que les modalités de recours à l'expertise devront également être précisées par le CRBF.

Au-delà de ces remarques techniques, votre rapporteur estime que la question essentielle que soulève cet article est de savoir comment mettre en oeuvre ce principe , en cas de remboursements anticipés des prêts garantis, réduisant l'actif de la société de crédit foncier.

III. LE RESPECT DU PRINCIPE DU SURDIMENSIONNEMENT POURRAIT ÊTRE OBÉRÉ PAR L'IMPORTANCE DES REMBOURSEMENTS ANTICIPÉS DE PRETS

La question des remboursements anticipés des prêts est un sujet particulièrement important, en période de forte diminution des taux d'intérêt.

D'après les indications de la Banque de France, depuis 12 ans, le mouvement de renégociations de prêts a concerné un encours de plus de 233,8 milliards de francs. Les réaménagements et rééchelonnements ont porté sur 242,4 milliards de francs.

Toute renégociation provoque une perte pour les établissements distributeurs : celle-ci est estimée à 40 milliards de francs sur 10 ans, dont 19 milliards de francs au titre de la renégociation et 21 milliards de francs au titre des réaménagements et rééchelonnements.

Le principe même du droit au remboursement anticipé est reconnu par la directive n°86-102 du 22 décembre 1986 relative au rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des Etats membres de l'Union européenne en matière de crédit à la consommation.

Cependant, en matière d'indemnités, les législations nationales sont très diverses, depuis l'interdiction de pénalités pour remboursements anticipés (dans certains Etats américains) jusqu'à des pénalités très fortes (fonction de la différence entre le taux du prêt et le taux de refinancement de la banque).

Modalités de remboursements anticipés des crédits immobiliers aux particuliers dans quelques pays de l'OCDE

Pays	Possibilité de procéder au remboursement anticipé	Indemnité de remboursement anticipé
Allemagne	Taux fixe : en principe, pas avant 10 ans sauf dispositions contractuelles sur les modalités et échéances de révision des conditions d'intérêt Taux variable : préavis de trois mois	Fonction de la différence entre le taux du prêt et le taux de refinancement de la banque
Grande-Bretagne	Oui	Prêts à taux variable : non Prêts à taux fixe : pénalité équivalant à trois mensualités
Espagne	Oui (demande faible car les banques préfèrent accorder un réaménagement pour conserver l'emprunteur)	1% du capital restant dû à taux variable
Italie	Oui (remboursement anticipé simple, peu de renégociations)	5% du capital restant dû pour prêts à taux variable 2% pour prêts à taux variable
Suède	Oui	prêts à taux variable : non Prêts à taux fixe : fonction de la différence entre le taux du contrat et celui des emprunts d'Etat augmenté d'un point
Canada	Oui, sans pénalités à l'échéance, avec pénalités en dehors. Variantes possibles selon dispositions contractuelles	Prêts inférieurs à cinq ans : soit trois mois d'intérêt, soit différence entre le taux du contrat et le taux du marché en vigueur sur la durée du prêt à couvrir (au choix du prêteur) Prêts supérieurs à cinq ans : trois mois d'intérêt
Etats-Unis	Oui	Interdit sur les remboursements anticipés pour cause de vente. Interdit dans douze Etats
Japon	Oui, sans condition sauf préavis de sept jours	Pas de pénalités en général
Suisse	Oui	Selon contrat

En Allemagne, la loi dispose que les prêts ne peuvent être remboursés pendant 10 ans, sauf dispositions contractuelles particulières.

En effet, en diminuant l'actif des banques hypothécaires, des remboursements anticipés importants mettraient en péril ce sur quoi repose la sécurité des détenteurs de "Pfandbriefe".

En France, l'absence de dispositions similaires fait que les remboursements anticipés pourraient mettre en jeu le respect du principe de surdimensionnement énoncé à l'article 64 du présent projet de loi .

Les remboursements anticipés de prêts hypothécaires diminuent l'actif de la société, qui risque alors d'être inférieur au passif privilégié. Si ces remboursements doivent être massifs, les sociétés de crédit foncier seront dans l'obligation de procéder à de tels surdimensionnements qu'une large partie de leurs actifs éligibles à un refinancement par obligations privilégiées sera "gelé".

Votre rapporteur estime que la légitime protection du consommateur ne doit pas avoir pour effet de soumettre les sociétés de crédit foncier françaises à des conditions d'exercice de leurs activités exagérément contraignantes par rapport aux autres établissements européens.

Or, en l'état actuel du droit français, les remboursements anticipés ne peuvent être dissuadés, puisqu'aucune interdiction n'est prévue pendant une durée donnée.

De plus, l'article R.312-2 du code de la consommation, pris en application de l'article L. 312-21 de ce même code, limite les pénalités pour remboursements anticipés à un semestre d'intérêt sur le capital remboursé au taux moyen du prêt et à 3% du capital restant dû avant remboursement.

Votre rapporteur estime qu'il pourrait être envisagé de modifier les dispositions concernant les indemnités de remboursements anticipés, pour les seuls prêts conclus à compter de l'entrée en vigueur de la loi relative à l'épargne et à la sécurité financière et ceci, de manière à ne pas entraver, dès l'origine, le fonctionnement des sociétés de crédit foncier.

L'emprunteur pourrait, contrairement à ce qui se passe en Allemagne, rembourser à tout moment son prêt immobilier.

Cependant, l'indemnité, qui ne pourrait être supérieure à six mois d'intérêt, comme c'est le cas aujourd'hui, ne serait plus plafonnée à 3% du capital restant dû.

LES EFFETS DU PLAFONNEMENT DE L'INDEMNITE DE REMBOURSEMENT ANTICIPE

Exemple A Hypothèses : prêt immobilier d'un montant de 1 000 000 F ; remboursable sur 10 ans au taux de 11 %
Cas n° 1 : remboursement anticipé au bout d'un an
1 semestre d'intérêt sur le capital remboursé 3 % du capital restant dû IRA :	53. 422,64 F 28.231,92 F (var. : 25 190,7) 28.231,92 F ( = 3 % du K restant dû)
Cas n° 2 : remboursement anticipé au bout de 8 ans
1 semestre d'intérêt sur le capital remboursé : 3 % du capital restant dû : IRA :	19.653,40 F 8.799,26 F (var. - 10.854,1 F) 8.799,26 F ( = 3 % du K restant dû)
Exemple B Hypothèses : prêt immobilier d'un montant de 800 000 F ; remboursable sur 15 ans au taux de 8 %
Cas n° 1 : remboursement anticipé au bout d'un an
1 semestre d'intérêt sur le capital remboursé : 3 % du capital restant dû : IRA :	31.429,44 F 23.127,04 F (var : - 8.302,4 F) 23.127,04 F (= 3 % du K restant dû )
Cas n° 2 : remboursement anticipé au bout de 8 ans
1 semestre d'intérêt sur le capital remboursé : 3 % du capital restant dû : IRA :	20.575,28F 14.660,79F (var : - 5.914,5 F) 14.660,79 F (= 3 % du K restant dû )
Cas n°3 : remboursement anticipé au bout de 11 ans
1 semestre d'intérêt sur le capital remboursé : 3 % du capital restant dû : IRA :	13.759,55 9.344,53 (var : - 4.415,0 F) 9.344,53 F (= 3 % du K restant dû )
Exemple C Hypothèses : prêt immobilier d'un montant de 1 000 000 F ; remboursable sur 10 ans au taux de 4 %
Cas n° 1 : remboursement anticipé au bout d'un an
1 semestre d'intérêt sur le capital remboursé : 3 % du capital restant dû : IRA :	19.176,87 F 27.505,90 F (var :+ 8.329,0 F) 19.176,87 F (=1 semestre d'intérêt )
Cas n° 2 : remboursement anticipé au bout de 8 ans
1 semestre d'intérêt sur le capital remboursé : 3 % du capital restant dû : IRA :	5.765,19 F 6.896,05 F (var :+ 1.220,9 F) 5.765,19 F (= 1 semestre d'intérêt)

L'étude ci-jointe montre que le plafond de 3 % du capital restant dû diminue sensiblement le montant de l'indemnité dès lors que le taux d'intérêt du prêt est supérieur à 6%.

En effet, dans les exemples A et B ci-joints (prêts immobiliers à taux élevé : 11% et 8%), on constate que le plafonnement à 3% du capital restant dû contribue à minorer l'indemnité de remboursement anticipé d'autant plus fortement que le remboursement anticipé a lieu en début de période et que le taux du prêt immobilier est élevé. Même lorsque le remboursement intervient en fin de période, l'effet du plafonnement est encore sensible pour l'emprunteur.

A contrario, dans l'exemple C (prêts immobiliers à taux faible : 4%), le plafonnement de l'IRA à 3% du capital restant dû ne joue pas, que le remboursement intervienne en début ou en fin de période.

Supprimer la règle des 3% serait donc un simple aménagement, qui pénaliserait presque exclusivement les remboursements précoces, pour des prêts à taux élevés, de tels remboursements étant précisément ceux qui risqueraient de mettre en péril l'activité normale des nouvelles sociétés de crédit foncier.

En revanche, la situation personnelle, familiale et professionnelle des emprunteurs serait enfin prise en compte, puisque les emprunteurs qui, pour un cas de force majeure (divorce, décès..), seraient contraints à rembourser leur emprunt par anticipation, n'auraient plus à verser aucune indemnité.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 65

Privilège reconnu à certains créanciers des sociétés de crédit foncier

Commentaire : le présent article énonce le privilège de certains créanciers en cas de redressement ou de liquidation judiciaire d'une société de crédit foncier.

I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Cet article instaure au profit des détenteurs d'obligations foncières et autres titres privilégiés, un privilège sur l'ensemble des éléments d'actif de la société de crédit foncier et précise les conditions de la mise en oeuvre de ce privilège.

Il impose le paiement à bonne date des créanciers privilégiés, même si la société fait l'objet d'une procédure collective ou de suspension des poursuites.

En cas de procédure collective, il interdit tout paiement aux autres créanciers de la société avant désintéressement complet des créanciers privilégiés. En contrepartie de ces privilèges, ceux-ci ne peuvent exiger le remboursement anticipé de leurs créances en cas de liquidation judiciaire de la société.

II. DES DISPOSITIONS ESSENTIELLES POUR ASSURER LE SUCCES DES NOUVELLES OBLIGATIONS FONCIERES

Votre rapporteur estime que cet article représente l'un des éléments clefs du nouveau système d'émission d'obligations sécurisées.

En effet, le décret du 28 février 1852 sur les sociétés de crédit foncier prévoyait déjà un privilège des détenteurs d'obligations foncières. Conformément à l'article 13 (3 ^ème alinéa) du décret du 28 février 1952, modifié par la loi du 4 janvier 1993, les créances provenant des prêts hypothécaires étaient affectées, par privilège, au paiement des obligations créées en représentation de ces prêts. Cependant, en raison des conflits de lois, des doutes étaient apparus sur la sécurité réelle des titres, en cas d'ouverture d'une procédure collective.

Le projet de loi réaffirme explicitement le privilège reconnu dès 1852 aux porteurs d'obligations foncières.

Les dispositions de la loi n°84-148 du 1er mars 1984 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises et de la loi n°85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises sont clairement écartées.

Le privilège se traduit par l'affectation "par priorité" au paiement des obligations foncières et autres ressources assimilées de toutes les sommes provenant :

- des prêts, titres et valeurs mentionnés à l'article 62 (prêts garantis, prêts aux collectivités publiques, parts de fonds communs de créance, titres et valeurs suffisamment sûrs et liquides),

- des instruments financiers à terme mentionnés au premier alinéa de l'article 63 (c'est-à-dire ceux utilisés pour la couverture des opérations de gestion des prêts, des obligations foncières ou des autres ressources assimilées),

- des dépôts effectués par la société de crédit foncier auprès d'établissements de crédit.

Les créances des porteurs d'obligations foncières prennent rang avant :

- le "superprivilège" des salariés défini par les articles L. 143-10 et suivants du code du travail et portant sur les deux derniers mois de salaire ;

- le droit de préférence des créances de l'article 40 de la loi du 25 janvier 1985, c'est-à-dire celles nées régulièrement après le jugement d'ouverture de la procédure collective (frais de justice, créances des salariés afférentes à la période d'observation, prêts consentis par les établissements de crédit, créances des fournisseurs ayant accordé des délais de paiement...) ;

- les créances garanties par des sûretés immobilières ou mobilières spéciales assorties d'un droit de rétention ;

- le privilège du Trésor défini par le code général des impôts ;

- le privilège de la sécurité sociale ;

- les autres créanciers selon leur rang.

Les créanciers privilégiés priment par conséquent tous les autres créanciers de la société, ayant une créance postérieure ou non au jugement d'ouverture, que la créance soit assortie ou non d'un privilège.

Le privilège est étendu aux "frais annexes" aux opérations entrant dans l'objet exclusif des sociétés de crédit foncier. Ces frais annexes sont définis par le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 74. Il s'agirait des frais permettant le fonctionnement normal de la société de crédit foncier et la gestion de ses actifs (primes d'assurance, frais de gestion des immeubles acquis à la suite de la mise en oeuvre des hypothèques...).

Il faut noter également que le présent article dispose que " la liquidation judiciaire d'une société de crédit foncier n'a pas pour effet de rendre exigibles les obligations et autres dettes bénéficiant du privilège ". Ceci permet d'écarter l'application de l'article 160 de la loi du 25 janvier 1985, aux termes duquel " le jugement qui ouvre ou prononce la liquidation judiciaire rend exigibles les créances non échues ". Ainsi, la concordance entre la durée des actifs et celle des obligations foncières n'est pas atteinte par des demandes de remboursements anticipés, ce qui renforce le droit des porteurs d'obligations foncières à être payés à bonne date.

III. QUELQUES MODIFICATIONS DE FORME

Votre rapporteur souhaite améliorer et préciser le texte proposé par le présent article sur trois points :

1) En énonçant les actifs qui serviront au paiement des créanciers privilégiés, le présent article fait référence au seul premier alinéa de l'article 63 c'est-à-dire aux instruments financiers à terme destinés à couvrir les opérations de gestion des prêts et ressources privilégiés.

Ceci introduit, de fait, une restriction par rapport à l'esprit même du projet de loi, qui prévoit que l'intégralité des flux entrants vont à l'actif des flux privilégiés.

Votre rapporteur vous propose donc de faire référence à l'ensemble de l'article 63, c'est-à-dire à tous les instruments financiers à terme , qu'ils soient utilisés pour la couverture de ressources privilégiées ou pour toute autre opération.

Par ailleurs, une gestion de trésorerie normale consiste à opérer une compensation entre les intérêts dus au titre du prêt et ceux dus au titre de l'emprunt : il est important de le mentionner afin que la société de crédit foncier puisse être en mesure d'assurer le paiement des sommes dues après compensation.

2) Le 2° du présent article pose le principe du privilège des créances limitativement définies à l'article 61 du projet de loi. Il mentionne également les intérêts résultant des contrats de "prêts".

Cette mention des "prêts" est une erreur, puisque les créanciers privilégiés sont les porteurs des obligations foncières et autres ressources privilégiées, et non les emprunteurs. Votre rapporteur vous propose donc de supprimer cette mention.

3) Un décret en Conseil d'Etat devrait expliciter la notion de "frais annexes", qui bénéficieront du même privilège que les porteurs d'obligations foncières

Votre rapporteur estime toutefois que cette notion, dans sa formulation même, est assez ambiguë.

En particulier, lorsque la gestion ou le recouvrement des prêts sont assurés, non par la société de crédit foncier elle-même, mais par une société de gestion, c'est-à-dire un établissement de crédit lié à elle par contrat selon l'article 65 bis, il est important que ce contrat puisse être honoré. Dans le cas contraire, la gestion des prêts ne pourrait être assurée de manière satisfaisante. Or, la notion de "frais annexes" semble alors insuffisante pour inclure les sommes dues au titre du contrat.

Votre rapporteur vous propose donc d'ajouter aux frais annexes bénéficiant du même privilège que les créanciers, la rémunération du prestataire, dans le but d'assurer la continuité de gestion des prêts.

D'une manière générale, le privilège des créanciers, détenteurs d'obligations et autres titres sécurisés, devrait conduire à majorer le coût des ressources provenant des autres investisseurs, ou des prestations fournies par les autres sociétés que la société de gestion des prêts. Il n'en reste pas moins qu'en échange d'une rémunération adéquate, et en considérant les garanties apportées par la structure financière de la société de crédit foncier, ces créanciers ne devraient pas être dissuadés de conclure des contrats.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 65 BIS (nouveau)

Modalités de gestion des prêts et obligations foncières

Commentaire : le présent article a pour objet de préciser que la gestion des prêts et des obligations foncières ne peut être assurée que par la société de crédit foncier elle-même ou par un établissement de crédit lié à elle par contrat.

Cet article additionnel, adopté par l'Assemblée nationale suite à un amendement de M. Dominique Baert, rapporteur de la commission des finances, vise à garantir que la société qui sera chargée de la gestion des prêts et obligations foncières fera preuve du professionnalisme nécessaire à l'accomplissement de sa tâche.

La société de gestion étant un établissement de crédit, elle sera ainsi soumise au contrôle de la commission bancaire. Cette précision est importante dans la mesure où les sociétés de crédit foncier devraient, compte tenu du privilège des créanciers inscrit à l'article 65 du présent projet de loi, faire majoritairement appel à des sociétés de gestion.

Cette précision s'inscrit donc entièrement dans les préoccupations de votre rapporteur, à savoir s'efforcer d'obtenir une gestion sécurisée et transparente des nouvelles sociétés de crédit foncier, afin de garantir au mieux les droits des créanciers.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 66

Validité des contrats et des actes relatifs à l'objet des sociétés de crédit foncier

Commentaire : le présent article prévoit que, pendant la période suspecte, aucun contrat relatif à l'activité même de la société de crédit foncier ne peut être remis en cause, pourvu qu'il n'ait pas été conclu frauduleusement.

I. LE DROIT EXISTANT

Au cours de la période s'écoulant entre la date de cessation de paiements et le jour du jugement d'ouverture de la procédure de redressement, certains actes pourraient avoir été faits en fraude des droits des créanciers, et porter atteinte à l'égalité de ceux-ci ou priver l'entreprise d'un bien ou d'un actif nécessaire à son redressement.

La loi du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises a donc prévu la possibilité d'engager des actions en nullité contre certains actes du débiteur. Ces actes sont définis aux articles 107 et 108 de la loi.

L'article 107 de la loi énumère les actes frappés de nullité de plein droit, c'est-à-dire que, du fait de leur nature même, ils ont le caractère d'actes frauduleux. Il s'agit notamment de :

- tous les actes à titre gratuit translatifs de propriété mobilière ou immobilière ;

- tout contrat commutatif dans lequel les obligations du débiteur excèdent notablement celles de l'autre partie ;

- tout paiement, quel qu'en soit le mode, pour dettes non échues au jour du paiement ; (...).

L'article 108 définit les actes frappés de nullités facultatives, c'est-à-dire laissées à l'appréciation du juge , puisqu'il s'agit du paiement de dettes échues : "les paiements pour dettes échues effectués après la date de cessation des paiements et les actes à titre onéreux accomplis après cette même date peuvent être annulés si ceux qui ont traité avec le débiteur ont eu connaissance de la cessation des paiements ".

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE



Le présent article écarte l'application de l'article 108 de la loi du 25 janvier 1985, c'est-à-dire la nullité des paiements pour dettes échues effectués après la date de cessation des paiements.

Cet article ne sera donc pas applicable aux contrats conclus par ou avec une société de crédit foncier, dès lors que ces contrats ou ces actes sont directement relatifs aux opérations figurant dans son objet (article 61). Il s'agit essentiellement de conserver aux porteurs d'obligations foncières le droit au remboursement normal de leurs créances, sans que l'intervention du juge puisse remettre en cause ce droit.

Au contraire de l'article 108 de la loi du 25 janvier 1985, l'article 107 de cette même loi s'appliquera donc, faute d'exclusion expresse.

Cette application a fait l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale. En effet, le 6° de l'article 107 dispose qu'est nulle, lorsqu'elle aura été faite par le débiteur depuis la date de cessation des paiements, "toute hypothèque conventionnelle, toute hypothèque judiciaire ainsi que l'hypothèque légale des époux et tout droit de nantissement constitués sur les biens du débiteur pour dettes antérieurement contractées".

La crainte, exprimée par l'amendement présenté par M. Michel Inchauspé, était que de nouveaux crédits versés à l'actif de la société de crédit foncier après la date de cessation des paiements de cette société, ne puissent être mobilisés pour payer les créanciers privilégiés, en application des dispositions de l'article 65 du projet de loi.

Il semble que cette crainte puisse être dissipée, dans la mesure où l'article 107 ne vise clairement que les cas de fraude et non les actes légalement réalisés. De plus, l'article 107 ne vise que les dettes non échues (les dettes échues sont traitées à l'article 108) et de ce fait, ne pourrait conduire à une remise en cause des droits des créanciers privilégiés, qui pourront être payés à l'échéance contractuelle de leurs créances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 67

Pouvoirs de l'administrateur provisoire ou du liquidateur nommé auprès d'une société de crédit foncier

Commentaire : le présent article a pour objet de rendre applicables les pouvoirs normalement dévolus à l'administrateur provisoire ou au liquidateur d'une société mise en redressement ou en liquidation judiciaire.

Cet article vise simplement à préciser qu'en matière de transfert de pouvoirs et de représentation morale de la société, les règles de droit commun s'appliquent à la société de crédit foncier mise en redressement ou en liquidation judiciaire.

Par ailleurs, lorsqu'un administrateur provisoire ou un liquidateur a été nommé auprès d'une société de crédit foncier, les dispositions de l'article 46-1 de la loi du 24 janvier 1984 (introduit par l'article 56 du présent projet de loi) sont applicables. Dès lors, la commission bancaire peut saisir le tribunal afin que :

- soit ordonnée la cession des actions détenues par un ou plusieurs dirigeants de droit ou de fait de la société de crédit foncier ;

- soit décidé le transfert du droit de vote attaché aux titres détenus par les dirigeants à un mandataire de justice ;

- soit ordonnée la cession de l'ensemble des actions de la société de crédit foncier.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 68

Non extension d'une procédure collective à une société de crédit foncier

Commentaire : le présent article a pour objet de prévoir que la mise en redressement ou en liquidation judiciaires d'une société détenant des parts d'une société de crédit foncier ne peut s'étendre à celle-ci.

Cet article a pour objet de réaffirmer clairement la protection des actifs détenus par la société de crédit foncier comme garantie des titres privilégiés qu'elle émet, même si la société mère est défaillante.

Il fait ainsi obstacle aux différents moyens d'extension, qu'ils soient légaux (article 182 de la loi 25 janvier 1985) ou jurisprudentiels.

Il s'agit d'un principe "d'étanchéité" qui, avec le privilège des détenteurs d'obligations foncières sur l'actif de la société de crédit foncier, garantit le remboursement des créanciers.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 69

Possibilité de résilier les contrats conclus pour la gestion et le recouvrement des prêts et ressources d'une société de crédit foncier

Commentaire : le présent article a pour objet de prévoir la possibilité de résilier immédiatement le contrat de gestion et de recouvrement des prêts lorsque la société qui en est chargée est mise en redressement ou en liquidation judiciaires.

Cet article autorise la résiliation immédiate des contrats de gestion dans le cas où une procédure collective serait ouverte à l'encontre de la société chargée de la gestion et du recouvrement des prêts et obligations de la société de crédit foncier.

La personne qui procède à cette résiliation n'est pas mentionnée, mais il faut supposer qu'il s'agit de la société de crédit foncier elle-même.

Cette disposition permet de faire obstacle à l'application de l'article 37 de la loi du 25 janvier 1985, au terme duquel " nonobstant toute disposition légale ou toute clause contractuelle, aucune indivisibilité, résiliation ou résolution du contrat ne peut résulter du seul fait de l'ouverture d'une procédure de redressement judiciaire ".

L'article initial du projet de loi prévoyait l'information des emprunteurs par lettre. Cependant, dans la mesure où la résiliation du contrat n'emporte pas par elle-même transfert du recouvrement des créances, l'Assemblée nationale a préféré supprimer cette disposition. L'information par lettre interviendra seulement à l'occasion du changement de société chargée du recouvrement, comme le prévoit l'article 71.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 70

Modalités des cessions de créances aux sociétés de crédit foncier

Commentaire : le présent article fixe les modalités de cession à une société de crédit foncier des prêts ouvrant droit à l'émission d'obligations foncières. Cette cession est opérée par la simple remise d'un bordereau.

L'article 70 définit des modalités proches de celles prévues par la loi n°81-1 du 2 janvier 1981 facilitant le crédit aux entreprises et surtout de l'article 34 de la loi n°88-1201 du 23 décembre 1988 concernant la cession de créances à un fonds commun de créances.

La cession des prêts se fait par simple remise d'un bordereau, dont le contenu sera déterminé par décret. La date apposée sur le bordereau lors de sa remise est la date à laquelle la cession ou l'apport prend effet entre les parties et à laquelle il devient opposable aux tiers.

Le décret devrait s'inspirer étroitement du décret n°89-158 du 9 mars 1989 pris en application de l'article 34 de la loi de 1988 précitée et qui porte notamment sur la désignation du cessionnaire, la désignation et l'individualisation des créances cédées, l'indication des débiteurs, le montant des créances et la date d'échéance finale de celles-ci.

La remise du bordereau entraînera de plein droit le transfert des accessoires des créances cédées et des sûretés garantissant chaque prêt, y compris les sûretés hypothécaires. Cette précision correspond simplement à l'application de l'article 1692 du code civil selon lequel "la vente ou la cession d'une créance comprend les accessoires de la créance tels que caution, privilège et hypothèque".

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 71

Information des débiteurs

Commentaire : le présent article prévoit l'information par simple lettre des débiteurs en cas de changement de la société chargée de gérer ou de procéder au recouvrement des prêts.

Cet article prévoit que les débiteurs sont informés par "simple lettre" en cas de changement de l'entité juridique chargée de gérer ou de procéder au recouvrement des prêts.

Ce changement peut notamment intervenir en cas de résiliation du contrat liant la société de crédit foncier à la société de gestion après l'ouverture d'une procédure de redressement ou de liquidation judiciaire à l'encontre de cette dernière (cf. article 69).

L'information par simple lettre permet de déroger aux dispositions de l'article 1690 du code civil qui, en imposant "la signification du transport (de la créance) au débiteur", exigerait de recourir à un huissier.

L'information du débiteur conditionne la validité d'un versement payé à l'ancienne société chargée du recouvrement : l'article 1691 du code civil dispose en effet que le paiement à l'ancienne société est valable en l'absence d'information du débiteur. Ceci contraindrait alors la nouvelle société chargée du recouvrement des prêts à faire une démarche pour récupérer cette somme.

Dans le cas contraire, si le débiteur a déjà été informé, il devra payer la nouvelle société de gestion et faire lui-même des démarches pour récupérer la somme qu'il a versée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 72

Surveillance des sociétés de crédit foncier

Commentaire : le présent article institue un contrôleur spécifique de la société de crédit foncier, choisi sur la liste des commissaires aux comptes, après avis de la commission bancaire.

L'article 72 traite du contrôle particulier des sociétés de crédit foncier.

La commission bancaire est évidemment compétente pour contrôler les sociétés de crédit foncier qui seront des établissements de crédits spécialisés. Ses prérogatives, énumérées aux articles 37 à 49 de la loi du 24 janvier 1984 comprennent la possibilité de réaliser des contrôles sur pièces et sur place et de se faire communiquer des documents. Elle dispose d'une panoplie de moyens pour faire respecter les règles applicables aux sociétés de crédit foncier, depuis la mise en garde jusqu'à la nomination d'un administrateur provisoire ou d'un liquidateur.

L'innovation introduite par le présent article consiste à prévoir, en plus de ce contrôle externe, un contrôle interne spécifique.

Un contrôleur spécifique est nommé sur avis conforme de la commission bancaire, sur la liste des commissaires aux comptes.

Le rôle du contrôleur spécifique est de s'assurer que la société de crédit foncier respecte les dispositions particulières qui lui sont applicables et de défendre les intérêts spécifiques des porteurs de titres privilégiés.

Le contrôleur spécifique veille au respect des règles concernant l'objet des sociétés de crédit foncier (article 61), la nature des actifs admis en garantie (article 62), l'utilisation des instruments financiers à terme (article 63), la supériorité de l'actif de la société par rapport à son passif privilégié (article 64) et la mise en oeuvre du privilège des créanciers (article 65).

Il faut noter qu'outre le renforcement des garanties offertes aux porteurs d'obligations privilégiées, la présence de ce contrôle spécifique devrait permettre de rendre éligibles les obligations foncières à l'article 22-4 de la directive CEE du 20 décembre 1985.

Application de la directive 85/611/CEE

L'article 22-4 de la directive 85/611/CEE du 20 décembre 1985 portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant certains organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) permet aux Etat-membres de porter de 5% à 25% le ratio de division des risques des OPCVM coordonnés pour certaines obligations. Un OPCVM peut donc placer jusqu'à 25% de ses actifs dans des obligations émises par un même émetteur, dans la limite de 80% de la valeur totale des actifs de l'OPCVM.

Ces obligations doivent être émises par un établissement de crédit ayant son siège dans un Etat membre et qui fait l'objet d'un contrôle public particulier visant à protéger les détenteurs d'obligations.

Les sommes provenant des émissions d'obligation doivent être investies dans des actifs de couverture qui seront affectés par privilège au remboursement du capital et paiement des intérêts courus en cas de défaillance de l'émetteur.

Grâce notamment à l'instauration d'un contrôleur spécifique, les obligations foncières françaises semblent correspondre aux exigences requises par la directive. Elles sont émises par des établissements de crédit ayant leur siège dans un Etat membre de l'Union européenne, les sociétés de crédit foncier (article 61), soumis au contrôleur d'un contrôleur spécifique et d'un contrôleur spécifique suppléant (article 72) et l'actif, nécessairement supérieur au passif des sociétés de crédit foncier, doit être en priorité affecté aux créanciers obligataires (articles 64 et 65).

Au terme des dispositions de l'article 25 de la loi n°88-1201 du 23 décembre 1988 relative aux OPCVM et portant création de fonds communs de créances, un décret en Conseil d'Etat fixe les cas et les catégories de titres pour lesquels il peut être dérogé à la règle suivant laquelle un OPCVM ne peut employer en titres d'un même émetteur plus de 5% de ses actifs.

Il apparaît donc nécessaire que ce décret en Conseil d'Etat soit prochainement modifié.

Le ministre de l'Economie, des finances et de l'industrie a d'ailleurs donné des assurances sur ce point en séance publique à l'Assemblée nationale.

"Je vous précise (..) que nous avons l'intention de signaler à la Commission européenne que nous considérons ces obligations foncières comme faisant partie des titres suffisamment sûrs pour pouvoir être détenus à raison d'un montant supérieur à 5%, même si elles proviennent d'un seul émetteur. Nous demanderons ensuite par un décret en Conseil d'Etat que tout soit traduit en droit français."

La procédure auprès de la commission européenne visera à se conformer aux dispositions de la directive, selon laquelle les Etats membres communiquent à la commission la liste des catégories d'obligations et des catégories d'émetteurs habilités, en vertu de la loi et des dispositions concernant le contrôle, à émettre des obligations qui répondent aux critères énoncés. A cette liste doit être jointe une notice présentant la nature des garanties offertes.

I. LA DÉSIGNATION DU CONTROLEUR SPÉCIFIQUE

1. La procédure de nomination du contrôleur spécifique

Le contrôleur spécifique est nommé par les dirigeants de la société de la société de crédit foncier, pour une durée de quatre ans, sur avis conforme de la commission bancaire.

Cette procédure est sensiblement différente de celle existant pour les commissaires aux comptes, qui sont nommés par l'assemblée générale de la société ( article 224 de la loi n°66-537 du 24 juillet 1966) pour une durée de six ans.

Ces dispositions particulières peuvent s'expliquer par le rôle du contrôleur spécifique, chargé de veiller aux intérêts des créanciers privilégiés : l'avis conforme de la commission bancaire a ainsi pour objet de renforcer la sécurité attachée au contrôle spécifique des sociétés de crédit foncier. En Allemagne, un administrateur fiduciaire indépendant est nommé par l'Office fédéral de contrôle du crédit et des banques.

Comme pour le commissaire aux comptes, les honoraires du contrôleur spécifique sont à la charge de la société ( article 232 de la loi du 24 juillet 1966).

2. Le régime des incompatibilités

Le présent article reprend dans une large mesure le régime des incompatibilités applicables aux commissaires aux comptes.

Ainsi, l'article 219-3 de la loi du 24 juillet 1966, relatif aux incompatibilités générales pour l'exercice de la fonction de commissaire aux comptes est applicable. Toute activité de nature à porter atteinte à l'indépendance du contrôleur, tout emploi salarié (hors enseignement) et toute activité commerciale est donc banni.

De même, les articles 220 à 221-1 de la loi du 24 juillet 1966 relatifs aux incompatibilités spécifiques au contrôleur de chaque société sont applicables : ne peuvent être nommés contrôleur spécifique les dirigeants, fondateurs ou administrateurs de la société, les parents et alliés de ceux-ci, les membres du conseil de surveillance. De même, les contrôleurs ne peuvent être nommés à des postes de responsabilité dans les sociétés qu'ils contrôlent moins de cinq ans après la cessation de leurs fonctions. Enfin, les administrateurs, dirigeants ou salariés ne peuvent être nommés contrôleur des sociétés à laquelle ils appartenaient moins de cinq ans après leur départ.

Des incompatibilités propres aux contrôleurs spécifiques des sociétés de crédit foncier sont toutefois ajoutées par le présent article .

Suite à un amendement voté à l'Assemblée nationale, les contrôleurs spécifiques seront choisis parmi les personnes inscrites sur la liste des commissaires aux comptes, mais le commissaire aux comptes de la société de crédit foncier ou de toute société contrôlée directement ou indirectement par une société détenant une participation dans le capital de la société de crédit foncier ne pourra être nommé contrôleur spécifique.

Votre rapporteur estime que cette mesure qui, dans son esprit, est tout à fait justifiée, pourrait être corrigée sur un point mineur, afin de garantir le bon fonctionnement des sociétés de crédit foncier.

