Proposition de loi Epargne retraite (fonds de pension)

Propositions de loi visant à améliorer la protection sociale des salariés et créant des fonds de retraite et à instituer des plans d'épargne retraite

DESCOURS (Charles)

RAPPORT 8 (1999-2000) - Commission des Affaires sociales

Table des matières

N° 8

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 7 octobre 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur :

- la proposition de loi de MM. Charles DESCOURS, Louis ALTHAPÉ, Pierre ANDRÉ, Roger BESSE, Paul BLANC, Gérard BRAUN, Mme Paulette BRISEPIERRE, MM. Louis de BROISSIA, Jean BERNARD, Robert CALMEJANE, Auguste CAZALET, Gérard CÉSAR, Désiré DEBAVELAERE, Jacques-Richard DELONG, Robert DEL PICCHIA, Michel DOUBLET, Alain DUFAUT, Daniel ECKENSPIELLER, Michel ESNEU, Bernard FOURNIER, Patrice GÉLARD, Alain GÉRARD, François GERBAUD, Charles GINÉSY, Francis GIRAUD, Daniel GOULET, Alain GOURNAC, Georges GRUILLOT, Emmanuel HAMEL, Hubert HAENEL, Jean-Paul HUGOT, Roger HUSSON, André JOURDAIN, Lucien LANIER, Patrick LASSOURD, Robert LAUFOAULU, Dominique LECLERC, Jean-François LE GRAND, Paul MASSON, Jean-Luc MIRAUX, Bernard MURAT, Paul NATALI, Mme Nelly OLIN, MM. Paul d'ORNANO, Joseph OSTERMANN, Jacques OUDIN, Victor REUX, Henri de RICHEMONT, Michel RUFIN, Louis SOUVET, René TRÉGOUËT, Alain VASSELLE et Jacques VALADE, visant à améliorer la protection sociale des salariés et créant des fonds de retraite (n° 187, 1998-1999) ;

- et la proposition de loi de M. Jean ARTHUIS et les membres du groupe de l'Union centriste, visant à instituer des plans d'épargne retraite (n° 218, 1998-1999),

Par M. Charles DESCOURS,

Sénateur,

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet, André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Sénat : 187 , 218 (1998-1999)

Retraites.

TRAVAUX DE COMMISSION

I. EXAMEN DU RAPPORT

Réunie le jeudi 7 octobre 1999 sous la présidence de M. Jean Delaneau, président , la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Charles Descours sur la proposition de loi n° 187 (1998-1999) visant à améliorer la protection sociale des salariés et créant des fonds de retraite et sur la proposition de loi n° 218 (1998-1999) visant à instituer des plans d'épargne retraite (cf. exposé général) .

M. Jean Chérioux a souscrit aux propos du rapporteur visant à établir le caractère social du dispositif. Il s'est félicité que la souscription d'un plan de retraite repose sur un accord collectif, et a souhaité connaître toutefois les conséquences d'une absence d'un tel accord collectif. Tout en partageant l'opinion de ne pas confondre épargne salariale et épargne retraite, il s'est interrogé sur la possibilité d'un versement de sommes issues d'un plan d'épargne entreprise vers un plan d'épargne retraite.

M. Alain Vasselle a insisté sur l'inertie du Gouvernement pour sauvegarder les régimes de retraite par répartition. Il a considéré que la France était le seul pays à ne pas avoir engagé les réformes nécessaires. Evoquant les critiques adressées à la loi du 25 mars 1997, il a demandé si l'assujettissement des versements et des abondements aux cotisations d'assurance vieillesse était suffisant pour y répondre.

M. Guy Fischer a relevé que l'assujettissement aux cotisations d'assurance vieillesse était la principale différence entre la proposition de loi de M. Charles Descours et la proposition de loi de M. Jean Arthuis et des membres du groupe de l'Union centriste. Il a estimé que les perspectives de financement de la retraite étaient au coeur des préoccupations de la société française. Il a déclaré ne pas souscrire aux options retenues par les deux propositions de loi.

M. Dominique Leclerc a évoqué le cas des salariés des petites et moyennes entreprises, en souhaitant qu'ils puissent avoir également accès à l'épargne retraite.

Répondant à M. Jean Chérioux, M. Charles Descours, rapporteur, a expliqué que la loi fixait des règles plus précises dans le cas de l'absence d'accord collectif. Il a noté que rien n'empêchait des versements des salariés constitués de sommes accumulées dans le cadre d'un plan d'épargne entreprise.

Répondant à M. Alain Vasselle, il a noté qu'il était nécessaire de prévoir des exonérations fiscales et sociales, afin d'inciter à l'épargne retraite, mais que les versements et les abondements restaient assujettis à la CSG.

Partageant l'opinion émise par M. Dominique Leclerc, il a considéré qu'il était tout à fait fondamental que les salariés des petites et moyennes entreprises (PME) puissent avoir accès aux plans de retraite, d'où la référence aux groupements d'employeurs et la nécessité de prévoir une adhésion individuelle.

Répondant à M. Guy Fischer, il a estimé que son opposition était due à une différence d'analyse sur le niveau des prélèvements obligatoires. Il a estimé que leur augmentation aurait des conséquences dramatiques en matière d'évasion fiscale et de délocalisations.

La commission a ensuite examiné les articles des conclusions du rapporteur.

Elle a adopté l'article premier , affirmant les principes généraux de la proposition de loi.

Abordant l'examen du titre premier (les plans de retraite), elle a adopté l'article 2 , visant à définir les plans de retraite, sous réserve d'une modification demandée par M. Jean Chérioux, souhaitant que l'on fasse référence, dans cet article, à l'article 5.

Elle a adopté l'article 3 , précisant les bénéficiaires potentiels des plans de retraite, en l'espèce les salariés relevant du régime général et des régimes complémentaires obligatoires ; l'article 4 , définissant les droits ouverts au moment de la retraite ; l'article 5 , déterminant les modalités de souscription des plans de retraite par les employeurs et l'article 6 , visant à donner la possibilité à un salarié d'adhérer à un plan de retraite, à défaut d'un accord collectif et si l'employeur n'a pas souscrit à un plan de retraite un an après le début de la négociation collective. Elle a adopté l'article 7 , déterminant les conditions dans lesquelles les plans de retraite sont alimentés par les versements du salarié et les abondements de l'employeur, M. Jean Chérioux ayant fait part de son souhait d'amender cet article, ou d'insérer un article additionnel, afin de préciser les conditions de basculement d'un plan d'épargne entreprise vers un plan d'épargne retraite.

Elle a adopté l'article 8 , visant à prévoir une déduction de l'assiette de l'impôt sur le revenu des versements et des abondements aux plans de retraite, dans la limite d'un pourcentage du montant brut de la rémunération ; l'article 9 , tendant à prévoir la déductibilité des abondements à l'impôt sur les sociétés ; l'article 10 , précisant le régime d'exonération de cotisations sociales des versements et des abondements ; l'article 11 , tendant à aligner le régime fiscal des rentes sur le droit commun des pensions et prévoyant une disposition spécifique pour les sorties partielles en capital ; l'article 12 , visant à permettre la " portabilité " des droits d'un plan de retraite vers un autre, en cas de rupture du contrat de travail et l'article 13 , tendant à permettre à chaque salarié de changer de plan de retraite tous les dix ans.

Abordant l'examen du titre II (les fonds de retraite), elle a adopté l'article 14 , visant à définir les fonds de retraite ; l'article 15 , décrivant les conditions générales d'agrément des fonds de retraite et l'article 16 , déterminant les conditions d'exercice du contrôle de l'Etat en instituant une commission de contrôle des fonds de retraite.

Après une intervention de M. Jean Chérioux , visant à apporter une modification rédactionnelle, elle a adopté les articles 17 (mise en concurrence du choix du fonds de retraite) et 18 (modalités de réexamen du choix du fonds de retraite).

Elle a adopté l'article 19 , visant à prévoir les conditions de réexamen du choix des entreprises d'investissement gérant les actifs des fonds de retraite, l'article 20 , tendant à garantir la protection des intérêts des adhérents vis-à-vis des actionnaires et des dirigeants des fonds de retraite et l'article 21 , assujettissant les fonds de retraite à l'imposition sur les sociétés dans les conditions de droit commun.

Abordant l'examen du titre III (l'information des adhérents et les conseils de surveillance), la commission a adopté l'article 22 , visant à déterminer les obligations des souscripteurs pour assurer l'information des adhérents, l'article 23 , précisant les obligations pesant sur les fonds de retraite en matière d'information des adhérents, l'article 24 , définissant les missions et la composition des conseils de surveillance, l'article 25 , tendant à prévoir des pouvoirs particuliers pour les conseils de surveillance et l'article 26 , opérant un renvoi général à des décrets d'application.

La commission a enfin adopté l'ensemble de la proposition de loi .

II. AUDITIONS

A. AUDITIONS DU MARDI 21 SEPTEMBRE 1999

Réunie le mardi 21 septembre 1999 sous la présidence de M. Jean Delaneau, président , la commission a entamé son programme d'auditions sur la proposition de loi n° 187 (1998-1999) présentée par M. Charles Descours, visant à améliorer la protection sociale des salariés et créant des fonds de retraite, et sur la proposition de loi n° 218 (1998-1999) présentée par M. Jean Arthuis et les membres du groupe de l'Union centriste, visant à instituer des plans d'épargne retraite .

M. Jean Delaneau, président , a rappelé l'importance du programme de travail de la commission avait conduit à prévoir un certain nombre de réunions avant même l'ouverture de la session sans pour autant interférer avec les différentes journées parlementaires des groupes.

Il a indiqué, par ailleurs, que deux syndicats, la CFDT et la CFE-CGC, n'avaient pu se libérer aux dates qui leur avaient été proposées dès la mi-juillet ; il a précisé que ces syndicats seraient entendus par le rapporteur et que la teneur de leurs positions figurerait dans le rapport.

La commission a tout d'abord entendu M. Roger-Paul Cottereau , secrétaire général de l'Union des cadres de la Confédération française des travailleurs chrétiens .

M. Roger-Paul Cottereau s'est interrogé sur la finalité exacte de ces deux propositions de loi. Il a indiqué qu'il ne discernait pas clairement quelle préoccupation primait entre le souci d'assurer un complément de retraite et la volonté de créer un nouvel instrument d'épargne.

Après s'être interrogé sur la nécessité et l'opportunité de créer des fonds d'épargne retraite, M. Roger-Paul Cottereau a rappelé que la France disposait déjà d'un large éventail de produits d'épargne collectifs et individuels. Il a jugé que la création d'un nouveau produit d'épargne concurrencerait les produits existants, sans nécessairement augmenter le volume total d'épargne.

Commentant les deux propositions de loi, M. Roger-Paul Cottereau a souligné que ces dernières s'inspiraient des textes précédents et comportaient les mêmes insuffisances. Il a considéré que le système de retraite par capitalisation ainsi créé ne conforterait en rien le système de retraite par répartition.

Evoquant la proposition de loi n° 218 (1998-1999) présentée par M. Jean Arthuis et les membres du groupe de l'Union centriste, visant à instituer des plans d'épargne retraite, M. Roger-Paul Cottereau a jugé difficilement conciliables l'idée d'un supplément de retraite pour tous et le caractère facultatif, à la fois pour l'employeur et les salariés, du dispositif proposé. Il a considéré qu'un dispositif véritablement facultatif était trop fragile pour être pérenne.

M. Roger-Paul Cottereau a estimé que le dispositif proposé relevait de la logique de l'assurance puisqu'il prévoyait un tarif identique pour tous, quelles que soient les situations individuelles. Il a regretté que rien n'ait été explicitement prévu en cas de disparition des parents et que la personne mariée qui choisirait la possibilité d'une réversion voie sa rente diminuée. Il s'est également interrogé sur les conséquences d'une éventuelle période de chômage du salarié. Il a conclu que le dispositif proposé, malgré l'affirmation de son caractère collectif et solidaire, se résumait finalement à un système individuel.

M. Charles Descours, rapporteur, a souhaité connaître la position de la CFTC sur les fonds d'épargne retraite déjà existants tels que la Préfon. Evoquant les conclusions du rapport de M. Jean-Michel Charpin, il s'est interrogé sur la manière dont on pouvait maintenir, à long terme, le revenu de remplacement des futurs retraités.

Relevant l'opposition de la CFTC à un mécanisme facultatif, M. Charles Descours, rapporteur, a demandé si cette organisation était favorable à un dispositif obligatoire qui se traduirait in fine par une augmentation des prélèvements obligatoires.

Evoquant la phase de concertation sur les retraites actuellement menée par Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, il s'est demandé si le Gouvernement aurait le courage de mettre en place au début de l'année 2000 de véritables fonds d'épargne retraite.

En réponse à M. Charles Descours, rapporteur, M. Roger-Paul Cottereau a souligné que les fonds de pension existant aujourd'hui se situaient hors du cadre de l'entreprise et ne constituaient donc pas un élément du contrat de travail. Il a estimé que l'on pouvait tout à fait imaginer la création d'un produit d'épargne de type Préfon destiné aux salariés du secteur privé.

Evoquant l'avenir de nos régimes de retraite, M. Roger-Paul Cottereau a fait observer que ceux-ci seraient équilibrés jusqu'en 2006 ; après cette date, un fonds de réserve transitoire, alimenté à hauteur de trois ou quatre points du produit intérieur brut, suffirait à assurer leur équilibre ; au-delà, il semblait très aléatoire de formuler des prévisions, en raison des inconnues pesant sur un horizon aussi lointain.

S'agissant du niveau des prélèvements obligatoires, M. Roger-Paul Cottereau a rappelé que celui-ci dépendait directement du rôle confié à la collectivité dans notre société, ce qui amenait à relativiser certaines comparaisons internationales. Après s'être déclaré défavorable à une augmentation des prélèvements obligatoires, il a fait observer que la création de fonds de pension se traduirait également par des prélèvements supplémentaires sur les entreprises et les salariés.

M. Jean Chérioux a rappelé que la capitalisation nécessitait du temps pour être mise en oeuvre et qu'elle ne pourrait par conséquent pas apporter de réponse aux difficultés que rencontreraient nos régimes de retraite dans les prochaines années. Après avoir souligné l'importance de l'épargne salariale dans notre pays, il s'est interrogé sur la possibilité de permettre aux salariés titulaires de plans d'épargne d'entreprise de transférer les sommes accumulées vers un système individuel de capitalisation en vue de la retraite.

En réponse à M. Jean Chérioux, M. Roger-Paul Cottereau a estimé que la capitalisation ne pourrait effectivement produire ses effets qu'au terme d'une génération. Il a fait observer qu'il serait difficile, pour la génération actuelle, qui devait déjà prendre en charge le financement des pensions des retraités d'aujourd'hui, d'alimenter d'éventuels fonds d'épargne retraite pour assurer le financement de sa propre retraite. Il a souligné que l'on avait pris du retard sur la question de la capitalisation en raison de la " drôle de guerre " qui opposait depuis une vingtaine d'années partisans de la capitalisation et défenseurs de la répartition.

M. Roger-Paul Cottereau a jugé qu'avant d'instituer un troisième pilier de notre système de retraite il fallait au préalable déterminer quel niveau de revenu principal la société souhaitait assurer à titre collectif et solidaire aux retraités. Il a considéré que le travail remarquable accompli par le commissariat général du Plan sous la direction de M. Jean-Michel Charpin pouvait avoir une fonction pédagogique même si la CFTC était très réservée sur les perspectives ainsi dégagées. Il a jugé que la réforme prioritaire devait viser à rapprocher, en tenant compte toutefois de la particularité de leurs statuts, les régimes spéciaux de retraite des régimes du secteur privé.

Evoquant le fonds de réserve institué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, M. Roger-Paul Cottereau a estimé qu'il convenait de définir sans tarder la finalité de ce fonds et notamment son caractère pérenne ou transitoire. Il s'est dit favorable à la mise en place d'un comité de pilotage chargé du suivi des régimes de retraite. Il a rappelé que la participation ne se limitait pas à des dispositions financières et a souhaité qu'elle soit renforcée.

M. Jean Delaneau, président, a indiqué que les Etats-Unis et le Canada avaient également créé des fonds de réserve pour les retraites, dotés cependant de sommes considérables. Il a jugé que les sommes affectées au fonds de réserve français étaient dérisoires par rapport aux enjeux.

M. Roger-Paul Cottereau a ajouté qu'il était quelque peu paradoxal de constituer des réserves quand on avait déjà du mal à assurer au quotidien l'équilibre de nos régimes de retraites.

Il a conclu en rappelant les conditions que posait la CFTC à la création de fonds d'épargne retraite. Il a souligné que l'adhésion à de tels fonds devait demeurer facultative pour l'entreprise mais devait également, en cas d'adhésion, s'appliquer à tous les salariés et faire partie intégrante du contrat de travail. Il a jugé que de tels fonds devaient être créés au niveau des branches professionnelles, que l'abondement de l'employeur devait avoir un caractère obligatoire et que des représentants des salariés devaient figurer dans les organismes de contrôle de ces fonds. Il a suggéré que soient institués des organismes de gestion paritaire de l'épargne-retraite pour les salariés des petites et moyennes entreprises. Il a également souhaité que des compléments soient apportés aux textes des propositions de loi afin de prévoir la possibilité d'une réversion, d'éventuels avantages familiaux et la transférabilité des droits en cas de changement d'entreprise. Il a enfin considéré que ces fonds ne sauraient investir les sommes qu'ils géreraient dans des entreprises qui ne seraient pas cotées en bourse.

La commission a ensuite entendu M. François Charpentier , journaliste, auteur de " Retraites et fonds de pension : l'état de la question en France et à l'étranger ".

M. François Charpentier a tout d'abord indiqué qu'une évolution macro-économique favorable ne résoudrait en rien les besoins de financement des régimes de retraite par répartition et que la variable démographique, liée à l'arrivée à la retraite des générations du "baby-boom", était la plus importante.

Présentant les choix effectués par les différents pays industrialisés en matière de fonds de pension, il a observé que tous les pays développés -quel que soit le système de retraite choisi- se trouvaient confrontés aux mêmes enjeux de financement.

Il a estimé que le débat sur les fonds de pension était souvent brouillé, en raison de la confusion entre deux objectifs : assurer un complément de retraite et développer une épargne placée en actions. Il a souligné que les fonds de pension ne pouvaient être gérés qu'à l'extérieur de l'entreprise. A cet égard, il a considéré que l'Allemagne, où la gestion de l'épargne retraite est effectuée en interne (inscription de provisions au bilan des entreprises), ne disposait pas de véritables fonds de pension.

Il a indiqué que les pays ayant mis en place des fonds de pension étaient ceux dont le taux de remplacement assuré par le régime de base était le plus faible : Grande-Bretagne, Irlande, Pays-Bas. Il a observé que ces fonds de pension -à l'exception des Pays-Bas- étaient loin d'être universels : en Grande-Bretagne, seule la moitié des salariés est couverte par un tel système. Il a précisé que l'accès aux fonds de pension dépendait étroitement de la taille des entreprises, de la nature du contrat de travail et de la catégorie socioprofessionnelle.

Citant l'exemple des Etats-Unis, il a indiqué que le régime de base par répartition, appelé " sécurité sociale ", couvrait 97 % des salariés et assurait un taux de remplacement de 28 à 40 %. Il a précisé que ce régime fonctionnait sur des réserves depuis le début des années 1980, ajoutant que ces réserves allaient s'accumuler jusqu'à 2021 pour financer les pensions servies jusqu'en 2032. Il a observé qu'aux Etats-Unis le débat actuel portait sur l'affectation à ces réserves d'une partie des excédents budgétaires, qui seraient placés en actions et non en bons du Trésor.

Il a observé que les fonds de pension américains étaient les plus importants au monde, mais que les Etats-Unis avaient marqué une différence entre la retraite (la sécurité sociale) et les fonds de pension (l'épargne). Rappelant que le système américain s'était fondé au début des années 1950 sous le régime des " prestations définies ", il a précisé que, depuis le début des années 1980, le régime des " cotisations définies " devenait majoritaire, en raison de l'apparition du chômage -les prestations définies nécessitant une fidélisation des salariés- et de la faillite de certaines entreprises (exemple des compagnies aériennes). Il a souligné que la logique des cotisations définies était une logique d'épargne.

Evoquant les lois du 9 juin 1999 adoptées au Luxembourg, il a rappelé que le régime de base luxembourgeois correspondait au régime de base français et aux régimes complémentaires et que le système d'épargne retraite était jusqu'à maintenant comparable au système allemand (provisions inscrites au bilan des entreprises). Il a indiqué que ces lois tendaient à mettre en place un mécanisme complexe, alliant une possibilité de sortie en capital selon un régime de " cotisations définies " et une rente servie selon le système des " prestations définies ". Il a estimé que la logique du système était plus financière que sociale, la volonté étant de drainer l'épargne européenne.

Abordant le cas du Chili, il a rappelé qu'un système en capitalisation avait pris le relais, en 1981, d'un régime en répartition fortement déficitaire. Il a indiqué que -si le système avait convenablement fonctionné dans les premières années- le taux de rendement était négatif pour la quatrième année consécutive et que le coût de gestion était très élevé. Il a noté, en outre, que les pensions servies étaient très modiques.

Il a considéré que seuls les Pays-Bas avaient mis en place de véritables fonds de retraite, touchant 90 % des salariés, et placés principalement en obligations.

Abordant la question de la France, il a observé que les fonds de retraite existants s'étaient développés en marge du régime général des salariés. Il a ainsi précisé que le régime Préfon avait été créé en raison de l'absence de régime complémentaire dans la fonction publique, que le régime Coreva dans le domaine agricole et les contrats Madelin (professions artisanales et libérales) s'adressaient aux non-salariés, dont les pensions servies par le régime de base sont faibles.

Il a constaté que ces fonds de pension n'avaient jamais pris l'allure de véritables régimes de retraite : la Préfon ne concerne que 200.000 personnes (150.000 actifs et 50.000 retraités) sur un public potentiel de plus de quatre millions d'adhérents, le niveau élevé de la retraite de base expliquant probablement un tel écart ; la loi Madelin n'a pas connu un franc succès ; le fonds de pension pour les élus locaux ne concerne que 5.000 personnes contre 75.000 personnes attendues. Il a estimé que les causes de cet échec étaient multiples : le coût du système pour se procurer un complément de retraite apparaît disproportionné ; de plus, d'autres produits financiers sont jugés plus avantageux. Il a considéré que la raison essentielle tenait à l'aversion, traditionnelle en France, vis-à-vis de la sortie exclusive en rente viagère.

Il a expliqué que la volonté de mettre en place un mécanisme de capitalisation pour les salariés du régime général se heurtait à une opposition s'expliquant pour trois raisons : premièrement, les régimes de retraite ont été l'affaire des partenaires sociaux ; deuxièmement, l'octroi d'avantages fiscaux ne concernerait qu'un Français sur deux ; troisièmement, l'exonération de cotisations sociales met en compétition la répartition et la capitalisation. Il a observé que les contrats d'assurance vie et les plans type PEA - PEP permettaient de pallier cette absence de fonds de pension, de même que les régimes supplémentaires de l'article 39 et de l'article 83 du code général des impôts et les mécanismes d'épargne salariale.

Il a estimé que des avancées intéressantes pouvaient cependant être notées dans les derniers mois, comme le montrent les efforts d'information et de formation menés par les organisations syndicales.

