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Propositions de lois relatives à la substitution de l'expression « aux opérations effectuées en Afrique du Nord » par l'expression « à la guerre d'Algérie et aux combats en Tunisie et au Maroc » ; à la reconnaissance de l'état de guerre en Algérie et aux combats en Tunisie et au Maroc

LESBROS (Marcel)

RAPPORT 499 (98-99) - Commission des Affaires sociales


Table des matières






N° 499

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 30 juin 1999

Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 septembre 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur :

- la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relative à la substitution de l'expression " aux opérations effectuées en Afrique du Nord " par l'expression " à la guerre d'Algérie et aux combats en Tunisie et au Maroc " ;

- la proposition de loi de M. Guy FISCHER, Mme Marie-Claude BEAUDEAU, M. Jean-Luc BÉCART, Mmes Danielle BIDARD-REYDET, Nicole BORVO, MM. Robert BRET, Michel DUFFOUR, Thierry FOUCAUD, Gérard LE CAM, Pierre LEFEBVRE, Paul LORIDANT, Mme Hélène LUC, MM. Jack RALITE, Ivan RENAR et Mme ODETTE TERRADE relative à la reconnaissance de l'état de guerre en Algérie et aux combats en Tunisie et au Maroc  ;

- la proposition de loi de MM. Marcel LESBROS, Serge MATHIEU, Aymeri de MONTESQUIOU et Joseph OSTERMANN tendant à la reconnaissance de l'état de guerre en Algérie,

Par M. Marcel LESBROS,

Sénateur,

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet, André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Simon Loueckhote, Jacques Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale 
(11ème législ.): 1293, 1392, 1558, 1672 et T.A. 334.

Sénat : 418, 344 et 403 (1998-1999).



Anciens combattants et victimes de guerre.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Le mercredi 29 septembre 1999, sous la présidence de M. Jacques Bimbenet, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Marcel Lesbros sur la proposition de loi n° 418 (1998-1999), adoptée par l'Assemblée nationale, relative à la substitution de l'expression " aux opérations effectuées en Afrique du Nord " par l'expression " à la guerre d'Algérie et aux combats en Tunisie et au Maroc ", ainsi que sur les propositions de loi n° 344 (1998-1999) de M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, relative à la reconnaissance de l'état de guerre en Algérie et aux combats en Tunisie et au Maroc, et n° 403 (1998-1999) de M. Marcel Lesbros et plusieurs de ses collègues, tendant à la reconnaissance de l'état de guerre en Algérie.

A titre liminaire, M. Marcel Lesbros, rapporteur, a rappelé que si, de 1952 à 1962, 1.343.000 jeunes appelés et rappelés et plus de 400.000 militaires d'active avaient franchi la Méditerranée pour faire leur devoir sur les différents théâtres d'opérations d'Afrique du Nord, leur sacrifice avait été cependant longtemps occulté dans la mémoire collective des Français. Il a indiqué que la guerre d'Algérie avait en effet été vécue comme une " guerre sans nom ", malgré ses lourdes conséquences : plus de 25.000 militaires tués, plus de 70.000 militaires blessés et plus de 400.000 victimes civiles.

Il a souligné que la proposition de loi examinée par la commission, adoptée à l'unanimité par l'Assemblée nationale le 10 juin dernier, visait à substituer, à l'euphémisme " opérations effectuées en Afrique du Nord ", l'expression, plus conforme à la réalité, de " guerre d'Algérie et combats en Tunisie et au Maroc ", dans les textes à caractère législatif. Il a cependant observé que deux propositions de loi déposées au Sénat recouvraient un objectif identique : la proposition de loi n° 344 de M. Guy Fischer et plusieurs de ses collègues et la proposition de loi n° 403 de MM. Serge Mathieu, Aymeri de Montesquiou, Joseph Ostermann et Marcel Lesbros. Il a précisé qu'en conséquence ces trois propositions de loi devaient être examinées conjointement même si ce sera celle adoptée par l'Assemblée nationale qui servira de support à la discussion en séance publique le 5 octobre prochain.

Revenant sur l'évolution de la législation, il a souligné que le droit français n'avait pris en compte que progressivement, et toujours partiellement, la réalité des conflits d'Afrique du Nord, rappelant que la loi du 6 août 1955 et surtout la loi du 9 décembre 1974, adoptée notamment à l'initiative du Sénat, donnaient vocation à la qualité de combattant aux militaires engagés en Afrique du Nord, sans pour autant reconnaître la notion de guerre d'Algérie. Il a ainsi constaté que les textes législatifs ne retenaient toujours que l'expression " opérations effectuées en Afrique du Nord ".

Il a estimé que la nature particulière de ce conflit avait pu initialement expliquer la réticence à le qualifier de " guerre ", mais que l'évolution des esprits avait progressivement amené à assimiler les événements d'Afrique du Nord non pas à de simples opérations de police, mais à une véritable guerre compte tenu des méthodes de combat employées et des risques encourus par les soldats. Il a cependant observé que, seule, l'intervention législative permettait d'officialiser l'expression du langage courant " guerre d'Algérie " et de faire disparaître l'expression " opérations de maintien de l'ordre " des textes législatifs.