En effet, viser des sociétés qui n'ont qu'une faible participation dans l'actif des sociétés de crédit foncier pourrait conduire à exclure des commissaires aux comptes appartenant à des cabinets compétents, mais travaillant pour une des sociétés visées. Comme les fonctions de commissaire aux comptes sont souvent exercées par des sociétés constituées sous forme de sociétés civiles professionnelles (art. 218 loi 24 juillet 1966), l'incompatibilité pourrait en effet toucher de nombreux commissaires aux comptes. Cette restriction semble d'autant moins nécessaire que l'avis conforme de la commission bancaire sera toujours requis pour la nomination des contrôleurs spécifiques des sociétés de crédit foncier.

Afin d'éviter une interdiction par trop extensive, votre rapporteur vous propose donc un amendement visant à préciser que seuls les commissaires aux comptes de sociétés détenant une participation majoritaire dans la société de crédit foncier ne pourraient en devenir contrôleur spécifique.

3. Le contrôleur spécifique suppléant

L'Assemblée nationale a créé un contrôleur spécifique suppléant , afin de s'assurer de la continuité du contrôle de la société de crédit foncier.

Son mode de désignation est exactement identique à celui du contrôleur titulaire.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a ajouté que l e deuxième alinéa de l'article 223 de la loi du 24 juillet 1966 serait applicable au contrôle spécifique des sociétés de crédit foncier. Cet alinéa traite de la nomination et de la prise de fonctions du commissaire aux comptes suppléant. Il dispose qu'un ou plusieurs commissaires aux comptes suppléants appelés à remplacer les titulaires en cas de refus, d'empêchement, de démission ou de décès de ceux-ci, sont désignés par l`assemblée générale ordinaire. Les fonctions du commissaire aux comptes suppléant prennent fin à l'expiration du mandat du titulaire ou, si l'empêchement est temporaire, lorsque l'empêchement a cessé et après la réunion de l'assemblée générale qui approuve les comptes.

Votre rapporteur note qu'il pourrait y avoir là un problème de coordination avec les dispositions figurant au deuxième alinéa du présent article et qui disposent que le contrôleur suppléant est nommé par les dirigeants de la société de crédit foncier sur avis conforme de la commission bancaire. S'il est nécessaire de prévoir les conditions dans lesquelles le contrôleur suppléant remplace le titulaire, il conviendrait sans doute de l'indiquer explicitement dans la loi, sans faire référence à l'article 223 de la loi de 1966 relative aux sociétés commerciales.

II. LES MISSIONS DU CONTROLEUR SPÉCIFIQUE

1. Le contrôle des dispositions spécifiques aux sociétés de crédit foncier

Au terme du troisième alinéa du présent article, le contrôleur spécifique veille au respect des règles concernant l'objet des sociétés de crédit foncier (article 61), la nature des actifs admis en garantie (article 62), l'utilisation des instruments financiers à terme (article 63), la supériorité de l'actif de la société par rapport à son passif privilégié (article 64) et la mise en oeuvre du privilège des créanciers (article 65).

2. Une action renforcée au service des créanciers privilégiés

L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des finances, a renforcé le rôle du contrôleur spécifique, afin de lui faire jouer un rôle " préventif " en cas de risques pour la continuité d'exploitation de la société de crédit foncier.

Outre la certification des documents adressés à la commission bancaire et l'établissement d'un rapport sur l'accomplissement de sa mission (transmis aux dirigeants de la société de crédit foncier et à la commission bancaire), le contrôleur spécifique " sera tenu de signaler immédiatement à celle-ci tout fait ou toute décision dont il a eu connaissance dans l'exercice de sa mission et qui est de nature à porter atteinte aux conditions ou à la continuité d'exploitation de la société de crédit foncier ".

Cette disposition, qui s'inspire très directement de celle prévue pour le commissaire aux comptes dans le texte proposé pour transposer la directive dite "post-BCCI", témoigne du souci d'ajouter un volet "préventif" aux dispositions, existant déjà dans le projet de loi, et relatives aux procédures de redressement et de liquidation judiciaire.

Grâce à ce mécanisme d'alerte, la commission bancaire, qui sera saisie, pourra mettre en oeuvre les pouvoirs dont elle dispose au titre des procédures de prévention, et qui sont d'ailleurs renforcées dans le présent projet de loi (cf. article 34).

Par ailleurs , le contrôleur spécifique pourra agir au nom des créanciers privilégiés puisqu'il procédera à la déclaration prévue en cas de mise en oeuvre d'une procédure de redressement judiciaire de la société de crédit foncier.

L'article 50 de la loi du 25 janvier 1985 prévoit en effet qu'à compter de la publication du jugement, tous les créanciers dont la créance a son origine antérieurement au jugement d'ouverture, à l'exception des salariés, adressent la déclaration de leurs créances au représentant des créanciers.

Le contrôleur spécifique agira sur ce point précis, au nom des créanciers privilégiés, mais il ne se voit pas confier formellement une fonction de représentant des créanciers, contrairement à ce qui se passe en Allemagne.

Votre rapporteur estime que la situation particulière du contrôleur spécifique, à mi-chemin entre le commissaire aux comptes et le représentant des créanciers, devra être clairement explicitée, afin de faciliter les conditions d'exercice de sa mission.

III. LES ACTIONS ET PRÉROGATIVES DU CONTRÔLEUR SPÉCIFIQUE

Elles sont sensiblement identiques à celles du commissaire aux comptes. Les articles 229, 230 et 231 de la loi du 24 juillet 1966 sont en effet applicables.

L'article 229 traite des opérations de vérification et de contrôle menées par les commissaires aux comptes. Les investigations des contrôleurs spécifiques pourront s'étendre aux sociétés mères, ce qui est particulièrement important pour les sociétés de crédit foncier, dans la mesure où la société mère pourra être la société chargée de la gestion des prêts.

L'action du contrôleur spécifique est toutefois sensiblement différente de celle du commissaire aux comptes, dans la mesure où il ne certifie par les comptes (les dispositions de l'article 228 de la loi de 1966 ne lui sont pas applicables). En revanche, en vertu du cinquième alinéa du présent article, le contrôleur " certifie " les documents adressés à la Commission bancaire, au titre du respect des dispositions qu'il a la charge de faire respecter.

Votre rapporteur estime important de préciser que cette certification consiste à attester, par une signature, du respect des exigences spécifiques aux sociétés de crédit foncier, et non à remplacer le commissaire aux comptes dans sa mission essentielle de certification des comptes.

Une autre ambiguïté résulte de l'application de l'article 230 de la loi de 1966, qui traite des relations du commissaire aux comptes avec le conseil d'administration, le directoire ou le conseil de surveillance de la société qu'il contrôle. Le contrôleur spécifique devra porter à leur connaissance les contrôles et vérifications auxquels il a procédé, les modifications qu'il souhaite apporter aux documents comptables, les irrégularités et inexactitudes qu'il aurait découvertes, les conclusions sur les résultats de l'exercice.

Votre rapporteur note que toutes les dispositions de l'article ne peuvent s'appliquer au contrôleur spécifique, qui n'a pas, par exemple, pour mission explicite de se prononcer sur les résultats de l'exercice.

Enfin, l'article 231 dispose que les commissaires aux comptes sont convoqués à la réunion du conseil d'administration ou du directoire, ainsi qu'à toutes les assemblées générales d'actionnaires de la société qu'ils contrôlent. Il en serait donc de même pour le contrôleur spécifique. Or, celui-ci ne communique formellement son rapport qu'aux dirigeants et à la commission bancaire.

Votre rapporteur note que la solution proposée par le présent article consiste donc à donner au contrôleur spécifique des missions et prérogatives sensiblement équivalentes à celles du commissaire aux comptes de la société, au risque de faire parfois double emploi.

A contrario, il aurait pu être envisagé d'aboutir à une complémentarité entre les fonctions du contrôleur spécifique et celles du commissaire aux comptes . Ainsi, le contrôleur spécifique pourrait-il être délié du secret professionnel à l'égard du commissaire aux comptes, afin que ce dernier puisse rendre compte des résultats de ses contrôles.

IV. LA RESPONSABILITÉ DU CONTROLEUR SPECIFIQUE

1. Les obligations du contrôleur spécifique

L'article 233 impose aux commissaires aux comptes de signaler à l'assemblée générale les irrégularités et inexactitudes relevées au cours de l'accomplissement de leur mission. Ils doivent également révéler au procureur de la République les faits délictueux dont ils ont eu connaissance. Cet article s'appliquerait également aux contrôleurs spécifiques.

2. Les sanctions applicables

Comme pour les commissaires aux comptes, un principe de responsabilité s'applique aux contrôleurs spécifiques.

Conformément aux dispositions de l'article 234 de la loi de 1966, les contrôleurs sont responsables des fautes et négligences qu'ils ont commises à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions. L'article 235 fixe les règles de prescription des actions en responsabilité.

En cas de faute ou d'empêchement, les commissaires aux comptes peuvent être relevés de leurs fonctions, à la demande du conseil d'administration, du directoire, du comité d'entreprise, d'un ou plusieurs actionnaires représentant au moins un dixième du capital social, du ministère public, de l'assemblée général, de la COB ou encore de la commission bancaire ( article 227 de la loi de 1966 ). Cette disposition s'appliquerait également aux contrôleurs spécifiques.

Enfin, les articles 455 à 458 qui traitent des peines applicables aux infractions au contrôle des sociétés anonymes, sont applicables aux sociétés de crédit foncier. Il s'agit des peines pour absence de désignation ou de convocation de commissaire aux comptes ( art 455 ), exercice illégal des fonctions de commissaires aux comptes par violation du régime des incompatibilités ( art 456 ), divulgation d'informations mensongères ou de l'absence de révélations de faits délictueux ( art 457 ), et obstacles aux vérifications et contrôles des commissaires aux comptes ( art 458 ).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 73

Exonération de la taxe sur la valeur ajoutée

Commentaire : le présent article exonère de TVA les cessions de créances réalisées au profit des nouvelles sociétés de crédit foncier.

En application de l'article 261 C du code général des impôts, les cessions de créances sont exonérées de TVA.

Cependant , l'article 260 B dispose que les opérations qui se rattachent aux activités bancaires et financières peuvent être soumises, sur option, à la TVA. L'option s'applique à l'ensemble des opérations et présente un caractère définitif.

En vertu de l'article 260 C toutefois, un certain nombre d'opérations sont exclues du droit d'option, notamment les cessions de valeurs mobilières et les sommes perçues à l'occasion des cessions de créances à des fonds communs de créances ou en rémunération de la gestion de ces créances.

Par le présent article, l'article 260 C du code général des impôts est donc complété pour exclure du droit d'option pour la TVA les sommes perçues lors de la cession de créances à des sociétés de crédit foncier ou en rémunération de la gestion de ces créances.

Votre rapporteur note que cet article ne traite que de l'exonération de TVA pour les cessions d'actifs réalisées à l'occasion de la création des sociétés de crédit foncier.

Or, d'autres problèmes se posent sur le plan fiscal.

Ainsi, les établissements de crédits qui souhaitent céder leurs créances pourraient s'inquiéter de la possibilité d'avoir à acquitter des droits d'enregistrement sur ces cessions.

Le ministre de l'Economie, des finances, et de l'industrie a été très clair en séance publique à l'Assemblée nationale " il ne s'agit pas là de transactions entrant dans le cadre des articles 719 et 720 du code général des impôts, c'est-à-dire concernant les cessions de clientèle. Hors des cessions de clientèles, il n'y a pas de droits d'enregistrement ."

Tout comme pour le transfert des actifs et passifs privilégiés des actuelles sociétés de crédit foncier (cf. article 75), il convient également de savoir si les plus-values de cessions de créances, qui sont normalement taxables à l'impôt sur les sociétés, pourront bénéficier du régime d'exonération prévu à l'article 210B du code général des impôts.

Pour l'application de cet article, qui vise les scissions et les apports partiels d'actifs, un agrément du ministre chargé des finances est nécessaire, sauf si l'opération peut être considérée comme l'apport d'une "branche complète d'activité".

Si tant est que les opérations répondent bien aux critères définis à l'article 210B, le régime d'exonération pourra évidemment s'appliquer, d'autant que le régime d'agrément permet d'introduire une certaine souplesse.

Sinon, votre rapporteur estime que le régime fiscal applicable à la création de nouvelles sociétés de crédit foncier ne saurait être discriminant , afin que ce qui s'apparente d'abord à une modification de structure (la filialisation des activités de prêt hypothécaire, de prêt cautionné et de prêt aux collectivités locales) puisse être réalisé dans les meilleures conditions.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 74

Renvoi au décret en Conseil d'Etat

Commentaire : le présent article a pour objet de prévoir que les modalités d'application du présent chapitre seront définies par décret en Conseil d'Etat.

Le décret en Conseil d'Etat aura notamment pour objet :

- de fixer les limites et conditions dans lesquelles les prêts cautionnés sont éligibles comme prêts garantis ;

- de déterminer la quotité de la valeur du bien apporté en garantie ;

- de préciser les conditions dans lesquelles des titres et valeurs sont suffisamment sûrs et liquides pour être détenus par des sociétés de crédit foncier ;

- de définir la notion de " frais annexes " bénéficiant du privilège mentionné à l'article 65 du projet de loi.

De surcroît, en application des amendements proposés par votre commission, le décret en Conseil d'Etat devrait également fixer les conditions dans lesquelles il est possible de dépasser la quotité du bien apporté en garantie pour émettre des titres non privilégiés, et préciser le cadre juridique dans lequel s'inscrira la possibilité, pour les sociétés de crédit foncier, de racheter leurs titres sans les annuler.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE II :

MESURES DIVERSES ET TRANSITOIRES

ARTICLE 75

Obligation pour les actuelles sociétés de crédit foncier de transférer à une filiale leurs prêts et leurs ressources destinées au financement de ces prêts

Commentaire : le présent article organise le transfert des actifs privilégiés des actuelles sociétés de crédit foncier dans des filiales spécialisées.

I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Cet article a pour objet d'imposer au Crédit foncier de France et au Crédit foncier et communal d'Alsace et de Lorraine le transfert de leurs créances à des filiales spécialisées ayant la qualité de sociétés de crédit foncier, sous six mois à compter de la publication de la loi.

Ce transfert, imposé, s'explique par le souci de mettre en conformité les deux seules sociétés de crédit foncier existant actuellement avec la nouvelle législation.

Le transfert portera sur :

- les contrats d'émission des obligations foncières, communales et maritimes ;

- les contrats de prêts et autres actifs affectés par privilège à ces obligations (ils seront assimilés aux prêts définis à l'article 62)

- les autres ressources concourant au financement des prêts.

Par ailleurs un certain nombre de dispositions juridiques sont destinées à assurer la sécurité du transfert : le transfert des éléments d'actifs entraîne de plein droit le transfert des accessoires des créances cédées, le transfert des contrats relatifs aux obligations et autres ressources concourant au financement des prêts transférés n'ouvre pas droit à un remboursement anticipé, la cession des éléments d'actifs emporte cession des instruments financiers à terme conclus pour leur couverture.

Suite à ce transfert, le bilan du Crédit foncier de France devrait s'élever à 52 milliards de francs, et celui de sa société de crédit foncier à 233 milliards de francs.

II. COMMENTAIRE

Le présent article comporte certaines omissions qu'il convient de combler.

En premier lieu, afin d'assurer la sécurité juridique du transfert au regard des investisseurs étrangers, il est nécessaire de préciser que le transfert des biens, droits et obligations emporte de plein droit les effets d'une transmission universelle de patrimoine.

Il est également nécessaire de préciser que le transfert des créances privilégiées n'emporte pas le droit au remboursement ou à la résiliation anticipée des contreparties aux contrats d'instruments financiers, ni des contrats non privilégiés.

D'autres modifications, d'ordre rédactionnel, peuvent être apportées au dispositif, particulièrement dense, du présent article.

Enfin, comme le remarque M. Dominique Baert, rapporteur pour le volet "sécurité financière" à l'Assemblée nationale, " il convient de noter que l'article 75 ne règle pas le problème du traitement fiscal de ce transfert, problème qui se pose aussi, plus généralement, pour le "chargement" initial des sociétés de crédit foncier ".

Votre rapporteur estime donc que le cadre fiscal du transfert sera équivalent à celui existant pour la création des nouvelles sociétés de crédit foncier, c'est-à-dire qu'à défaut de remplir les conditions applicables à l'apport d'une " branche complète d'activité ", les actuelles sociétés de crédit foncier devraient pouvoir bénéficier, dans des conditions souples, de l'agrément ministériel prévu à l'article 210B ou du régime fiscal qui correspondra aux modalités de cession qu'elles auront choisi.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 76

Abrogations

Commentaire : le présent article a pour objet d'abroger les textes spécifiques aux actuelles sociétés de crédit foncier afin de mettre en oeuvre le principe de banalisation.

Cet article abroge une série de textes, depuis le décret du 28 février 1852 sur les sociétés de crédit foncier, qui donnait un statut spécifique au Crédit foncier et au crédit communal d'Alsace et de Lorraine.

Ainsi sont supprimées les dispositions qui instauraient une tutelle étroite de l'Etat sur ces sociétés (nomination du gouverneur ou du président par décret, présence d'un commissaire du gouvernement au conseil d'administration...).

Toutefois, aucune des compétences spécifiques du Crédit foncier de France n'est atteinte, hormis son pouvoir de tutelle sur le marché hypothécaire, qui était en fait relativement théorique (la suppression de cette tutelle résulte des dispositions de l'article 78 du présent projet de loi).

Il faut noter également que le présent article abroge l'article 82 de la loi n°47-1465 du 8 août 1947 relative à certaines dispositions d'ordre financier, autorisant le Crédit foncier de France à consentir des prêts hypothécaires sur des navires de mer, des bateaux de navigation intérieure et des aéronefs.

Si les contrats d'émission des obligations maritimes sont transférés à la nouvelle société de crédit foncier que créera le Crédit foncier de France, celle-ci ne pourra à l'avenir recueillir de nouvelles créances "maritimes" pour un refinancement obligataire.

Cette interdiction vise à respecter un principe de prudence : en effet, le marché des navires est extrêmement volatile et présente souvent des caractéristiques d'un marché spéculatif ^{205( * )} . Introduire les actifs maritimes en garantie d'obligations sécurisées ferait courir un risque potentiellement important aux porteurs d'obligations sécurisées, en raison des mouvements de revente des navires.

De surcroît, il semble que les prêts maritimes n'aient jamais constitué une activité remarquable des sociétés de crédit foncier.

La non inclusion des crédits maritimes à l'actif des sociétés de crédit foncier ne fera évidemment pas obstacle à d'autres types de financements adaptés aux caractéristiques spécifiques du secteur maritime, secteur qui nécessite une attention particulière des pouvoirs publics.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 77

Délai pour la mise en conformité des statuts des actuelles sociétés de crédit foncier

Commentaire : le présent article a pour objet de prévoir un délai pour que le Crédit foncier de France et le Crédit foncier et communal d'Alsace et de Lorraine mettent en conformité leurs statuts.

Comme pour la création de leurs filiales, les actuelles sociétés de crédit foncier ont six mois à compter de la publication de la loi pour mettre leurs statuts en conformité avec les dispositions du présent titre.

L'Assemblée nationale a amélioré la rédaction de l'article en précisant que les assemblées générales extraordinaires procèdent à la modification des statuts.

En effet, les modifications aux statuts sont adoptées par une assemblée générale extraordinaire, sur proposition respectivement du gouverneur du Crédit foncier de France et du conseil d'administration du Crédit foncier et communal d'Alsace Lorraine, sous réserve d'une approbation par décret (décret en Conseil d'Etat pour le crédit foncier de France).

Inscrire dans la loi la modification des statuts par les assemblées générales extraordinaires permet de faire l'économie de ces décrets.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 78

Adaptation du fonctionnement du marché hypothécaire

Commentaire : le présent article vise à adapter le marché hypothécaire afin d'élargir les actifs éligibles au refinancement hypothécaire dans des conditions proches, mais non identiques, à celles existant pour les sociétés de crédit foncier.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE MARCHÉ HYPOTHÉCAIRE

Le marché hypothécaire est né en France en 1966, afin de permettre aux établissements de crédit de refinancer leurs créances hypothécaires et d'offrir aux investisseurs des produits de placement sûrs.

Les créances hypothécaires éligibles doivent satisfaire à un certain nombre de conditions d'objet (financement de l'acquisition ou de la construction de logements situés en France), de durée et de quotité. Les transactions portent non sur les créances elles-mêmes mais sur des effets qui les représentent. Ceux-ci prennent la forme de billets à ordre (représentant le capital) ou de billets au porteur (représentant une annuité d'intérêt payable à terme échu).

L'émetteur de billet à ordre continue de gérer les prêts. Il s'engage à détenir à tout moment un volume de créances au moins égal au montant du billet émis.

Le marché hypothécaire s'étant révélé à l'origine peu dynamique, il a été décidé de lui donner une nouvelle impulsion en 1985.

La loi n°85-695 du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier dispose ainsi que les émetteurs de billets à ordre peuvent mobiliser leurs billets auprès d'organismes agréés auxquels ils adhèrent. En contrepartie de ces billets souscrits, ces organismes sont autorisés à émettre des obligations de longue durée.

Dans les faits, seule la Caisse de refinancement hypothécaire (CRH) a été créée et agréée en application des dispositions de la loi du 11 juillet 1985.

B. UN MARCHÉ MONOPOLISÉ PAR LA CAISSE DE REFINANCEMENT HYPOTHÉCAIRE (CRH)

1. Présentation de la Caisse de refinancement hypothécaire (CRH)

Société anonyme de nationalité française, la Caisse de refinancement hypothécaire est un établissement de crédit agréé en qualité de société financière par décision du comité des établissements de crédit en date du 16 septembre 1985.

Ses opérations de refinancement sont réalisées sur le marché hypothécaire et soumises à la réglementation et à la législation de ce marché, c'est-à-dire aux dispositions de l'article 16 de la loi n°69-1263 du 31 décembre 1969 et à celles des articles 12 et 13 de la loi n°85-695 du 11 juillet 1985.

La société a pour objet (article 2 du statut de la CRH) :

- de refinancer au profit exclusif des actionnaires les billets à ordre souscrits ou avalisés par ceux-ci, en mobilisation de créances éligibles au marché hypothécaire ;

- d'émettre, en contrepartie de ces emplois, des obligations et valeurs mobilières ayant des caractéristiques analogues à celles des billets mobilisés ;

- et généralement de procéder à toutes opérations mobilières ou immobilières se rattachant à l'objet ci-dessus ou à tous objets similaires ou connexes ou susceptibles d'en faciliter le développement.

Au 31 décembre 1998, les actionnaires de la CRH sont les suivants :

- Caisse nationale de crédit agricole (27,6%)

- Banque nationale de Paris (17,8%)

- Union de crédit pour le bâtiment (11,8%)

- Crédit lyonnais (10,4%)

- Banque La Henin (5,2%)

- Société générale (4,6%)

- Comptoir des entrepreneurs (3,9%)

2. Activités de la CRH

La caisse de refinancement hypothécaire intervient en qualité de centrale de refinancement et regroupe les emprunts des établissements de crédit. Ce regroupement lui permet de constituer des gisements d'emprunts plus importants et donc plus liquides que ceux émis directement par les établissements.

La part de la CRH dans les mobilisations réalisées sur le marché hypothécaire s'élève à 92,2% au 30 septembre 1998, ce qui en fait l'intervenant presque exclusif du marché.

Depuis sa création, la CRH a émis sur le marché domestique français 82 emprunts obligataires pour un montant total de 108 milliards de francs.

De 1985 à 1988, la CRH a réalisé 25 émissions garanties par l'Etat pour 37,9 milliards de francs.

De 1988 à 1998, la CRH a procédé à 57 émissions non garanties par l'Etat pour 70,13 milliards de francs.

Il faut noter que l'activité de la CRH s'est nettement ralentie depuis 1993, même si un sursaut peut être constaté en 1998 (la moitié des 14 milliards de francs émis cette année représente toutefois le résultat d'une offre publique d'échange) et au début de la présente année.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article adapte la loi n°69-1263 du 31 décembre 1969 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, modifiée par la loi du 11 juillet 1985, en ce qui concerne le marché hypothécaire et la caisse de refinancement hypothécaire.

Ainsi :

1 - les prêts cautionnés et les parts de fonds communs de créances sont rendus éligibles au refinancement par la CRH ;

2 - en cas d'ouverture d'une procédure de redressement ou de liquidation à l'encontre d'un établissement de crédit, il est explicitement réaffirmé que la mobilisation des créances auprès de la CRH n'est pas affectée ;

3 - la tutelle du Crédit foncier sur le marché hypothécaire est supprimée.

1. Le présent article élargit de manière significative le champ d'intervention du marché hypothécaire, par symétrie avec les dispositions applicables aux nouvelles sociétés de crédit foncier

Cependant l'Assemblée nationale a sensiblement modifié l'article initial du projet de loi. Celui-ci avait en effet pour objet d'aligner les conditions de fonctionnement du marché hypothécaire sur celles applicables aux sociétés de crédit foncier, en faisant directement référence aux créances éligibles au refinancement par obligations foncières (article 62).

En supprimant toute référence à l'article 62 du projet de loi, qui définit les créances éligibles pour les sociétés de crédit foncier et les règles prudentielles qui y sont attachées et en prévoyant un décret en Conseil d'Etat autonome, l'Assemblée nationale a souhaité préserver les spécificités du marché hypothécaire et donc de la CRH .

La CRH dispose en effet de règles prudentielles spécifiques, renforcées depuis que ses émissions ne bénéficient plus de la garantie de l'Etat.

L'article 13 de la loi n°85-695 du 11 juillet 1985 modifiant la loi n°69-1263 du 31 décembre 1969 a permis en effet à l'Etat d'apporter sa garantie aux emprunts obligataires émis par les détenteurs de billets à ordre représentatifs de biens immobiliers, garantis par une hypothèque ou un privilège immobilier de premier rang, dès lors que les prêts représentent une quotité de financement maximale fixée par décret ou que le montant des contrats de prêts excède le montant des billets à ordre dans une proportion minimale fixée par décret.

Le décret n°85-854 du 7 août 1985 pris en application de l'article 13 de la loi du 11 juillet 1985 a fixé la quotité de financement maximale à 66% du montant total des opérations et l'excédent du montant total des contrats sur les billets mobilisés à 25% minimum.

Depuis fin 1988, les émissions de la CRH ne bénéficient plus de la garantie de l'Etat.

Pour les opérations actuelles, non garanties par l'Etat, la réglementation du marché hypothécaire fixe l'apport personnel à 20% dans le cas général et à 10% dans le cas de primo accédant ou de prêt conventionné, ce qui correspond à des quotités initiales maximales de 80% et 90% du montant de l'acquisition d'un logement. De plus, la CRH impose un surdimensionnement de 125%.

La CRH obéit donc à des règles prudentielles bien spécifiques, qui ont pu, jusqu'à présent, être considérées comme très satisfaisantes (la CRH bénéficie d'une très bonne notation sur les marchés). Il n'en reste pas moins que ces règles sont différentes de celles qui seront imposées aux sociétés de crédit foncier. En choisissant de renvoyer à un décret autonome, et de ne pas modifier ces règles prudentielles, le projet de loi choisit délibérément de conserver deux systèmes concurrents de refinancement hypothécaire, solution contraire à une " banalisation " du marché.

2. Le présent article lève également toute ambiguïté sur la sécurité attachée aux titres du marché hypothécaire

En effet, la sécurité des opérations de mobilisation repose notamment sur le nantissement des créances hypothécaires. Mais ce nantissement et le transfert de propriété en résultant n'avaient pas été explicitement placés hors du champ d'application de la loi n°84-148 du 1er mars 1984 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises et de la loi n°85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaire des entreprises.

Tout comme pour les sociétés de crédit foncier, le présent article écarte donc explicitement les dispositions des lois de 1984 et 1985.

3. La tutelle du Crédit foncier de France est supprimée

Le Crédit foncier de France s'était vu attribuer des fonctions de tutelle et de régulation avec la possibilité, par des avis, de déterminer les caractéristiques des prêts éligibles et des billets à ordre.

La banalisation des sociétés de crédit foncier ôte toute justification à la tutelle du Crédit foncier sur le marché hypothécaire.

III. UNE RÉFORME DU MARCHÉ HYPOTHÉCAIRE PARADOXALE



Votre rapporteur s'étonne que le présent projet de loi  crée de nouvelles sociétés de crédit foncier destinées à créer " un véritable marché des obligations foncières " et, dans le même temps, élargisse les modalités de fonctionnement du marché hypothécaire, sans le soumettre à des règles identiques à celles fixées pour les sociétés de crédit foncier.

Cette démarche, paradoxale, tendrait à démontrer que le nouveau modèle créé (les sociétés de crédit foncier) n'aurait finalement pas beaucoup plus d'intérêt qu'une adaptation de l'ancien (le marché hypothécaire dominé par la CRH), puisque le projet de loi révèle une absence de choix entre deux dispositifs aux objectifs similaires.

Si l'objectif est bien d'inciter les établissements de crédits à céder des créances et à prendre des participations dans des sociétés de crédit foncier, il conviendrait que celles-ci présentent des atouts qui n'existent pas dans le marché hypothécaire.

M. Dominique Baert, rapporteur du volet "sécurité financière" à l'Assemblée nationale, souligne bien le paradoxe de la situation, en indiquant que " le mécanisme des sociétés de crédit foncier pourrait constituer un facteur aggravant de la léthargie du marché hypothécaire en devenant une modalité concurrente de refinancement des prêts hypothécaires plus large et plus sécurisée ".

Précisément, si les sociétés de crédit foncier sont des outils performants dont il faut attendre beaucoup, il n'y a pas lieu de s'inquiéter que leur développement se fasse au détriment d'un marché hypothécaire, qui avait été mis en place en l'absence de dispositif équivalent aux Pfandbriefe en France. On peut également observer que l'Allemagne et le Danemark, ainsi que la grande majorité des pays européens qui disposent d'un système équivalent à des sociétés de crédit foncier, n'ont pas de marché hypothécaire concurrent.

Sauf à considérer que le projet de loi ne viserait que certains établissements de crédit, et constituerait pour eux une solution " ad hoc ", ce que votre rapporteur n'ose pas croire, il apparaît nécessaire de prévoir une égalité de concurrence entre les différents opérateurs sur le marché du refinancement hypothécaire.

Aussi, votre rapporteur vous propose-t-il de modifier le présent article dans le sens d'un alignement des dispositions relatives au marché hypothécaire sur celles relatives aux nouvelles sociétés de crédit foncier.

Le présent article diverge en effet des normes imposées aux sociétés de crédit foncier en tant qu'il prend en considération, non pas une quotité par bien financé, mais une quotité globale, de ce fait moins contraignante.

Votre rapporteur estime que ceci n'est pas justifié. Il vous propose donc de revenir à l'esprit du texte initial du gouvernement, qui faisait directement référence aux actifs éligibles au refinancement par obligations foncières.

Ces nouvelles conditions ne s'appliqueront qu'aux créances mobilisées en contrepartie des billets à ordre émis à compter de l'entrée en vigueur de la loi, de manière à ne pas modifier les règles applicables aux créances mobilisées pour des billets à ordre déjà émis.

Par cet amendement, votre rapporteur souhaitera obtenir des précisions sur l'ampleur que le Gouvernement entend donner à la réforme et à la banalisation des sociétés de crédit foncier

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 79 (nouveau)

Modifications des conditions de prêt

Commentaire : le présent article a pour objet de définir l'obligation d'information des emprunteurs en cas de modifications des conditions de prêt en cours.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes de l'article L. 312-8 alinéa 2 du code de la consommation " Toute modification des conditions d'obtention du prêt, notamment le montant ou le taux du crédit, donne lieu à la remise à l'emprunteur d'une nouvelle offre préalable ".

Cette disposition du code de la consommation, issue d'un amendement à la loi du 31 décembre 1989, adopté au Sénat, a pour objet la protection des emprunteurs au moment de conclure leurs prêts.

Un des auteurs de l'amendement expliquait ainsi en séance publique : " cet amendement vise à libérer de toute ambiguïté ou de toute éventuelle supercherie le consentement de l'emprunteur afin qu'il puisse conclure un contrat de prêts en toute connaissance de cause ".

L'article L. 312-8 du code de la consommation vise ainsi clairement les modalités de conclusions d'une offre de prêt, et non les éventuelles modifications de prêts en cours. Dans deux arrêts du 12 janvier 1995 et du 18 juin 1996, les cours d'appel de Versailles et Paris avaient confirmé que ces dispositions n'étaient pas applicables aux conditions de remboursement d'un prêt déjà accordé et en cours d'exécution.

Toutefois, par une arrêt du 6 janvier 1998 (1ère chambre civile Edouard c/ La Henin), la Cour de cassation a estimé que toute modification d'un prêt, y compris en cours de remboursement, devait donner lieu à une nouvelle offre préalable comportant toutes les mentions exigées par l'article L. 312-8.

II. LES DIFFICULTÉS POSÉES PAR LA JURISPRUDENCE DE LA COUR DE CASSATION

En étendant aux contrats de prêts en cours les obligations auxquelles étaient soumises les seules offres de prêts, l'arrêt de la Cour de cassation pose un certain nombre de difficultés.

Tout d'abord, l'information des emprunteurs à l'occasion des renégociations de prêts ne devrait pas nécessiter l'application des règles très contraignantes de l'article L. 312-8 du code de la consommation.

Lorsqu'il s'agit d'une simple renégociation, un avenant portant sur les seuls éléments renégociés donne plus d'informations à l'emprunteur que la remise d'une nouvelle offre comportant l'ensemble des caractéristiques du prêt, alors même qu'une grande partie de ce prêt est déjà réalisé. L'information doit porter sur les seuls éléments renégociés, qui permettront à l'emprunteur de procéder à une comparaison utile avec les offres des établissements de crédit concurrents.

L'application des règles de l'article L.312-8 peut donc entraver les renégociations puisqu'elle impose de reproduire des éléments qui figuraient déjà dans le contrat de prêt initial telles que des garanties (hypothèque, cautionnement) ou l'adhésion des emprunteurs à une assurance.

La conséquence directe de l'arrêt de la Cour de cassation est la possibilité de remettre en cause l'ensemble des prêts renégociés depuis le 1er mars 1990, dont l'encours s'élève à environ 200 milliards de francs.

En effet, la sanction appliquée en cas de non respect des règles de l'article L. 312-8 est la déchéance partielle ou totale du droit aux intérêts sur le prêt renégocié.

