Projet de loi relatif aux relations des citoyens avec les administrations

Projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations

AMOUDRY (Jean-Paul)

RAPPORT 1 (1999-2000) - commission des lois

Table des matières

N° 1

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 6 octobre 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ,

Par M. Jean-Paul AMOUDRY,

Sénateur,

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Simon Loueckhote, François Marc, Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Sénat : Première lecture : 153 , 248 et T.A. 94 (1998-1999).

Deuxième lecture : 391 (1998-1999).

Assemblée nationale (11 ^ème législ. ) : Première lecture : 1461 , 1613 et T.A. 326 .

Administration.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

La commission des lois, réunie le mercredi 6 octobre 1999, sous la présidence de M. Jacques Larché, président, a examiné en deuxième lecture le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, sur le rapport de M. Jean-Paul Amoudry.

Le rapporteur a souligné que les articles en discussion en deuxième lecture étaient plus nombreux que ceux du projet de loi initial, le Gouvernement ayant choisi de déposer à l'Assemblée nationale des cavaliers législatifs relatifs à la fonction publique.

Outre cinq amendements formels, la commission des Lois a adopté quatorze amendements tendant à rétablir sur certains points la position adoptée par le Sénat en première lecture . Il s'agit en particulier de :

- supprimer l' article 2 , relatif à " l'accès simple " aux règles de droit, dépourvu de contenu normatif ;

- étendre la levée de l'anonymat des agents à l'ensemble des services publics ( article 4 ) ;

- rétablir en l'étendant à l'ensemble des associations l'obligation, pour les associations exerçant un recours en matière d'urbanisme devant la juridiction administrative, de déposer une somme consignée au greffe du tribunal, afin de lutter contre les recours abusifs ( article 5 bis ) ;

- ne pas généraliser l'obligation, pour les administrations qui détiennent un document sans en être l'auteur, de le communiquer aux demandeurs, et ne pas multiplier les cas dans lesquels la saisine de la CADA devient un préalable indispensable avant tout recours contentieux ( article 8 ) ;

Puis la commission a adopté dix amendements nouveaux , afin :

- d'étendre l'obligation de mise à disposition des comptes aux établissements publics à caractère industriel et commercial ( article 10 ) ;

- de maintenir la spécificité des procédures régies par le code des marchés publics, s'agissant des modalités de transmission de documents à l'administration ( article 14 ) ;

- de limiter à quatre mois le délai pendant lequel l'administration, à la demande d'un tiers dont les intérêts sont lésés, peut retirer pour illégalité une décision implicite d'acceptation n'ayant fait l'objet d'aucune mesure de publicité des tiers ( article 21 ) ;

- prévoir que la procédure contradictoire, permettant à un assuré social ayant perçu des prestations sociales indues de présenter ses observations, n'intervienne qu' après la notification à l'intéressé de l'ordre de reversement ( article 22 bis ) ;

- de regrouper dans la loi du 4 février 1995 relative à l'aménagement et au développement durable du territoire les dispositions relatives aux maisons des services publics ( articles 24 à 26 ).

Enfin, dans le domaine de la fonction publique, la commission a limité à un an l'application concurrente des dénominations " secrétaire général de mairie " et " directeur général des services " ( article 26 bis ).

Elle a de plus supprimé les dispositions traduisant dans la loi les conséquences de la jurisprudence " Berkani " du Tribunal des conflits, redéfinissant la notion d'agent public ( articles 26 quater et 26 quinquies ).

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner en deuxième lecture le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

Avant de présenter les modifications apportées au projet de loi par l'Assemblée nationale, votre rapporteur rappellera brièvement le contenu du projet initial et les améliorations apportées par le Sénat en première lecture.

I. LE PROJET DE LOI ISSU DES TRAVAUX DU SÉNAT

Examinant ce projet de loi en première lecture le 10 mars 1999, le Sénat, saisi en premier lieu, s'est déclaré favorable aux dispositions qui figuraient déjà dans le projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public, présenté par M. Dominique Perben et examiné par le Parlement au premier trimestre 1997.

Le Sénat a proposé d'importantes modifications du texte, afin d'en rétablir la cohérence, d'en conforter le caractère législatif et d'améliorer les droits des citoyens, qu'ils soient demandeurs, bénéficiaires des décisions administratives ou tiers.

A. L'ACCÈS AU DROIT ET LA TRANSPARENCE.

Dans le titre premier, relatif à l'accès aux règles de droit et à la transparence, le Sénat a distingué d'une part les dispositions apportant une réelle amélioration des procédures administratives, d'autre part les déclarations d'intention et mesures de pur affichage politique, dépourvues de contenu normatif, qu'il a supprimées.

a) Supprimer les dispositions inutiles.

- L' article 2 tendait à confier aux autorités administratives le soin d'organiser un " accès simple " aux règles de droit qu'elles édictent. Le Sénat a supprimé cet article qui constitue une simple formulation d'objectifs .

- L' article 3 définissait un programme législatif de codification à adopter " avant la fin de la présente législature ". Le Sénat a supprimé cet article qui constituait une injonction à légiférer et minimisait la responsabilité du Gouvernement dans le retard pris par la codification.

- L' article 5 prévoyait la consultation obligatoire du public sur les opérations de travaux publics. Le Sénat a supprimé cet article dans l'attente d'une expertise technique, actuellement en cours.

b) Renforcer le droit à la transparence administrative et financière.

- L' article 4 tendait à personnaliser les relations entre les autorités administratives et les usagers des services publics. Le Sénat à souhaité étendre la levée de l'anonymat à l'ensemble des services publics , et non aux seuls services publics à caractère administratif.

- Les articles 6 à 9 visent à harmoniser les dispositions législatives relatives à l'informatique et aux libertés, à l'accès aux documents administratifs et aux archives. Le Sénat y a apporté plusieurs modifications d'ordre technique.

- L' article 10 visait à ce que les autorités administratives dotées de la personnalité morale et les organismes bénéficiant d'aides ou de subventions publiques tiennent leurs comptes à la disposition du public. Le Sénat a estimé que la mise à disposition du public des comptes des autorités administratives était déjà en grande partie régie dans le droit existant. Il a estimé que le cadre de ce projet de loi ne se prêtait pas à créer de nouvelles obligations pour les entreprises privées. En conséquence, il a limité la mise à disposition des comptes aux associations " loi de 1901 " subventionnées sur fonds publics, et a précisé le contenu de cette obligation .

c) Rétablir la cohérence du texte.

- Par souci de cohérence, le Sénat a été amené à modifier la place de l' article 1 ^er du projet de loi, définissant les autorités administratives, afin de le faire figurer dans le titre II du projet de loi ( article 14 A ).

- Il a procédé de même pour le dernier alinéa de l'article 4 du projet de loi, relatif à l'identification de l'auteur d'une décision administrative ( article 16 A ).

B. LES PROCÉDURES ADMINISTRATIVES ET LE RÉGIME DES DÉCISIONS : RENFORCER LES DROITS DES TIERS.

Dans le titre II relatif aux procédures administratives et au régime des décisions prises par les autorités administratives, le Sénat a privilégié une approche favorable aux demandeurs ou aux tiers, plaçant l'administration devant ses responsabilités.

- L' article 17 tendait à imposer aux autorités administratives de délivrer un accusé de réception aux personnes qui leur adressent des demandes. Il sanctionnait l'absence d'accusé de réception par l'inopposabilité des délais de recours contentieux. Le Sénat a prévu une sanction identique dans les cas où la transmission de l'accusé de réception ne permet pas au demandeur de faire valoir ses droits.

- L' article 21 tendait à modifier le régime juridique - jusqu'alors jurisprudentiel - applicable en matière de retrait des décisions implicites d'acceptation illégales. Le Sénat a souhaité distinguer trois hypothèses, selon que les mesures d'information des tiers ont ou non été prises, et permettre le retrait pendant la durée de l'instance lorsqu'un recours contentieux est formé. La principale innovation apportée par le Sénat consistait à permettre, à la demande d'un tiers dont les intérêts seraient lésés, le retrait d'une décision implicite d'acceptation illégale n'ayant fait l'objet d'aucune mesure de publicité, sans condition de délai . Cette approche privilégiait résolument les droits des tiers.

C. CONFORTER LE RÔLE DU MÉDIATEUR DE LA RÉPUBLIQUE.

Le titre III, relatif au Médiateur de la République , reconnaît dans la loi les délégués du Médiateur et étend les compétences de ce dernier. Le Sénat a organisé la saisine directe du Médiateur français par le Médiateur européen et ses homologues étrangers, sans passer par l'intermédiaire d'un parlementaire français ( article 23 ).

D. DONNER UN CADRE LÉGISLATIF AUX MAISONS DES SERVICES PUBLICS.

Le titre IV relatif aux maisons des services publics a fait l'objet d'une nouvelle rédaction par le Sénat, afin d'en améliorer la lisibilité et la cohérence ( articles 24 à 26 ).

E. LUTTER CONTRE LES RECOURS ABUSIFS DEVANT LA JURIDICTION AMDINISTRATIVE.

Sur proposition de M. Pierre Hérisson, le Sénat a adopté un article additionnel visant à ce que les associations de sauvegarde de l'environnement, souhaitant exercer un recours pour excès de pouvoir devant les juridictions administratives, contre une autorisation d'urbanisme, soient tenues, sous peine d'irrecevabilité de la requête, de consigner auprès du tribunal une certaine somme d'argent, qui serait restituée dans les cas où le recours ne serait pas jugé abusif ( article 5 bis ).

Il paraît en effet nécessaire d'attirer l'attention sur le risque de paralysie de l'action administrative, lié à la multiplication des recours abusifs.

II. LES TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LES ARTICLES ADOPTÉS SANS MODIFICATION

Lors de la séance publique du 27 mai 1999, l'Assemblée nationale, en première lecture, a adopté conformes neuf articles .

a) La transparence administrative et financière.

L'Assemblée nationale a procédé à la suppression conforme de l' annexe au projet de loi, à laquelle renvoyait l'article 3, présentant la liste des codes à adopter dans un délai déterminé.

Comme l'avait fait le Sénat, l'Assemblée nationale a supprimé l' article 5 organisant une consultation systématique du public avant une opération de travaux publics.

Concernant l'harmonisation de la loi " Informatique et Libertés " avec les lois sur les archives et sur l'accès aux documents administratifs, elle a adopté conforme l' article 7 prévoyant les peines applicables en cas de conservation ou de traitement irrégulier des informations nominatives.

En matière de transparence financière, l'Assemblée a adopté sans modification la procédure d'échange d'informations entre les juridictions judiciaires et financières ( article 12 ) et son extension en Nouvelle Calédonie, en Polynésie française et à Mayotte ( article 13 ).

b) Procédures administratives et régime des décisions.

S'agissant des relations entre les citoyens et les administrations, l'Assemblée a adopté conformes :

- la réduction du délai d'ordonnancement des condamnations pécuniaires et l'applicabilité de la procédure d'ordonnancement au référé-provision ( article 15 ),

- la définition d'une " demande " au sens du projet de loi ( article 16 ),

- l'obligation de transmission d'une demande mal dirigée à l'autorité compétente ( article 18 ),

- l'aménagement du régime des décisions implicites de rejet. Tout en réaffirmant le principe selon lequel le silence gardé pendant un délai déterminé par l'autorité administrative saisie d'une demande vaut décision de rejet, il s'agit de réduire ce délai à deux mois et de multiplier les exceptions, c'est-à-dire les cas de décisions implicites d'acceptation ( article 19 ).

c) Le Médiateur de la République.

L'Assemblée nationale a adopté conforme l' article 23 relatif au Médiateur de la République, à ses délégués et à ses compétences.

d) Entrée en vigueur de la loi.

Enfin, elle a adopté sans modification l' article 28 prévoyant l'entrée en vigueur différée de certaines dispositions.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE.

a) La transparence administrative et financière.

- L'Assemblée nationale a réécrit l'article 2 (obligation d'organiser un accès simple aux règles de droit), supprimé en première lecture par le Sénat. Elle a souhaité affirmer " le droit de toute personne à l'information " et a précisé que la diffusion des textes juridiques constituait une mission de service public.

- Elle a de même réécrit l'article 3 (codification des textes législatifs) en précisant la notion de " codification à droit constant ". Toutefois, elle n'a pas rétabli le programme de codification initialement inscrit dans le projet de loi.

- Elle a rétabli l' article 4 (levée de l'anonymat) dans sa version initiale, refusant d'inclure les services publics industriels et commerciaux dans le champ d'application de cet article, et de transférer à l' article 16 A une disposition relative au régime des décisions administratives.

- A l' article 8 (définition de la notion de document administratif et régime applicable à la communication de ces documents - attributions de la CADA), l'Assemblée nationale a, en particulier, prévu l'obligation pour les autorités administratives de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent, y compris lorsqu'elles n'en sont pas les auteurs. Elle a modifié la liste des documents qui ne sont pas considérés comme des documents administratifs, afin d'y inclure les actes émanant des assemblées parlementaires.

Elle a de plus souhaité renforcer la disposition qui exclut les documents judiciaires de la compétence de la CADA. Enfin elle a considérablement allongé la liste des documents administratifs pour lesquels la saisine de la CADA serait un préalable indispensable avant tout recours contentieux.

- L' article 8 bis nouveau (documents des comités d'examen des comptes des organismes de Sécurité sociale), introduit par l'assemblée nationale, tend à exclure l'application de la loi du 17 juillet 1978, relative à l'accès aux documents administratifs, à certains documents liés au contrôle des comptes des organismes de sécurité sociale.

- L'Assemblée nationale a réécrit l'article 10 (consultation par le public des comptes des autorités administratives et organismes aidés ou subventionnés) en distinguant les obligations pesant sur les autorités administratives de celles applicables aux organismes subventionnés. Elle a précisé le contenu de ces obligations, en prévoyant l'établissement d'un compte d'emploi des aides ou subventions publiques, déposé auprès de l'autorité administrative qui a versé ces sommes, et mis à la disposition du public par cette autorité.

- Les articles 13 bis et 13 ter nouveaux (exercice par le contribuable des actions appartenant au département et à la région), introduits par l'Assemblée nationale, étendent au département et à la région l'action en substitution des contribuables, actuellement applicable aux seules communes.

b) L'Assemblée nationale a refusé la proposition du Sénat tendant à limiter les recours abusifs.

L'Assemblée nationale a supprimé l'article 5 bis tendant à limiter les recours abusifs devant la juridiction administrative dans le domaine de l'urbanisme. Bien que le Sénat ait fait valoir que le comportement de certains requérants compromettait l'amélioration des relations entre les administrations et le public, l'Assemblée nationale a estimé que cet article n'entrait pas dans le champ du présent projet de loi.

c) Procédures administratives et régime des décisions : l'Assemblée a privilégié le principe de sécurité juridique au détriment des droits des tiers.

- A l' article 14 (modalités de transmission d'une demande à l'administration - cachet de la Poste), l'Assemblée nationale a rétabli deux précisions que le Sénat avait supprimées, considérant qu'elles n'avaient pas leur place dans la loi.

- A l' article 17 (accusé de réception d'une demande adressée à une autorité administrative), l'Assemblée nationale n'a pas retenu la rédaction du Sénat sanctionnant tout accusé de réception qui ne permettrait pas au demandeur de faire valoir ses droits. Elle a préféré sanctionner le non respect de dispositions prévues par décret en Conseil d'Etat. Cette conception est moins favorable aux droits des demandeurs.

- A l' article 20 (décisions implicites d'acceptation), l'Assemblée nationale a souhaité permettre au bénéficiaire de la décision implicite d'acceptation de demander à l'autorité administrative de lui délivrer une attestation confirmant l'existence de cette décision. Cette précision, qui entre en contradiction avec la notion de décision tacite, est très favorable aux droits des demandeurs.

De plus, elle a supprimé l'interdiction, posée par le projet de loi et acceptée par le Sénat, de créer par voie réglementaire un régime de décision implicite d'acceptation lorsque la décision présente un caractère financier.

- A l' article 21 (retrait pour illégalité des décisions implicites d'acceptation), l'Assemblée nationale a accepté la proposition du Sénat tendant à permettre le retrait pour illégalité d'une décision implicite d'acceptation pendant la durée de l'instance au cas où un recours contentieux a été formé.

Toutefois, elle n'a pas retenu les deux autres hypothèses formulées par le Sénat, qui distinguaient les cas de retrait en se plaçant du point de vue des tiers , c'est-à-dire selon que les mesures d'information des tiers ont ou non été prises.

- A l' article 22 (observations de l'intéressé préalables à une décision devant être motivée), l'Assemblée nationale a étendu l'application de la procédure contradictoire à l'ensemble des décisions défavorables, tandis que le Sénat, acceptant le texte du projet de loi, avait restreint la procédure contradictoire préalable aux seules décisions devant être motivées.

- L' article 22 bis nouveau (procédure contradictoire en cas de reversement des prestations sociales indûment perçues), introduit par l'Assemblée nationale, permet aux assurés sociaux devant reverser des " trop perçus " de présenter leurs observations préalables .

d) Les maisons des services publics.

Aux articles 24 à 26 (maisons des services publics, constitution sous forme d'un groupement d'intérêt public, conventions), l'Assemblée nationale a pour l'essentiel rétabli la rédaction initiale du projet de loi.

e) Application outre-mer.

A l' article 27 (application de certaines dispositions en Nouvelle Calédonie, dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte), l'Assemblée nationale a supprimé l'application à la collectivité territoriale de Mayotte de l'article 28 du projet de loi.

C. LES AJOUTS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE DANS LE DOMAINE DE LA FONCTION PUBLIQUE.

Sur amendements du Gouvernement, l'Assemblée nationale a ajouté un titre IV bis portant dispositions relatives à la fonction publique .

En raison de la procédure législative suivie, la commission des Lois de l'Assemblée nationale n'a pas disposé du temps suffisant pour examiner ces articles. Elle n'a adopté aucun amendement modifiant ces articles.

Le Sénat est donc, de facto , saisi en premier lieu et en première lecture de ces six articles.

a) Deux mesures d'ordre technique.

- L' article 26 bis nouveau (changement de dénomination des secrétaires généraux des communes en " directeurs généraux des communes ") tend à harmoniser les appellations des emplois administratifs de direction dans les collectivités locales.

- L' article 26 ter nouveau (amélioration de la situation des bénéficiaires de pensions de retraite pour invalidité) modifie le régime des pensions d'invalidité. Il prend en considération la situation des fonctionnaires atteints d'une maladie de longue latence, en particulier les maladies liées à l'amiante.

b) La jurisprudence " Berkani " relative aux agents contractuels de droit public.

- L' article 26 quater nouveau (conséquences de la jurisprudence " Berkani " du Tribunal des conflits pour les agents non titulaires de l'Etat) tend à conférer valeur législative à la solution jurisprudentielle selon laquelle tous les personnels non titulaires travaillant pour le compte d'un service public à caractère administratif géré par une personne publique sont des agents de droit public, quel que soit leur emploi. Des exceptions sont prévues afin de conforter à titre transitoire la situation juridique des agents en place.