A cet égard, il a rappelé que, depuis quelques années, s'étaient succédé plusieurs initiatives allant dans ce sens, insistant notamment sur les déclarations du Président de la République du 10 septembre 1996, sur les inscriptions sur les titres de pension qui peuvent désormais faire référence à " la guerre d'Algérie et aux opérations en Afrique du Nord " et sur les deux plaques apposées à Notre-Dame de Lorette sur le cercueil du soldat inconnu d'Algérie et à l'Arc de Triomphe.

Abordant ensuite les trois propositions de loi, M. Marcel Lesbros, rapporteur, a souligné qu'elles avaient un objet identique, mais différaient cependant sur trois points.

S'agissant de la méthode, il a indiqué que la proposition de M. Guy Fischer retenait le principe d'une reconnaissance générale et d'une déclinaison " automatique " en remplaçant dans l'ensemble des textes législatifs et réglementaires et sur l'ensemble des titres l'expression " opérations de maintien de l'ordre en Afrique du Nord " par l'expression " combats de Tunisie, Maroc et guerre d'Algérie ", tandis que la proposition de loi adoptée à l'Assemblée nationale et celle présentée par le rapporteur retenaient une méthode " au cas par cas ". Il a souligné que cette seconde méthode était, en principe, préférable car elle respectait la séparation entre domaine législatif et domaine réglementaire et garantissait une meilleure cohérence rédactionnelle.

S'agissant de la qualification officielle choisie, il a observé que la proposition de loi de l'Assemblée nationale et celle de M. Guy Fischer faisaient référence à la " guerre d'Algérie " mais aussi aux " combats en Tunisie et au Maroc ", à la différence de la proposition n° 403. Il a estimé que cette référence aux " combats de Tunisie et du Maroc " devait être retenue, car plus conforme à la réalité historique.

S'agissant du contenu, il a indiqué que les propositions de l'Assemblée nationale et de M. Guy Fischer avaient une portée essentiellement symbolique, alors que la proposition de loi n° 403 était créatrice de droits et prévoyait explicitement, dans son article 5 modifiant le code des pensions civiles et militaires de retraite, l'octroi des bénéfices de campagne pour les anciens d'Afrique du Nord.

Rappelant qu'à l'Assemblée nationale, un amendement identique à cet article 5 avait été déclaré irrecevable en application de l'article 40 de la Constitution et estimant qu'il était nécessaire d'adopter de manière à la fois solennelle, consensuelle et rapide, un texte répondant aux attentes de la troisième génération du feu, il a jugé qu'il n'était pas forcément souhaitable de s'engager dans une navette longue aux conséquences incertaines. Il a alors estimé qu'il ne lui semblait pas opportun de reprendre les dispositions de l'article 5 de la proposition de loi n° 403.

Abordant les conséquences juridiques qu'aurait la reconnaissance de l'état de guerre en Algérie au-delà de son importante dimension symbolique, il a constaté que l'analyse des textes permettait de conclure à l'absence de conséquences financières, tant en matière de droits à réparation reconnus aux anciens combattants qu'en matière de dommages de guerre.

Il a notamment observé que l'octroi des bénéfices de campagne pour les fonctionnaires n'était pas nécessairement lié à la reconnaissance d'un état de guerre.

De la même manière, il a indiqué que la qualification juridique de guerre n'entraînerait pas une éventuelle mise en jeu de la responsabilité pénale, tant devant le juge français qu'algérien ou international.

M. Marcel Lesbros, rapporteur, a considéré que s'il n'était pas évident que les requalifications effectuées par cette proposition de loi embrassent l'ensemble des textes législatifs dans lesquels il est fait mention de l'expression " opérations effectuées en Afrique du Nord ", il n'avait pas jugé nécessaire de se lancer dans un vaste travail de " toilettage " de la législation. A cet égard, il a affirmé qu'il importait avant tout de reconnaître la réalité des conflits d'Afrique du Nord en adoptant rapidement cette proposition de loi, dans sa rédaction actuelle à la valeur essentiellement symbolique.

Concluant son propos, le rapporteur a tenu à rendre un hommage particulier à tous les jeunes appelés, rappelés, réservistes, engagés et harkis, ayant servi avec bravoure et honneur la Patrie et le drapeau français. Considérant qu'il ne s'agissait pas de simples opérations de police mais bien d'une guerre et de combats, il a estimé que la reconnaissance de la Nation devait s'exprimer par une mise en accord de la loi avec la réalité. Il a alors demandé à la commission d'adopter sans modification la proposition de loi adoptée à l'Assemblée nationale.

Après avoir félicité le rapporteur et insisté sur l'importance de ce texte, M. Lucien Neuwirth a souligné une ambiguïté rédactionnelle à l'article 2 de la proposition de loi, estimant que les dispositions de l'article L. 243 du code des pensions militaires d'invalidité devaient s'appliquer aussi bien aux harkis qu'à leurs ayants droit. Il a rappelé qu'il existait encore des harkis vivant en Algérie qui devaient accéder de droit sans condition de nationalité au bénéfice de telles dispositions. Il alors suggéré d'interroger le Gouvernement en séance sur ce point afin d'obtenir son interprétation de ces dispositions.