Depuis l'arrêt de la Cour de cassation, des contestations touchent les prêts à l'habitat, aussi bien dans le secteur concurrentiel que dans le secteur aidé. Ces contestations s'étendent aux renégociations effectuées dans le cadre de la loi du 31 décembre 1989 sur le surendettement, avec le risque de bloquer le fonctionnement des commissions départementales de surendettement.

III. LES DISPOSITIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article a pour objet de définir précisément les obligations applicables aux renégociations des contrats de prêts et de procéder à une validation des prêts en cours.

Il est ainsi ajouté un avant-dernier alinéa à l'article L. 312-8 du code de la consommation.

Les modifications aux contrats de prêts doivent prendre la forme d'un avenant dont la loi précise le contenu. Il s'agit d'un échéancier des amortissements qui détaille, pour chaque échéance :

- le capital restant dû en cas de remboursement anticipé,

- le taux effectif global calculé sur les seules échéances et frais à venir

- le coût total du crédit.

Un délai de réflexion de 10 jours est de droit pour l'emprunteur.

Concernant la validation des contrats de prêts en cours , celle-ci ne porte que sur les renégociations "favorables" à l'emprunteur, définies par trois critères non-cumulatifs : une baisse du taux d'intérêt du prêt, une diminution du montant des échéances du prêt et une diminution de la durée du prêt.

IV . LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur vous propose d'améliorer le dispositif proposé par le présent article sur quatre points.

Tout d'abord, il faut l'insérer, non dans l'article L. 312-8 du code de la consommation qui concerne la phase pré-contractuelle des prêts, mais après l'article L. 312-14 dans la section III concernant le contrat de crédit.

En second lieu, il convient d'exempter les prêts à taux variables de l'obligation de joindre un échéancier des amortissements, comme cela existe déjà pour l'offre préalable (article L. 312-8), dans la mesure où cet échéancier est, du fait même de la variation des taux, impossible à produire.

Il est également utile de préciser que l'information porte sur le coût du crédit en renégociation, et non sur le coût total du crédit.

Enfin, il est proposé de préciser que le délai de réflexion court à compter de la date de réception des informations mentionnées.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 80 (nouveau)

Rapporteurs généraux adjoints du Conseil de la concurrence

Commentaire : Le présent article prévoit que le rapporteur général du Conseil de la concurrence peut être assisté d'un ou plusieurs rapporteurs généraux adjoints.

En raison de la charge de travail très lourde qui pèse sur le rapporteur général du Conseil de la concurrence , il a semblé nécessaire au Gouvernement de prévoir que le rapporteur général puisse être assisté d'un ou plusieurs rapporteurs généraux adjoints.

Le rapporteur général du Conseil de la concurrence a en effet une triple mission :

- il anime et contrôle l'ensemble des rapporteurs (notamment la trentaine de rapporteurs permanents) : c'est à dire qu'il conseille les rapporteurs, prend connaissance de tous les rapports et contre-rapporte à chaque séance du Conseil (2 à 3 séances par semaine, soit une centaine par an) ;

- en outre, il doit veiller à la cohérence de la doctrine du Conseil de la concurrence ;

- enfin, il rédige le rapport annuel d'activité du Conseil .

Il est donc proposé, à la demande du Conseil de la concurrence, de modifier :

- l'article 4 de l'ordonnance n° 86-1243 du 1 ^er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence afin de prévoir que " le ou les rapporteurs généraux adjoints " seront nommés, comme le rapporteur général et les rapporteurs permanents, sur proposition du président par arrêté du ministre chargé de l'économie ; les rapporteurs extérieurs demeurant désignés par le président.

- l'article 25 de la même ordonnance afin de prévoir que lors des séances du Conseil " le ou les rapporteurs généraux adjoints " peuvent présenter des observations, de même que le rapporteur général et le commissaire du Gouvernement.

Un poste budgétaire est d'ores et déjà prévu pour la nomination d'un rapporteur général adjoint qui assisterait le rapporteur.

Toutefois, votre rapporteur général s'interroge sur une possible non-conformité de la procédure du Conseil de la concurrence avec l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

En effet, le dernier alinéa de l'article 25 de l'ordonnance précitée dispose : " Le rapporteur général et le rapporteur assistent au délibéré , sans voix délibérative ". Même s'il est précisé que le rapporteur ne vote pas, il est à craindre que la Cour de cassation, qui a été saisie sur ce point, ne juge que cette simple présence au délibéré est contraire à l'exigence d'un " tribunal impartial ". En effet, dans son rapport annuel de 1992, la Cour de cassation avait déjà analysé la seule présence du rapporteur du Conseil de la concurrence au délibéré comme attentatoire au procès équitable.

Il semble nécessaire de modifier en conséquence la procédure prévue par l'article 25 de l'ordonnance précitée relative au délibéré du Conseil.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 81 (nouveau)

Conditions d'émission des obligations par une société de crédit foncier

Commentaire : le présent article a pour objet de permettre aux sociétés de crédit foncier d'émettre des obligations dès leur création.

L'article 285 de la loi n°66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales dispose que l'émission d'obligations n'est permise qu'aux sociétés par actions ayant deux années d'existence et qui ont établi deux bilans régulièrement approuvés par les actionnaires.

Le présent article vise à écarter ces dispositions qui empêcheraient les sociétés de crédit foncier d'émettre des obligations foncières dès leur création, ce qui irait à l'encontre de la création rapide d'un marché français des obligations foncières.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue dans la matinée du mercredi 7 avril 1999, la commission a procédé à l' examen du rapport de M. Philippe Marini, rapporteur sur le projet de loi n° 273 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à l' épargne et à la sécurité financière.

M. Philippe Marini, rapporteur , a indiqué que le projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière, qui comportait deux parties, portait, en réalité, sur trois objets : la réforme du statut des caisses d'épargne et de prévoyance, le renforcement de la sécurité financière avec la création de trois systèmes de garantie, respectivement pour les dépôts, les titres et les contrats d'assurance, et une réforme des sociétés de crédit foncier.

Il a rappelé que, sur la majeure partie des thèmes abordés par ce projet de loi, la commission des finances avait pris des positions de fond, et que les propositions qu'il ferait s'inscriraient dans la continuité de ces positions.

Concernant la réforme des caisses d'épargne et de prévoyance, il a observé que le projet de loi constituait un progrès indéniable sur quatre points. Premièrement, l'adoption d'un statut coopératif est une clarification nécessaire, qui tient compte de la situation actuelle des caisses d'épargne, même si la réforme n'est pas totalement achevée. Deuxièmement, l'organisation du réseau des caisses d'épargne et de prévoyance, inspirée de celle du Crédit agricole, permet à la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CENCEP), chef de réseau, d'avoir le statut de société anonyme, confie à la fédération nationale (FNCEP) la charge de coordonner l'action des caisses d'épargne et de faire valoir leurs intérêts communs. Troisièmement, le projet de loi transforme les caisses d'épargne en banques de plein exercice, en leur permettant d'ouvrir leurs activités de crédit aux entreprises faisant appel public à l'épargne. Enfin, les relations entre les caisses d'épargne et la Caisse des dépôts et consignations sont contractualisées.

M. Philippe Marini, rapporteur , a ensuite relevé les insuffisances du projet de loi, jugeant la réforme des caisses d'épargne ambiguë et inachevée.

Il a regretté que le projet de loi ne procède pas à la banalisation du livret A et souligné les contradictions existant entre la volonté de placer les caisses d'épargne dans une situation concurrentielle et le maintien de la distribution d'un produit financier privilégié. Rappelant que le Gouvernement s'était engagé, en juin 1998, à ce que le taux du livret A reste supérieur d'un point à l'inflation, mais inférieur d'un-demi point au taux du marché à court terme, et qu'il avait créé un comité consultatif des taux réglementés afin de suivre les évolutions de ces données économiques et financières, M. Philippe Marini, rapporteur, a déploré que le ministre de l'économie et des finances n'ait pas suivi les préconisations de ce comité. Il a exprimé sa crainte que les clients des caisses d'épargne n'arbitrent en faveur du maintien de leur épargne sur livret A, plutôt que de l'acquisition des parts sociales des caisses d'épargne, si le rendement après impôt de ces dernières était inférieur à celui du livret A.

Le rapporteur général a ensuite critiqué l'absence d'évaluations et de projections financières attachées au projet de loi. Il a expliqué que le coût en fonds propres de la restructuration de la caisse de retraite des caisses d'épargne (CGR) serait massif, sans qu'il soit possible de déterminer son montant exact, vraisemblablement compris entre 13,2 milliards de francs et 43 milliards de francs. Dans la meilleure des hypothèses, le ratio européen de solvabilité des caisses d'épargne reviendrait de 16,4 % à 11,7 %.

Il a jugé contestable le fait que la loi détermine le montant exact du capital initial que les caisses d'épargne auront à placer dans le public - qui plus est par référence à une donnée comptable peu pertinente économiquement, la somme des dotations statutaires des caisses (soit 18,8 milliards de francs) -, sans procéder à une évaluation préalable de la capacité des caisses d'épargne à placer ce capital dans un délai de quatre ans. S'agissant de l'affectation du résultat distribuable des caisses d'épargne, il a démontré qu'en 1998, sur un résultat distribuable de 2,3 milliards de francs, l'application des dispositions du projet de loi, tel qu'il ressort de l'Assemblée nationale, aurait conduit les caisses à acquitter 850 millions de francs de dividendes et 500 millions de francs supplémentaires pour des actions d'intérêt général, si bien qu'elles n'auraient pu conserver que moins d'un milliard de francs pour leur développement, 770 millions de francs étant affectés à la mise en réserve obligatoire.

M. Philippe Marini, rapporteur, a déclaré que les modifications apportées par l'Assemblée nationale, concernant tout particulièrement les missions d'intérêt général des caisses d'épargne, étaient révélatrices des contradictions que recelait le projet de loi, puisqu'il impose aux caisses d'épargne de constituer un réseau compétitif et de rémunérer leurs sociétaires tout en leur assignant une multitude de missions sociales ou environnementales.

Le rapporteur a également critiqué le maintien d'un droit du travail dérogatoire pour les caisses d'épargne et préconisé l'application du droit commun.

Il a ensuite estimé que les " groupements locaux d'épargne " (GLE) faisaient inutilement " écran " entre le sociétariat local et les caisses d'épargne, et contrevenaient à la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération dans la mesure où, d'une part, ils ne remplissent aucune mission économique et, d'autre part, le nombre de voix dont ils disposeraient à l'assemblée générale serait pondéré en fonction du nombre de parts sociales des caisses d'épargne dont ils seraient titulaires.

Il a enfin rejeté le principe de l'affectation du produit de cession des parts sociales des GLE aux fonds de réserve pour les retraites constitué au sein du Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Il a tout d'abord estimé qu'il était incohérent de la part du Gouvernement d'affecter le produit de la mutualisation des caisses d'épargne à un fonds destiné à accueillir le produit des futures privatisations, tout en déclarant que la mutualisation des caisses d'épargne n'est pas une privatisation. Il a par ailleurs expliqué que, si ce fonds était destiné à couvrir le financement des retraites pour les années à venir, les quelques 18,8 milliards de francs attendus étaient bien dérisoires à côté des centaines, voire milliers de milliards de francs qui seraient nécessaires. En tout état de cause, il a jugé impératif que les objectifs du fonds soient clairement définis. En conclusion, il a émis d'autres suggestions d'affectation de ce produit de cession, par exemple sous la forme d'un effort particulier de l'Etat pour le financement des infrastructures territoriales, en direction des collectivités locales.

Il a ensuite détaillé ses propositions. Après avoir précisé qu'il s'abstiendrait de proposer la banalisation de la distribution du livret A par voie d'amendement, bien que la commission des finances considère cette évolution comme inéluctable du fait des règles de la concurrence européenne, il a proposé de supprimer l'agrément ministériel pour la nomination du président du directoire de la Caisse nationale des caisses d'épargne (CNCEP) estimant que le maintien de la tutelle administrative sur cette société ne se justifiait pas. Il a enfin proposé une réforme du mode de détermination des taux administrés, conforme à l'esprit des annonces faites par le Gouvernement en juin 1998.

Puis, il a préconisé la suppression des groupements locaux d'épargne (GLE), et leur remplacement par des sections d'assemblées générales dénommées " sections locales d'épargne ", afin de simplifier et de démocratiser la structure du sociétariat des caisses d'épargne. Il a proposé d'alléger les contraintes financières qui pèseront sur le nouveau réseau des caisses d'épargne, en supprimant la référence aux dotations statutaires, en allongeant de quatre à huit ans le délai accordé aux caisses pour céder leurs parts, et en modifiant les règles applicables à la fraction de leur résultat que les caisses devront consacrer au financement de projets d'économie locale et sociale. Enfin, il a proposé de supprimer l'affectation du produit du placement des parts sociales des caisses d'épargne dans le public au fonds de réserve du FSV, et de rapprocher les règles de la négociation collective au sein des caisses d'épargne du droit commun du travail.

M. Philippe Marini, rapporteur, a ensuite présenté les dispositions relatives au contrôle et à la garantie des établissements de crédit, des entreprises d'assurance et des entreprises d'investissement. Il a indiqué que l'amélioration de la sécurité financière comportait essentiellement trois dispositifs : une modification marginale de l'organisation de la surveillance, la création de trois nouveaux fonds de garantie auxquels l'Assemblée nationale a ajouté un quatrième pour les cautions, enfin des mesures spécifiques de sanctions disciplinaires, de redressement et de liquidation judiciaires.

Il a tout d'abord estimé que le dispositif proposé par le Gouvernement était incomplet sur deux points : en premier lieu, le projet de loi ne procède pas à la transposition de la directive relative à la surveillance prudentielle des entreprises du secteur financier, dite directive " post-BCCI ", que le Sénat, dans une résolution du 19 novembre 1993 avait demandée ; en second lieu, le fonds de garantie des assurés ne couvre pas les assurés ayant souscrit leurs contrats d'assurance par l'intermédiaire d'institutions de prévoyance relevant du code de la sécurité sociale, ou de mutuelles relevant du code de la mutualité. S'agissant de la garantie des déposants, le dispositif proposé est ambigu dans la mesure où il ne fixe pas d'objectif prioritaire entre la sauvegarde des intérêts de l'Etat et ceux des clients des établissements financiers. Globalement, il a estimé que les fonds proposés seraient de portée limitée puisque le fonds de garantie des dépôts serait doté de 10 milliards de francs, les mécanismes de garantie des titres et des cautions de 200 à 300 millions de francs chacun, et le fonds de garantie des assurés de 1,5 milliard de francs, ce qui ne permettrait pas de faire face à de vrais sinistres, de niveau européen, que seul le système européen de banques centrales serait à même de traiter.

Il a ensuite détaillé ses propositions. Déclarant vouloir garantir la sécurité des épargnants et non la survie des entreprises, il a proposé le retrait de l'agrément de tout établissement ayant bénéficié de l'intervention des fonds de garantie à titre curatif pour l'indemnisation de ses clients. S'agissant des modalités de financement des fonds de garantie, il a proposé de préciser que les cotisations seront calculées en fonction des risques de chaque établissement. Enfin, se référant à la position constante de la commission, il a proposé de majorer le crédit d'impôt sur la contribution des institutions financières, auquel donne droit la cotisation aux divers fonds de garantie.

Concernant le dernier aspect du projet de loi, la réforme des sociétés de crédit foncier et des obligations foncières, le rapporteur a indiqué qu'il convenait d'y voir deux enjeux distincts, à savoir la création d'un véritable marché des obligations foncières français, élément essentiel de la modernisation des marchés financiers et par conséquent de l'attractivité de la place de Paris, et l'articulation de cette réforme avec la prochaine cession du Crédit foncier de France.

Il a expliqué que les nouvelles sociétés de crédit foncier qui seront créées en application du projet de loi seront des établissements financiers spécialisés, dont les créances seront strictement définies par la loi. Ces créances, qui consisteront en des prêts garantis par une hypothèque ou un cautionnement, des prêts à des collectivités publiques, ainsi que des titres et valeurs de remplacement, donneront lieu à l'émission d'obligations sécurisées, c'est-à-dire bénéficiant d'une sécurité spécifique et permettant à leurs porteurs de détenir un privilège sur l'ensemble des autres créanciers. Rappelant que la France avait inventé ce système en 1852, qui avait paradoxalement prospéré en Allemagne sous le nom de " Pfandbriefe ", il s'est réjoui qu'il soit aujourd'hui redécouvert. Il a estimé que le nouveau dispositif reposait sur des données prudentielles exigeantes, notamment un surdimensionnement de l'actif des sociétés par rapport à leur passif privilégié, mais que ce dispositif pouvait être mis en cause par des remboursements anticipés de prêts trop importants. Dès lors que des sociétés pourraient être déstabilisées par ces remboursements, il a estimé souhaitable qu'une réflexion s'engage sur le plafonnement, à 3 % du capital restant dû, de l'indemnité pour remboursement anticipé.

Puis un large débat s'est engagé, au cours duquel sont intervenus MM. Joël Bourdin, François Trucy, Jacques Oudin, Joseph Ostermann, Michel Sergent, Marc Massion et Alain Lambert, président.

M. Alain Lambert, président , a jugé indispensable que le statut et l'organisation des caisses d'épargne ne s'éloignent pas du droit commun afin de donner toutes ses chances au réseau pour soutenir la concurrence des autres établissements bancaires et pour se développer.

Puis M. Philippe Marini, rapporteur, a déclaré partager l'opinion de MM. Joël Bourdin, Jacques Oudin et Joseph Ostermann qui estimaient que les groupements locaux d'épargne étaient des structures complexes et susceptibles d'empêcher les caisses d'épargne de nouer des alliances avec d'autres établissements financiers. Il a souligné que les GLE n'étaient que des structures de portage du capital des caisses d'épargne, sans objet économique, ce qui était contraire à l'esprit de la loi de 1947 portant statut de la coopération.

A M. Jacques Oudin , qui demandait comment pourrait s'opérer l'affectation d'une partie des fonds des caisses d'épargne au financement de projets d'infrastructure locaux ou nationaux, M. Philippe Marini a répondu qu'il convenait de faire le départ entre l'affectation de l'excédent d'exploitation des caisses d'épargne et l'affectation du produit du placement des parts sociales du réseau. Sur le premier aspect, il a jugé souhaitable de ne pas multiplier les contraintes pesant sur les caisses et a souligné qu'il n'entrait pas dans le métier des caisses d'épargne de financer des projets d'infrastructure à fonds perdus. Sur le second aspect, il a affirmé que, seule, une loi de finances pouvait décider de l'abondement d'un compte d'affectation spéciale mais que le législateur pouvait donner des orientations sur l'emploi du produit de la mutualisation des caisses d'épargne.

Pour répondre à M. François Trucy , M. Philippe Marini a considéré que le maintien de guichets non rentables participait à ses yeux des missions d'intérêt général des caisses d'épargne et pouvait être inclu dans leur " dividende social ".

A M. Marc Massion qui se demandait si les divers fonds de garantie lui apparaissaient utiles, M. Philippe Marini a répondu que certains étaient imposés par des directives européennes, et qu'ils pourraient faire face à de petits sinistres, mais pas à des sinistres importants. Il a estimé toutefois que ces fonds n'étaient pas globalement inutiles et qu'il convenait de les maintenir.

Puis la commission des finances a procédé à l'examen des articles:

A l' article premier (missions des caisses d'épargne), elle a adopté un amendement tendant à préciser que les projets d'économie locale et sociale étaient financés à partir de l'excédent d'exploitation des caisses et non sur leurs ressources (c'est-à-dire leurs dépôts). Puis la commission a adopté l'article premier ainsi modifié.

A l' article 2 (définition du réseau des caisses d'épargne), elle a adopté un amendement pour tenir compte, par anticipation, de la suppression des groupements locaux d'épargne (articles 8 et 9). M. Philippe Marini a indiqué qu'aucun des arguments avancés par le gouvernement pour justifier la création de ces structures intercalaires ne lui paraissait pertinent, à l'exception de l'argument technique selon lequel le capital des caisses d'épargne doit être fixe pour leur permettre d'émettre des certificats coopératifs d'investissement. Sans nier l'importance de ce problème, il a toutefois estimé qu'une solution pouvait être trouvée sans en passer par une architecture à trois étages qui éloigne les sociétaires des caisses d'épargne. Puis la commission a adopté l'article 2 ainsi modifié et l' article 3 (statut des caisses d'épargne et de prévoyance) sans modification.

A l' article 4 (sociétaires des caisses d'épargne), la commission a adopté un amendement tendant à préciser que les parts sociales des caisses d'épargne sont détenues directement par les sociétaires, ces derniers se subdivisant en clients, salariés, collectivités territoriales et toute autre personne physique ou morale souhaitant contribuer au développement des caisses d'épargne. Les collectivités territoriales ne pourraient toutefois être titulaires de plus de 10 % du capital d'une caisse. Puis la commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

A l' article 5 (organes dirigeants des caisses d'épargne), la commission a adopté un amendement de conséquence de la suppression des GLE puis l'article 5 ainsi modifié.

A l' article 6 (affectation des résultats), la commission a adopté quatre amendements, dont un rédactionnel tendant respectivement à :

- supprimer le caractère définitif des financements consacrés à des projets d'économie locale et sociale pour permettre d'inclure dans l'enveloppe du " dividende social " des prêts bonifiés ou des prises de participation au capital d'entreprises en création ;

- rétablir le plafond de ce dividende social et supprimer le plancher, le rapporteur général ayant argumenté qu'il était irresponsable d'imposer une triple contrainte aux caisses d'épargne à travers la rémunération des sociétaires, la constitution de réserves et le financement de missions d'intérêt général, sauf à obérer leur développement ; MM. Jean-Philippe Lachenaud et Joël Bourdin ont abondé dans son sens.

- permettre l'information des sociétaires sur les projets d'économie locale et sociale financés par les caisses d'épargne par l'inclusion d'une liste détaillée de ces projets au rapport annuel de la Caisse nationale des caisses d'épargnes. Puis la commission a adopté l'article 6 ainsi modifié et l' article 7 (obligation de centralisation des fonds collectés sur le livret A) sans modification.

Après l'article 7 , la commission a examiné un article additionnel imposant une révision semestrielle des taux administrés, par arrêté du ministre chargé de l'économie et des finances, et une indexation du taux du livret A qui ne pourrait être inférieur à l'inflation majorée d'un point, ni supérieur au taux du marché à court terme minoré de 0,5 point.

M. Joël Bourdin a déclaré qu'il s'abstiendrait sur cet amendement, considérant qu'il s'agissait d'un " cavalier " dans ce texte relatif à l'épargne et à la sécurité financière, et précisant qu'il n'était pas personnellement favorable à des formules d'indexation du taux du livret A. Il a fait observer que pendant des années les épargnants avaient été lésés, et qu'aujourd'hui la fixation du taux du livret A présentait un caractère politique, si bien que seul le gouvernement était à même de le déterminer.

M. Philippe Adnot s'est déclaré favorable à l'amendement du rapporteur, en regrettant qu'une indexation automatique ne puisse être mise en oeuvre. Il a souligné que le fait que les épargnants aient été lésés pendant des années montrait combien il était nécessaire de mettre en place un mécanisme d'indexation.

M. Denis Badré a souhaité savoir s'il n'y avait pas de risque que les taux pris en référence pour encadrer celui du livret A ne se croisent, et rendent ainsi parfois impossible le mécanisme d'indexation.

M. Jacques Chaumont s'est fermement opposé à toute indexation du taux du livret A, considérant que cela donnerait satisfaction en réalité aux banques commerciales. Il a estimé que la fixation de ce taux revêtait à la fois un caractère symbolique et politique, compte tenu du grand attachement des épargnants au maintien de la rémunération de leurs livrets A.

M. Alain Lambert, président, a déclaré qu'il ne voyait pas de lien entre les positions prises par les banques commerciales et l'évolution du taux du livret A, dans la mesure où l'objectif des banques était en fait la banalisation de la distribution du livret A. Il a en revanche établi un lien direct entre la rémunération du livret A et le financement du logement social, et indiqué qu'entre la rémunération des épargnants et la construction du logement social, il donnait sa préférence à cette dernière. Il a souligné qu'il ne s'agissait nullement d'un " cavalier ", mais d'un encouragement au placement des parts.

M. Philippe Marini, rapporteur, a indiqué que l'amendement qu'il présentait permettrait de donner pleinement satisfaction aux caisses d'épargne, dans la mesure où le livret A ferait très directement concurrence aux parts de caisse que les clients seront bientôt invités à acquérir. Il a ainsi rejeté l'argument selon lequel l'amendement serait un cavalier. En réponse à M. Denis Badré , il a expliqué que, sur les trente dernières années, la formule d'indexation aurait pu fonctionner, même si elle peut être mise en défaut sur le plan théorique. Il a rappelé que cette indexation avait été proposée par le Gouvernement, et qu'il serait intéressant d'avoir l'opinion du Ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie à ce sujet.

A l' article 8 (objet et statut des groupements locaux d'épargne), la commission a adopté un amendement supprimant les GLE et confiant à des " sections locales d'épargne " l'animation du sociétariat des caisses d'épargne. Puis la commission a adopté l'article 8 ainsi modifié et supprimé l' article 9 (sociétariat des groupements locaux d'épargne).

A l' article 10 (statut de la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance), la commission a adopté deux amendements tendant, d'une part, à ramener de 60 à 50 % la part des caisses d'épargne dans le capital de la CNCEP afin de permettre à celle-ci d'ouvrir son capital à de nouveaux partenaires et, d'autre part, à supprimer l'agrément ministériel sur la nomination du président du directoire de la CNCEP. Puis la commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

A l' article 11 (missions de la CNCEP), la commission a adopté un amendement de conséquence de la suppression des GLE puis l'article 11 ainsi modifié. La commission a ensuite adopté sans modification les articles 12 (fonds commun de garantie et de solidarité du réseau), 13 (désignation et missions des censeurs), 14 (pouvoirs de la CNCEP sur les organes dirigeants des caisses d'épargne), 15 (Fédération nationale des caisses d'épargne) et 16 (modalités de négociation des accords collectifs nationaux).

Puis la commission a supprimé l' article 17 (exercice du droit d'opposition), afin de soumettre les caisses d'épargne au droit commun du travail pour la dénonciation des accords collectifs.

A l' article 18 (protection des dénominations), la commission a adopté un amendement de conséquence de la substitution des sections locales d'épargne aux GLE et l'article 18 ainsi modifié, ainsi que les articles 19 (adaptation de la loi bancaire) et 20 (décret d'application).

A l' article 21 (modalités de constitution du capital social des caisses d'épargne), la commission a adopté deux amendements tendant, d'une part, à renvoyer au ministre de l'économie le soin de déterminer le montant du capital initial des caisses d'épargne, après avis de la commission des participations et des transferts, et d'autre part, à organiser les modalités du placement de leurs parts sociales par les caisses d'épargne. Puis la commission a adopté l'article 21 ainsi modifié ainsi que l' article 22 sans modification (dévolution des fonds centraux).

A l' article 23 (modalités de souscription des parts sociales par les salariés des caisses), la commission a adopté deux amendements tendant, d'une part, à tenir compte de la suppression des GLE, et, d'autre part, à étendre aux anciens salariés du réseau, justifiant de cinq années d'ancienneté, les conditions préférentielles de souscription des parts sociales offertes aux salariés. Puis la commission a adopté l'article 23 ainsi modifié.

A l' article 24 (fonds de mutualisation), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer l'affectation du produit de la vente des parts sociales des caisses d'épargne au fond de réserve pour les retraites géré par le fonds de solidarité vieillesse (FSV) et à renvoyer à la plus prochaine loi de finances l'affectation de ce produit. La commission a ensuite adopté l'article 24 ainsi modifié.

Puis la commission a supprimé l' article 25 (mise en place des groupements locaux d'épargne) en conséquence de sa position antérieure.

A l' article 25 bis (information des souscripteurs de parts sociales), la commission a adopté un amendement visant à tenir compte de la suppression des GLE et l'article 25 bis ainsi modifié.

Enfin, la commission a adopté un amendement à l' article 26 (mise en place de la CNCEP) afin de tenir compte de la suppression de l'agrément ministériel pour la nomination du président du directoire de la CNCEP et a adopté l'article 26 ainsi modifié. La commission a également adopté les articles 27 (mise en place de la Fédération nationale des caisses d'épargne), 28 (dispositions fiscales), 29 (dispositions transitoires relatives à la révision des accords collectifs) et 30 (dispositions relatives aux dirigeants).

Ensuite, sur l'aspect du renforcement de la sécurité financière, après avoir adopté les articles 31 (limitation de l'agrément à certaines activités) et 32 (renforcement des pouvoirs des organes centraux), la commission a adopté à l' article 33 (mesures diverses) un premier amendement prévoyant que le président du conseil de surveillance du fonds de garantie des dépôts, et non le président du directoire, est membre du comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI), et un second amendement visant à rétablir la présence au CECEI d'un représentant de l'organe professionnel ou de l'organe central auquel est affiliée l'entreprise requérante dont le comité examine la situation. Elle a ensuite adopté l'article 33 ainsi modifié.

Puis elle a adopté, à l' article 34 (renforcement des procédures de prévention), un amendement rédactionnel et à l' article 35 (nomination des commissaires du Gouvernement), un amendement revenant à la rédaction initiale du projet de loi. Elle a adopté ces deux articles ainsi modifiés.

Après avoir adopté l' article 36 (exigence d'un système de contrôle interne au sein des établissements de crédit), la commission a adopté un amendement rétablissant l' article 37 (mise en réserve des résultats des banques mutualistes et coopératives) supprimé par les députés, dans une rédaction modifiée, afin, d'une part, d'autoriser les établissements bancaires coopératifs à déroger, dans leurs statuts, au plafonnement de l'intérêt servi à leurs sociétaires prévu par l'article 14 de la loi du 10 septembre 1947, et, d'autre part, de substituer à l'obsolète " TMO " un taux de plafonnement plus régulièrement calculé par la Banque de France (la moyenne des taux effectifs pratiqués par les établissements de crédit pour des prêts à taux variable aux entreprises d'une durée initiale supérieure à deux ans).

La commission a ensuite adopté un amendement à l' article 38 (assujettissement des entreprises de réassurance aux frais de contrôle de l'Etat) tendant à réduire l'assiette de la contribution des entreprises de réassurance aux frais de contrôle de l'Etat et l'article 38 ainsi modifié.

Après l'article 38 , la commission a adopté un article additionnel tendant à rendre la Commission de contrôle des assurances (CCA) destinataire du rapport de solvabilité établi par les sociétés d'assurance.

A l' article 39 (présentation des opérations d'assurance), la commission a adopté un amendement visant à étendre à toutes les personnes physiques et morales qui présentent des opérations d'assurance l'obligation de déclarer leur existence à la CCA, puis l'article 39 ainsi modifié.

Après l'article 39 , la commission a adopté un article additionnel tendant à étendre à tous les intermédiaires d'assurance susceptibles d'être soumis au contrôle de la CCA les sanctions pour entrave au contrôle.

Puis, après avoir adopté les articles 40 (reprise des rémunérations et commissions des courtiers) et 41 (établissement d'une liste de courtiers d'assurance) sans modification, la commission a adopté douze articles additionnels après l' article 41 visant à transposer dans le droit français les dispositions de la directive européenne 95/26/CE, dite " post-BCCI " dont le délai limite de transposition avait expiré le 18 juillet 1996.

M. Joël Bourdin a estimé que l'introduction de ces dispositions en retard de transposition était utile.

M. Jean-Philippe Lachenaud a souhaité savoir pourquoi le Gouvernement n'avait pas introduit ces dispositions dans le projet de loi et quelle était l'origine de la rédaction proposée par le rapporteur général.

M.Alain Lambert, président, a ajouté que le rapport écrit ainsi que des compléments d'information donnés par le rapporteur général avant la deuxième réunion de la commission permettraient d'éclairer ce sujet très technique, sur lequel la commission s'était prononcée sans ambiguïté dès la fin de l'année 1993.

En réponse aux intervenants, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il lui semblait peu compréhensible que le Gouvernement n'ait pas introduit ce texte dans le projet de loi. Il a ajouté que la rédaction qu'il proposait était une rédaction provenant de travaux effectués en liaison avec la Direction du Trésor et les professionnels et qu'elle était prête depuis longtemps.

La commission a ensuite adopté un amendement rédactionnel à l' article 42 (échange d'informations entre institutions et autorités de contrôle).

Après l'adoption de l' article 43 (création d'un collège des autorités de contrôle des entreprises du secteur financier), modifié par un amendement rédactionnel, la commission a successivement adopté les articles 44 (relations de la Commission bancaire avec les autorités de contrôle d'Etats étrangers), 45 (intervention de la Commission bancaire en cas d'atteinte à la concurrence) et 46 (relations de la commission de contrôle des assurances avec les autorités de contrôle des Etats non membres de l'Espace Economique Européen).

A l' article 47 (fonds de garantie des dépôts), la commission a adopté huit amendements, dont trois rédactionnels, tendant à :

- préciser que l'établissement qui a bénéficié d'une intervention du fonds de garantie à titre curatif est systématiquement radié de la liste des établissements de crédit agréés ;

- permettre au fonds de garantie de poser systématiquement des conditions à son intervention à titre préventif ;

- prévoir que la moitié des cotisations au fonds ne serait pas versée et resterait en dépôt de garantie dans le bilan des établissements ;

- instituer une cotisation minimale pour les établissements de crédit n'ayant pas de dépôts pour compte de tiers ;

- préciser que l'assiette des cotisations annuelles est assise principalement sur les dépôts bancaires.

La commission a adopté l'article 47 ainsi amendé.

A l' article 48 (consultation par la Commission bancaire), la commission a adopté un amendement prévoyant que le président du conseil de surveillance du fonds, de même que le président du directoire, peut être entendu par la Commission bancaire.

A l' article 49 (fonds de garantie des assurés), la commission a adopté treize amendements, dont quatre rédactionnels, tendant à :

- modifier l'intitulé du chapitre III du titre II du livre IV du code des assurances ;

- prévoir une procédure d'arbitrage en cas de désaccord entre les organes dirigeants du fonds de garantie et la commission de contrôle des assurances sur l'opportunité de l'intervention du fonds de garantie ;

- revenir au texte initial du projet de loi qui prévoyait que les entreprises candidates pour la reprise du portefeuille de contrats d'une entreprise défaillante ne peuvent proposer qu'un taux global de réduction des engagements ;

- prévoir que le président du conseil de surveillance du fonds de garantie peut également être entendu par la commission de contrôle des assurances lorsque celle-ci envisage de solliciter le fonds de garantie :

- préciser que le décret en Conseil d'Etat pourra fixer plusieurs plafonds d'indemnisation selon le type de contrat d'assurance concerné ;

- assigner des limites d'intervention au fonds de garantie pour éviter un risque de faillites en cascade ;

- déterminer l'assiette des cotisations des entreprises adhérentes au fonds de garantie et prévoir que la moitié des cotisations n'est pas appelée. Puis la commission a adopté l'article 49 ainsi modifié.