Cet article modifie aussi le régime juridique applicable aux agents recrutés par les services de l'Etat implantés à l'étranger (" recrutés locaux "). La jurisprudence " Berkani " ne leur sera pas applicable, essentiellement pour des raisons financières. De plus, ces agents pourront être recrutés sur la base du droit local.

- L' article 26 quinquies nouveau étend la jurisprudence " Berkani " aux agents non titulaires des collectivités locales, en ménageant des exceptions pour les agents actuellement en fonctions.

c) Deux mesures de validation législative.

- L' article 26 sexies nouveau (validation législative de décisions individuelles prises en application d'un décret, annulé par le Conseil d'Etat, relatif à l'Office national de la Chasse) a été adopté par l'Assemblée nationale malgré l'avis défavorable de sa commission des Lois. Il s'agit de valider des dispositions réglementaires censurées par la juridiction administrative et de procéder à la validation préventive de dispositions réglementaires susceptibles d'être attaquées devant la juridiction administrative.

- L' article 26 septies nouveau (validation législative de la liste d'aptitude d'un concours) tend à confirmer l'inscription sur liste d'aptitude de professeurs territoriaux d'enseignement artistique, après son annulation par le Conseil d'Etat.

d) Une mesure de régularisation.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement tendant à compléter le titre V portant dispositions diverses. L' article 27 A nouveau tend à valider la situation des médecins exerçant des missions de médecine professionnelle dans les collectivités locales, sans détenir la qualification requise. Cet article reprend des dispositions similaires applicables aux médecins des services de l'Etat ; il s'agit donc simplement d'appliquer le principe de parité entre les fonctions publiques.

Ainsi, le Sénat est-il saisi en deuxième lecture de 30 articles : 19 restant en discussion et 11 nouveaux.

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

A. LES ARTICLES ENTRANT DANS LE CADRE DU PROJET DE LOI

a) Améliorer la cohérence du projet de loi avec le droit existant pour ne pas surcharger la loi.

Votre commission des Lois vous propose de maintenir la suppression de l'article 2 du projet de loi, relatif à l'accès simple aux règles de droit, considérant que la rédaction proposée par l'Assemblée nationale ne purge pas cet article des défauts soulignés en première lecture par le Sénat et ne lui confère toujours pas valeur législative.

A l' article 3 , relatif à la codification des textes législatifs, votre commission vous proposera de mettre en cohérence cet article avec les dispositions du projet de loi portant habilitation du Gouvernement à codifier par ordonnances, qu'elle vous propose par ailleurs d'adopter sous réserve des modifications présentées dans le rapport de M. Patrice Gélard.

Aux articles 24 à 26 , votre commission des Lois vous proposera de regrouper dans la même loi les dispositions concernant les maisons des services publics. Il ne paraît pas souhaitable de maintenir deux textes concurrents, alors que l'essentiel du régime juridique des maisons des services publics figure déjà dans la loi du 4 février 1995 relative à l'aménagement et au développement durable du territoire, modifiée par la loi du 25 juin 1999.

Votre rapporteur regrette que la méthode adoptée par le Gouvernement n'ait pas permis de regrouper ces dispositions dans un seul des deux projets de loi en cours de navette, l'urgence ayant été déclarée sur le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire.

b) Inclure en tant que de besoin dans le champ d'application de la loi les services publics industriels et commerciaux

A l' article 4 , organisant la personnalisation des relations entre les agents des services publics et les citoyens, votre commission vous propose, conformément à la position du Sénat en première lecture, d' imposer la levée de l'anonymat aux services publics industriels et commerciaux .

Votre rapporteur souligne à cet égard que tous les services publics industriels et commerciaux ne sont pas soumis aux règles de la concurrence et n'appliquent pas d'eux-mêmes la levée de l'anonymat préconisée par le projet de loi.

A l' article 10 , relatif à la mise à disposition des comptes des autorités administratives et des organismes subventionnés, votre commission des Lois vous proposera d'appliquer aux établissements publics industriels et commerciaux les mêmes obligations de transparence financière qu'aux services publics administratifs.

c) Concilier le droit à la transparence et l'exigence de bon fonctionnement des services publics.

A l' article 8 , modifiant la loi relative à l'accès aux documents administratifs, votre commission des Lois vous proposera de ne pas généraliser l'obligation pour une autorité administrative qui détient un document, sans en être l'auteur, de le communiquer aux demandeurs .

Cette disposition risquerait de s'exercer au détriment du bon fonctionnement du service public, l'administration détentrice du document n'étant pas toujours à même de déterminer si la communication de celui-ci ne porte pas atteinte à un secret protégé par la loi.

De plus, elle vous proposera de simplifier la liste des documents dont la communication peut être demandée à la Commission d'accès aux documents administratifs, l'intervention de la CADA étant un préalable indispensable avant tout recours contentieux.

A l' article 14 , concernant les modalités de transmission d'une demande à l'administration, votre commission des Lois vous proposera d' exclure l'application de cet article aux procédures régies par le code des marchés publics .

Il ne lui paraît pas souhaitable que les entreprises présentant des offres puissent s'acquitter de leurs obligations en envoyant leur demande par la poste le jour même de la date limite qui leur est impartie, le cachet de la poste faisant foi. Il est préférable de conserver le droit existant, permettant de rejeter pour tardiveté les offres non réceptionnées le jour de la date limite.

En effet, cette mesure placerait la personne responsable du marché dans une situation d'insécurité juridique , dans la mesure où elle supporterait les conséquences d'un acheminement postal défectueux, au risque de voir les opérations d'appel d'offres annulées par le juge administratif.

A l' article 22 bis , permettant à un assuré social de faire valoir ses observations avant de reverser les sommes qui lui auraient été indûment versées par un organisme de sécurité sociale, votre commission des Lois vous proposera de rendre la procédure contradictoire postérieure à la notification à l'intéressé de l'ordre de reversement des sommes indûment perçues . Sans préjuger de l'issue, il ne paraît pas indiqué de laisser croire que ces sommes constituent un droit pour l'assuré.

d) Lutter contre les recours abusifs

Votre commission des Lois vous proposera de rétablir l' article 5 bis, organisant la consignation d'une somme d'argent avant tout recours contre une autorisation d'urbanisme déposé par une association de sauvegarde de l'environnement, tout en en étendant le champ d'application afin de viser l'ensemble des associations.

Cette solution permet de lutter contre les recours abusifs, sans pour autant créer d'inégalités entre les associations requérantes ni limiter l'accès des particuliers à la justice.

e) Concilier la sécurité juridique et les droits des tiers.

A l' article 20 , relatif aux décisions implicites d'acceptation, votre commission des Lois vous proposera de rétablir l'interdiction pour le pouvoir réglementaire de créer des régimes de décisions implicites d'acceptation ayant des incidences financières, tout en ménageant une exception dans le domaine de la sécurité sociale.

A l' article 21 , concernant le retrait pour illégalité des décisions implicites d'acceptation, votre commission des Lois vous proposera une solution de conciliation entre les deux assemblées, dans le cas des décisions n'ayant fait l'objet d'aucune mesure de publicité à l'égard des tiers.

L'Assemblée nationale avait considéré que l'administration ne pouvait retirer cette décision illégale que dans le délai de deux mois à compter de la date d'intervention de la décision. Cette mesure est très défavorable aux tiers susceptibles d'être lésés par la décision. Le Sénat proposait à l'inverse le retrait sans condition de délai, à la demande d'un tiers lésé.

En deuxième lecture, il vous est proposé de permettre le retrait pour illégalité, à la demande d'un tiers y ayant intérêt, dans un délai de quatre mois à compter de la date d'intervention de la décision.

B. LES ARTICLES RELATIFS A LA FONCTION PUBLIQUE.

a) Les mesures améliorant la situation des fonctionnaires.

L' article 26 bis , prévoyant le changement de dénomination des secrétaires généraux de mairie en directeurs généraux des services, peut être adopté avec une simple modification d'ordre technique.

L' article 26 ter , qui améliore la situation des fonctionnaires bénéficiaires de pensions de retraite pour invalidité, peut être accepté sans modification.

Cependant, comme il ne s'applique qu'aux seuls fonctionnaires des services de l'Etat, votre commission des Lois souhaite interroger le Gouvernement sur les mesures réglementaires qu'il envisage d'adopter afin de les appliquer dans la fonction publique territoriale, et sur leur impact budgétaire pour ces collectivités.

L' article 27 A , relatif à la situation des médecins qui exercent des missions de médecine professionnelle et préventive dans les collectivités territoriales sans détenir la qualification requise, peut être accepté sans modification.

b) La jurisprudence " Berkani " du Tribunal des conflits.

Par les articles 26 quater et 26 quinquies , le Gouvernement propose d'inscrire dans la loi la jurisprudence récente du Tribunal des conflits unifiant les critères de définition des agents publics.

Cet arrêt de principe, à la lumière des arrêts suivants qui sont venus en préciser la portée, indique que les personnels non titulaires travaillant pour le compte d'un service public à caractère administratif sont des agents contractuels de droit public quel que soit leur emploi. Il privilégie donc un critère organique , sans considération pour le critère matériel jusqu'à présent utilisé par la jurisprudence, tenant à la participation directe des agents à l'exécution du service public administratif.

Il est permis de s'interroger sur l'innovation juridique majeure que constitue la notion de contrat de droit public à durée indéterminée , d'autant plus que celle-ci ne résulte pas de la jurisprudence du Tribunal des conflits.

Votre commission des Lois souhaite obtenir de la part du Gouvernement des précisions sur les conditions dans lesquelles les employeurs territoriaux pourront licencier les personnels qui bénéficieront de ces contrats de droit public à durée indéterminée. En particulier, elle souhaite savoir si la rupture du contrat à l'initiative de l'employeur s'accompagnera d'une indemnisation de l'agent ou du versement de dommages-intérêts.

Force est de constater que la notion de contrat de droit public à durée indéterminée ne favorise pas la souplesse nécessaire à une bonne gestion des ressources humaines dans les collectivités territoriales .

Pour ces raisons, votre commission des Lois vous proposera de supprimer les articles 26 quater (fonction publique de l'Etat) et 26 quinquies (fonction publique territoriale).

c) Les validations législatives.

Les articles 26 sexies et septies tendent à valider des mesures réglementaires annulées par la jurisprudence administrative (validation rétroactive) et à valider des décisions susceptibles de faire l'objet d'une annulation contentieuse (validation préventive).

Les validations législatives sont admises par le Conseil constitutionnel à deux conditions, répondre à un intérêt général et respecter les décisions de justice passées en force de chose jugée ^{1( * )} . Malgré cette seconde condition, les validations législatives portent une atteinte au principe de séparation des pouvoirs.

Votre commission des Lois souligne que les deux validations proposées répondent bien à un intérêt général constitutionnellement défini, dans la mesure où elles garantissent la continuité des services publics. Elle vous proposera donc de les accepter, afin de conforter la sécurité juridique des fonctionnaires concernés.

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Sous réserve de ces observations et des modifications qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter en deuxième lecture le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Définition des autorités administratives

L'article premier définit, d'un point de vue organique, le champ d'application du projet de loi. Il s'agit des administrations de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics à caractère administratif, des organismes de sécurité sociale et des autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif.

En première lecture, le Sénat a supprimé ou modifié les trois articles du titre premier du projet de loi qui faisaient référence à l'article premier. En conséquence, afin d'améliorer la cohérence du texte, le Sénat a transféré cet article en tête du titre II du projet de loi, consacré aux relations entre les citoyens et les administrations ( article 14 A ).

L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, a rétabli l'article premier et supprimé l'article 14 A.

Votre rapporteur constate l'absence de divergence de fond entre les deux assemblées, l'énumération des autorités administratives à l'article premier n'ayant fait l'objet d'aucune modification en première lecture. Il n'en reste pas moins que le Sénat a modifié en première lecture le champ d'application de certains articles du projet de loi, rendant moins utile la référence à l'article premier.

Dans un souci de conciliation, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article premier sans modification .

TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES A L'ACCES
AUX REGLES DE DROIT ET A LA TRANSPARENCE
CHAPITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES A L'ACCES
AUX REGLES DE DROIT

Article 2
Obligation d'organiser un accès simple aux règles de droit

Cet article confie aux autorités administratives le soin d'organiser un " accès simple " aux règles de droit qu'elles édictent.

En première lecture, le Sénat a supprimé cet article dépourvu de toute valeur normative. Il a en effet constaté que la notion " d'accès simple aux règles de droit " n'était pas définie, conférant ainsi à l'article 2 le caractère d'une déclaration d'objectifs, laquelle ne peut avoir sa place dans la loi.

L'Assemblée nationale a ensuite entièrement réécrit cet article sur proposition de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement.

Elle a repris les termes de l'article 1 ^er de la loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public, selon lequel " le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par le présent titre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs de caractère non nominatif ". Elle a établi un parallèle avec cet article de principe, concernant " la liberté d'accès aux règles de droit applicables aux citoyens ".

Alors que votre commission des Lois avait mis en garde contre le risque de surcharger la loi, au détriment de la lisibilité de l'ordonnancement juridique, il est regrettable que l'Assemblée nationale ait considérablement alourdi la rédaction de l'article 2, sans le rendre plus normatif pour autant.

Il ne paraît pas contestable que la " liberté d'accès aux règles de droit applicables aux citoyens " constitue l'essence même de l'activité des autorités administratives, comme le rappelait votre rapporteur en première lecture. Cependant, il existe une différence de nature entre l'accès aux documents administratifs non nominatifs et l'accès aux règles de droit, s'opposant au parallèle établi par l'Assemblée nationale. Alors que la loi du 17 juillet 1978 reconnaissait un nouveau droit, le libre accès aux documents administratifs, le présent projet de loi ne fait que rappeler que les citoyens doivent être en mesure de consulter les normes applicables. En ce sens, la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale ne " précise " pas le contenu dans ce libre accès, pas plus qu'elle ne " garantit " ce droit à l'information, aucune sanction n'y étant attachée.

Ensuite, l'Assemblée nationale a souhaité inscrire dans la loi que la mise à disposition et la diffusion des textes juridiques constituent une mission de service public .

L'Assemblée nationale a donc repris les termes de l'arrêt du Conseil d'Etat du 17 décembre 1997 " Ordre des avocats à la Cour de Paris ". Le Conseil d'Etat était alors saisi d'une demande d'annulation du décret n° 96-481 du 31 mai 1996 relatif au service public des bases de données juridiques.

Saisi de la question de la conformité du décret aux règles de la concurrence, le Conseil d'Etat avait rappelé qu'aucune des dispositions du décret ne faisait obstacle au libre accès des tiers aux documents juridiques, à leur transformation en bases de données, ou à la commercialisation des bases de données que ces tiers auraient ainsi créées. Il en a conclu que le décret attaqué n'était pas intervenu en méconnaissance de la liberté du commerce et de l'industrie.

Puis, saisi sur le terrain de la répartition des compétences entre le législateur et le pouvoir réglementaire, le Conseil d'Etat a établi un considérant de principe : " la mise à disposition et la diffusion de textes, décisions et documents juridiques de la nature de ceux mentionnés à l'article premier du décret attaqué, dans des conditions adaptées à l'état des techniques, s'appliquant, sans exclusive ni distinction, à l'ensemble de ces textes, décisions et documents -et notamment ceux dont la diffusion ne serait pas économiquement viable- et répondant aux exigences d'égalité d'accès, de neutralité et d'objectivité découlant du caractère de ces textes, constituent, par nature, une mission de service public au bon accomplissement de laquelle il appartient à l'Etat de veiller ". Le Conseil d'Etat a estimé que l'organisation de ce service public de l'Etat relevait de la compétence du pouvoir réglementaire.

Votre commission des Lois n'estime pas possible de recopier dans la loi les solutions proposées par la jurisprudence administrative lorsque celles-ci ne présentent pas de caractère législatif. En l'occurrence, la définition, à l'article premier du décret du 31 mai 1996, du " service public des bases de données juridiques ", n'a pas été censurée par le Conseil d'Etat comme étant de nature législative.

De plus, votre commission des Lois relève que l'Assemblée nationale, sans en fournir l'explication, confie à l'ensemble des autorités administratives la mission de service public de diffusion des textes juridiques, alors que le Conseil d'Etat confiait cette responsabilité à l'Etat.

Il ne paraît pas réaliste de demander à une collectivité territoriale, à une caisse de sécurité sociale ou à un autre organisme chargé de la gestion d'un service public administratif de veiller à mettre à disposition du public l'ensemble des " textes juridiques ", sans que cette expression ne soit circonscrite. Cette formule excède de loin l'obligation pour une autorité administrative de mettre à disposition du public les normes dont elle est l'auteur.

Votre commission des Lois souhaite que la lutte contre " l'inflation législative ", dénoncée dans le rapport public 1991 du Conseil d'Etat consacré à la sécurité juridique, trouve ici son application.

A cet égard, elle rappelle les termes mêmes du ministre des relations avec le Parlement ^{2( * )} , qui " veille avec la plus grande attention à ce que la production de normes juridiques évite certaines dérives telles que : la superposition des dispositions nouvelles avec des dispositions existantes, des projets de loi obscurs pouvant susciter des interprétations, des dispositions sans contenu normatif ".

C'est pourquoi votre commission des Lois vous propose un amendement de suppression de l'article 2.

Article 3
Codification des textes législatifs

Cet article définissait un programme législatif de codification devant être adopté avant la fin de la présente législature, posait le principe de la codification à droit constant et prévoyait que le Gouvernement déposerait sur le bureau de chaque assemblée un rapport sur l'état d'avancement de la codification.

Le Sénat en première lecture a supprimé cet article qui constitue une injonction à légiférer et minimise la responsabilité du Gouvernement dans le retard pris par la codification. Cependant, les débats en séance publique ^{3( * )} ont été l'occasion pour le Sénat de rappeler son attachement à la codification et de demander un engagement solennel du Gouvernement en faveur de l'inscription à l'ordre du jour des assemblées des projets de loi de codification.

En première lecture, l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement, a adopté une nouvelle rédaction de cet article, en supprimant la référence au programme de codification annexé au projet de loi et en définissant les principes généraux encadrant la codification. Elle a donc adopté une définition de la codification législative et de la codification à droit constant, puis elle a rétabli le dernier alinéa relatif au rapport du Gouvernement au Parlement.

1. Le dépôt du projet de loi n° 438 (Sénat, 1998-1999) portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie législative de certains codes.

Lors du Conseil des ministres du 16 juin 1999, le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, a présenté un projet de loi habilitant le Gouvernement à codifier au moyen des ordonnances prévues à l'article 38 de la Constitution.

Ce projet de loi a été examiné par votre commission des Lois, saisie en premier lieu, sur le rapport de M. Patrice Gélard, en même temps que l'examen en deuxième lecture du présent projet de loi ^{4( * )} .