M. Guy Fischer a, à son tour, estimé que cette proposition de loi constituait un hommage nécessaire aux anciens d'Afrique du Nord et permettait d'exprimer la dette de la Nation à leur égard. Il a jugé indispensable d'adopter ce texte à l'unanimité et a précisé que le groupe communiste républicain et citoyen ne déposerait pas d'amendement.

Félicitant le rapporteur pour sa sagesse, M. Gilbert Chabroux a indiqué qu'il importait aux représentants de la Nation de voter conforme ce texte dans les meilleurs délais. Il a insisté sur la dimension symbolique de cette proposition de loi, estimant que celle-ci ne laissait pas de place à des préoccupations matérielles, ces dernières pouvant en revanche s'exprimer à l'occasion du prochain débat budgétaire. Il a enfin souligné l'importance d'une réconciliation complète entre la France et l'Algérie, jugeant que cette réconciliation ne serait possible que si la France assumait pleinement son histoire.

En réponse aux différents intervenants, M. Marcel Lesbros, rapporteur, a rappelé l'importance de parvenir à un consensus lors de la discussion de la proposition de loi, soulignant que la discussion en séance coïnciderait avec le début de la session parlementaire. Il a indiqué que sa préférence pour une adoption de la proposition de loi votée à l'Assemblée nationale s'expliquait avant tout par des raisons de commodité et de délai.

Se déclarant en accord avec M. Gilbert Chabroux, le rapporteur a estimé que l'adoption de cette proposition de loi devait être le point de départ d'une nouvelle coopération entre la France et l'Algérie.

Il a également remercié M. Guy Fischer pour sa décision de privilégier, par rapport à celle qu'il avait présentée, la proposition de loi de l'Assemblée nationale. Il s'est enfin déclaré favorable à la suggestion de M. Lucien Neuwirth, estimant qu'il était nécessaire que les harkis puissent bénéficier du droit à pension quelle que soit leur nationalité et que le Gouvernement devait préciser son interprétation du code des pensions.

La commission a ensuite procédé à
l'examen des articles de la proposition de loi.

Elle a adopté l'article premier modifiant l'article L. 1er bis du code des pensions militaires d'invalidité pour insérer la notion de " guerre d'Algérie et de combats en Tunisie et au Maroc ".

Elle a également adopté l'article 2 modifiant l'article L. 243 du même code, relatif au droit à pension des membres des forces supplétives françaises, dans le même sens.

Elle a adopté l'article 3 ayant le même objet et modifiant l'article L. 243 bis du même code, tout comme l'article 4 modifiant l'article L. 401 bis dudit code, cet article étant consacré à l'accès aux emplois réservés pour les membres des forces supplétives.

Enfin, la commission a adopté l'article 5 modifiant l'article L. 321-9 du code de la mutualité, pour y insérer l'expression " guerre d'Algérie ou combats en Tunisie et au Maroc " dans les dispositions relatives à la rente mutualiste.

Elle a donc adopté conforme, à l'unanimité, la proposition de loi votée à l'Assemblée nationale.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le texte qui ouvre cette session parlementaire est un texte important. Si sa dimension est essentiellement symbolique, il doit être l'occasion pour la représentation nationale de témoigner et d'achever le lent travail de la mémoire. Témoigner de notre reconnaissance à cette génération d'Afrique du Nord qui a accompli son devoir avec courage et abnégation dans des circonstances souvent tragiques. Clore un douloureux travail de mémoire, étape nécessaire à l'indispensable réconciliation entre la France et l'Algérie, réconciliation entre deux peuples qui exige au préalable que la France accepte la réalité d'un passé douloureux.

Cette double réconciliation -réconciliation de la France avec son passé, réconciliation de deux peuples- ne saurait toutefois être complète que si elle est consensuelle. A ce propos, votre rapporteur se félicite de l'existence de plusieurs propositions de loi ayant le même objet, issues de tous les horizons politiques.

Ainsi, à l'Assemblée nationale, trois propositions de loi avaient été déposées recouvrant un objectif commun :

- la proposition de loi n° 1293 (AN) de M. Jacques Floch, relative à la substitution de l'expression " aux opérations effectuées en Afrique du Nord " par l'expression " guerre d'Algérie et aux opérations effectuées en Afrique du Nord ",

- la proposition de loi n° 1392 (AN) de M. Maxime Gremetz, relative à la reconnaissance de l'état de guerre en Algérie et aux combats en Tunisie et au Maroc,

- la proposition de loi n° 1558 (AN) de MM. Georges Colombier, Didier Quentin et François Rochebloine tendant à la reconnaissance de l'état de guerre en Algérie.