Après l' article 49 , la commission a adopté un article additionnel tendant à demander au gouvernement un rapport établissant les conditions dans lesquelles il envisage de rendre obligatoire pour les mutuelles du code de la mutualité et les institutions de prévoyance un dispositif de garantie des assurés similaire au fonds de garantie prévu par l'article 49.

A l' article 50 (mécanisme de garantie des titres), la commission a adopté, outre des amendements de cohérence avec ceux qu'elle avait déjà adoptés à l'article 47 relatif au fonds de garantie des dépôts, un amendement prévoyant l'extension du bénéfice de l'indemnisation aux personnes physiques titulaires de titres d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM). Elle a ensuite adopté l'article 50 ainsi amendé.

Après avoir adopté l' article 51 (coordination), la commission a réservé son vote sur l' article 51 bis (mécanisme de garantie des cautions).

Elle a ensuite adopté deux amendements à l' article 52 (crédit d'impôt) : l'un augmentant le taux du crédit d'impôt de la contribution des institutions financières (CIF) à 50 % la première année, 75 % la deuxième et 100 % les années suivantes ; l'autre permettant aux réseaux mutualistes, de répartir le crédit d'impôt entre l'organe central et les établissements affiliés entre eux, en proportion non pas des cotisations payées mais de la CIF acquittée par chacun d'eux.

Après avoir adopté un amendement de coordination à l' article 53 (mesures transitoires), la commission a adopté un amendement de suppression de l' article 53 bis (dialogue social au sein de l'association française des établissements de crédit et des entreprises d'investissement). Elle a ensuite adopté un article additionnel après l'article 53 bis visant à réparer un oubli de la loi de modernisation des activités financières de 1996.

Après avoir adopté les articles 53 ter (directive virements transfrontières) et 53 quater (visa préalable de la commission des opérations de bourse), elle a réservé son vote sur l' article 55 quinquies (rachat d'actions).

Elle a ensuite adopté l' article 54 (régime des cessions de créances), puis l' article 55 (sanctions) modifié par un amendement de rectification d'une référence.

A l' article 56 (interventions de la Commission bancaire en cas de difficultés d'établissements de crédit ou d'entreprises d'investissement), elle a adopté un amendement visant à maintenir l'obligation faite aux créanciers de déclarer leurs créances auprès du représentant des créanciers, puis elle a adopté les articles 57 (procédure de garantie de la liquidité et de la solvabilité des établissements de crédit) et 58 (procédure à l'encontre d'un établissement teneur de comptes).

La commission a ensuite adopté trois amendements à l' article 59 (mesures diverses relatives aux entreprises d'assurance) tendant à renforcer les pouvoirs de la commission de contrôle des assurances et l'article 59 ainsi modifié.

Puis la commission a adopté trois amendements à l'article 61 (contrôle et objet des sociétés de crédit foncier), le premier remplaçant l'expression " obligations foncières " par celle " d'obligations sécurisées ", le second permettant aux sociétés de crédit foncier de mobiliser leurs créances, et le troisième les autorisant à administrer tout bien meuble ou immeuble nécessaire à l'accomplissement de leur objet ou provenant du recouvrement de leurs créances. Puis la commission a adopté cet article ainsi amendé.

Après l'intervention de M. Paul Loridant , à l'article 62 (actif des sociétés de crédit foncier), la commission des finances a adopté six amendements, le premier visant à préciser les normes prudentielles applicables aux prêts cautionnés, le second rédactionnel, le troisième permettant aux sociétés de crédit foncier de dépasser la quotité de 60 % pour les prêts hypothécaires lorsque le dépassement donne lieu à émission de titres non privilégiés, le quatrième précisant la valeur du bien immobilier apporté en garantie, le cinquième élargissant aux titres émis par les personnes publiques les actifs éligibles au refinancement obligataire, et le dernier permettant aux sociétés de crédit foncier de racheter leurs propres titres sans les annuler. La commission a alors adopté cet article ainsi amendé.

Après l'adoption de l'article 63 (conditions d'extension du privilège aux instruments financiers à terme utilisés par les sociétés de crédit foncier), la commission a adopté un amendement de coordination à l'article 64 (règles prudentielles applicables aux sociétés de crédit foncier), puis l'article 64 ainsi modifié.

Après l'article 64 , la commission a examiné un amendement du rapporteur visant à supprimer, pour les prêts conclus à compter de l'entrée en vigueur de la loi relative à l'épargne et à la sécurité financière, le plafonnement de l'indemnité de remboursement anticipé à 3 % du capital restant dû, et à exclure toute indemnité pour les remboursements contraints.

M. Paul Loridant a estimé que si cet amendement ne remettait pas entièrement en cause le principe de l'indemnité de remboursement anticipé, il constituait indéniablement une première entorse à la législation protectrice des consommateurs. Il a toutefois reconnu qu'en raison des dispositions spécifiques au remboursement anticipé en Allemagne, il pourrait exister un réel problème de compétitivité des sociétés de crédit foncier en France.

M. Jean-Philippe Lachenaud a considéré qu'il était souhaitable qu'un double " cliquet " existe en matière d'indemnité de remboursement anticipé, à savoir le critère correspondant à un semestre d'intérêts, et celui relatif au plafonnement de l'indemnité à proportion du capital restant dû. Il s'est demandé si l'amendement n'inciterait pas les banques qui acceptent aujourd'hui d'abandonner les pénalités, notamment dans les cas de revente du bien, à en réclamer.

M. Joël Bourdin a exprimé son accord avec les propos de M. Jean-Philippe Lachenaud.

M. Alain Lambert, président, a rappelé que ce sujet avait déjà été débattu dans le cadre du groupe de travail de la commission des finances sur les banques, qui avait conclu à la nécessité de réviser les modalités d'application de l'indemnité de remboursement anticipé. Il a estimé que la création de nouvelles obligations foncières en France n'avait de sens que si une relative harmonisation des conditions de prêts était réalisée en Europe. Il a expliqué qu'actuellement un ménage condamné à vendre son bien immobilier, à la suite d'une mutation professionnelle, devait payer une indemnité pour remboursement anticipé, et se trouvait donc fortement pénalisé par rapport à un ménage profitant de la diminution des taux d'intérêt pour renégocier son prêt dans les meilleures conditions.

M. Philippe Marini, rapporteur, a expliqué que les régimes d'indemnité pour remboursement anticipé étaient très différents selon les pays, l'Allemagne, par exemple, interdisant sauf cas très limités, toute indemnité pendant une période donnée. Il a ajouté que l'absence de modification des règles relatives au remboursement anticipé conduirait à stériliser une partie des créances immobilières pourtant disponibles au refinancement obligataire. Il a enfin précisé que la suppression du plafond de l'indemnité de remboursement anticipé n'aurait pas d'incidence sur la situation des prêts en cours, exclus du dispositif de l'amendement, ni même des nouveaux prêts, dans la configuration actuelle des taux d'intérêt.

La commission a alors décidé de réserver son vote sur l'amendement portant article additionnel après l'article 64.

A l'article 65 (privilège reconnu à certains créanciers des sociétés de crédit foncier), la commission a adopté un amendement rédactionnel, puis elle a adopté l'article ainsi rédigé.

La commission a ensuite adopté les articles 65 bis (modalités de gestion des prêts et obligations foncières), 66 (validité des contrats et des actes relatifs à l'objet des sociétés de crédit foncier), 67 (pouvoirs de l'administrateur provisoire ou du liquidateur nommé auprès d'une société de crédit foncier), 68 (non extension d'une procédure collective à une société de crédit foncier), 69 (possibilité de résilier les contrats conclus pour la gestion et le recouvrement des prêts et ressources d'une société de crédit foncier), 70 (modalités de cessions de créances aux sociétés de crédit foncier) et 71 (information des débiteurs).

Elle a adopté un amendement rédactionnel à l'article 72 (surveillance des sociétés de crédit foncier), et l'article ainsi modifié.

Elle a ensuite adopté les articles 73 (exonération de la taxe à la valeur ajoutée) et 74 (renvoi au décret en Conseil d'Etat).

Après l'adoption d'un amendement rédactionnel, elle a adopté l'article 75 (obligation pour les actuelles sociétés de crédit foncier de transférer à une filiale leurs prêts et leurs ressources destinées au financement de ces prêts).

Elle a ensuite adopté les articles 76 (abrogations) et 77 (délai pour la mise en conformité des statuts des actuelles sociétés de crédit foncier), puis l'article 78 (adaptation du fonctionnement du marché hypothécaire) modifié par un amendement tendant, pour les nouvelles émissions de billets à ordre, à rapprocher les conditions de fonctionnement du marché hypothécaire de celles des nouvelles sociétés de crédit foncier.

Elle a adopté un amendement rédactionnel à l' article 79 (modifications des conditions de prêt), puis l'article ainsi rédigé.

A l' article 80 (nouveau) (coordination entre la commission bancaire et le conseil de la concurrence), la commission a adopté un amendement précisant qu'aucun rapporteur n'assiste aux délibérés du conseil de la concurrence, conformément à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Enfin, elle a adopté l'article 81 (conditions d'émission des obligations des sociétés de crédit foncier) et le projet de loi ainsi modifié.

AUDITIONS EFFECTUÉES PAR LA COMMISSION

AUDITION DE M. CHARLES MILHAUD, PRÉSIDENT DU DIRECTOIRE DU CENTRE NATIONAL DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PRÉVOYANCE (CENCEP)

Au cours d'une séance tenue dans l'après-midi du mardi 23 mars 1999 et présidée par M. Bernard Angels , la commission a procédé à l' audition de M. Charles Milhaud, président du directoire du Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance (CENCEP) sur le projet de loi n° 273 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à l'épargne et à la sécurité financière .

M. Charles Milhaud s'est tout d'abord félicité de la réforme du statut des Caisses d'épargne en rappelant qu'elle était souhaitée par le réseau depuis 1996. Il a indiqué que cette réforme était nécessaire dans un contexte bancaire en forte mutation, pour éviter que les caisses d'épargne ne se marginalisent, non seulement par rapport à leurs concurrents français, mais également par rapport aux caisses d'épargne étrangères qui ont déjà opéré leur modernisation. Il a évoqué à cet égard le cas des caisses d'épargne italiennes et allemandes.

Le président du CENCEP a rappelé qu'en dépit d'une diversification de leurs activités (les encours sur livret A ne représentent plus que 20 % du produit net bancaire - PNB - des caisses d'épargne), les Caisses d'épargne et de prévoyance souffraient d'un manque de rentabilité en raison d'un coefficient d'exploitation proche de 80 % (ce chiffre n'est qu'une moyenne, le coefficient pouvant varier entre 70 % et 90 % selon les caisses). A l'origine de ce mauvais résultat, il a évoqué des facteurs structurels et sociaux : les charges informatiques du réseau des caisses d'épargne représentent ainsi 15 % du PNB du réseau, contre 10 % en moyenne dans les autres établissements bancaires (le Crédit agricole cherchant à ramener ce coût à 7 % de son PNB) ; de même, les caisses d'épargne ne disposent pas d'une organisation en matière de gestion financière leur permettant de gérer 320 milliards de francs de liquidités ; par ailleurs, les frais de personnel atteignent 50 % du PNB de la banque contre 35 % en moyenne dans les autres réseaux bancaires. Enfin, le dossier de la Caisse générale de retraite du personnel des caisses d'épargne hypothèque l'avenir du groupe.

Après avoir souligné la nécessité pour les caisses d'épargne de sortir d'un statut sui generis pour pouvoir nouer des alliances avec d'autres partenaires financiers (notamment frontaliers), M. Charles Milhaud a estimé que le statut mutualiste correspondait à l'esprit des caisses d'épargne. Il s'est réjoui de la fusion programmée du CENCEP et de la Caisse centrale des caisses d'épargne au sein d'un organe central unifié dénommé Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCEP). Il s'est toutefois inquiété des contraintes importantes que la réforme assignait aux caisses à travers, d'une part, la rémunération de 18,8 milliards de francs de capital social (soit 40 % des fonds propres après prise en compte du passif social) répartis sous forme de parts sociales et de certificats coopératifs d'investissement et, d'autre part, l'obligation de verser un " dividende d'intérêt général ".

Le président du CENCEP a considéré que cette double contrainte serait d'autant plus lourde à assumer pour les caisses qu'elles devraient concomitamment consentir des efforts financiers importants pour moderniser leur outil informatique et pour provisionner les charges de retraite. Il a également fait valoir que la part rémunérée des fonds propres des concurrents mutualistes des caisses d'épargne était inférieure : 16,5 % au Crédit agricole, 35 % au Crédit mutuel et 27 % chez les Banques populaires sur la base des comptes à fin 1997.

Interrogé par M. Philippe Marini, rapporteur général , sur le " dividende social ", M. Charles Milhaud a indiqué que les caisses d'épargne s'étaient fixé comme objectif, lors de leur Congrès de Deauville, de consacrer 10 % de leurs résultats nets à des actions d'intérêt général, soit environ 100 à 150 millions de francs. Il a précisé qu'outre des subventions à des organismes philanthropiques (par exemple destinés à la recherche médicale), l'Association nationale senior Ecureuil gérait 26 maisons d'accueil pour personnes âgées dépendantes, 6 centres d'aide à la réinsertion par le travail et 2 centres de rééducation fonctionnelle. Il a considéré qu'il revenait aux caisses d'épargne - au titre des projets d'économie locale et sociale auxquels elles devront, sur la base du projet de loi modifié par l'Assemblée nationale, consacrer un tiers de leur résultat net comptable après mise en réserve - de participer au financement du capital-risque de proximité et d'entrer au capital de petites entreprises en création. Il s'est toutefois prononcé pour un plafond de dépenses d'intérêt général en pourcentage du résultat net comptable des caisses plutôt que pour un plancher.

S'agissant du capital social des caisses d'épargne (le projet de loi prévoit de placer dans le public un montant correspondant à la somme des dotations statutaires de chaque caisse, soit 18,8 milliards de francs), M. Charles Milhaud a indiqué que les dotations statutaires avaient été constituées de façon arbitraire au moment de la restructuration du réseau en 1991, de telle sorte qu'elles représentaient, selon les caisses, entre 20 et 60 % des fonds propres. Il a confirmé que le capital social serait redistribué entre chaque caisse en fonction de sa situation économique. Il a toutefois jugé que le montant de 18,8 milliards de francs était excessif, surtout si les caisses d'épargne ne disposent que de quatre ans pour constituer leur sociétariat. Il s'est prononcé pour un montant de capital à placer de 13 milliards de francs et pour une durée de placement de six ans.

Toujours en réponse à M. Philippe Marini qui se demandait si les groupements locaux d'épargne (GLE) étaient vraiment indispensables, le président du CENCEP a indiqué que les caisses d'épargne devaient disposer d'un capital fixe si elles voulaient être en mesure d'émettre des certificats coopératifs d'investissement (CCI), ce qui nécessitait un échelon intermédiaire de placement des parts sociales. Il a par ailleurs estimé que les GLE constituaient une structure nécessaire d'animation du sociétariat.

M. Charles Milhaud s'est enfin félicité que le projet de loi ne mentionne plus la présence de la Caisse des dépôts et consignations dans le capital de la future Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCEP), tout en jugeant nécessaire la détention, par cette dernière, d'un niveau significatif du capital de la CNCEP, pour éviter une dégradation de la notation des caisses d'épargne. Il a insisté sur l'importance pour les caisses d'épargne d'envisager la relation avec la Caisse des dépôts et consignations sous l'angle du partenariat contractuel plutôt que de la tutelle. Il s'est par ailleurs prononcé pour une présence majoritaire des caisses d'épargne dans le capital de la CNCEP, mais pas nécessairement égale à 60 %, pour permettre à la Caisse nationale de tisser d'éventuelles alliances.

A M. Joël Bourdin qui mettait en doute la possibilité, pour le réseau des caisses d'épargne, de remplir ses missions d'intérêt général, en devant parallèlement rémunérer 18,8 milliards de francs de capital social au taux du marché, M. Charles Milhaud a répondu que la présence, au sein des conseils d'orientation et de surveillance des caisses, de coopérateurs soucieux de la rémunération de leurs parts sociales, mettrait une pression salutaire sur les gestionnaires des caisses d'épargne en les obligeant à accroître la productivité des établissements et à améliorer leur gestion. Il a précisé que la rémunération des parts sociales engendrerait un coût pour les caisses d'épargne de 400 millions de francs par an au terme de la réforme, ce qui mettrait le réseau dans l'obligation d'accroître sa rentabilité.

M. François Trucy s'est demandé si une loi était nécessaire pour encourager le réseau des caisses d'épargne à améliorer ses indices de productivité. Il a mis en garde contre le maintien, pour l'élection des conseils d'orientation et de surveillance (COS) des caisses, de trois collèges d'électeurs (salariés, élus locaux et clients), en rappelant que les arbitrages rendus par les COS étaient parfois fonction des intérêts catégoriels des deux premiers collèges.

Répondant enfin à M. Auguste Cazalet qui faisait valoir que les collectivités territoriales se tournaient de plus en plus vers le Crédit agricole pour obtenir des prêts plutôt que vers les caisses d'épargne, M. Charles Milhaud a indiqué que la substitution d'une CNCEP puissante à l'actuel CENCEP visait précisément à imposer une contrainte de rentabilité sur le réseau et à diminuer le coût de refinancement sur le marché, ce qui permettrait in fine aux caisses de diminuer les taux de leurs prêts.

AUDITION DE M. JEAN CLAUDE TRICHET, GOUVERNEUR DE LA BANQUE DE FRANCE

Au cours d'une réunion tenue dans la matinée du mercredi 24 mars 1999, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, puis de M. Roland du Luart, vice-président, la commission a procédé à l' audition de M. Jean-Claude Trichet, Gouverneur de la Banque de France, et de M. Hervé Hannoun, sous-gouverneur, sur le projet de loi n° 273 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à l' épargne et à la sécurité financière.

M. Jean-Claude Trichet s'est tout d'abord félicité des contacts riches et fréquents entre la Banque de France et la commission des finances du Sénat. Il a ensuite rappelé l'importance du projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière, pour la place de Paris, mais aussi pour l'économie française plus largement. Il a notamment estimé que ce projet de loi visait à rapprocher notre système des meilleures pratiques internationales, et qu'il tirait utilement les enseignements des expériences passées.

Il a ensuite évoqué tour à tour les grandes lignes de ce projet. S'agissant des caisses d'épargne, il a estimé que l'adoption d'un statut clair et le renforcement des pouvoirs de leurs organes centraux étaient favorables à une meilleure sécurité de la place de Paris.

Au sujet du fonds de garantie des dépôts, M. Jean-Claude Trichet a souligné que la France demeurait le seul grand pays, avec l'Italie et la Suisse, à ne pas disposer d'un fonds alimenté par des cotisations régulières. Il a indiqué les avantages d'un tel système : un système qui appelle les contributions ex ante est contra-cyclique (et non pas procyclique, comme l'est le système de garantie actuel) ; il évite les difficultés de recouvrement des cotisations auprès des adhérents ; enfin, il permet de faire contribuer l'établissement défaillant à son propre sauvetage. Il a également estimé que des contributions ajustées aux risques objectifs constituaient une prime utile à la bonne gestion des établissements. Enfin, il a tenu à souligner tout particulièrement la possibilité pour le fonds de garantie d'intervenir à titre préventif dans les cas où il serait plus rationnel et moins coûteux d'agir en amont. Il a ensuite présenté les pouvoirs renforcés de la commission bancaire.

Sur le volet des obligations foncières, il s'est réjoui de la création envisagée d'un nouveau marché liquide et profond. Il a estimé qu'ainsi dans le contexte de l'interconnexion des marchés de la zone euro, la France devait disposer d'un gisement suffisant de titres susceptibles d'être apportés en garantie des opérations de politique monétaire.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité pondérer l'appréciation positive portée par M. Jean-Claude Trichet sur le projet de loi. Il a souligné les nombreux points d'avancée de celui-ci, mais a tenu à mettre en garde ses collègues sur les limites du dispositif, estimant, s'agissant des systèmes de garantie, qu'il s'agissait là, le plus souvent, de dispositifs peu novateurs, et qui ne pourraient faire face qu'à des défaillances de petite ampleur. Il s'est ensuite interrogé sur une éventuelle évolution des missions de la Banque centrale européenne qui pourrait devenir un " prêteur européen en dernier ressort ". Il a également souhaité savoir si l'intervention du fonds de garantie entraînerait le retrait automatique de l'agrément de l'établissement concerné, et a demandé au gouverneur de la Banque de France quelles règles de répartition des contributions lui paraissaient équitables. Enfin, s'agissant des obligations foncières, il s'est inquiété de l'impact que pourrait avoir sur l'efficacité du nouveau système le plafonnement à 3 % du capital restant dû, prévu par la loi Scrivener de 1979, pour le remboursement anticipé des emprunts immobiliers.

En réponse à M. Philippe Marini, rapporteur général, M. Jean-Claude Trichet a souligné que le secteur financier de la zone euro connaissait actuellement des évolutions structurelles majeures. Toutefois, il n'a pas estimé que l'euro pouvait entraîner une modification des interventions dites de " prêteur en dernier ressort ", dont il avait tendance à récuser l'appellation. En effet, en Europe, a-t-il indiqué, les banques centrales nationales elles-mêmes participent pleinement au système européen des banques centrales, et les comptes des banques commerciales sont tenus par les banques centrales nationales : la fonction de " prêteur en dernier ressort " demeure donc logiquement décentralisée au niveau de ces dernières, avec toutefois un accord donné par le collège des gouverneurs à une majorité qualifiée si celui-ci estime que l'incidence monétaire de l'intervention concernée est significative.

M. Hervé Hannoun, sous-gouverneur, a ajouté que le retrait d'agrément en cas d'intervention du fonds de garantie en faveur d'un établissement serait systématique en cas de liquidation, mais que l'agrément serait maintenu en cas de cession à un repreneur. Il a estimé, s'agissant de la répartition des cotisations, que leur modulation en fonction du risque, que l'on retrouve dans d'autres pays, était une bonne chose et que cette modulation pourrait atteindre 20 à 25 %. Enfin, il a indiqué que les textes réglementaires d'application prévoiraient un volant de trésorerie de 20 % des actifs des futures sociétés de crédit foncier pour faire face au remboursement anticipé, alors que ce pourcentage n'est que de 10 % en Allemagne.

M. Joël Bourdin a demandé à M. Jean-Claude Trichet quels étaient selon lui les niveaux optimaux du taux d'intérêt de la zone euro, et de la parité de l'euro par rapport au dollar. En outre, il s'est alarmé du manque de représentativité des indices boursiers, et en particulier du CAC 40.

M. René Ballayer a rappelé que l'on assistait depuis janvier 1999 à une baisse de l'euro contre le dollar. Il a souhaité connaître sur ce point les analyses de M. Jean-Claude Trichet.

S'intéressant à la réforme des caisses d'épargne, M. François Trucy s'est interrogé sur les pouvoirs des nouvelles structures du réseau, sur la place de la Caisse des dépôts et consignations dans le capital de la future caisse centrale, sur le placement des parts dans le public, ainsi que sur les comportements prévisibles des futurs sociétaires.

de faire au niveau européen pour faire remonter le taux de l'euro par rapport au dollar, et plus particulièrement ce que la France, qui affiche un certain nombre d'indicateurs macro-économiques budgétaires peu flatteurs, pouvait faire.

M. Michel Moreigne s'est enquis de la situation de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM).

M. Roland du Luart, président, a estimé que la dépréciation de l'euro par rapport au dollar était favorable aux exportations européennes, mais il a souhaité savoir si l'euro commençait à être acheté par les banques centrales comme monnaie de réserve.

M. Paul Loridant s'est inquiété du peu de succès des paiements en euro, notamment par le biais des chéquiers.

En réponse à ces questions, M. Jean-Claude Trichet a souligné que la baisse des taux d'intérêt dans la zone euro avait été particulièrement forte ces derniers mois, notamment plus qu'aux Etats-Unis. En outre, il a estimé que l'alignement des taux espagnol et italien sur les taux français et allemand par exemple, constituait un grand succès de l'euro. En outre, il a indiqué qu'aucun signal ne suggérait aujourd'hui un manque de liquidités dans la zone euro, ni, d'ailleurs, des tensions inflationnistes.

En ce qui concerne la parité de l'euro avec le dollar, M. Jean-Claude Trichet a considéré que la date du 1 ^er janvier 1999 ne constituait pas une césure majeure, mais que l'on assistait au contraire à une accoutumance progressive du marché mondial. Il a expliqué la relative faiblesse actuelle de l'euro par rapport au dollar par un mécanisme classique du marché des changes, qui confronte les cycles économiques, et provoque le renchérissement des monnaies des pays économiquement dynamiques. Il a indiqué qu'au début de l'année 1999, les prévisions des conjoncturistes avaient été révisées au profit des Etats-Unis, et au détriment de la zone euro. C'est essentiellement pour cela, selon lui, que la monnaie européenne a fléchi face au dollar. Il a tenu à rappeler que la stratégie de moyen et long terme de la Banque centrale européenne et du Système européen de Banques Centrales était fondée sur la crédibilité et la solidité de la monnaie et que l'euro était sous la garde des autorités monétaires qui ne laisseraient pas mettre en doute la confiance qu'il inspire aux épargnants et aux investisseurs français, européens et mondiaux.

Il a rejoint l'opinion de M. Joël Bourdin sur les indices boursiers, ajoutant que sur toutes les places financières, on observait une concentration de la liquidité sur un petit nombre de valeurs.

En réponse à M. François Trucy, il n'a pas tenu à s'engager au nom du Gouvernement sur les questions relatives à la réforme des caisses d'épargne, mais a toutefois indiqué que l'avis de la Banque de France avait été requis sur la limitation des prélèvements en fonds propres prévue par la réforme.

En réponse à M. Michel Charasse, il a reconnu que, si la France avait une situation budgétaire favorable sur le plan des stocks, celle-ci n'était pas flatteuse en ce qui concernait les flux. Il a expliqué cette situation, que l'on retrouve dans un certain nombre de pays de la zone euro, par une " fatigue de l'ajustement ".

Au sujet de la situation de l'IEDOM évoquée par M. Michel Moreigne, M. Jean-Claude Trichet a indiqué que des discussions étaient engagées avec le Gouvernement, et que des modifications législatives devaient intervenir le plus rapidement possible.

M. Jean-Claude Trichet ne s'est pas montré surpris des remarques de M. Paul Loridant concernant les difficultés des paiements en euros, et a indiqué que le comité des usagers du Conseil national du crédit se penchait sur cette question.

Après avoir rappelé que la Commission bancaire avait appelé l'attention du Gouvernement sur le risque de dégradation du ratio de solvabilité du groupe des Caisses d'épargne et de prévoyance induit par la nécessité de placer dans le public un montant excessif de fonds propres, M. Roland du Luart a souhaité savoir si elle avait pris position sur le texte du projet de loi tel qu'il émanait de l'Assemblée nationale. Il a précisé que les députés avaient accru les contraintes pesant sur les caisses d'épargne, en fixant un montant minimum de ressources devant être affecté à des projets d'intérêt local et social alors que le texte initial prévoyait un plafond.

M. Jean-Claude Trichet a indiqué que la Commission bancaire ne s'était pas prononcée sur ce sujet.

AUDITION DE M. MICHEL FREYCHE, PRÉSIDENT DE L'ASSOCIATION FRANÇAISE DES BANQUES

Au cours d'une réunion tenue le mardi 30 mars 1999 , sous la présidence de M. Alain Lambert, la commission a procédé à l' audition de Michel Freyche, président de l'Association française des banques (AFB).

M. Michel Freyche a estimé que le projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière allait globalement dans la bonne direction pour deux raisons principales. Tout d'abord, concernant les caisses d'épargne, il a affirmé que la réforme de leurs statuts, en leur conférant un propriétaire, modifierait leur fonctionnement et accroîtrait leurs responsabilités ainsi que leur solidarité avec le reste du monde bancaire. En second lieu, il a estimé que la création d'un fonds de garantie des dépôts devrait permettre de réduire les distorsions de concurrence entre les établissements de crédit et d'accroître l'égalité des déposants devant les systèmes de garantie.

Toutefois, il a formulé plusieurs critiques à l'égard de ce projet de loi. En premier lieu, concernant les caisses d'épargne, il a indiqué que le montant des fonds propres non affectés demeurait à ses yeux trop important. Par ailleurs, il aurait souhaité que le déplafonnement de la rémunération des parts sociales des établissements mutualistes soit maintenu ou qu'au minimum, un plafonnement souple soit introduit. En outre, il a considéré que le principal reproche qui pouvait être fait au volet sur la sécurité financière était qu'il n'a pas été mis fin à cette occasion aux anomalies fiscales que constituent la taxe sur les salaires et la contribution des institutions financières (CIF), deux impôts très pénalisants pour l'emploi. Il a considéré que ces impôts étaient injustes, tant vis-à-vis des autres secteurs de l'économie que vis-à-vis des autres Etats de l'Union européenne. Estimant leur disparition inéluctable, il a suggéré d'augmenter le crédit d'impôt sur la C.I.F prévu dans le projet de loi et de fixer la date de sa suppression définitive. Enfin, il a dénoncé de possibles discriminations entre établissements de crédit avec l'apparition, en première lecture, à l'Assemblée nationale, de la notion de " risques objectifs " comme critère de répartition des cotisations au fonds de garantie.

M. Michel Freyche a ensuite insisté sur les points suivants : la nécessité de renforcer la sécurité des opérations de compensation sur les marchés de gré à gré ; l'inutile réglementation des virements domestiques, assimilés aux virements transfrontaliers ; et l'instauration d'un mécanisme général de garantie des cautions, pour régler rétroactivement le cas d'une seule société de caution.

M. Philippe Marini, rapporteur général , a tout d'abord rappelé que le fonds de garantie des dépôts instauré par le projet de loi risquait de ne pas pouvoir faire face à une défaillance majeure. Il a ensuite posé deux questions à M. Michel Freyche : tout d'abord, il lui a demandé quels critères lui paraissaient pertinents pour le calcul des cotisations ; et ensuite, s'il ne pensait pas que la constitution d'une telle " cagnotte ", dotée d'une dizaine de milliards de francs, ne susciterait pas la tentation de régler des défaillances diverses.

En réponse à M. Philippe Marini, M. Michel Freyche a également estimé qu'aucun mécanisme de garantie, dans aucun pays, ne pouvait faire face à une défaillance majeure du type de celle du Crédit Lyonnais en France ou des caisses d'épargne aux Etats-Unis, où le système fédéral était intervenu à hauteur de 160 milliards de dollars. Au sujet de la levée des cotisations, il a indiqué sa préférence pour un mécanisme classique, utilisé dans de nombreux pays étrangers, où les cotisations sont assises en partie sur les dépôts et en partie sur les emplois. Il a, en outre, estimé que la création d'une réserve de trésorerie à la disposition du fonds pouvait effectivement donner lieu à des utilisations abusives ou détournées et a donc marqué sa préférence pour des cotisations qui resteraient cantonnées au bilan des banques et comptabilisées parmi leurs fonds propres.

M. Joël Bourdin a tout d'abord souligné le fait que les caisses d'épargne françaises et américaines n'avaient pas les mêmes statuts et que les premières avaient été beaucoup plus raisonnables que leurs homologues américaines, et qu'en outre elles avaient été également épargnées par la crise immobilière qui avait durement frappé les banques commerciales françaises. Il a ensuite souhaité savoir comment M. Michel Freyche expliquait l'évolution des réseaux mutualistes et des caisses d'épargne qui, aujourd'hui, sont devenus de redoutables concurrents pour les banques commerciales.

M. Michel Freyche a tout d'abord développé la comparaison entre les caisses d'épargne françaises et américaines, estimant en particulier que les caisses françaises n'étaient pas à l'abri de problèmes de trésorerie. Il a ensuite expliqué l'évolution comparée des banques commerciales et des réseaux mutualistes par les privilèges dont ont bénéficié ces derniers pendant longtemps ; à titre d'exemple, il a rappelé que le Crédit Agricole, jusqu'à une date récente, détenait le monopole de la distribution des prêts bonifiés à l'agriculture avec des marges garanties et ne payait ni d'impôt sur les sociétés, ni de taxe professionnelle, ni de taxes locales. En outre, il a accusé les réseaux mutualistes d'opérer une " spoliation des sociétaires " par le biais de la non-réévaluation des parts sociales, au profit de l'infrastructure de ces réseaux.

M. Alain Lambert, président , a souhaité connaître l'opinion de M. Michel Freyche sur le statut choisi pour les caisses d'épargne et sur les évolutions qu'il prévoyait en matière de rémunération des dépôts à vue et de tarification des services bancaires en France.

En réponse à M. Alain Lambert, M. Michel Freyche a estimé que le projet de loi constituait une amélioration par rapport à la situation antérieure mais qu'il conférait toutefois aux caisses d'épargne une position encore privilégiée par rapport au reste du secteur financier, estimant en particulier qu'une trop petite partie de leur capital était rémunérée et qu'elles détenaient toujours le monopole du Livret A défiscalisé, alors que les autres établissements ont pris l'engagement, auprès des pouvoirs publics, de le distribuer à moindre coût. Il a indiqué que la tarification des services bancaires en France constituait une question délicate pour des raisons historiques mais que l'évolution vers une tarification des services bancaires et une rémunération des dépôts était inéluctable et devait se faire de façon ordonnée et pédagogique à l'égard de l'opinion publique.

AUDITION DE L'INTERSYNDICALE DU PERSONNEL DES CAISSES D'EPARGNE

La commission a ensuite procédé à l' audition de l'intersyndicale du personnel des Caisses d'épargne et de prévoyance, représentée par MM. Serge Adatto et Alain Chapon de la CGT, par MM. Gilles Leconet et Michel Trousselier du syndicat unifié, et par M. Michel Sala de la CFDT.