Le premier alinéa du présent article 3 tente de définir le rôle de la codification législative, à savoir " rassembler et classer dans des codes thématiques l'ensemble des lois en vigueur à la date d'adoption de ces codes ". Il s'agit de poser une règle générale, tandis que le projet de loi d'habilitation pose une règle ponctuelle, valable pour l'adoption de neuf codes .

C'est pourquoi une telle définition figure aussi dans l'exposé des motifs du projet de loi d'habilitation précité, selon lequel la codification " permet de trouver rassemblées en un texte unique l'ensemble des dispositions se rapportant à un domaine particulier ", et " donne à ces dispositions une présentation cohérente et ordonnée ", et à l'article premier indiquant que chaque code " regroupe et organise les dispositions législatives relatives à la matière correspondante ".

Le deuxième alinéa du présent article 3 dispose que la codification s'effectue à droit constant, mais ménage des exceptions, afin de préserver la cohérence des textes ainsi rassemblés, de respecter la hiérarchie des normes et d'harmoniser le droit en vigueur.

Là encore, le projet de loi d'habilitation apporte les mêmes précisions pour l'adoption des neuf codes qu'il vise, ceux-ci étant " rédigés selon le principe du «droit constant» c'est-à-dire que les dispositions qui y sont rassemblées sont celles en vigueur au moment de leur adoption ".

En première lecture, le Sénat avait indiqué que le rapport du Gouvernement au Parlement sur l'état d'avancement de la codification faisait double emploi avec le rapport public annuel de la Commission supérieure de codification. Votre commission des Lois vous propose en deuxième lecture de maintenir cette position, en supprimant, par un amendement , le dernier alinéa de cet article 3.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié .

CHAPITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES
À LA TRANSPARENCE ADMINISTRATIVE

Article 4
Personnalisation des relations entre
les agents des services publics et les citoyens

Cet article tend à lever l'anonymat qui caractérise parfois les relations entre les autorités administratives et les usagers des services publics.

En première lecture, le Sénat a étendu le champ d'application de cet article à l'ensemble des services publics, au lieu de le limiter aux seuls services publics à caractère administratif. De plus, afin de respecter la répartition entre domaine de la loi et pouvoir réglementaire, le Sénat a renvoyé à un décret en Conseil d'Etat les modalités de la personnalisation des correspondances administratives. Enfin, il a transféré le dernier alinéa de l'article 4, relatif à l'identité de l'auteur d'une décision administrative, dans le chapitre II du titre II du projet de loi, en tant qu'élément du régime des décisions prises par les autorités administratives ( article 16 A ).

L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, a rétabli l'article 4 en n'intégrant qu'une simple modification formelle apportée par le Sénat. Elle a jugé " peu pertinent " d' imposer la levée de l'anonymat aux services publics industriels et commerciaux , estimant que leurs relations avec leurs usagers ne pouvaient être comparées aux décisions unilatérales prises par les services publics administratifs. Or, votre commission des Lois souligne que la levée de l'anonymat n'a pas vocation à s'appliquer aux seules décisions unilatérales ; elle souhaite que tout organisme chargé d'une mission de service public industriel et commercial amené à " instruire une demande " ou " traiter une affaire " ne puisse se retrancher derrière l'anonymat de ses agents.

L'Assemblée nationale a de plus rétabli la précision selon laquelle les correspondances administratives devront comporter le prénom, le nom, la qualité et l'adresse administratives de l'agent, afin d'éviter le renvoi à un décret en Conseil d'Etat.

Votre rapporteur prend acte de l'argument du Gouvernement selon lequel l'article 4, d'application immédiate, ne nécessite pas l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat. Cependant, il ne semble pas non plus utile de faire expressément référence aux correspondances dans la loi, dans la mesure où celles-ci sont, à l'évidence, une des modalités des " relations " entre les services publics et les citoyens.

Par cohérence avec sa position de première lecture, votre commission des Lois vous soumet un amendement de réécriture de l'article 4, étendant son champ d'application, et supprimant la mention des correspondances ainsi que le dernier alinéa, qu'elle vous proposera de transférer à l'article 16 A.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié .

Article 5 bis
Consignation d'une somme d'argent
par les associations de sauvegarde de l'environnement
déposant un recours devant la juridiction administrative

Cet article vise à limiter les recours abusifs devant la juridiction administrative dans le domaine des autorisations d'urbanisme.

La notion d'" autorisation d'urbanisme ", qui délimite le champ d'application de cet article, est plus restreinte que celle de " document d'urbanisme ". A titre d'exemple, un certificat d'urbanisme (défini à l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme) est un document d'urbanisme sans être une autorisation. Le présent article s'applique ainsi en particulier aux permis de construire, aux permis de démolir, aux autorisations des installations et travaux divers (par exemple pour l'aménagement des terrains de camping, les remontées mécaniques et les aménagements de domaine skiable).

Cet article a été introduit par le Sénat en première lecture, sur proposition de M. Pierre Hérisson, avec l'avis favorable de la commission des Lois qui l'a sous-amendé et l'avis défavorable du Gouvernement.

L'amendement proposé par M. Pierre Hérisson tendait à insérer dans le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel un article L. 25-1 complétant la section portant dispositions particulières en matière d'urbanisme.

Il s'agit, pour les associations de sauvegarde de l'environnement qui déposent un recours pour excès de pouvoir contre une autorisation d'urbanisme, de consigner auprès du greffe du tribunal administratif une somme d'argent dont le montant serait fixé par le juge. A défaut, la requête serait irrecevable.

En première lecture, votre commission des Lois a sous-amendé afin de préciser que la somme consignée était restituée dès lors qu'une décision définitive constatait que la requête n'était pas abusive.

Cet article soulève la question du comportement de certains requérants, qui exercent des recours systématiques, parfois avec l'intention de monnayer le retrait de leur requête. Ce comportement est avant tout le fait des associations, plusieurs dispositions législatives leur permettant d'attaquer des décisions sans faire valoir un intérêt direct à agir.

Votre commission des Lois vous propose par un amendement de rétablir cet article en en modifiant le champ d'application afin d'inclure l'ensemble des associations. Cette solution évite une inégalité de traitement entre les associations sans pour autant limiter par l'argent l'accès des requérants à la justice, puisque la somme consignée est restituée si le recours n'est pas jugé abusif.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 5 bis ainsi rétabli .

Article 6
(Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative
à l'informatique, aux fichiers et aux libertés)
Modifications de la loi " Informatique et Libertés "
Accès des tiers aux données dites " nominatives "

Cet article tend à améliorer la cohérence de la loi du 6 janvier 1978 " Informatique et Libertés " avec la loi du 17 juillet 1978 concernant la liberté d'accès aux documents administratifs et la loi du 3 janvier 1979 relative aux archives.

Le Sénat en première lecture a adopté cet article avec deux modifications. L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, a apporté deux corrections purement formelles.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 6 sans modification .

Article 8
(Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration
des relations entre l'administration et le public)
Définition de la notion de document administratif,
régime applicable à la communication de ces documents,
attributions de la commission d'accès aux documents administratifs

Cet article modifie la loi du 17 juillet 1978 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs.

1° Second alinéa de l'article 1 ^er de la loi du 17 juillet 1978

Cet alinéa tend à énumérer les documents administratifs entrant dans le champ d'application de la loi.

L'Assemblée nationale a apporté deux précisions que votre rapporteur vous propose d'accepter. La première, adoptée avec l'avis favorable du Gouvernement, indique que sont considérés comme documents administratifs les documents émanant des organismes de droit public ou privé chargés de la " gestion " d'un service public , tandis que la rédaction du Sénat visait les organismes chargés d'une " mission " de service public.

Dans un arrêt " Mugnier " du 20 octobre 1995, le Conseil d'Etat a estimé qu'une association de chasseurs pouvait être " appelée à collaborer à une mission de service public ( sans ) pour autant être regardée comme un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public, au sens de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978 ".

Cependant, dans un arrêt " Mme Vatin " du 31 juillet 1992, le Conseil d'Etat a fait référence à la notion de " mission " de service public. Il a jugé que, dès lors que la société anonyme d'habitations à loyer modéré, organisme de droit privé, " remplit une mission de service public ", la requérante avait droit à la communication des documents administratifs se rapportant à l'activité de service public de cette société. De même, dans un arrêt " Ministre des postes " du 3 février 1992, le Conseil d'Etat a jugé que les documents relatifs à " l'exercice d'une mission de service public confiée à un organisme de droit privé " avaient le caractère de documents administratifs communicables.

Ces quelques exemples montrent que la limite est ténue entre les notions de " gestion " et de " mission " de service public. Afin de respecter les termes du droit existant, il paraît préférable de maintenir la rédaction du projet de loi, rétablie par l'Assemblée nationale.

La deuxième précision apportée par l'Assemblée nationale, adoptée avec l'avis favorable du Gouvernement, souligne que les documents administratifs communicables doivent pouvoir être obtenus " par un traitement automatisé d'usage courant ", tandis que le Sénat avait parlé de " documents pouvant être obtenus sans un traitement automatisé spécial ". L'adoption de la rédaction de l'Assemblée nationale ne soulève pas de problème particulier.

La principale innovation apportée par l'Assemblée nationale tend à exclure les " actes des assemblées parlementaires " de la définition des documents administratifs.

Sur proposition de M. François Colcombet, l'Assemblée nationale a adopté cette disposition avec l'avis favorable de la commission des Lois et un avis de sagesse du Gouvernement, après que l'auteur de l'amendement eut fait valoir la nécessité d'assurer la séparation des pouvoirs et la difficulté d'effectuer un partage entre les diverses catégories d'actes des assemblées.

Il n'est pas inutile de rappeler que les principes constitutionnels de séparation des pouvoirs et d'autonomie des assemblées s'opposent à ce qu'un organisme dépendant des services du Premier ministre ne porte une appréciation sur la nature des actes du Parlement. De plus, les assemblées parlementaires communiquent très largement les documents aux personnes qui leur en font la demande.

2° Article 2 de la loi du 17 juillet 1978

Cet article pose le principe de la communication des documents administratifs. En première lecture, le Sénat a réécrit cet article afin de mettre en avant le fait que les documents administratifs " sont de plein droit communicables " aux personnes qui en font la demande.

L'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement, a préféré étendre l'obligation de communication à l'ensemble des documents détenus par une administration, que celle-ci en soit ou non l'auteur.

La position adoptée par l'Assemblée nationale priverait donc de fondement, pour l'avenir, la jurisprudence administrative permettant à une autorité saisie de ne pas communiquer les documents dont elle n'est pas l'auteur, alors même qu'elle les détient.

En l'état actuel de la loi, la CADA donne déjà de nombreux avis favorables à la communication de documents administratifs détenus par une autorité qui n'en est pas l'auteur ; cette doctrine permet de régler rapidement les cas où le caractère communicable du document ne fait pas de doute.

Mais la généralisation de cette doctrine n'est pas acceptable.

Pour s'en convaincre, il suffit de considérer le contrôle de légalité des actes des collectivités locales par le représentant de l'Etat dans le département. Il ne paraît pas conforme à l'esprit des lois de décentralisation que la loi permette au préfet de communiquer aux demandeurs les actes des assemblées délibérantes des collectivités territoriales, qu'il détient au titre de la transmission obligatoire prévue par les articles L. 2131-1, L. 3131-1 et L. 4141-1 du code général des collectivités territoriales.

La CADA d'ailleurs déjà tranché en ce sens ^{5( * )} : " les documents émanant des collectivités locales et transmis au représentant de l'Etat dans le département, dans le cadre du contrôle de légalité, ne peuvent être communiqués par ce dernier ; seule l'autorité compétente de la collectivité locale est habilitée à en donner communication ". Ou encore : " la communication des documents municipaux relevait de la responsabilité du maire et non du représentant de l'Etat, quand bien même ses services conservaient une copie de ces documents ".

De façon générale, l'autorité qui a émis un document doit pouvoir avoir connaissance des demandes de communication. Dans l'exemple précité, la transmission aux demandeurs des procès-verbaux des réunions du conseil municipal, par exemple, est un élément de la politique de communication de la commune. Il ne paraît pas souhaitable que le préfet retire les bénéfices de cette politique de transparence à la place de la collectivité territoriale.

La communication d'un document par l'autorité qui le détient sans en être l'auteur poserait la question de sa responsabilité dans les cas où elle communique un document alors que celui-ci n'est pas communicable.

Il ne fait pas de doute que l'autorité qui a émis le document est la mieux placée pour en apprécier le caractère communicable ou non et pour faire valoir le respect des secrets protégés par l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978.

Pour ces raisons, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à revenir à la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture, proche de la rédaction actuelle de la loi.

Dans le deuxième alinéa de l'article 2, l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement, a tenu à distinguer les documents préparatoires des documents inachevés, ces deux catégories de documents n'étant pas communicables. Cette distinction est utile dans la mesure où les documents préparatoires sont des documents achevés, même s'ils s'appliquent à une décision en cours d'élaboration.

De plus, avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a souhaité préciser la notion de documents réalisés par une autorité administrative, à titre onéreux, dans le cadre d'un contrat de prestation de service, ce qui vise en particulier les documents réalisés par l'INSEE ou par Météo France. Votre commission des Lois vous propose un amendement de précision.

5° Article 5 de la loi du 17 juillet 1978

Cet article étend les compétences de la CADA aux documents d'archives publiques soumis aux dispositions de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives. Il a été adopté sans modification par le Sénat en première lecture.

L'Assemblée nationale a souhaité renforcer l'exclusion de la compétence de la CADA des pièces de procédure judiciaire archivées . Avec un avis de sagesse du Gouvernement, elle a remplacé la référence au 3° de l'article 3 de la loi du 3 janvier 1979, qui permet d'exclure de la compétence de la CADA les minutes et répertoires des officiers publics ou ministériels, par la référence au 3° de l'article 7 de la même loi, qui vise les documents d'archives publiques librement consultables à l'expiration d'un délai de cent ans à compter de la date de l'acte ou de la clôture du dossier : documents relatifs aux affaires portées devant les juridictions, y compris les décisions de grâce, minutes et répertoires des notaires, registres de l'état civil et de l'enregistrement.

Cette disposition n'ajoute rien au droit existant : la CADA se déclare déjà incompétente en matière de documents de nature juridictionnelle. De plus, une telle rédaction peut paraître ambiguë, car elle laisse à penser que la CADA n'est pas compétente pour faciliter l'accès des demandeurs à des documents vieux d'un siècle, alors que l'intention de l'Assemblée nationale était de viser les documents contemporains soumis au délai spécial de cent ans.

Considérant que la référence au 3° de l'article 3 de la loi sur les archives est suffisante pour exclure la compétence de la CADA en matière d'archives juridictionnelles, votre commission des Lois vous propose un amendement revenant à la rédaction initiale du projet de loi, acceptée par le Sénat en première lecture.

Dans le troisième alinéa du texte proposé pour l'article 5, le Sénat avait supprimé la mention selon laquelle le rapport public annuel de la CADA devrait retracer les principales difficultés rencontrées par les demandeurs. L'Assemblée nationale a rétabli cette phrase avec l'avis favorable du Gouvernement. Votre commission des Lois vous soumet un amendement supprimant cette mention qui relève de l'évidence.

6° Article 5-1 de la loi du 17 juillet 1978

Cet article étend la compétence de la CADA aux documents dont la communication est régie concurremment par des lois spéciales et par la loi du 17 juillet 1978.

Il ne modifie pas les divergences entre ces lois mais unifie la procédure applicable en prévoyant l'intervention de la CADA, celle-ci étant un préalable indispensable avant tout recours contentieux, en application de l'article 5 de la loi du 17 juillet 1978 dans la version proposée par le projet de loi.

L'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement, a inscrit une référence à l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978, afin, par renvoi, de rendre applicables les exceptions prévues à l'article 6 de la même loi.

L'Assemblée nationale a de plus considérablement allongé la liste des documents administratifs pour lesquels la saisine de la CADA serait un préalable indispensable à tout recours .

• Avec l'avis favorable du Gouvernement, elle a complété le renvoi à l'article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales par des renvois à quinze autres articles du même code.

L'article L. 1411-13 du code général des collectivités territoriales indique les documents relatifs à l'exploitation des services publics délégués dans les communes de 3.500 habitants et plus doivent être mis à la disposition du public à la mairie. Il est applicable par renvoi aux établissements publics administratifs locaux, aux départements, aux régions et aux groupements de collectivités, (articles L. 1411-14 à L. 1411-17 du code général des collectivités territoriales).

Or, le droit à communication, prévu à l'article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales ou dans la loi du 17 juillet 1978, ne peut s'appliquer à des documents publiés. En effet, l'intervention de la CADA se justifie lorsque l'administration dispose d'une certaine marge d'appréciation : elle apprécie si la communication du document porte atteinte aux secrets mentionnés à l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978. Dans ces cas, la CADA peut apparaître comme une instance d'arbitrage ou de conciliation. Mais il ne peut y avoir de conciliation de la part de la CADA dans les cas où la loi a défini des obligations de publicité.

Si l'autorité territoriale néglige de mettre à la disposition du public les documents mentionnés à l'article L. 1411-13, sa responsabilité peut être engagée devant le juge administratif ; il ne paraît pas nécessaire de faire intervenir la CADA à ce stade.

Pour les mêmes raisons, il conviendra de supprimer le renvoi à l'article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales, qui impose la mise à la disposition du public des budgets de la commune et des documents budgétaires qui y sont annexés, ainsi qu'à l'article L. 2341-1 du même code imposant la publicité des comptes de la commune, et qui renvoie lui-même à l'article L. 2313-1.

Le renvoi à l'article L. 3313-1 du code général des collectivités territoriales, relatif à la publication des budgets et comptes du département, est d'autant moins nécessaire qu'il renvoie lui-même à l'article L. 2121-26. Il en va de même pour les régions (article L. 4312-1 du même code).

Les renvois aux articles de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales sont devenus obsolètes avec l'intervention de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

A titre d'exemple, l'ancien article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales visait le droit pour toute personne de demander communication sans déplacement et de prendre copie des procès verbaux des assemblées délibérantes des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et de leurs budgets et comptes. D'après l'article 38 de la loi du 12 juillet 1999 précitée, l'article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales traite désormais des modifications relatives au périmètre et à l'organisation des EPCI. Le contenu de l'ancien article L. 5211-18 figure désormais à l'article L. 5211-46 du code général des collectivités territoriales (article 43 de la loi du 12 juillet 1999).

La mention de l'article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales à l'article 5-1 de la loi du 17 juillet 1978 suffit à couvrir l'ensemble des documents que les collectivités territoriales sont tenues de communiquer au public. Il est inutile de surcharger la loi par des renvois trop nombreux.

Pour ces raisons, votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à revenir à la rédaction initiale du projet de loi, adoptée sans modification par le Sénat en première lecture.