Il a observé que la couverture des petites et moyennes entreprises représentait un véritable défi.

Evoquant la proposition de loi de M. Charles Descours, il a estimé que le cas des salariés décédant avant l'âge de la retraite devait être pris en compte.

M. Charles Descours, rapporteur, a observé que l'adhésion obligatoire aux fonds de pension, ou par le biais d'accords de branche, aurait pour conséquence une augmentation des prélèvements obligatoires, ce qui était à exclure. Il s'est interrogé sur la possibilité de couvrir le plus possible d'entreprises, sans toutefois créer une obligation.

M. François Charpentier a estimé que l'épargne retraite devait rester un choix facultatif et que le niveau des prélèvements obligatoires était au coeur du débat. Il a fait état d'un accord chez IBM France, où, à la suite de l'intégration de plusieurs filiales, six régimes de prévoyance différents allaient être remplacés par le régime de fonds de pension IBM, sans augmentation de coût pour l'entreprise.

M. Jean Chérioux s'est interrogé sur les liens possibles entre épargne salariale et épargne retraite. Abordant la question du fonds de pension des élus locaux, il a indiqué que le temps pour cotiser était très limité, ce qui limitait la viabilité du système.

M. François Charpentier a reconnu que la population des élus locaux, relativement âgée, entrait trop tard dans le système. Il a souligné la contradiction entre le comportement des actifs, qui pensent à leur retraite relativement tard, à 40-45 ans, et l'avantage donné par le système de capitalisation à ceux qui ont commencé tôt à cotiser. Il a estimé que les salariés se trouveraient bientôt devant l'alternative suivante : soit ne pas cotiser à un fonds de pension, et prendre leur retraite à 70 ans, soit cotiser à un fonds de pension et prendre leur retraite plus tôt.

B. AUDITIONS DU MERCREDI 22 SEPTEMBRE 1999

Réunie le mercredi 22 septembre 1999 , sous la présidence de M. Jean Delaneau, président , la commission a poursuivi ses auditions sur la proposition de loi n° 187 (1998-1999) présentée par M. Charles Descours, visant à améliorer la protection sociale des salariés et créant des fonds de retraite , et sur la proposition de loi n° 218 (1998-1999) présentée par M. Jean Arthuis et les membres du groupe de l'Union centriste, visant à instituer des plans d'épargne retraite .

La commission a tout d'abord entendu M. Jean-Christophe Le Duigou, secrétaire de la Confédération générale du travail (CGT).

Après avoir rappelé que la CGT ne croyait pas à la capitalisation comme moyen de conforter la répartition, M. Jean-Christophe Le Duigou a souligné que son organisation n'entendait pas, pour autant, rester à l'écart des débats sur cette question.

Commentant les deux propositions de loi, M. Jean-Christophe Le Duigou a indiqué qu'il ne partageait pas l'idée selon laquelle les difficultés prévisibles de notre système de retraite viendraient de l'absence d'un système de capitalisation. Il a jugé que le problème du financement à long terme des retraites, problème que connaîtraient prochainement la plupart des pays développés, y compris ceux qui disposaient de retraites par capitalisation, provenait à la fois d'une évolution défavorable de la structure démographique et d'une insuffisance de la croissance économique. Il a fait observer que les conséquences du vieillissement de la population devaient cependant être relativisées, dans la mesure où la notion de population dite " âgée " évoluait, et que l'on constatait parallèlement un rajeunissement de la population en activité dans les entreprises.

M. Jean-Christophe Le Duigou a regretté le pessimisme des projections économiques sous-tendant le diagnostic du rapport Charpin. Il a jugé que le choix d'un taux de croissance annuel moyen de 1,5 %, pour les 40 prochaines années, méritait à tout le moins un véritable débat. Il a souligné que des hypothèses plus favorables aboutissaient à des prévisions moins inquiétantes pour les régimes de retraite.

M. Jean-Christophe Le Duigou a considéré que la retraite ne devait pas être abordée comme une question patrimoniale, sauf à soulever un réel problème de justice sociale. Citant l'exemple du Royaume-Uni où seuls 40 % des salariés sont effectivement couverts par des fonds de pension, M. Jean-Christophe Le Duigou a estimé qu'une conception patrimoniale de la retraite engendrait des inégalités à la fois sociales et intergénérationnelles. Il a exprimé la crainte que la génération aujourd'hui en activité ne soit contrainte de financer le paiement des pensions des retraités tout en devant parallèlement se constituer un capital pour sa propre retraite. Il a ajouté que l'introduction d'un système de retraite par capitalisation présentait des risques d'injustice accrus, sans garantie d'une quelconque efficacité.

M. Jean-Christophe Le Duigou a récusé l'affirmation selon laquelle les systèmes de retraite par répartition ne seraient pas favorables à l'investissement. Il a souligné que la consommation constituait également un des déterminants de l'investissement.

M. Jean-Christophe Le Duigou a considéré que la question de l'orientation de l'épargne ne devait pas être confondue avec la problématique de la retraite. Après avoir rappelé que la CGT souhaitait que le système de retraite par répartition soit conforté et pérennisé, il a fait observer que notre pays, dont le taux d'épargne figurait parmi les plus élevés au monde, ne souffrait manifestement pas d'une insuffisance d'épargne.

Evoquant la question de l'orientation de cette épargne, M. Jean-Christophe Le Duigou a constaté qu'une masse importante de capitaux, notamment les fonds investis dans l'assurance vie, ne bénéficiait pas aujourd'hui à l'entreprise. Il a souligné, en outre, qu'une part importante de l'épargne française, évaluée à environ 150 milliards de francs par an, quittait chaque année notre pays pour aller s'investir dans des valeurs boursières étrangères. Il a estimé que la réorientation de l'épargne vers l'activité économique pouvait se faire par une modification des règles régissant l'assurance vie ou les fonds communs de placement sans qu'il soit pour autant nécessaire d'instituer un système de retraite par capitalisation qui serait fiscalement aidé.

Après avoir rappelé que la plupart des pays industrialisés avaient opté pour un recul progressif de l'âge de départ à la retraite, M. Charles Descours, rapporteur, s'est demandé quelles solutions préconisait la CGT pour résoudre à l'avenir le problème de financement de nos systèmes de retraite.

Soulignant que les prélèvements obligatoires avaient aujourd'hui atteint un niveau que l'on pouvait considérer comme maximal, M. Charles Descours, rapporteur, a souhaité savoir si la CGT était pour sa part favorable à une éventuelle augmentation des cotisations. Il a jugé que toute nouvelle augmentation des prélèvements obligatoires comportait des risques importants de délocalisation des entreprises françaises.

Après avoir fait observer que la plupart des entreprises françaises cotées en bourse étaient aujourd'hui contrôlées par des fonds de pension étrangers, M. Charles Descours, rapporteur, a considéré qu'une réorientation de l'épargne française n'était possible que par le biais d'incitations fiscales.

En réponse à M. Charles Descours, M. Jean-Christophe Le Duigou a souligné qu'il convenait d'être prudent en matière de comparaisons internationales. Il a ainsi indiqué que si l'Allemagne venait effectivement d'imposer 42 années et demie de cotisations pour bénéficier d'une retraite à taux plein, il avait été parallèlement prévu que tout jeune sortant du système éducatif à 17 ans commencerait à cotiser pour sa retraite. Il a ajouté que les salariés italiens continuaient à partir à la retraite avant l'âge de 60 ans, alors même que les conditions d'obtention d'une retraite étaient devenues, en apparence, plus restrictives dans ce pays.

Evoquant le rajeunissement de la population en activité, M. Jean-Christophe Le Duigou a expliqué que plusieurs millions de salariés allaient prochainement partir à la retraite et seraient remplacés par des jeunes mieux formés et plus à même de maîtriser les nouvelles technologies. Il en a conclu que les projections en matière de retraite ne pouvaient simplement constituer un prolongement des tendances actuelles et qu'il convenait, au contraire, d'être en mesure d'anticiper les ruptures.

S'agissant d'une hausse éventuelle des cotisations de retraite, M. Jean-Christophe Le Duigou a considéré que dans la mesure où le nombre de retraités allait augmenter de 50 % dans les prochaines années et que tout le monde souhaitait que leur niveau de vie soit maintenu, il faudrait bien se résoudre à augmenter les ressources consacrées au financement des retraites. Il a ajouté que c'était toujours la génération qui travaillait qui assurait finalement le financement de la charge des retraites, que le système repose sur la répartition ou la capitalisation.

Evoquant les risques de délocalisation que pourrait comporter une éventuelle hausse des cotisations, M. Jean-Christophe Le Duigou a rappelé que la France restait, malgré des prélèvements obligatoires élevés, le pays d'Europe continentale où les investissements étrangers étaient les plus importants. Il a considéré qu'il n'existait pas réellement de limite au niveau des cotisations.

En réponse à M. Charles Descours, rapporteur, qui l'interrogeait sur les risques de délocalisation dans les secteurs de haute technologie, M. Jean-Christophe Le Duigou a souligné que certains secteurs contribuaient très peu au financement des retraites tandis que d'autres, notamment les secteurs de main-d'oeuvre, lui consacraient une part importante de leur valeur ajoutée. Il s'est dit par conséquent favorable à une réforme des cotisations patronales.

Après avoir ajouté qu'il partageait la préoccupation de M. Charles Descours quant à la nécessité de maintenir nos entreprises sous contrôle de capitaux français, M. Jean-Christophe Le Duigou a déclaré que l'on ne pourrait pas, pour autant, admettre que les catégories sociales les plus favorisées se constituent un capital pour leur retraite grâce à des avantages fiscaux financés par la collectivité.

Après avoir relevé que M. Jean-Christophe Le Duigou craignait que l'introduction d'un système par capitalisation ne génère de nouvelles inégalités, M. Jean Chérioux a fait observer qu'il existait déjà des inégalités très importantes au regard de la retraite entre les régimes spéciaux de la fonction publique et les régimes du secteur privé. Il a jugé qu'il convenait par conséquent de réexaminer les avantages accordés par ces régimes spéciaux si l'on souhaitait aboutir à une réelle égalité.

Considérant que la capitalisation, qui nécessite du temps pour produire ses effets, ne saurait apporter de véritable solution aux déficits que connaîtrait, dans les prochaines années, notre système de retraite, M. Jean Chérioux s'est interrogé sur la possibilité de permettre aux salariés de mobiliser une partie de leur épargne salariale, dont le montant total atteignait aujourd'hui plus de 200 milliards de francs, pour financer un complément de retraite. Il s'est demandé si le développement de l'actionnariat salarié n'était pas un moyen d'éviter la mainmise des fonds de pension étrangers sur nos entreprises.

M. Guy Fischer a dit partager la conception de M. Jean-Christophe Le Duigou pour qui la retraite ne devait pas être une affaire patrimoniale. Constatant que les inégalités sociales continuaient à se creuser malgré une croissance plus forte, il s'est inquiété du risque d'accroissement de ces inégalités né de la mise en place d'un système de capitalisation. Après avoir rappelé que les retraités avaient parfois le sentiment que leur pouvoir d'achat diminuait régulièrement depuis plusieurs années, il s'est demandé si l'introduction de la capitalisation ne risquait pas d'aviver ce sentiment.

M. André Jourdain a constaté que la CGT refusant toute augmentation des cotisations salariales et toute diminution des montants des retraites, seule restait envisageable la hausse des cotisations patronales. Citant l'exemple de la crise que connaissait aujourd'hui l'industrie de la lunetterie dans le Jura, il a estimé que toute augmentation des cotisations patronales se traduirait inévitablement par une délocalisation de la production.

Evoquant le fonds de réserve pour les retraites créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, M. Jean-Christophe Le Duigou a considéré que ce dernier ne constituait pas une véritable solution au problème de financement que rencontreraient les régimes de retraite à partir de 2005. Il a jugé que la véritable solution reposait sur une forte diminution du chômage. Il a également estimé que toute augmentation de la durée de cotisation exigée pour bénéficier d'une retraite à taux plein était inacceptable tant que les jeunes rencontreraient autant de difficultés pour s'insérer dans la vie professionnelle et tant que les personnes âgées de plus de 50 ans seraient durablement exclues du marché du travail.

M. Jean-Christophe Le Duigou a estimé qu'une éventuelle modification des règles d'utilisation des fruits de la participation devait faire partie d'une réforme d'ensemble de l'épargne salariale. Evoquant les possibilités de départ anticipé à la retraite dont bénéficiaient les ressortissants de certains régimes, il s'est dit favorable à un système commun à tous les régimes qui tiendrait compte de la pénibilité effective du travail.

La commission a ensuite entendu M. Jacques Creyssel, directeur délégué du mouvement des entreprises de France (MEDEF), et Mme Agnès Lepinay, directeur du groupe de propositions et d'actions " Croissance " .

M. Jacques Creyssel a évoqué les propositions faites en 1994 sur le sujet des fonds de pension par un groupe de travail du Conseil national du patronat français (CNPF) présidé par M. Ernest-Antoine Seillière. Regrettant que la France soit bientôt le dernier pays développé au monde à ne pas avoir mis en place un mécanisme de fonds de pension, il a constaté que la période actuelle était plutôt marquée par une phase de régression.

Il a souhaité rappeler les perspectives financières des retraites, en précisant que la France compterait un actif pour un retraité dans trente ans, contre quatre actifs pour un retraité il y a vingt-cinq ans. Il a ajouté que le déficit des régimes de retraite à l'horizon 2040 représenterait un montant de 800 milliards de francs 1999, en tenant compte d'un taux de chômage de 9 %. Il a indiqué qu'un taux de chômage beaucoup plus bas (3 %) ne diminuerait que de 100 milliards de francs le besoin de financement. Il a rappelé que les solutions classiques d'un régime de retraite par répartition consistaient soit à diminuer de moitié les pensions servies, soit à augmenter les cotisations dans la même proportion.

Il a indiqué qu'il n'était pas possible d'augmenter la cotisation des actifs, consacrant déjà 25 % de leur rémunération brute au financement des retraites. Il a observé que la solution de relever la durée de cotisation nécessaire à l'obtention d'une pension complète ne pourrait être que très progressive. Estimant que le système de retraite français était particulièrement complexe, avec une partie en " prestations définies " (le régime de base) et une partie en " cotisations définies " (le régime complémentaire), il a considéré que la priorité était de simplifier ce système, en passant à un régime intégralement par points, et en laissant le choix de l'âge de la retraite au cotisant. Il a précisé que ce choix lui serait donné par la possibilité d'épargner pour sa retraite. Il a considéré que l'introduction de fonds de pension était ainsi un élément majeur de liberté.

Il a énuméré les conditions de réussite de ces fonds de pension. Il a préconisé un système facultatif et le plus souple possible, prévoyant notamment la transférabilité en cas de changement d'employeur. Il a estimé que ces fonds devraient privilégier la sortie en rente même si des options devaient être offertes pour une sortie en capital. Il a insisté sur le fait que les rentes devraient être en " cotisations définies " et non en " prestations définies ". Il a jugé nécessaire la mise en place de mécanismes de surveillance, associant employeurs et salariés. Il a estimé que des exonérations fiscales et sociales devaient être prévues pour inciter à ce système facultatif.

Il a considéré qu'au-delà de ces règles de base, la mise en oeuvre de fonds de pension devrait pouvoir faire l'objet d'un accord entre partenaires sociaux.

M. Charles Descours, rapporteur, s'est interrogé sur la possibilité de faire passer le régime de base à un système par points, sur les modalités de sortie en capital, sur la transmissibilité des droits, notamment en cas de décès, et sur l'impossibilité de procurer aux salariés non imposables un avantage équivalent à l'avantage fiscal. Il a souhaité connaître les solutions préconisées par le MEDEF pour inciter les PME à souscrire à de tels mécanismes.

M. Jacques Creyssel a estimé qu'il était tout à fait possible de faire passer le régime de base à un système intégralement par points. Il a observé que la réforme des régimes complémentaires Association des régimes de retraites complémentaires (ARRCO) et Association générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC) avait été menée à bien.

S'agissant des fonds de pension, il a considéré qu'il était désormais nécessaire de laisser le maximum de liberté aux employeurs et aux salariés. Précisant qu'il ne s'agissait surtout pas de créer un nouveau produit d'épargne, il a estimé que la sortie en rente était davantage compréhensible et correspondait à l'objectif de conforter les retraites. Concernant la transmissibilité, il a observé que toutes les techniques assurantielles étaient disponibles pour prendre en compte les aspirations de chacun.

M. Charles Descours, rapporteur, a évoqué l'opinion négative des retraités français sur les fonds de pension.

M. Jacques Creyssel a répondu qu'un sondage montrait que 67 % des Français se déclaraient favorables à " la mise en place d'une épargne individuelle constituée en vue de la retraite ". Il a insisté sur la nécessité de prévoir des règles simples.

M. Jean Chérioux s'est interrogé sur la capacité d'épargner pour un salarié au salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) et sur les outils de politique contractuelle nécessaires à la mise en place de tels fonds. Il s'est demandé s'il était possible de s'inspirer de l'épargne salariale.

M. Guy Fischer a indiqué ne pas partager les options retenues par le MEDEF. Il a évoqué l'accroissement des inégalités. Il s'est interrogé sur le niveau de rente susceptible d'être offert en moyenne par les fonds de pension et sur la situation des PME.

M. André Jourdain a demandé si le système de points évoqué par M. Jacques Creyssel pour la pension servie par le régime de base tenait compte de la pénibilité du travail et des charges de famille.

Répondant à M. Jean Chérioux, M. Jacques Creyssel a expliqué que la défense de la politique contractuelle était pour le MEDEF un élément très important. Il a indiqué que -dans la quasi-totalité des cas- les plans de retraite seraient mis en place après un accord collectif.

Répondant à M. Guy Fischer, il a estimé que l'évolution du niveau de vie avait avantagé, au cours des dernières années, plutôt les retraités que les actifs. Il a reconnu qu'il était naturellement plus difficile de mettre en place de tels systèmes dans les PME, mais que des solutions pouvaient être trouvées du côté des branches ou des groupements d'entreprises. Evoquant la situation allemande, il a considéré que la gestion, au sein de l'entreprise, des fonds de pension était plus facile à comprendre, plus proche du salarié et des mécanismes de l'épargne salariale.

Répondant à M. André Jourdain, il a précisé que les éléments de solidarité nationale devaient naturellement être conservés et qu'il fallait tenir compte du nombre d'enfants. Il s'est interrogé cependant sur le bien-fondé d'un dispositif consistant à faire prendre en charge ces dépenses résultant de la politique familiale par la branche vieillesse.

Mme Agnès Lépinay a rappelé que la pension du régime de base avait déjà été réformée, en passant des 10 aux 25 meilleures années.

Elle a estimé que la loi devait fixer des garanties pour les bénéficiaires, mais qu'il était souhaitable de laisser à la négociation contractuelle le soin de préciser différentes modalités comme la possibilité de systèmes de réversion.

Elle a considéré que l'une des prérogatives des comités de surveillance des fonds de pension devait être la possibilité de choisir le gestionnaire et, le cas échéant, d'en changer.

Enfin, la commission a entendu M. Jean-Claude Mallet, secrétaire confédéral de la CGT-FO.

M. Jean-Claude Mallet a exprimé son opposition aux deux propositions de loi. Il a estimé que les fonds de pension ne constituaient, en aucun cas, une réponse aux enjeux de financement des régimes de retraite par répartition, en raison du temps nécessaire à la constitution d'une épargne.

Il a noté que la Banque mondiale avait préconisé, en 1994, la création de fonds de pension dans le monde, en s'appuyant sur le système américain, qu'il a jugé fondamentalement différent. Il a estimé que les conditions posées par le Fonds monétaire international (FMI) pour accorder des aides financières à la Turquie, relatives à la réforme des régimes de retraite, étaient particulièrement choquantes. Il a observé que la question de réagir ou non aux investissements de l'épargne salariale américaine était plus d'ordre économique que social. Indiquant qu'il s'était rendu aux Etats-Unis à l'invitation de l'AFL-CIO, il a considéré que les représentants des salariés n'avaient aucune part dans la gestion. Il a estimé que de toute façon -dans le cadre de la mondialisation- les fonds se déplaçaient vers les investissements les plus rentables.

Il a considéré que le régime Préfon avait été mis en place par des fonctionnaires du ministère des finances, parce que la question des primes n'avait pas été prise en compte pour le calcul des pensions de retraite. Concernant les régimes Coreva et Madelin, il a estimé que la situation des non-salariés était très différente -qui vendent leur capital pour assurer leur retraite-. Il a observé que l'épargne française était d'un niveau tout à fait suffisant. Il a estimé que très peu de salariés avaient une capacité d'épargne supplémentaire et que les avantages fiscaux ne favoriseraient que les salariés les plus privilégiés.

M. Charles Descours a observé que le fonds de réserve créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 devrait être abondé de plusieurs centaines de milliards de francs pour être réellement utile. Il a demandé si M. Jean-Claude Mallet était favorable à une hausse des prélèvements obligatoires, pourtant refusée par les Français, qui préfèrent la mise en place des fonds de pension.

M. Jean-Claude Mallet a indiqué qu'il fallait éviter de reproduire, à propos de la réforme des retraites, les erreurs commises dans le domaine de l'assurance maladie. Il a mis en doute la qualité des sondages concluant à un choix des Français pour les fonds de pension.

Il a estimé que la hausse des cotisations -y compris des salariés- était possible si elle était clairement justifiée. Il a considéré qu'il fallait éviter les propos catastrophistes. Il a rappelé que la mission Charpin avait chiffré à 12,1 % du produit intérieur brut (PIB) l'effort accompli aujourd'hui en matière de retraite. Compte tenu d'un chômage à 6 %, l'effort passerait à 15,1 %, ce qui ne représente que 3 points supplémentaires. Il a indiqué que sur les quarante dernières années, l'effort avait été de 6 points, à la suite du rapport Laroque sur la généralisation et l'amélioration du niveau des retraites. Il a considéré que l'effort se résumait à cinq milliards de francs supplémentaires tous les ans.

M. Charles Descours, rapporteur, a estimé que les prélèvements sociaux atteignaient un sommet qu'il convenait de ne pas dépasser.

M. Jean-Claude Mallet a indiqué que certaines recettes de la sécurité sociale étaient " captées " par l'Etat, comme les exonérations de cotisations non compensées. Il a estimé que les comparaisons internationales en matière de prélèvements obligatoires ne prenaient pas en compte la politique de l'emploi.

M. Guy Fischer , après avoir rappelé son opposition à la mise en place de fonds de pension, a estimé que la réforme de l'assiette des cotisations patronales restait à faire. Il a évoqué les réactions très vives des retraités face à la dégradation de leur pouvoir d'achat.

M. Jean-Claude Mallet a considéré que la réforme des cotisations patronales restait un objectif et que le financement des trente-cinq heures avait pour conséquence de brouiller encore davantage les relations complexes entre l'Etat et la sécurité sociale.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

" Vingt fois sur le métier, remettez votre ouvrage ; polissez-le et repolissez-le sans cesse ". Le conseil de Nicolas Boileau, dans l'Art poétique (1674) pourrait s'appliquer aux parlementaires, amenés à débattre à nouveau de l'épargne retraite.