M. Michel Trousselier, secrétaire général du syndicat unifié du personnel du réseau des caisses d'épargne, a tout d'abord rappelé que l'intersyndicale du personnel des caisses d'épargne s'était prononcée contre un projet de réforme du statut des Caisses d'épargne qu'elle estime nocif pour le réseau. S'appuyant sur les résultats d'une étude réalisée par l'expert comptable du comité de groupe, il a indiqué que si la réforme avait été mise en place dès 1989, les fonds propres auraient été amputés de 12 à 20 milliards de francs, le produit net bancaire (PNB) du réseau se serait affaissé et le coefficient d'exploitation aurait augmenté de façon considérable. Il a ajouté que M. Charles Milhaud avait évalué à 1,5 milliard de francs par an le coût de la réforme, consécutif à la rémunération des parts sociales mais aussi à la perte de PNB liée à la substitution de parts sociales à certains produits d'épargne.

Il a jugé irréaliste de vouloir imposer aux caisses d'épargne, en quatre ans, un statut coopératif qui était le produit de l'histoire pour tous les établissements coopératifs. Il a fait valoir que pour atteindre les objectifs qui lui étaient assignés (rémunération des parts sociales, financement de projets d'intérêt local et social, rentabilité minimale), les caisses d'épargne seraient amenées à fermer des agences, à réduire leurs effectifs et à accroître leurs tarifs aux dépens de 80 % de la clientèle dont les revenus sont modiques. Il a nié que le projet de loi aligne l'organisation des relations sociales au sein du réseau sur le droit commun et critiqué le dispositif de ratification des accords par des syndicats minoritaires. Il a déploré la diminution de la représentation des collectivités territoriales au sein des organes sociaux du réseau, en soulignant qu'une telle évolution était peu cohérente avec le rôle des caisses d'épargne au niveau local. Il a enfin considéré que les groupements locaux d'épargne (GLE) étaient des structures complexes et coûteuses à mettre en oeuvre.

M. Serge Adatto (CGT) a ironisé sur le fait que les syndicats des caisses d'épargne rejoignaient la minorité parlementaire dans son opposition à la réforme telle que prévue par le projet de loi, même si leurs motifs divergent. Il a déclaré ne pas être convaincu par la nécessité de rallier le droit commun de la coopération en soulignant que la réforme programmée visait des objectifs contradictoires pour contenter toutes les parties. Il s'est étonné que le nouveau président du Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance (CENCEP), autrefois réticent à la " ponction " de 18,8 milliards de francs sur les fonds propres, se soit rallié au projet de loi du Gouvernement. Il s'est refusé à amender le texte en faisant valoir que cela dénaturerait la position de principe de l'intersyndicale contre la réforme projetée. En matière de négociation des accords collectifs, il a déploré que le projet de loi supprime la règle de la majorité des trois-quarts, qu'il a estimée novatrice et démocratique. Il a enfin jugé choquant que le délai pendant lequel la négociation reste possible avant convocation d'une commission arbitrale désignée par les pouvoirs publics en cas de dénonciation d'un accord par une des parties, ait été ramené de deux ans à dix-huit mois.

Puis un large débat s'est ouvert au cours duquel sont intervenus MM. Joël Bourdin, Jean-Philippe Lachenaud, François Trucy et Mme Marie-Claude Beaudeau .

M. Joël Bourdin a considéré que la liberté avec laquelle les pouvoirs publics opéraient des prélèvements sur les fonds propres des caisses d'épargne constituait une raison suffisante pour réformer leur statut afin de leur donner des propriétaires. Il a par ailleurs observé que le statut actuel rendait difficile tout projet de croissance externe.

Mme Marie-Claude Beaudeau a mis en doute la volonté affichée par le Gouvernement dans une lettre remise au parti communiste à la veille du débat à l'Assemblée nationale de vouloir créer un pôle financier public. Elle a souhaité savoir si la réforme des caisses d'épargne portait en germe la remise en cause du financement du logement social. Elle s'est enfin demandé s'il ne conviendrait pas de consacrer une partie des réserves des caisses au sauvetage de la Caisse générale de retraites (CGR) des salariés du réseau.

M. Jean-Philippe Lachenaud s'est étonné de la réticence des syndicats à vouloir réformer le projet de loi en faisant valoir que puisqu'une telle réforme était inéluctable, il était plus sage de chercher à l'amender que de s'y opposer . M. François Trucy a alors souhaité savoir si les organisations syndicales y avaient trouvé des aspects positifs.

Après s'être félicité de l'article premier du projet de loi, qui détermine les missions des caisses d'épargne, M. Michel Trousselier (Syndicat unifié) a observé que les caisses d'épargne ne disposaient pas des moyens pour les mener à bien. Il s'est déclaré favorable à une réforme qui remette à plat les missions des caisses d'épargne et qui réfléchisse sur le gouvernement d'entreprise.

S'agissant de la Caisse de retraite des personnels des caisses d'épargne, il a observé que l'AGIRC était aujourd'hui dans la situation où se trouverait la CGR en 2017. Il a toutefois estimé que les conditions étaient aujourd'hui remplies pour que s'engage une vraie discussion sur le sujet.

Il a contesté que le statut actuel des caisses d'épargne soit un obstacle à leur développement en faisant valoir que de nombreuses caisses régionales avaient mené des opérations de croissance externe. Après avoir enfin reconnu que les caisses d'épargne avaient, au fil des ans, accumulé des fonds propres qui excédaient aujourd'hui leurs besoins réels, il a considéré que rien ne justifiait pour autant les ponctions de l'Etat.

M. Michel Sala (CFDT) a regretté que le projet de loi ne reprenne aucune des propositions élaborées depuis trois ans par les organisations syndicales en vue de constituer un pôle financier public. Après avoir déploré l'abandon dans les nouveaux statuts des caisses d'épargne de la notion de but non lucratif, il a observé que l'alignement des caisses sur le droit commun coopératif s'accompagnait de contraintes qu'aucun des autres réseaux coopératifs n'avait à remplir. Il s'est déclaré hostile à un projet de loi qui, selon lui, portait en germe la banalisation du livret A et qui obligerait les caisses d'épargne à puiser dans leurs réserves pour pouvoir à la fois rémunérer leurs sociétaires et poursuivre leurs missions d'intérêt général. Le fait que le projet de loi reste muet sur les relations entre la future Caisse nationale des caisses d'épargne (CNCEP) et la Caisse des dépôts et consignations lui est enfin apparu contradictoire avec l'apparente volonté du ministre de l'économie et des finances de créer un pôle financier public.

M. Serge Adatto (CGT) s'est étonné qu'aussitôt après avoir déclaré que les caisses d'épargne appartenaient à la nation, le Gouvernement cherche à les vendre. Il s'est prononcé pour une distribution gratuite des parts sociales. Il a nié que le statut sui generis du réseau des Caisses d'épargne constitue un obstacle à son développement en s'appuyant sur l'exemple des Caisses d'épargne allemandes. Il a pronostiqué que pour pouvoir tenir leurs engagements, les dirigeants des Caisses d'épargne seraient amenés à considérer que le maintien en activité des 1.200 à 1.500 agences non rentables fait partie de leurs missions d'intérêt général. Il s'est enfin montré inquiet pour l'avenir du financement du logement social en faisant valoir qu'aussitôt après les élections européennes, le Gouvernement reviendrait sur sa décision de ne pas diminuer la rémunération des livrets A.

PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES

1 - GENERAL

Conseil Économique et Social

M. Jean-Pierre MOUSSY, rapporteur section des finances

AFG-ASSFI (Association francaise de gestion)

M. Alain LECLAIR, président

M. Pierre BOLLON, délégué général

Commission bancaire

M. Jean-Louis FORT, secrétaire général

M. Bruno LONGET, adjoint de direction

Caisse des Dépôts et Consignations

M. Daniel LEBEGUE, directeur général

AFB (Association française des banques)

M. Michel FREYCHE, président

M. Jean-Pierre LANDAU, directeur général

Direction du Trésor

M. Jean LEMIERRE, directeur

M. Michel SIRAT, chef du bureau A2

Cabinet du Ministre de l'Economie, des finances et de l'Industrie

M. Nicolas THÉRY

M. Mathieu PIGASSE

Groupement National de la Coopération

M. Jean-Claude DETILLEUX, Président

Mme. Michèle TIXADOR, Secrétaire Général

2 - CAISSES D'ÉPARGNE

CENCEP (centre national des caisses d'épargne et de prévoyance)

M. René BARBERYE, président du directoire

CGRPCE (caisse générale de retraite du personnel des caisses d'épargne)

M. Charles MILHAUD, président

Caisse d'épargne de Picardie

M. Jean-Pierre WALBAUM, président

Caisse d'épargne du Languedoc

M. Dominique RENUCCI, président

Syndicat unifié du personnel des caisses d'épargne

M. Michel TROUSSELIER, secrétaire général

M. Gilles ARNOULD,

M. Jean-Jacques DORMOIS

Syndicat national de l'encadrement des caisses d'épargne

M. Jacques MOREAU, président

Syndicat CFDT des caisses d'épargne

M. Jean-Paul HALGAND, secrétaire général

3 - SECURITE FINANCIERE

Conseil des marchés financiers

M. Jean-François LEPETIT, président

M. Bertrand de MAZIÈRES, secrétaire général

COB (commission des opérations de bourse)

M. Michel PRADA, président

AFEI (Association française des entreprises d'investissements)

M. Henri CUKIERMAN, président

M. Jacques d'AUVIGNY, délégué général

Mutualité francaise

M. Jean-Louis BANCEL, directeur général

Commission de contrôle des assurances

M. Jean-Louis BELLANDO, secrétaire général

FFSA (Fédération francaise des societés d'assurance)

M. Denis KESSLER, président

M. Jean-Louis MOREAU, délégué général adjoint

GEMA

M. Jacques ROCHÉ, président

Crédit Mutuel

M. Etienne PFLIMLIN, président

Crédit agricole

M. Jacques STEFANI, secrétaire général de la fédération nationale du crédit agricole (FNCA)

M. Jean BOUYSSET, directeur de la gestion financière de la Caisse nationale du Crédit agricole (CNCA)

4 - SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER

Caisse de refinancement hypothécaire

M. Henry RAYMOND, directeur général

Rheinische hypotheken bank

M. Marc ANGELIER, Directeur pour la France

Dr. Klaus SCHUBÄUS, Directeur international

Crédit immobilier de France

M. Claude SADOUN, président

DEXIA

M. Rembert von LOWIS, directeur général

Crédit foncier de France

M. François LEMASSON, Gouverneur

M. Jérôme MEYSSONNIER, ancien Gouverneur

M. Thierry DUFOUR, Directeur financier

M. Pierre-Eric FUZIER, Chef du service juridique

PERSONNES DONT LE RAPPORTEUR A REÇU LES CONTRIBUTIONS

Syndicat F.O. des caisses d'épargne

M. Jean PUSTORINO

Mission des censeurs des caisses d'épargne

M. Pierre VAJDA, chef des Censeurs

Association française des entreprises investisseurs-courtiers (AFC)

M. Jean-Paul FAUDEMER, Président

Mme Brigitte FERRY, délégué général

CDC - Marchés

M. Pierre MENET, responsable recherche stratégie-crédit

Intersyndicale du Crédit Foncier

Mme Muriel REBILLON, présidente

Annexe n°1

LOI N° 83-557 DU 1ER JUILLET 1983

PORTANT RÉFORME DES CAISSES D'ÉPARGNE ET DE PRÉVOYANCE

modifiée par la loi n° 84-575 du 9 juillet 1984
portant diverses dispositions d'ordre social

modifiée par la loi n° 87-416 du 17 juin 1987 sur l'épargne

modifiée par le décret n° 88-251 du 15 mars 1988

modifiée par la loi n° 91-635 du 10 juillet 1991

TITRE PREMIER

L'ORGANISATION DU RÉSEAU DES CAISSES D'ÉPARGNE ET DE PRÉVOYANCE

ARTICLE PREMIER

Les caisses d'épargne et de prévoyance sont des établissements de crédit à but non lucratif. Elles ont pour objet la promotion et la collecte de l'épargne ainsi que le développement de la prévoyance pour satisfaire notamment les besoins collectifs et familiaux.

A cet effet, elles sont habilitées à faire des opérations de banque au profit des personnes physiques et des personnes morales, de droit public ou privé, à l'exception des sociétés faisant appel public à l'épargne. Elles utilisent leurs ressources relevant de l'activité bancaire et commerciale du réseau au profit notamment du financement de l'économie locale et sociale en appui aux collectivités territoriales.

Jusqu'à la clôture de l'exercice 1997, les crédits consentis à des personnes morales de droit privé ne peuvent représenter plus de 30 p 100 des emplois de chaque caisse.

ARTICLE 2

Les caisses d'épargne et de prévoyance constituent entre elles, et en association avec la Caisse des dépôts et consignations, un réseau financier dont le chef de réseau est le Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance.

Les caisses d'épargne et de prévoyance sont affiliées de plein droit au Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance. Sont également affiliés au Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat, les établissements de crédit qui sont contrôlés par les caisses d'épargne et de prévoyance et ceux dont l'activité est nécessaire au fonctionnement des établissements du réseau, notamment les établissements constitués en association avec la Caisse des dépôts et consignations.

ARTICLE 3

Abrogé.

ARTICLE 4

Le Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance est un organe central au sens des articles 20, 21 et 22 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit.

Constitué sous forme de groupement d'intérêt économique, son capital est réparti entre les caisses d'épargne et de prévoyance qui détiennent en permanence 65 p 100 au moins de son capital et des droits de vote et la Caisse des dépôts et consignations qui détient en permanence 35 p 100 au plus de son capital et des droits de vote.

Il est chargé de :

- représenter le réseau, y compris en qualité d'employeur, pour faire valoir ses droits et intérêts communs ;

- négocier et conclure, au nom du réseau, les accords nationaux et internationaux ;

- créer toute société ou tout organisme utile au développement des activités du réseau et en assurer le contrôle ;

- prendre toute mesure nécessaire à l'organisation, au bon fonctionnement et au développement du réseau, notamment pour créer de nouvelles caisses et supprimer des caisses existantes, soit par voie de liquidation amiable, soit par voie de fusion, lorsque la majorité des membres présents ou représentés des conseils d'orientation et de surveillance des caisses concernées, réunis en une formation commune, a exprimé son accord ; pour l'application des dispositions du présent alinéa, la représentativité des conseils d'orientation et de surveillance est proportionnelle au nombre de comptes tenus par chacune des caisses concernées ;

- prendre toute disposition administrative, financière et technique nécessaire à l'organisation des caisses et autres établissements du réseau et définir les produits et services offerts à la clientèle ;

- exercer un contrôle administratif, financier et technique sur l'organisation et la gestion des caisses et autres établissements du réseau ;

- organiser la garantie des déposants et des souscripteurs pour les fonds ne bénéficiant pas de la garantie de l'Etat, notamment par un fonds de réserve et de garantie. Ce fonds est constitué notamment à partir d'une dotation du fonds de réserve et de garantie institué par l'article 52 du code des caisses d'épargne.

Le budget de fonctionnement du centre est alimenté notamment par les cotisations de ses membres.

ARTICLE 4-1

Le Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance est administré par un directoire et contrôlé par un conseil de surveillance.

Le conseil de surveillance est composé de représentants, d'une part, des caisses d'épargne et de prévoyance et, d'autre part, de la Caisse des dépôts et consignations nommés par l'assemblée générale ordinaire du groupement. Il comprend également trois membres du Parlement, à raison de deux députés et d'un sénateur.

Les deux catégories de membres du groupement mentionnées à l'alinéa ci-dessus sont représentées en proportion des droits de vote qu'elles détiennent respectivement.

Les représentants des caisses d'épargne et de prévoyance sont choisis parmi les présidents de conseils d'orientation et de surveillance ou de directoires des caisses d'épargne et de prévoyance.

Le conseil de surveillance comporte en outre des représentants élus des salariés du réseau.

Les membres et le président du directoire sont nommés par l'assemblée générale ordinaire sur proposition du conseil de surveillance.

Les statuts du centre et la nomination du président du directoire sont soumis à un agrément du ministre chargé de l'économie et des finances.

ARTICLE 4-2

Il est créé auprès du Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance un collège des présidents des conseils d'orientation et de surveillance des caisses d'épargne et de prévoyance.

Il se réunit au minimum deux fois par an et est consulté par le Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance sur toute réforme concernant les caisses d'épargne et de prévoyance.

ARTICLE 4-3

Le Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance désigne un censeur auprès de chaque caisse d'épargne et de prévoyance. Il peut en désigner un auprès de tout autre établissement du réseau.

Le censeur est nommé par le directoire du Centre national.

Le censeur est chargé de veiller à ce que la caisse ou l'établissement auprès duquel il est nommé respecte les dispositions législatives et réglementaires en vigueur ainsi que les règles et orientations définies par le Centre national en vertu des pouvoirs qui lui sont dévolus par la présente loi.

Le censeur participe, sans droit de vote, aux réunions du conseil d'orientation et de surveillance ou, pour les autres établissements, du conseil d'administration ou du conseil de surveillance. Il peut demander une seconde délibération sur toute question relevant de ses attributions. En ce cas, il saisit sans délai le Centre national de cette question. Il est avisé des décisions de l'établissement et est entendu, à sa demande, par le directoire de la caisse ou de l'établissement.

ARTICLE 5

Une dotation prélevée sur le fonds de réserve et de garantie visé à l'article 52 du code des caisses d'épargne est attribuée, chaque année, au centre national des caisses d'épargne et de prévoyance.

Les modalités de calcul de cette dotation sont définies par décret en Conseil d'Etat.

Cette dotation annuelle concourt aux dépenses engagées par le centre national des caisses d'épargne et de prévoyance au titre des attributions du contrôle qui lui sont dévolues par l'article précédent.

ARTICLE 6

Les fonds collectés par les caisses d'épargne et de prévoyance se répartissent en trois catégories :

- ceux bénéficiant de la garantie de l'Etat dont les emplois sont inscrits au bilan de la caisse des dépôts et consignations : toutefois, au sein de cette catégorie de fonds, dans le cadre du contingent prévu par l'article 45 du code des caisses d'épargne, une partie des fonds est librement employée par le réseau des caisses d'épargne en prêts aux collectivités publiques et aux organismes bénéficiant de leur garantie ;

- ceux bénéficiant d'une garantie de la caisse des dépôts et consignations sont affectés au financement d'emplois dont les règles sont arrêtées contractuellement entre la caisse des dépôts et consignations et le centre national des caisses d'épargne et de prévoyance ;

- ceux bénéficiant de la seule garantie du fonds prévu à l'article 4 sont affectés au financement d'emplois dont les règles sont définies au sein du centre national des caisses d'épargne et de prévoyance.

Un décret fixera la répartition des fonds collectés entre ces trois catégories et la proportion des fonds garantis par l'Etat laissés au libre emploi du réseau.

ARTICLE 7

Le Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance adresse chaque année au Parlement un rapport sur l'activité du réseau des caisses d'épargne et de prévoyance et sur l'emploi des fonds collectés.

Ce rapport comprend les avis émis par le collège des présidents mentionné à l'article 4-2.

Il est rendu public.

ARTICLE 8

Un décret fixe les modalités et conditions d'application du présent titre.

TITRE II

L'ORGANISATION DES CAISSES D'ÉPARGNE ET DE PRÉVOYANCE.

ARTICLE 9

Les caisses d'épargne et de prévoyance sont administrées par un directoire comportant deux membres au moins et cinq membres au plus, sous le contrôle d'un conseil d'orientation et de surveillance.

En cas de partage égal des voix, la voix du président du directoire est prépondérante.

Le directoire est nommé pour une durée de cinq ans renouvelable.

En cas de vacance, le remplaçant est nommé pour le temps qui reste à courir jusqu'au renouvellement du directoire.

Les membres du directoire doivent être agréés par le Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance, qui s'assure qu'ils présentent l'honorabilité nécessaire et l'expérience adéquate à leur fonction.

L'agrément est prononcé par le conseil de surveillance du Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance sur proposition de son directoire.

L'agrément peut être retiré selon la même procédure, après consultation du conseil d'orientation et de surveillance de la caisse concernée. Le retrait d'agrément emporte révocation.

En cas d'urgence, la suspension d'un ou plusieurs membres du directoire peut être décidée, à titre conservatoire, par le directoire du Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance.

Nul ne peut être nommé membre du directoire d'une caisse d'épargne et de prévoyance s'il a, au cours des six années précédant celle de sa candidature, exercé les fonctions de président du conseil d'orientation et de surveillance de cette caisse.

La nomination d'un salarié d'une caisse d'épargne comme membre d'un directoire ne met pas fin à l'exécution de son contrat de travail.

S'il n'est pas lié à la caisse par un contrat de travail préalablement à sa nomination, le président du directoire mandataire social, est considéré comme un salarié de celle-ci au regard de la législation sur le travail.

ARTICLE 10

Un ou plusieurs conseils consultatifs sont institués au sein des caisses d'épargne et de prévoyance selon les statuts de chaque caisse. Dans les caisses d'épargne et de prévoyance regroupant plusieurs départements, il est institué au moins un conseil consultatif par département.

Les membres du conseil consultatif sont élus pour six ans au scrutin de liste à la proportionnelle.

Pour la désignation des membres des conseils consultatifs :

- sont électeurs les déposants âgés de plus de seize ans, titulaires d'un compte ouvert depuis un an au moins et tirés au sort sous contrôle d'huissier, sans que leur nombre puisse être inférieur à 1 p 100 du nombre des déposants susvisés ;

- sont éligibles les déposants âgés de plus de seize ans, titulaires d'un compte ouvert depuis un an au moins.

Ne sont pas éligibles les conseillers municipaux, les conseillers généraux et les conseillers régionaux du ressort géographique de la caisse ainsi que les salariés en activité dans le réseau.

Les conseils consultatifs se réunissent au moins deux fois par an à l'initiative du conseil d'orientation et de surveillance.

ARTICLE 10-1

Le ou les conseils consultatifs d'une caisse d'épargne et de prévoyance sont renouvelés préalablement à tout renouvellement général du conseil d'orientation et de surveillance.

ARTICLE 11

Le conseil d'orientation et de surveillance est composé de 17, 21 ou 25 membres. Le nombre de sièges à pourvoir est fixé en fonction du nombre de comptes tenus par la caisse et du nombre des départements compris dans son ressort géographique.

Le conseil d'orientation comprend :

1° Des membres élus au scrutin proportionnel par les maires parmi les membres des conseils municipaux, les conseillers généraux et les conseillers régionaux du ressort géographique de la caisse ; l'un des décrets prévus à l'article 14 détermine le nombre de voix de chaque maire en proportion du nombre d'habitants de sa commune ;

2° Des membres élus par et parmi les salariés en activité dans la caisse et dans les établissements contrôlés par la caisse, au scrutin de liste à deux tours suivant le type et les conditions de scrutin fixés pour les comités d'entreprise.

Tout syndicat affilié à une organisation syndicale représentative sur le plan national est réputé représentatif dans la caisse d'épargne et de prévoyance.

3° Des membres représentant les déposants, élus au scrutin uninominal à un tour par les membres du ou des conseils consultatifs de la caisse et parmi ceux d'entre eux qui sont majeurs de dix-huit ans. Les sièges à pourvoir sont répartis entre les conseils consultatifs ou groupes de conseils consultatifs en proportion du nombre de comptes tenus par l'agence ou le groupe d'agences auprès duquel chaque conseil est institué, sous réserve de l'attribution d'un siège au moins par département.

4° Deux membres élus, pour compléter la représentation des déposants, à la majorité des deux tiers aux deux premiers tours de scrutin et à la majorité simple au dernier tour, par les autres conseillers parmi les déposants ayant la personnalité morale.

Les membres visés au 3° et au 4° du présent article ont la majorité des sièges. Les autres sièges sont répartis par moitié entre les conseillers visés au 1° et au 2°.

Chaque membre du conseil d'orientation et de surveillance dispose d'une voix.

Les fonctions de membre de conseil d'orientation et de surveillance sont bénévoles.

Le conseil d'orientation et de surveillance dispose des moyens nécessaires à l'exercice de ses fonctions.

Les mandats ou fonctions de président de conseil régional, président de conseil général, maire d'une commune de plus de 20.000 habitants, adjoint au maire d'une commune de 100.000 habitants ou plus et président d'une assemblée consulaire sont incompatibles avec les fonctions de président de conseil d'orientation et de surveillance.

Le président du conseil d'orientation et de surveillance ne peut détenir plus de deux mandats électifs.

Les membres du conseil d'orientation et de surveillance visés au 2° du présent article peuvent rendre compte à leurs mandants des délibérations du conseil d'orientation et de surveillance autres que celles présentant un caractère confidentiel et données comme telles par le président du conseil d'orientation et de surveillance.

Le conseil d'orientation et de surveillance est renouvelé tous les six ans, sous réserve des dispositions de l'article 11-1.

Toutefois, le mandat des membres visés au 1° du présent article cesse en même temps que leur mandat municipal, départemental ou régional. En cas de vacance du siège d'un desdits membres, et si cette vacance survient un an au moins avant le renouvellement du conseil d'orientation et de surveillance, il y est pourvu dans les trois mois.

Tout licenciement d'un salarié membre du conseil d'orientation et de surveillance d'une caisse d'épargne et de prévoyance est obligatoirement soumis pour avis au conseil d'orientation et de surveillance dont il est membre.

Le licenciement ne peut intervenir que sur autorisation de l'inspecteur du travail dont dépend la caisse d'épargne et de prévoyance où est employé le salarié.

Toutefois, en cas de faute grave, la mise à pied immédiate de l'intéressé peut être prononcée en attendant la décision définitive. Dans ce cas, le conseil d'orientation et de surveillance est convoqué sans délai et donne son avis sur le projet de licenciement de l'intéressé. En cas de refus de licenciement, la mise à pied est annulée et ses effets supprimés de plein droit.

L'annulation sur recours hiérarchique par le ministre compétent d'une décision de l'inspecteur du travail ou de l'autorité qui en tient lieu autorisant le licenciement d'un représentant des salariés emporte, pour le salarié concerné et s'il le demande dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision, droit à réintégration dans son emploi ou dans un emploi équivalent.

Il en est de même dans le cas où, sauf sursis à exécution ordonné par le Conseil d'Etat, le juge administratif a annulé une décision de l'inspecteur du travail ou du ministre compétent autorisant un tel licenciement.

La réintégration du représentant des salariés dans son emploi ou dans un emploi équivalent emporte réintégration dans son mandat, sauf en cas de renouvellement général du conseil dans lequel il siégeait. Son remplaçant cesse alors d'être membre de ce conseil.

Lorsque l'annulation de la décision d'autorisation est devenue définitive, le salarié a droit au paiement d'une indemnité correspondant à la totalité du préjudice subi au cours de la période qui s'est écoulée entre son licenciement et sa réintégration, s'il l'a demandée dans le délai prévu au quatrième alinéa ou l'expiration de ce délai dans le cas contraire. Ce paiement s'accompagne du versement des cotisations afférentes à ladite indemnité qui constitue un complément de salaire.

Sauf si les procédures applicables au licenciement des représentants du personnel ou des conseillers prud'hommes leur sont applicables, la procédure définie ci-dessus est également applicable au licenciement des anciens membres salariés du conseil d'orientation et de surveillance pendant les six premiers mois qui suivent la cessation de leur mandat pour quelque cause que ce soit ainsi qu'au licenciement des salariés qui sont ou ont été candidats à l'élection prévue au 2° du présent article, pendant les trois mois qui suivent le dépôt des candidatures.

Tout licenciement prononcé en violation des dispositions qui précèdent est puni d'un emprisonnement d'un an et d'une amende de 25.000 F ou de l'une de ces deux peines seulement.

En cas de récidive, l'emprisonnement pourra être porté à deux ans et l'amende à 40.000 F.

Ces infractions sont constatées par les inspecteurs du travail.

ARTICLE 11-1

En cas de fusion de caisses d'épargne et de prévoyance soit par absorption, soit par création d'une personne morale nouvelle, le conseil d'orientation et de surveillance de la caisse issue de la fusion est composé de membres en fonctions dans les conseils des caisses fusionnées.

Le Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance fixe le nombre des membres du conseil d'orientation et de surveillance de la nouvelle caisse. Celui-ci ne peut excéder le double du nombre des membres du conseil d'orientation et de surveillance ayant le plus grand nombre de membres.

La durée du mandat du conseil d'orientation et de surveillance de la nouvelle caisse est :

- en cas d'absorption, celle du conseil d'orientation et de surveillance de la caisse absorbante ;

- en cas de création d'une personne morale nouvelle, celle du conseil d'orientation et de surveillance dont la date de renouvellement est la plus proche.

Les mandats des directeurs généraux uniques et des membres des directoires des caisses prenant part à la fusion expirent à la date de la décision d'agrément du nouvel établissement par le comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement. Les mandats des membres du directoire provisoire du nouvel établissement expirent trois mois après la première réunion du conseil d'orientation et de surveillance issu des élections organisées dans le cadre de ce nouvel établissement.

Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités de composition du conseil d'orientation et de surveillance de la nouvelle caisse.

ARTICLE 11-2

Abrogé

ARTICLE 12

Le conseil d'orientation et de surveillance définit, sur proposition ou après consultation du directoire ou du directeur général unique, les orientations générales de la caisse d'épargne et de prévoyance et en contrôle collégialement et en permanence l'application. Il a pour compétence:

- la désignation des représentants de la caisse d'épargne et de prévoyance dans les organismes du réseau ;

- l'approbation du plan de développement pluriannuel et l'examen annuel de son exécution ;

- l'examen et le vote du budget annuel de fonctionnement de l'établissement ainsi que des budgets d'investissements immobiliers ;

- l'examen et l'autorisation préalable pour tout acte de disposition sur le patrimoine de la caisse d'épargne et de prévoyance et pour tout objet de convention entre celle-ci et l'un des membres du directoire ou du conseil d'orientation et de surveillance, à l'exception des actes de gestion courants effectués dans des conditions normales ; en cas de conflit, le directoire peut demander une enquête du corps de contrôle institué auprès du centre national des caisses d'épargne et de prévoyance qui décide de la suite à donner au projet ;

- le contrôle du respect des réglementations générales de la profession, des recommandations formulées par le corps de contrôle à l'occasion d'une enquête et des injonctions du centre national des caisses d'épargne et de prévoyance après rapport de sa commission de contrôle ;

- le contrôle sur pièces des engagements budgétaires du directoire l'examen et l'approbation des comptes de l'exercice :

- l'examen du bilan social de la caisse ;

- le contrôle du respect des réglementations en vigueur dans le réseau pour la politique de relations sociales et humaines ;

- l'adoption des statuts de la caisse d'épargne et de prévoyance dans le respect d'un modèle établi par décret ;

- la nomination des membres du directoire et le choix de son président à la majorité simple, après agrément du Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance ; la révocation pour juste motif d'un ou plusieurs membres du directoire, à la majorité des deux tiers des membres du conseil, après enquête du corps de contrôle et avis motivé du Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance.

ARTICLE 13

Le directoire est investi des pouvoirs les plus étendus pour agir en toutes circonstances au nom de la caisse d'épargne et de prévoyance, sous réserve de ceux expressément attribués au conseil d'orientation et de surveillance.

Les limitations statutaires à ses pouvoirs ne sont pas opposables au tiers de bonne foi.

ARTICLE 13-1

En cas de fusion de caisses d'épargne et de prévoyance, les conseils d'orientation et de surveillance et les mandataires sociaux concernés prennent les mesures nécessaires à la réalisation de la fusion.

En cas de carence, il est fait application des procédures prévues aux deux derniers alinéas de l'article 14.

ARTICLE 14

Des décrets en Conseil d'Etat fixent, en tant que de besoin, les modalités d'application du présent titre.

Les opérations électorales visées à l'article 10 et au 3° de l'article 11 sont organisées dans le respect du secret professionnel dans les conditions et sous les peines fixées par l'article 226-13 du code pénal et conformément aux dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

Lorsqu'un décret modifie le modèle de statuts mentionné à l'article 12, la mise en conformité des statuts au nouveau modèle s'impose à l'ensemble des caisses d'épargne et de prévoyance.

Lorsqu'un conseil d'orientation et de surveillance n'a pas assuré, dans les conditions et délais prévus par le décret, la mise en conformité des statuts, le Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance lui adresse une injonction. Le conseil d'orientation et de surveillance dispose d'un délai de trois mois, à compter de cette injonction, pour assurer la mise en conformité des statuts.

A défaut, le Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance se substitue aux organes dirigeants pour assurer la mise en conformité des statuts.

TITRE III

L'ORGANISATION DES RELATIONS DE TRAVAIL DANS LE RÉSEAU
DES CAISSES D'ÉPARGNE ET DE PRÉVOYANCE

ARTICLE 15

Un statut de droit privé, constitué par des accords collectifs conclus selon des modalités particulières au sein d'un commission paritaire nationale, régit les relations entre les entreprises du réseau des caisses d'épargne et de prévoyance, leurs filiales et organismes communs et leurs personnels.

ARTICLE 16

La commission paritaire nationale est composée de quatorze membres représentant les personnels désignés par les organisations syndicales en proportion des résultats obtenus dans chaque collège à la dernière élection au conseil de discipline national dans le réseau. Les sièges sont répartis entre les collèges proportionnellement à leur importance respective.

Chaque organisation syndicale représentative au plan national ou dans la profession reçoit, au sein de cette répartition, au moins un siège dès lors qu'elle a obtenu dans un des collèges au moins 5 p 100 des suffrages à l'élection visée au précédent alinéa.

Elle comprend un nombre égal de membres représentant les employeurs désignés par la direction du centre national des caisses d'épargne et de prévoyance.

Pour la conclusion des accords catégoriels, la commission peut décider d'adopter une formation spécifique respectant la règle de parité.

ARTICLE 17

La commission conclut des accords par décisions prises à la majorité des trois quarts des membres présents.

Lorsque l'une des parties demande une modification au statut et en cas de désaccord persistant pendant deux années, les parties s'en remettent à une formation arbitrale dont la composition est définie par arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et des finances et du ministre chargé du travail. Cette formation arbitrale ne rend sa décision qu'après avoir recherché la conciliation entre les parties.

ARTICLE 18

Les dispositions statutaires en vigueur à la date de promulgation de la présente loi, conclues au niveau national, et le régime des retraites annexé au statut et autorisé à fonctionner par l'arrêté du ministre du travail et de la sécurité sociale du 16 février 1952, continuent de produire effet jusqu'à leur révision en commission paritaire nationale.

Les dispositions statutaires en vigueur à la date de promulgation de la présente loi sont celles ayant entraîné la rédaction ou la modification d'articles constituant le statut.