De même, au Sénat, outre la proposition de loi adoptée à l'Assemblée nationale et inscrite à l'ordre du jour prioritaire, deux propositions de loi ont été déposées à une même fin :

- la proposition de loi n° 344 (1998-1999) relative à la reconnaissance de l'état de guerre en Algérie et aux combats en Tunisie et au Maroc, présentée par M. Guy Fischer et plusieurs de ses collègues ;

- la proposition de loi n° 403 (1998-1999) tendant à la reconnaissance de l'état de guerre en Algérie, présentée par MM. Serge Mathieu, Aymeri de Montesquiou, Joseph Ostermann et votre rapporteur.

La proposition de loi que nous examinons aujourd'hui est également un texte particulier. Si ce n'est sans doute pas au législateur de qualifier juridiquement les événements historiques, il n'en reste pas moins que, dans le cas présent, cette démarche redevient légitime, ce même législateur ayant longtemps choisi d'atténuer, par des circonvolutions sémantiques, la réalité d'un conflit.

Aussi, la présente proposition de loi constitue une réponse législative adaptée à une reconnaissance longtemps attendue.

I. UNE RECONNAISSANCE ATTENDUE

A. UNE " GUERRE SANS NOM "

1. La réalité d'une guerre

Entre 1952 et 1962, 1.343.000 jeunes appelés et rappelés et plus de 400.000 militaires d'active ont traversé la Méditerranée pour accomplir leur devoir sur les différents théâtres d'opérations d'Afrique du Nord. Leur sacrifice a cependant été longtemps occulté dans la mémoire collective des Français. Les conflits de Tunisie et du Maroc et plus encore la guerre d'Algérie ont en effet été vécus comme une " guerre sans nom ".

Or, les conflits d'Afrique du Nord ont été lourds de conséquences humaines : plus de 25.000 militaires tués, plus de 70.000 militaires blessés, quelque 400.000 victimes civiles d'origine africaine ou européenne. Ces conflits furent également un drame pour près d'un million de civils européens, contraints d'abandonner la terre où ils étaient et pour les harkis, livrés à un destin souvent tragique.

Loin d'avoir été une simple opération de police, le conflit algérien a bien été une guerre, tant par les méthodes de combats employés que par les risques encourus par nos soldats.

Effectifs et pertes militaires en Afrique du Nord

 

Terre

Marine

Air

Gendarmerie

Autres organismes

Total général

Algérie

 
 
 
 
 
 

ayant servi

1.192.673

44.535

114.619

59.439

7.859

1.419.125

blessés

54.050

421

3.276

2.441

-

60.188

tués

21.291

371

1.047

487

-

23.196

Maroc

 
 
 
 
 
 

ayant servi

134.616

3.005

14.491

10.882

759

163.753

blessés

1.833

-

5.196

12

-

7.041

tués

949

79

191

28

-

1.247

Tunisie

 
 
 
 
 
 

ayant servi

131.488

7.202

12.699

12.686

974

165.049

blessés

1.079

-

2.311

18

-

3.408

tués

515

665

39

30

-

1.249

Total Afrique du Nord

 
 
 
 
 
 

ayant servi

1.458.777

54.742

141.809

83.007

9.592

1.747.927

blessés

56.962

421

10.783

2.471

-

70.367

tués

22.755

531

1.277

545

-

25.108

Source : Ministère de la Défense.

2. Les " opérations effectuées en Afrique du Nord ", de simples opérations ?

Face à la réalité d'une guerre, le langage officiel a longtemps pudiquement minimisé la vérité historique. Qualifiés initialement d'" événements ", les conflits d'Afrique du Nord deviennent bientôt des " opérations de maintien de l'ordre " ou des " opérations de pacification " avant d'être figés dans la loi sous le terme ambigu d'" opérations effectuées en Afrique du Nord ".

Cette difficulté à définir le conflit algérien comme une guerre relève de ce que Benjamin Stora1(*) a appelé " l'amnésie mise en scène ". En effet, la mémoire de la guerre d'Algérie a bien souvent consisté en un oubli à des fins d'apaisement, au détriment de la reconnaissance de la Nation à l'égard de la troisième génération du feu.

B. UNE LENTE RECONNAISSANCE

1. Les étapes d'une reconnaissance

Paradoxalement, si la guerre d'Algérie et les combats de Tunisie et du Maroc restent jusqu'à présent qualifiés de simples " opérations ", les militaires ayant servi dans ces conflits ont progressivement été considérés comme des anciens combattants à part entière, bénéficiant des mêmes droits que ceux des conflits précédents.

Dès le début de ces conflits, la loi du 6 août 1955 a attribué aux militaires participant aux " opérations de maintien de l'ordre " en Afrique du Nord les mêmes droits qu'aux anciens combattants des précédentes générations, excepté la carte du combattant.

La loi n° 67-1114 du 21 décembre 1967 portant loi de finances pour 1968, dans son article 77, fit un pas supplémentaire en créant le titre de reconnaissance de la Nation réservé spécifiquement aux anciens d'Afrique du Nord et leur permettant de bénéficier notamment de certains avantages sociaux (secours et prêts de l'Office national des anciens combattants, admission dans les écoles de rééducation professionnelle de l'Office).