Après plusieurs propositions de loi, dont la première émanait de votre commission des Affaires sociales ^{1( * )} , la France s'est dotée, le 25 mars 1997, d'un mécanisme qui répond aux enjeux, à travers la loi créant les plans d'épargne retraite.

Mais le Gouvernement issu des élections de mai-juin 1997 ne s'est résolu ni à l'abroger, ni à l'appliquer, au mépris des règles essentielles de notre droit.

" Remettre l'ouvrage sur le métier ". Le rapport Charpin a confirmé que le taux de remplacement des régimes de retraite par répartition était condamné à baisser. Dès lors, pour assurer aux retraités futurs un niveau de vie équivalent aux retraités d'aujourd'hui, il convient de leur donner la possibilité d'épargner en vue de leur retraite.

M. Jacques Delors écrivait ainsi en 1994 ^{2( * )} : " L'une des erreurs faite en France a été de ne pas expliquer qu'au-delà d'un minimum décent il fallait faire appel pour partie à la retraite par capitalisation. Un socle commun et un complément par capitalisation. Le premier assure la solidarité pour tous, le second fait appel à la responsabilité et au sens de la prévoyance de chacun, pour assurer la situation matérielle de sa famille, à l'issue de la vie professionnelle active ".

" Remettre l'ouvrage sur le métier ". Ce complément de retraite par capitalisation ne fragilisera pas les régimes de retraite par répartition, bien au contraire. Notre ministre de l'économie et des finances, M. Dominique Strauss-Kahn n'expliquait-il pas, dès 1982, qu'il convenait de cesser d'opposer répartition et capitalisation " en des joutes oratoires forcément stériles " ^{3( * )} ?

N'écrivait-il pas que l'idée selon laquelle " la préparation de la retraite ne peut reposer que sur des procédures de répartition et que le mécanisme de la capitalisation est en lui-même critiquable " ¹ devait être combattue ?

" Remettre l'ouvrage sur le métier ". Le cadre général défini par la loi Thomas est le bon. Les deux propositions de loi qu'a rapportées votre commission des Affaires sociales vont dans le même sens : un système facultatif, une sortie en rente et une gestion externe par des professionnels.

Votre commission des Affaires sociales vous propose d'adopter une proposition de loi permettant de répondre aux critiques, réelles ou imaginaires, adressées à la loi Thomas.

On pourra toujours peaufiner telle ou telle disposition, ergoter sur la composition du conseil de surveillance ou sur l'exonération de charges sociales.

L'objectif est que la France donne aux 14 millions de salariés du régime général la possibilité de se constituer un complément de retraite. Le Gouvernement hésite, ne semble pas avoir de projet très clair.

Votre commission des Affaires sociales vous propose d'améliorer la protection sociale des salariés par le développement de l'épargne retraite. Le Parlement, de nouveau, prend l'initiative.

I. DÉVELOPPER L'ÉPARGNE RETRAITE EN FRANCE : UNE NÉCESSITÉ IMPÉRIEUSE

Le développement de l'épargne retraite en France apparaît aujourd'hui une nécessité, principalement en raison de la situation démographique. Les régimes de retraite par répartition ne pourront pas assurer des taux de remplacement identiques à ceux dont bénéficient les générations qui sont aujourd'hui à la retraite. De plus, l'épargne retraite constituera un facteur favorable de croissance pour l'économie française.

Or, les mécanismes proposés aux Français apparaissent aujourd'hui insuffisants.

C'est pour cette raison que le Parlement avait initié et mené à bien le vote de la loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite, injustement critiquée.

A. LES RÉGIMES DE RETRAITE PAR RÉPARTITION VONT CONNAÎTRE DES BESOINS DE FINANCEMENT TRÈS IMPORTANTS

1. Les besoins de financement des différents régimes de retraite à partir de 2005 sont connus

Les perspectives de financement des régimes obligatoires de retraite à l'horizon 2005-2010 sont particulièrement inquiétantes. Plusieurs facteurs expliquent la gravité d'une telle situation : l'allongement de la durée de la vie, le vieillissement des générations nées après-guerre (" baby-boomers "), la persistance d'un taux de fécondité de 1,8 enfant par femme (contre un taux de 2,1 nécessaire au renouvellement des générations) et la volonté de stabiliser le solde migratoire (50.000 personnes de solde net).

L'accroissement du " taux de dépendance " apparaît ainsi inéluctable. Ce taux de dépendance (c'est-à-dire le rapport entre les personnes âgées de 20 à 59 ans et celles âgées de plus de 60 ans) passerait de 4 en 1995 (4 retraités pour 10 actifs) à 7 en 2010 (7 retraités pour 10 actifs).

Ces diagnostics ont été posés par le " Livre blanc sur les retraites " (1991), le rapport sur les " Perspectives à long terme des retraites " (rapport Briet, 1995) et le rapport " L'avenir de nos retraites " (rapport Charpin, avril 1999).

Alors qu'un certain nombre de responsables politiques et syndicaux rendent le chômage seul responsable de cette évolution négative, et contestent ainsi la gravité de la situation, le rapport Charpin a démontré qu'une évolution plus favorable de la productivité ou de l'emploi ne jouait qu'un rôle marginal pour l'amélioration de la situation financière des régimes de retraite.

Si l'on additionne les besoins de financement en 2015 des différents régimes étudiés par le rapport de 1995 (régime général, fonctionnaires civils, CNRACL, SNCF, ARRCO, AGIRC, exploitants agricoles), on obtient un total de 330 milliards de francs , dont 124 milliards de francs pour le régime général (4,3 points de cotisation) et 80,2 milliards de francs pour les fonctionnaires civils.

Cet effort ira grandissant. Comme l'explique M. Olivier Davanne, " contrairement à un sentiment largement répandu, le terme de " bosse démographique " donne une image très inexacte des difficultés qui apparaîtront à partir de 2005-2010. (...) Plutôt que le passage d'une bosse, les difficultés de la première moitié du siècle prochain s'apparentent ainsi à la montée vers un plateau " . ^{4( * )}

Les besoins cumulés de financement des années 2005-2040 représentent ainsi plusieurs milliers de milliards de francs.

Les dépenses de retraite représentent dès aujourd'hui 12,1 points de PIB. En 2020, elles représenteraient 15,0 % (hypothèse d'un chômage à 9 %), 14,1 % (chômage à 6 %) ou 13,5 % (chômage à 3 %).

L'essentiel de la progression aurait lieu entre les années 2010 et 2030.

Le besoin de financement global du système de retraite atteindrait en 2040 un peu plus de 800 milliards de francs (hypothèse d'un taux de chômage à 9 %) ou environ 700 milliards de francs (hypothèse d'un taux de chômage à 6 %) ^{5( * )} .

Dépenses de retraite en points de PIB

Taux de chômage		9 %			6 %		3 %
	1998		2020	2040	2020	2040	2020	2040
CNAVTS et régimes complémentaires	7,1		9,0	10,1	8,5	9,5	8,1	9,1
Régimes agricoles	0,9		0,6	0,4	0,5	0,4	0,5	0,4
Régimes spéciaux	3,5		4,9	5,6	4,6	5,4	4,4	5,1
Indépendants (hors agricoles)	0,5		0,6	0,6	0,5	0,5	0,5	0,5
Ensemble des régimes	12,1		15,0	16,7	14,1	15,8	13,5	15,1

Source : Rapport Charpin, p. 102.

2. La diminution du taux de remplacement semble inévitable

Pour faire face à un besoin de financement supplémentaire, trois instruments sont à la disposition des gestionnaires d'un système de retraite par répartition :

- l'augmentation des cotisations ;

- la baisse du montant des pensions ;

- l'allongement de la durée d'assurance nécessaire à l'obtention du taux plein.

Les deux premiers instruments apparaissent particulièrement délicats à mettre en oeuvre.

L'augmentation des cotisations des actifs est possible, soit en augmentant le niveau des prélèvements obligatoires, soit en assurant ce financement supplémentaire à prélèvement constant.

L'augmentation des prélèvements obligatoires semble difficile, en raison de leur niveau aujourd'hui atteint : 45,3 % du PIB en 1999. Pourtant, un certain nombre de responsables politiques et syndicaux -encouragés par les flous gouvernementaux- ont pu relativiser les constats du rapport Charpin, en expliquant que l'effort en matière de retraites ne serait que de trois points de PIB et qu'il était tout à fait abordable, en comparaison de l'effort jusqu'à maintenant réalisé...

Mais les mêmes oublient naturellement de préciser les effets négatifs d'une hausse des cotisations sur les effectifs employés. Le rapport Charpin -citant une étude récente ^{6( * )} - note ainsi " qu'une hausse de dix points des taux de cotisation sociale supportés par les entreprises serait susceptible d'entraîner une hausse du taux de chômage d'équilibre de deux points. ".

Le financement à prélèvement constant reste hypothétique ; il nécessite mathématiquement des économies sur d'autres postes de la dépense publique (dépenses de fonctionnement de l'Etat, dépenses de santé, équipements collectifs, etc.).

Il apparaît irréaliste de tabler sur une diminution durable du poids des dépenses de santé dans le PIB, en raison de l'amélioration du niveau de vie des populations, de l'introduction de nouvelles techniques médicales coûteuses, et de la croissance de la population âgée et du nombre de personnes dépendantes.

Les excédents de la branche famille reposent sur l'hypothèse peu glorieuse d'un taux de fécondité inchangé. Leur affectation au financement des retraites pose des problèmes de principe. Il est probable que d'éventuels excédents seront affectés, pour partie, à la couverture de nouveaux besoins.

Du côté de la politique de l'emploi, un taux de chômage à 9% (contre 12 % en 1999) permettrait de réaliser une économie de seulement 0,5 % du PIB en 2040.

Un taux de chômage à 6 % permettrait de compenser l'augmentation des charges de retraite par une réduction des dépenses de la politique de l'emploi jusqu'en 2015. En revanche, au-delà de 2015, les besoins de financement réapparaîtraient. Là aussi, une forte pression, dans le cas d'excédents des régimes d'assurance chômage, se ferait jour pour assurer une meilleure indemnisation des chômeurs.

En tout état de cause, faire porter sur les seuls actifs de demain la charge du financement des retraites ne semble pas souhaitable.

La deuxième solution tend à diminuer le niveau des pensions de retraite servies. Il convient de rappeler qu'entre 1970 et 1990 le revenu des retraités a augmenté deux fois plus vite que celui des actifs. Aujourd'hui, la parité des revenus des actifs et des retraités est assurée , grâce aux revenus du patrimoine qui représentent un quart des revenus totaux des retraités. On notera que, dans l'Union européenne, le niveau de vie des retraités est inférieur d'environ 10 % à celui des actifs. La situation des retraités français, par rapport à leurs voisins européens, apparaît ainsi favorable.

Mais il semble difficile de renoncer aux progrès constatés depuis la fin des années soixante.

Seule la troisième solution, consistant à allonger la durée d'assurance nécessaire à l'obtention du taux plein, est véritablement opératoire. Elle constitue la proposition clef du rapport Charpin (durée de 170 trimestres, soit 42,5 années de cotisations). L'application mécanique de la retraite à 60 ans aurait alors pour conséquence la baisse du taux de remplacement ^{7( * )} . Bon nombre de Français, en raison de l'entrée tardive sur le marché du travail, ou d'une sortie anticipée, se trouveront dans une situation où ils ne pourront obtenir le nombre de trimestres nécessaire pour prétendre à une pension complète.

Les régimes complémentaires ARRCO et AGIRC, qui sont en points, ont d'ores et déjà programmé une baisse du taux de remplacement. Même si une hausse des cotisations est décidée pour maintenir le niveau des pensions de base, les pensions servies par les régimes de retraite complémentaires diminueront inévitablement.

La baisse du taux de remplacement apparaît inévitable.

Il importe, en conséquence, d'offrir aux Français la possibilité de se constituer une épargne retraite, qui leur redonnerait la liberté de pouvoir choisir un taux de remplacement équivalent à celui que connaissent les retraités d'aujourd'hui.

Cette épargne retraite interviendrait en complément, et non en substitution, de la pension principale versée au titre de la répartition.

3. Le développement de l'épargne retraite apparaît favorable à la croissance

a) La contestation théorique

La solution d'un développement de l'épargne retraite est contestée par des économistes qui y voient un prélèvement sur les revenus des actifs, aux mêmes conséquences qu'un prélèvement social.

Force est de constater que la question du montant d'épargne et de son allocation est source de débats économiques fort complexes.

Une étude récente du service des Etudes économiques et financières de la Caisse des dépôts et consignations ^{8( * )} résume les enjeux : à court terme, l'épargne peut apparaître comme un frein à la croissance économique, puisque -dans la théorie économique classique- plus elle est élevée, plus la consommation est faible ; à long terme, l'épargne constitue le moteur de la croissance économique, en raison de l'accumulation de capital productif qu'elle permet.

Encore faut-il que cette épargne soit utilisée de manière pleinement satisfaisante. Postuler que toute l'épargne se transforme en investissement productif est hasardeux. Le développement des OPCVM monétaires (produits de court terme) dans le milieu des années quatre-vingt a drainé une épargne considérable, dont il n'est pas sûr qu'elle ait contribué pleinement à l'augmentation des capacités de production de l'économie française.

De plus, dans le cadre d'une économie ouverte, la répartition de cette épargne entre agents résidents (principalement les entreprises) et agents non résidents est une question essentielle.

Selon l'étude de la Caisse des dépôts, le " stock de capital " serait insuffisant en France, ce qui ne signifierait pas pour autant une pénurie d'épargne, puisque depuis plusieurs années l'économie française connaît une balance des transactions courantes largement excédentaire. Un transfert d'épargne serait constaté au profit des agents non résidents. L'allocation de l'épargne française ne serait pas optimale ; il serait, en effet, souhaitable que l'épargne des ménages soit affectée plus abondamment au financement des entreprises résidentes .

b) Un instrument essentiel de la mondialisation partagée

Le deuxième objectif plaidant pour la mise en place d'une véritable épargne retraite est, en finançant les investissements de demain, de soutenir l'économie et de créer ainsi des emplois nécessaires au financement des régimes de retraite par répartition.

La France doit faire le choix de la mondialisation " partagée " et non de la mondialisation " exclusion ", selon l'excellente expression de M. Jean-Pierre Thomas. Le rachat récent, par des fonds de pension américains, d'un certain nombre d'opérateurs français du câble montre l'importance de ces fonds dans un secteur essentiel de notre économie : celui des nouvelles technologies de l'information et de la communication.

Une tribune libre parue dans Le Monde du 13 novembre 1998 résume parfaitement les enjeux de cette mondialisation partagée :

" Le véritable apport des fonds de pension, c'est de permettre de prélever une partie de la croissance extérieure. À travers les fonds de pension anglo-saxons, américains entre autres, qui possèdent, par exemple, 30 % du capital de Renault, les travailleurs domiciliés en France participent déjà au financement des retraites américaines. Si nous ne bougeons pas, dans dix ans, à travers ces fonds de pension, une part de la croissance intérieure financera les pensions de non-résidents, alors que nous n'aurons que notre propre croissance pour financer nos propres pensions.

" Les régimes de répartition s'appuient exclusivement sur la croissance intérieure. Seuls les fonds de pension permettent de prélever sur la croissance externe.

" Un pays développé et démographiquement vieillissant comme la France doit impérativement élargir l'assiette du financement de ses retraites. Telle est la raison du caractère incontournable des fonds de pension.

" En participant par exemple au financement de la croissance d'un pays comme la Chine, les fonds de pension prélèveront sur la production intérieure chinoise. Cette idée n'a rien de " néo-impérialiste ". Il est logique que, si l'épargne dégagée par les fonds de pension contribue au financement de la croissance d'un pays, il y ait un retour à travers les revenus du capital. "

Une telle démonstration se passe de commentaires. Elle est signée par M. Jean-Claude Boulard, député socialiste de la Sarthe.

c) L'épargne placée sur le marché des actions est le placement le plus rentable à long terme

Une épargne placée sur le marché des actions pourrait soutenir l'investissement ; ce dernier est la clef des emplois de demain.

Les différentes analyses économiques montrent que le placement en actions est le plus rentable à long terme. Les actions surpassent largement le marché obligataire et le marché immobilier.

M. Olivier Davanne fait ainsi l'hypothèse que, sur une longue période, le rendement du capital est de l'ordre de 6 à 7 % ^{9( * )} , alors que le taux de croissance de la masse salariale se situe à 2 %.

L'épargne retraite, loin de concurrencer les régimes de répartition, apparaît ainsi leur alliée de moyen et long terme, en étant à l'origine de la création d'emplois futurs.

B. LES MÉCANISMES AUJOURD'HUI PROPOSÉS AUX FRANÇAIS SONT INSUFFISANTS

Les mécanismes en place sont aujourd'hui insuffisants pour faire face aux nouveaux enjeux de l'épargne retraite.

1. L'épargne retraite en France : l'absence de produits adaptés

Au cours des vingt années qui vont du milieu des années soixante au milieu des années quatre-vingt, l'amélioration considérable des régimes de prévoyance et de retraite, le développement des placements immobiliers et l'amélioration continue du niveau de vie ont détourné les Français de l'épargne financière.

La disposition d'un capital apparaît aujourd'hui de plus en plus nécessaire : accident, maladie, chômage, établissement d'un enfant, grosse réparation du logement, départ à la retraite, dépendance...

En l'absence de produit spécifique d'épargne retraite, les Français utilisent à l'heure actuelle deux systèmes : le premier dans un cadre individuel -l'assurance vie- et le second -l'épargne salariale- dans un cadre collectif.

Il convient de noter que les différents produits proposés ne sont pas véritablement adaptés à la constitution d'une épargne en vue de la retraite.

a) L'assurance vie

Le succès de l'assurance vie a été l'une des tendances majeures des dix dernières années : le chiffre d'affaires de l'assurance vie et capitalisation a été multiplié par plus de quatre, progressant à un rythme annuel de 17 %. La Cour des comptes indique ainsi que " l'assurance vie a représenté jusqu'à 70 % des flux d'épargne financière des ménages (1996). Parallèlement le stock de capitaux gérés s'est accru de 228 milliards de francs à près de 2.200 milliards de francs, montant qui représente environ 17 % du patrimoine financier des ménages français (contre 3 % en 1974). En raison notamment des obligations légales, ces sommes ont été surtout investies en obligations, qui forment près de 70 % de l'actif financier de la branche, les trois quarts des emprunts d'Etat étant financés par l'assurance-vie. " ^{10( * )} .

Les compagnies d'assurances proposent actuellement plus d'un millier de contrats d'" épargne-retraite ", qui sont en fait des contrats d'assurance vie.

L'assurance vie se divise en trois branches :

- l'assurance décès : si le titulaire du contrat meurt avant une date donnée (assurance décès temporaire) ou à n'importe quel moment (assurance vie entière) , ses proches recevront un capital. Si l'assuré est encore en vie à la date fixée par le contrat assurance vie temporaire, les primes versées restent acquises à l'assureur.

- l'assurance à " capital différé " ou " en cas de vie " : si l'assuré est encore en vie à une date fixée (qui peut être la date de la mise à la retraite) il reçoit un capital ou une rente viagère. Certains contrats prévoient qu'en cas de décès, les primes versées seront remboursées aux proches de l'assuré.

- l'assurance " mixte " : elle allie les deux formes citées précédemment. En cas de décès à une date fixée, les proches de l'assuré reçoivent un capital. Si l'assuré est encore en vie, il touche un capital ou une rente viagère. Les contrats d'assurance mixte se révèlent très peu avantageux. L'assuré paie pour avoir deux garanties : l'une en cas de décès, l'autre en cas de vie.

Le développement de l'assurance vie a été favorisé par les PEP-assurances (plans d'épargne populaire), lancés en 1990. A l'échéance (huit ou dix ans minimum), les souscripteurs peuvent bénéficier d'une sortie sous forme de rente, qui à l'inverse de celle perçue en sortie d'un contrat d'assurance vie classique sera totalement défiscalisée (hors contributions sociales de 10 %). Le PEP a connu un démarrage avantageux puisque 610 milliards de francs y avait été déposés en 1997.

L'assurance vie -dont le succès auprès de nos compatriotes reste très important (un ménage sur deux dispose d'un contrat)- a fait l'objet, ces dernières années, de modifications législatives en cascade, afin de diminuer son attrait fiscal. L'assurance française a connu en 1998 une année difficile, enregistrant une baisse de 14 % de son chiffre d'affaires.

Seuls les gros contrats sont toutefois concernés par la taxation de 7,5 % introduite en 1998 sur les revenus à la sortie, dont demeurent exemptés les contrats conclus dans le cadre d'un PEP et ceux investis en unité de compte composée d'au moins 50 % d'actions (" DSK "). Par rapport à d'autres formes d'épargne, les avantages fiscaux, tant sur les plus-values que lors de la transmission, demeurent donc intéressants.

Mais les contrats proposés ne permettent pas réellement d'assurer une véritable " épargne retraite ". Par ailleurs, les assurés ne bénéficient pas des abondements de leur entreprise, comme ils peuvent le faire dans le cadre de l'épargne salariale.

b) L'épargne salariale

L'épargne salariale représente en France plus de 200 milliards de francs. Le salarié pourra soit se constituer une épargne (salaire différé qui lui sera utile quelques mois ou quelques années plus tard), soit se constituer un capital, c'est-à-dire un patrimoine financier qui lui sera utile pour générer des produits financiers.

Différents mécanismes existent :

- l'intéressement sélectif dans l'entreprise ou " stock-options " (plan d'options sur actions de la loi du 31 décembre 1970). Ce système bénéficie le plus souvent aux seuls cadres dirigeants ;

- les plans d'actionnariat de la loi du 27 décembre 1973 ; seules 55 entreprises y ont aujourd'hui recours.

Ces deux instruments ont pour vocation de développer l'actionnariat des salariés.

Trois instruments d'épargne ont pour vocation d'aider le salarié à se constituer un capital diversifié :

- la participation des salariés aux résultats de l'entreprise (ordonnance du 17 août 1967 - ordonnance n° 86-1134 du 21 octobre 1986 - loi du 25 juillet 1994, devenus articles L. 442-1 à L. 442-7 du code du travail) : la participation est obligatoire pour les entreprises de plus de 50 salariés  (20,6 milliards de francs en 1997) ;

- l'intéressement des salariés à l'entreprise (ordonnance du 21 octobre 1986), qui est un système facultatif  (13,9 milliards de francs en 1997) ;

- les plans d'épargne entreprise (PEE) (ordonnances du 17 août 1967, du 21 octobre 1986 et loi du 25 juillet 1994) . Ces plans sont facultatifs à la différence de la participation. Le plan d'épargne entreprise est un système d'épargne collectif ouvrant aux salariés d'une entreprise la faculté de participer, avec l'aide de celle-ci, à la constitution d'un portefeuille de valeurs mobilières. Certains plans, à long terme, peuvent se transformer en rente.

Les FCPE (fonds communs de placement en entreprise) constituent la forme principale d'investissement des sommés placées sur les PEE. Ils tendent à devenir la forme principale de gestion de l'épargne salariale. En 1998, leur encours global était de 238 milliards de francs ^{11( * )} .

La transformation de l'épargne salariale en épargne retraite, ou plus encore la confusion entre épargne salariale et épargne retraite, largement entretenue par le Gouvernement, n'est pas pour autant satisfaisante : elle détourne la participation de son objet. De plus, l'épargne n'est pas suffisamment " longue " pour réellement prendre en compte la spécificité de la retraite.

