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28 avril 1999 : Nicaragua ( rapport - première lecture )

 

Projet de loi autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Nicaragua

DURAND-CHASTEL (Hubert)

RAPPORT 322 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES


Table des matières





INTRODUCTION

N° 322

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 28 avril 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Nicaragua sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements,

Par M. Hubert DURAND-CHASTEL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir le numéro :

Sénat : 213
(1998-1999).



Traités et conventions.

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi a pour objet d'autoriser l'approbation de l'accord sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements, signé à Managua le 13 février 1998 entre la France et le Nicaragua.

Cet accord comporte des dispositions très voisines de celles des quelque quatre-vingts textes analogues qui lient déjà la France à des pays tiers. Il s'agit donc d'un dispositif extrêmement classique que votre commission des affaires étrangères a déjà eu, à de multiples reprises, l'occasion d'exposer.

Présenté au Parlement en même temps que deux autres accords analogues conclus avec le Honduras et le Guatemala, l'accord signé avec le Nicaragua illustre la volonté de notre pays de renforcer nos relations avec l'Amérique centrale, ainsi que l'a récemment illustré le déplacement effectué dans la région par notre Président de la République au mois de novembre dernier.

Le Nicaragua s'est engagé depuis 1990 sur la voie de la démocratie, qui paraît aujourd'hui consolidée. Les années de guerre civile ont profondément affecté l'économie d'un pays qui compte parmi les plus pauvres de l'Amérique centrale et des Caraïbes et qui est aujourd'hui très dépendant des financements extérieurs. Dans le cadre des projets financés par des bailleurs de fonds internationaux, des perspectives d'investissement pourraient se présenter pour nos entreprises, ce qui justifie l'instauration d'un cadre juridique bilatéral pour ces investissements. L'accord s'inscrit également dans une politique générale de renforcement des liens entre l'Europe, et en particulier la France, avec l'Amérique latine.

Votre rapporteur effectuera une rapide présentation du Nicaragua et de ses relations avec la France avant de détailler le dispositif de l'accord d'encouragement et de protection réciproques des investissements.

I. LA SITUATION POLITIQUE ET ECONOMIQUE DU NICARAGUA

Situé sur l'isthme centraméricain au nord du Costa Rica et au sud-est du Honduras, le Nicaragua compte 121.000 km2 et 4,6 millions d'habitants, dont plus d'1 million d'habitants dans la seule capitale, Managua.

A. L'ÉVOLUTION POLITIQUE DU NICARAGUA

1. La vie politique au Nicaragua

L'histoire politique récente du Nicaragua a bien entendu été considérablement marquée par la guerre civile qui aurait fait plus de 50.000 morts et qui a considérablement affaibli l'économie du pays.

Au pouvoir depuis la révolution de 1979 qui avait mis fin au régime de Somoza, le Front sandiniste de Libération nationale, mouvement de guérilla fondé en 1961 puis transformé en partie politique, a exercé le pouvoir jusqu'en 1990, date à laquelle Mme Violeta CHAMORRO, candidate de l'opposition, était élue à la Présidence de la République face à Daniel ORTEGA, leader sandiniste.

La Constitution de 1987 a instauré un régime présidentiel avec un président élu pour 5 ans et une Assemblée nationale de 93 députés.

Les élections générales du 20 octobre 1996 ont confirmé l'ancrage de la démocratie au Nicaragua. Mme CHAMORRO a cédé la présidence à l'ancien maire de Managua, M. Arnold ALEMAN, appartenant lui aussi à l'Alliance libérale. Sa formation réunit 42 députés sur 93 et peut compter sur l'appui de 6 députés de petits partis conservateurs qui lui assurent la majorité à l'Assemblée nationale, les sandinistes comptant pour leur part 36 députés. Cet équilibre politique ne devrait pas varier jusqu'en 2001, date de la fin de la législature.

Si le Front sandiniste demeure dans une attitude de confrontation face à la majorité gouvernementale, plusieurs éléments ont contribué à créer une atmosphère politique moins tendue. Le chef de l'Etat a convoqué en juin 1997 un " dialogue national " réunissant les représentants de la société civile et des différents partis politiques, le désarmement est désormais quasi-général et un accord sur la propriété a été conclu.