La loi n° 71-106 du 29 décembre 1971 portant loi de finances pour 1972 permit à son tour aux anciens combattants d'Afrique du Nord titulaires du titre de reconnaissance de la Nation de se constituer une retraite mutualiste.

Cette reconnaissance progressive ne fut cependant complète qu'avec l'entrée en vigueur de la loi n° 74-1044 du 9 décembre 1974 donnant vocation à la qualité de combattant aux personnes ayant participé aux opérations effectuées en Afrique du Nord entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962.

Cette loi, en assimilant de facto les " opérations " à une véritable guerre, pose le principe d'une reconnaissance des services rendus, " dans des conditions de stricte égalité avec les combattants des conflits antérieurs ". Elle ouvre ainsi le bénéfice de l'ensemble des dispositions du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre (dont l'attribution de la carte du combattant) aux anciens combattants d'Afrique du Nord, tout en considérant les membres des forces supplétives comme des militaires.

2. Une reconnaissance toujours imparfaite

Mais, si les anciens combattants d'Afrique du Nord bénéficient des mêmes droits que les combattants des conflits antérieurs, la reconnaissance est encore loin d'être totale. C'est en réalité par dérogation qu'ils ont obtenu la qualité d'ancien combattant, les " opérations effectuées en Afrique du Nord " étant assimilées à un conflit.

Un quart de siècle s'est donc écoulé sans que les sacrifices consentis par nos soldats dans ces conflits n'aient été pleinement reconnus. Cette situation est vécue à juste titre par les anciens combattants d'Afrique du Nord comme une dévalorisation des actions qu'ils ont accomplies par devoir au service de la Nation.

Si la nature particulière du conflit algérien, qui ne ressemblait pas aux guerres antérieures2(*), a pu expliquer les réticences à le qualifier d'emblée de guerre, l'évolution des esprits, mais aussi les progrès des recherches historiques ont progressivement amené à considérer que les événements d'Afrique du Nord, compte tenu des méthodes de combat utilisées et des risques encourus par nos soldats, n'étaient pas de simples opérations de police, mais une véritable guerre.

Chacun s'accorde à reconnaître aujourd'hui que l'expression du langage courant " guerre d'Algérie " correspond à la réalité historique.

L'évolution du langage officiel est, elle, bien plus lente.

Depuis quelques années pourtant, plusieurs initiatives se sont succédé pour reconnaître ce qualificatif de guerre.

Ainsi, le 10 septembre 1996, à l'issue d'un entretien avec les associations représentatives des anciens combattants d'Afrique du Nord, le Président de la République avait indiqué qu'il convenait de " mettre le langage officiel en conformité avec le langage courant ".

A son tour, le secrétaire d'Etat aux anciens combattants s'est prononcé, en septembre 1997, en faveur d'une reconnaissance officielle de la " guerre d'Algérie ".

Ce discours a d'ailleurs été suivi de quelques initiatives plus concrètes.

D'une part, s'agissant des titres de pension des anciens combattants d'Afrique du Nord, l'intitulé " guerre d'Algérie et opérations d'Afrique du Nord " est sensé remplacer désormais, pour les nouvelles concessions de pension, les anciens intitulés " opérations de maintien de l'ordre " ou opérations d'Afrique du Nord "3(*). De même, il était prévu que les titulaires de pensions en cours de validité soient autorisés à demander l'établissement de nouveaux titres portant cette nouvelle indication. Il semble toutefois que cette modification des intitulés ne soit hélas pas encore effective.

D'autre part, deux plaques, qui sont de véritables " lieux de mémoire " pour les anciens combattants d'Afrique du Nord, ont vu leur inscription modifiée. Ainsi, la plaque apposée à Notre-Dame-de-Lorette sur la tombe du soldat inconnu d'Algérie porte la mention : " ici repose le soldat inconnu Mort pour la France lors de la guerre d'Algérie ". De même, la plaque encastrée dans le sol de l'Arc de Triomphe porte désormais la mention : " aux Morts pour la France lors de la guerre d'Algérie et des combats en Tunisie et au Maroc (1952-1962) ".

Mais, au-delà de ces initiatives, le changement de la qualification officielle des " opérations en Afrique du Nord " ne sera complet qu'avec une intervention législative.

II. UNE INTERVENTION LÉGISLATIVE NÉCESSAIRE

A. TROIS PROPOSITIONS DE LOI AUX OBJECTIFS SIMILAIRES

1. Trois propositions de loi

La reconnaissance officielle de la guerre d'Algérie passe nécessairement par une intervention législative. Sur le plan juridique, dans la mesure où des dispositions à valeur législative font référence aux " opérations effectuées en Afrique du Nord ", seul le législateur est habilité à les modifier. Sur le plan des principes, votre rapporteur estime important que la représentation nationale témoigne formellement, au cours d'un débat solennel, sa reconnaissance aux anciens combattants d'Afrique du Nord en appelant par leur nom et non par un quelconque euphémisme les conflits dans lesquels ils ont été engagés.