• articles L. 68 et R. 16 du code électoral ;

Le projet de loi prévoyait que la saisine de la CADA pour avis serait un préalable indispensable avant tout recours contentieux dans les cas où un électeur, un candidat ou un parti ou groupement politique, invoquant les dispositions de l'article L. 28 du code électoral, demanderait communication et copie de la liste électorale . Ces dispositions ne font pas obstacle à la possibilité pour toute personne, même non électrice, d'invoquer la loi générale (loi du 17 juillet 1978) pour obtenir communication de la liste électorale. Mais dans ce cas la CADA doit séparer les mentions portant atteinte au respect de la vie privée des électeurs.

L'Assemblée nationale, avec un avis de sagesse du Gouvernement, a rajouté les références aux articles L. 68 et R. 16 du code électoral. Elle vise ainsi les listes d'émargement de chaque bureau de vote , ainsi que les documents qui y sont réglementairement annexés, qui sont communiqués à tout électeur requérant pendant un délai de dix jours à compter de l'élection et, éventuellement, durant le dépôt des listes entre les deux tours de scrutin.

L'article R. 16 du code électoral vise quant à lui les rectifications apportées à la liste électorale. Il précise que tout électeur peut prendre communication et copie de la liste électorale et des tableaux rectificatifs à la mairie, ou à la préfecture pour l'ensemble des communes du département à la condition de s'engager à ne pas en faire un usage purement commercial.

Votre commission des Lois vous propose par un amendement de supprimer la référence à l'article R. 16. En effet, le respect de la hiérarchie des normes interdit de mentionner un article réglementaire dans le dispositif de la loi, sauf à lui conférer valeur législative.

Elle vous propose aussi de supprimer la référence à l'article L. 68 du code électoral, jugeant peu réaliste de faire intervenir la CADA alors que le délai pendant lequel le document est communicable est très court (dix jours).

• article L. 111 du livre des procédures fiscales.

Le projet de loi propose de rendre la CADA compétente pour faciliter l'accès des contribuables locaux au rôle des contributions locales, organisé par l'article L. 104 b du Livre des procédures fiscales.

Cet article L. 104 b indique que les comptables du Trésor chargés du recouvrement des impôts directs délivrent aux personnes qui en font la demande un extrait de rôle ou un certificat de non-inscription au rôle. Pour les impôts locaux et taxes annexes à l'exclusion de la taxe départementale sur le revenu , ces documents peuvent être délivrés même s'ils concernent un autre contribuable mais à condition que le demandeur figure personnellement au rôle. Là encore, le dispositif de transparence prévu par la loi spéciale va plus loin que la loi générale.

L'Assemblée nationale a ajouté que la CADA serait compétente pour aider les demandeurs invoquant les dispositions de l'article L. 111 du livre des procédures fiscales.

Cet article traite de la liste des personnes assujetties à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés et de la liste des personnes assujetties à la taxe départementale sur le revenu . Ces listes sont tenues par la direction des services fiscaux à la disposition des contribuables qui relèvent de sa compétence territoriale.

Le Gouvernement a donné un avis défavorable , soulignant que, dans le cas particulier de cet article L. 111, l'extension de la compétence de la CADA risquait de soulever un sérieux problème.

En effet, à la différence de l'article L. 104 b du Livre des procédures fiscales, les listes de contribuables visées à l'article L. 111 comportent l'indication du nombre de parts retenu pour l'application du quotient familial, le revenu imposable, le montant de l'impôt mis à la charge de chaque redevable et le montant de l'avoir fiscal (paragraphe I) ; ou l'indication du revenu imposable, le montant de l'abattement pour charge de famille, etc. (paragraphe I bis). Ces éléments relèvent de la protection de la vie privée au titre de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978. La rédaction de l'Assemblée nationale pourrait conduire au rejet par la CADA de l'ensemble des demandes de communication.

Pour ces raisons, votre commission des Lois vous soumet un amendement supprimant cet ajout de l'Assemblée nationale, afin de préserver la spécificité des mesures de transparence fiscale inscrites à l'article L. 111 du livre des procédures fiscales.

9° Article 13 de la loi du 17 juillet 1978

En première lecture, le Sénat avait supprimé cet alinéa, selon lequel les documents administratifs non communicables " peuvent être communiqués dans les conditions et délais fixés par la loi du 3 janvier 1979 sur les archives ", afin de ne pas introduire une confusion.

L'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement, a réécrit cet article en précisant que les documents administratifs non communicables au sens de la loi du 17 juillet 1978 deviennent " consultables " au terme des délais prévus par la loi du 3 janvier 1979. Cette précision peut être acceptée.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié .

Article 8 bis (nouveau)
(Article L. 140-9 du code des juridictions financières)
Rapports de vérification et avis des comités départementaux
et régionaux d'examen des comptes des organismes de sécurité sociale

Cet article tend à compléter la liste des documents qui ne sont pas considérés comme des documents administratifs.

Sur proposition de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a ajouté cet article additionnel modifiant l'article L. 140-9 du code des juridictions financières, auquel renvoie l'article 1 ^er de la loi du 17 juillet 1978, modifié par l'article 8 du présent projet de loi. Cette rédaction permet donc d'exclure du champ d'application de la loi du 17 juillet 1978 les rapports de vérification et les avis des comités régionaux et départementaux des comptes des organismes de sécurité sociale (CODEC et COREC).

Ces organismes, créés par la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998, sont visés à l'article L. 134-2 du code des juridictions financières. Les rapports et avis qu'ils rendent doivent être considérés comme des mesures d'instruction utiles au contrôle effectué par la Cour des comptes. Il est donc justifié de leur appliquer le même régime.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement rédactionnel réécrivant cet article sans répéter le droit existant.

Elle vous propose d'adopter l'article 8 bis ainsi modifié .

Article 9
( Loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives)
Tri des informations nominatives collectées dans le cadre
de traitements automatisés en vue de leur conservation
ou de leur destruction

Cet article modifie la loi du 3 janvier 1979 sur les archives afin de la mettre en cohérence avec la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

En première lecture, le Sénat a adopté cet article sans modification. L'Assemblée nationale a apporté une modification purement formelle avec l'avis favorable du Gouvernement.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 9 sans modification .

CHAPITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES A LA TRANSPARENCE FINANCIERE

Article 10
Consultation par le public des comptes des autorités administratives
et organismes aidés ou subventionnés

Cet article vise à ce que les autorités administratives dotées de la personnalité morale tiennent leurs comptes à disposition du public ; il vise aussi à étendre cette obligation aux organismes ayant un budget significatif et bénéficiant d'aides ou de subventions publiques.

En première lecture, le Sénat a complètement réécrit cet article qui, par sa formulation très générale, imposait une obligation contraignante sans en mesurer les conséquences ni en préciser le contenu. Il a limité l'obligation de mise à disposition des comptes aux associations subventionnées sur fonds publics.

L'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement, a posé une obligation générale de transparence financière tout en distinguant la mise à disposition des comptes d'une autorité administrative de celle d'un organisme subventionné.

Le premier alinéa de cet article, dans la version adoptée par l'Assemblée nationale, reprend le texte initial du projet de loi, selon lequel les comptes des autorités administratives mentionnées à l'article 1 ^er et dotées de la personnalité morale sont mis à la disposition du public. Mais l'Assemblée nationale a ajouté que cette mise à disposition s'exerçait dans les conditions prévues par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.

La référence à l'article 1 ^er du projet de loi exclut du champ d'application de l'article 10 les établissements publics à caractère industriel et commercial.

Votre rapporteur vous propose d'accepter la rédaction du premier alinéa proposée par l'Assemblée nationale, tout en incluant les établissements publics industriels et commerciaux .

Le deuxième alinéa de cet article vise les organismes dont le budget annuel est supérieur à un montant fixé par décret en Conseil d'Etat et qui bénéficient, de la part de l'Etat ou d'une personne morale de droit public, d'aides ou de subventions supérieures à un seuil fixé par le même décret.

Dans la version proposée par l'Assemblée nationale, ces organismes devront établir un compte d'emploi de ces aides ou subventions publiques , afin de le déposer auprès de l'autorité administrative qui les a versées. Le compte d'emploi serait mis à la disposition du public par l'autorité administrative.

Cette rédaction permet d'englober à la fois les entreprises privées et les associations constituées en application de la loi du 1 ^er juillet 1901 relative au contrat d'association.

En première lecture, votre rapporteur avait déjà rappelé l'étendue des obligations incombant aux entreprises privées en matière de transparence financière. Il avait écarté l'application de l'article 10 aux entreprises privées, jugeant peu justifié de créer une obligation nouvelle pour les sociétés commerciales dans le cadre d'un projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Votre commission des Lois vous propose de maintenir cette position en deuxième lecture.

De plus, le Sénat en première lecture avait proposé de compléter le dispositif juridique relatif à la transparence financière des associations subventionnées. Il avait pour cela modifié la loi n° 84-148 du 1 ^er mars 1984 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises afin que les associations subventionnées au-dessus d'un certain seuil déposent leurs comptes à la préfecture du département où se situe leur siège. Ces comptes seraient consultables par le public à la préfecture.

Cette proposition reprenait une des mesures législatives préconisées par le rapport remis en mars 1998 par le Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics, relatif au contrôle par l'Etat des associations subventionnées.

Or, malgré l'expertise technique effectuée par le Comité central d'enquête, il semblerait que cette proposition soulève certaines difficultés pratiques, les préfectures n'étant pas dotées des moyens matériels ou humains pour organiser cette mise à disposition.

Le rapport du groupe de travail associant des représentants de l'Etat et le Conseil national de la vie associative, consacré à la transparence financière des associations et daté de janvier 1997, suggérait que le dépôt dans les préfectures des informations financières des associations ne s'exerce qu'à titre expérimental et de façon limitée, pour les associations qui sont d'importants acteurs économiques et ont déjà des obligations comptables.

Pour ces raisons, votre commission des Lois vous propose de ne pas rétablir le texte adopté par le Sénat en première lecture.

Elle ne peut cependant pas souscrire à la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale. En effet, la notion de " compte d'emploi " s'applique difficilement à la comptabilité des associations .

L'utilisation d'un compte d'emploi des ressources se justifie dans les rares cas où l'association ne perçoit qu'un seul type de financement (" monofinancement "), en particulier pour les associations faisant appel à la générosité publique. Il s'agit de justifier l'emploi de chaque subvention considérée isolément. Dans le cas des associations faisant appel à des financements multiples, il paraît préférable de privilégier l'utilisation du " Plan comptable des associations " ^{6( * )} , document plus facile à réaliser et mieux défini que le compte d'emploi.

Votre rapporteur considère que les obligations comptables des associations subventionnées méritent un débat d'ensemble . Il ne souhaite pas modifier le régime juridique applicable aux associations sans une analyse exhaustive des obligations qui pèsent déjà sur celles-ci.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose un amendement de réécriture de l'article 10.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 10 ainsi modifié.

Article 11
(Article L. 111-7 du code des juridictions financières)
Contrôle par la Cour des comptes des organismes
habilités à recevoir des taxes parafiscales, ou à percevoir
des versements libératoires d'une obligation légale de faire

Cet article vise à étendre le contrôle de la Cour des comptes sur les organismes habilités à recevoir des taxes parafiscales et des cotisations légalement obligatoires, ainsi que sur les organismes chargés d'une mission de service public habilités à percevoir des versements libératoires d'une obligation légale de faire.

Sur proposition de M. Yves Fréville, le Sénat a complété en première lecture la liste des organismes soumis au contrôle de la Cour des comptes afin d'inclure les organismes habilités à recevoir des impositions de toute nature.

L'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement, a supprimé la précision selon laquelle les organismes habilités à percevoir des versements libératoires d'une obligation légale de faire, soumis au contrôle de la Cour des comptes, exerçaient une mission de service public.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 11 sans modification .

Article 13 bis (nouveau)
Exercice par le contribuable des actions appartenant
au département et à la région

Cet article tend à permettre l'exercice par un contribuable d'un recours contentieux intéressant le département.

Sur proposition de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a ajouté cet article additionnel qui étend au département l'action en substitution des contribuables, actuellement applicable aux seules communes en application des articles L. 2132-5 et suivants du code général des collectivités territoriales.

L'Assemblée nationale a repris la rédaction de ces articles en les transposant au département. Elle a donc créé une nouvelle subdivision dans le code général des collectivités territoriales, intitulée " exercice par un contribuable des actions appartenant au département ", et trois articles L. 3133-1 à L. 3133-3. Un contribuable inscrit au rôle du département aura désormais la possibilité, avec l'autorisation du tribunal administratif, d'exercer les recours que le département aura refusé ou négligé d'exercer.

Cette extension de l'intérêt à agir devant la justice administrative s'accompagne de garanties procédurales pour le conseil général, qui délibère sur le mémoire présenté par le contribuable ; de plus, le juge administratif autorise aussi bien la requête de première instance que le recours en appel ou le pourvoi en cassation.

Le Sénat a déjà eu récemment l'occasion de se prononcer sur cette procédure. En effet, l'article 73 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a étendu la procédure de substitution aux établissements publics de coopération intercommunale. Cet article permet à tout contribuable inscrit au rôle de la commune d'exercer les actions qu'il croit appartenir aux établissements publics de coopération intercommunale auxquels a adhéré la commune. Le Sénat, sur le rapport n° 281 (1998-1999) de M. Daniel Hoeffel, a approuvé cette disposition.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement rédactionnel. Elle choisit de regrouper la rédaction sous un article unique, à l'image de l'article L. 5211-58 du code général des collectivités territoriales. De plus, elle préfère créer une subdivision ayant un champ d'application plus large, couvrant l'ensemble des actions contentieuses du département, plutôt que les seules actions exercées par un contribuable se substituant au département. En effet, si une intervention ultérieure du législateur dans ce domaine s'avère nécessaire pour transposer aux départements d'autres dispositions actuellement applicables aux seules communes, celles-ci pourront s'inscrire dans la subdivision sur les actions contentieuses au sens large.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 13 bis ainsi modifié.

Article 13 ter (nouveau)
Exercice par le contribuable des actions appartenant à la région

Cet article a le même objet que le précédent mais concerne les régions. Par analogie, votre commission des Lois vous soumet un amendement rédactionnel.

Elle vous propose d'adopter l'article 13 ter ainsi modifié.

TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RELATIONS
DES CITOYENS AVEC LES ADMINISTRATIONS

Article 14 A
Définition des autorités administratives

En première lecture, le Sénat avait transféré l'article premier du projet de loi en tête du titre II. L'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement, a supprimé l'article 14 A et a rétabli l'article premier.

Constatant qu'aucune divergence de fond n'oppose les deux assemblées, votre commission des Lois vous a proposé l'adoption conforme de l'article premier. Par coordination, elle vous propose de maintenir la suppression de l'article 14 A.

CHAPITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES À L'AMÉLIORATION
DES PROCÉDURES ADMINISTRATIVES

Article 14
Modalités de transmission d'une demande à l'administration

Cet article tend à harmoniser les règles de preuve en matière de certification de la date de présentation d'une demande, de dépôt d'une déclaration, d'exécution d'un paiement ou de production d'un document auprès d'une autorité administrative, pour toute personne tenue de respecter une date limite ou un délai.

En première lecture, le Sénat a simplifié la rédaction de cet article, jugeant inutile de rappeler que le cachet de la poste ne permet pas au demandeur de se libérer de son obligation à l'égard de l'administration lorsqu'une disposition particulière exige sa présence personnelle.

L'Assemblée nationale a rétabli cette précision. Le Gouvernement a donné un avis favorable, tout en reconnaissant que " cette phrase (pouvait) être considérée comme non indispensable juridiquement " ^{7( * )} . C'est pourquoi votre commission des Lois vous soumet un amendement supprimant cette disposition inutile.

De plus, l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement, a rétabli la précision formelle selon laquelle l'envoi postal libère bien le demandeur de l'obligation qui lui incombe. Cette rédaction ne soulève pas d'objection particulière.

Votre commission des Lois s'interroge sur l'applicabilité de l'article 14 aux procédures régies par le code des marchés publics.

En effet, la date de réception par l'autorité administrative détermine la recevabilité de la demande, de la déclaration ou du paiement, dans les cas où les textes fixant le délai ou la date limite ne précisent pas s'ils intègrent ou non les délais d'acheminement des correspondances.

L'étude d'impact accompagnant le présent projet de loi citait comme exemples de ces textes les dispositions des articles 86, 91 et 94 du code des marchés publics.

- L'article 86 du code des marchés publics concerne les marchés par adjudication ouverte (tout candidat peut déposer une offre répondant à l'appel public à la concurrence). Le délai de réception des offres est fixé à trente-six jours à compter de l'envoi de cet avis à la publication.

- L'article 91 du code des marchés publics s'applique quant à lui aux marchés par adjudication restreinte (les candidats sont agréés par la personne responsable du marché) ; il précise que la lettre de consultation adressée aux candidats retenus indique la date limite de remise des offres.

- Enfin, l'article 94 du code des marchés publics régit les marchés sur appel d'offres ouvert. Le délai de réception des offres ne peut être inférieur à trente-six jours à compter de l'envoi à la publication de l'avis d'appel public à la concurrence.

Pour ces procédures, les plis contenant les offres doivent être envoyés par lettre recommandée avec demande d' avis de réception postal ou remis au service contre récépissé (articles 87, 92 et 94 bis du code des marchés publics).

De plus, pour les marchés sur appel d'offres ouvert, le code précise qu'" à leur réception , les plis contenant les offres sont enregistrés, dans leur ordre d'arrivée, sur un registre spécial, seuls pouvant être ouverts les plis reçus au plus tard à la date limite fixée pour la réception des offres. "

A l'heure actuelle, la personne responsable du marché élimine les offres qui lui parviennent après la date limite. Si l'article 14 devait s'appliquer aux marchés publics, plusieurs difficultés surviendraient :

- combien de temps après la date limite la personne responsable du marché devrait-elle attendre avant de considérer que toutes les offres des candidats ayant envoyé leurs plis le jour même de la date limite lui sont effectivement parvenus ?

- en cas de grève des services postaux, est-il légitime de retarder l'examen des offres dans l'attente de la réception des éventuelles offres en cours d'acheminement ?

- si le marché public s'adresse à des entreprises implantées à l'étranger, faut-il tenir compte du délai d'acheminement par les postes étrangères ?

- si la personne responsable du marché examine les offres alors même qu'elle n'a pas réceptionné l'ensemble des plis envoyés avant la date limite, la sanction pourrait-elle être l'annulation de cette opération ?

Plusieurs principes doivent ainsi être conciliés :

- le droit du demandeur ; l'article 14 lui est très favorable puisque le soumissionnaire, libéré de son obligation à partir de l'envoi de son pli, n'est pas pénalisé si l'acheminement postal est défectueux ;

- le principe d'égal accès aux marchés publics ; l'application d'un critère objectif de sélection des candidats garantit le libre jeu de la concurrence (ce critère objectif peut aussi bien être la date d'envoi du pli, le cachet de la poste faisant foi, que la date de réception) ;

- le bon fonctionnement du service public ; retenir comme critère de recevabilité des offres la date de leur réception facilite la tâche de la personne responsable du marché ; au contraire, si la date de l'envoi postal faisait foi, celle-ci devrait appliquer un " délai de précaution " à partir de la date limite, retardant ainsi l'attribution du marché ;

- le principe de sécurité juridique ; il ne paraît pas souhaitable d'ajouter un élément de complexité dans le code des marchés publics, alors que la pratique actuelle permettant d'écarter les offres réceptionnées tardivement est satisfaisante ; l'application de l'article 14 au code des marchés publics risquerait de multiplier les cas d'annulation des opérations d'examen des offres .