Les priorités du programme gouvernemental consistent désormais à appliquer cet accord sur la propriété, à neutraliser les derniers foyers de guerilla qui subsistent dans le nord et le centre du pays, à favoriser la réinsertion des ex-guerilleros, à lutter contre la corruption et à opérer un redressement économique indispensable pour réduire la pauvreté qui frappe une grande majorité de la population.

2. Le Nicaragua sur la scène régionale

La fin de la guerre civile et le changement politique intervenus en 1990 ont profondément modifié la position du Nicaragua sur la scène régionale. Ici également, la priorité va à la normalisation des relations avec les pays voisins, le Nicaragua s'étant particulièrement impliqué dans le processus d'intégration centraméricaine, comme en témoigne sa décision de rejoindre " triangle nord ", zone de libre échange commune au Guatémala, au Honduras et au Salvador. Au-delà des aspects économiques, Managua milite pour une union politique centraméricaine.

Les relations avec la Havane n'ont pas été rompues et malgré l'attention portée par les autorités nicaraguayennes à la situation des droits de l'homme à Cuba, plusieurs signes témoignent que les liens entre les deux pays demeurent, qu'il s'agisse de l'opposition du président Aleman à la loi Helms Burton ou de la décision des autorités cubaines, après l'ouragan Mitch, d'annuler la dette nicaraguayenne.

Les relations politiques avec les Etats-Unis apparaissent encore affectées par les événements de la décennie passée. La question des propriétés confisquées aux citoyens américains n'est pas résolue. L'assistance américaine, particulièrement massive après 1990, a fortement décru et se situe aujourd'hui à un niveau inférieur à celle de l'Union européenne. Ce n'est que tout récemment, après le passage de l'ouragan Mitch, que Washington a relancé significativement ses relations avec Managua.

B. LA SITUATION ÉCONOMIQUE AU NICARAGUA

Le Nicaragua est, avec Haïti, le pays le plus pauvre de l'Amérique Latine et des Caraïbes. La PIB par habitant n'était en 1998 que de 470 dollars par an. La dette extérieure représente trois fois le montant du PIB, bien qu'elle ait diminué de moitié entre 1990 et 1997. Le chômage touche près de 40 % de la population et 70 % des Nicaraguayens vivent sous le seuil de pauvreté.

C'est dans ce contexte difficile qu'ont été engagées plusieurs réformes économiques, avec l'adoption du projet de loi sur la propriété ainsi que de lois de privatisation ou de restructuration d'entreprises publiques dans les secteurs du téléphone, de l'eau et de l'électricité. Une politique de redressement a permis entre 1994 et 1997 une croissance régulière de 4 à 5 % l'an et une réduction de l'inflation.

Les résultats encourageants obtenus par l'économie du Nicaragua ont favorisé l'obtention d'une aide extérieure. Après la signature d'une première facilité d'ajustement structurel renforcé avec le Fonds monétaire international concernant la période 1994-1997, un second accord a été signé le 28 mars 1998 pour la période 1998-2000. Le groupe consultatif réuni sous l'égide de la Banque interaméricaine de développement en avril 1998 a également annoncé un engagement des différents donateurs portant sur un total de 1,8 milliards de dollars de crédit pour la période 1998-2000. Enfin, le Nicaragua a obtenu à plusieurs reprises du Club de Paris un allégement de la dette extérieure.

Cette aide extérieure s'avère plus que jamais indispensable pour faire face à un déficit des finances publiques toujours très élevé (5,7 % du PIB), au service de la dette extérieure, qui absorbe 56 % des exportations et au déficit des comptes extérieurs.

L'ouragan Mitch a fortement affecté l'économie du Nicaragua en détruisant la plupart des infrastructures, le cinquième de la surface cultivée et le sixième de la récolte de café. Selon les autorités du pays, les dégâts s'élèveraient à 1,5 milliard de dollars, soit 65 % du PIB annuel. L'année 1998 s'est cependant soldée par une croissance de 4 % et, selon la Banque centrale, elle pourrait se situer entre 5 et 7 % en 1999. A la suite de la catastrophe, plusieurs pays ont annulé une partie de leurs créances bilatérales , la France ayant pour sa part effacé la totalité de la dette du Nicaragua.

II. LES RELATIONS ENTRE LA FRANCE ET LE NICARAGUA

Le changement politique intervenu en 1990 a favorisé une reprise des relations entre la France et le Nicaragua, marquées par une coopération relativement étroite.