Toutefois, les domaines suivants doivent faire l'objet de nouveaux accords avant le 1er juillet 1985 :

- règles de recrutement, de carrière et d'avancement ;

- formation professionnelle ;

- classification des emplois et des établissements ;

- droit syndical ;

- durée du travail.

A défaut, les parties s'en remettent à une formation arbitrale dont la composition est définie par arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et des finances et du ministre chargé du travail. Cette formation arbitrale ne rend sa décision qu'après avoir recherché la conciliation entre les parties.

Les nouveaux accords conclus au sein de la commission paritaire nationale ne pourront être dénoncés et produiront effet jusqu'à leur révision dans les conditions prévues à l'article 17.

ARTICLE 19

Les clauses dérogatoires aux dispositions statutaires en vigueur à la date de promulgation de la présente loi et conclues au niveau national, établies en vertu, soit de délibérations des conseils d'administration, soit d'accords locaux, soit d'usages, sont abrogées à compter de l'application des accords collectifs visés aux articles 15 et 18 et au plus tard le 1er juillet 1985, sauf demande de prorogation émanant de l'acte des parties et recueillant l'avis favorable de la commission paritaire nationale dans les conditions de majorité prévues à l'article 17.

Les accords locaux conclus à compter de la promulgation de la présente loi ne peuvent contenir de clauses dérogatoires aux accords collectifs nationaux qu'après avis favorable de la commission paritaire nationale dans les conditions de majorité prévues à l'article 17.

ARTICLE 20

Un ou plusieurs décrets en Conseil d'Etat fixent, en tant que de besoin, les modalités d'application du présent titre.

TITRE IV

DISPOSITIONS DIVERSES

ARTICLE 21

Les caisses d'épargne et de prévoyance sont assimilées à des entreprises commerciales pour l'application de la loi n° 47-1635 du 30 août 1947 sur l'assainissement des professions commerciales et industrielles ainsi que pour l'application de la législation sociale et du droit du travail sous réserve de l'application des dispositions prévues au titre III de la présente loi.

ARTICLE 22

Seront punis d'un emprisonnement de cinq ans et d'une amende de 2.500.000 F, ou de l'une de ces deux peines seulement :

Les membres du directoire ou du conseil d'orientation et de surveillance d'une caisse d'épargne et de prévoyance qui auront sciemment présenté ou approuvé un bilan inexact en vue de dissimuler la véritable situation de la caisse d'épargne et de prévoyance ;

Les membres du directoire ou du conseil d'orientation et de surveillance d'une caisse d'épargne et de prévoyance qui, de mauvaise foi, auront fait des biens et du crédit de la caisse d'épargne et de prévoyance un usage qu'ils savaient contraire à l'intérêt de celle-ci, à des fins personnelles ou pour favoriser toute société ou entreprise, tout organisme ou établissement dans lequel ils étaient intéressés directement ou indirectement.

ARTICLE 23

Seront punis d'une amende de 60.000 F ou les membres du directoire qui n'auront pas soumis à l'autorisation préalable du conseil d'orientation et de surveillance :

- un projet d'acte de disposition sur le patrimoine social ;

- un projet de convention entre la caisse d'épargne et de prévoyance et les membres du directoire ou du conseil d'orientation et de surveillance de la caisse d'épargne et de prévoyance elle-même ou de tout autre organisme visé par la présente loi.

Seront punis des mêmes peines les membres du directoire qui n'auront pas communiqué au conseil d'orientation et de surveillance les documents concernant les trois derniers exercices : comptes d'exploitation, inventaires, comptes de pertes et profits, bilans, rapports du directoire, bilans sociaux de la caisse.

Seront punis des mêmes peines les membres du directoire qui n'auront pas soumis à l'approbation du conseil d'orientation et de surveillance les comptes de l'exercice.

ARTICLE 24

Les actuels groupements de caisses d'épargne sont tenus d'opérer la dévolution de leurs biens aux personnes morales créées en application de la présente loi.

ARTICLE 25

Les dispositions de la présente loi s'appliquent aux caisses d'épargne et de prévoyance des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle. Les décrets d'application devront respecter les dispositions prévues par le décret n° 54-1080 du 6 novembre 1954 complété et modifié.

ARTICLE 26

Les mutations et transferts opérés par les caisses d'épargne et de prévoyance, leurs groupements et sociétés affiliées, les unions régionales, l'union nationale et ses filiales, en application de la présente loi et des textes d'application, sont exonérés de droits et taxes.

ARTICLE 27

Un décret en Conseil d'Etat met le code des caisses d'épargne en harmonie avec les dispositions de la présente loi pour tout ce qui concerne les caisses d'épargne ordinaires.

ARTICLE 28

Les dispositions de la présente loi devront être adaptées aux départements d'outre-mer et étendues aux territoires d'outre-mer ainsi qu'à la collectivité territoriale de Mayotte par des lois qui prendront en compte la situation particulière de ces collectivités.

Un décret en Conseil d'Etat détermine, en tant que de besoin, les relations financières entre les caisses d'épargne et de prévoyance des départements et territoires d'outre-mer et le réseau tel que défini à l'article 2.

Annexe n°2

TEXTES ABROGÉS PAR L'ARTICLE 76

DU PROJET DE LOI

DÉCRET DU 28 FÉVRIER 1852

SUR LES SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER

TITRE PREMIER

DES SOCIÉTÉS DE CRÉDIT

ARTICLE PREMIER

Des sociétés de crédit foncier, ayant pour objet de fournir aux propriétaires d'immeubles qui voudront emprunter sur hypothèque la possibilité de se libérer au moyen d'annuités à long terme, peuvent être autorisées par décret du Président de la République, le Conseil d'Etat entendu, après agrément du comité des établissements de crédit.

Elles jouissent alors des droits et sont soumises aux règles déterminées par le présent décret.

ARTICLE 2

L'autorisation est accordée, soit à des sociétés d'emprunteurs, soit à des sociétés de prêteurs .

ARTICLE 3

Abrogé.

ARTICLE 4

Les sociétés de crédit foncier ont le droit d'émettre des obligations ou lettres de gage.

ARTICLE 5

Abrogé.

TITRE II

DES PRETS FAITS PAR LES SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER

ARTICLE 6

Les sociétés de crédit foncier ne peuvent prêter que sur première hypothèque, ou moyennant une sûreté réelle immobilière conférant une garantie au moins équivalente. Toutefois, à la garantie hypothécaire peut être substituée, dans les conditions et limites prévues par les statuts, la garantie totale d'un État ou d'une collectivité publique, d'un établissement public ou d'une entreprise du secteur public ou de toute autre personne morale constituée entre des États ou des collectivités publiques. La zone géographique dans laquelle ces garanties peuvent être acceptées par les sociétés de crédit foncier en substitution de l'hypothèque comprend la France, les États membres de la Communauté économique européenne et les autres États membres de l'Organisation de coopération et de développement économiques.

Sont considérés comme faits sur première hypothèque les prêts au moyen desquels tous les créanciers antérieurs doivent être remboursés en capital et intérêts.

ARTICLE 7

Le prêt ne peut excéder 60 % de la valeur de la propriété. Cette quotité peut toutefois être dépassée lorsque l'une des garanties mentionnées au premier alinéa de l'article 6 vient en complément de l'hypothèque au moins pour la fraction du prêt excédant ladite quotité.

Cette quotité peut également être dépassée lorsque le prêt est réalisé dans le cadre de conventions passées avec l'une des personnes morales énumérées au premier alinéa de l'article 6 et dans la zone géographique définie par ce même alinéa.

ARTICLE 8

Abrogé.

ARTICLE 9

Lorsque l'hypothèque légale est inscrite, le prêt ne peut être réalisé qu'après la mainlevée donnée, soit par la femme non mariée sous le régime dotal, soit par le subrogé tuteur du mineur ou du majeur en tutelle, en vertu d'une délibération du conseil de famille.

ARTICLE 10

L'emprunteur acquitte sa dette par annuités à long terme ou suivant toute autre modalité définie par la société. Il a toujours le droit de se libérer par anticipation, soit en totalité, soit en partie.

ARTICLE 11

Abrogé.

ARTICLE 12

En cas de non-paiement des annuités, la société, indépendamment des droits qui appartiennent à tout créancier, peut recourir aux moyens d'exécution déterminés par le titre IV du présent décret.

TITRE III

DES OBLIGATIONS ÉMISES PAR LES SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER

ARTICLE 13

Les obligations ou lettres de gage des sociétés de crédit foncier sont nominatives ou au porteur.

Les obligations nominatives sont transmissibles par voie d'endossement, sans autre garantie que celle qui résulte de l'article 1693 du Code civil.

Les créances provenant des prêts hypothécaires sont affectées par privilège au paiement des obligations créées en représentation de ces prêts.

ARTICLE 14

La valeur des lettres de gage ne peut dépasser le montant des prêts.

ARTICLE 15

Il ne peut être créé de lettres de gage inférieures à cent francs.

ARTICLE 16

Les lettres de gage portent intérêt.

Dans le courant de chaque année, il est procédé à leur remboursement au prorata de la rentrée des sommes affectées à l'amortissement.

ARTICLE 17

Les porteurs de lettres de gage n'ont d'autre action, pour le recouvrement des capitaux et intérêts exigibles, que celle qu'ils peuvent exercer directement contre la société.

ARTICLE 18

Il n'est admis aucune opposition au paiement du capital et des intérêts, si ce n'est en cas de perte de la lettre de gage.

TITRE IV

DES PRIVILÈGES ACCORDÉSAUX SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER

POUR LA SURETÉ ET LE RECOUVREMENT DU PRET

CHAPITRE PREMIER

De la purge

ARTICLES 19 À 25

Abrogés.

CHAPITRE II

Des droits et moyens d'exécution de la société contre les emprunteurs

ARTICLE 26

Abrogé.

ARTICLE 27

Ce paiement ne peut être arrêté par aucune opposition.

ARTICLE 28

Les annuités non payées à l'échéance produisent intérêt de plein droit.

Il peut, en outre, être procédé par la société au séquestre et à la vente des biens hypothéqués, dans les formes et aux conditions prescrites par les articles suivants.

§ ler - Des séquestres

ARTICLE 29

En cas de retard du débiteur, la société peut, en vertu d'une ordonnance rendue sur requête par le président du tribunal de grande instance, et quinze jours après une mise en demeure, se mettre en possession des immeubles hypothéqués, aux frais et risques du débiteur en retard.

ARTICLE 30

Pendant la durée du séquestre, la société perçoit nonobstant toute opposition ou saisie, le montant des revenus ou récoltes, et l'applique par privilège à l'acquittement des termes échus d'annuités et des frais.

Ce privilège prend rang immédiatement après ceux qui sont attachés aux frais faits pour la conservation de la chose, aux frais de labour et de semences, et aux droits du Trésor pour le recouvrement de l'impôt.

ARTICLE 31

En cas de contestation sur le compte du séquestre, il est statué par le tribunal comme en matière sommaire.

§ 2 - De l'expropriation et de la vente

ARTICLES 32 À 42

Abrogés.

TITRE V

DISPOSITIONS GÉNÉRALES

ARTICLE 43

Les sociétés de crédit foncier sont placées sous la tutelle administrative et financière du ministre chargé de l'économie et des finances. Elles sont, en outre, soumises au contrôle de la commission bancaire.

ARTICLE 44

Outre les fonds provenant de l'émission d'obligations, les sociétés de crédit foncier peuvent se procurer toutes autres ressources dont le remboursement est assorti des mêmes garanties que le paiement des obligations.

Les prêts consentis au moyen de ces ressources sont soumis aux dispositions des articles 6 et 7 et bénéficient des privilèges prévus au titre IV du présent décret.

Les sociétés de crédit foncier peuvent aussi, à titre accessoire, dans les conditions et limites fixées par leurs statuts, se procurer des ressources dont le remboursement ne bénéficie pas des garanties définies au premier alinéa du présent article.

Les prêts consentis au moyen de ces fonds ne sont pas soumis aux dispositions des articles 6 et 7 et ne bénéficient pas des privilèges prévus au titre IV du présent décret.

ARTICLE 44BIS

Il est interdit aux sociétés de faire d'autres opérations que celles qui sont prévues par le présent décret ou qui sont autorisées en vertu des décrets approuvant les statuts desdites sociétés.

ARTICLE 45

Elles sont admises à déposer leurs fonds libres au Trésor, aux conditions déterminées par le Gouvernement.

ARTICLE 46

Les fonds des incapables et des communes peuvent être employés en achat de lettres de gage.

Il en est de même des capitaux disponibles appartenant aux établissements publics ou d'utilité publique, dans tous les cas où ces établissements sont autorisés à les convertir en rentes sur l'État.

ARTICLE 47

Implicitement abrogé.

ARTICLE 48

Les statuts, approuvés par décret en Conseil d'État, indiquent :

1) le mode suivant lequel il doit être procédé à l'estimation de la valeur de la propriété ;

2) la nature des propriétés qui ne peuvent être admises comme gage hypothécaire, et le minimum du prêt qui peut être fait sur chaque nature de propriété ;

3) le maximum des prêts qui peuvent être faits au même emprunteur ;

4) les tarifs pour le calcul des annuités ;

5) le mode et les conditions des remboursements anticipés ;

6) l'intervalle à établir entre le paiement des annuités par les emprunteurs et le paiement des intérêts du capital par la société ;

7) le mode d'émission et de rachat et le mode de remboursement des lettres de gage avec ou sans primes, ainsi que le mode d'annulation des lettres de gage remboursées ;

8) la constitution d'un fonds de garantie ou d'un fonds de réserve ;

9) les cas où il y aura lieu à la dissolution de la société, ainsi que les formes et conditions de la liquidation ;

10) les cautionnements et autres garanties à exiger des directeurs, administrateurs et employés de la société, ainsi que le mode de leur nomination.

ARTICLE 49

Un règlement d'administration publique détermine notamment :

1) le mode suivant lequel est exercée la surveillance de la gestion et de la comptabilité ;

2) la publicité périodique à donner aux états de situation et aux opérations sociales ;

3) le tarif particulier des honoraires dus aux officiers publics appelés à concourir aux divers actes auxquels peut donner lieu l'établissement des sociétés de crédit foncier.

ARTICLE 50

Dans la zone géographique définie par le premier alinéa de l'article 6 du présent décret, les sociétés de crédit foncier peuvent prêter, dans les conditions prévues par leurs statuts, aux personnes morales énumérées dans ce même alinéa.

Elles peuvent également, dans les mêmes conditions, consentir des prêts bénéficiant de la garantie de l'une ou de plusieurs de ces personnes morales.

Pour le financement de ces prêts et jusqu'à concurrence de leur montant, les sociétés de crédit foncier peuvent émettre des obligations, dites obligations communales, soumises aux dispositions applicables aux lettres de gage mentionnées à l'article 13 du présent décret. Les créances provenant de ces prêts sont affectées, par privilège, au paiement de ces obligations.

DÉCRET DU 28 MARS 1852 QUI AUTORISE LA CONSTITUTION

D'UNE SOCIÉTÉ DE CRÉDIT FONCIER POUR LE RESSORT

DE LA COUR D'APPEL DE PARIS

ARTICLE PREMIER

MM (suivent les noms de 31 personnes)

sont autorisés à constituer une société de crédit foncier, ayant pour objet de fournir aux propriétaires d'immeubles qui voudront emprunter sur hypothèque, la faculté de se libérer par des annuités dont le terme sera au moins de vingt années, et ne devra pas dépasser celui de cinquante années. ^{206( * )}

ARTICLE 2

Le fonds social de garantie est fixé à (capital social, cf. statuts).

Les porteurs des actions primitives auront un droit de préférence, dans la proportion des titres par eux possédés, à la souscription au pair des actions ultérieurement émises.

L'assemblée générale, extraordinaire ou ordinaire, des actionnaires de la société est formée des titulaires d'au moins cent actions ; plusieurs actionnaires peuvent se réunir pour atteindre ce minimum et se faire représenter par l'un d'eux ou par le conjoint de l'un d'eux.

L'assemblée générale extraordinaire ne délibère valablement que si les actionnaires présents ou représentés possèdent au moins, sur première convocation, le quart et, sur deuxième convocation, le huitième des actions ayant le droit de vote.

L'assemblée générale ordinaire ne délibère valablement, sur première convocation, que si les actionnaires présents ou représentés possèdent au moins le huitième des actions ayant le droit de vote - sur deuxième convocation, aucun quorum n'est requis,

ARTICLE 3

La Société est autorisée :

1) A prêter aux propriétaires d'immeubles.

Ces prêts seront faits aux conditions déterminées par le titre Il du décret du 28 février 1852.

En vertu du présent décret, les opérations de la Compagnie pourront, avec l'autorisation du ministre de l'économie et des finances, admettre tout autre système ayant pour objet de faciliter les prêts sur immeubles et la libération des débiteurs.

2) A émettre, conformément aux dispositions du titre 111 du décret précité, pour une valeur égale à celle des engagements hypothécaires souscrits par les propriétaires d'immeubles, des obligations foncières portant un intérêt annuel et remboursables par la voie du tirage au sort avec la faculté d'y joindre des lots ou primes. Le taux de l'amortissement devra être déterminé de manière à ce que la durée des annuités soit (- il n'est plus prévu de minimum ni de maximum pour la durée des annuités), le maximum du taux de l'intérêt restant fixé à (voir décret du 28 février 1852, art. 11, abrogé).

3) A négocier lesdites obligations foncières.

4) A recevoir en dépôt, sans intérêts, les sommes destinées à être placées sur hypothèque et converties en obligations foncières.

ARTICLE 4

Les remboursements anticipés, réglés par l'article 10 du titre Il du décret du 28 février dernier, seront effectués en obligations foncières de même nature que les titres émis en représentation de l'emprunt contracté.

Il sera tenu compte, en outre, à la Société, d'une indemnité fixée au maximum à 3 % du capital remboursé.

ARTICLE 5

Dans les conditions du prêt, il ne pourra être stipulé plus de soixante centimes par an pour cent francs, pour les frais et taxes déterminés par le paragraphe 3 de l'article 11 du décret du 28 février dernier. ^{207( * )}

ARTICLE 6

Aucune autre autorisation de société de crédit foncier ne sera accordée pour le ressort de la Cour d'appel de Paris avant l'expiration du délai de vingt-cinq années à dater de la publication du présent décret.

ARTICLE 7

Il ne pourra être émis d'actions ou promesses d'actions négociables pour la formation du fonds social de garantie, avant que la Société soit régulièrement constituée en Société anonyme, conformément à l'article 37 du Code de commerce.

ARTICLE 8

Les Statuts de la Société devront être soumis à l'approbation du Gouvernement dans le délai d'un mois, à partir de la publication du décret.

ARTICLE 9

A défaut de la constitution définitive de la Société dans le délai de deux mois, après l'autorisation des Statuts, le présent décret sera considéré comme nul et non avenu.

DÉCRET DU 18 OCTOBRE 1852

PORTANT RÈGLEMENT D'ADMINISTRATION PUBLIQUE

SUR LA SURVEILLANCE DES SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER

ARTICLES PREMIER À 3

Abrogés

ARTICLE 4

Les sociétés de crédit foncier sont soumises à la vérification des inspecteurs des finances.

Ces fonctionnaires portent leurs investigations sur la gestion et la comptabilité desdits établissements; ils se font représenter tous les livres, registres, procès-verbaux de délibération, la correspondance et d'une façon générale tous documents nécessaires à l'accomplissement de leur mission, ils vérifient la régularité des écritures et l'exactitude de la caisse et du portefeuille.

Ils rendent compte de leur vérification et adressent leurs avis et propositions au ministre des finances.

ARTICLES 5 ET 6

Abrogés.

ARTICLE 7

Si une société contrevient aux lois, statuts et règlements, ou si elle abuse des droits qui lui sont attribués, le ministre des finances peut provoquer le retrait immédiat de l'autorisation.

Il est statué sur le retrait de l'autorisation par un décret rendu dans la forme des règlements d'administration publique.

Jusqu'à la décision définitive, le ministre peut interdire à la société de faire aucune opération nouvelle.

ARTICLE 8

Dans tous les cas où il y a lieu à la liquidation d'une société de crédit foncier, le mode de liquidation et le choix des liquidateurs sont soumis à l'approbation du ministre des finances.

En cas de retard de la société à nommer ses liquidateurs et à régler le mode de liquidation, ou si ses délibérations à cet égard ne sont pas approuvées, il y est pourvu d'office par le ministre des finances.

ARTICLE 9

Les sociétés de crédit foncier sont tenues de remettre, tous les six mois, et suivant le mode indiqué par l'administration, un extrait de leur état de situation au ministre des finances, ainsi qu'aux préfets de départements, aux chambres de commerce et d'agriculture et aux greffes des tribunaux compris dans leurs circonscriptions.

ARTICLE 10

Caduc.

DÉCRET DU 10 DÉCEMBRE 1852 APPROUVANT LA CONVENTION PASSÉE,

LE 18 NOVEMBRE 1852, ENTRE LE MINISTRE DE L'INTÉRIEUR,

DE L'AGRICULTURE ET DU COMMERCE

ET LA BANQUE FONCIÈRE DE PARIS, SOCIÉTÉ DE CRÉDIT FONCIER

ARTICLE PREMIER

Est approuvée la convention passée, le 18 novembre 1852 entre notre Ministre secrétaire d'État au département de l'intérieur, de l'agriculture et du commerce, et la Banque foncière de Paris, qui prend à l'avenir le titre de Crédit Foncier de France.

ARTICLE 2

Le privilège accordé à cette Société par le décret du 28 mars dernier est étendu à tous les départements où il n'existe pas de société de crédit foncier.

ARTICLES 3 À 10

Dispositions temporaires ayant cessé de produire leurs effets.

LOI DU 10 JUIN 1853 RELATIVE AUX SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER

(MODIFICATIONS AU DÉCRET DU 28 FÉVRIER 1852)

ARTICLE PREMIER

Abrogé.

ARTICLE 2

Abrogé.

ARTICLE 3

Si l'immeuble est grevé d'inscriptions pour hypothèques consenties à raison de garantie d'éviction ou de rentes viagères, la société de crédit foncier peut néanmoins prêter, pourvu que le montant du prêt, réuni aux capitaux inscrits, n'excède pas 60 % de la valeur de l'immeuble, conformément à l'article 7 du décret du 28 février 1852.

ARTICLE 4

L'hypothèque consentie au profit d'une société de crédit foncier, par le contrat conditionnel de prêt, prend rang du jour de l'inscription, quoique les valeurs soient remises postérieurement.

Lorsque le contrat stipule, en vue de la construction d'un immeuble, d'abord une ouverture de crédit par un ou plusieurs créanciers, solidaires ou non, puis un prêt amortissable par annuités destiné à rembourser ladite ouverture de crédit après achèvement des constructions consenti par une société de crédit foncier et réalisable au profit du ou des propriétaires de l'immeuble ou des parties le composant, l'hypothèque consentie pour la garantie successive de l'ouverture de crédit et du prêt amortissable peut faire l'objet d'une seule inscription. Cette hypothèque profite aux créanciers qui ont consenti l'ouverture de crédit jusqu'au remboursement dudit crédit, puis à la société de crédit foncier dès la réalisation du prêt amortissable ; elle prend rang au bénéfice de chaque créancier à compter du jour de l'inscription unique. Après la réalisation du prêt amortissable, l'inscription unique est radiée valablement du seul consentement de la société de crédit foncier.

Lorsque la société de crédit foncier procède à la purge des hypothèques légales les effets de cette purge profitent également au créancier qui a consenti l'ouverture de crédit.

ARTICLE 5

Les sociétés de crédit foncier peuvent user, contre l'emprunteur, des droits et des voies d'exécution qui leur sont attribués par le décret du 28 février 1852 et la présente loi, même pour le recouvrement des sommes qu'elles remboursent à un créancier inscrit, afin d'être subrogées à son hypothèque.

ARTICLE 6

Implicitement abrogé .

ARTICLE 7

Les dispositions de l'article 38 du même décret sont applicables à tout acquéreur, soit sur aliénation volontaire, soit sur saisie immobilière.

DÉCRET DU 26 JUIN 1854 QUI PLACE LES SOCIÉTÉS DE CRÉDIT FONCIER

DANS LES ATTRIBUTIONS DU MINISTRE DES FINANCES

Vu les décrets des 28 février et 18 octobre 1852, qui placent les sociétés de crédit foncier dans les attributions du ministère de l' agriculture, du commerce et des travaux publics, en appelant le Ministre des finances à concourir à la surveillance de ces Sociétés ;

Considérant qu'il importe de soumettre ces Sociétés à une autorité et à une surveillance uniques ;

Considérant que la création, sous le nom de Crédit Foncier de France, d'une société générale qui doit réunir des capitaux considérables, a donné aux établissements de crédit foncier le caractère d'institutions financières

ARTICLE PREMIER

Les sociétés de crédit foncier sont placées dans les attributions de notre ministre secrétaire d'État au département des finances, auquel sont dévolues, en conséquence, les attributions conférées à notre ministre secrétaire d'État au département de l'agriculture, du commerce et des travaux publics, par les décrets des 28 février et 18 octobre 1852.

DÉCRET DU 6 JUILLET 1854 PORTANT ORGANISATION

DU CRÉDIT FONCIER DE FRANCE

TITRE PREMIER

DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DU CRÉDIT FONCIER DE FRANCE

ARTICLE PREMIER

La direction des affaires du Crédit Foncier de France est exercée par un gouverneur.

Le gouverneur nomme et révoque les agents ; il préside le conseil d'administration et l'assemblée générale des actionnaires ; il vise les lettres de gage ; nulle délibération ne peut être exécutée si elle n'est approuvée par lui et revêtue de sa signature.

ARTICLE 2

Deux sous-gouverneurs exercent les fonctions qui leur sont déléguées par le gouverneur et remplissent, dans l'ordre de leur nomination, les fonctions de gouverneur, en cas de vacance, absence ou maladie.

ARTICLE 3

Le gouverneur et les deux sous-gouverneurs sont nommés par l'Empereur (le Président de la République).

ARTICLE 4

Avant d'entrer en fonctions, le gouverneur doit justifier de la propriété de deux cents actions du Crédit Foncier de France, et chacun des deux sous gouverneurs de la propriété de cent actions.

ARTICLE 5

Abrogé.

ARTICLE 6

Abrogé.

TITRE II

DES CONDITIONS DU PRÊT

ARTICLE 7

Conditions des prêts : cf décret du 28 mars 1852 relatif à la constitution de la Banque Foncière de Paris.

ARTICLE 8

Indépendamment des prêts remboursables par annuités, la société est autorisée à affecter à des prêts hypothécaires, à court terme et sans amortissement, les capitaux qui proviendront de la réalisation de son fonds social et de ses bénéfices.

TITRE III

DISPOSITIONS GÉNÉRALES

ARTICLE 9

Création des succursales - Les modifications statutaires qui devaient intervenir conformément à ce décret n'ont pas été faites.

ARTICLE 10

Sont annulées, en ce qui concerne la société du Crédit Foncier de France, les dispositions des décrets antérieurs qui seraient contraires à celles du présent décret.

ARTICLE 11

Les statuts du Crédit Foncier de France seront modifiés conformément aux dispositions du présent décret.

LOI DU 26 FÉVRIER 1862 RELATIVE AUX EMPRUNTS

À FAIRE PAR LES DÉPARTEMENTS, LES COMMUNES,

LES HOSPICES ET AUTRES ÉTABLISSEMENTS

ARTICLE PREMIER

Les dispositions de la loi du 6 juillet 1860 concernant les prêts que la société du Crédit Foncier de France est autorisée à faire aux départements aux communes et aux associations syndicales, sont applicables aux prêts à faire aux hospices et aux établissements publics.

ARTICLES 2 À 4

Ces articles se réfèrent à des opérations temporaires qui ont cessé de produire leurs effets.

LOI D'EMPIRE DU 13 JUILLET 1899 SUR LES BANQUES HYPOTHÉCAIRES

(MAINTENUE EN VIGUEUR PAR L'ARTICLE 5 DE LA LOI DU 1 ER JUIN 1924 PORTANT INTRODUCTION DES LOIS COMMERCIALES FRANÇAISES DANS LES DÉPARTEMENTS

DU HAUT-RHIN, DU BAS-RHIN ET DE LA MOSELLE)

ARTICLE PREMIER

Les sociétés anonymes et les sociétés en commandite par actions qui se proposent comme objet de leur entreprise l'affectation hypothécaire de fonds et l'émission d'obligations en représentation d'hypothèques acquises (banques hypothécaires) ont besoin, pour se livrer à leurs opérations (d'être approuvées par décret).

Pour tout changement dans les statuts d'une banque hypothécaire, il faut l'approbation de l'autorité compétente d'après (l'alinéa 1er).

ARTICLE 2

Les sociétés en nom collectif, les sociétés en commandite simple, les sociétés à responsabilité limitée, les associations coopératives inscrites et les simples particuliers ne peuvent pas exploiter une entreprise de la nature indiquée à l'article 1er alinéa 1er.

ARTICLE 3

Les banques hypothécaires sont soumises à la surveillance de l'État. Elle s'étend à l'ensemble des opérations de la banque et se continue encore après sa dissolution jusqu'à la fin de la liquidation.

ARTICLE 4

L'autorité de surveillance a le droit de prendre toutes les mesures qui sont nécessaires pour maintenir l'exploitation de la banque en accord avec les lois, les statuts et les autres règlements ayant un caractère obligatoire.

L'autorité de surveillance est notamment autorisée :

1 ° A inspecter à tout moment les livres et les écritures de la banque, et à examiner la consistance de la caisse et du portefeuille ;

2° A exiger des organes de l'administration de la banque des explications sur toutes les affaires de la société ;

3° A envoyer un représentant aux assemblées générales et aux réunions des organes de l'administration de la banque, à exiger qu'on convoque l'assemblée générale, qu'on fixe des réunions des organes de l'administration et aussi qu'on publie l'objet des décisions à prendre ; et s'il n'est pas satisfait à ces exigences, elle peut se charger de la convocation, fixer les dates de réunion, ou faire les publications aux frais de la banque elle-même ;

4° A interdire l'exécution de décisions ou de mesures contraires à la loi, aux statuts et aux autres règlements ayant un caractère obligatoire.

L'autorité de surveillance peut préposer un commissaire qui exerce la surveillance sous sa direction. Elle peut décider que, pour le travail de ce commissaire, la banque doit payer à la caisse de l'État une indemnité, elle fixe le montant de cette indemnité.

ARTICLE 5

Les banques hypothécaires peuvent non seulement consentir des prêts hypothécaires et émettre des lettres de gage, mais encore se livrer aux opérations suivantes :

1) Acquérir, aliéner des hypothèques, prêter en acceptant des hypothèques déjà existantes comme nantissement ;

2) Consentir des prêts sous hypothèques à des (personnes morales de droit public ), ou des prêts entièrement garantis par un de ces établissements, et émettre des obligations en représentation des créances ainsi acquises ;

3) Consentir à des entreprises allemandes de chemin de fer d'intérêt local des prêts ayant pour gage le chemin de fer et émettre des obligations en représentation des créances ainsi acquises ;

4 Acheter et vendre comme commissionnaires des valeurs mobilières, pourvu qu'il ne s'agisse pas d'opérations à terme ;

5) Recevoir en dépôt de l'argent ou d'autres valeurs et objets ;

6) Se charger du recouvrement des lettres de change, billets à ordre, assignations (Anweisung) et autres titres semblables.

Les banques hypothécaires peuvent utiliser leur argent disponible en le déposant dans les banques appropriées, en achetant leurs propres lettres de gage et les obligations qu'elles ont émises conformément à l'alinéa 1, 2 et 3, en achetant des lettres de change et valeurs qui peuvent être achetées par la Banque de France , ainsi qu'en prêtant sur des valeurs conformément à un règlement que devra publier la banque hypothécaire. Ce règlement doit déterminer les valeurs sur lesquelles la banque pourra prêter, et le montant que le prêt pourra atteindre.

Les banques hypothécaires ne peuvent acquérir des fonds de terre que pour se garantir contre des pertes sur des créances hypothécaires ou se procurer des locaux pour leur exploitation.

ARTICLE 6

La masse totale des lettres de gage en circulation doit toujours, pour le montant de leur somme nominale, être couverte par des hypothèques d'un montant au moins égal et, en ce qui concerne les intérêts, d'un rapport au moins égal.

En tant que la couverture consiste en hypothèques sur des fonds affectés à la culture, elle doit, pour la moitié au moins, comprendre des hypothèques amortissables, où l'annuité d'amortissement payée par le débiteur soit au moins d'un quart pour cent du capital de la dette. Mais si ces hypothèques disparaissent par suite d'un remboursement anticipé, la banque, jusqu'à l'époque prévue pour l'amortissement normal, peut, à leur place, employer pour la couverture des hypothèques d'une autre sorte.

Si la banque a une hypothèque sur un fonds qu'elle a acquis pour se garantir contre une perte sur cette hypothèque, celle-ci ne peut être comptée dans la couverture des lettres de gage que pour la moitié au plus du montant pour lequel, avant l'acquisition du fonds par la banque, elle était comptée dans la couverture.

Si, par suite de remboursement d'hypothèque ou pour un autre motif, la couverture en hypothèques prescrite se trouve ne plus être entière, et si l'on ne peut immédiatement ni la compléter par d'autres hypothèques, ni retirer un montant de lettres de gage correspondant, la banque doit remplacer provisoirement ce qui manque dans la couverture par des (obligations de l'État français) ou par des espèces. Ces obligations ne peuvent au plus entrer en ligne de compte que pour leur valeur actuelle en bourse diminuée de 5 % de leur valeur nominale.

ARTICLE 7

Les banques hypothécaires ne peuvent émettre de lettres de gage que dans la limite d'un montant fixé, sur proposition de leur conseil d'administration, par l'autorité de surveillance.

ARTICLE 8

Sur les lettres de gage on doit indiquer expressément les dispositions réglant les rapports juridiques entre la banque hypothécaire et les possesseurs de lettres de gage, en particulier celles qui concernent la faculté de dénoncer ces lettres.

La banque hypothécaire peut renoncer au droit de rembourser les lettres de gage pour une période de dix ans au plus. Il ne peut être concédé aucun droit de dénonciation aux possesseurs des lettres.

ARTICLE 9

Abrogé.

ARTICLE 10

Peuvent seules servir de couverture pour les lettres de gage les hypothèques qui satisfont aux conditions des articles 11 et 12.