Dans cette perspective, trois propositions de loi ont été déposées au Sénat et renvoyées à votre commission des Affaires sociales :

- la proposition de loi n° 344 (1998-1999) relative à la reconnaissance de l'état de guerre en Algérie et aux combats en Tunisie et au Maroc, présentée par M. Guy Fischer et plusieurs de ses collègues ;

- la proposition de loi n° 403 (1998-1999) tendant à la reconnaissance de l'état de guerre en Algérie, présentée par MM. Serge Mathieu, Aymeri de Montesquiou, Joseph Ostermann et votre rapporteur ;

- la proposition de loi n° 418 (1998-1999), adoptée à l'Assemblée nationale à l'unanimité le 10 juin dernier, relative à la substitution de l'expression " aux opérations effectuées en Afrique du Nord " par l'expression " à la guerre d'Algérie et aux combats en Tunisie et au Maroc ".


Le Gouvernement ayant choisi d'inscrire la proposition de loi n° 418 à l'ordre du jour prioritaire du 5 octobre, ce sera ce texte qui servira de support à la discussion en séance publique. Toutefois, dans la mesure où ces propositions recouvrent un objectif identique, votre commission, dans un souci de cohérence et d'exhaustivité, a choisi de les examiner conjointement.

2. Des objectifs communs

Si ces trois propositions de loi ont un objet identique -elles visent à remplacer la référence aux " opérations effectuées en Afrique du Nord " par une référence mentionnant explicitement la guerre d'Algérie dans la législation en vigueur-, elles diffèrent cependant sur trois points.

·  La méthode retenue

S'agissant de la méthode de reconnaissance retenue, deux conceptions s'opposent.

La proposition de loi n° 344 de M. Guy Fischer retient le principe d'une reconnaissance générale (inscrite à l'article L. 1er bis du code des pensions militaires d'invalidité) et d'une déclinaison " automatique " de cette reconnaissance par le remplacement, dans l'ensemble des textes législatifs et réglementaires et sur l'ensemble des titres, de l'expression " opérations de maintien de l'ordre en Afrique du Nord " par l'expression " combats de Tunisie, Maroc et guerre d'Algérie ".

A l'inverse, la proposition adoptée à l'Assemblée nationale et celle présentée par votre rapporteur retiennent une méthode plus formelle. Après une même reconnaissance de principe, elles visent à substituer dans les textes à valeur législative du code des pensions militaires d'invalidité et du code de la mutualité les expressions où apparaît la notion " d'opération " par une nouvelle rédaction faisant référence à la " guerre d'Algérie ". Il s'agit donc d'une méthode " au cas par cas ", chacun des cinq articles visés étant successivement modifié.

Cette seconde méthode semble préférable pour deux raisons :

Elle permet de respecter la séparation entre domaine législatif et domaine réglementaire. La proposition de M. Guy Fischer entraînerait une modification de dispositions réglementaires par la loi. Or, ce n'est pas à la loi de les modifier, mais au décret.

Elle garantit une rédaction satisfaisante des codes modifiés par les propositions de loi. En effet, la régularité juridique rend nécessaire, dans un souci de cohérence rédactionnelle, une nouvelle rédaction de chaque article visé et non un principe de substitution générale qui serait difficilement applicable, ne serait-ce que pour des raisons de syntaxe ou d'orthographe.

·  La qualification officielle choisie

S'agissant de la qualification officielle choisie, votre commission observe une légère différence entre les propositions. Celle adoptée à l'Assemblée nationale et celle présentée par M. Guy Fischer font référence non seulement à la " guerre d'Algérie ", mais aussi aux " combats en Tunisie et au Maroc ". La proposition de loi n° 403 ne mentionne, à côté de la guerre d'Algérie, que les opérations effectuées en Afrique du Nord ".

Initialement, la proposition présentée par M. Jacques Floch à l'Assemblée nationale faisait également référence aux " opérations " et non aux " combats " du Maroc et de Tunisie. L'Assemblée nationale a toutefois adopté, à l'unanimité, un amendement de M. Maxime Gremetz retenant l'appellation de " combats ".

Prenant en compte la position adoptée à l'Assemblée nationale, votre commission estime préférable de retenir l'appellation de " combats ", ce terme étant sans conteste plus conforme à la réalité historique.

·  Le contenu des propositions

La dernière divergence entre les trois textes proposés tient à leur contenu. Les propositions de l'Assemblée nationale et de M. Guy Fischer ont essentiellement une portée symbolique : la reconnaissance de la guerre et des combats n'a aucune implication matérielle, sauf bien évidemment celle de mettre le droit en accord avec les faits et d'apporter satisfaction à une revendication ancienne du monde combattant.

En revanche, la proposition n° 403, en modifiant le code des pensions civiles et militaires de retraite, est créatrice de droits. Elle prévoit explicitement, dans son article 5, l'octroi des bénéfices de campagne pour les anciens combattants d'Afrique du Nord.