En revanche, l'institution d'une véritable épargne retraite en France pourrait s'inspirer des mécanismes mêmes de l'épargne salariale (place de la négociation sociale, versements du salarié, abondements de l'employeur, incitations fiscales et sociales), afin que les salariés modestes puissent réellement épargner pour leur retraite.

2. Les mécanismes de retraite supplémentaire mis en place dans certaines entreprises ne sont pas à la hauteur des enjeux

Il existe aujourd'hui trois principaux mécanismes de retraite supplémentaire dans le cadre de l'entreprise, chacun étant désigné par le numéro de l'article du code général des impôts fixant le régime fiscal applicable à ses contrats.

C'est pour cette raison que l'on peut considérer que les fonds de pension existent déjà en France.

Qu'est-ce qu'un fonds de pension ?

Un " fonds de pension " est la traduction française littérale de " pension fund ". Il s'agit bien d'un " fonds de retraite ".

Il existe une infinité de définitions d'un fonds de pension. Pour M. Patrick Turbot, " un fonds de pension est un système d'épargne accumulée au nom d'un individu pendant la vie active, permettant de lui verser un revenu après sa retraite et jusqu'à son décès ". Les exemples étrangers montrent une grande hétérogénéité.

Le terme " fonds de pension " est ainsi un terme générique qui regroupe des systèmes obligatoires et facultatifs, à cotisations définies ou à prestations définies, à sortie en rentes ou en capital, financés par le salarié, l'entreprise ou les deux, avec des avantages fiscaux à l'entrée ou à la sortie, gérés à l'extérieur ou au sein de l'entreprise, sous forme d'actions ou d'obligations.

Un régime à prestations définies est un régime où l'employeur s'engage à verser une pension en rapport avec le salaire, non déterminée par la manière dont le régime est financé,

Un régime à cotisations définies est un régime où les prestations dépendent de l'épargne collectée par le régime.

L'évolution des Etats-Unis montre un passage progressif du système des prestations définies à celui de cotisations définies.

Dans le cas d'une gestion interne, les réserves sont provisionnées au bilan de l'entreprise et utilisées par celle-ci comme des fonds propres.

Dans le cas d'une gestion externe, un fonds de pension gère les sommes versées par les entreprises.

Le mécanisme dit " de l'article 39 " (ou " retraite chapeau ") consiste en des prestations définies. L'entreprise s'engage à verser au salarié, au moment de son départ à la retraite et à la condition qu'il soit encore employé par elle à cette date, une retraite supplémentaire généralement calculée par référence au dernier salaire. Seul l'employeur en supporte le financement, les versements étant intégralement déductibles du bénéfice imposable, sauf en cas de gestion interne.

Le mécanisme dit " de l'article 82 " s'apparente à une assurance vie ordinaire : l'entreprise verse les primes d'un contrat d'assurance vie qu'elle a souscrit au profit d'un salarié ou d'une catégorie de salariés. Ces versements sont assujettis à l'impôt sur le revenu.

Enfin, le mécanisme dit " de l'article 83 " est à cotisations définies. L'adhésion des salariés d'une même catégorie est obligatoire dans le cadre d'un accord d'entreprise. Employeur et salariés participent au financement, leurs versements étant exonérés d'impôt sur le revenu dès lors qu'ajoutés aux cotisations d'assurance vieillesse obligatoires, ils n'excèdent pas 19 % de huit fois le plafond annuel de la sécurité sociale, soit un peu moins de 264.000 francs.

Les régimes à cotisations définies et les régimes à prestations définies en France : résumé des principales différences

	Retraites à cotisations définies	Retraites à prestations définies
1. Nature de l'engagement de l'employeur	Un niveau de versements	Un niveau de prestations
2. Droits des salariés	Droits patrimoniaux sur un capital	Droits à pension
3. Gestion par l'assureur	Comptes individuels	Fonds collectif
4. Financement du fonds	Versements employeur et salariés	Versements employeur seulement

L'ensemble de ces mécanismes représenterait 120 milliards de francs. Ces sommes ne bénéficient que de façon marginale à l'ensemble de l'économie, l'essentiel étant placé dans des produits obligataires.

De plus, chacun de ces mécanismes présente des inconvénients sérieux pour le salarié s'agissant de la portabilité de ses droits dans une autre entreprise, alors même que les évolutions économiques et sociales constatées au cours des dernières décennies tendent à accroître la mobilité, voulue ou simplement consentie, des salariés.

Enfin, ces mécanismes ne bénéficient qu'aux salariés des entreprises les ayant mis en place, en général de grandes entreprises.

Il est ainsi nécessaire de mettre en place en France de véritables fonds de pension , susceptibles de répondre aux enjeux de l'épargne retraite, pour que les salariés de l'ensemble des entreprises soient couverts et pour que l'économie française dispose d'un meilleur financement dans le cadre d'une " mondialisation partagée " et non d'une " mondialisation subie ".

La loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite, dite " loi Thomas ", permettait cette mise en place.

C. LA LOI SUR LES PLANS D'ÉPARGNE RETRAITE DU 25 MARS 1997 TEND À FACILITER LE DÉVELOPPEMENT DE L'ÉPARGNE RETRAITE

1. Un débat initié et mené à bien par le Parlement

Lorsque l'histoire apportera le recul nécessaire pour apprécier à leur juste valeur les efforts de revalorisation du Parlement menés en France à la fin du XX ^ème siècle, nul doute que la loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite, dite " loi Thomas ", apparaîtra comme une étape essentielle.

Le Sénat a joué un rôle tout à fait éminent tout au long du processus parlementaire. En effet, dès le 19 février 1993, M. Philippe Marini, alors membre de la commission des Affaires sociales, déposait un premier texte de six articles ^{12( * )} . Si les propositions de loi déposés sur le bureau de l'Assemblée nationale tant par M. Jean-Pierre Thomas (n° 741) que par M. Jacques Barrot (n° 1039) sont à l'origine de la loi du 25 mars 1997, les apports de la Haute assemblée, lors des deux lectures du texte, ont été d'importance.

Contrairement à ce qui a pu être affirmé ici ou là, la loi créant les plans d'épargne retraite a fait l'objet d'une concertation et d'une préparation minutieuses. L'effort de pédagogie accompli par un certain nombre de députés et de sénateurs est à l'honneur du Parlement.

La loi n° 97-277 du 25 mars 1997

Cette loi crée, pour l'ensemble des salariés de droit privé, un système de retraite supplémentaire à cotisations définies, par capitalisation, donnant droit à une rente viagère lors de la cessation d'activité, avec une option de sortie partielle en capital, limitée à 20 % du capital et à hauteur de 75 % du plafond annuel de la sécurité sociale (130.000 francs). Cette rente est imposable au titre des pensions.

Les versements des salariés sont facultatifs. Ils peuvent éventuellement être complétés par l'employeur dans la limite de quatre fois le versement salarial. Cet abondement patronal entre dans l'enveloppe globale d'exonération de cotisations sociales au titre de la prévoyance et de la retraite complémentaire, soit 85 % du plafond de la sécurité sociale (147.600 francs par an). En revanche, il est soumis au premier franc à la CSG et à la CRDS. Les sommes versées sur ces plans d'épargne retraite sont déductibles de l'impôt sur le revenu dans la limite de 5 % du montant brut de la rémunération ou de 20 % du plafond de la sécurité sociale (34.700 francs), avec une faculté de report des déductions non utilisées au cours des trois dernières années.

Les plans sont créés dans le cadre de l'entreprise ou de la branche par la voie d'un accord collectif. Ils sont gérés par des structures dédiées, les fonds d'épargne retraite, soumis à un agrément administratif et relevant du code des assurances, du code de la mutualité ou constitués sous la forme d'un organisme de prévoyance. Un an après la promulgation de la loi ou six mois après le début de la négociation collective, le salarié qui ne se serait pas vu proposer de plan par son entreprise peut adhérer individuellement au plan de son choix.

La protection et l'information de l'adhérent sont assurées tant de manière individuelle (maintien des droits acquis, transfert des droits attachés à un plan) que collective (informations périodiques, comité de surveillance pour chaque plan, contrôle conjoint par la commission de contrôle des assurances et la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance).

Les fonds d'épargne retraite ne peuvent s'engager à servir des prestations définies. Dans le même esprit, la loi prévoit une règle de concentration maximale des engagements réglementés des fonds d'épargne retraite en titres de créances (65 %). Des règles de dispersion des placements s'appliquent également : les engagements ne peuvent être représentés pour plus de 5 % par des parts ou actions d'un même OPCVM ou par l'ensemble des valeurs émises et des prêts obtenus par une même société. Les placements dans les sociétés non cotées, les fonds communs de placement à risques et les fonds communs de placement dans l'innovation bénéficient toutefois d'une exception : les engagements réglementés d'un fonds d'épargne retraite peuvent y être représentés à concurrence de 10 % et dans la limite de 0,5 % par émetteur.

2. Un texte majeur

La " loi Thomas " constitue une avancée majeure, parce que les débats parlementaires ont permis de trancher deux débats essentiels relatifs à la création de " fonds de pension à la française ".

Le premier débat tranché par la loi Thomas est d'avoir clairement privilégié la sortie en rente par rapport à la sortie en capital.

Dans la perspective de compléter la pension du régime de retraite de base, il est essentiel, au moment de la retraite, qu'une rente soit servie, et non un capital. Il existe déjà des produits d'épargne classique à court et moyen terme pour permettre, par exemple, l'achat d'un bien immobilier, ou le financement d'une année d'études d'un enfant, etc.

Le deuxième débat tranché par la loi Thomas est relatif à la gestion des sommes recueillies. La loi du 25 mars 1997 met en place un système de gestion externe. En effet, une gestion " interne " à l'entreprise n'apporterait pas une pleine sécurité aux salariés et apparaît difficilement compatible avec les nouvelles exigences de mobilité. Le développement de l'actionnariat salarié est très souhaitable, mais il s'inscrit dans une autre problématique que celle de l'épargne retraite ^{13( * )} .

3. Une loi injustement critiquée

Les critiques adressées à la loi Thomas ne relèvent pas toujours du domaine du rationnel.

Cette loi est, en effet, accusée de quatre " défauts " majeurs :

a) La loi Thomas " siphonnerait " les régimes de retraite par répartition

La loi Thomas a ainsi été accusée de " siphonner les régimes de retraite par répartition ", en raison de l'exonération prévue de cotisations sociales.

Ce siphonnage relève probablement davantage du fantasme que de la réalité. En effet, il convient de rappeler que le Sénat avait adopté, à l'initiative du Président Jean-Pierre Fourcade, un amendement prévoyant un plafonnement de cette exonération, dans les limites du droit commun, à savoir 85 % du plafond de la sécurité sociale.

b) La loi Thomas contournerait les partenaires sociaux

La loi Thomas est accusée également de contourner les partenaires sociaux. Elle est souvent présentée sous le vocable de " système individuel ".

Or, ce n'est pas le cas : l'article 4 de la loi du 25 mars 1997 prévoit la possibilité d'un accord collectif. L'adhésion individuelle n'est possible qu'en cas d'échec de la négociation collective.

S'il convient de prévoir une place pour les partenaires sociaux dans le dispositif de contrôle des fonds de retraite, et si le dialogue social devrait normalement être la porte d'entrée centrale du dispositif, il apparaît difficile de conditionner un système facultatif à l'acceptation des partenaires sociaux.

c) La loi Thomas ne présenterait aucune garantie pour les salariés

La loi Thomas prévoit un caractère tout à fait facultatif des versements et des abondements. Ce système représentait effectivement l'inconvénient de n'apporter sur le plan législatif aucune garantie au salarié souhaitant verser régulièrement de l'argent sur son plan de retraite, l'employeur étant libre d'abonder ou non.

Il apparaît cependant évident que les employeurs se seraient engagés, dans l'accord collectif ou par une disposition de la décision unilatérale, à abonder les versements de leurs salariés.

d) La loi Thomas privilégierait les salariés les plus aisés

Les incitations fiscales mises en place pour les versements ont été particulièrement critiquées.

Cette critique est souvent un prétexte à l'inaction en France. Elle repose sur le constat que l'incitation fiscale (déduction d'impôt) ne profite qu'à la moitié des ménages qui paye l'impôt sur le revenu.

Par volonté de ne pas alourdir à l'excès le texte législatif, un grand nombre de dispositions d'application relevait du pouvoir réglementaire. La loi se trouvait ainsi inapplicable, en l'absence de ces décrets. Au moment de l'entrée en fonctions du nouveau Gouvernement, issu des élections de mai-juin 1997, ces dispositions étaient pour la plupart déjà rédigées.

Au-delà du texte même de la loi et de ses décrets d'application, la pratique et le bon sens auraient apaisé les craintes suscitées par la loi Thomas.

Le Gouvernement ne s'est toujours pas résolu à rendre possible la constitution d'une épargne retraite, en adoptant une position de statu quo : ni abrogation, ni application.

II. LA POLITIQUE DU GOUVERNEMENT EN MATIÈRE DE RETRAITES : UN DOUBLE ATTENTISME AUX CONSÉQUENCES DÉSASTREUSES

Le Gouvernement, en empêchant l'application de la loi Thomas, a retardé jusqu'à maintenant le développement de l'épargne retraite en France. Pour s'en justifier, il oppose idéologiquement répartition et capitalisation et explique que sa priorité est de sauvegarder les régimes de retraite par répartition.

Cette pétition de principe serait intellectuellement plus rigoureuse s'il s'était réellement engagé dans une réforme des régimes de retraite par répartition.

Or, le Gouvernement n'a mené aucune action concrète, depuis juin 1997, pour mettre en oeuvre une telle réforme.

A. SAUVEGARDER LES RÉGIMES DE RETRAITE PAR RÉPARTITION : UN DIAGNOSTIC SANS LENDEMAIN

1. La mission Charpin a montré l'échec du diagnostic partagé

Le Gouvernement attendait un " grand débat ", un " diagnostic partagé ". Il n'en a rien été. Certains partenaires sociaux ont contesté les hypothèses mêmes du rapport Charpin (taux de croissance, notamment).

Votre rapporteur vous renvoie à l'analyse de notre excellent collègue M. Alain Vasselle dans son rapport d'information ^{14( * )} : " Réforme des retraites : peut-on encore attendre ? ".

L'échec du diagnostic partagé a amené le Gouvernement à entamer une nouvelle série de rencontres avec les partenaires sociaux, commencées fin juillet et achevées le 2 septembre 1999, sans que l'on puisse clairement déterminer les avancées induites par cette phase de " dialogue ".

2. Le Gouvernement parie sur la croissance pour reculer une nouvelle fois les échéances

M. Lionel Jospin, Premier ministre, a précisé que le Gouvernement était toujours en phase de dialogue :

" Nous avons décidé qu'à l'issue des consultations, nous allions au début de l'année prochaine faire nos propositions et que nous les mettrions en oeuvre avec les partenaires par une méthode de concertation. Nous nous en tiendrons à cette méthode. C'est la bonne pour faire passer les obstacles que les précédents gouvernements n'avaient pas su franchir " ^{15( * )} .

Devant les parlementaires socialistes réunis à La Rochelle, le Premier ministre n'a pas -sur ce point- changé de discours :

" Notre calendrier est clair. La phase de diagnostic a eu lieu. Nous sommes aujourd'hui dans la phase de concertation.

" Au début de l'année 2000, comme je l'ai annoncé, je préciserai les orientations générales du Gouvernement. Nos propositions sur la retraite s'inscrivent dans une vision plus large : celle de la place et des problèmes des personnes âgées dans notre société. Nous serons en particulier très attentifs à leur insertion dans la vie sociale et à leur accompagnement lorsqu'elles sont en situation de dépendance. "

Le sous-entendu de la politique gouvernementale est de considérer que la croissance, qui devrait assurer le plein emploi dans une dizaine d'années, permettra de résoudre une partie des besoins de financement.

La seule initiative du Gouvernement a été de créer un " fonds de réserve " pour le régime général et les régimes alignés.

3. Le fonds de réserve créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 demeure virtuel

Lors du débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, le Sénat, à l'initiative de votre commission des Affaires sociales, n'avait pas rejeté le principe d'un fonds de réserve.

Il avait, en revanche, estimé qu'il était quelque peu dérisoire de prétendre y affecter 2 milliards de francs, issus d'excédents de la C3S. Ayant pris acte de la mesure " symbolique " que constituait la création d'un fonds de réserve pour les retraites par répartition, votre commission avait jugé inutile de " faire semblant " , comme le faisait le projet de loi, et d'attribuer à ce fonds un embryon de ressources, de peaufiner la composition d'un Comité de surveillance ou de préciser les régimes bénéficiaires... alors même que restaient parfaitement indéterminés à la fois la nature des " vraies " ressources l'alimentant, et qui devraient se chiffrer en centaines de milliards de francs, l'affectation de ces fonds, leur mode et leur horizon de placement ou enfin les modalités de gestion qui devront être cohérentes tant avec l'origine des ressources qu'avec l'objectif des emplois.

Votre commission considérait que la mise en place d'un tel fonds de réserve relevait, à l'évidence, d'un texte d'ensemble, cohérent et complet, incluant des mesures permettant de clarifier la situation des régimes spéciaux et de définir un véritable régime des fonctionnaires de l'Etat.

Près d'une année après, ce fonds de réserve reste parfaitement virtuel ; la seule trace de son existence est une ligne sur les comptes du Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Aucun détail supplémentaire n'a été donné quant aux modalités de gestion, alors que l'article 26 de la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière a prévu le reversement, " avant le 31 décembre de chaque année, de 2000 à 2003 inclus " , d'environ 18 milliards de francs issus des caisses d'épargne.

Cette inaction du Gouvernement est d'autant plus regrettable que le fonds de réserve a suscité un certain nombre d'espoirs.

La piste de l'affectation des " excédents sociaux " a été évoquée en des termes inquiétants. C'était oublier un peu vite le principe de la séparation des branches. Les seuls excédents qui peuvent être affectés proviennent soit du FSV, soit de la CNAVTS. Le montant prévu pour 2000 reste très limité.

La piste de l'affectation des " excédents budgétaires " a été mentionnée lors du débat surréaliste de l'été 1999. C'était oublier un peu vite que le budget de l'Etat connaît un déficit toujours très important, et que des rentrées fiscales plus importantes que prévu n'ont jamais constitué un " excédent budgétaire ".

Le Premier ministre a récemment annoncé que ce fonds serait doté de 15 milliards de francs en 2000.

Au-delà, le fonds de réserve ne peut en aucun cas constituer la seule réponse aux enjeux de financement. Comme l'a souligné M. Jean-Michel Charpin devant la commission des Affaires sociales du Sénat (audition du 5 mai 1999), il est déjà trop tard pour envisager la création d'un fonds permanent (qui financerait, par les produits financiers, les besoins futurs) ; seul un fonds de " lissage " apparaît aujourd'hui réalisable.

B. FAVORISER L'ÉPARGNE RETRAITE : UN DISCOURS SANS PROJET

1. Le Gouvernement et la loi Thomas : ni abrogation, ni application

M. Lionel Jospin avait indiqué, dans sa déclaration de politique générale du 19 juin 1997, que " les dispositions récemment adoptées en faveur des fonds de pension qui peuvent porter atteinte aux régimes par répartition seront remises en cause " .

La loi Thomas est donc restée inappliquée, faute de décrets d'application. Le Gouvernement ne s'est pas résolu pour autant à l'abroger. Comme l'a souligné, non sans un certain cynisme institutionnel, M. Dominique Strauss-Kahn, " l'abrogation de cette loi serait même à la limite inutile car les décrets d'application n'ont jamais été pris par ce Gouvernement, en sorte qu'elle ne peut avoir d'application concrète " .

Votre rapporteur ne partage pas cette analyse : certes, la nouvelle majorité n'est pas liée par le vote de la loi du 25 mars 1997 ; elle a tout à fait le droit de l'abroger. Mais se contenter de ne pas promulguer les décrets d'application n'est pas respectueux de la norme législative.

De manière assez ironique, la conversion soudaine du Gouvernement -et de sa majorité- à la capitalisation a été annoncée à l'occasion de la discussion à l'Assemblée nationale, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 : un amendement présenté par le groupe communiste tendait à abroger la loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne-retraite.

Craignant -à juste titre- une annulation de cette disposition par le Conseil constitutionnel ^{16( * )} , le Gouvernement n'a pas pu soutenir cet amendement.

En " compensation ", le rapport annexé à la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 comporte ainsi cet engagement péremptoire : " La loi n° 97-277 du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite ne constitue pas une bonne solution pour l'avenir de notre système de retraite. (...) En conséquence, le Gouvernement proposera au Parlement en 1999, dès qu'un support législatif le permettra, l'abrogation de cette loi. "

Votre rapporteur rappelle que le rapport annexé n'a aucune portée normative ^{17( * )} .

De nouveau, M. Bernard Kouchner, alors secrétaire d'Etat à la santé, a " promis " devant la Haute assemblée, le 6 mai dernier, une telle abrogation : " Quant à la loi Thomas, qui privilégie l'apport personnel et la retraite par capitalisation, qui suppose une démarche individuelle, le Gouvernement s'est engagé à la supprimer. Nous le ferons, en fonction du calendrier parlementaire, qui, vous le savez, est très chargé, dans un avenir extrêmement proche. Cela déjà été dit, et je le répète. "

Il n'en a rien été.

Cette volonté d'abroger la loi Thomas, sans passage à l'acte, ne constitue pas pour autant une véritable conviction idéologique.

2. La redécouverte des vertus de l'épargne retraite : une conversion sans conséquences concrètes

La majorité " plurielle " semble divisée sur la question de l'épargne retraite. Néanmoins, une conversion semble se dessiner.

M. Laurent Fabius, président de l'Assemblée nationale, est intervenu dès février 1998 en faveur de fonds partenariaux de retraite. Sa prise de position de septembre 1999 s'inscrit dans cette logique.

M. Jérôme Cahuzac, dans le cadre du groupe d'étude sur la fiscalité du patrimoine, a remis en juillet 1998 une note à MM. Augustin Bonrepaux et Didier Migaud, respectivement président et rapporteur général de la commission des Finances de l'Assemblée nationale. Cette note analyse les conditions nécessaires au succès d'un produit d'épargne entreprise à long terme (PEELT), plan de dix ans renouvelable ^{18( * )} .

Lors du débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, le 28 octobre 1998, Mme Martine Aubry a déclaré que le Gouvernement n'était pas opposé " à la constitution d'une épargne à long terme, complétant, et non concurrençant, la retraite par répartition, contrairement à ce que faisait le dispositif prévu par la loi Thomas ^{19( * )} " . La ministre a précisé qu'elle travaillait en collaboration avec le ministre de l'économie et des finances, dans le cadre de la mission confiée à MM. Didier Migaud et Jérôme Cahuzac, sur l'architecture de ce troisième étage qui constituait " un complément de la retraite par répartition " .