Pour ces raisons, votre commission des Lois vous soumet un amendement excluant l'application de l'article 14 aux procédures régies par le code des marchés publics.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 14 ainsi modifié.

CHAPITRE II
DISPOSITONS RELATIVES AU RÉGIME DES DÉCISIONS PRISES PAR LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES

Article 16 A
Identification de l'auteur d'une décision

Cet article reproduit les dispositions du dernier alinéa de l'article 4 relatif à l'identification de l'auteur d'une décision.

Par coordination avec l'amendement qu'elle vous a présenté à l'article 4, votre commission des Lois, comme en première lecture, vous soumet un amendement visant à rétablir l'article 16 A supprimé par l'Assemblée nationale.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 16 A ainsi rétabli.

Article 17
Accusé de réception

Cet article impose à l'ensemble des autorités administratives la délivrance d'un accusé de réception aux auteurs des demandes qui leur sont adressées.

En première lecture, le Sénat a réécrit le troisième alinéa de cet article afin de prévoir une sanction identique dans les cas où l'accusé de réception n'a pas été transmis au demandeur et dans les cas où cette transmission est irrégulière et de nature à empêcher le demandeur de faire valoir ses droits. Il a donc repris les critères déjà utilisés par le décret du 28 novembre 1983, favorable aux demandeurs.

L'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement, a préféré substituer à la rédaction du Sénat la disposition selon laquelle les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne comporte pas les indications prévues par un décret en Conseil d'Etat.

La rédaction du Sénat permet une appréciation concrète de la situation du demandeur, tandis que celle de l'Assemblée nationale privilégie un certain formalisme. Cependant, votre commission des Lois, par souci de conciliation, vous propose d'accepter la version de l'Assemblée nationale. Celle-ci, en renvoyant à un décret en Conseil d'Etat le contenu des accusés de réception, est de nature à faciliter une application uniforme de cet article par l'ensemble des autorités administratives.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 17 sans modification .

Article 20
Décisions implicites d'acceptation

Cet article ménage des exceptions au principe posé par l'article 19 du projet de loi, adopté conforme par l'Assemblée nationale, selon lequel le silence gardé pendant plus de deux mois par une autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet. L'article 20 donne un cadre législatif à l'intervention des décrets en Conseil d'Etat prévoyant des régimes de décisions implicites d'acceptation.

Alors que le Sénat en première lecture avait adopté cet article sans modification, l'Assemblée nationale, sur proposition de M. Patrice Carvalho, avec l'avis favorable du Gouvernement, a ajouté que le bénéficiaire de la décision implicite d'acceptation pouvait demander à l'autorité administrative de lui délivrer une attestation confirmant que le silence gardé pendant deux mois a bien abouti à une décision implicite d'acceptation .

Cette rédaction paraît nier la notion même de décision " implicite " .

Cependant, elle semble utile dans la mesure où les demandeurs rencontrent parfois des difficultés pour prouver qu'ils sont bénéficiaires d'une décision créatrice de droits. Par exemple, une personne peut avoir besoin de prouver à un établissement de crédit qu'elle est titulaire d'un permis de construire accordé tacitement par l'administration, afin d'obtenir un prêt immobilier.

De plus, la délivrance d'une attestation oblige l'administration à constater l'existence de la décision implicite d'acceptation. En effet, celle-ci peut résulter de l'inaction de l'administration, qui n'a pas instruit la demande.

L'Assemblée nationale a modifié les exceptions figurant au deuxième alinéa de l'article 21. En effet, certains régimes de décisions implicites ne peuvent être créés par voie réglementaire.

L'Assemblée nationale a supprimé la mention selon laquelle un décret ne peut créer de régime d'acceptation implicite lorsque la décision présente un caractère financier. Elle a ainsi tenu à conforter l'existence des décisions implicites d'acceptation à caractère financier de la Sécurité sociale, c'est-à-dire les régimes d'entente préalable permettant à l'Assurance maladie d'accepter tacitement le remboursement des soins dentaires ou des soins de kinésithérapie.

Le Gouvernement a donné un avis défavorable à cette suppression, non pas sur le fond, mais parce qu'il présentait un amendement concurrent, tendant à ce que les décrets ne puissent instituer de régime d'autorisation implicite d'une demande présentant un caractère financier, sauf dans le domaine de la Sécurité sociale.

Par cohérence avec la position du Sénat en première lecture, votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant le même objet que celui proposé par le Gouvernement.

De façon générale, votre rapporteur souhaite que les décrets d'application du présent article, qui créeront des régimes d'acceptation implicite dans les domaines de compétence des collectivités territoriales, fassent l'objet d'une information en amont des associations d'élus locaux.

Elle vous propose d'adopter l'article 20 ainsi modifié .

Article 21
Retrait pour illégalité des décisions implicites d'acceptation

Cet article tend à modifier le régime juridique applicable en matière de retrait des décisions implicites d'acceptation (DIA) illégales.

Le Sénat a profondément modifié cet article en première lecture, en envisageant trois hypothèses . Il a distingué selon que les mesures d'information des tiers sur l'existence de la décision ont ou non été prises, alors que le critère retenu par le projet de loi consistait à vérifier que les textes régissant la décision en cause ont prévu ou non des mesures de publicité. L'approche du Sénat, plus concrète, privilégie les droits des tiers.

L'Assemblée nationale a accepté l'ajout du Sénat permettant le retrait de la DIA pour illégalité pendant la durée de l'instance au cas où un recours contentieux a été formé (troisième hypothèse).

Mais, avec l'avis favorable du Gouvernement, elle a refusé les deux premières hypothèses proposées par le Sénat :

• Première hypothèse : la mesure de publicité a effectivement été prise.

L'Assemblée nationale prévoit que le retrait peut avoir lieu " pendant le délai du recours contentieux ", alors que le Sénat avait précisé qu'il s'agissait du délai du recours contentieux ouvert aux tiers.

Votre rapporteur soulignait en première lecture que cette rédaction laissait planer une incertitude sur la durée de ce délai .

En effet, le délai de recours contentieux ouvert au bénéficiaire de la décision implicite est de deux mois à compter de l'intervention de la décision, c'est-à-dire à compter de la date d'expiration du délai au terme duquel le silence gardé par l'administration sur la demande vaut acceptation. Le délai de recours contentieux ouvert aux tiers est de deux mois à compter de l'intervention de la mesure de publicité. Or, il peut s'écouler un certain temps entre l'intervention de la décision implicite et sa publicité.

2 mois après

publicité
de la DIA

2 mois après

intervention
de la DIA

Intervention

de la DIA

Publicité

de la DIA

demande

silence

Délai de recours ouvert

au bénéficiaire de la DIA

Délai de recours ouvert

aux tiers

Délai de retrait par l'administration

dans la première hypothèse de l'Assemblée nationale

Votre commission des Lois vous propose d'accepter la rédaction de l'Assemblée nationale, qui, par son imprécision même, permet de couvrir la période la plus étendue.

• Deuxième hypothèse : aucune mesure de publicité n'a été prise.

Le Sénat avait adopté une position très favorable aux tiers, en permettant le retrait sans condition de délai , à la demande d'un tiers y ayant intérêt.

L'Assemblée nationale a mis en avant le droit du bénéficiaire à la sécurité juridique . Elle a donc supprimé la possibilité pour les tiers de demander à l'administration de retirer une DIA illégale au-delà du délai de recours contentieux. Cette position ne tient pas compte du droit des tiers, alors même que les situations où aucune mesure de publicité de la mesure n'est intervenue sont les plus défavorables aux tiers.

En première lecture, votre rapporteur soulignait déjà la nécessité de préserver un juste équilibre entre trois impératifs parfois contradictoires : retrait de l'ordonnancement juridique des décisions illégales, stabilité de la situation juridique du bénéficiaire de la décision, garantie des droits des tiers.

La solution de conciliation que vous propose votre commission des Lois en deuxième lecture consiste à limiter à quatre mois le " délai de repentir " dont dispose l'administration.

Elle vous soumet un amendement en ce sens : le retrait de la décision implicite d'acceptation illégale pourrait ainsi intervenir à la demande d'un tiers intéressé (l'administration n'agit pas de sa propre initiative) pendant un délai de quatre mois à compter de la date à laquelle est intervenue la décision.

Cet amendement permet de tenir compte du délai nécessaire à un tiers lésé pour prendre connaissance d'une décision implicite en l'absence de publicité de celle-ci. Cette disposition trouve son utilité dans les cas où le tiers ne prend connaissance de la décision qu'après l'expiration du délai de recours contentieux qui lui est ouvert ; il dispose alors de deux mois supplémentaires pour demander à l'administration le retrait de la DIA illégale. De plus, cet amendement limite la durée d'incertitude juridique pour le bénéficiaire de la mesure.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 21 ainsi modifié .

Article 22
Observations de l'intéressé préalables à la décision

Cet article oblige l'administration à recevoir les observations de l'intéressé destinataire d'une décision devant être motivée et qui ne constitue pas la réponse à une demande.

Alors que le Sénat avait adopté cet article sans modification en première lecture, l'Assemblée nationale, avec un avis de sagesse du Gouvernement, a étendu l'application d'une procédure contradictoire à l'ensemble des décisions défavorables, qu'elles soient soumises ou non à une obligation de motivation.

Dans cette rédaction, donnent lieu à une procédure contradictoire préalable " les décisions administratives individuelles défavorables ainsi que les décisions administratives individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement ".

En séance publique, le Gouvernement a souligné l'intérêt de la rédaction initiale de cet article, qui s'articule avec le cadre défini par la loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs. Il a craint que la rédaction proposée par l'Assemblée nationale ne soit " pas claire juridiquement " et " n'aboutisse à brouiller la lisibilité du droit applicable ".

Votre commission des Lois vous soumet un amendement rétablissant le texte du projet de loi, adopté par le Sénat en première lecture.

Elle vous propose d'adopter l'article 22 ainsi modifié .

Article 22 bis (nouveau)
Procédure contradictoire en cas de reversement
de prestations sociales indûment perçues

Sur proposition de sa commission des Lois et avec un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel visant à ce que la décision ordonnant le reversement, par un assuré social, de prestations sociales qu'il aurait indûment perçues, soit prise à l'issue d'une procédure contradictoire. Elle a ajouté que ces décisions devaient être motivées et indiquer les voies de recours ouvertes à l'assuré.

L'objectif de cet amendement ne peut qu'être approuvé, les personnes ayant trop perçu en raison d'une erreur de l'administration méritant des explications de sa part.

En l'état actuel du droit, les organismes de sécurité sociale ne sont tenus de motiver que les décisions individuelles par lesquelles elles refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir, ainsi que les décisions par lesquelles ces organismes refusent l'attribution d'aides ou de subventions dans le cadre de leur action sanitaire et sociale ^{8( * )} .

Il ne paraît pas souhaitable de contraindre les organismes de sécurité sociale à recueillir les observations de l'assuré social avant de lui notifier l'ordre de reversement des sommes indûment perçues, comme l'implique le renvoi à l'article 22 du projet de loi.

En effet, cette procédure laisserait croire que les sommes indûment perçues constituent un droit pour l'assuré social , au mépris des principes de la comptabilité publique qui privilégient le recouvrement des deniers publics. De plus, elle soulèverait de considérables difficultés pratiques : il semblerait que la Caisse nationale des allocations familiales notifie chaque année près de six millions d'ordres de reversement de prestations indûment versées.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement réécrivant l'article 22 bis afin que l'assuré social puisse faire valoir ses observations après avoir reçu l'ordre de reversement .

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 22 bis ainsi modifié .

TITRE IV
DISPOSITIONS RELATIVES
AUX MAISONS DES SERVICES PUBLICS

Article 24
Maisons des services publics

Cet article offre un cadre juridique souple pour la création et la pérennisation des " maisons des services publics ", destinées à regrouper en un seul lieu plusieurs services publics.

En première lecture, le Sénat a entièrement réécrit les deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article 24, afin d'en améliorer la cohérence.

L'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement, a substantiellement amendé la rédaction adoptée par le Sénat. Elle a :

- légèrement modifié la rédaction du premier alinéa, concernant les objectifs des maisons des services publics, préférant la notion de " proximité des services publics sur le territoire en milieu urbain et rural " à celle de " présence des services publics sur le territoire " ;

- ajouté que les agents exerçant leurs fonctions dans les maisons des services publics sont régis par les dispositions prévues par leur statut ou les dispositions législatives et réglementaires les concernant ;

- rétabli le quatrième alinéa de cet article dans la version initiale du projet de loi, en ajoutant que la convention constitutive de la maison des services publics règle les modalités d'accès aux services publics des personnes ayant des difficultés pour se déplacer ;

- ajouté que les services publics regroupés dans la maison des services publics peuvent donner lieu à un service itinérant.

Depuis l'adoption en première lecture du présent projet de loi par l'Assemblée nationale le 27 mai 1999, a été promulguée la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi n° 99-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

C'est pourquoi votre commission des Lois vous propose, par un amendement , la réécriture complète de cet article par coordination avec le paragraphe V de l'article 30 de la loi du 25 juin 1999 précitée.

Dans sa rédaction issue de la loi du 25 juin 1999 précitée, l'article 29-1 de la loi du 4 février 1995 indique :

- que l'Etat et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés d'une mission de service public peuvent mettre, par convention, des moyens en commun pour assurer l'accessibilité et la qualité des services publics sur le territoire et les rapprocher des citoyens ;

- que l'objectif des maisons des services publics est d'apporter une réponse améliorée aux attentes des usagers concernant l'accessibilité et la proximité des services publics sur le territoire en milieu urbain et rural ; d'offrir un accès simple, en un lieu unique, à plusieurs services publics ;

- que les collectivités locales peuvent apporter par convention leur concours au fonctionnement des services publics par la mise à disposition de locaux ou par la mise à disposition de personnels ;

- que la convention intervient, après avis de la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics, dans le cadre du schéma départemental d'organisation et d'amélioration des services publics, ou des contrats d'objectifs, contrats de service public ou cahiers des charges ;

- que la convention définit notamment le cadre géographique des activités exercées en commun par les parties, les missions qui seront assurées dans ce cadre, les conditions dans lesquelles les personnels relevant des personnes morales qui y participent exercent leurs fonctions et les modalités financières et matérielles d'exécution de la convention.

Formellement, il est préférable de regrouper dans un seul texte l'ensemble des dispositions relatives aux maisons des services publics .

Il est souhaitable de reprendre l'ordre proposé par le Sénat en première lecture : objectifs et définition de la maison des services publics (premier alinéa) ; convention constitutive (deuxième alinéa) ; contenu de la convention (troisième alinéa) ; responsable de la maison des services publics (quatrième et cinquième alinéas) ; renvoi à un décret en Conseil d'Etat (dernier alinéa).

L'ajout apporté par l'Assemblée nationale relatif au service public itinérant relève du décret d'application. Il s'agit en effet d'une modalité pratique qui ne modifie pas la nature du service rendu.

Quant à l'accès des personnes handicapées aux services publics, il est déjà régi par la loi n° 91-663 du 13 juillet 1991 portant diverses mesures destinées à favoriser l'accessibilité aux personnes handicapées des locaux d'habitation, des lieux de travail et des installations recevant du public.

Enfin, la mention selon laquelle les agents exerçant leurs fonctions dans les maisons des services publics sont régis par les dispositions prévues par leur statut ou les dispositions législatives et réglementaires les concernant, si elle a le mérite de rassurer les personnes sur le maintien de leur situation juridique, semble relever de l'évidence. Votre commission des Lois vous propose de ne pas inscrire ces dispositions dans la loi.

Afin de ne pas répéter le droit existant, l'amendement que vous propose votre commission des Lois se limite à cinq éléments qui complètent l'article 29-1 de la loi du 4 février 1995 dans sa rédaction résultant de la loi du 25 juin 1999 :

- la convention constitutive de la maison des services publics est approuvée par le représentant de l'Etat dans le département ;

- elle précise les conditions dans lesquelles les personnes morales (pas seulement les collectivités locales) parties à la convention mettent des locaux à la disposition de la maison des services publics ;

- elle fixe les modalités de désignation du responsable de la maison des services publics et définit les décisions qu'il peut prendre ;

- le responsable de la maison des services publics est un fonctionnaire ;

- un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application de cet article.

Ces cinq éléments ont déjà été adoptés par le Sénat en première lecture.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 24 ainsi modifié .

Article 25
Maison des services publics constituée
en groupement d'intérêt public

Cet article prévoit la possibilité de créer une maison des services publics sous forme d'un groupement d'intérêt public (GIP).

En première lecture, le Sénat a réécrit cet article afin d'éviter la répétition du droit existant. En effet, le renvoi à l'article 21 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France implique nécessairement que les membres du groupement mettent à la disposition de celui-ci des personnels rémunérés par eux.

Avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a complété l'article 25 pour indiquer que les fonctionnaires qui travaillent dans une maison des services publics constituée sous forme de GIP sont mis à disposition ou détachés.

La mise à disposition et le détachement sont deux positions statutaires définies aux articles 41 et 45 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, ainsi qu'aux articles 61 et 64 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Bien que cette précision soit redondante avec le renvoi à l'article 21 de la loi du 15 juillet 1982 précitée, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 25 sans modification de fond.

Cependant, par coordination avec l'amendement qu'elle vous a proposé à l'article 24, elle vous soumet un amendement insérant ces dispositions dans la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 25 ainsi modifié .

Article 26
Conventions conclues par une personne morale
chargée d'une mission de service public

Cet article prévoit une troisième formule conventionnelle ayant pour objet le maintien d'un service public sans pour autant instituer une maison des services publics.

En première lecture, le Sénat a adopté cet article avec deux modifications purement formelles. L'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement, a adopté un amendement de coordination avec l'article 24.

Aucune divergence de fond n'oppose donc les deux assemblées. Par coordination avec l'amendement qu'elle vous a soumis à l'article 24, votre commission des Lois vous propose, par un amendement purement formel, de transférer les dispositions de l'article 26 dans la loi du 4 février 1995 précitée.

Elle vous propose d'adopter l'article 26 ainsi modifié .

TITRE IV BIS
DISPOSITIONS RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE
(DIVISION ET INTITULÉ NOUVEAUX)

L'Assemblée nationale, sur amendements du Gouvernement, a ajouté ce titre nouveau relatif à la fonction publique. Bien qu'elle n'ait pas disposé du temps nécessaire pour les examiner, la commission des Lois de l'Assemblée nationale a donné un avis favorable à l'ensemble de ces amendements, à l'exception de l'article 26 sexies.