Votre commission observe qu'à l'Assemblée nationale, MM. Georges Colombier, Didier Quentin et François Rochebloine avaient déposé un amendement identique à cet article 5. Mais il avait été déclaré irrecevable en application de l'article 40 de la Constitution avant le passage en séance publique.

Votre commission estime inopportun de rouvrir, dans le cadre de l'examen de cette proposition de loi, la discussion sur les bénéfices de campagne, même s'il s'agit d'une vraie question pour les anciens combattants d'Afrique du Nord.

D'une part, si un tel amendement était déposé, il serait, tout comme à l'Assemblée nationale, passible de l'article 40.

D'autre part, et surtout, il est nécessaire d'adopter de manière à la fois solennelle, consensuelle et rapide, un texte qui réponde aux attentes des combattants de la troisième génération du feu. Et la première de leurs attentes est de voir enfin reconnue cette notion de guerre d'Algérie. Dans ces conditions, il n'est pas forcément souhaitable de s'engager dans une navette longue, aux conséquences incertaines, et qui donnerait aux anciens combattants l'impression que la représentation nationale tergiverse sur la nature de leur sacrifice. Il n'est sans doute pas souhaitable non plus de mêler des préoccupations matérielles à un débat qui devra avant tout être solennel.

Au total, les divergences entre les trois textes restent bien minces et ne sauraient justifier une modification de la proposition de loi adoptée à l'Assemblée nationale.

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

1. Les implications juridiques de la reconnaissance de l'état de guerre en Algérie

Même si la proposition de loi est d'ordre formel et rédactionnel, la nécessaire reconnaissance de la réalité des opérations d'Afrique du Nord ne peut dispenser d'étudier avec attention les conséquences juridiques qu'aurait la reconnaissance de l'état de guerre en Algérie, au-delà de son importante dimension symbolique.

Ces conséquences pourraient être de deux ordres :

- des conséquences financières,

- des conséquences en terme de responsabilité pénale.

Des conséquences financières seraient envisageables tant sur les droits à réparation reconnus aux combattants mobilisés durant le conflit que sur la question des dommages de guerre. En réalité, l'analyse des textes permet de conclure à l'absence de conséquences financières.

S'agissant de droits reconnus aux anciens combattants, l'adoption du texte de l'Assemblée nationale serait sans autre conséquence. L'octroi des bénéfices de campagne pour les fonctionnaires n'est en effet pas nécessairement lié à la reconnaissance d'un état de guerre. Le code des pensions civiles et militaires de retraite (dans ses articles L. 12 et R. 14 à R. 19) subordonne l'ampleur des bonifications non à la qualification du conflit, mais à la nature des services accomplis et à la plus ou moins grande proximité des zones de combat. La participation à une guerre permet de prétendre à une bonification de campagne, mais elle ne détermine pas le niveau de cette bonification. Or, les anciens combattants d'Afrique du Nord peuvent déjà bénéficier, depuis 1975, d'une bonification de campagne simple.

S'agissant des dommages de guerre, là encore la proposition de loi n'entraîne pas de conséquences financières. La question des dommages matériels a été assurée par l'application de la loi de 1946 sur les dommages de guerre. L'indemnisation des préjudices physiques a déjà été réglée par trois lois (loi du 8 août 1956 pour la Tunisie, loi du 31 juillet 1959 pour le Maroc, loi du 31 juillet 1963 pour l'Algérie).

De même, la qualification juridique de guerre ne saurait entraîner une éventuelle mise en jeu de la responsabilité pénale de certains actes individuels. Les actions devant les juridictions françaises sont irrecevables du fait de la loi d'amnistie. Les actions devant les juridictions algériennes sont impossibles en application des accords d'Evian. Enfin, les actions devant la justice internationale seraient aussi irrecevables, la Cour pénale de justice internationale n'ayant pas compétence rétroactive.

2. Une nécessaire mise en accord du droit avec les faits

S'il n'est pas évident que les requalifications effectuées par cette proposition soient totalement exhaustives et qu'elles embrassent l'ensemble des textes législatifs dans lesquels il est fait mention de l'expression " opérations effectuées en Afrique du Nord ", votre rapporteur n'a pas jugé nécessaire de se lancer dans un vaste et aléatoire travail de " toilettage " de la législation. Il importe avant tout de reconnaître la réalité des conflits d'Afrique du Nord. C'est pourquoi votre commission a jugé préférable de proposer une adoption rapide de la proposition de loi à la valeur essentiellement symbolique, dans sa rédaction actuelle, plutôt que de prendre le risque d'une modification de la proposition de loi, modification qui aurait alors entraîné une navette longue dans un calendrier parlementaire pour le moins chargé.

Votre commission estime que l'adoption de cette proposition de loi sera l'occasion de rendre un hommage particulier à tous les jeunes appelés, rappelés, réservistes, engagés et harkis qui ont servi avec bravoure et honneur la France en Afrique du Nord. Demain, plus encore qu'aujourd'hui, cette génération incarnera le monde combattant. Il est donc nécessaire de reconnaître l'étendue de leurs sacrifices. Il ne s'agissait pas de simples " opérations de police " mais bien d'une guerre et de combats. Aussi notre respect pour leur engagement souvent tragique doit se concrétiser par une mise en accord de la loi avec la réalité, au nom de la reconnaissance de la Nation.