Elle a ensuite décrit les trois caractéristiques du système que le Gouvernement entendait mettre en place dès avant la fin du premier semestre 1999 :

- " il sera conçu dans un cadre collectif et sera accessible réellement à l'ensemble des salariés, notamment grâce à des dispositifs de solidarité " ;

- " les avantages qu'il offrira devront profiter à l'ensemble des salariés et ne pas fragiliser les comptes de la sécurité sociale, aussi bien en ce qui concerne l'assurance maladie que les retraites " ;

- " les partenaires sociaux devront être associés à sa mise en oeuvre et à son contrôle " ;

M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie des finances et de l'industrie ^{20( * )} , a indiqué qu'il était " nécessaire de mettre en place un instrument d'épargne à long terme " . " Non seulement cela répondra aux besoins des épargnants, mais des masses de capitaux considérables pourront ainsi se constituer et assurer à notre pays la maîtrise de son appareil productif. ", a-t-il ajouté. Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a conclu son intervention en indiquant que le Gouvernement présenterait très rapidement, en 1999, un texte spécifique ou, à l'occasion d'un autre texte, un certain nombre d'articles, " définissant les caractéristiques de ce produit d'épargne collectif, destiné au plus grand nombre, contrôlé par les salariés, engageant la solidarité, ne mettant pas en cause le système de répartition tout en répondant à un besoin d'épargne individuel et à un besoin d'accumulation du capital sur le sol national " .

Au cours d'un débat diffusé le 11 janvier dernier par la chaîne de télévision LCI, le secrétaire d'Etat au budget, M. Christian Sautter a assuré que le complément de retraite sur lequel le Gouvernement réfléchit ferait l'objet de " décisions dans le budget de l'Etat pour 2000, discuté à l'automne 1999 et dans le budget de la sécurité sociale pour l'année 2000 ".

Après avoir répété que le Gouvernement allait abroger la loi Thomas -sans toutefois préciser de quelle façon il entendait le faire- le Premier ministre a souligné pour sa part, dans l'entretien accordé au journal Le Parisien le 29 avril 1999 : " Toutes les options peuvent être discutées y compris une forme d'épargne collective consacrée au financement des retraites. Mais à deux conditions, d'abord que l'avenir des régimes des retraites par répartition soit au préalable garanti (...). Ensuite que syndicats et organisations professionnelles soient associés à la direction de ces fonds d'épargne ".

L'engagement d'entamer la réforme des retraites en 1999 et l'engagement de déposer un projet de loi sur l'épargne retraite n'ont pas été tenus.

Votre commission des Affaires sociales vous propose l'adoption de conclusions permettant au Gouvernement de tenir ce deuxième engagement.

III.  LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

Les propositions de votre commission des Affaires sociales ont pour objet de :

- donner à tous les Français la possibilité de se constituer une épargne retraite, puisque les salariés sont aujourd'hui " exclus " des mécanismes de capitalisation existants ;

- mettre en place des règles souples et respectueuses des droits des salariés et des employeurs.

A. DONNER À TOUS LES FRANÇAIS LA POSSIBILITÉ DE SE CONSTITUER UNE ÉPARGNE RETRAITE

1. L'évolution de l'opinion est significative

a) Des partenaires sociaux intéressés

L'attitude des confédérations syndicales vis-à-vis des fonds de pension a quelque peu évolué depuis les débats de la loi Thomas ^{21( * )} .

Seule Force Ouvrière montre une opposition déterminée et résolue. La CGT fait preuve de beaucoup plus de pragmatisme, condamnant de manière théorique les fonds de pension tout en précisant qu'elle n'entend pas, pour autant, " rester à l'écart des débats sur cette question " . On notera que cette confédération syndicale a décidé récemment de former ses cadres aux mécanismes des fonds de pension.

La CFTC fait de la " définition du taux de remplacement " acceptable dans notre société l'enjeu majeur de la discussion.

La CFE-CGC a organisé un colloque le 16 juin 1998 sur le thème " Fonds de retraite paritaires au service des entreprises et de l'emploi " en abordant notamment la problématique des fonds " socialement responsables ".

Même si elle ne s'est pas prononcée officiellement sur la question, la CFDT se déclare ouverte au dialogue, et se prépare à organiser à son tour un colloque le 21 octobre prochain.

b) Une opinion prête à la mise en place de fonds de pension

Même si la lecture des sondages reste un exercice particulièrement difficile, l'analyse d'un sondage IPSOS d'octobre 1998 ^{22( * )} montre une évolution et une grande maturité des Français vis-à-vis de la mise en place de fonds de pension.

13 % pensent qu'il s'agit d'une idée de gauche, 13 % d'une idée de droite et 63 % considèrent qu'il ne s'agit d'une idée ni de gauche, ni de droite.

55 % pensent que ces fonds de pension pourront coexister avec les régimes actuels de la Sécurité sociale contre 32 % qui pensent à l'inverse que ces fonds de pension entraîneront tôt ou tard la disparition de ces régimes.

Une enquête de BVA pour la CFDT de février 1999 montre que les Français, à la question " quelles sont les solutions visant à assurer le financement des retraites au cours des prochaines années ? " plébiscitent deux réponses : " fixer une même durée de cotisations pour tous " (83 % d'opinions favorables) et " le développement des fonds de pension, c'est-à-dire d'une épargne personnelle constituée avant l'âge de la retraite pour financer sa propre retraite " (67 % d'opinions favorables).

On remarquera que ces résultats positifs sont obtenus en dépit de l'utilisation du vocable " fonds de pension ", qui aurait en France une connotation négative à la suite, notamment, de l'affaire Maxwell.

2. Ne rien faire serait prendre le parti de l'inégalité

a) Des fonds de pension existent déjà en France, sans mettre en péril les régimes de retraite par répartition

Les exemples de fonds de pension " spécifiques " montrent qu'en France répartition et capitalisation peuvent tout à fait se compléter : les fonctionnaires (avec notamment la Préfon), les exploitants agricoles (COREVA) et les élus locaux (Fonpel) bénéficient déjà de mécanismes de capitalisation.

La loi du 11 février 1994 dite loi Madelin a ouvert aux professions indépendantes l'accès à un complément de retraite par capitalisation par le biais de groupements constitués sous la forme d'associations. Contrairement à ce qui est souvent affirmé, la loi Madelin est loin d'être un échec. En effet, elle a connu un réel décollage en 1998 : 221.000 contrats retraite sont en cours.

Les seuls Français qui n'ont pas accès aux fonds de pension sont aujourd'hui les affiliés au régime général, soit 14 millions de personnes. Or, ce sont ces personnes qui ont consenti, dans les dernières années, les efforts les plus importants dans le domaine des retraites (" loi Balladur " de 1993, accords AGIRC-ARRCO de 1996).

b) Les exemples étrangers montrent que l'on peut compléter un système fondé sur la répartition par des mécanismes d'épargne retraite

Les exemples étrangers montrent qu'aucun pays industrialisé ne remet en cause les avantages de la répartition. Contrairement à une opinion souvent répandue, même les Etats-Unis assurent une retraite de base, qui couvre plus de 95 % de la population. Le système est fortement redistributif et financé par des cotisations. Les régimes de retraite disposent de réserves très importantes. Les fonds de pension américains -auxquels participe la moitié des salariés- sont désormais majoritairement à cotisations définies.

La Grande-Bretagne connaît également un " filet de sécurité ", non contributif, une retraite de base contributive, des régimes d'entreprises majoritairement à prestations définies, ainsi que des plans individuels d'épargne retraite. Un salarié sur deux bénéficie d'un régime d'employeur. Les fonds sont gérés en dehors de l'entreprise par des " trusts " (fiducies).

Les Pays-Bas connaissent un régime de base forfaitaire, ainsi que des fonds de pension très importants, couvrant 83 % de la population.

L'Italie et l'Espagne ont mis en place des mécanismes de retraite par capitalisation, qui donnent des premiers résultats encourageants.

Dans un contexte d'une économie de plus en plus ouverte, et à l'heure où la Commission européenne se prépare -après un livre vert sur les retraites complémentaires- à prendre de nouvelles initiatives en la matière, la France serait ainsi le seul pays n'ayant pas souhaité développer l'épargne retraite.

Cette " exception française " risque, dans les toutes prochaines années, d'être un handicap lourd.

La France n'est pas obligée d'importer un système d'un pays étranger. Elle peut, en fonction de son génie propre et des contraintes inhérentes à son économie, mettre en place des " fonds de pension à la française ".

c) Ne pas laisser de côté un grand nombre de Français

Le refus de l'épargne retraite est justifié par l'argument suivant : le développement de l'épargne retraite serait contraire à l'égalité, car il ne concernerait que les personnes aisées.

L'argument est quelque peu spécieux ; les cadres les plus privilégiés ont d'ores et déjà les moyens de se constituer une retraite supplémentaire, car ils ont facilement la possibilité de se constituer un capital, dans le cadre de l'épargne individuelle.

Répondant à l'argument d'iniquité, deux économistes écrivaient il y a déjà plus de quinze ans : " Quoiqu'il en soit, l'inégalité qui résulterait de procédures de capitalisation gérée dans l'intérêt de l'épargnant est sans doute inférieure à celle qui découle des capitalisations individuelles pour lesquelles la classe, l'information, le montant de la fortune, etc., jouent un rôle discriminant essentiel ".

On aura reconnu la prose de M. Denis Kessler et de M. Dominique Strauss-Kahn ^{23( * )} .

Une enquête de l'INSEE permet de se rendre compte que l'inégalité est aujourd'hui réelle.

L'accès à la capitalisation : 10 % des ménages souscrivent

Plus nombreux qu'il y a quelques années, 10 % des ménages déclarent posséder début 1998 une retraite surcomplémentaire souscrite volontairement. La plus grande partie de ces souscripteurs de retraite par capitalisation sont des ménages de 40 à 59 ans (près de 16 %).

Les catégories socioprofessionnelles les plus représentées sont les non-salariés : les professions libérales (près de 31 %) viennent en tête, suivies par les familles d'agriculteurs (près d'un quart), puis par celles des artisans, des commerçants et des industriels (près de 24 %). Chez les salariés, les cadres sont les plus nombreux (près de 20 %), suivis par les professions intermédiaires (15 %). Plus de 8 % des ménages d'employés et d'ouvriers qualifiés ont également souscrit une surcomplémentaire. Parmi les ouvriers non qualifiés, seuls 5,5 % se trouvent dans ce cas.

Accès à la capitalisation selon le revenu annuel du ménage
(en pourcentage des ménages)

Source : enquête patrimoine de l'INSEE, mars 1999.

L'épargne retraite se développe, mais dans le désordre, sans faire l'objet de règles communes. Le statu quo est ainsi profondément inégalitaire.

L'enjeu pour le législateur est bien de fixer un cadre, des règles communes, pour que l'épargne retraite fasse l'objet d'un développement harmonieux.

A l'heure où il est beaucoup question de " régulation " de l'économie par l'Etat, peut-être faut-il voir là l'un des enjeux d'un Etat moderne, anticipant les grandes évolutions, par des règles souples, simples et compréhensibles par tous.

L'avantage des fonds de pension par rapport aux systèmes individuels est que le salarié peut bénéficier d'un abondement de la part de son entreprise, ce qui lui rend moins " coûteuse " l'accumulation d'une épargne en vue de la retraite.

3. Une attitude responsable est de perfectionner la loi Thomas

Prenant acte de l'impossibilité manifeste pour le Gouvernement à la fois d'appliquer la loi Thomas et de proposer un nouveau texte, trois propositions ont été déposées chronologiquement, dont deux au Sénat :

- la proposition de loi n° 1301 (Assemblée nationale, XI ^ème législature), créant les plans de prévoyance retraite, déposée le 22 décembre 1998 par M. Philippe Douste-Blazy ;

- la proposition de loi n° 187, visant à améliorer la protection sociale des retraités et créant des fonds de retraite, déposée le 3 février 1999 par votre rapporteur ;

- la proposition de loi n° 218 visant à instituer des plans d'épargne retraite, déposée le 11 février 1999 par M. Jean Arthuis et les membres du groupe de l'Union centriste.

La proposition de loi de M. Philippe Douste-Blazy, rapportée avec talent et conviction par M. Jacques Barrot ^{24( * )} , n'a hélas pas franchi le stade de la discussion générale en séance publique à l'Assemblée nationale, le 28 janvier 1999.

Votre commission se prononce ainsi sur les deux seules propositions déposées au Sénat. Néanmoins, votre rapporteur tient à souligner les travaux de MM. Douste-Blazy et Barrot sont restés très présents à son esprit.

Les propositions de loi n ^os 187 et 218 (1998-1999)

La proposition de loi n° 187 visant à améliorer la protection sociale des salariés en créant des fonds de retraite, déposée par votre rapporteur, est un texte de quatorze articles.

Le système est facultatif et universel. Le choix de la sortie en rente est réaffirmé.

L'employeur est tenu d'abonder les versements des salariés, si un accord collectif a été conclu ou s'il a décidé de souscrire. La gestion est externe à l'entreprise.

Un mécanisme d'incitations fiscales vise à favoriser les versements des salariés les plus âgés ; les versements et les abondements sont exonérés de cotisations sociales, sauf pour les cotisations vieillesse. Les salariés les moins aisés bénéficient d'une exonération totale.

Le comité de surveillance définit les orientations de gestion du plan.

La proposition de loi n° 218 visant à instituer des plans d'épargne retraite, déposée par M. Jean Arthuis et les membres du groupe de l'Union centriste, est un texte dense de huit articles.

Le salarié peut souscrire directement auprès d'un établissement financier un plan d'épargne retraite. L'abondement demeure facultatif, dans la limite de 30 % du plafond annuel de la sécurité sociale.

Les groupements visés à l'article 41 de la loi n° 94-126 du 11 février 1954 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle peuvent également souscrire, afin de les proposer à l'adhésion de leurs membres.

Les adhérents et les employeurs sont représentés au sein du conseil d'administration des fonds d'épargne.

La loi Thomas est un excellent cadre de départ pour tout texte législatif sur l'épargne retraite. Les travaux parlementaires permettent de comprendre les différentes options retenues. La sortie en rente, la gestion externe à l'entreprise et la définition de règles prudentielles minimales semblent des choix difficiles à remettre en cause.

Votre commission vous propose de réaffirmer ces choix.

L'organisation générale du système des " fonds de pension à la française " définie par la loi Thomas est opératoire : les salariés adhèrent à un plan de retraite, souscrit par leur employeur auprès d'un fonds de retraite. Le plan est alimenté par les versements et les abondements.

Le schéma ci-dessus permet de mieux comprendre le mécanisme.

On considérera deux fonds de retraite, le fonds A et le fonds B proposant chacun deux plans de retraite différents, le plan " Equilibre " et le plan " Croissance " pour le fonds A, le plan " Stabilité " et le plan " Dynamique " pour le fonds B.

L'entreprise n° 2 a choisi de souscrire à deux plans différents, gérés par deux fonds différents, à la différence de l'entreprise n° 3 qui a choisi de souscrire à deux plans proposés par le même fonds (le fonds " B ").

En revanche, l'entreprise n° 1 a choisi de souscrire à un seul plan, le plan " Equilibre " du fonds " A " et de déterminer, à l'intérieur de ce plan, les différentes options dont peuvent bénéficier ses salariés : possibilités de réversion, gestion dynamique ou prudente, etc.

Toute la gamme est ainsi ouverte.

Votre commission vous propose de préciser ces définitions (art. 2 et 3 des conclusions).

Ce fonds de retraite peut soit assurer une gestion directe, soit déléguer à un gestionnaire pour compte de tiers.

Le législateur a pour rôle de définir les règles fiscales et sociales applicables aux versements et abondements, aux règles de surveillance et d'information des adhérents du plan, aux règles de constitution et de contrôle des fonds de retraite et enfin aux règles prudentielles applicables aux placements effectués par les fonds.



L'idée d'une épargne retraite obligatoire, proposée par M. Philippe Douste-Blazy dans sa proposition de loi, mais à laquelle il avait renoncé au moment de son inscription à l'ordre du jour, est à écarter dès lors que l'objectif est de tendre à la diminution des prélèvements obligatoires.

Le choix d'un système facultatif est ainsi le socle des conclusions de la commission des Affaires sociales, suivant les propositions de loi de M. Jean Arthuis et de votre rapporteur.

Il incombe au législateur de prévoir des incitations conséquentes, ainsi que des règles souples et respectueuses des droits des salariés et des employeurs.

B. METTRE EN PLACE DES RÈGLES SOUPLES ET RESPECTUEUSES DES DROITS DES SALARIÉS ET DES EMPLOYEURS

Votre commission vous propose l'adoption d'un texte de vingt-six articles, auxquels viendront s'ajouter les règles prudentielles, définies par votre commission des finances qui s'est saisie pour avis des conclusions de votre commission des Affaires sociales.

Ce texte s'articule autour de six objectifs :

1. Donner toute sa chance au dialogue social

Votre commission souhaite que l'accord collectif soit " la porte d'entrée principale " dans le dispositif, pour reprendre l'expression de M. Jacques Barrot.

Si la négociation n'a pas abouti au bout d'un an (la période de six mois étant trop courte), l'employeur gardera la possibilité de souscrire de son propre chef un plan de retraite auquel les salariés seront naturellement libres d'adhérer ou de ne pas adhérer.

Les règles ne seront alors pas complètement identiques. Votre commission souhaite qu'il y ait le plus possible de " grain à moudre " dans l'accord collectif : détermination des abondements, composition du conseil de surveillance, modalités de choix du fonds de retraite.

Si l'employeur souscrit de manière individuelle, les règles législatives et réglementaires seront davantage contraignantes ; par exemple, l'abondement sera à due concurrence du versement des salariés (art. 7, paragraphe I).

Afin de favoriser le dialogue social, même dans les entreprises où n'existent pas de représentants syndicaux, votre commission souhaite que s'appliquent les règles de mandatement et de délégation aux représentants du personnel (délégués du personnel, comités d'entreprises) posées par la loi du 12 novembre 1996, qui entérine un accord conclu entre les partenaires sociaux pour une durée de trois ans. Cet accord venait à échéance et a été renouvelé pour trois ans, en mai 1999, mais attend une consécration législative.

L'épargne retraite, mécanisme non obligatoire, peut être un moyen de relancer le dialogue social.

2. Prévoir un système souple pour l'entreprise et le salarié

L'employeur, de même que le salarié, est libre de souscrire ou non à des plans de retraite, soit dans le cadre de l'accord collectif, soit de manière unilatérale à compter d'un an après le début de la négociation (art. 5 des conclusions). On notera que ce système de souscription unilatérale est comparable à la mise en place de plans d'épargne entreprise (PEE), qui ne sont pas soumis à la conclusion d'un accord collectif.

L'employeur n'est donc pas tenu par un accord de branche.

Le salarié n'est pas obligé de verser tous les mois, ni même chaque année.

A partir du moment où le salarié, après souscription par l'entreprise et adhésion individuelle de sa part, effectue un versement, l'abondement de l'entreprise est alors obligatoire, afin d'assurer une certaine garantie au salarié (art. 7 des conclusions).

Le salarié se trouvant dans une entreprise où ne sont pas proposés de plans de retraite peut adhérer à un plan souscrit au niveau de la branche, d'un groupement d'employeurs ou d'une autre entreprise. Cette disposition -qui vise notamment les salariés des PME- permet d'assurer l'égalité de tous les salariés. En revanche, il ne bénéficiera pas de l'abondement de son entreprise.

Le salarié doit voir garantir ses droits de transfert et de portabilité d'un plan de retraite vers un autre, en cas de licenciement. Il peut également, tous les dix ans, changer de plan de retraite.

A l'échéance de ses droits, l'adhérent bénéficiera d'une rente viagère qui est en quelque sorte " la porte de sortie principale ". Il pourra toutefois effectuer, s'il le souhaite, une sortie en capital (art. 4 des conclusions de votre commission des Affaires sociales) dans la limite de 30 % de la provision mathématique représentative de ses droits.

Les possibilités de réversion sont de deux ordres :

- premièrement, s'il décède avant l'âge de la retraite, ses proches peuvent récupérer tout ou partie du capital investi ;

- deuxièmement, il pourra prévoir une réversion de tout ou partie de sa rente d'origine après son décès.

Ces " options " doivent naturellement relever d'un libre choix dès lors qu'elles diminuent d'autant la rente de base servie.

3. Rassurer définitivement les régimes de retraite par répartition

Afin d'éviter un débat stérile entre répartition et capitalisation, votre commission vous propose de soumettre l'abondement de l'employeur aux cotisations d'assurance vieillesse (régime de base et régimes complémentaires).

Comme l'écrit M. Jacques Barrot ^{25( * )} :

" Votre Rapporteur estime qu'il faut raisonner selon que l'on se trouve dans l'une ou l'autre phase du plan de prévoyance retraite : à l'entrée, l'exonération des versements de l'ensemble des cotisations, hormis les cotisations vieillesse, se justifie par l'assujettissement de la rente, à la sortie, à l'ensemble des cotisations, hormis, bien évidemment, les cotisations vieillesse. Seule cette symétrie permet d'assurer un niveau de ressources stable aux régimes par répartition.

" Moyennant l'amendement proposé par votre Rapporteur, la retraite supplémentaire, bien loin de menacer les assurances sociales, viendra même renforcer les régimes obligatoires existants, l'assiette de leurs cotisations étant ainsi élargie. "

L'abondement de l'employeur sera également soumis, dans les conditions de droit commun, à la CSG et à la CRDS.

L'article 10 des conclusions de votre commission des Affaires sociales précise que seul le versement sur salaire des adhérents dont le salaire est inférieur à 1,5 SMIC sera exonéré de toute cotisation sociale, ce mécanisme étant le seul moyen de donner aux salaires les moins élevés un équivalent des avantages fiscaux perçus par les salariés payant un impôt sur le revenu.

Ce versement restera soumis à la CSG et à la CRDS.

4. Rattraper le temps perdu

Les opposants aux fonds de pension -évoquant les années nécessaires pour se constituer une provision mathématique permettant une rente décente- se contentent souvent d'expliquer que leur mise en place serait trop tardive pour permettre aux salariés de bénéficier d'un complément de retraite par capitalisation.

Pour les salariés ayant aujourd'hui de plus de quarante-cinq ans, la mise en place de plans de retraite risque effectivement d'intervenir trop tardivement. C'est pour cette raison que votre commission vous propose d'adopter deux dispositions permettant de " rattraper le temps perdu " :

- premièrement, une incitation fiscale progressive en fonction de l'âge ; l'incitation fiscale sera d'autant plus élevée que le salarié se rapprochera de la retraite puisque le salarié pourra déduire de l'assiette de l'impôt sur le revenu jusqu'à 5 % de sa rémunération brute pour les moins de quarante ans, 10 % pour les quarante-cinquante ans, 15 % pour les plus de cinquante ans (art. 8) ;

- deuxièmement, une possibilité de " racheter " des années au titre desquelles le salarié n'a pas cotisé, grâce à des versements exceptionnels, " hors salaire ". Cette possibilité de rachat, d'environ 26.000 francs par année, ne donnera pas lieu à déduction fiscale (art. 7, paragraphe V).

5. Assurer la transparence

Afin d'assurer une transparence optimale, trois éléments doivent particulièrement être pris en compte :

- votre commission souhaite que les fonds de retraite soient choisis par l'entreprise, à l'issue d'une véritable concurrence (art. 17)  ; le choix d'un fonds de retraite doit pouvoir être réexaminé (art. 18) ;

- votre commission souhaite que les fonds de retraite soient soumis à un contrôle efficace. Plutôt que de mettre en place une nouvelle commission, votre commission vous propose de reprendre - grosso modo - le système institué par la loi du 25 mars 1997, à savoir une commission comprenant la commission de contrôle des assurances, la commission de contrôle des institutions de prévoyance et deux membres de la commission des opérations de bourse ; cette commission prendra le nom de " commission de contrôle des fonds de retraite " (art. 16) ;

- votre commission souhaite que les plans de retraite soient l'objet d'un suivi éclairé, grâce aux conseils de surveillance (art. 24 et 25).