Ces six articles additionnels ne présentent aucun lien avec le texte en discussion.

Il est paradoxal que ces articles additionnels, dont le contenu est technique et qui n'ont pas été examinés par le Sénat en première lecture, n'aient donné lieu à l'Assemblée nationale à aucune explication en séance publique de la part du ministre de la fonction publique , à l'exception de l'article 26 ter.

La technique du cavalier législatif ici utilisée par le Gouvernement nuit à la qualité du travail parlementaire.

Le Gouvernement, non sans contradictions, invoque l'urgence attachée à l'adoption de ces articles.

D'un côté, il affirme la nécessité de " prendre de façon urgente un certain nombre de mesures favorables aux agents publics résultant d'engagements pris par le Gouvernement et négociés avec les organisations syndicales ".

De l'autre, il reconnaît que " l'effet de surprise ne peut jouer à cet égard, puisque certaines de ces dispositions résultent d'un accord qui intéresse neuf millions de nos concitoyens et qui a été signé et rendu public au mois de février 1998 " ^{9( * )} .

On voit mal en effet pourquoi, en mai 1999, il devient soudain " urgent " de tirer les conséquences d'une jurisprudence du Tribunal des conflits datant de mars 1996, de valider des dispositions annulées par la jurisprudence administrative en juillet 1997 et juillet 1998, ou de tirer les conséquences d'un accord salarial signé en février 1998 et d'un rapport remis en mai 1998.

Il est anormal que ces dispositions aient été soumises à l'Assemblée nationale en première lecture, alors que certaines étaient déjà prêtes au moment où le Sénat a débattu du présent projet de loi en séance publique.

Le Gouvernement, lors de la séance publique qui s'est tenue au Sénat le 10 mars 1999, n'a pas annoncé qu'il envisageait de compléter ce projet de loi par des dispositions relatives à la fonction publique deux mois plus tard à l'Assemblée nationale.

Il est certain que ces cavaliers, en n'étant pas réunis dans un projet de loi spécifiquement consacré à la fonction publique, ont échappé au contrôle du Conseil d'Etat.

Article 26 bis (nouveau)
Changement de dénomination des secrétaires généraux
des communes

Cet article tend à remplacer la dénomination de " secrétaire général des communes " par celle de " directeur général des services ". Il opère de même pour leurs adjoints.

Il modifie en ce sens les articles L. 2122-19 et L. 2511-27 du code général des collectivités territoriales, ainsi que les articles 47 et 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

L'article L. 2122-19 du code général des collectivités territoriales permet au maire de donner, sous sa surveillance et sa responsabilité, délégation de signature au secrétaire général et au secrétaire général adjoint de mairie. L'article L. 2511-27 du même code procède de même pour les maires des communes de Paris, Marseille et Lyon.

L'article 47 de la loi statutaire du 26 janvier 1984 indique que peuvent être pourvus par la voie du recrutement direct les emplois de secrétaire général des communes de plus de 80.000 habitants, et de secrétaire général adjoint des communes de plus de 150.000 habitants. L'article 53 de la même loi concerne le reclassement des fonctionnaires occupant un emploi fonctionnel ; il s'applique en particulier aux secrétaires généraux et secrétaires généraux adjoints des communes de plus de 5.000 habitants.

L'article 26 bis tire les conséquences des propositions figurant dans le rapport remis par M. Rémy Schwartz en mai 1998 , relatif au recrutement, à la formation et au déroulement de carrière des agents territoriaux. Il harmonise ainsi les appellations des emplois administratifs de direction, en les généralisant pour les communes, départements ou régions.

Votre rapporteur souligne que le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) n'a pas été consulté sur cette disposition.

Cet article ménage une période de transition , en prévoyant que les délibérations et décisions individuelles utilisant les dénominations de " secrétaire général " et " secrétaire général adjoint " sont réputées conformes aux nouvelles dispositions législatives jusqu'à la date de leur modification.

Cette précision est nécessaire pour éviter d'obliger les employeurs territoriaux à réviser l'ensemble des délibérations et décisions individuelles concernant les secrétaires généraux à la date de publication de la loi. Cependant, elle présente l'inconvénient de laisser les deux dénominations " secrétaire général " et " directeur général des services " concurremment applicables pendant un délai indéterminé.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement indiquant que la mise en conformité des délibérations et décisions individuelles aux dispositions de la loi nouvelle doit intervenir au plus tard à l'expiration d'un délai d'un an à compter de la date de publication de la loi.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 26 bis ainsi modifié .

Article 26 ter (nouveau)
Amélioration de la situation des bénéficiaires
de pensions de retraite pour invalidité

Cet article vise trois objectifs : améliorer la situation des bénéficiaires de pensions de retraite pour invalidité, verser une rente viagère d'invalidité aux agents atteints d'une maladie de longue latence, augmenter la majoration pour l'emploi d'une tierce personne.

Il reprend les propositions de nature législative formulées par le groupe de travail sur la situation des bénéficiaires de pensions de retraite pour invalidité, constitué à la suite de l'accord salarial signé le 10 février 1998 .

I. - Majoration pour l'emploi d'une tierce personne

Le paragraphe I de cet article modifie le code des pensions civiles et militaires, afin de garantir un montant de prestation comparable à celui offert dans le secteur privé.

L'article L. 30 du code des pensions civiles et militaires dispose que, lorsque le fonctionnaire est atteint d'une invalidité d'un taux au moins égal à 60 %, le montant de la pension pour invalidité ne peut être inférieur à 50 % des émoluments de base. Puis, il ouvre au fonctionnaire, qui est dans l'obligation d'avoir recours d'une manière constante à l'assistance d'une tierce personne pour accomplir les actes ordinaires de la vie, le droit à une majoration spéciale. Enfin, il plafonne le montant total des prestations accordées.

Le Gouvernement fait valoir que la majoration pour l'emploi d'une tierce personne, égale au traitement brut afférent à l'indice réel correspondant à l'indice brut 125 dans le régime du code des pensions civiles et militaires, s'élève à environ 59.700 F annuels au 1 ^er avril 1999. Il relève que les personnes placées dans la même situation et relevant du régime général de sécurité sociale bénéficient d'une majoration pour tierce personne d'environ 68.700 F par an.

Il propose donc de combler cet écart. La référence à l'indice brut afférent à l'indice 100 prévu par l'article 1 ^er du décret n° 48-1108 du 10 juillet 1948 permettra de verser la somme de 67.300 F par an (montant au 1 ^er avril 1999).

II. - Indemnisation des maladies de longue latence se déclarant après la retraite

Il s'agit de modifier le code des pensions civiles et militaires afin de permettre l'indemnisation des fonctionnaires ayant contracté une maladie se déclarant après leur radiation des cadres, en particulier les maladies causées par l'amiante .

1. Versement de rentes viagères d'invalidité aux agents dont la maladie se déclare après le départ en retraite

En l'état actuel du droit, la rente viagère d'invalidité, cumulable avec la pension rémunérant les services, ne peut être versée au fonctionnaire civil radié des cadres qu'en raison d'infirmités résultant de blessures ou de maladie contractées ou aggravées en service .

Le versement d'une majoration aux victimes de maladies de longue latence se heurte actuellement à la règle selon laquelle la pension et la rente viagère d'invalidité sont définitivement acquises et ne peuvent être révisées qu'en cas d'erreur matérielle ou d'erreur de droit (article L. 55 du code des pensions civiles et militaires).

Le II de l'article 26 ter ouvre le droit à la rente viagère d'invalidité au fonctionnaire retraité, dès lors que la commission de réforme a reconnu l'imputabilité au service de la maladie professionnelle survenue postérieurement à la date de radiation des cadres. La référence à l'article L. 31 du code des pensions civiles et militaires vise l'appréciation par la commission de réforme de la réalité des infirmités invoquées, de la preuve de leur imputabilité au service, du taux d'invalidité qu'elles entraînent et de l'incapacité permanente à l'exercice des fonctions.

La rente est alors versée à partir du dépôt de la demande par l'intéressé, sans pouvoir être versée antérieurement à la date de publication de la loi, y compris dans les cas où la jouissance de la pension est différée.

2. Versement d'une majoration pour tierce personne aux agents retraités atteints d'une maladie de longue latence .

Cette disposition permet aux fonctionnaires atteints d'une maladie de longue latence de bénéficier de la majoration spéciale pour tierce personne définie à l'article L. 30 du code des pensions.

Votre rapporteur remarque que l'article 26 ter ne concerne que la fonction publique de l'Etat , dans la mesure où il procède par modifications du code des pensions civiles et militaires ; en effet, l'article L. 2 de ce code, qui en définit le champ d'application, ne mentionne que la fonction publique de l'Etat.

Des dispositions similaires devront être proposées par voie réglementaire concernant les fonctions publiques territoriale et hospitalière , par modification du décret n°65-773 du 9 septembre 1965 relatif au régime de retraite des tributaires de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL). Votre rapporteur souhaite interroger le Gouvernement sur les mesures envisagées et sur leur impact budgétaire pour les collectivités territoriales.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 26 ter sans modification .

Article 26 quater (nouveau)
Conséquences de la jurisprudence " Berkani "
du Tribunal des conflits pour les agents non-titulaires de l'Etat

Cet article tend à organiser l'application progressive d'une jurisprudence récente du Tribunal des conflits, selon laquelle tous les personnels non statutaires travaillant pour le compte d'un service public à caractère administratif géré par une personne publique sont des agents contractuels de droit public quel que soit leur emploi.

Le recrutement d'agents non-titulaires dans la fonction publique de l'Etat est régi par l'article 4 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires. Deux cas sont envisagés. Le recrutement d'agents contractuels se justifie, d'une part, lorsqu'il n'existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions correspondantes ; d'autre part, pour les emplois du niveau de la catégorie A et, dans les représentations de l'Etat à l'étranger, des autres catégories, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient. Les agents ainsi recrutés sont engagés par des contrats d'une durée maximale de trois ans qui ne peuvent être renouvelés que par reconduction expresse.

Jusqu'à présent, la distinction entre agents de droit public et agents de droit privé était fondée sur des critères organiques et matériels. Parmi ces critères matériels figurait la participation directe au service public .

La jurisprudence de référence est l'arrêt du Conseil d'Etat du 4 juin 1954, " Sieur Affortit et Sieur Vingtain ". Dans cet arrêt de principe, les contrats sont administratifs et confèrent la qualité d'agent public aux personnels engagés dès lors qu'ils confient à ces personnels des fonctions les faisant " participer directement à l'exécution " ou " participer à l'exécution même " du service public administratif.

Or, cette jurisprudence laissait au juge une marge d'appréciation trop importante pour estimer la notion de " participation directe " au service public.

L'arrêt du Tribunal des conflits du 25 mars 1996 " Préfet de la région Rhône-Alpes, préfet du Rhône contre Conseil de prud'hommes de Lyon ", dit arrêt " Berkani ", opère un revirement de jurisprudence concernant les agents non titulaires.

Son considérant de principe indique en effet que " les personnels non statutaires travaillant pour le compte d'un service public à caractère administratif sont des agents contractuels de droit public quel que soit leur emploi " .

Le Gouvernement affirme sa volonté de confirmer la solution retenue par le Tribunal des conflits.

Cependant, il souhaite aussi stabiliser la situation des personnes en fonctions à la date de publication de la loi, recrutées sur la base de contrats de droit privé, pour la plupart à durée indéterminée.

Il indique que l'ensemble des dispositions de cet article ont recueilli un avis favorable du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat réuni le 12 octobre 1998.

La rédaction de l'arrêt du Tribunal des conflits " Berkani " soulève trois incertitudes .

•  Tout d'abord, le Tribunal des conflits semble considérer que l'élément organique n'est pas déterminant : aucune référence à une personne publique employeur ne se trouve dans la nouvelle définition de l'agent public. L'interprétation matérielle semble avoir la préférence : les personnels non statutaires sont des agents de droit public sans que leur employeur soit nécessairement une personne publique, dès lors qu'ils sont affectés à un service public administratif.

•  ensuite, le Tribunal des conflits utilise l'expression de " personnels non statutaires ", qui s'applique aussi bien à un employeur public que privé, plutôt que la notion plus précise de " personnels non titulaires ", réservée aux employeurs publics.

•  enfin, cet arrêt du Tribunal des conflits, qui n'opère pas de distinction entre les agents contractuels et ceux recrutés par voie unilatérale, semble imposer désormais que tous les agents non statutaires soient recrutés par contrat (cette solution étant comparable à celle déjà retenue dans la fonction publique hospitalière).

Face à ces interrogations, le Tribunal des conflits, trois mois après son arrêt " Berkani ", rendait le 3 juin 1996 un arrêt " Préfet des Yvelines contre Conseil de prud'hommes de Saint-Germain en Laye ", dont le considérant de principe est le suivant :

" Les personnels non statutaires travaillant pour le compte d'un service public à caractère administratif géré par une personne publique sont, quel que soit leur emploi, des agents contractuels de droit public ".

Les litiges les opposant à leur employeur relèvent donc de la compétence de la juridiction administrative.

Il est manifeste que le Tribunal des conflits lui-même a cherché à limiter le champ d'application de sa jurisprudence " Berkani ".

Le Gouvernement, dans le même esprit, restreint lui aussi la portée de cet arrêt :

- il affaiblit l'application de la jurisprudence " Berkani " aux agents en place ;

- il exclut les " recrutés locaux " travaillant dans les services de l'Etat à l'étranger du champ du droit public.

I. - Agents non contractuels de l'Etat visés par le passage à un contrat de droit public à durée indéterminée

Le paragraphe I pose le principe de l'engagement des agents non titulaires de l'Etat sous contrat à durée indéterminée de droit public. Cette rédaction est plus précise que celle " d'agents non statutaires ".

Ce paragraphe s'applique aux agents non titulaires de l'Etat et de ses établissements publics à caractère administratif. Plusieurs conditions sont requises :

•  ils sont en fonctions à la date de publication de la loi ;

•  ils n'ont pas été recrutés en application des articles 3, 4, 6 et 27 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat.

La référence à l'article 3 de la loi statutaire permet d'exclure un certain nombre d'emplois correspondant à des missions particulières, par exemple les emplois supérieurs dont la nomination est laissée à la décision du Gouvernement. La référence à l'article 4 exclut les agents contractuels recrutés par des contrats d'une durée maximale de trois ans renouvelables par reconduction expresse. La référence à l'article 6 de la loi statutaire exclut les agents contractuels remplissant des fonctions qui, correspondant à un besoin permanent, impliquent un service à temps incomplet ; mais aussi les agents dont les fonctions correspondent à un besoin saisonnier (six mois sur une année civile) ou occasionnel (dix mois sur une année civile). Enfin, la référence à l'article 27 exclut le recrutement de travailleurs handicapés en qualité d'agents contractuels dans les emplois de la catégorie.

En résumé, il s'agit de ne pas répéter les dispositions du droit existant qui utilisent déjà la qualification d' " agent contractuel ", dans des cas limitativement énumérés.

•  ils assurent des fonctions du niveau de la catégorie C concourant à l'entretien ou au gardiennage de services administratifs, ou des fonctions de même niveau concourant au fonctionnement de services administratifs de restauration , des hôtels de représentation du Gouvernement dans les régions et les départements (préfectures), des hôtels de commandement ou des services d'approvisionnement relevant du ministère chargé de la défense.

Cette énumération tend à couvrir l'ensemble des agents potentiellement concernés par la jurisprudence " Berkani ", soit environ 15.000 agents de la fonction publique de l'Etat.

•  ils peuvent exercer ces fonctions à temps incomplet.

Lorsque les trois conditions cumulatives (trois premiers points) sont remplies, ces agents bénéficient d'un contrat de droit public à durée indéterminée .

Il s'agit d'une innovation juridique majeure .

La notion de contrat administratif , qui relève à la fois du droit écrit et de solutions jurisprudentielles, recouvre : les contrats définis par le code des marchés publics, les contrats de concession ou d'affermage, ou, plus largement, les contrats de délégation de service public ; les contrats conclus avec les usagers des services publics et les occupants du domaine public ; les offres de concours pour l'exécution de travaux publics ; les contrats de recrutement de personnels .

Le régime des contrats de droit public est caractérisé par l'importance des prérogatives dont dispose l'administration contractante, et qu'elle détient, dans le silence même du contrat, " en vertu des règles applicables aux contrats administratifs ".

En particulier, l'administration dispose d'un pouvoir de contrôle et de direction : elle vérifie à tout moment que le cocontractant se comporte conformément aux clauses du contrat ; elle peut infliger des sanctions au cocontractant, pour cause de méconnaissance des clauses du contrat ou d'inobservation des instructions reçues ; elle peut décider à tout moment la résiliation du contrat dans l'intérêt du service, c'est à dire pour des motifs d'intérêt général, même en l'absence de clause en ce sens du contrat ; enfin, les décisions non justifiées de l'administration n'ouvrent au cocontractant qu'un droit à dommages-intérêts pour le préjudice qu'elles lui ont causé.

La notion de contrat de droit public suppose que le contrat est conclu pour une durée déterminée. L'article 26 quater du projet de loi constitue donc une exception notable en prévoyant, dans des cas limités, l'existence de contrats à durée indéterminée .

II. - Droit d'option ouvert aux personnels en place

Les agents visés au paragraphe I disposent d'un droit d'option leur permettant de demander que le contrat de travail sur la base duquel ils ont été engagés soit un contrat de droit privé soumis aux dispositions du code du travail. Le délai d'option est d'un an à compter de la date de publication de la loi.

Les personnels qui auront opté pour un contrat de droit privé verront leur situation régularisée rétroactivement . Il sera considéré que leur engagement a, dès l'origine, pris la forme d'un contrat de droit privé, alors même que ces agents ont pu être recrutés à l'origine par une décision unilatérale de l'administration.

Ce paragraphe ménage donc un exception très large à l'application de la jurisprudence " Berkani ". En effet, il tient compte du fait que de nombreux agents non titulaires exerçant des fonctions d'entretien, de gardiennage ou d'hôtellerie, effectuent un service à temps très partiel et exercent concurremment une ou plusieurs activités de droit privé.

Cumul d'emplois

Le décret-loi du 29 octobre 1936 relatif aux cumul de retraites, de rémunérations et de fonctions pose le principe de l'interdiction d'exercer simultanément plusieurs emplois rémunérés sur les fonds publics. Des dérogations peuvent être accordées à titre exceptionnel, à condition que les cumuls autorisés aient une durée limitée, ne portent pas sur plus de deux emplois et ne portent pas préjudice à l'exercice de la fonction principale.

De son côté, l'article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires indique que " les fonctionnaires consacrent l'intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées. Ils ne peuvent exercer à titre professionnel une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit ". Toutefois, il peut être exceptionnellement dérogé à cette règle dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.

Les agents non titulaires recrutés à temps complet , pour une durée déterminée, sont soumis, comme les fonctionnaires, aux dispositions du décret-loi du 29 octobre 1936, tant en ce qui concerne le cumul d'emplois publics que celui d'un emploi public et d'un emploi privé.