ARTICLE 11

L'hypothèque ne peut porter que sur des biens-fonds indigènes et, en règle générale, l'hypothèque doit être première en rang.

L'affectation ne doit pas dépasser les trois premiers cinquièmes de la valeur du fonds.

ARTICLE 12

La valeur attribuée à un fonds lors de la constitution d'hypothèques ne peut pas dépasser sa valeur vénale établie par une soigneuse recherche. En établissant cette valeur, il faut considérer seulement les qualités durables du fonds et le revenu qu'il peut, s'il est administré normalement, assurer d'une manière stable à tout possesseur.

Pour les territoires où, antérieurement à la constitution de l'hypothèque, les fonds sont évalués par une autorité publique, ( un décret ) peut décider que la valeur attribuée lors de la constitution de l'hypothèque ne doit pas non plus dépasser celle qui a été fixée par cette évaluation antérieure.

Celles des hypothèques, affectées à la couverture de lettres de gage, qui portent sur des terrains à bâtir ou sur des constructions nouvelles encore inachevées et non susceptibles de revenu, ne peuvent au total dépasser le dixième de la masse des hypothèques servant à la couverture des lettres de gage ni la moitié du capital social versé. Au reste, les hypothèques portant sur des fonds qui n'assurent par un revenu durable, en particulier sur des minières (Gruben) ou des carrières, ne peuvent pas servir à la couverture de lettres de gage. Il en est de même des hypothèques portant sur des mines. Les hypothèques portant sur d'autres droits auxquels sont applicables les prescriptions relatives aux biens-fonds ne peuvent servir de couverture aux lettres de gage, lorsque ces droits n'assurent pas un revenu durable.

ARTICLE 13

Sur la base des prescriptions de l'article 12, la banque hypothécaire devra édicter un règlement pour l'évaluation des fonds ; le règlement doit être approuvé par l'autorité de surveillance.

ARTICLE 14

Les prêts hypothécaires doivent être versés en argent.

Leur versement en lettres de gage de la banque comptées pour leur valeur nominale n'est admis que si les statuts de la banque le permettent et que le débiteur y consente expressément. Dans ce cas, on doit concéder par acte au débiteur le droit d'opérer le rachat de l'hypothèque, à son choix, en argent ou en lettres de gage de la banque de la même catégorie que celles qu'il a reçues, et estimées d'après leur valeur nominale. Les lettres de gage, que la fixation officielle du cours de la Bourse ne distingue pas, sont toujours tenues comme étant de la même catégorie au sens de cette prescription.

ARTICLE 15

Il appartient à la banque hypothécaire d'arrêter les conditions générales des prêts hypothécaires ; elle doit les faire approuver par l'autorité de surveillance. Dans ces conditions, on doit notamment déterminer les sanctions attachées au retard du débiteur, et les conditions auxquelles la banque est autorisée à exiger le remboursement anticipé de l'hypothèque.

ARTICLE 16

Dans les prospectus de prêts et formules de demandes de prêts, employés par la banque, il faut mentionner toutes les indications relatives au mode de versement du prêt, aux retenues en faveur de la banque, au taux et à l'échéance des intérêts et autres prestations à la charge du débiteur, au point de départ de l'amortissement, à la dénonciation et au remboursement.

ARTICLE 17

En cas de détérioration du fonds grevé ou de ses accessoires, n'ayant pas pour cause une mauvaise exploitation de la part du possesseur il y a lieu d'appliquer en faveur de la banque hypothécaire les prescriptions (de l'article 2131 du code civil ) sur le droit du créancier de poursuivre son remboursement immédiat sur le fonds, mais seulement en ce qui concerne la somme pour le montant de laquelle la valeur amoindrie du fonds ne suffit plus à la couverture exigée par la loi ou les statuts. Au delà de cette somme, la banque ne peut pas, pour le cas d'une diminution de la valeur du fonds, stipuler le droit d'exiger le remboursement anticipé de la dette.

Pour le cas où une partie du fonds est aliénée et où il est établi par l'autorité compétente que l'aliénation n'est pas dommageable à ceux qui ont des droits sur le fonds, la banque ne peut pas se réserver des droits plus étendus que ceux qui lui sont donnés par la loi pour obtenir une sûreté ou se faire rembourser.

Il ne peut être stipulé que la banque, en cas de dissolution, pourra exiger le remboursement anticipé de la dette hypothécaire.

ARTICLE 18

Le droit de dénoncer et de rembourser la dette hypothécaire en tout ou en partie doit être reconnu par acte au profit du débiteur.

Le droit de remboursement ne peut être exclu que pour une période de dix ans au plus. Cette période part du versement du prêt et, en cas de versements échelonnés, du dernier versement ; si, après le versement, une convention intervient sur l'époque du remboursement, la période de dix ans part de cette convention.

Le délai de dénonciation ne doit pas dépasser neuf mois, ni non plus, s'il s'agit d'hypothèques que la banque peut dénoncer, le délai de dénonciation stipulé en faveur de la banque.

En tant que, d'après ces prescriptions, il n'est pas permis d'enlever au débiteur le droit de rembourser, la banque ne peut pas stipuler pour elle-même un dédommagement en cas de remboursement, ou la constitution d'une sûreté lors de la dénonciation.

ARTICLE 19

Relativement aux hypothèques amortissables, un droit de dénonciation ne peut être stipulé en faveur de la banque. Cette disposition n'exclut pas la possibilité de conclure une convention qui accorde à la banque le droit d'exiger le remboursement anticipé de la dette, pour des motifs particuliers tenant à la conduite du débiteur.

L'annuité à payer par le débiteur ne peut comprendre que les intérêts convenus et l'amortissement.

ARTICLE 20

Le point de départ de l'amortissement peut être reculé à un terme ne dépassant pas dix ans. En ce cas, si, par suite de ce recul, le débiteur se trouve avoir à payer à la banque une somme en dehors des intérêts convenus, cette somme doit être indiquée dans l'acte de prêt.

A partir du commencement de l'amortissement, les intérêts de chaque année doivent être calculés sur une somme ne dépassant pas le capital qui restait à la fin de l'année précédente : le surplus de l'annuité sera affecté à l'amortissement.

ARTICLE 21

Le droit du débiteur d'opérer un remboursement partiel de l'hypothèque peut, dans le cas d'hypothèques amortissables, être limité de telle sorte que la banque ne soit forcée d'accepter un paiement que si le pavement a pour but et pour effet d'abréger la période d'amortissement d'une ou plusieurs années, le chiffre de chaque annuité restant le même qu'avant. Cette prescription cependant n'est pas applicable si le montant du payement atteint le dixième du capital restant, et que le débiteur demande que les annuités postérieures soient diminuées, la période primitive d'amortissement conservant sa durée ; en ce cas, pour les hypothèques désignées dans l'article 6, alinéa 2, l'amortissement annuel peut être inférieur à un quart pour cent du capital originaire, et la banque doit établir un nouveau plan d'amortissement.

La banque ne peut pas s'affranchir à l'avance de l'obligation qui lui incombe, en ce qui concerne la somme amortie, d'opérer les formalités que les prescriptions (de la loi du 1er juin 1924, mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle) lui imposent en vue de la rectification du livre foncier, de la radiation de l'hypothèque ou de l'établissement d'une lettre hypothécaire partielle.

La banque, après la publication du bilan annuel, doit communiquer à tout débiteur qui le demande, le montant pour lequel sa dette hypothécaire était amortie à la fin de l'année précédente.

ARTICLE 22

Les hypothèques affectées à la couverture des lettres de gage doivent être inscrites une à une par la banque sur un registre. Dans le cas de l'article 6, alinéa 4, les valeurs mobilières qui les remplacent dans la couverture doivent être également portées sur le registre ; l'inscription doit mentionner les titres un à un.

Dans le courant du premier mois de chaque semestre on doit soumettre à l'autorité de surveillance une copie, certifiée par le représentant des possesseurs de lettres de gage (Treuhänder) nommé en vertu de l'article 29, des inscriptions portées pendant le dernier semestre sur le registre des hypothèques. La copie est conservée par l'autorité de surveillance.

ARTICLE 23

Dans le courant du second mois de chaque semestre la banque doit faire connaître dans le (Journal officiel) et dans les feuilles désignées pour les publications de la banque le montant total des lettres de gage qui étaient en circulation au dernier jour du semestre écoulé, le montant total des hypothèques inscrites sur le registre des hypothèques à cette même date, tel qu'il se manifeste après défalcation de tous les remboursements ou autres diminutions, et enfin le montant total des valeurs mobilières portées à la même date sur le registre et de l'argent qui se trouve sous la garde du représentant des possesseurs de lettres de gage.

Si l'on a inscrit sur le registre des valeurs mobilières, ou des hypothèques qui ne sont pas affectées pour tout leur montant à la couverture de lettres de gage, il faut indiquer dans l'avis pour quel chiffre les valeurs ou les hypothèques n'entrent pas en ligne de compte comme couverture.

ARTICLE 24

Le bilan annuel d'une banque hypothécaire doit contenir notamment en articles séparés :

1) le montant total des hypothèques et des valeurs affectées à la couverture des lettres de gage;

2) le montant total des intérêts arriérés des créances hypothécaires ;

3) la valeur totale des immeubles de la banque, avec l'indication, à part, de la valeur des bâtiments de la banque ;

4)  le montant total de l'actif en argent en effets de commerce et en valeurs mobilières, avec l'indication, à part, du montant des lettres de gage et obligations émises par la banque ;

5) le montant total des créances de la banque provenant de prêts sur gage ;

6) le montant total de son avoir dans les maisons de banque ;

7) le montant total des lettres de gage en circulation, d'après leur valeur nominale, et, en cas de lettres de gage portant un intérêt différent, le montant total de chacune des catégories ;

8) le montant total des obligations résultant pour la banque d'acceptations de dépôts en argent.

ARTICLE 25

Si les lettres de gage sont émises au-dessous du pair, on peut comprendre dans l'actif du bilan une somme égale aux quatre cinquièmes de la perte sur la valeur au pair ; de cette perte, il faut retrancher le bénéfice que la banque a réalisé par le rachat de lettres de gage au-dessous du pair. L'article ainsi inscrit à l'actif dans le bilan doit être chaque année réduit d'au moins un quart.

A aucun moment les articles portés à l'actif dans le bilan d'après les prescriptions de l'alinéa 1er ne peuvent, au total, dépasser le double de l'excédent qui reste si, des intérêts des dettes hypothécaires indiqués dans le bilan annuel, on défalque les intérêts des lettres de gage, et, en sus, un quart pour cent de la somme totale des dettes hypothécaires ; ils ne peuvent pas non plus dépasser au total le montant du fonds de réserve exclusivement destiné à la couverture d'un déficit du bilan.

Les frais résultant de l'émission des lettres de gage, y compris les commissions payées pour leur placement, doivent être comptés intégralement à la charge de l'année dans laquelle ils ont été faits.

Les droits de la banque aux annuités dues par les débiteurs hypothécaires pour les périodes postérieures à l'année du bilan, ne doivent pas être compris dans l'actif du bilan.

ARTICLE 26

Si les lettres de gage sont émises au-dessus du pair et que la banque ait renoncé au droit de les rembourser à sa volonté, elle doit inscrire au passif du bilan une somme égale à la prime en tant qu'elle dépasse 1 % de la valeur nominale des lettres. Pendant les années pour lesquelles le remboursement de ces lettres de gage est exclu, la banque ne peut, sur cette somme, disposer tous les ans que d'une fraction correspondant au nombre de ces années. Ce droit de disposition est exclu aussi longtemps qu'une perte de la nature prévue à l'article 25, alinéa 1er, figure à l'actif du bilan ; pour amortir une telle perte, ainsi que pour couvrir celle qui résulte pour la banque du rachat des lettres de gage au-dessus du pair, on peut toujours employer le bénéfice de la prime susmentionnée.

ARTICLE 27

Dans le compte des profits et pertes il faut indiquer en articles séparés notamment le total des intérêts de dettes hypothécaires, commissions de prêts et autres accessoires à la charge des débiteurs acquis à la banque pendant l'exercice, ainsi que le montant des intérêts des lettres de gage que la banque a à payer pour cet exercice.

ARTICLE 28

Dans le rapport sur les opérations de la société ou dans le bilan, il faut faire ressortir :

1) le nombre des hypothèques affectées à la couverture des lettres de gage et leur répartition d'après leur montant par échelons de 1 million de francs ;

2) les chiffres qui, dans ce total, se rapportent aux hypothèques grevant des fonds affectés à la culture et à celles grevant d'autres fonds, aux hypothèques amortissables ou aux autres, aux hypothèques grevant des terrains à bâtir ou des constructions nouvelles encore inachevées et encore susceptibles de revenu ;

3) le nombre des ventes forcées aux enchères et le nombre des administrations forcées qui ont eu lieu sur la demande de la banque au cours de l'exercice, ainsi que le nombre des ventes forcées aux enchères et des administrations forcées ayant eu lieu au cours de l'exercice, dans lesquelles la banque était autrement intéressée ;

4) le nombre des cas où la banque, pendant l'exercice, a dû acquérir des fonds pour prévenir une perte sur les créances hypothécaires, ainsi que le montant de celles-ci, et les pertes ou bénéfices qui ont pu être réalisés par la revente des fonds acquis ;

5) les années d'où proviennent les arriérés dans le payement des intérêts dus par les débiteurs hypothécaires, ainsi que le montant des arriérés de chaque année ;

6) le montant des remboursements effectués sur les dettes hypothécaires dans l'exercice, en séparant les remboursements par amortissements et ceux résultant d'une autre cause ;

7) les limitations auxquelles la banque s'est soumise quant au remboursement des lettres de gage en séparant celles-ci par catégories.

Dans les indications à fournir désignées aux n° 3 à 5, on séparera les fonds suivant qu'ils sont affectés à la culture ou non, et suivant les régions principales où se déploie l'activité de la banque.

Dans le rapport sur les opérations de la société ou dans le compte de profits et pertes, il faut indiquer la prime et la perte résultant dans l'exercice de l'émission de lettres de gage au-dessus ou au-dessous du pair.

ARTICLE 29

Près de toute banque hypothécaire doit être nommé un représentant des possesseurs de lettres de gage (Treuhänder) ainsi qu'un suppléant.

La nomination est faite par l'autorité de surveillance, après avis de la banque hypothécaire. Cette autorité peut toujours révoquer la nomination.

ARTICLE 30

Le représentant doit veiller à ce qu'il y ait toujours la couverture réglementaire pour les lettres de gage ; mais, lorsque la valeur des fonds grevés a été établie conformément à un règlement approuvé par l'autorité de surveillance, il n'a pas à rechercher si la valeur établie correspond à la valeur réelle.

Il doit veiller à ce que les hypothèques et les valeurs affectées à la couverture des lettres de gage soient portées, conformément aux prescriptions de l'article 22, alinéa premier, sur le registre des hypothèques.

Il doit apposer sur les lettres de gage avant leur émission, une attestation constatant l'existence de la couverture réglementaire et l'inscription sur le registre des hypothèques.

Une hypothèque ou une valeur portée sur le registre des hypothèques ne peut être radiée qu'avec l'assentiment du représentant. Cet assentiment doit être écrit ; il ne peut être donné sous forme de signature ajoutée sur le registre à la mention de la radiation.

ARTICLE 31

Le représentant doit garder sous clef commune avec la banque les titres relatifs aux hypothèques ou aux valeurs portées sur le registre des hypothèques et l'argent affecté, conformément à l'article 6, alinéa 4, à la couverture des lettres de gage , il ne peut délivrer ces objets que conformément aux prescriptions de la présente loi.

Il est obligé de délivrer, sur la demande de la banque, les actes de constitution d'hypothèque ainsi que les valeurs et l'argent, et de participer à la radiation sur le registre des hypothèques, en tant que les autres hypothèques et valeurs portées sur le registre suffisent à la couverture des lettres de gage, ou que la banque constitue une autre couverture réglementaire. Si la banque hypothécaire est obligée envers le débiteur à lui délivrer l'acte de constitution d'hypothèque ou à opérer les formalités indiquées dans l'article 1145 du code civil, le représentant doit délivrer l'acte. même en l'absence des conditions ci-dessus mentionnées ; dans ce dernier cas, quand la dette hypothécaire est remboursée, l'argent payé sera remis en garde au représentant, conformément à l'alinéa 1.

Si la banque n'a besoin d'un acte de constitution d'hypothèque que pour un usage momentané, le représentant doit le délivrer sans que la banque soit obligée à constituer une autre couverture.

ARTICLE 32

Le représentant est autorisé à inspecter en tout temps les livres et les écritures de la banque, en tant qu'ils se rapportent aux lettres de gage et aux hypothèques portées sur le registre.

La banque hypothécaire est obligée de tenir constamment le représentant au courant des remboursements en capital faits sur les hypothèques portées au registre ainsi que des autres changements, concernant ces hypothèques, qui peuvent intéresser les possesseurs de lettres de gage.

ARTICLE 33

Les difficultés entre le représentant et la banque hypothécaire sont tranchées par l'autorité de surveillance.

ARTICLE 34

Le représentant peut exiger de la banque une rémunération convenable pour son activité. Le montant de l'indemnité convenue doit être soumis à l'autorité de surveillance ; faute d'entente, il est établi par cette autorité.

ARTICLE 35

Si la faillite est ouverte sur le patrimoine de la banque hypothécaire, les créances des possesseurs des lettres de gage passent avant celles de tous les autres créanciers de la faillite en ce qui concerne le remboursement sur les hypothèques et valeurs portées sur le registre des hypothèques. Il en est de même de l'argent qui est donné en garde au représentant pour la couverture des lettres de gage .Les possesseurs de lettres de gage ont entre eux le même rang.

Quant au droit des possesseurs des lettres de gage de se faire rembourser sur le reste de l'actif de la banque, les dispositions (des articles 546 à 548 et 552 à 556 du code de commerce) relatives au droit d'exiger un règlement séparé seront appliquées par analogie.

Si des lettres de gage émises par la banque, que celle-ci a fait figurer à l'avoir dans son portefeuille, font partie de la masse de la faillite, on en tiendra compte pour le calcul de la part revenant à chaque lettre de gage sur le produit résultant de la liquidation de l'actif défini à l'alinéa premier.

Au cours de la faillite de la banque hypothécaire, les frais de toute assemblée des possesseurs de lettres de gage, qui sera convoquée suivant les prescriptions de la loi relative aux droits communs des possesseurs d'obligations, devront être payés sur la partie de la masse de la faillite qui sert à satisfaire, par préférence, lesdits possesseurs.

ARTICLE 36

Les représentants qui auront intentionnellement agi au détriment des possesseurs de lettres de gage, seront punis (des peines de l'abus de confiance).

ARTICLE 37

Celui qui, sciemment, émet pour le compte d'une banque hypothécaire des lettres de gage pour un montant supérieur à la couverture réglementaire résultant des hypothèques et valeurs portées au registre des hypothèques, ou de l'argent se trouvant sous la garde du représentant, sera puni d'un emprisonnement jusqu'à un an et d'une amende jusqu'à (25.000.francs).

Est passible de la même peine celui qui, sciemment, aura, pour le compte d'une banque hypothécaire, disposé d'une hypothèque ou d'une valeur portée au registre, en l'aliénant ou en la grevant, alors que les autres hypothèques et valeurs portées sur le registre sont insuffisantes pour la couverture réglementaire des lettres de gage ; de même celui qui, contrairement à la prescription de l'article 31, alinéa 2, phrase 2, néglige, lors du remboursement d'une hypothèque, de mettre l'argent payé sous la garde du représentant.

S'il y a des circonstances atténuantes, il pourra n'être prononcé que l'amende seulement.

ARTICLE 38

Celui qui, pour le compte d'une banque hypothécaire, émet des lettres de gage sans l'attestation exigée par l'article 30, alinéa 3, sera puni d'une amende jusqu'à (1.250 francs) ou d'un emprisonnement jusqu'à trois mois.

ARTICLE 39

Les infractions aux prescriptions de l'article 2 sont punies d'une amende jusqu'à (3.750 francs).

ARTICLE 40

Les dettes foncières sont, au sens de la présente loi, assimilées aux hypothèques.

Si la banque a acquis un fonds à une vente forcée aux enchères pour éviter des pertes sur une hypothèque ou une dette foncière grevant ce fonds à son profit et qu'à la place de l'hypothèque ou de la dette foncière radiée, elle ait fait inscrire pour elle une dette foncière, la prescription de l'article 6, alinéa 3, s'appliquera à celle-ci par analogie.

ARTICLE 41

Si une banque hypothécaire émet des obligations en représentation d'un prêt non hypothécaire consenti à des (personnes morales de droit public) ou contre la garantie (d'une telle personne morale) les prescriptions de l'article 6, alinéas premier et 4, des articles 8, 9, 22, 23, 25, 26 et 29 à 38 seront appliquées par analogie à ces obligations et aux créances en représentation desquelles elles ont été émises.

Les obligations que la banque hypothécaire émet conformément à l'alinéa premier ne peuvent, en y comprenant les lettres de gage se trouvant en circulation, dépasser de plus d'un cinquième le montant maximum fixé pour ces dernières à l'article 7.

ARTICLE 42

Si une banque hypothécaire émet des obligations en représentation de prêts consentis à des entreprises de chemins de fer d'intérêt local, avec ces chemins de fer pour gage, les prescriptions visées à l'article 41, alinéa premier seront appliquées par analogie à ces obligations et aux créances en représentation desquelles elles ont été émises. Les obligations ainsi émises par la banque hypothécaire sont, au sens des prescriptions des articles 7 et 41, alinéa 2, assimilées aux lettres de gage.

Les statuts de la banque peuvent décider qu'en représentation des créances résultant des prêts consentis conformément à l'alinéa premier et en représentation des créances résultant de prêts consentis à des entreprises de chemins de fer d'intérêt local, avec la garantie (d'une personne morale de droit public) il sera émis des obligations d'une seule et même sorte, que les deux sortes de créances serviront à couvrir. Dans le rapport sur les opérations de la société ou dans le bilan, il faut faire ressortir le montant total des créances de l'une et de l'autre sortes.

Au reste, les règles pour les prêts à consentir à des entreprises de chemins de fer d'intérêt local seront établies par la banque hypothécaire ; ces règles ont besoin de l'approbation de l'autorité de surveillance. Les prescriptions de l'article 13, alinéa 2, sont applicables par analogie.

ARTICLE 43

Abrogé.

ARTICLE 44

La présente loi, en tant que l'article 53 n'en dispose pas autrement, entrera en vigueur en même temps que le code civil.

ARTICLE 45

Les dispositions de l'article premier, alinéas 1er et 2, ne sont pas applicables aux banques hypothécaires existantes lors de l'entrée en vigueur de la présente loi.

La disposition de l'article 2 n'est pas applicable aux associations coopératives inscrites sur le registre des associations lors de l'entrée en vigueur de la présente loi, pourvu que, avant le 1er mai 1898, elles se soient livrées, conformément aux dispositions de leurs statuts, aux opérations désignées à l'article premier, alinéa 1er.

ARTICLE 46

Les banques hypothécaires existantes lors de l'entrée en vigueur de la présente loi ne sont pas soumises aux prescriptions de l'article 5 lorsque, jusqu'au 1er mai 1898, elles se sont livrées, conformément aux dispositions de leurs statuts, à des opérations plus étendues que celles mentionnées à l'article 5.

Une banque hypothécaire qui use du droit d'étendre ses opérations conformément à l'alinéa premier ne peut émettre de lettres de gage que jusqu'à dix fois le montant du capital social versé et du fonds de réserve désigné à l'article 7. Le droit d'émettre des lettres de gage est limité à deux fois le montant du capital social versé et du fonds de réserve de l'article 7, quand, lors de l'entrée en vigueur de la loi, les lettres de gage émises par la banque ne dépassent pas le double du capital social versé.

Le montant jusqu'à concurrence duquel une banque peut, en vertu de la disposition précédente, émettre des lettres de gage, remplacera aussi, au sens de l'article 41, alinéa 2, le maximum fixé à l'article 7.

ARTICLE 47

Si une banque hypothécaire qui, aux termes de l'article 46, n'est pas soumise aux dispositions de l'article 5, décide de se soumettre à ces prescriptions et de modifier ses statuts en conséquence, et si, en corrélation avec ce fait, a lieu en même temps une diminution du capital social, la garantie à fournir aux créanciers, prévue à l'article 289, alinéas 3 et 4 du code de commerce, n'est pas nécessaire vis-à-vis des possesseurs de lettres de gage, du moment que les lettres en circulation sont complètement couvertes par des hypothèques portées sur le registre.

ARTICLE 48

Abrogé .

ARTICLE 49

Les prescriptions des articles 6, alinéa 2, et 10 à 12 ne sont pas applicables en ce qui concerne la couverture de lettres de gage par des hypothèques qui ont été acquises par une banque hypothécaire conformément aux dispositions de ses statuts avant l'entrée en vigueur de la présente loi. Les prescriptions de l'article 17, alinéa premier, phrase 2 et alinéas 2 et 3, et des articles 18 à 21 n'ont d'effet que pour les conventions qui ont été conclues après la mise en vigueur de la présente loi.

ARTICLE 50

En ce qui concerne les banques hypothécaires existantes, les prescriptions des articles 24 à 28 ne commenceront à s'appliquer au bilan, au compte des profits et pertes et au rapport sur les opérations de la société, que pour un exercice commençant avec l'année 1900 ou au cours de cette année.

En ce qui concerne la mise en compte de la perte sur la valeur au pair résultant de l'émission, avant la mise en vigueur de la présente loi, de lettres de gage à un cours inférieur à leur valeur nominale, ainsi que pour la mise en compte des frais résultant de l'émission de lettres de gage avant ladite époque, les prescriptions de l'article 25 ne sont pas applicables. Toutefois, la banque doit amortir au plus tard dans un délai de cinq années les articles portés à l'actif du bilan pour couvrir cette perte ou ces frais, en tant que l'article 25 ne permettrait pas de les y faire figurer. Il en est de même en ce qui concerne les droits à des annuités dues pour l'avenir par les débiteurs de prêts, et qui, avant l'entrée en vigueur de la présente loi, auraient été portés à l'actif du bilan.

ARTICLE 51

Si, lors de la mise en vigueur de la présente loi, il y a près d'une banque hypothécaire un commissaire de l'État chargé de la surveillance de l'émission des lettres de gage, les attributions dont le représentant est chargé par les articles 22, alinéa 2, 30 à 32, 41 à 42 pourront être transférés au commissaire nommé conformément à l'article 4, alinéa 3.

ARTICLE 52

Si, en représentation de créances de rentes, qui ont été inscrites comme charges réelles sur le livre foncier avant le 1er janvier 1899, une banque hypothécaire a émis des obligations spéciales, on applique par analogie à ces obligations et aux créances de rente en représentation desquelles elles ont été émises les prescriptions des articles 6, 22, 29 à 35, de l'article 37, alinéas 2 et 3, de l'article 41, alinéa premier et de l'article 51.

ARTICLE 53

Les banques hypothécaires existantes doivent commencer à préparer les registres prescrits dans les articles 22, 41, 42, 52, assez à temps pour que ces registres soient prêts le 1er janvier 1900. Aussitôt après cette date, elles doivent faire savoir à l'autorité de surveillance que les registres ont été préparés. Un double du registre certifié par le représentant ou par le commissaire de l'autorité de surveillance sera remis à cette autorité le plus tôt possible.

La déclaration prescrite dans l'alinéa premier, phrase 2, une fois faite, aura pour effet d'éteindre les droits de gage établis par les législations des états particuliers au profit des possesseurs de lettres de gage. Lorsque les statuts ou les conditions des lettres de gage imposent à une banque l'obligation de constituer un droit de gage au profit des possesseurs des lettres de gage, ces dispositions perdent leur effet à partir de ladite époque.

LOI DU 18 AVRIL 1922 AYANT POUR BUT D'APPORTER

DES MODIFICATIONS AUX STATUTS DU CRÉDIT FONCIER DE FRANCE

ARTICLE PREMIER

Abrogé .

ARTICLE 2

Les emprunteurs du Crédit foncier ont le droit de se libérer par anticipation, en tout ou en partie, après l'expiration d'un délai dont la durée est fixée par le contrat de prêt.

En cas de remboursement par anticipation, l'indemnité en matière de prêts hypothécaires ou de prêts aux départements, communes ou établissements publics ne pourra dépasser une somme égale à un semestre d'intérêt du capital remboursé avant l'échéance.

LOI DU 24 NOVEMBRE 1940 PORTANT MODIFICATION

DES STATUTS DU CRÉDIT FONCIER DE FRANCE

ARTICLE PREMIER

Les modifications suivantes sont apportées aux statuts du Crédit Foncier de France ; elles prendront effet à compter du 1er janvier 1941

1) Abrogé ;

2) Le deuxième alinéa de l'article 32 (actuellement premier alinéa de l'article 28) est modifié ainsi qu'il suit :

" Aucune résolution ne peut être délibérée sans le concours de six votants au moins " ;

3) L'article 35 est abrogé.

4) L'article 36 (actuellement art. 32) est rédigé ainsi qu'il suit :


• Les censeurs sont au nombre de quatre.


• Deux d'entre eux sont nommés par l'assemblée générale des actionnaires. La durée de leurs fonctions est de quatre années. Ils sont rééligibles. En cas de décès ou de démission de l'un d'entre eux, il est pourvu immédiatement à son remplacement provisoire par celui qui reste en exercice.

" Les deux autres sont nommés par arrêté du ministre chargé de l'économie et des finances et choisis parmi les hauts fonctionnaires de l'administration centrale des finances en activité de service ayant au moins le grade de directeur ou parmi les trésoriers payeurs généraux. Ils peuvent être remplacés dans les mêmes conditions. En tout état de cause, leurs fonctions de censeurs prennent fin lorsque cesse leur service actif à l'administration des finances.

" Les dispositions de l'article 28 (actuellement art. 24) sont applicables aux seuls censeurs désignés par l'assemblée générale.

" Les dispositions de l'article 29 (actuellement art. 26) des statuts sont applicables à tous les censeurs comme aux administrateurs. "

5) Le dernier alinéa de l'article 37 (actuellement art. 33) est modifié ainsi qu'il suit :

" Les deux censeurs nommés par l'assemblée générale ont le droit. sous la condition d'agir conjointement, de requérir une convocation extraordinaire de ladite assemblée. "

ARTICLES 2 ET 3

Relatifs à la composition du conseil d'administration, résultant de l'article premier.

LOI N° 47-1465 DU 8 AOUT 1947

RELATIVE À CERTAINES DISPOSITIONS D'ORDRE FINANCIER

ARTICLE 82

Le Crédit Foncier de France est habilité à consentir des prêts hypothécaires sur navires de mer, bateaux de navigation intérieure ou aéronefs. Les conditions générales de ces prêts seront fixées soit par des conventions à intervenir entre l'État et le Crédit Foncier, soit par les statuts de cet établissement.

En représentation desdits prêts, le Crédit Foncier est autorisé à créer et négocier des obligations dénommées obligations pour prêts à la navigation maritime, fluviale et aérienne. Ces obligations jouiront de tous les droits et privilèges attachés aux obligations foncières et communales par les lois et décrets applicables au Crédit Foncier.

Les créances provenant des prêts susvisés seront affectées par privilège au paiement des obligations spécialement émises en représentation de ces prêts.

LOI NO 53-1336 DU 31 DÉCEMBRE 1953

RELATIVE AUX COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR POUR L'ANNÉE 1954

ARTICLE 29

Le président directeur général du Crédit foncier et communal d'Alsace et de Lorraine est nommé, sur la présentation du conseil d'administration, par décret pris sur le rapport du ministre des finances.

Le commissaire du Gouvernement auprès de cet établissement peut opposer son veto à toute décision prise par le conseil d'administration ou l'un des comités constitués dans son sein, ou par l'assemblée générale. Le président directeur général peut, dans un délai de huit jours, saisir du différent le ministre des finances qui est tenu de se prononcer dans les dix jours. Tous les pouvoirs en blanc sont à la disposition du commissaire du Gouvernement.

Le Crédit foncier et communal d'Alsace et de Lorraine pourra être autorisé à émettre des obligations et des lettres de gage assorties de lots ou de primes de remboursement. L'article 9 de la loi locale du 13 juillet 1899 est abrogé.

CODE DE LA CONSTRUCTION ET DE L'HABITATION

ARTICLE L.311-9

Les prêts consentis par les sociétés de crédit foncier peuvent excéder la moitié de la valeur de la propriété lorsque, indépendamment de l'hypothèque, le prêt est, pour sa totalité ou pour la partie excédant la quotité ci-dessus définie, assorti soit de la garantie de l'État français ou d'un territoire d'outre-mer, soit d'un nantissement sur des titres émis ou garantis par l'État français.

¹ A noter que la FNCA est prévue par les statuts du Crédit agricole, et non par la loi.

² Voir " Pour une banque différente : la modernisation des caisses d'épargne ", rapport de Raymond Douyère, député, au premier ministre, 8 avril 1998.

³ !jusqu'en 1985, les caisses d'épargne étaient incitées à employer le quart de leur bénéfice en faveur d'oeuvres de solidarité nationale ou d'organismes philanthropiques. Cette disposition, prévue à l'article 65 du code des caisses d'épargne, a été abrogée par décret en 1985, sans aucun débat. Depuis, la totalité des résultats des caisses d'épargne est porté en réserves, bien que le réseau ait défini, dans sa charte de Deauville, la création d'un " dividende social " de 10 %.

⁴ " Enquête banques : les conditions d'ouverture d'un compte de dépôt pour les personnes disposant d'un faible revenu ". CLCV 1999.

⁵ Voir rapport n° 58 (1998/1999) de M. Charles Descours et avis n° 56 (1998/1999) de M. Jacques Oudin sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.

⁶ Voir Rapport relatif à la monnaie électronique n° 284 1998/1999 - Jean-Phlippe Lachenaud.

⁷ Résolution n°30 du 19 novembre 1993

⁸ Voir entre autres l'entrevue de M. Tommaso Padoa-Schioppa, membre du directoire de la Banque centrale européenne, au Financial Times du 25 février 1999 et le commentaire de M. Michel Aglietta annexé au rapport du Conseil d'analyse économique sur l'instabilité du système financier international.

⁹ Les actionnaires visés par le texte sont les actionnaires de référence, ayant un rôle dans la gestion des établissements.

¹⁰ Article premier de la loi n° 83-557 du 1 ^er juillet 1983 portant réforme des caisses d'épargne et de prévoyance tel que modifié par l'article premier de la loi n° 91-635 du 10 juillet 1991.