Un conseil de surveillance, composé principalement des responsables des adhérents et des employeurs, mais également des représentants des organisations syndicales et des retraités, déterminera les orientations de gestion des plans de retraite, sera destinataire d'un rapport de gestion annuel et émettra deux avis par an sur la gestion du plan par le fonds.

6. Ne pas mélanger l'objet et les effets des fonds de retraite

La détermination des règles prudentielles relève plus particulièrement de la compétence de votre commission des finances.

Votre rapporteur n'abordera pas cette question, qui sera traitée par notre excellent collègue M. Philippe Marini, rapporteur pour avis. Certaines dispositions de la loi Thomas seront certainement, là aussi reprises.

Néanmoins, votre rapporteur tient à rappeler, à la suite de M. Philippe Marini dans son introduction au rapport en première lecture de la loi créant les plans d'épargne retraite ^{26( * )} , qu'il convient de ne pas mélanger l'objet et l'effet des fonds de retraite. L'objet des fonds de retraite est social : leur institution doit permettre aux salariés de leur assurer un complément de retraite par capitalisation. L'effet des fonds de retraite sera de dynamiser la place financière de Paris, de développer le marché en actions. Fixer une règle dans un texte législatif sur la répartition actions/obligations n'est pas souhaitable.

Le paradoxe des garanties : on ne doit pas exiger a priori une garantie qu'une gestion dans la durée permet d'obtenir a posteriori

Tout investissement sur les marchés financiers comporte des risques. Aussi, la tentation est-elle forte, pour ceux qui préconisent des mécanismes d'épargne-retraite, de souhaiter que ceux-ci s'accompagnent obligatoirement de l'octroi à leurs bénéficiaires de garanties ex-ante . Il peut s'agir de garanties du capital, de promesses de rendement minimum ou d'une indexation sur l'inflation.

Les professionnels de la gestion financière appellent l'attention des décideurs publics sur le caractère contre-productif que pourrait revêtir une telle décision.

L'agent qui accepterait de porter ce risque pour le compte des futurs retraités serait en effet conduit en contrepartie à demander une rémunération qui viendrait grever le rendement des investissements, toute assurance ayant son coût. Le problème est le calcul de l'ampleur du coût d'opportunité. C'est que les actions étant à court terme plus volatiles que les obligations, les fonds d'épargne retraite seraient, nolens volens , conduits à surpondérer ces dernières dans leurs placements. Les épargnants se verraient, du coup, privés de la superformance avérée en tous lieux et en tous temps (pourvu que celui-ci soit suffisamment long) des actions sur les titres de taux.

Car là est bien le paradoxe : la meilleure certitude de rendement et la meilleure sécurité a posteriori ne peuvent résulter que d'un refus de toute garantie obligatoire a priori . Ce qui importe en définitive c'est la qualité de la gestion financière, qui peut bien entendu intégrer des techniques d'immunisation contre les variations brutales des marchés.

Source : AFG-ASFFI, rapport 1998, p. 29

Votre rapporteur avait souhaité préciser une telle disposition dans sa proposition de loi (à l'article 14). Elle semble, en fait, contraire au droit communautaire. Après mûre réflexion, elle n'est même pas utile ; elle pourrait avoir des conséquences à l'inverse de l'objectif recherché.

Le marché -et lui seul- décidera de l'effet des fonds de retraite sur la place financière de Paris et du comportement de gestion de ces fonds.

C'est pour cette raison que votre commission des Affaires sociales a souhaité marquer l'objet de cette proposition de loi, en choisissant pour titre " proposition de loi visant à améliorer la protection sociale par le développement de l'épargne retraite ".

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Objet de la loi

Cet article affirme les principes généraux de la loi.

L'article premier des textes législatifs est souvent le moyen de présenter, de manière très générale, les grands principes qui guident leur action. Dans le cas d'une proposition de loi visant à encourager des mécanismes de retraite par capitalisation, il est essentiel de définir leur place par rapport aux régimes de retraite obligatoires par répartition et de mettre fin à un débat stérile, opposant répartition et capitalisation qui a empêché la mise en place en France d'une véritable épargne retraite.

Les plans de retraite, auxquels peuvent librement adhérer les salariés, puisqu'il n'est pas souhaitable de rendre obligatoires des mécanismes relevant de l'initiative individuelle, interviennent " en complément des régimes de retraite obligatoires par répartition ". Votre rapporteur entend marquer ainsi avec détermination la différence entre les régimes obligatoires et le mécanisme facultatif qu'entend instituer la présente proposition de loi. Il n'est en aucun cas question de substituer l'épargne retraite à la répartition. En revanche, l'épargne retraite, en raison des difficultés qui affecteront à l'avenir les régimes de retraite par répartition, est un moyen intéressant d'améliorer la protection sociale des salariés.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

TITRE PREMIER
-
LES PLANS DE RETRAITE

Art. 2
Définition des plans de retraite

Cet article définit les plans de retraite.

Les plans de retraite sont des contrats définissant les droits et les obligations des adhérents, souscrits par un ou plusieurs employeurs auprès de fonds de retraite, dans les conditions définies à l'article 5.

L'employeur pourra souscrire à un ou plusieurs plans de retraite, gérés par un ou plusieurs fonds de retraite. Dans le même temps, un plan de retraite pourra être souscrit par une ou plusieurs entreprises. (cf. exposé général).

La nature contractuelle des plans de retraite est ainsi clairement établie. Ces contrats ne sont pas passés entre les adhérents et les fonds, puisqu'ils sont souscrits par les employeurs. Ils suivent la philosophie générale du régime de la stipulation pour autrui, tout en s'inspirant de la théorie des contrats collectifs.

Même s'il s'agit de contrats particuliers, il convient de prévoir des possibilités de révocation, prévues par votre commission à l'article 13.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Art. 3
Bénéficiaires

Cet article précise les bénéficiaires potentiels des plans de retraite, en l'espèce les salariés relevant du régime général et des régimes complémentaires obligatoires.

Le critère cumulatif tiré de l'appartenance au régime de base et à un régime complémentaire peut certes apparaître redondant ; en effet, s'il est vrai que certains salariés peuvent relever du régime de base, sans être pour autant affiliés à un régime complémentaire, tout salarié relevant d'un régime complémentaire relève forcément du régime de base.

Les personnes exclues du présent dispositif ont déjà la possibilité de bénéficier d'un complément de retraite par capitalisation.

Les travailleurs indépendants peuvent ainsi souscrire à des contrats définis par la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle, connue sous le nom de " loi Madelin ".

Les fonctionnaires ont à leur disposition le système de la Préfon et du CREF.

Les exploitants agricoles peuvent bénéficier des contrats COREVA.

L'article L. 921-21 du code de la sécurité sociale mentionne explicitement le cas des salariés agricoles ; ils sont bénéficiaires potentiels des plans de retraite.

La loi du 25 mars 1997 a inclus, sous certaines conditions, les Français de l'étranger. Votre rapporteur laisse le soin aux membres de la Haute assemblée élus par les Français établis hors de France de déterminer s'il est opportun de les mentionner à nouveau.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Art. 4
Droits ouverts à échéance

Cet article définit les droits ouverts au moment de la retraite.

L'article 4 précise que le plan de retraite ouvre droit au paiement d'une rente viagère à compter de la date de liquidation de la retraite de base (premier alinéa). En effet, il n'est ni souhaitable, ni nécessaire, de créer un nouvel instrument d'épargne individuelle, qui permettrait une sortie complète en capital.

Cependant, il n'apparaît pas souhaitable de proscrire tout versement en capital ; les salariés peuvent souhaiter percevoir, au moment du départ en retraite, une partie de la provision mathématique représentative de leurs droits. Pour bien marquer le fait que la rente est privilégiée par rapport à la sortie en capital, le pourcentage maximal proposé est de 30 % (deuxième alinéa).

Ce pourcentage peut apparaître élevé ou, au contraire, trop faible. Pour votre rapporteur, un pourcentage plus faible risquerait d'être dissuasive à l'égard de nos concitoyens, qui sont peu habitués à la sortie en rente.

La loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite a prévu une sortie en capital fixée à 20 %. Elle introduit, en outre, un deuxième plafond, correspondant à 75 % du plafond annuel de la sécurité sociale.

En revanche, elle autorise -par dérogation- un mécanisme de sortie totale en capital, pour des rentes correspondant à un montant trop faible. Votre rapporteur n'a pas souhaité reprendre ce mécanisme. Pour des rentes d'un montant faible, le versement pourrait être annuel. Dans ces conditions, l'argument du coût de gestion, avancé lors des débats parlementaires, n'est pas véritablement déterminant.

Votre commission des Finances s'était d'ailleurs prononcée contre ce dispositif, lors de la première lecture de la loi du 25 mars 1997, en expliquant qu'il assurait un pouvoir d'appréciation trop important au ministre de l'Economie et des finances, chargé de fixer le plafond en dessous duquel la sortie en capital devenait obligatoire.

La rente court depuis la date de liquidation de la retraite de base jusqu'au décès de l'adhérent. Elle a pour objectif de compléter la pension de retraite servie par les régimes de retraite obligatoires.

Il convient de prévoir la possibilité pour l'adhérent de faire bénéficier ses proches -en cas de décès avant la date de la retraite- des sommes versées sur le plan de retraite (troisième alinéa). Cette disposition représente une grande sécurité pour les adhérents, qui pourront souscrire en toute confiance, et laisser à leurs proches un capital. Les adhérents préciseront le pourcentage qu'ils souhaitent laisser à leurs proches, leur rente étant d'autant plus faible que ce pourcentage sera élevé.

L'adhérent peut également s'assurer que ses proches bénéficient, après sa mort, d'une rente de réversion. Cette rente sera servie au pourcentage souhaité par l'adhérent. De la même manière, plus ce pourcentage sera élevé, plus la rente de base sera faible ( cf. exposé général ).

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Art. 5
Modalités de souscription et d'adhésion

Cet article détermine les modalités de souscription des plans de retraite par les employeurs.

Votre rapporteur a souhaité que l'accord collectif soit " la porte d'entrée principale " du dispositif.

Le paragraphe I précise que l'accord collectif pourra être conclu au sein de l'entreprise, dans le cadre de groupements d'entreprises ou à un échelon professionnel (accords de branche) ou interprofessionnel.

La notion de " groupements d'entreprises " fait référence à celle de " groupements d'employeurs ". Il s'agit de toute réunion d'employeurs dotée elle-même de la personne morale : un groupe de sociétés au sens du droit des sociétés, une chambre syndicale de telle ou telle branche professionnelle, une association, un groupement d'intérêt économique, un groupement professionnel, interprofessionnel, géographique ou sectoriel.

Les accords collectifs seront régis par les dispositions classiques du droit du travail (titre III du livre premier du code du travail), à l'exclusion des chapitres III et IV.

Le chapitre III du titre III du livre premier du code du travail relatif aux possibilités d'élargissement et d'extension, n'a pas à s'appliquer : s'agissant d'une démarche facultative, il n'est pas possible de prévoir les possibilités d'élargissement et d'extension. L'exclusion du chapitre IV découle du champ de la population couverte par les plans de retraite à l'article 3 : les salariés des établissements publics industriels et commerciaux ne relèvent pas du régime général.

Un accord d'entreprise pourra déroger à tout accord de niveau supérieur existant à la date de l'accord.

En l'absence de délégués syndicaux au sein de l'entreprise, les règles posées par l'article 6 de la loi du 12 novembre 1996 s'appliquent. Il serait délicat de prévoir des règles de mandatement spécifiques à l'épargne retraite. Les règles posées par ledit article 6 ne font qu'entériner un accord conclu entre les partenaires sociaux en octobre 1995, qui a donné pleine satisfaction et qui a été reconduit en mai 1999. Il est d'ailleurs nécessaire de prévoir une disposition législative pour lui donner pleine force juridique.

Le principe général de cet accord entre les partenaires sociaux est le suivant : lorsqu'il n'y a pas de délégués syndicaux, les délégués du personnel ou les membres du comité d'entreprise sont habilités à mener les négociations ; si cela s'avère impossible, des salariés peuvent être expressément mandatés pour négocier par les organisations syndicales représentatives.

L'accord collectif peut avoir pour champ l'entreprise, plusieurs entreprises -dans le cadre de groupements d'employeurs- ou la branche professionnelle ou interprofessionnelle. En effet, il est essentiel que les salariés des PME puissent avoir accès aux plans de retraite.

Le paragraphe II rend possible la souscription unilatérale des employeurs, en l'absence d'accord collectif. Mais cette faculté ne leur est ouverte qu'à compter d'un an après le début de la négociation. Ce délai est de six mois dans la loi du 25 mars 1997. Suivant la position adoptée par M. Jacques Barrot, rapporteur de la proposition de loi de M. Philippe Douste-Blazy, votre commission des Affaires sociales estime qu'un délai de six mois est insuffisant. Un délai d'un an devrait permettre au dialogue social de se nouer et de se dérouler dans les meilleures conditions.

Il reste à définir ce qu'on entend par " début de la négociation" . Ce délai pourra être calculé à partir du jour où l'employeur ou l'une des organisations syndicales représentatives des salariés manifestera de manière écrite sa volonté de négocier, en précisant dans cette lettre des premières propositions.

Le paragraphe III affirme l'obligation, pour les employeurs, de proposer les plans de retraite à l'ensemble des salariés. L'accord collectif -comme en matière d'épargne salariale- pourra certes déterminer des conditions minimales d'ancienneté dans l'entreprise.

Les conditions d'adhésion seront définies de façon objective, tenant notamment compte de l'âge et des revenus des salariés. L'expression isolée de " catégories homogènes de salariés ", pourrait laisser croire -en doctrine fiscale- qu'il s'agit uniquement d'une catégorisation sociale (cadres, employés, ouvriers...). Or, si les salariés ne peuvent être considérés comme une " catégorie " identique, en raison des différences de rémunération, l'âge joue également un rôle très important. L'adhésion à un plan de retraite ne se conçoit pas dans les mêmes termes selon que l'on ait trente, quarante ou cinquante ans.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Art. 6
Adhésion individuelle

Cet article donne la possibilité à un salarié, à défaut d'accord collectif et si l'employeur n'a pas souscrit à un plan de retraite un an après le début de la négociation collective, d'adhérer à un plan de retraite existant.

De même que l'employeur a la faculté de souscrire à un plan de retraite, il importe de laisser aux salariés la possibilité d'adhérer, même en l'absence de décision de l'employeur. L'adhésion ne se fera pas de manière individuelle auprès d'un fonds de retraite, car il est nécessaire que les salariés soient placés dans la même situation et puissent bénéficier des règles protectrices définies notamment au titre III. Ce plan peut exister soit dans le cadre de la branche professionnelle du salarié, soit dans le cadre d'un groupement d'employeurs, soit enfin dans le cadre d'une autre entreprise.

Si le salarié a adhéré à un plan de retraite avant que l'employeur ne décide finalement de souscrire, il est nécessaire de prévoir qu'il pourra demander le transfert intégral et sans pénalité de ses droits sur le plan de retraite souscrit par l'employeur.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Art. 7
Versements et abondements

Cet article détermine les conditions dans lesquelles les plans de retraite sont alimentés par les versements du salarié et les abondements de l'employeur.

Le paragraphe I précise que les versements du salarié sont facultatifs. Le salarié pourra ainsi les suspendre ou les reprendre sans pénalité. Seuls ses versements déclenchent l'abondement de l'employeur, précisé au paragraphe II . L'abondement pourra être inférieur ou supérieur au versement, soit pour tous les salariés, soit pour certaines " catégories " de salariés -l'accord collectif le déterminera- dans la limite annuelle de 30 % du plafond de la sécurité sociale (soit environ 52.000 francs). On peut ainsi imaginer que l'abondement soit déterminé dans des conditions plus avantageuses pour les salariés aux revenus les moins élevés.

Les versements du salarié seront prélevés sur son salaire.

L'accord collectif ou la décision de l'employeur pourra préciser un plafond de versements, calculé par rapport au salaire, comme en matière d'épargne salariale.

Le paragraphe III précise les règles relatives à l'abondement, en l'absence d'accord collectif, dans le cas où l'employeur a souscrit à un plan de retraite. Afin d'éviter que l'employeur ait toute latitude pour abonder les versements des salariés en fonction de leur catégorie, il est précisé que cet abondement sera à due concurrence, toujours dans la limite annuelle de 52.000 francs, mais également dans la limite de 4 % de la rémunération brute. La première limite atteinte empêchera l'employeur d'abonder davantage.

Le paragraphe IV dispose que le versement du salarié ayant adhéré à un plan de retraite de manière individuelle, sans que son employeur ait souscrit, ne donne pas lieu à abondement.

Enfin, le paragraphe V prévoit une possibilité de rattrapage, par des versements au titre des années durant lesquelles les salariés n'ont pas pu cotiser à un plan de retraite. Ces versements, hors salaire et limités par an à 15 % du plafond de la sécurité sociale, ne donnent pas lieu à abondement. Un salarié peut verser, par exemple, 20.000 francs sur son plan de retraite, abondé à hauteur de 20.000 francs par l'employeur, et effectuer un versement de 20.000 francs au titre d'une année où il ne disposait pas d'épargne retraite. La détermination des années durant lesquelles les salariés n'ont pas pu cotiser à un plan de retraite s'apprécie à compter de la date du premier contrat de travail signé par le salarié jusqu'à la date -éventuellement- où un plan de retraite a été proposé dans son entreprise.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Art. 8
Déductibilité fiscale des versements et des abondements
à l'impôt sur le revenu

Cet article détermine la déduction de l'assiette de l'impôt sur le revenu des versements et des abondements aux plans de retraite, dans une limite du montant brut de la rémunération.

La déduction des abondements revient en fait à ajouter puis à déduire de l'assiette des rémunérations les contributions des employeurs et donc à neutraliser leur effet fiscal.

Cette enveloppe est spécifique et annuelle. Votre rapporteur, recherchant la simplicité en matière de règles fiscales et sociales, n'a pas souhaité reprendre un mécanisme qu'il avait proposé dans sa proposition de loi, autorisant un calcul de cette enveloppe sur une durée de trois ans.

Le paragraphe I insère un article 1 ^er quater à l'article 83 du code général des impôts, prévoyant que cette incitation fiscale -une déduction des versements et des abondements de l'assiette de l'impôt sur le revenu dans la limite d'un pourcentage de la rémunération brute annuelle- variera selon l'âge du salarié. Plus le salarié est âgé, plus il bénéficie de l'incitation fiscale.

Pour prendre un exemple, une même rémunération de 150.000 francs annuels, si le montant des versements et des abondements est de 25.000 francs, donnera droit à une déduction fiscale de 7.500 francs pour un salarié de 35 ans, 15.000 francs pour un salarié de 45 ans et de 22.500 francs pour un salarié de 55 ans.

Cette incitation peut apparaître contradictoire avec l'objectif de cotiser le plus tôt possible, qui est le système le plus intéressant en matière de capitalisation. Néanmoins, il convient de considérer que l'on se situe dans une période de " démarrage " et qu'il est nécessaire de prévoir des dispositions spécifiques pour les salariés âgés de plus de cinquante ans. En l'absence de ces dispositions, la mise en place de fonds de retraite aurait aujourd'hui peu d'intérêt.

Les versements de rattrapage, en revanche, ne donnent pas lieu à cette déduction.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Art. 9
Déductibilité des abondements à l'impôt sur les sociétés

Cet article détermine la déductibilité des abondements à l'impôt sur les sociétés.

L'employeur doit être fortement incité à abonder. En conséquence, il importe de prévoir que les abondements sont déductibles de l'assiette de l'impôt sur les sociétés.

Le paragraphe I insère un article 217 septies A au code général des impôts précisant cette disposition.

Le paragraphe II prévoit le gage de cet article, portant sur les droits sur les tabacs.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Art. 10
Limitation à l'exonération de cotisations sociales

Cet article précise le régime d'exonération de cotisations sociales des versements et des abondements.

Votre rapporteur a fait le choix d'une enveloppe spécifique, n'entrant pas dans le " régime général " décrit par l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, et qui prévoit que les versements effectués par un employeur à un régime de retraite supplémentaire sont déductibles de l'assiette des cotisations sociales, dans la limite d'un plafond fixé par l'article D. 242-1 du même code, égal à 85 % du plafond annuel de la sécurité sociale, ce qui représente environ, pour 1999, 148.000 francs.

Votre rapporteur a souhaité, en effet, éviter que l'on puisse prétendre que la déductibilité de l'assiette des cotisations sociales allait entraîner " un siphonnage " des régimes de retraite obligatoires.

Le paragraphe I prévoit un régime limité d'exonération de cotisations sociales pour les versements.

De manière générale, un " versement ", à la différence d'un revenu, n'a aucune raison d'être assujetti aux cotisations sociales. Ce versement est issu, le plus souvent, de sommes qui, au demeurant, ont déjà subi des prélèvements sociaux. Mais votre rapporteur a souhaité que les versements des salariés aux plans de retraite soient prélevés sur le salaire brut, assujetti par définition aux cotisations sociales. Pour donner un " avantage " à ces versements prélevés sur salaire, votre rapporteur a souhaité qu'ils soient exonérés en amont de cotisations sociales, à l'exclusion des cotisations dues au titre de l'assurance vieillesse et au titre des régimes de retraite complémentaire obligatoire. Cette exonération porte ainsi sur la seule cotisation d'assurance maladie (0,75 %).

Afin de donner aux " bas salaires " un avantage significatif, qui ne peut leur être donnée dans le cadre fiscal, l'exonération est totale pour les salariés dont le salaire est inférieur à 1,5 fois le SMIC brut.

En revanche, dans ces deux cas, les versements ne seront pas exonérés de la CSG et de la CRDS.

Les versements de " rattrapage ", prévus au paragraphe V de l'article 7 retombent dans le droit commun de non-assujettissement aux cotisations sociales.

Le paragraphe II précise que l'abondement de l'employeur est exclu de l'assiette de cotisations sociales, en dehors des cotisations vieillesse.

Elément de rémunération, l'abondement sera soumis, dans les conditions de droit commun, à la CSG et à la CRDS.

Le paragraphe III précise que " par dérogation aux dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale ", les exonérations prévues aux deux premiers paragraphes ne sont pas compensés par le budget de l'Etat.

Votre rapporteur souhaite que l'on ne se méprenne pas sur cette disposition qui est de pure procédure ; en effet, la loi du 25 juillet 1994 a posé le principe de la compensation de toute mesure d'exonération de cotisations sociales, afin de ne pas faire de la sécurité sociale la " victime " financière des mesures décidées par l'Etat. Dans l'esprit de votre rapporteur, les exonérations de cotisations sociales prévues aux deux premiers paragraphes sont naturellement compensées par le budget de l'Etat. Votre commission s'est élevée contre la non-compensation des mesures d'exonération antérieures à la loi du 25 juillet 1994 et sur les extensions de dispositifs antérieurs à la loi de 1994 ; elle s'est insurgée contre toute dérogation tant lors de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, lorsqu'a été décidée l'exonération totale des charges sociales pour les associations d'aide à domicile, ou lorsqu'a été évoquée, lors de la discussion de la loi d'orientation sur la réduction du temps de travail, la " participation " des régimes sociaux au financement des trente-cinq heures.