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter la proposition de loi transmise par l'Assemblée nationale sans modification.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
(Art. L. 1er bis du code des pensions militaires d'invalidité
et des victimes de guerre)
Reconnaissance de la qualité de combattant aux personnes ayant participé à la guerre d'Algérie ou aux combats en Tunisie et au Maroc entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962

Cet article vise à modifier l'article L. 1er bis du code des pensions militaires d'invalidité.

Introduit par la loi n° 74-1044 du 9 décembre 1974, l'article L. 1er bis du code des pensions militaires d'invalidité précise que " la République française reconnaît, dans des conditions de stricte égalité avec les combattants des conflits antérieurs, les services rendus par les personnes qui ont participé sous son autorité aux opérations effectuées en Afrique du Nord entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962 " et " leur accorde vocation à la qualité de combattant ".

Le présent article vise à requalifier l'expression " opérations effectuées en Afrique du Nord ".

L'Assemblée nationale a, en première lecture, adopté à l'unanimité un amendement présenté par M. Maxime Gremetz modifiant la requalification proposée initialement, l'expression " opérations effectués en Afrique du Nord " devant être remplacée par l'expression " guerre d'Algérie ou opérations effectuées en Afrique du Nord ". L'amendement présenté par M. Maxime Gremetz permet à son tour de requalifier, pour le Maroc et la Tunisie, les " opérations " en " combats ".

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 2
(Art. L. 243 du code des pensions militaires d'invalidité
et des victimes de guerre)
Droit à pension des anciens membres des forces supplétives françaises ayant participé à la guerre d'Algérie ou aux combats en Tunisie
et au Maroc et de leurs ayants cause

Cet article vise à modifier l'article L. 243 du code des pensions militaires d'invalidité pour introduire, dans son deuxième alinéa, la notion de " guerre d'Algérie ou combats en Tunisie et au Maroc " en lieu et place de celle d'" opérations effectuées en Afrique du Nord ".

Le deuxième alinéa de l'article L. 243 dudit code a été introduit par la loi du 9 décembre 1974 précitée. Il ouvre le droit à pension d'invalidité pour les anciens membres des forces supplétives françaises et pour leurs ayants cause lorsque les intéressés possèdent la nationalité française à la date de leur demande ou sont domiciliés en France à la même date.

Sur une suggestion de M. Lucien Neuwirth, votre commission estime nécessaire d'avoir, de la part du Gouvernement, quelques éclaircissements sur l'interprétation d'une telle disposition. Elle s'interroge notamment sur la situation, au regard du droit à réparation, des harkis restés en Algérie après 1962.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 3
(Art. L. 253 bis du code des pensions militaires d'invalidité
et des victimes de guerre)
Détermination des conditions d'attribution de la qualité de combattant et de la carte du combattant au titre de la guerre d'Algérie ou des combats en Tunisie et au Maroc

Cet article, comme les précédents, vise à requalifier l'expression " opérations effectuées en Afrique du Nord " en " guerre d'Algérie ou aux combats en Tunisie et au Maroc " dans l'article L. 253 bis du code des pensions militaires d'invalidité.

L'article L. 253 bis dudit code a été introduit par la loi du 9 décembre 1974 précitée. Il ouvre aux anciens combattants d'Afrique du Nord le droit à la qualité de combattant et à l'attribution de la carte du combattant.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 4
(Art. L. 401 bis du code des pensions militaires d'invalidité
et des victimes de guerre)
Accès aux emplois réservés pour les anciens membres des forces supplétives françaises au titre de la guerre d'Algérie et des combats en Tunisie et au Maroc

Cet article a pour objet d'inscrire l'expression " guerre d'Algérie ou combats en Tunisie et au Maroc " dans l'article L. 401 bis du code des pensions militaires d'invalidité.

Cet article L. 401 bis dudit code, introduit par la loi du 9 décembre 1974 précitée, ouvre l'accès aux emplois réservés aux membres des forces supplétives françaises en les assimilant à des militaires.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 5
(Art. L. 321-9 du code de la mutualité)
Droit à la rente mutualiste au titre de la guerre d'Algérie
ou des combats en Tunisie ou au Maroc

Cet article vise à modifier l'article L. 321-9 du code de la mutualité afin de substituer, une nouvelle fois, à l'expression " opérations effectuées en Afrique du Nord ", l'expression " guerre d'Algérie ou aux combats en Tunisie et au Maroc ".

L'article L. 321-9 du code de la mutualité est celui qui définit le droit à la rente mutualiste.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TABLEAU COMPARATIF





1 " Histoire de la Guerre d'Algérie (1954-1962), La Découverte, 1995.

2 Il s'agissait notamment d'une guerre sans front.

3 Lettre du secrétaire d'Etat aux anciens combattants au ministre du budget du 9 avril 1998.






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