A. LES RELATIONS POLITIQUES ET CULTURELLES

1. Les relations politiques

Les relations politiques entre la France et le Nicaragua ont été relancées avec l'arrivée au pouvoir de Mme Violetta CHAMORRO en 1990. Sa visite officielle en France, en 1992, a entraîné un développement de la coopération dans tous les domaines. Elle a été suivie de plusieurs visites ministérielles et, lors de son dernier déplacement en Amérique centrale, en novembre dernier, le Président de la République s'est rendu à Managua.

Le soutien de la France au Nicaragua s'est traduit par une importante aide financière. La France a consenti des allégements de dettes, non seulement dans le cadre du Club de Paris mais également à la suite d'initiatives unilatérales. Après l'ouragan Mitch, elle a annulé la totalité des créances d'aide publique au développement du Nicaragua, soit un montant de 449 millions de francs. La France a également conclu plusieurs protocoles financiers et accordé au Nicaragua une aide humanitaire (projets dans le domaine du déminage, de l'appareillage des handicapés de guerre et du soutien aux enfants des rues) et une aide alimentaire régulière (3000 tonnes de céréales et la contre-valeur de 1 million de francs de produits diversifiés).

2. La coopération culturelle, scientifique et technique

Le Nicaragua constitue, pour la coopération culturelle, scientifique et technique, le premier partenaire de la France en Amérique centrale, bien que les moyens lui étant consacrés aient été fortement réduits au cours des dernières années.

La part principale de cette coopération porte sur la défense et la promotion du français, qui n'est étudié que par 7.000 élèves et enseigné par une cinquantaine de professeurs, dans une quinzaine d'établissements. La coopération linguistique et éducative s'attache à développer avec l'Université autonome du Nicaragua la formation de professeurs de français.

Deux Alliances françaises, à Managua et Leon, accueillent près de 1.200 élèves, alors que le collège Victor Hugo de Managua, créé en 1971, scolarise 200 élèves (dont 22 Français).

Les principaux axes de la coopération scientifique et technique concernent la coopération universitaire dans différentes disciplines, la coopération en matière de santé (soutien à la faculté de médecine, projet de formation à la médecine d'urgence), la formation des responsables de l'eau et de l'assainissement, l'appui à la police et la formation de diplomates au sein de l'Académie diplomatique.

B. LES RELATIONS ÉCONOMIQUES

1. Une faible présence commerciale

Les échanges commerciaux du Nicaragua sont actuellement orientés vers les Etats-Unis (32 % des parts de marché) et le Mexique et l'Amérique centrale (33 % des parts de marché). La part de marché de la France ne s'élève qu'à 0,5 %, niveau très inférieur à celle de l'Allemagne (7 %) ou de l'Espagne (6 %).

Par ailleurs, on ne constate aucune implantation industrielle directe française au Nicaragua bien qu'au cours de la période 1990-1997 le flux d'investissements directs étrangers se soit élevé à 340 millions de dollars.

2. Les perspectives d'investissement

Le programme de cession d'actifs publics au Nicaragua vient à peine de démarrer, avec la privatisation de l'entreprise nationale de télécommunications, les prochains secteurs concernés devant être ceux de l'énergie et de la distribution des eaux. Les projets qui pourraient intéresser nos entreprises s'avèrent assez limités et concernent principalement les équipements hospitaliers, la construction d'une centrale électrique, les équipements de sécurité aérienne et de surveillance côtière, le cadastre rural et l'extension du réseau téléphonique.

III. UN DISPOSITIF CLASSIQUE DE PROTECTION RÉCIPROQUE DES INVESTISSEMENTS

L'accord signé le 13 février 1998 entre la France et le Nicaragua est proche, pour l'essentiel, des diverses conventions de protection des investissements signées par la France avec près de 80 pays.

A. LE CHAMP D'APPLICATION DE L'ACCORD

1. Champ d'application géographique

Il comprend le territoire, y compris les zones maritimes, de chacune des parties (article 2). Les zones maritimes sont définies comme celles sur lesquelles les parties exercent, en conformité avec le droit international, une souveraineté, des droits souverains ou une juridiction aux fins de prospection, d'exploitation et de préservation des ressources naturelles.