Les agents non-titulaires à temps partiel sont également exclus, comme les fonctionnaires dans la même situation, des dispositions permettant le cumul d'activités publiques ou privées.

En ce qui concerne les agents non-titulaires à temps non complet , aucune disposition explicite ne régit le cumul ; il est donc permis de penser que le décret du 29 octobre 1936 leur est applicable.

Votre rapporteur remarque que les agents non titulaires exerçant à temps non complet, cumulant l'exercice d'une activité publique et privée, trouveront peu d'avantages à opter pour le contrat de droit public, puisque cela les obligerait à renoncer aux activités privées qu'ils exercent.

Il semble souhaitable d'assouplir les règles relatives au cumul entre activité privée et activité publique pour les agents qui ne travaillent pour une personne publique que dans le cadre d'horaires très réduits. Votre rapporteur souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité de réformer le régime du cumul d'activités et de rémunérations.

Il prend acte du fait que le Gouvernement a demandé à la section du rapport et des études du Conseil d'Etat une étude sur ce sujet. Le Conseil d'Etat a proposé l'abrogation du décret-loi du 29 octobre 1936 relatif aux cumuls de retraites, de rémunérations et de fonctions des agents publics. Une remise à plat de l'ensemble des dérogations existantes semble en effet nécessaire.

Votre rapporteur souhaite interroger le Gouvernement à ce sujet en séance publique, à l'occasion du débat sur cet article.

III. - Les " recrutés locaux " déjà en fonctions ne bénéficient pas de la jurisprudence " Berkani "

Ce paragraphe exclut l'application des dispositions des deux premiers paragraphes aux personnels contractuels recrutés sur place par les services de l'Etat implantés à l'étranger (en particulier les agents recrutés par les ministères des affaires étrangères, de la coopération, de l'économie et des finances et de la défense).

Actuellement, une grande partie des agents en poste à l'étranger, travaillant dans le domaine de l'action culturelle extérieure, relève d'un régime de droit public français (fonctionnaires titulaires expatriés ou recrutés sur place et non-titulaires recrutés en France ou sur place).

La jurisprudence administrative selon laquelle les litiges entre les administrations publiques et leurs agents relèvent de la compétence du juge administratif dès lors que ceux-ci ont la qualité d'agent public, y compris les collaborateurs occasionnels du service public, n'est pas modifiée par l'arrêt " Berkani ", dont l'objet est d'étendre la notion d'agent public.

Bien que très peu de textes autorisent expressément les administrations publiques françaises à l'étranger à recruter du personnel local sous le régime du droit local étranger, l'habitude s'est prise de procéder, pour des raisons de contrainte budgétaire, à de tels recrutements, en particulier pour les agents chargés de tâches d'exécution ou les agents non-titulaires exerçant des fonctions d'enseignants remplaçants ou de surveillants dans les établissements d'enseignement français à l'étranger.

La jurisprudence du Conseil d'Etat semble indiquer que le droit local n'est applicable aux agents publics en poste à l'étranger que par défaut :

- d'un côté le Conseil d'Etat censure les administrations françaises à l'étranger qui contournent les textes applicables en ayant recours à des contrats de droit local ^{10( * )} ;

- de l'autre, le Conseil d'Etat admet dans quelques cas que des agents publics puissent être soumis à un droit local étranger, hors toute stipulation en ce sens d'une convention internationale ^{11( * )} ;

- la jurisprudence récente semble trancher en faveur de l'application du droit de la fonction publique aux agents non-titulaires de nationalité étrangère recrutés localement ^{12( * )} .

Votre rapporteur comprend la motivation du Gouvernement, tendant à tenir compte de la situation des administrations qui, pour des raisons budgétaires, ont massivement recruté sous contrat de droit local.

Cependant, il ne peut que constater la contradiction dans le discours du Gouvernement, qui affirme avoir fait le choix politique d'appliquer la jurisprudence " Berkani ", alors qu'il ne fait qu'en multiplier les exceptions.

IV. - Les " recrutés locaux " déjà en fonctions ne bénéficient pas des dispositions législatives contre l'emploi précaire dans la fonction publique

Les agents " recrutés locaux " en fonctions avant la date de publication de la présente loi ne peuvent bénéficier des dispositions de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire.

Ce paragraphe exclut le bénéfice de l'organisation de concours réservés pour les agents non titulaires recrutés locaux, mais aussi le bénéfice du congé de fin d'activité.

V. - Recrutement sur place de personnels contractuels par les services de l'Etat implantés à l'étranger

Ce paragraphe ouvre la possibilité pour les services de l'Etat à l'étranger de recruter sur place des personnels contractuels sur des contrats de travail soumis au droit local , lorsque les nécessités du service le justifient.

Il s'agit d'une modification profonde apportée par ce projet de loi au régime juridique applicable aux agents publics en poste à l'étranger .

L'absence de définition de la notion de " personnels contractuels recrutés sur place " permet d'inclure aussi bien les agents non-titulaires que les titulaires recrutés localement par la voie d'un contrat.

De même, ces agents pourront exercer " toute fonction concourant au fonctionnement des services ". Cette rédaction imprécise permettra de recruter sur le fondement du droit local des agents participant à l'exercice des missions de service public.

Cette disposition soumettrait les agents " recrutés locaux " aux aléas des législations locales.

Un tel bouleversement du régime juridique des recrutés locaux dépasse largement le cadre de la mise en oeuvre législative de la jurisprudence " Berkani ".

Votre rapporteur ne conteste pas l'intérêt de cette disposition mais souhaite interroger le Gouvernement sur les pratiques actuelles des administrations de l'Etat implantées à l'étranger et sur l'avenir des quelque 7 000 agents " recrutés locaux " qui seraient concernés par cette disposition .

VI. - Impossibilité de titulariser les agents contractuels visés au présent article

Ce paragraphe indique que les agents contractuels de l'Etat et les agents recrutés sur place à l'étranger, en fonctions à la date de publication de la loi, ne peuvent se prévaloir du dispositif de titularisation ouvert par les articles 73 et suivants de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat.

En pratique, cette disposition tient compte du fait que la plupart des agents visés par l'article 26 quater sont de nationalité étrangère et ne peuvent de ce fait prétendre à la titularisation dans la fonction publique française.

Votre rapporteur constate cependant qu'il s'agit là d'une restriction importante des droits ouverts aux agents contractuels par le statut général.

En effet, les articles 73 et suivants de la loi du 11 janvier 1984 précitée indiquent que les agents non titulaires qui occupent un emploi civil permanent de l'Etat et de ses établissements publics à caractère administratif " ont vocation à être titularisés " dans des emplois vacants ou créés par les lois de finances. L'article 75 de la loi précitée vise expressément le droit à titularisation des agents recrutés localement servant à l'étranger. L'article 76 vise la titularisation des agents non titulaires travaillant à temps partiel. L'article 79 prévoit l'accès des agents non titulaires aux corps de fonctionnaires par voie d'examen professionnel ou par voie d'inscription sur une liste d'aptitude.

Considérant que la notion de " contrat de droit public à durée indéterminée " crée une incertitude sur les conditions dans lesquelles l'employeur public pourrait rompre le contrat l'unissant à l'agent, votre commission des Lois vous propose d'interroger le Gouvernement à ce sujet en séance publique et de poursuivre la discussion au cours de la navette.

En conséquence, elle vous soumet un amendement de suppression de l'article 26 quater.

Article 26 quinquies (nouveau)
Conséquences de la jurisprudence " Berkani "
du Tribunal des conflits pour les agents non-titulaires
des collectivités territoriales

Cet article a le même objet que l'article 26 quater mais s'applique à la fonction publique territoriale. Il a reçu un avis défavorable du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale réuni le 31 mars 1999.

Tout recrutement d'agent contractuel doit faire l'objet d'un acte administratif : contrat obligatoirement écrit ou décision unilatérale prise par arrêté lorsque l'emploi existe. Cependant, en l'absence de document écrit, le juge admet parfois l'existence d'un contrat souscrit sous forme d'engagement verbal.

Le présent article 26 quinquies devrait contribuer à clarifier la situation juridique des agents non-titulaires des collectivités locales en posant le principe de leur recrutement contractuel .

I. - Agents non contractuels concernés par le passage à un contrat de droit public à durée indéterminée

Le champ d'application de cet article inclut les agents non titulaires des collectivités territoriales et des établissements publics en relevant, remplissant les conditions suivantes :

• être en fonctions à la date de publication de la loi ;

• ne pas avoir été recruté en application de l'article 3 et des deux derniers alinéas de l'article 38 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

L'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 permet aux collectivités territoriales et à leurs établissements de recruter des agents non titulaires pour assurer le remplacement momentané de titulaires exerçant leurs fonctions à temps partiel ou bénéficiant d'un congé ; pour faire face temporairement et pour une durée maximale d'un an à la vacance d'un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu ; pour exercer des fonctions correspondant à un besoin saisonnier ou occasionnel ; pour les mêmes raisons que dans la fonction publique de l'Etat ; ou pour pourvoir des emplois permanents à temps non complet correspondant à un nombre maximal d'heures fixé à l'article 107 de la loi statutaire (31 heures 30). Les deux derniers alinéas de l'article 38 de la loi du 26 janvier 1984 précitée visent le recrutement de personnes handicapées en qualité d'agents contractuels.

• assurer des fonctions du niveau de la catégorie C concourant à l'entretien ou au gardiennage de services administratifs ou des fonctions de même niveau concourant au fonctionnement de services administratifs de restauration.

Ces agents bénéficieront d'un contrat de droit public à durée indéterminée.

Cependant, sont exclus du bénéfice de ces dispositions les agents recrutés en application de l'alinéa d de l'article 38 de la loi du 26 janvier 1984 précitée. Cette disposition traite du recrutement sans concours des fonctionnaires de catégorie C lorsque le grade de début est doté de l'échelle de rémunération la moins élevée de la fonction publique. Il s'agit d'une spécificité de la fonction publique territoriale. Ces agents de catégorie C ont déjà la possibilité d'être titularisés (agent administratif, agent d'entretien, agent social...).

Enfin, il est précisé que les agents non titulaires qui bénéficient d'un contrat de droit public à durée indéterminée en application de ce paragraphe sont régis par les dispositions des deuxième et quatrième alinéas de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 précitée.

Il s'agit de soumettre, sous réserve d'adaptations, les agents non titulaires qui ne demandent pas leur intégration et dont la titularisation n'a pas été prononcée aux mêmes dispositions que celles auxquelles sont soumis les fonctionnaires de l'Etat et des collectivités territoriales, dans des domaines limitativement énumérés, en particulier les règles de protection sociale .

II. - Droit d'option ouvert aux personnels en place, en faveur d'un contrat de droit privé

Par analogie avec l'article 26 quater, ce paragraphe permet aux agents en fonctions à la date de publication de la loi de demander que le contrat sur la base duquel ils ont été engagés soit un contrat de droit privé soumis aux dispositions du code du travail. Le délai d'option est d'un an à compter de la date de publication de la loi.

Les agents qui auront opté pour le statut de droit privé verront leur situation régularisée rétroactivement , puisque leur engagement sera réputé avoir été souscrit, dès l'origine, par contrat et sous le régime du droit privé.

III. - Impossibilité de titularisation

Les agents visés aux deux premiers paragraphes de cet article ne peuvent bénéficier des dispositions des articles 126 à 135 de la loi du 26 janvier 1984 précitée, c'est-à-dire du bénéfice de la titularisation.

L'article 126 de la loi statutaire indique que les agents non titulaires " ont vocation à être titularisés ", y compris les agents non titulaires travaillant à temps partiel, dès lors qu'ils n'exercent pas à titre principal une autre activité professionnelle (article 127). L'article 128 permet aux argents non titulaires d'accéder à des corps ou emplois de fonctionnaires territoriaux par voie d'examen professionnel ou par voie d'inscription sur une liste d'aptitude.

Cumul d'emplois

Les agents non titulaires des collectivités territoriales travaillant à temps complet sont soumis aux dispositions du décret-loi du 29 octobre 1936.

Ils peuvent demander à accomplir un service à temps partiel , à condition de souscrire un engagement sur l'honneur de ne pas exercer une autre activité salariée (article 23 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale).

S'agissant des agents non titulaires à temps non complet des collectivités territoriales, il semblerait qu'un parallèle puisse être effectué avec les fonctionnaires placés dans la même situation ^{13( * )} .

Or, l'article 8 du décret n° 91-298 du 20 mars 1991 portant dispositions statutaires applicables aux fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non complet indique qu' un fonctionnaire peut occuper plusieurs emplois permanents à temps non complet si la durée totale de service qui en résulte n'excède pas de plus de 15 % celle afférente à un emploi à temps complet.

Au-delà de ce seuil, l'agent non titulaire est soumis à la réglementation du décret-loi du 29 octobre 1936.

Votre rapporteur souhaite interroger le Gouvernement sur le cumul d'activités publiques et privées par les agents non titulaires des collectivités territoriales.

Par coordination avec la solution qu'elle vous a proposée à l'article 26 quater, votre commission des lois vous propose de réserver cet article 26 quinquies pour une étape ultérieure de la navette, afin d'obtenir du Gouvernement des explications sur les conditions dans lesquelles ces contrats de droit public à durée indéterminée pourront être conclu, gérés et rompus, les cas échéant.

En conséquence, elle vous soumet un amendement de suppression de l'article 26 quinquies.

Article 26 sexies (nouveau)
Validation législative de décrets et décisions individuelles
concernant l'Office national de la chasse
et le Conseil supérieur de la pêche

Cet article tend à la validation législative de dispositions réglementaires annulées pour illégalité par la juridiction administrative.

I.- Validations législatives

Compte tenu de la spécificité de ses missions, l'Office national de la chasse, établissement public à caractère administratif, est autorisé à déroger au principe du statut général des fonctionnaires selon lequel les emplois permanents des établissements publics à caractère administratif sont occupés par des fonctionnaires.

En conséquence, l'Office national de la chasse peut faire appel, pour tous ses emplois, à des agents contractuels recrutés pour une durée indéterminée. Ces agents disposaient d'un statut fixé par le décret n° 95-1272 du 6 décembre 1995 portant statut des personnels de l'Office national de la chasse.

Dans une décision du 3 juillet 1998 " Syndicat national de l'environnement CFDT ", le Conseil d'Etat a annulé le décret du 6 décembre 1995 précité.

Il a considéré que le pouvoir réglementaire avait excédé sa compétence en prenant par un décret simple des mesures qui auraient dû être prises par décret en Conseil d'Etat. En conséquence, il a annulé une dizaine d'arrêtés datés du 6 décembre 1995, relatifs au traitement des personnels de l'Office national de la chasse, à leur régime indemnitaire, aux commissions consultatives paritaires, à leur uniforme, à l'autorisation de port d'arme, aux conditions d'aménagement des horaires, etc.

Un nouveau statut a été pris par le décret n° 98-1262 du 29 décembre 1998.

Cependant, l'annulation contentieuse du décret prive de base légale toutes les décisions individuelles prises depuis le 7 décembre 1995. Le Gouvernement propose donc une mesure de validation législative, couvrant cette période de trois ans, afin de prévenir toute remise en cause de ces décisions au motif qu'elles auraient été prises sur le fondement de dispositions annulées.

De plus, le Gouvernement propose de valider préventivement les dispositifs organisant les carrières des agents contractuels d'autres établissements publics à caractère administratif, afin d'éviter d'éventuelles annulations pour défaut de consultation du Conseil d'Etat.

Le 2° du paragraphe I de l'article 26 sexies du projet de loi tend ainsi à prévenir l'annulation contentieuse, pour absence de consultation du Conseil d'Etat, des décrets portant statut des personnels de certains établissements publics occupant un emploi qui, en raison du caractère particulier des missions exercées, figure sur une liste établie par décret en Conseil d'Etat.

Enfin, le 3° du I tend à valider le décret n° 96-1086 du 9 décembre 1996 portant statut des personnels techniques et administratifs du Conseil supérieur de la pêche. En effet, par un arrêt du 5 mai 1999 " Syndicat national de l'environnement CFDT ", le Conseil d'Etat a annulé ce décret simple qui aurait dû être pris après avis du Conseil d'Etat. En conséquence, il a annulé plusieurs arrêtés interministériels d'application du 9 décembre 1996.

II. - Incompatibilités professionnelles et promotions accordées aux agents de l'Office national de la chasse

Le paragraphe II de cet article complète le code rural par deux articles qui figuraient dans le décret annulé du 6 décembre 1995.

L'article L. 221-8-1 du code rural est créé afin, par un renvoi à l'article L. 341-4 du code forestier, de poser le principe de l'incompatibilité entre les fonctions d'agent de l'Office national de la chasse commissionné et assermenté et toutes autres fonctions administratives ou judiciaires.

L'article L. 221-8-2 définit les conditions dans lesquelles des agents commissionnés et assermentés de l'Office national de la chasse pourront faire l'objet d'une promotion pour acte de bravoure, ou dans l'hypothèse d'une blessure grave, voire mortelle, dans l'exercice de leurs fonctions.

Ces dispositions sont analogues à celles prévues par des dispositions législatives spécifiques pour les personnels de la police nationale ou les agents des douanes.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 26 sexies sans modification .

Article 26 septies (nouveau)
Validation législative d'une liste d'aptitude de concours

Cet article tend à garantir les droits des candidats déclarés admis au concours de professeur territorial d'enseignement artistique, spécialité arts plastiques, session de 1994. Ces candidats conservent le bénéfice de leur inscription sur la liste d'aptitude établie à l'issue de ce concours.

Il s'agit de contrer les effets de la décision du Conseil d'Etat " M. Thoubert " du 9 juillet 1997 annulant cette liste d'admission.

Ce concours a été annulé à la demande d'un requérant non admis. Lors de l'épreuve d'entretien de cette personne avec le jury, celui-ci était incomplet, un de ses membres ayant quitté la salle au motif qu'il connaissait le candidat. Le Conseil d'Etat a estimé que ce motif n'était pas de nature à justifier ce refus de siéger de ce membre du jury ; il a donc annulé la décision du jury arrêtant la liste des candidats admis, pour rupture d'égalité de traitement entre les candidats.

Votre commission des Lois comprend la nécessité de préserver le fonctionnement continu du service public et le déroulement normal des carrières des fonctionnaires concernés.

Elle constate que la rédaction de l'article 26 septies omet la formule consacrée selon laquelle la validation législative ne s'applique que " sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée ". Le projet de loi utilise une technique juridique différente en indiquant simplement que les candidats " gardent le bénéfice de leur inscription " sur la liste d'aptitude. A la connaissance de votre rapporteur, cette validation concernerait une dizaine de personnes.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 26 septies sans modification .

TITRE V
DISPOSITIONS DIVERSES

Article 27 A (nouveau)
Situation des médecins exerçant
des missions de médecine professionnelle et préventive
sans détenir la qualification requise

Cet article tend à étendre le dispositif de formation spécialisée en médecine du travail, actuellement prévu pour les médecins exerçant la médecine professionnelle dans les services de l'Etat, aux médecins exerçant dans des services de médecine professionnelle et préventive des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.