¹¹ à l'exclusion donc des fonds réglementés (dont le livret A) centralisés à la Caisses des dépôts et consignations.

¹² Rapport AN n°1420, page 37.

¹³ " Banques : votre santé nous intéresse ", Alain Lambert, 1996-1997.

¹⁴ " Les établissements de crédit sont agréés en tant que banque, de banque coopérative ou mutualiste, de caisse d'épargne et de prévoyance, de caisse de crédit municipal, de société financière ou d'institution financière spécialisée. "

¹⁵ Avis n° 96-A-12 du 17 septembre 1996, rapport Sénat n° 52, annexe I, page 20.

¹⁶ Rapport AN n° 1420, tome I, page 51.

¹⁷ Voir rapport AN n° 1420 précité, tome I, page 136.

¹⁸ On notera d'ailleurs que cette précision n'a aucun sens puisque les salariés ne peuvent être sociétaires que des GLE et non des caisses.

¹⁹ L'article 16 de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération prévoit que les statuts de la coopérative peuvent autoriser l'assemblée générale à incorporer au capital des sommes prélevées sur les réserves et à relever en conséquence la valeur des parts sociales ou à procéder à des distributions de parts gratuites.

²⁰ L'article 14 de la loi du 10 septembre 1947 précitée plafonne l'intérêt que les coopératives peuvent servir à leurs parts sociales au taux moyen de rendement des obligations des sociétés privées ou " TMO ".

²¹ Voir rapport précité, page 120.

²² Contre 1,5 % à la Poste et 1,3 % au Crédit mutuel.

²³ L'article 20 de la même loi en dresse la liste : Caisse nationale du crédit agricole, Chambre syndicale des banques populaires, Confédération nationale du crédit mutuel, Caisse centrale du crédit coopératif, Fédération centrale du crédit mutuel agricole et rural, Chambre syndicale des sociétés anonymes de crédit immobilier et CENCEP.

²⁴ En application des statuts du CENCEP, les censeurs rédigent chaque année un rapport au conseil de surveillance du CENCEP sur l'exercice de leur mission. Le rapport pour l'exercice 1997 fait état de 207 dossiers de COS examinés contre 175 l'année précédente.

²⁵ Tout organe central doit ainsi exercer un contrôle administratif, technique et financier sur l'organisation et la gestion des établissements qui lui sont affiliés, et peut prendre les sanctions prévues par les textes qui le régissent.

²⁶ Trois étages en incluant l'organe central.

²⁷ Voir débat à l'Assemblée nationale du 9 mars 1999, JO des débats, page 2194.

²⁸ Cf. op. cit. page 101.

²⁹ Op. cit. page 107.

³⁰ Voir rapport AN n° 1420 page 136.

³¹ Les débats ne sont à cet égard pas très explicites, le titre II ter de la loi de 1947 relatif aux certificats coopératifs d'investissement ayant été inséré par voie d'amendements gouvernemental à la loi sur l'épargne du 17 juin 1987 en séance publique. Le ministre délégué au budget de l'époque, M. Alain Juppé, déclarait toutefois : " Ces certificats constitueraient un produit spécifique et accessible à l'ensemble du secteur coopératif faisant appel public à l'épargne , ainsi qu'un produit permettant un renforcement des fonds propres. "

³² C'est en considérant que cette dotation initiale était un prêt remboursable que le gouvernement a justifié le prélèvement de 5 milliards de francs opéré sur les fonds propres des caisses par l'article 52 de la loi de finances pour 1999.

³³ Ce fonds, dont les réserves s'élevaient à 8.636 millions de francs au 31 décembre 1997, est destiné à couvrir les risques inhérents aux activités des établissements de crédit du groupe, conformément aux conditions requises par l'article 3 du règlement n° 90-02 modifié du CRBF.

³⁴ L'article 31 de la loi bancaire précise également la composition du CECEI. Toutefois, celle-ci devrait être modifiée par l'article 33 du présent projet de loi ( cf. infra).

³⁵ A titre d'exemple, le CECEI a accordé 35 agréments en 1997.

³⁶ Article 16 de la loi bancaire.

³⁷ Article 17 de la loi bancaire.

³⁸ Article premier de la loi bancaire.

³⁹ Article 18 de la loi bancaire.

⁴⁰ Articles 6 et 11 de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996, dite " de modernisation des activités financières ".

⁴¹ Article 32 de la loi bancaire.

⁴² Article 45 de la loi bancaire.

⁴³ Article 19 de la loi bancaire.

⁴⁴ Au sens de l'article 20 de la loi bancaire, sont considérés comme des organes centraux : la Caisse nationale de crédit agricole, la Chambre syndicale des banques populaires, la Confédération nationale du crédit mutuel, la Caisse centrale de crédit coopératif, la Fédération centrale du crédit mutuel agricole et rural (qui n'existe plus), le Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance (future Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance) et la Chambre syndicale des sociétés anonymes de crédit immobilier.

⁴⁵ Ce fut notamment le cas pour le Crédit mutuel.

⁴⁶ " Les contrôles sur place peuvent être étendus aux filiales d'un établissement de crédit ou d'une entreprise d'investissement, aux personnes morales qui le ou la contrôlent directement ou indirectement (...) ainsi qu'aux filiales de celle-ci ".

⁴⁷ Titre III relatif aux mesures disciplinaires, de redressement et de liquidation des établissements de crédit, des entreprises d'investissement et des entreprises d'assurance.

⁴⁸ Supprimé par l'Assemblée nationale en première lecture mais que votre Commission des finances vous propose de rétablir partiellement.

⁴⁹ Un conseiller d'Etat, un représentant de l'association française des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (AFECEI), un représentant des organisations syndicales représentatives du personnel des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, et deux personnalités choisies en raison de leur compétence.

⁵⁰ Il s'agit du président du CMF pour les entreprises d'investissement et les établissements de crédit qui fournissent des services d'investissement, du président de la COB dans le cas d'une société de gestion de portefeuille pour le compte de tiers.

⁵¹ Un conseiller d'Etat, un dirigeant d'établissement de crédit et un dirigeant d'entreprise d'investissement représentant l'AFECEI, un représentant des organisations syndicales représentatives du personnel des entreprises ou établissements soumis à l'agrément du comité et deux personnalités choisies en raison de leur compétence.

⁵² En vertu de l'article 23 de la loi bancaire, " tout établissement de crédit est tenu d'adhérer à un organisme professionnel ou à un organe central affilié (...) " à l'AFECEI. En vertu de l'article 24 de la loi de modernisation des activités financières  " Chaque entreprise d'investissement (...) adhère à une association de son choix (...). Toute association ainsi constituée est affiliée à (...) " l'AFECEI.

⁵³ Loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier. Voir rapport de la Commission des finances du Sénat n° 413 - Tome II - pp. 141 et suivantes.

⁵⁴ Pour information, aux termes de l'article 47 du présent projet de loi " le directoire est composé de trois membres nommés par le conseil de surveillance, qui confère à l'un d'eux la qualité de président. (...). Son président ne peut exercer ses fonctions qu'après agrément du ministre chargé de l'économie ".

⁵⁵ A l'exception des dispositions prévues au dernier alinéa de l'article 21 (demande de fusion, cession ou dissolution d'un établissement affilié par l'organe central ; cf.supra article 32 du présent projet de loi) et à l'article 46-1 de la loi bancaire (demande de cession d'un établissement par la Commission bancaire ; cf. infra article 56 du présent projet de loi), qui pourront donner lieu à une procédure de délégation des pouvoirs du CECEI à son président.

⁵⁶ Il faut toutefois noter la présence au CECEI d'un représentant de l'AFECEI qui est un professionnel en activité.

⁵⁷ Le décret d'application n'étant paru qu'à la fin de l'année 1998, il est encore trop tôt pour apprécier l'impact de cette réforme sur le fonctionnement du CMF. Par ailleurs, il faut noter que le décret prévu pour le CECEI devrait s'inspirer de ce précédent.

⁵⁸ Article 37 de la loi bancaire : " Il est institué une commission bancaire chargée de contrôler le respect par les établissements de crédit des dispositions législatives et réglementaires qui leur sont applicables et de sanctionner les manquements constatés. Elle examine les conditions de leur exploitation et veille à la qualité de leur situation financière (...) ".

⁵⁹ En 1995, la Commission bancaire a notifié six injonctions.

⁶⁰ En 1995, la Commission bancaire a engagé douze procédures disciplinaires.

⁶¹ Sous le plafond d'une fois le capital minimum auquel est astreint l'établissement de crédit concerné.

⁶² Ceux-ci sont contrôlés (et sanctionnés le cas échéant) par la Commission bancaire en vertu de l'article 37-1 de la loi bancaire.

⁶³ La définition de la compétence de la Commission bancaire est la même pour la recommandation que pour l'injonction.

⁶⁴ Celle-ci peut toutefois être retrouvée dans le texte du décret n° 84-708 du 24 juillet 1984 modifié.

⁶⁵ En première analyse, le Gouvernement avait prévu de doter, au titre de leur " mission d'intérêt général ", la future Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance, la Confédération nationale de crédit mutuel et la Chambre syndicale des sociétés anonymes de crédit immobilier d'un commissaire du Gouvernement `facultatif'.

⁶⁶ Il s'agit des sanctions pouvant être prises par la Commission bancaire. Le présent projet de loi prévoit d'étendre ces sanctions ( cf. infra article 55).

⁶⁷ Comité de la réglementation bancaire et financière.

⁶⁸ Cette obligation de disposer d'un " système de contrôle interne adéquat " résulte des directives communautaires 89/686 du 30 décembre 1989 (article 13, paragraphe 2 ; dite deuxième directive bancaire) et 92/30 du 6 avril 1992 (article 3- 6°).

⁶⁹ Les établissements de crédit sont obligés de consolider leurs comptes (règlement CRBF du 27 novembre 1985).

⁷⁰ Directive du Conseil du 6 avril 1992 sur la surveillance des établissements de crédit sur une base consolidée qui devait être transposée avant le 1 ^er janvier 1993.

⁷¹ Les modalités d'application de cette obligation seront fixées dans un règlement du CRBF.

⁷² Titre IV " Protection des déposants et des emprunteurs ", chapitre III " Secret professionnel ".

⁷³ Il peut en effet s'agir d'un groupe non exclusivement financier : les déboires d'une entreprise industrielle appartenant au même groupe qu'un établissement de crédit peuvent avoir des répercussions sur la situation financière de cet établissement : la protection des déposants nécessite donc de prendre en compte de tels groupes.

⁷⁴ Un an d'emprisonnement et 100.000 francs d'amende.

⁷⁵ Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

⁷⁶ Le résultat distribuable est ici entendu comme le solde résultant de l'imputation sur le résultat net comptable des versements aux réserves légales et statutaires (voir sur ce sujet le commentaire de l'article 6 du présent projet de loi).

⁷⁷ Voir rapport Sénat n° 116 sur le projet de loi de finances rectificative pour 1998, page 100 et suivantes, 1998-1999.

⁷⁸ Imputées sur les chapitres " informatique et fonctionnement courant " du budget des services financies.

⁷⁹ On peut d'ailleurs se demander s'il ne conviendrait pas d'étendre les pouvoirs de la CCA vis-à-vis d'opérateurs défaillants, comme le réclame la profession.

⁸⁰ On notera que l'absence de fondement juridique à l'intervention de la CCA dans le domaine de la présentation d'opérations d'assurance ne l'a jusqu'à présent pas empêchée de contrôler certaines associations de souscripteurs. Son rapport d'activité de 1996 fait ainsi état page 27 du contrôle d'une association recueillant des adhésions à un contrat de prévoyance collective.

⁸¹ L'article L. 140-1 du code des assurances définit les contrats d'assurance de groupe comme des contrats souscrits par une personne morale ou un chef d'entreprise en vue de l'adhésion d'un ensemble de personnes répondant à des conditions définies au contrat, pour la couverture des risques en vie et en dommages corporels. Les adhérents d'un tel contrat doivent avoir un lien de même nature avec le souscripteur.

⁸² Mis à part les dispositions d'échanges d'informations entre organismes qui, au demeurant, ne constituait qu'une faculté pour les Etats, mais qui ont fait l'objet de l'article 68 de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières.

⁸³ Rapport de la Commission des finances du Sénat sur la proposition de résolution de M. Jacques Genton sur la proposition de directive du Conseil visant au renforcement de la surveillance prudentielle des établissements de crédit, des compagnies d'assurance, et des entreprises d'investissement, n° 87, 1993-94, par M. Philippe Marini.

⁸⁴ Etablissement sur lequel la Commission bancaire constate qu'est exercé un contrôle exclusif au sens de l'article 357-1 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales.

⁸⁵ Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI) ou Commission des opérations de bourse (COB).

⁸⁶ Etablissements de crédit et entreprises d'investissement, agréées par le CECEI.

⁸⁷ Sociétés de gestion de portefeuille agréées par la COB.

⁸⁸ Il s'agit ici de lutter contre les " paradis prudentiels ".

⁸⁹ Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement.

⁹⁰ Commission des opérations de bourse.

⁹¹ Notamment, la Commission bancaire peut imposer aux commissaires aux comptes la transmission de tous les renseignements qu'elle estime nécessaires à l'accomplissement de sa mission. Elle peut également les interroger sur les diligences qu'ils ont effectuées auprès des établissements ou entreprises qu'ils contrôlent.

⁹² Commission de contrôle des assurances.

⁹³ Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

⁹⁴ Loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières.

⁹⁵ Loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

⁹⁶ Celle-ci n'avais pas été incluse en 1992 car elle n'avait commencé à fonctionné qu'à la fin 1991 et les institutions de prévoyance n'étaient pas apparues comme des organismes " financiers ".

⁹⁷ Par exemple en Grande Bretagne avec la Financial Services Authority (FSA).

⁹⁸ Par exemple : un représentant de la Banque de France assiste aux délibérations du Conseil des marchés financiers (CMF) sans voix délibérative ; le Directeur du Trésor ou son représentant est membre de la Commission bancaire ; un représentant du ministre des finances peut être entendu par la COB ; etc.

⁹⁹ Cet article suivrait l'article 45 de la même loi, modifié par l'article 42 du présent projet de loi.

¹⁰⁰ Conformément à l'article 3 de la directive n° 92/30/CEE du 6 avril 1992.

¹⁰¹ Sont partie à cet accord, outre les Etats membres de l'Union européenne, l'Islande, la Norvège et le Liechtenstein. Même s'ils ne votent pas, ces Etats participent à tous les travaux de la Commission et appliquent les directives : ils doivent donc être inclus dans les transpositions.

¹⁰² Les compagnies financières ne sont pas agréées, elles sont simplement inscrites sur une liste.

¹⁰³ " Si l'exécution de la mesure est de nature à porter atteinte à la souveraineté, à la sécurité, aux intérêts économiques essentiels ou à l'ordre public français ou lorsqu'une procédure pénale quelconque a déjà été engagée en France sur la base des mêmes faits et contre les mêmes personnes, ou bien lorsque celles-ci ont déjà été sanctionnées par une décision définitive pour les mêmes faits " : ce sont les mêmes termes que dans l'article 5 bis de l'ordonnance n° 67-833 du 28 septembre 1967 relative à la COB.

¹⁰⁴ Articles 21 et 22 de l'ordonnance précitée.

¹⁰⁵ Disposition similaire à celles prévue pour la Commission bancaire (cf. article 44) et existant pour la Commission des opérations de bourse.

¹⁰⁶ Article 3 paragraphe 1.

¹⁰⁷ Règlement 95-01 du 21 juillet 1995 du Comité de la réglementation bancaire et financière.

¹⁰⁸ Il convient de noter qu'il n'existe nulle part ailleurs en Europe une telle reconnaissance de " systèmes équivalents " et la mention qui en est faite dans la directive provient d'une demande de la France.

¹⁰⁹ En particulier il convient de remarquer que ni les titres de créance négociables ni les certificats de dépôts ne seront couverts par cette garantie.

¹¹⁰ Conformément à l'article 8 de la loi bancaire.

¹¹¹ 1° de l'article 2 de la loi bancaire.

¹¹² Ce dernier membre de phrase renvoie à la garantie de liquidité et de solvabilité que les réseaux coopératifs et mutualistes sont tenus d'offrir à leurs établissements affiliés ainsi qu'à l'appel aux actionnaires effectué par le Gouverneur de la Banque de France en vertu du premier aliéna de l'article 52.

¹¹³ Rapport de l'Assemblée nationale n° 1240, 1999, p. 83.

¹¹⁴ Il est en effet possible que le renflouement d'un sinistre bancaire par un organe central dépasse ses capacités comme cela a été le cas avec le Crédit coopératif et le Crédit maritime mutuel.

¹¹⁵ Par exemple une décision posant les conditions de son intervention préventive.

¹¹⁶ Tribunal administratif dans le ressort duquel le fonds de garantie aura son siège : vraisemblablement Paris.

¹¹⁷ Article 11.

¹¹⁸ Il s'agit d'une responsabilité personnelle et pécuniaire des dirigeants.

¹¹⁹ Soit environ 0,2 % des dépôts.

¹²⁰ Les provisions alors nécessaires sont fiscalement déductibles dans les conditions de droit commun.

¹²¹ Voir article 52 du présent projet de loi.

¹²² " Il peut à ces fins constituer ou demander à ses adhérents de constituer pour son compte les garanties requises conventionnellement ".

¹²³ Il s'agit de sanctions disciplinaires et pécuniaires (versées au budget de l'Etat). La Commission bancaire aura en outre le pouvoir d'interdire ou de limiter la distribution de dividendes (cf. article 55 du présent projet de loi).

¹²⁴ Cf. article 13 de la loi bancaire.

¹²⁵ Cf. article 128 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales.

¹²⁶ On prend en compte ici le montant du versement effectué par l'organe central pour le compte des établissements qui lui sont affiliés.

¹²⁷ Cf. article 120 de la loi de 1966 sur les sociétés commerciales.

¹²⁸ Dans les conditions et sous les peines prévues à l'article 226-13 du code pénal.

¹²⁹ " Le contrôle des banques et la protection des déposants ", Rapport d'information de l'Assemblée nationale n° 2940, 1996, Philippe Auberger.

¹³⁰ " Banques : votre santé nous intéresse ", Rapport d'information du Sénat n° 52, 1996/97, Alain Lambert.

¹³¹ " Banques, votre santé nous intéresse ", Rapport du Sénat n° 52, 1996/97, Alain Lambert.

¹³² A l'Assemblée nationale, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a évoqué les points suivants : " exprimer ses doutes et évoquer les points sur lesquels il lui semble nécessaire de procéder à des investigations ".

¹³³ Sociétés françaises et leurs succursales communautaires ; succursales françaises d'entreprises ayant leur siège hors de l'Espace économique européen.

¹³⁴ Directive " non vie " 92/49 du 18 juin 1992 et directive " vie " 92/96 du 10 novembre 1992.

¹³⁵ Voir sur ce sujet le rapport de M. Alain Lambert, " Assurons l'avenir de l'assurance ", rapport Sénat n° 45, 1998-1999.

¹³⁶ Cf. encadré ci-après.

¹³⁷ Le défaut d'adhésion ou l'absence de versement au fonds de la cotisation appelée sont passibles des sanctions prévues à l'article L. 310-18 du code des assurances (avertissement, blâme, interdiction d'effectuer certaines opérations, retrait total ou partiel de l'agrément, transfert d'office de tout ou partie du portefeuille) et de pénalités de retard versées directement au fonds de garantie.

¹³⁸ Les provisions alors nécessaires sont fiscalement déductibles dans les conditions de droit commun.

¹³⁹ Article 63 paragraphe I de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières : " Les prestataires de services d'investissement (...) protègent les droits de propriété des investisseurs sur les instruments financiers dont ils assurent la tenue de compte. Ils ne peuvent utiliser ces titres pour leur propre compte qu'avec le consentement explicite de l'investisseur ". De même pour le dépôt d'espèces auprès d'une entreprise d'investissement : article 63 paragraphe II de la même loi : " Les entreprises d'investissement ne peuvent en aucun cas utiliser pour leur compte propre les fonds déposés auprès d'elles par leurs clients sous réserve des dispositions des articles 49 et suivants ".

¹⁴⁰ La Commission des finances du Sénat, sur le rapport de M. Philippe Marini (n° 254, 1995-96) avait adopté cet article sous réserve de modifications de cohérence.

¹⁴¹ Article 12 : " L'entreprise est tenue d'indiquer aux investisseurs, avant d'entrer en relation d'affaires avec eux, quel fonds d'indemnisation ou quelle protection équivalente sera d'application, en ce qui concerne la ou les opérations envisagées, la couverture offerte par l'un ou l'autre système, ou si aucun fonds ou aucune indemnisation n'existent ". Cette disposition se retrouve à l'article 61 de la loi de modernisation des activités financières précitée.

¹⁴² Directive n° 94-19 du 30 mai 1994 relative aux systèmes de garantie des dépôts.

¹⁴³ L'Autriche, le Portugal, le Luxembourg et la Suède n'ont pas non plus mis en oeuvre cette directive.

¹⁴⁴ Depuis sa création, ce fonds a versé 132 millions de à 11.790 investisseurs pour 493 firmes défaillantes soit une indemnisation moyenne de 11 000 . Il employait une dizaine de personnes en 1992 et il emploie aujourd'hui 140 personnes. Il est assuré depuis 1990 pour le cas où la totalité des défaillances conduisant à l'indemnisation déclarée sur une année excéderait 25 millions de .

¹⁴⁵ Selon l'article 6 de la loi de modernisation des activités financières , " les entreprises d'investissement sont des personnes morales, autres que les établissements de crédit, qui ont pour profession habituelle et principale de fournir des services d'investissement ".

¹⁴⁶ A noter que la SICOVAM, qui ne tient pas de comptes titres et n'est donc pas responsable vis à vis des tiers de la bonne administration des titres, n'est pas concernée par le mécanisme.

¹⁴⁷ Il s'agit des institutions et services suivants : le Trésor public, la Banque de France, les services financiers de La Poste, l'institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM), l'institut d'émission d'outre-mer (IEOM) et la Caisse des dépôts et consignations (article 8 de la loi bancaire).

¹⁴⁸ Articles 52-1 à 52-13 de la loi bancaire, cf. supra article 47 du présent projet de loi.

¹⁴⁹ Cf. récente réforme de l'appel public à l'épargne : les OPCVM sont des " investisseurs qualifiés ".

¹⁵⁰ Avec le problème particulier des fonds communs de placement qui, n'ayant pas la personnalité morale, sont en principe transparents.

¹⁵¹ Cette solution avait également été préconisée par M. Philippe Auberger dans une proposition de loi relative à la garantie des déposants et des investisseurs, Assemblée nationale n° 1113, 1994. Il prévoyait un plafond d'indemnisation fixé à " au moins 200.000 francs par porteur de titres de l'organisme ".

¹⁵² Ce marché représente environ 1300 milliards de francs pour le seul secteur bancaire.

¹⁵³ Articles L. 231-2 et L. 231-6 du code de la construction.

¹⁵⁴ Les cautions de constructeurs de maisons individuelles sont réputées dangereuses car elles consistent en un engagement technique (construire une maison qui n'existe pas encore à un prix et dans des délais convenus) qui nécessite de très bien connaître le métier du constructeur.

¹⁵⁵ Celui-ci était payé par une commission sur le chiffre d'affaires sans supporter aucun risque.

¹⁵⁶ Finindus avait également une importante activité de cautionnement mais le traitement préventif de ses difficultés a permis d'éviter toute défaillance comparable à Mutua équipement.

¹⁵⁷ Articles 52-2 à 52-13 de la loi bancaire (voir article 47 du présent projet de loi).

¹⁵⁸ Afin d'exclure les personnes publiques ou parapubliques et au premier rang desquelles l'Etat qui peut être bénéficiaire d'un contrat de cautionnement.

¹⁵⁹ Voir article 53 paragraphe VI du présent projet de loi.

¹⁶⁰ Aucun plafond d'indemnisation en valeur absolue n'est prévu notamment car, contrairement aux dépôts, les risques en matière de cautions ne sont pas partageables entre plusieurs établissements.

¹⁶¹ Environ 50 millions de francs.

¹⁶² Pour les établissements de crédit qui n'ont aucune activité de cautionnement et qui, détenteurs d'un agrément bancaire général, seraient obligatoirement adhérents d'un tel mécanisme, se pose la même question que dans le cas des établissements de crédit ne recevant pas de dépôts mais étant adhérents du mécanisme de garantie : ils devraient payer une cotisation minimale, équivalente à un droit d'entrée dans le système.

¹⁶³ Et environ 10 % des constructeurs de maisons individuelles font faillite chaque année.

¹⁶⁴ Par exemple, pour les agences de mannequins, paiement des salaires et charges sociales.

¹⁶⁵ Article 4 de la loi de finances rectificative du 28 juin 1982.

¹⁶⁶ Article 21 de la loi de finances pour 1985 (n° 84-1208 du 29 décembre 1984).

¹⁶⁷ En revanche, les fonds d'épargne retraite prévus par la loi Thomas n° 97-277 du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite ne sont pas assujettis à cette contribution.

¹⁶⁸ " Evaluation des voies et moyens Tome I ", annexe au projet de loi de finances pour 1999.

¹⁶⁹ Rappel : le nouvel article 52-8 de la loi bancaire prévoit que le règlement intérieur du fonds de garantie des dépôts est élaboré par le conseil de surveillance et ensuite homologué par le ministre chargé de l'économie après approbation par le CRBF ( cf. supra article 47 du présent projet de loi).

¹⁷⁰ Rappel : le nouvel article L. 423-4 du code des assurances prévoit que le règlement intérieur du fonds de garantie des assurés est élaboré par le conseil de surveillance et ensuite homologué par le ministre chargé de l'économie (cf. supra article 49 du présent projet de loi).

¹⁷¹ Description à l'article 50 du présent projet de loi.

¹⁷² Article 6 de la loi n° 88-70 du 22 janvier 1988 sur les bourses de valeur abrogée par la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières.

¹⁷³ Avis adopté le 10 décembre 1997 sur l'avenir du système bancaire en France dans le contexte de la monnaie unique, rapporté par M. Jean-Pierre Moussy.

¹⁷⁴ " Banques : votre santé nous intéresse ", Rapport d'information fait au nom de la Commission des finances du Sénat, par M. Alain Lambert. 1996-97.

¹⁷⁵ Proposition n° 7 ; p. 155.

¹⁷⁶ Article 6 du décret n° 97-326 du 10 avril 1997.

¹⁷⁷ Au sens du 4° de l'article 71-1 de la loi bancaire.

¹⁷⁸ Dans les quatorze jours ouvrables après l'exécution du virement (à noter toutefois que cette contrainte de délai n'existe pas dans la directive) et sans préjudice des recours de droit commun.

¹⁷⁹ Dans les quatorze jours ouvrables après réception de la demande (cette contrainte de délai n'existe pas dans la directive) et sans préjudice des recours de droit commun en matière de responsabilité.

¹⁸⁰ Ordonnance n° 67-833 instituant une commission des opérations de bourse et relative à l'information des porteurs de valeurs mobilières et à la publicité de certaines opérations de bourse.

¹⁸¹ Article 6 de l'ordonnance précitée.

¹⁸² Notamment l'arrêté ministériel homologuant le règlement 98-02 de la COB, relatif à l'information à diffuser à l'occasion de programmes de rachat de titres de capital admis aux négociations sur un marché réglementé a été attaqué devant le Conseil d'Etat par la voie du recours pour excès de pouvoir.

¹⁸³ " Il est interdit à la société qui a émis des actions à dividende prioritaire sans droit de vote d'amortir son capital. En cas de réduction du capital non motivée par des pertes, les actions à dividende prioritaire sans droit de vote sont, avant les actions ordinaires, achetées dans les conditions prévues aux deux derniers alinéas de l'article 269-8 et annulées (...) ".

¹⁸⁴ Cette part peut représenter légalement jusqu'à 25 % du capital, soit plus que les 10 % que les sociétés ont le droit de racheter et d'annuler dans le cadre de l'article 217-2.

¹⁸⁵ Les actions à dividende prioritaire sans droit de vote constituent en effet un instrument financier particulier dont la valorisation est particulièrement difficile, avec un fort rendement (supérieur à celui des actions ordinaires) et une faible valorisation en capital (forte décote par rapport aux actions ordinaires).

¹⁸⁶ Aujourd'hui moins d'une dizaine de sociétés seraient confrontées à cette situation de blocage.

¹⁸⁷ " L'assemblée générale d'une société dont les actions sont admises aux négociations sur un marché réglementé peut autoriser le conseil d'administration ou le directoire, selon le cas, à acheter un nombre d'actions représentant jusqu'à 10 % du capital de la société. (...) En cas d'annulation des actions achetées, la réduction de capital est autorisée ou décidée par l'assemblée générale extraordinaire qui peut déléguer au conseil d'administration ou au directoire, selon le cas, tous pouvoirs pour la réaliser (...) ".

¹⁸⁸ " Les assemblées spéciales réunissent les titulaires d'actions d'une catégorie déterminée. La décision d'une assemblée générale de modifier les droits relatifs à une catégorie d'actions n'est définitive qu'après approbation par l'assemblée spéciale des actionnaires de cette catégorie (...) ".

¹⁸⁹ Cette éventualité ne se réalisera pas en cas de rachat au fil de l'eau ou par bloc (dans ces cas, la COB s'assure que le prix de rachat est corrélé au cours de bourse) mais en cas d'offre publique de rachat ou de distribution de bons de rachat (la fixation du prix est alors libre).

¹⁹⁰ Il s'agit de la transposition dans la loi bancaire de l'article 1690 du Code dvil relatif à la cession de créances.

¹⁹¹ Plus de 10 000 débiteurs dans le cas de la faillite de la banque Pallas Stern.

¹⁹² Il s'agit plus précisément des personnes visées aux articles 17 de la loi bancaire et 12 de la loi de modernisation des activités financières.

¹⁹³ Ce dispositif est très proche de celui prévu pour les assurances (cf. article 59 paragraphe II du présent projet de loi).

¹⁹⁴ Le Conseil constitutionnel avait alors jugé : " Considérant de même, que les dispositions de l'article 5 auxquelles revoie le deuxième alinéa de l'article 4 doivent se comprendre comme imposant au Gouvernement de prendre par voie d'ordonnance des dispositions selon lesquelles l'évaluation de la valeur des entreprises à transférer sera faite par des experts compétents totalement indépendants des acquéreurs éventuels ; qu'elle sera conduite selon les méthodes objectives couramment pratiquées en matière de cession totale ou partielle d'actifs de sociétés en tenant compte, selon une pondération appropriée à chaque cas, de la valeur boursière des titres, de la valeur des actifs, des bénéfices réalisés, de l'existence de filiales et des perspectives d'avenir ; (...) "

¹⁹⁵ Conformément au principe général du droit des sociétés selon lequel la responsabilité de l'actionnaire d'une société anonyme est limitée au montant de son apport en capital.

¹⁹⁶ " Banques : votre santé nous intéresse ", rapport du Sénat n° 52, 1996-97, Alain Lambert.

¹⁹⁷ " Le contrôle des banques et la protection des déposants ", rapport d'information de l'Assemblée nationale n° 2940, 1996.

¹⁹⁸ C'est-à-dire qui seront soumises aux mêmes contraintes législatives et réglementaires, en application des dispositions de la loi relative à l'épargne et à la sécurité financière.

¹⁹⁹ Art L. 143-10 : "Lorsqu'est ouverte une procédure de redressement ou de liquidation judiciaire, les rémunérations de toute nature dues aux salariés et apprentis et l'indemnité mentionnée à l'article L. 980-11-1 due par l'employeur aux bénéficiaires d'un stage d'initiation à la vie professionnelle pour les soixante derniers jours de travail ou d'apprentissage doivent, déduction faite des acomptes déjà perçus, être payées, nonobstant l'existence de toute autre créance privilégiée, jusqu'à concurrence d'un plafond mensuel identique pour toutes les catégories de bénéficiaires ".

²⁰⁰ "Les banques hypothécaires et l'obligation foncière en Europe " - 1993

²⁰¹ Les prêts dépassant le plafond de 60% sont autorisés, cependant ils ne peuvent être refinancés par des Pfandbriefe mais seulement par d'autres obligations non garanties. Ces prêts sur gage de rang inférieur sont limités, au total, à 20% de l'ensemble des hypothèques d'une banque.

²⁰² Définition retenue par la directive : "la valeur hypothécaire correspond à la valeur de l'immeuble calculée par un expert qui procède à une évaluation prudente de la valeur commerciale future de l'immeuble compte tenu de ses caractéristiques durables à long terme, des conditions de marché normales et locales, de l'usage actuel du bien et des autres usages qui pourraient lui être donnés. Les éléments d'ordre spéculatif ne peuvent pas être pris en compte dans l'évaluation de la valeur hypothécaire."

²⁰³ Cf. Cass.civ.7 avril 1993 BOUFFARE c/ Banque régionale de l'Ouest.

²⁰⁴ L'article 6 de la loi sur les banques hypothécaires allemande précise quant à elle que : " le montant total des Pfandbriefe hypothécaires en circulation doit, à tout moment et à concurrence de leur valeur nominale, être couvert par des hypothèques d'un montant au moins équivalent et portant un intérêt au moins égal ".

²⁰⁵ Cf rapport de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques sur la politique maritime et littorale de la France, 1998, annexe 2, page 24 :  " le cycle d'activité explique une caractéristique importante de la marine marchande : son caractère spéculatif. Pour assurer la rentabilité globale de leur activité, les armateurs doivent souvent compenser la faiblesse de leur rentabilité d'exploitation en acquérant et cédant des navires au bon moment ".

²⁰⁶ Sur la durée des prêts, l'article 7 du décret du 6 juillet 1854 supprimant les maxima fixés par des décrets de 1852 et 1853, énonce que " les conditions des prêts à faire par la société sont celles qui résultent des décrets des 28 février et 28 mars 1852 relatifs aux sociétés de crédit foncier " -v. ci-dessus " article 11 du décret du 28 février 1852 abrogé et l'article 1 ^er du premier décret du 28 mars 1852 (abrogé) "

²⁰⁷ Cette disposition relative aux " droits et frais d'administration " a été remplacée par la règle selon laquelle le taux d'intérêt des prêts ne pourra excéder de plus de 0,60% le taux de revient des obligations ; cette marge a été ultérieurement portée à 1 % (révisions statutaires de 1882 et 1947).