2. Investissements concernés

Les investissements recouvrent l'ensemble des avoirs dont l'article 1.1 de l'accord donne une liste qui comprend notamment les biens meubles et immeubles ainsi que les autres droits réels (hypothèque, privilège, usufruit, cautionnement...), les actions, les obligations, les droits de propriété intellectuelle, commerciale et industrielle, les concessions accordés par la loi ou en vertu d'un contrat.

Par ailleurs, la protection jouera pour les investissements conformes à la législation de la partie contractante sur le territoire de laquelle ils sont réalisés, quelle que soit la date de leur réalisation, antérieure ou postérieure à l'entrée en vigueur de l'accord (article 1.1). Toutefois, l'accord ne s'applique à aucun différend soumis aux tribunaux avant son entrée en vigueur.

3. Les investisseurs intéressés

Il convient de distinguer (article 1.2), d'une part, les personnes physiques qui doivent posséder la nationalité de l'une des parties contractantes (article 1.2) et, d'autre part, les sociétés constituées conformément à la législation de l'Etat contractant et y possédant leur siège social ou contrôlées directement ou indirectement par des nationaux de l'une des parties ou par des personnes morales possédant leur siège sur leur territoire.

4. Les revenus visés

Les revenus recouvrent "toutes les sommes produites par un investissement, telles que bénéfices, redevances ou intérêts" (article 1.4).

B. DES STIPULATIONS CLASSIQUES TENDANT À ENCOURAGER ET PROTÉGER LES INVESTISSEMENTS RÉCIPROQUES

1. L'encouragement des investissements

L'encouragement des investissements, dont le principe est posé par l'article 3, revêt deux formes :

- l'octroi d'un traitement "juste et équitable" pour ces investissements conformément aux principes du droit international (article 4), ce qui couvre notamment le traitement juste et équitable de l'achat et du transport de biens liés à un investissement.

- l'application par chaque partie d'un traitement au moins aussi favorable aux investisseurs de l'autre partie que celui accordé à ses propres investisseurs, ou l'octroi de la clause de la nation la plus favorisée, si celle-ci se révèle plus avantageuse (article 5).

Ce régime d'encouragement ne s'étend pas cependant aux avantages consentis dans le cadre d'accords particuliers à l'image d'une zone de libre-échange, d'une union douanière, d'un marché commun ou d'une autre forme d'organisation économique régionale.

Par ailleurs, il convient également de souligner que le principe d'un traitement aussi favorable pour les investissements nationaux que pour les investissements de l'autre partie, ne s'applique pas dans le domaine fiscal. Compte tenu de l'importance des allégements fiscaux accordés à certains investisseurs nationaux, ces derniers bénéficient ainsi d'un net avantage.

Enfin, il est précisé (article 4) que dans le cadre de leur législation interne, les parties contractantes examineront "avec bienveillance" les demandes d'entrée et d'autorisation de séjour, de travail et de circulation introduites par des nationaux au titre d'un investissement.

2. La protection des investissements : trois principes traditionnels

Les investisseurs de l'autre partie doivent d'abord bénéficier, en cas de dépossession pour cause d'utilité publique (nationalisations, expropriations...), d'une "indemnité prompte et adéquate ", dont le montant est évalué par rapport à une situation économique antérieure à toute menace de dépossession (article 6.2).

En second lieu, en cas de dommages et pertes provoqués par des circonstances exceptionnelles telles qu'un conflit armé, une révolution, l'état d'urgence, les investisseurs étrangers ont droit à un traitement aussi favorable que celui des investisseurs nationaux ou de la nation la plus favorisée (article 6.3).

Le principe de la liberté des transferts, essentiel pour les investisseurs, se trouve garanti à l'article 7 de l'accord. Il s'applique sans réserve notamment aux revenus et aux produits de la cession ou de la liquidation de l'investissement (y compris les plus-values). Son application apparaît, en revanche, plus restreinte pour les transferts des revenus des ressortissants de l'une des parties travaillant sur le territoire de l'autre partie puisque ceux-ci ne sont garantis que dans la limite d'une "quotité appropriée de leur rémunération".

C. UN MODE TRADITIONNEL DE RÈGLEMENT DES CONFLITS

L'accord prévoit deux dispositifs différents de règlement des conflits.