Cet article part du constat que des collectivités territoriales ont fait appel à des médecins ne détenant pas le diplôme d'études spécialisées de médecine du travail, alors que ce dernier est réglementairement exigé pour pouvoir exercer dans des services de médecine professionnelle et préventive.

Il modifie en ce sens l'article 28 de la loi n° 98-535 du 1 ^er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme.

Le 1° de l'article 27 A a pour objet d'autoriser à titre exceptionnel, les médecins exerçant dans les services de médecine professionnelle et préventive des collectivités territoriales et de leurs établissements, et qui ne possèdent pas les titres ou diplômes requis, à poursuivre leur exercice en tant que médecin du travail ou médecin de prévention, sous condition.

Le 2° de l'article 27 A énonce la première condition : ces médecins devront avoir satisfait à des épreuves de contrôle de connaissances au plus tard avant la fin de l'année universitaire 2001-2002.

Le 3° de l'article 27 A pose la seconde condition : ces médecins autorisés à exercer en qualité de médecin de médecine préventive ou de médecine professionnelle et préventive ne peuvent être admis à exercer en qualité de médecin du travail qu'à l'issue d'une durée minimale de trois ans après avoir satisfait aux épreuves de contrôle de connaissances.

Votre commission des Lois souscrit à l'objet de cet article. Elle souligne que le Sénat, sur proposition de sa commission des Affaires sociales ^{14( * )} , s'est déjà prononcé en faveur de cette mesure pour les médecins de l'Etat, considérant, d'une part, le caractère déficitaire de la médecine du travail et de la médecine préventive, et d'autre part les conditions suffisamment strictes de cette régularisation.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 27 A sans modification .

Article 27
Application de certaines dispositions en Nouvelle-Calédonie,
dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte

Cet article étend à l'outre mer certains des articles de ce projet de loi.

En première lecture, le Sénat avait réécrit cet article en tenant compte des articles qu'il avait supprimés ou rerédigés.

L'Assemblée nationale a rétabli la coordination avec son texte, avec l'avis favorable du Gouvernement.

Cependant, sans qu'aucune explication n'en ait été donnée, elle a supprimé l'application à la collectivité territoriale de Mayotte de l'article 28 du projet de loi relatif à l'entrée en vigueur différée de certaines dispositions.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement de coordination avec les amendements qu'elle vous a proposés en deuxième lecture. Il rétablit l'application à Mayotte de l'article 28 du projet de loi et remplace l'expression " territoires d'outre-mer " par une énumération.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 27 ainsi modifié .

ANNEXE

Textes en vigueur

Code électoral

Art. L. 28 - Les listes électorales sont réunies en un registre et conservées dans les archives de la commune.

Tout électeur , tout candidat et tout parti ou groupement politique peut prendre communication et copie de la liste électorale.

Art. L. 68 - Tant au premier tour qu'éventuellement au second tour de scrutin, les listes d'émargement de chaque bureau de vote, ainsi que les documents qui y sont réglementairement annexés, sont joints aux procès-verbaux des opérations de vote transmis immédiatement après le dépouillement du scrutin à la préfecture ou, pour les élections des conseillers généraux et des conseillers municipaux, à la sous-préfecture.

S'il doit être procédé à un second tour de scrutin, le préfet ou le sous préfet selon le cas, renvoie les listes d'émargement au maire, au plus tard le mercredi précédant le second tour.

Sans préjudice des dispositions de l'article L.0. 179 du présent code, les listes d'émargement déposées à la préfecture ou à la sous-préfecture sont communiquées à tout électeur requérant pendant un délai de dix jours à compter de l'élection et, éventuellement, durant le dépôt des listes entre les deux tours de scrutin, soit à la préfecture ou à la sous-préfecture, soit à la mairie.

Art. R 16 - Le dernier jour de février de chaque année, la commission administrative de chaque bureau de vote opère toutes les rectifications régulièrement ordonnées, transmet au préfet le tableau de ces rectifications et arrête définitivement la liste électorale. Dans les communes où une commission administrative est chargée de dresser la liste générale des électeurs, cette commission arrête le même jour, définitivement, la liste générale de la commune.

La minute de la liste électorale reste déposée au secrétariat de la mairie; le tableau rectificatif transmis au préfet reste déposé à la préfecture avec la copie de la liste électorale.

Tout électeur peut prendre communication et copie de la liste électorale et des tableaux rectificatifs à la mairie, ou à la préfecture pour l'ensemble des communes du département à la condition de s'engager à ne pas en faire un usage purement commercial.

Code des juridictions financières

Art. L.140-9 - Les dispositions du titre Ier de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal ne sont pas applicables aux mesures d'instruction, rapports et diverses communications de la Cour des comptes.

Livre des procédures fiscales

Art. 111 - I. Une liste des personnes assujetties à l'impôt sur le revenu, ou à l'impôt sur les sociétés est dressée de manière à distinguer les deux impôts par commune pour les impositions établies dans son ressort.

Cette liste est complétée par l'indication des personnes physiques ou morales non assujetties dans la commune à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés mais y possédant une résidence.

La liste est tenue par la direction des services fiscaux à la disposition des contribuables qui relèvent de sa compétence territoriale. L'administration peut en prescrire l'affichage.

Les contribuables qui ont plusieurs résidences, établissements ou exploitations, peuvent demander, en souscrivant leur déclaration, que leur nom soit communiqué aux directions des services fiscaux dont dépendent ces résidences, établissements ou exploitations.

La liste concernant l'impôt sur le revenu est complétée, dans les conditions fixées par décret, par l'indication du nombre de parts retenu pour l'application du quotient familial, du revenu imposable, du montant de l'impôt mis à la charge de chaque redevable et du montant de l'avoir fiscal.

I bis. Une liste des personnes assujetties à la taxe départementale sur le revenu est dressée par commune pour les impositions établies dans son ressort.

Cette liste est complétée par l'indication des personnes physiques pour lesquelles il n'est pas établi d'imposition à la taxe départementale dans la commune mais qui y possèdent une résidence.

La liste est tenue par la direction des services fiscaux à la disposition des redevables de la taxe départementale qui relèvent de sa compétence territoriale. L'administration peut en prescrire l'affichage.

La liste concernant la taxe départementale sur le revenu est complétée, dans des conditions fixées par décret, par l'indication du revenu imposable, du montant de l'abattement pour charges de famille, du montant de l'abattement à la base et du montant de la cotisation mise effectivement à la charge de chaque redevable.

I ter. L'administration recueille, chaque année, les observations et avis que la commission communale des impôts directs prévue à l'article 1650 du code général des impôts peut avoir à formuler sur ces listes.

La publication ou la diffusion par tout autre moyen, soit des listes prévues ci-dessus, soit de toute indication se rapportant à ces listes et visant des personnes nommément désignées est interdite, sous peine de l'amende fiscale prévue à l'article 1768 ter du code précité.

II. Les créanciers d'aliments dont la qualité est reconnue par une décision de justice peuvent consulter les listes mentionnées aux I et I bis détenues par la direction des services fiscaux dans le ressort de laquelle l'imposition du débiteur est établie.

Loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire ^{15( * )} .

" Art. 29-1 - En vue d'apporter une réponse améliorée aux attentes des usagers concernant l'accessibilité et la proximité des services publics sur le territoire en milieu urbain et rural, l'Etat et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés d'une mission de service public peuvent mettre, par convention, des moyens en commun pour assurer l'accessibilité et la qualité des services publics sur le territoire et les rapprocher des citoyens.

" A cette fin, les organismes visés au premier alinéa peuvent, lorsque au moins une personne morale de droit public est partie à la convention, constituer des maisons des services publics offrant aux usagers un accès simple, en un lieu unique, à plusieurs services publics. Les collectivités locales peuvent également apporter par convention leur concours au fonctionnement des services publics par la mise à disposition de locaux ou par la mise à disposition de personnels dans les conditions prévues par l'article 62 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

" La convention intervient, après avis de la commission départementale d'organisation et d'amélioration des services publics mentionné à l'article 28, ou des contrats d'objectifs, contrats de service public ou cahiers des charges mentionnés à l'article 29. Elle définit notamment le cadre géographique des activités exercées en commun par les parties, les missions qui seront assurées dans ce cadre, les conditions dans lesquelles les personnels relevant des personnes morales qui y participent exercent leurs fonction et les modalités financières et matérielles d'exécution de la convention. "

Loi n° 98-535 du 1er Juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme

Art. 28 - A titre exceptionnel, les personnes titulaires d'un diplôme français d'Etat de docteur en médecine ou d'un certificat ou autre titre mentionné à l'article L 356-2 du code de la santé publique, exerçant, à la date de promulgation de la présente loi, dans les services médicaux du travail régis par le titre IV du livre II du code du travail ou dans les services de médecine de prévention des administrations et établissements publics de l'Etat visés à l'article 2 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat et qui ne possèdent pas les titres ou diplômes mentionnés à l'article R 241-29 du code du travail sont autorisés à poursuivre leur exercice en tant que respectivement médecin du travail ou médecin de prévention, à condition :

1° De suivre un enseignement théorique conforme au programme de l'enseignement dispensé au titre du diplôme d'études spécialisées de médecine du travail ;

2° De satisfaire à des épreuves de contrôle de connaissances au plus tard avant la fin de l'année universitaire 2000-2001.

Les médecins autorisés, dans le cadre de l'alinéa 1er ci-dessus, à exercer en qualité de médecin de prévention ne peuvent être admis à exercer en qualité de médecin du travail qu'à l'issue d'une durée minimale de trois ans après avoir satisfait aux épreuves de contrôle de connaissances mentionnées au 2°.

Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application du présent article.

Code général des collectivités territoriales

Art. L. 2121-26 - Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication sur place et de prendre copie totale ou partielle des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux.

Chacun peut les publier sous sa responsabilité.

La personne visée au premier alinéa désireuse de se faire communiquer la copie des budgets ou des comptes d'une commune peut l'obtenir, à ses frais, aussi bien du maire que des services déconcentrés de l'Etat.

Les dispositions du présent article s'appliquent aux établissements publics administratifs des communes.

Art. L. 2313-1 - Les budgets de la commune restent déposés à la mairie et, le cas échéant, à la mairie annexe où ils sont mis sur place à la disposition du public dans les quinze jours qui suivent leur adoption ou éventuellement leur notification après règlement par le représentant de l'Etat dans le département.

Le public est avisé de la mise à disposition de ces documents par tout moyen de publicité au choix du maire.

Dans les communes de 3 500 habitants et plus, les documents budgétaires, sans préjudice des dispositions de l'article L 2343-2, sont assortis en annexe :

1° De données synthétiques sur la situation financière de la commune ;

2° De la liste des concours attribués par la commune aux associations sous forme de prestations en nature et de subventions ;

3° De la présentation consolidée des résultats afférents au dernier exercice connu du budget principal et des budgets annexes de la commune ;

4° Des tableaux de synthèse des comptes administratifs afférents au dernier exercice connu des organismes de coopération intercommunale dont est membre la commune ;

5° Du bilan certifié conforme du dernier exercice connu des organismes dans lesquels la commune détient une part du capital ou au bénéfice desquels la commune a garanti un emprunt ou versé une subvention supérieure à 500 000 F ou représentant plus de 50 p 100 du budget de l'organisme ;

6° D'un tableau retraçant l'encours des emprunts garantis par la commune ainsi que l'échéancier de leur amortissement ;

7° Des comptes et des annexes produits par les délégataires de service public ;

8° Du tableau des acquisitions et cessions immobilières mentionné au c de l'article L 1523-3.

Dans ces mêmes communes de 3 500 habitants et plus, les documents visés au 1° font l'objet d'une insertion dans une publication locale diffusée dans la commune.

Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application du présent article.

Art. L. 2341-1 - Les comptes de la commune sont déposés à la mairie.

Ils sont rendus publics dans les conditions prévues à l'article L. 2313-1.

Art. L. 3313-1 - Les budgets et les comptes du département définitivement réglés sont rendus publics par la voie de l'impression.

Les dispositions de l'article L 2313-1 sont applicables aux départements. Le lieu de mise à disposition du public est l'hôtel du département. Ces documents peuvent également être mis à la disposition du public dans chaque canton, dans un lieu public.

Les dispositions de l'article L 2121-26 sont applicables aux départements.

Art. L. 4312-1 - Le budget et le compte administratif arrêtés sont rendus publics.

Les dispositions de l'article L 2313-1 sont applicables aux régions. Le lieu de mise à disposition du public est l'hôtel de la région. Ces documents peuvent également être mis à la disposition du public dans chaque département, dans un lieu public.

Les dispositions de l'article L 2121-26 sont applicables aux régions.

Art. L. 5211-18 - I - Sans préjudice des dispositions de l'article L 5215-40, le périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale peut être ultérieurement étendu, par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés, par adjonction de communes nouvelles, sous réserve de l'absence d'opposition de plus du tiers des conseils municipaux des communes membres :

1° Soit à la demande des conseils municipaux des communes nouvelles. La modification est alors subordonnée à l'accord de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ;

2° Soit sur l'initiative de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale. La modification est alors subordonnée à l'accord du ou des conseils municipaux dont l'admission est envisagée ;

3° Soit sur l'initiative du représentant de l'Etat. La modification est alors subordonnée à l'accord de l'organe délibérant et des conseils municipaux dont l'admission est envisagée.

Dans les trois cas, à compter de la notification de la délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale au maire de chacune des communes membres, le conseil municipal de chaque commune membre dispose d'un délai de trois mois pour se prononcer sur l'admission de la nouvelle commune. A défaut de délibération dans ce délai, sa décision est réputée favorable. Les mêmes règles s'appliquent pour les conseils municipaux des communes dont l'admission est envisagée. Dans les cas visés aux 1° et 3°, l'organe délibérant dispose d'un délai de trois mois à compter de la réception de la demande.

II. - Le transfert des compétences entraîne de plein droit l'application à l'ensemble des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice, ainsi qu'à l'ensemble des droits et obligations qui leur sont attachés à la date du transfert, des dispositions des trois premiers alinéas de l'article L 1321-1, des deux premiers alinéas de l'article L 1321-2 et des articles L 1321-3, L 1321-4 et L 1321-5.

Toutefois, lorsque l'établissement public est compétent en matière de zones d'activité économique, les conditions financières et patrimoniales du transfert des biens immobiliers nécessaires à l'exercice de cette compétence sont décidées par délibérations concordantes de l'organe délibérant et des conseils municipaux des communes membres se prononçant dans les conditions de majorité qualifiée requise pour la création de l'établissement. Il en va de même lorsque l'établissement public est compétent en matière de zones d'aménagement concerté. L'affectation des personnels est décidée dans les mêmes conditions.

L'établissement public de coopération intercommunale est substitué de plein droit, à la date du transfert de compétences, aux communes qui le composent dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes.

Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties. La substitution de personne morale aux contrats conclus par les communes n'entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. La commune qui transfère la compétence informe les cocontractants de cette substitution.

Art. L. 5334-1 - Les dispositions du livre III de la deuxième partie sont applicables aux syndicats d'agglomération nouvelle.

Art. L. 5421-5 - Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication sans déplacement et de prendre copie totale ou partielle des procès-verbaux des assemblées délibérantes des établissements publics de coopération interdépartementale, des budgets, des comptes, ainsi que des arrêtés des présidents de ces établissements publics.

Chacun peut les publier sous sa responsabilité.

La personne visée au premier alinéa désireuse de se faire communiquer la copie des budgets ou des comptes des établissements publics peut l'obtenir, à ses frais, aussi bien du président de l'organisme que des services déconcentrés de l'Etat.

Art. L. 5421-6 - Les dispositions du deuxième alinéa de l'article L 3313-1 s'appliquent aux établissements de coopération interdépartementale. Les lieux de mise à disposition du public sont le siège de l'établissement et les hôtels des départements membres.

Art. L. 5621-9 - Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication sans déplacement et de prendre copie totale ou partielle des procès-verbaux des assemblées délibérantes des établissements publics de coopération interrégionale, des budgets, des comptes, ainsi que des arrêtés des présidents de ces établissements publics.

Chacun peut les publier sous sa responsabilité.

La personne visée au premier alinéa désireuse de se faire communiquer la copie des budgets ou des comptes des établissements publics peut l'obtenir, à ses frais, aussi bien du président de l'organisme que des services déconcentrés de l'Etat.

Art. L. 5722-1 - Les dispositions du livre III de la deuxième partie et celles des articles L 3312-1, L 3312-2 et L 3341-1 sont applicables aux syndicats mixtes mentionnés à l'article L 5721-2 sous réserve des dispositions des articles ci-après.

Les dispositions de l'article L 2313-1 s'appliquent aux syndicats mixtes mentionnés à l'article L 5721-2 Les documents budgétaires sont mis à la disposition du public au siège de l'établissement et des mairies concernées. Lorsque les syndicats mixtes comprennent au moins un département ou une région, les documents budgétaires sont également consultables au siège des conseils généraux et des conseils régionaux intéressés

¹ Décision n° 80-119 DC du Conseil constitutionnel, 22 juillet 1980, " Loi portant validation d'actes administratifs ".

² Réponse à la question n° 24 663 de M. Bruno Bourg-Broc, Journal officiel Questions, Assemblée nationale, 8 mars 1999, pages 1447-1448.

³ Journal Officiel, Débats parlementaires, Sénat, séance du 10 mars 1999, page 1399.

⁴ Rapport n° 4 (1999-2000) de M. Patrice Gélard.

⁵ Avis du 6 février 1992 " Préfet de l'Oise ", avis du 25 février 1993 " Bille " et " Maître Hay ".

⁶ Arrêté du 8 avril 1999 portant homologation du règlement n° 99-01 du 16 février 1999 du Comité de la réglementation comptable relatif aux modalités d'établissement des comptes annuels des associations et fondations.

⁷ Assemblée nationale, Débats parlementaires, Journal Officiel, troisième séance du 27 mai 1999, page 5131.

⁸ Article 6 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public.

⁹ Journal Officiel, Débats parlementaires, Assemblée nationale, troisième séance du 27 mai 1999, page 5139.

¹⁰ CE 27 mars 1985 Ministre des relations extérieures contre Sakaï

¹¹ CE 8 mai 1968 Epoux Fourny

¹² CE 29 juillet 1998 Syndicat CFDT du ministère des affaires étrangères

¹³ Réponse ministérielle à la question n° 17794 de M. Jean Grandon, Journal Officiel Questions, Sénat, 28 novembre 1996, page 3162.

Réponse à la question n° 11929 de M. Alain Vasselle, Journal Officiel Questions, Sénat, 8 février 1996, page 264.

¹⁴ Rapport n° 263 (Sénat 1997-1998) de M. Claude Huriet, au nom de la commission des Affaires sociales, sur le projet de loi relatif au renforcement de la veille sanitaire.

¹⁵ Dans sa rédaction issue de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999