Votre rapporteur est obligé de préciser que la mesure n'est pas compensée par le budget de l'Etat, pour des raisons de recevabilité financière. S'agissant d'un accroissement des dépenses de l'Etat, l'article 40 de la Constitution s'appliquerait alors en tout état de cause.

En revanche, comme il s'agit d'une perte de recettes pour la sécurité sociale, votre commission peut formellement la gager par une majoration des droits sur les tabacs.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Art. 11
Imposition des sommes versées par les fonds
dans la catégorie des rentes viagères

Cet article précise le régime fiscal des rentes et des sorties partielles en capital.

L'exonération fiscale ayant lieu à l'entrée, les rentes -de même que les sorties en capital partielles (soit la sortie en capital lors du décès de l'adhérent avant la retraite, soit la sortie partielle en capital dans la limite de 30 % de la provision mathématique représentative des droits) sont soumises à l'impôt sur le revenu selon les règles de droit commun des pensions, déterminé par le 5 a de l'article 158 du code général des impôts.

Elles bénéficient ainsi d'un abattement spécifique de 10 % qui ne peut excéder 20 000 francs, puis de l'abattement général de 20 %.

Afin d'éviter que les versements en capital ne fassent très facilement basculer les bénéficiaires d'une tranche d'imposition à une tranche supérieure, un mécanisme de quotient atténue la progressivité de l'impôt sur le revenu de l'année d'imposition. Ce mécanisme consiste à calculer l'impôt dû par le salarié ou le bénéficiaire au titre de l'année de perception du capital en n'ajoutant que le quart de ce capital à tous les revenus et en multipliant par quatre la cotisation supplémentaire ainsi obtenue.

Le passage à une tranche supérieure d'imposition se trouvera de ce fait limité.

Le paragraphe II prévoit le gage de cet article, portant sur les droits sur les tabacs.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Art. 12
Règles de transfert et de maintien des droits acquis des adhérents

Cet article permet d'assurer la " portabilité " des droits des salariés.

Dans le cadre d'une économie de plus en plus ouverte, les salariés connaissent une plus grande mobilité dans leur vie professionnelle. Il convient d'assurer leurs droits en cas de rupture du contrat de travail. L'article 12 leur offre trois possibilités :

- soit ils pourront assurer le transfert de leurs droits d'un plan vers un autre plan, si leur nouvelle entreprise en prévoit ;

- soit ils pourront maintenir leurs droits acquis dans le cadre de ce plan ;

- soit ils pourront continuer à effectuer des versements, qui ne donneront pas lieu à abondement.

Ainsi, un salarié se retrouvant pour une durée limitée de chômage pourra continuer à effectuer des versements.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Art. 13
Changement de plan de retraite

Cet article permet aux salariés de changer de plan de retraite tous les dix ans.

Il convient de prévoir que les salariés ne soient pas définitivement liés à un plan de retraite. Ils pourront demander -tous les dix ans- le transfert intégral de leurs droits d'un plan sur un autre.

Si le salarié adhère à un plan qui n'a pas été souscrit par son employeur, il ne bénéficiera pas de l'abondement, conformément au paragraphe IV de l'article 7.

Outre le fait qu'elle incitera les dirigeants du fonds de retraite à transmettre une bonne information, cette disposition vise notamment deux situations bien précises :

- la première est celle du salarié ayant adhéré à titre individuel, afin qu'il ait la possibilité de revenir sur sa décision ;

- la seconde est celle du salarié d'une entreprise où sont souscrits plusieurs plans de retraite, afin qu'il puisse changer de plan de retraite.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

TITRE II
-
LES FONDS DE RETRAITE

Art. 14
Définition des fonds de retraite

Cet article prévoit les conditions dans lesquelles les fonds de retraite seront constitués.

Les fonds de retraite sont des personnes morales, ayant pour objet exclusif, la couverture des engagements pris dans le cadre des plans de retraite.

On notera que MM. Philippe Marini, Jacques Bimbenet, Maurice Blin, Jean Chérioux, Jean Clouet, André Fosset et Bernard Seillier, dans leur proposition de loi tendant à permettre la création de fonds de pension ^{27( * )} , imaginaient un système différent d'organismes habilités, soit de manière générale (entreprises d'assurance, mutuelles, institutions de retraite et de prévoyance), soit par habilitation (établissements de crédit).

L'article 14 précise que ces fonds seront impérativement constitués sous l'une des quatre formes suivantes :

- société anonyme d'assurance ;

- société d'assurance mutuelle ;

- institution de prévoyance ;

- organisme mutualiste.

De cette manière, les fonds ne sont pas des " objets juridiques non identifiés ".

Lorsque le fonds de retraite est constitué sous la forme d'une institution de prévoyance régie par le titre III du livre IX du code de la sécurité sociale, le chapitre II du titre III du livre IX de ce code est applicable aux plans de retraite souscrits auprès de ce fonds.

Ces dispositions concernent notamment les opérations " collectives à adhésion facultative et les opérations individuelles ".

Lorsque le fonds est constitué sous une autre forme juridique, les titres premier, III et IV du livre premier et le titre IV du livre V du code des assurances sont applicables aux plans de retraite. Toutefois, lorsque le fonds de retraite est constitué sous la forme d'un organisme mutualiste régi par le code de la mutualité, les dispositions de ce code relatives aux obligations réciproques des organismes et des adhérents (art. L. 121-2, L. 122-2, L. 122-3 et L. 321-2) sont applicables lorsqu'elles sont compatibles avec les dispositions précitées du code des assurances.

Le titre premier du livre premier du code des assurances est relatif aux " règles communes aux assureurs de dommages non maritimes et aux assurances de personnes ". Pour l'essentiel, il s'agit des règles relatives au droit du contrat, aux dispositions impératives qui s'y rattachent et aux obligations de l'assureur et de l'assuré.

Le titre III du livre premier du code des assurances a trait aux règles relatives aux assurances de personnes et aux opérations de capitalisation et le titre IV de ce même livre est relatif aux assurances de groupe.

A la suite des deux propositions de loi soumises à son examen, votre commission ne vous propose pas de préciser davantage les règles applicables aux fonds de retraite. Le principe général est que les règles posées dans les différents codes s'appliquent aux fonds, sauf dispositions contraires expressément prévues.

Les fonds auront à leur bilan une gestion des passifs (engagements à l'égard des adhérents) et une gestion des actifs (titres de portefeuille, valeurs mobilières de placement, instruments placés dans le public).

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Art. 15
Agrément des fonds de retraite

Cet article décrit les conditions générales d'agrément des fonds de retraite.

Les fonds de retraite sont soumis à l'agrément du ministre chargé de l'économie, sous forme d'un arrêté.

Le principe d'un arrêté conjoint (ministre de l'économie, ministre chargé de la sécurité sociale), lorsque le fonds de retraite est constitué sous la forme d'institutions de prévoyance relevant du code de la sécurité sociale, est apparu à votre rapporteur trop complexe du point de vue administratif.

L'arrêté est pris après avis de la commission de contrôle des fonds de retraite instituée à l'article 16.

Pour accorder ou refuser son agrément, le ministre prend en compte les moyens techniques et financiers dont la mise en oeuvre est proposée et leur adéquation au programme d'activités de l'entreprise ou de l'institution, l'honorabilité et la qualification des personnes chargées de la conduire, la répartition de son capital et la qualité des actionnaires ou, pour les sociétés d'assurance mutuelle, les organismes mutualistes et les institutions de prévoyance, les modalités de constitution de son fonds d'établissement.

Les modalités plus techniques seront définies par un décret d'application.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Art. 16
Commission de contrôle des fonds de retraite

Cet article détermine les conditions d'exercice du contrôle de l'Etat en instituant une commission de contrôle des fonds de retraite.

Au lieu de prévoir la création pure et simple d'une nouvelle commission, il apparaît préférable d'utiliser des compétences déjà existantes. Le paragraphe I prévoit la constitution d'une commission ad hoc, composée par la réunion de la commission de contrôle des assurances (cinq membres) et de la commission de contrôle des institutions de prévoyance (cinq membres), ainsi que de deux membres de la commission des opérations de bourse. Cette commission prendra le nom de " commission de contrôle des fonds de retraite ".

Le contrôle de l'Etat sur les fonds de retraite s'appuie sur des dispositions déjà existantes du code des assurances. Il s'effectue dans les conditions suivantes :

•  Le ministre chargé de l'économie et des finances peut exiger la communication des documents à caractère contractuel ou publicitaire.

S'il apparaît qu'un document est contraire aux dispositions législatives ou réglementaires, il peut en exiger la modification ou en décider le retrait après avis de la commission consultative de l'assurance, ou d'office en cas d'urgence (art. L. 310-8 du code des assurances).

•  Le financement du contrôle est assuré au moyen de contributions, proportionnelles au montant des primes ou cotisations, définies annuellement par l'autorité administrative (art. L. 310-9 du code des assurances).

•  L'article L. 310-12-1 du code des assurances a trait à la commission de contrôle des assurances. Son deuxième alinéa prévoit que celle-ci comprend un membre du Conseil d'Etat ayant au moins le rang de conseiller d'Etat ; son cinquième alinéa prévoit que deux membres sont choisis en raison de leur expérience et matière d'assurance et de questions financières ; son dixième alinéa prévoit que les membres de la commission ne peuvent pendant la durée de leur mandat et dans les cinq ans qui suivent l'expiration de celui-ci recevoir de rétribution d'une entreprise d'assurance.

•  L'article L. 310-13 prévoit les modalités du contrôle ;

•  L'article L. 310-14 prévoit le droit d'investigation de la commission ;

•  L'article L. 310-15 prévoit les cas d'extension du contrôle aux filiales d'une société d'assurance ;

•  L'article L. 310-16 prévoit le contrôle sur place ;

•  L'article L. 210-17 donne à la commission un droit de mise en garde et d'injonction ;

•  L'article L. 310-18 prévoit la liste des sanctions disciplinaires et pécuniaires. Ces sanctions sont :

- l'avertissement ;

- le blâme ;

- l'interdiction d'effectuer certaines opérations et toutes autres limitations dans l'exercice de l'activité ;

- la suspension temporaire d'un ou plusieurs dirigeants de l'entreprise ;

- le retrait total ou partiel d'agrément ;

- le transfert d'office de tout ou partie du portefeuille des contrats ;

- des sanctions pécuniaires.

Dans tous ces cas, la commission statue après une procédure contradictoire.

•  L'article L. 310-18-1 concerne le cas particulier des sociétés de réassurance et de participations d'assurance.

•  L'article L. 310-19 prévoit de délier les commissaires aux comptes de leur obligation de secret professionnel à l'encontre de la commission.

•  L'article L. 310-20 autorise les informations réciproques des organismes de contrôle financier.

•  L'article L. 310-21 soumet les membres de la commission au secret professionnel.

•  L'article L. 310-22 autorise la commission de contrôle, lorsqu'elle relève des faits de nature à justifier des poursuites pénales, à transmettre le dossier au procureur de la République.

•  L'article L. 310-23 autorise la commission, lorsqu'elle relève des pratiques anticoncurrentielles, à saisir le Conseil de la concurrence.

•  L'article L. 310-25 prévoit que seule la commission de contrôle peut demander l'ouverture d'une procédure de redressement judiciaire à l'encontre d'une entreprise d'assurance.

•  L'article L. 310-26 est inapplicable, puisqu'il vise le cas d'infractions à l'article L. 310-10, qui n'est pas applicable aux fonds de retraite.

•  L'article L. 310-27 sanctionne l'exercice illégal de l'assurance.

•  L'article L. 310-28 prévoit les cas d'entraves au contrôle,

•  Les précédentes dispositions sont applicables aux territoires d'outre mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte (art. L. 310-11 du code des assurances).

Le paragraphe II prévoit que des obligations déontologiques s'appliquent aux membres de la commission, leur interdisant de recevoir directement ou indirectement des rétribution d'un fonds de retraite ou d'une entreprise d'investissement.

Le paragraphe III prévoit que cette commission établit un rapport annuel, adressé chaque année au Président de la République et au Parlement.

Au-delà des modalités de contrôle, il sera certainement utile que ce rapport apprécie, en toute objectivité, la " montée en charge " du dispositif et les insuffisances éventuelles de la loi et des textes d'application. Votre rapporteur n'a pas prévu de dispositif d'évaluation spécifique de la loi, le rapport de la commission de contrôle des fonds de retraite jouera également ce rôle.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Art. 17
Choix du fonds de retraite

Cet article précise que le choix du fonds de retraite fait l'objet d'une mise en concurrence.

Dans l'esprit de votre rapporteur, l'accord collectif constituera le " protocole " ou le " règlement " du plan de retraite. Une fois les partenaires sociaux d'accord sur un cahier des charges, ils chercheront à déterminer quel fonds propose le plan de retraite correspondant le mieux à leurs attentes.

Dans ces conditions, l'accord collectif peut difficilement préciser le nom du fonds de retraite choisi, alors qu'il s'agit d'un élément d'information très important pour les futurs adhérents.

L'article 17 prévoit, en conséquence, qu'un avenant à l'accord collectif précise le nom du fonds de retraite ; en cas d'absence d'accord collectif, la décision de l'employeur devra mentionner le fonds retenu, après mise en concurrence. Votre rapporteur n'a pas souhaité préciser les conditions de mise en concurrence. Selon la taille des entreprises, les partenaires sociaux pourront décider de la constitution d'une association d'épargne retraite au sein de l'entreprise ou recourir au comité d'entreprise. Ces structures peuvent être chargées du choix du fonds de retraite.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Art. 18
Modalités de réexamen du choix du fonds de retraite

Cet article précise les conditions de réexamen du choix du fonds de retraite.

L'accord collectif, ou à défaut la décision de l'employeur, précisera dans quelles conditions et selon quelle périodicité le choix du fonds de retraite peut être réexaminé. Cette règle est tout à fait fondamentale, d'une part pour des raisons de concurrence et, d'autre part, pour que l'employeur et les adhérents ne soient pas engagés pour une durée trop longue à l'égard d'un fonds de retraite dont la gestion serait peu satisfaisante. Le réexamen doit avoir lieu au moins tous les cinq ans.

Seul, le souscripteur (l'employeur) a le pouvoir de changer de fonds de retraite ; dans ce cas, l'article 18 prévoit un transfert sans pénalité vers le nouveau fonds de retraite des droits et obligations attachés à ce plan.

Dans tous les cas, l'employeur aura tout bénéfice à s'appuyer sur l'avis des adhérents du plan de retraite présents au sein du conseil de surveillance.

Un décret précisera dans quel délai et selon quelles modalités le transfert s'effectue d'un fonds de retraite vers un autre.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Art. 19
Délégation de la gestion des actifs

Cet article prévoit les conditions de réexamen du choix des entreprises d'investissement, gérant pour compte de tiers les actifs des fonds de retraite.

Les gestionnaires pour compte de tiers seront ainsi des entreprises d'investissement, agréées pour effectuer à titre principal les services d'investissement visés au d de l'article 4 de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières. Les fonds auront tout avantage à déléguer la gestion de leurs actifs à des sociétés de gestion financière.

La périodicité du réexamen du choix des entreprises d'investissement -qui est de la responsabilité des fonds de retraite- ne peut excéder cinq ans.

Cette disposition, s'explique également pour des raisons de concurrence et de sécurité. Elle reprend l'esprit du paragraphe I de l'article 12 de la loi Thomas, adopté à l'initiative de la commission des finances du Sénat.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Art. 20
Protection des intérêts des adhérents

Cet article assure la protection des intérêts des adhérents vis-à-vis des actionnaires et des dirigeants des fonds de retraite.

Les sommes placées dans les plans de retraite, gérées par les fonds de retraite, ne seront peut-être pas tout de suite d'un montant considérable. Mais, dans un avenir que votre rapporteur espère proche, les fonds pourraient représenter potentiellement une importance financière considérable sur les marchés, notamment dans les batailles boursières qui peuvent se produire dans telle ou telle situation de la vie des entreprises.

Les gérants doivent naturellement défendre, avant toute chose et exclusivement, les intérêts des adhérents.

Le paragraphe I relatif aux obligations pesant sur les gestionnaires des actifs prévoit l'obligation d'exercer les droits de vote attachés aux titres donnant, directement ou indirectement, accès au capital de sociétés détenues par le fonds.

Toutefois, il convient de prévoir une dérogation lorsque l'exercice collectif des droits de vote entraînerait des coûts disproportionnés pour le fonds.

Le paragraphe IV dispose qu'un décret précisera ces dérogations ; afin d'encadrer sa rédaction, votre rapporteur précise qu'il s'agit principalement des cas où l'exercice effectif des droits de vote entraînerait des déplacements à l'étranger, sans proportion avec l'importance de ces titres dans le total du portefeuille ou lorsque l'exercice effectif de droits de vote serait trop compliqué.

Le paragraphe II détermine les obligations pesant sur les fonds de retraite, une distinction étant faite entre les actionnaires et les dirigeants.

Les actionnaires doivent s'abstenir de toute initiative qui aurait pour objet ou pour effet de privilégier leurs intérêts propres au détriment des adhérents du fonds. Cette distinction ne s'applique en réalité qu'aux sociétés anonymes d'assurance.

Les dirigeants des fonds sont censés faire prévaloir, dans tous les cas, l'intérêt des adhérents et, le cas échéant, être en mesure de conserver leur autonomie de gestion.

Le paragraphe III précise que les trois types d'obligations sont sanctionnés sur le plan disciplinaire, par la Commission des opérations de bourse, qui pourra, le cas échéant, infliger des sanctions pécuniaires. Le non respect de ces obligations sera susceptible, si un préjudice est établi, de donner lieu à des actions civiles.

Ces dispositions correspondent à un article adopté par la commission des finances lors de la discussion en première lecture de la loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite et qui, légèrement modifié par l'Assemblée nationale, est devenu l'article 13 de la loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Art. 21
Assujettissement des fonds de retraite à l'impôt sur les sociétés

Cet article assujettit dans les conditions de droit commun, les " fonds de retraite " à l'imposition sur les sociétés.

Les fonds de retraite étant susceptibles d'être constitués sous plusieurs formes juridiques (sociétés d'assurance, sociétés d'assurance mutuelle, institutions de prévoyance, organismes mutualistes), il est nécessaire d'assurer, sur le plan fiscal, une égalité de traitement. En l'absence d'une telle disposition, les fonds de retraite ne seraient pas placés dans la même situation.

En effet, si les sociétés d'assurance sont assujetties à l'impôt sur les sociétés dans des conditions de droit commun, les mutuelles du code de la mutualité sont assujetties à l'impôt sur les sociétés, mais dans des conditions dérogatoires au droit commun. Quant aux institutions de prévoyance, elles ne sont pas assujetties.

Dans ce but, l'article 21 propose d'assujettir les fonds de retraite à l'impôt sur les sociétés.

Cet assujettissement a des conséquences ; les fonds de retraite seront également soumis à la taxe professionnelle, à la taxe d'apprentissage, à la contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S), à la taxe sur les salaires, à la taxe sur les véhicules de société et aux droits d'enregistrement.

Votre commission vous proposer d'adopter cet article ainsi rédigé.

TITRE III
-
L'INFORMATION DES ADHÉRENTS
ET LES CONSEILS DE SURVEILLANCE

Art. 22
Information des adhérents - Obligations des souscripteurs

Cet article détermine les obligations des souscripteurs pour assurer l'information des adhérents.

Le souscripteur du plan de retraite doit remettre à l'adhérent une notice établie pour le fonds, définissant les garanties et les modalités d'entrée en vigueur qui résulteront de l'adhésion, ainsi que les formalités à accomplir lors de la liquidation de la retraite, ou le cas échéant, des versements en capital. Cette information est permanente et devra être disponible à tout moment.

De manière plus conjoncturelle, le souscripteur pourra être amené à informer les adhérents par écrit des modifications non seulement du contenu, mais également des conditions de gestion du plan de retraite. La preuve et la remise de ces deux types d'information incombent au souscripteur.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Art. 23
Information des adhérents - Obligations du fonds

Cet article précise les obligations pesant sur les fonds de retraite, en matière d'information des adhérents.

Le fonds doit indiquer, chaque année, aux adhérents le montant de la provision mathématique représentative de leurs droits. Les adhérents pourront ainsi suivre, en toute transparence, l'évolution de leurs versements et abondements.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Art. 24
Missions et composition du conseil de surveillance

Cet article détermine les missions et la composition du conseil de surveillance.

Votre rapporteur a choisi d'instituer un conseil de surveillance au niveau de chaque plan de retraite. La surveillance de fonds de retraite gérant plusieurs plans n'aurait pas un grand sens. Cependant, votre rapporteur ne mésestime pas la difficulté de traiter de manière unique des situations très différentes ; pour une très grande entreprise, le plan sera particulier à cette entreprise, pour les PME, elles adhéreront à un plan multi-entreprises.

Le paragraphe I précise la composition de ce conseil de surveillance. Il comprend des représentants des adhérents, des employeurs, des organisations syndicales des salariés, des retraités.

L'accord collectif pourra déterminer la répartition de chaque " collège ". Votre rapporteur a souhaité que ce ne soit pas une condition sine qua non de l'accord collectif ; il serait dommage que l'accord bute sur cette question. A défaut de clause le précisant ou à défaut d'accord collectif, le conseil de surveillance comprend un tiers de représentants des adhérents et un tiers de représentants des employeurs. Le tiers restant se répartit entre représentants des organisations syndicales des salariés et représentants des retraités.

Il apparaît logique que les adhérents et les employeurs représentent les deux tiers des conseils de surveillance ; il semble également normal que les représentants traditionnels des salariés et les premiers bénéficiaires des plans de retraite, les retraités, soient représentés au sein de ces conseils de surveillance.

Afin d'éviter des conseils de surveillance pléthoriques, il est précisé que le nombre de membres siégeant avec voix délibérative ne peut excéder vingt-et-un.

Mais, sur proposition d'au moins un tiers de ses membres, en cas de plans souscrits par plusieurs entreprises, le conseil peut comprendre deux membres supplémentaires, compétents en matière de gestion financière et n'ayant aucun lien de subordination avec le fonds.

Le paragraphe II dispose que, pour les plans de retraite multi-entreprises, les représentants des adhérents sont élus, à bulletin secret par voie de correspondance, par les adhérents des entreprises concernées.

Afin de préciser quelque peu ces élections d'un genre un peu particulier, votre rapporteur a souhaité faire mention explicite du droit applicable ; le droit électoral est celui défini par le code du travail en matière de représentation des collectivités (constitution de listes, organisation du scrutin, juge de l'élection).

Le paragraphe III précise les missions du conseil de surveillance, qui " définit les orientations de gestion du plan de retraite " . Ce conseil doit être averti préalablement de toute modification du plan. Il émet un avis au moins deux fois par an sur la gestion du plan par le fonds. Il est obligatoirement destinataire, une fois par an, d'un rapport sur la gestion du plan établi par le fonds de retraite. Naturellement, le fonds pourra transmettre -c'est son intérêt- davantage d'informations au conseil de surveillance.