1. Différends entre l'une des parties et un investisseur de l'autre Etat

Pour le règlement des différends, l'accord du 13 février 1998 (article 11) prévoit qu'à défaut de règlement amiable dans les six mois, le différend est soumis à la demande de l'une ou l'autre des parties à l'arbitrage international du Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI).

L'article 9 stipule que lorsque l'une des parties effectue au profit de l'un de ses investisseurs un versement en vertu de la garantie donnée pour un investissement sur le territoire de l'autre partie, elle se trouve "subrogée dans les droits et actions" de celui-ci.

2. Différends relatifs à l'interprétation et à l'application du présent accord

A défaut de règlement amiable par la voie diplomatique dans un délai de six mois, ces différends sont soumis à un tribunal d'arbitrage ad hoc dont les décisions sont définitives et exécutoires de plein droit (article 11).

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Quant aux dispositions finales de l'accord, elles prévoient que les règles plus favorables issues de la législation interne ou d'accords bilatéraux prévaudront sur celles de l'accord (article 10).

L'accord est conclu pour une durée initiale de dix ans et sera reconduit tacitement après ce terme, sauf dénonciation par l'une des parties avec préavis d'un an. Enfin, il prévoit de prolonger pendant vingt ans la protection des investissements effectués pendant la période de validité de l'accord (article 12).

L'Assemblée nationale du Nicaragua a autorisé la ratification de cet accord le 10 juin 1998.

CONCLUSION

Alors que les conséquences de l'ouragan Mitch paraissent pouvoir être absorbées par l'économie nicaraguayenne, dont la croissance devrait être soutenue en 1999, le pays reste dépendant, pour amorcer son développement, du flux de financement extérieur.

L'attente d'investissements étrangers justifie l'adoption d'un cadre juridique encourageant et protégeant ces derniers. Bien que modestes aujourd'hui, les investissements d'entreprises françaises pourraient s'accroître à l'avenir dans le cadre en particulier de projets de développement financés par l'aide extérieure ou de privatisations d'entreprises du secteur public.

Pour cette raison, votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées vous demande d'approuver cet accord conclu avec le Nicaragua, premier partenaire de la France pour la coopération en Amérique centrale, et d'adopter le présent projet de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

La Commission a examiné le présent rapport au cours de sa séance du mercredi 28 avril 1999.

A la suite de l'exposé du rapporteur, M. Xavier de Villepin, président, a évoqué les conditions dans lesquelles se présentait le sommet Union européenne-Amérique latine du mois de juin prochain. Il a notamment signalé les difficultés liées aux discussions relatives à l'accès du marché européen pour les produits agricoles latino-américains. Il a interrogé le rapporteur sur la récente évolution du contentieux de la banane, opposant l'Union européenne aux Etats-Unis, ainsi qu'aux pays latino-américains.

M. Christian de La Malène s'est interrogé sur les risques de résurgence des conflits internes dans les pays d'Amérique centrale.

A la suite de ces interventions, M. Hubert Durand-Chastel, rapporteur, a précisé que la récente décision de l'organisation mondiale du commerce (OMC) relative au contentieux de la banane avait renforcé les demandes américaines et contraindrait l'Union européenne à ouvrir son marché ; en revanche, l'OMC avait très nettement réduit l'évaluation du préjudice subi par les producteurs américains par rapport aux estimations que ceux-ci avaient avancées .

La commission a alors approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Nicaragua sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements, signé à Managua le 13 février 1998, et dont le texte est annexé à la présente loi1(*).

ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT

- Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisance : sans objet

- Bénéfices escomptés en terme :

* d'emploi : impossible à quantifier ;

* d'intérêt général : enrichissement de nos relations diplomatiques ; cet accord encouragera nos investisseurs à venir s'implanter dans ce pays, dans la mesure où ils bénéficieront de garanties juridiques appropriées (liberté de transfert, protection contre les expropriations et droit inconditionnel à l'arbitrage international).

* financière : l'accord permettra au Gouvernement d'accorder la garantie de la Coface pour les investisseurs français, conformément à la loi de finances rectificative pour 1971 ; l'accord ouvre par ailleurs la possibilité à la Coface d'exercer un recours subrogatoire contre l'Etat d'accueil en cas d'indemnisation.

* de simplification des formalités administratives : aucune ;

* de complexité de l'ordonnancement juridique : sans objet.




1 Voir le texte annexé au document Sénat n° 213 (1998-1999).