Les membres du conseil peuvent demander à bénéficier d'un congé de cinq jours de formation économique donnés dans le cadre de l'épargne salariale (art. L. 444-1 du code du travail) et dont le coût est pris en charge par l'entreprise.

Un décret en Conseil d'Etat précisera les conditions d'application de cet article, et notamment les modalités de publicité des avis des conseils de surveillance.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Art. 25
Pouvoirs du conseil de surveillance

Le paragraphe I dispose que les dirigeants du fonds de retraite peuvent être entendus par le conseil de surveillance, sur la demande d'un tiers au moins de ses membres.

Si les réponses ne satisfont pas la majorité des membres, le conseil demande en justice la désignation d'experts judiciaires.

Le juge décidera alors de l'opportunité de mener une telle expertise et de l'étendue de la mission.

Le rapport de la mission d'expertise est ensuite adressé aux différentes instances : conseil de surveillance, ministère public, commissaires des comptes, président de la commission de contrôle des fonds de retraite.

Ce paragraphe reprend l'essentiel des dispositions de l'article 16 de la loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite, adopté à l'initiative de la commission des finances du Sénat.

Le paragraphe II prévoit que le conseil de surveillance peut demander aux commissaires et aux actuaires du fonds de retraite tout renseignement sur l'activité et la situation financière du fonds. Ces informations sont confidentielles.

Ce paragraphe reprend les dispositions prévues à l'article 22 de la loi du 25 mars 1997, adopté à l'initiative de la commission des finances du Sénat.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Art. 26
Renvoi général à des décrets d'application

Cet article indique que des décrets précisent, en tant que de besoin, les dispositions de la présente loi.

En dehors de deux décrets en Conseil d'Etat explicitement prévus (conditions d'adhésion individuelle définies à l'article, composition du conseil de surveillance déterminée à l'article 24), il est préférable de prévoir un renvoi général à des décrets d'application.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

TABLEAU COMPARATIF
CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

PROPOSITION DE LOI VISANT À AMÉLIORER LA PROTECTION SOCIALE PAR LE DÉVELOPPEMENT DE L'ÉPARGNE RETRAITE

Article premier

En complément des régimes de retraite obligatoires par répartition, garants de la solidarité entre les générations, les salariés peuvent, afin d'améliorer leur protection sociale, adhérer à des plans de retraite, dans les conditions définies par la présente loi.

TITRE PREMIER
LES PLANS DE RETRAITE

Art. 2

Les plans de retraite sont des contrats définissant les droits et les obligations des adhérents, souscrits par un ou plusieurs employeurs auprès de fonds de retraite dans les conditions définies à l'article 5.

Art. 3

Tout salarié lié par un contrat de travail de droit privé et relevant d'un régime de retraite complémentaire obligatoire mentionné au titre II du livre IX du code de la sécurité sociale peut adhérer à un plan de retraite.

Art. 4

Le plan de retraite ouvre droit, au profit de ses adhérents, au paiement d'une rente viagère à compter de la date de liquidation de la retraite de base.

Les adhérents ont la possibilité d'opter pour un versement en capital, intervenant à la date de liquidation de la retraite de base. Ce versement ne peut excéder 30 % de la provision mathématique représentative de leurs droits.

Ils peuvent demander le versement, en cas de décès avant la date de liquidation de la retraite de base, de tout ou partie de la provision mathématique représentative de leurs droits à une ou plusieurs personnes de leur choix.

En cas de décès après cette date, ils peuvent demander la réversion de tout ou partie de la rente viagère servie au titre du plan de retraite, à une ou plusieurs personnes de leur choix.

Art. 5

I. - Les plans de retraite peuvent être souscrits par un employeur, plusieurs employeurs ou un groupement d'employeurs, sur le fondement d'un accord collectif.

L'accord collectif est conclu au sein de l'entreprise, dans le cadre de groupements d'entreprises ou à un échelon professionnel ou interprofessionnel.

Ces accords sont régis par le titre III du livre Ier du code du travail, à l'exclusion de ses chapitres III et IV ; ils peuvent déroger au second alinéa de l'article L. 132-13 et au second alinéa de l'article L. 132-23 dudit code.

En l'absence de délégués syndicaux au sein de l'entreprise, les dispositions des paragraphes II et III de l'article 6 de la loi n° 96-985 du 12 novembre 1996 relative à l'information et à la consultation des salariés dans les entreprises et les groupes d'entreprises à dimension communautaire, ainsi qu'au développement de la négociation collective, sont applicables.

II. - En l'absence de signature d'un accord collectif à compter d'un an après le début de la négociation, l'employeur -ou le groupement d'employeurs- peut décider de souscrire à un plan de retraite. Chaque salarié est alors informé de cette souscription.

III. - Les plans de retraite sont proposés à l'ensemble des salariés. Les conditions d'adhésion sont identiques pour des catégories homogènes de salariés définies notamment par l'âge et le niveau de salaire.

Art. 6

A défaut de la souscription d'un plan de retraite par l'employeur dans les conditions prévues au paragraphe II de l'article 5, les salariés peuvent demander leur adhésion à un plan existant soit dans le cadre d'une branche professionnelle, soit dans le cadre d'un groupement d'entreprises, soit dans le cadre d'une autre entreprise.

Si, postérieurement à cette adhésion, un plan de retraite est proposé dans leur entreprise, ils peuvent demander le transfert, intégral et sans pénalité, de leurs droits sur ce plan.

Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application du présent article.

Art. 7

I. - Les versements du salarié aux plans de retraite sont facultatifs. Ils peuvent être suspendus ou repris sans pénalité.

II. - Le versement du salarié est abondé par l'employeur dans des conditions fixées par l'accord collectif et dans la limite annuelle de 30 % du plafond de la sécurité sociale.

III. - En l'absence d'accord collectif, si l'employeur a souscrit au plan de retraite, le versement du salarié est abondé, à due concurrence, par l'employeur, dans la limite la moins élevée : 4 % de la rémunération brute ou 30 % du plafond de la sécurité sociale.

IV. - Le versement du salarié ayant adhéré à un plan de retraite dans les conditions fixées au premier alinéa de l'article 6 ne donne pas lieu à abondement.

V. - Les salariés peuvent, dans la limite annuelle de 15 % du plafond de la sécurité sociale, procéder à des versements au titre des années durant lesquelles ils n'ont pas eu la possibilité d'adhérer à un plan de retraite. Ces versements ne donnent pas lieu à abondement de la part de l'employeur.

Art. 8

I. - A l'article 83 du code général des impôts, il est inséré un 1° quater ainsi rédigé :

" 1° quater - Les versements des salariés et les contributions de l'employeur aux plans de retraite prévus par la loi n° .... du ...... visant à améliorer la protection sociale par le développement de l'épargne retraite, à l'exception des versements mentionnés au V de l'article 7 de cette loi, et dans la limite de 5 % du montant brut de la rémunération pour les salariés âgés de moins de quarante ans, de 10 % du même montant pour les salariés dont l'âge est compris entre quarante et cinquante ans et 15 % du même montant pour les salariés âgés de plus de cinquante ans. "

II. - Les pertes de recettes résultant pour l'Etat des dispositions du I sont compensées à due concurrence, par une majoration des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Art. 9

I. - Il est créé, après l'article 217 septies du code général des impôts, un article ainsi rédigé :

" Art. 217 septies A - Les versements de l'entreprise aux plans de retraite de ses salariés en application de la loi n° ... du ... visant à améliorer la protection sociale par le développement de l'épargne retraite sont déductibles de son bénéfice pour l'assiette de l'impôt sur les sociétés. "

II. - Les pertes de recettes résultant pour l'Etat des dispositions du I sont compensées à due concurrence, par une majoration des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Art. 10

I. - Les versements des salariés aux plans de retraite sont exonérés de cotisations sociales à l'exclusion des cotisations dues au titre de l'assurance vieillesse et au titre des régimes de retraite complémentaire obligatoire mentionnés au titre II du livre IX du code de la sécurité sociale. Les versements des salariés dont le salaire est inférieur à 1,5 fois le salaire minimum de croissance bénéficient d'une exonération totale.

II. - L'abondement de l'employeur est exclu de l'assiette des cotisations sociales sauf pour les cotisations dues au titre de l'assurance vieillesse et au titre des régimes de retraite complémentaire obligatoire mentionnés au titre II du livre IX du code de la sécurité sociale.

III. - Par dérogation aux dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, les exonérations prévues au I et au II ne sont pas compensées par le budget de l'Etat. Les pertes de recettes résultant des I et II pour les organismes de sécurité sociale sont compensées, à due concurrence, par une majoration des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Art. 11

I. - Après le b ter du 5 de l'article 158 du code général des impôts, il est inséré un b quater ainsi rédigé :

" b quater - Les dispositions du a sont applicables aux rentes servies au titre des plans de retraite institués par la loi n° du visant à améliorer la protection sociale par le développement de l'épargne retraite, ainsi qu'aux sommes versées en capital dans les conditions prévues aux deuxième et troisième alinéas de ladite loi. Le bénéficiaire peut demander que l'impôt correspondant à ces sommes soit calculé en ajoutant le quart du montant net dudit versement à son revenu imposable et en multipliant par quatre la cotisation supplémentaire ainsi obtenue. "

II. - Les pertes de recettes résultant pour l'Etat des dispositions du I sont compensées à due concurrence, par une majoration des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Art. 12

En cas de rupture du contrat de travail, l'adhérent peut continuer à effectuer des versements, qui ne donnent pas lieu à abondement, ou demander, soit le transfert intégral, sans pénalité, des droits attachés à ce plan sur un autre plan de retraite, soit le maintien des droits acquis dans le cadre de son plan.

Art. 13

Les adhérents peuvent demander, tous les dix ans à compter de la date de leur adhésion, le transfert intégral, sans pénalité, des droits acquis en vertu du plan de retraite sur un autre plan.

TITRE II
LES FONDS DE RETRAITE

Art. 14

Les fonds de retraite sont des personnes morales, ayant pour objet exclusif la couverture des engagements pris dans le cadre de plans de retraite.

Ils sont constitués sous la forme d'une société anonyme d'assurance, d'une société d'assurance mutuelle, d'une institution de prévoyance régie par le titre III du livre IX du code de la sécurité sociale ou d'un organisme mutualiste du code de la mutualité.

Lorsque le fonds de retraite est constitué sous forme d'une institution de prévoyance régie par le titre III du livre IX du code de la sécurité sociale, le chapitre II du titre III du livre IX dudit code est applicable aux plans de retraite souscrits auprès de ce fonds.

Lorsque le fonds de retraite est constitué sous une autre forme juridique, les titres Ier, III et IV du livre Ier et le titre IV du livre IV du code des assurances sont applicables aux plans de retraite souscrits auprès de ce fonds. Toutefois, lorsque le fonds de retraite est constitué sous la forme d'un organisme mutualiste régi par le code de la mutualité, les articles L. 121-2, L. 122-2, L. 122-3 et L. 321-2 dudit code lui demeurent applicables.

Art. 15

Les fonds de retraite ne peuvent commencer leurs opérations qu'après avoir obtenu un agrément, délivré par arrêté du ministre chargé de l'économie, après avis de la commission de contrôle des fonds de retraite.

La délivrance de l'agrément prend en compte :

- les moyens techniques et financiers dont la mise en oeuvre est proposée et leur adéquation au programme d'activités de l'entreprise d'assurance, de l'organisme mutualiste ou de l'institution de prévoyance ;

- l'honorabilité et la qualification des personnes chargées de diriger l'entreprise d'assurance, l'organisme mutualiste ou l'institution de prévoyance ;

- la répartition du capital et la qualité des actionnaires de la société anonyme d'assurance ou, pour les sociétés d'assurance mutuelles, les organismes mutualistes et les institutions de prévoyance, les modalités de constitution du fonds d'établissement.

Art. 16

I. - Le contrôle de l'Etat sur les fonds de retraite s'exerce dans l'intérêt des adhérents à un plan de retraite et de leurs ayants droit au titre de la présente loi, afin de vérifier que les fonds de retraite tiennent les engagements qu'ils ont contractés et qu'ils respectent les dispositions législatives et réglementaires qui leur sont applicables.

A cette fin, la commission de contrôle des assurances et la commission de contrôle mentionnée à l'article L. 951-1 du code de la sécurité sociale se réunissent et siègent en formation commune.

La commission des opérations de bourse désigne deux de ses membres qui participent avec voix délibérative.

La commission ainsi constituée prend le nom de commission de contrôle des fonds de retraite.

Le contrôle de l'Etat sur les fonds de retraite s'exerce conformément aux dispositions des articles L. 310-8, L. 310-9, L. 310-11 et L. 310-12-1 (huitième, dixième et onzième alinéas) et L. 310-13 à L. 310-28 du code des assurances.

II. - Les membres de la commission de contrôle des fonds de retraite ne peuvent, pendant la durée de leur mandat et dans les cinq ans qui suivent l'expiration de celui-ci, recevoir, directement ou indirectement, de rétribution d'un fonds de retraite ou d'une entreprise d'investissement mentionnée à l'article 19 ou de toute société exerçant sur le fonds ou le prestataire un contrôle exclusif au sens de l'article 357-1 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales.

III. - La commission de contrôle des fonds de retraite adresse chaque année un rapport au Président de la République et au Parlement.

Art. 17

Un avenant à l'accord collectif ou la décision de l'employeur visés à l'article 5 désigne le fonds de retraite choisi après mise en concurrence.

Art. 18

L'accord collectif ou la décision de l'employeur visés à l'article 5 détermine dans quelles conditions et selon quelle périodicité le choix du fonds de retraite peut être réexaminé. La périodicité du réexamen ne peut excéder cinq ans.

Lorsque le souscripteur d'un plan de retraite décide de changer de fonds de retraite, la contre-valeur des actifs représentatifs des droits et obligations attachés à ce plan est intégralement transférée, sans pénalité, vers le nouveau fonds de retraite.

Art. 19

En cas de délégation de la gestion des actifs des fonds de retraite, celle-ci ne peut être confiée qu'à une entreprise d'investissement agréée pour effectuer à titre principal les services visés au d de l'article 4 de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières. Dans ce cas, le fonds de retraite procède, au moins tous les cinq ans, au réexamen du choix de l'entreprise d'investissement.

Art. 20

I. - Les fonds de retraite sont tenus d'exercer effectivement, dans le seul intérêt des adhérents, les droits de vote attachés aux titres, donnant directement ou indirectement accès au capital de sociétés, détenus par ces fonds.

II. - Les actionnaires d'un fonds de retraite doivent s'abstenir de toute initiative qui aurait pour objet ou pour effet de privilégier leurs intérêts propres au détriment des adhérents.

Les dirigeants d'un fonds de retraite doivent, dans l'exercice de leur activité, conserver leur autonomie de gestion afin de faire prévaloir, dans tous les cas, l'intérêt des adhérents des plans de retraite dont ce fonds couvre les engagements.

III. - Le non-respect des obligations posées aux deux paragraphes précédents est sanctionné par la Commission des opérations de bourse dans les conditions prévues par l'ordonnance n° 67-833 du 28 juillet 1967 instituant une Commission des opérations de bourse et relative à l'information des porteurs de valeurs mobilières et à la publicité de certaines opérations de bourse.

IV. - Un décret précise notamment les conditions dans lesquelles il peut être dérogé aux dispositions du paragraphe I dans le cas où l'exercice effectif des droits de vote entraînerait des coûts disproportionnés.

Art. 21

L'article 206 du code général des impôts est complété par un 12° ainsi rédigé :

" 12° Les fonds de retraite créés par la loi n°... du ... visant à améliorer la protection sociale par le développement de l'épargne retraite sont assujettis à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun. "

TITRE III
L'INFORMATION DES ADHERENTS
ET LES CONSEILS DE SURVEILLANCE

Art. 22

Le souscripteur d'un plan de retraite est tenu :

- de remettre à l'adhérent une notice établie par le fonds qui définit les garanties et leurs modalités d'entrée en vigueur ainsi que les formalités à accomplir lors de la liquidation de sa rente viagère ou, le cas échéant, des sommes versées en capital ;

- d'informer, le cas échéant, les adhérents par écrit des modifications qu'il est prévu d'apporter à leurs droits et obligations lors d'une modification du contenu ou des conditions de gestion du plan de retraite.

La preuve de la remise de la notice à l'adhérent et de l'information relative aux modifications contractuelles incombe au souscripteur.

Art. 23

Le fonds doit indiquer chaque année aux adhérents des plans de retraite le montant de la provision mathématique représentative des droits qu'ils ont acquis dans le cadre du plan.

Art. 24

I. - Un conseil de surveillance, comprenant des représentants des adhérents, des employeurs, des organisations syndicales de salariés et des retraités est institué pour chaque plan de retraite.

L'accord collectif peut préciser la composition du conseil de surveillance.

A défaut, le conseil est composé pour un tiers de représentants des adhérents du plan, pour un tiers de représentants des employeurs et pour le tiers restant de représentants des organisations syndicales de salariés et de représentants des retraités.

Le conseil de surveillance ne peut excéder vingt et un membres siégeant avec voix délibérative.

Le conseil de surveillance peut également comprendre -sur demande d'un tiers au moins de ses membres- deux personnes compétentes en matière de gestion financière, siégeant avec voix consultative et n'ayant aucun lien de subordination avec le fonds de retraite auprès duquel est souscrit le plan de retraite.

II. - Dans le cas de la souscription d'un plan de retraite par plusieurs employeurs, les représentants des adhérents sont élus, à bulletin secret et par voie de correspondance, par les adhérents des entreprises concernées. Le droit applicable est celui défini par le code du travail en matière d'élections des représentants du personnel.

III. - Les orientations de gestion du plan de retraite sont définies par le conseil de surveillance. Aucune modification du plan ne peut être prise sans que le conseil en soit informé préalablement.

Le fonds de retraite communique chaque année au conseil de surveillance du plan, deux mois au plus après la clôture de l'exercice, un rapport sur la gestion du plan.

Le conseil de surveillance émet au moins deux fois par an un avis sur la gestion du plan par le fonds.

IV. - Les membres du conseil peuvent demander à bénéficier des dispositions de l'article L. 444-1 du code du travail.

V. - Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application du présent article.

Art. 25

I. - A la demande d'un tiers au moins des membres du conseil de surveillance, les dirigeants du fonds de retraite peuvent être entendus sur une ou plusieurs opérations relatives à la gestion du plan de retraite.

Si la réponse ne satisfait pas la majorité des membres du conseil de surveillance, le conseil demande en justice la désignation d'un ou plusieurs experts chargés de présenter un rapport sur la ou les opérations de gestion mentionnées au premier alinéa.

Le ministère public est habilité à agir aux mêmes fins.

S'il est fait droit à la demande, la décision de justice détermine l'étendue de la mission et des pouvoirs des experts. Elle peut mettre les honoraires à la charge du fonds.

Le rapport est adressé au conseil de surveillance, au ministère public, au commissaire aux comptes du fonds qui gère le plan de retraite, aux organes de direction dudit fonds ainsi qu'au président de la commission de contrôle des fonds de retraite. Ce rapport doit en outre être annexé à celui établi par le commissaire aux comptes en vue de la prochaine assemblée générale du fonds.

II. - Le conseil de surveillance peut demander aux commissaires aux comptes et aux actuaires du fonds de retraite auprès duquel le plan est souscrit tout renseignement sur l'activité et la situation financière du fonds. Les commissaires aux comptes et les actuaires sont alors déliés, à son égard, de l'obligation de secret professionnel. Les membres du conseil de surveillance sont tenus à une obligation de discrétion à l'égard des informations présentant un caractère confidentiel et données comme telles par les commissaires aux comptes.

Art. 26

Des décrets précisent, en tant que de besoin, les dispositions de la présente loi.

¹ PPL n° 222 (1992-1993) tendant à permettre la création de fonds de pension (MM. Philippe Marini, Jacques Bimbenet, Maurice Blin, Jean Clouet, André Fosset et Bernard Seillier).

² " L'unité d'un homme ", éditions Odile Jacob, 1994, p. 86.

³ in Denis Kessler et Dominique Strauss-Kahn " L'épargne et la retraite ", Economica, 1982, p. 10.

⁴ Eléments d'analyse sur le système de retraite, juin 1998, in " Retraite et épargne ", rapport du Conseil d'analyse économique (n° 7).

⁵ Sur tous ces points, on se reportera utilement au rapport d'information n°459 (1998-1999) fait au nom de la commission des Affaires sociales par M. Alain Vasselle, " Réforme des retraites : peut-on encore attendre ? "

⁶ J.P. Cotis, R. Méary, N. Sobczak, in " Le chômage d'équilibre en France. Une évaluation ", Revue économique, mai 1998.

⁷ Le taux de remplacement mesure la perte de revenu relatif liée au départ à la retraite. Il est égal au rapport entre le montant de la pension à la liquidation et le dernier salaire d'activité.

⁸ F. Pansard, Lettre économique de la CDC, n° 111, juin 1999, p. 1-2.

⁹ Eléments d'analyse sur le système de retraite français in " Retraites et épargne ", rapport du Conseil d'analyse économique (n° 7), juin 1998.

¹⁰ Rapport 1999 sur la sécurité sociale, p. 387.

¹¹ Votre rapporteur vous renvoie au rapport d'information de M. Jean Chérioux, " L'actionnariat salarié : vers un véritable partenariat dans l'entreprise " (n° 500, 1998-1999).

¹² PPL n° 222 (1992-1993) tendant à permettre la création de fonds de pension (cosignée par MM. Jacques Bimbenet, Maurice Blin, Jean Clouet, André Fosset et Bernard Seillier).

¹³ Cf. Rapport n° 500 (1998-1999) de notre excellent collègue M. Jean Chérioux, " L'actionnariat salarié : vers un véritable partenariat dans l'entreprise ", octobre 1999.

¹⁴ Rapport d'information n° 459 (1998-1999).

¹⁵ Entretien télévisé à France 2 du 13 septembre 1999.

¹⁶ L'amendement ne faisant pas partie des dispositions pouvant figurer dans une loi de financement de la sécurité sociale.

¹⁷ Voir sur ce point les travaux du groupe sur les lois de financement de la sécurité sociale constitué au sein de la commission des Affaires sociales : " Les lois de financement de la sécurité sociale : un acquis essentiel, un instrument perfectible ", p. 33-39.

¹⁸ On remarquera que les propositions de M. Cahuzac reviennent au point de départ de la proposition de loi de M. Jean-Pierre Thomas : un plan de dix ans renouvelable.

¹⁹ JO Débats Assemblée nationale, 2 ^ème séance, 28 octobre 1998, pp. 7527 et suivantes.

²⁰ Lors de la même séance du 28 octobre 1998.

²¹ Cf. compte rendu des auditions, p. 8.

²² Cité par M. Jérôme Jaffré lors du colloque organisé et présidé par M. Philippe Douste-Blazy, " Pour sauver nos retraites : quels fonds de retraite pour les Français ? "

²³ In " L'épargne et la retraite ", op. cit., p. 137.

²⁴ Rapport n° 1333 (Assemblée nationale, XI ^ème législature).

²⁵ Rapport n° 1333, XI ^ème législature.

²⁶ Rapport n° 124 (1996-1997), p 7.

²⁷ n° 222 (1992-1993).