Projet de loi Action publique

Projet de loi relatif à l'action publique en matière pénale et modifiant le code de procédure pénale

FAUCHON (Pierre)

RAPPORT 11 (1999-2000) - commission des lois

Table des matières

N° 11

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 13 octobre 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , relatif à l' action publique en matière pénale et modifiant le code de procédure pénale,

Par M. Pierre FAUCHON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Simon Loueckhote, François Marc, Bernard Murat, Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11 ^ème législature) : 957 , 1702 et T.A. 350

Sénat : 470 (1998-1999).

Code pénal.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Après avoir entendu, le 7 octobre 1999, Mme Elisabeth Guigou, garde des Sceaux, ministre de la justice et M. Guy Canivet, premier président de la Cour de cassation puis, le 12 octobre 1999, M. Jean-François Burgelin, procureur général près la Cour de cassation, M. Jean-Marie Darde, procureur général près la cour d'appel d'Amiens et M. Laurent Lemesle, procureur de la République près le tribunal de grande instance de Nancy , la commission des Lois du Sénat, réunie le 13 octobre 1999 sous la présidence de M. Jacques Larché , a examiné, sur le rapport de M. Pierre Fauchon , le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'action publique en matière pénale et modifiant le code de procédure pénale.

M. Pierre Fauchon, rapporteur , a constaté que ce projet de loi était présenté par le Gouvernement comme destiné à assurer l'indépendance des décisions du ministère public vis à vis du pouvoir exécutif mais qu'il renforçait à bien des égards l'organisation hiérarchique du parquet.

Il a en effet relevé que l'interdiction faite au ministre de la justice d'intervenir dans les affaires individuelles s'accompagnerait d'importantes contreparties tendant à renforcer ses moyens d'action, telles que la définition de directives générales de politique pénale s'imposant aux magistrats du parquet et la création d'un droit d'action propre lui permettant d'engager directement des poursuites, l'autorité hiérarchique du procureur général dans le ressort de la cour d'appel étant par ailleurs accentuée.

Il a cependant souligné que la nouvelle organisation du ministère public proposée par le projet de loi risquait d'aboutir à une " balkanisation " de l'application de la politique pénale au niveau national, puisqu'aucune autorité ne serait plus en mesure de coordonner l'action des procureurs généraux et de remédier aux distorsions susceptibles d'apparaître dans l'exercice de l'action publique d'une région à l'autre.

Afin de maintenir une régulation de l'action publique assurant l'unité de l'application de la politique pénale tout en écartant les risques de suspicion politique qui pèsent actuellement sur les interventions du ministre de la justice, M. Pierre Fauchon, rapporteur , a proposé que le ministre de la justice conserve ses prérogatives actuelles pour les seules affaires mettant en jeu les intérêts fondamentaux de l'Etat, qui lui sont apparus relever de la responsabilité du Gouvernement, tandis que pour l'ensemble des autres affaires, la mission de garantir la cohérence de l'action publique au niveau national serait confiée à une autorité indépendante présentant toutes les garanties d'impartialité.

A l'issue d'un débat auquel ont pris part MM. Christian Bonnet, Patrice Gélard, Lucien Lanier, Charles Jolibois, Jean-Jacques Hyest, Robert Badinter, Robert Bret,  Maurice Ulrich et Jacques Larché, président , la commission, suivant les orientations de son rapporteur, a adopté les principales propositions suivantes :

• Le garde des Sceaux (article 1 ^er ) resterait responsable de la définition des orientations générales de la politique pénale dans le respect des compétences du législateur. En outre, il conserverait la possibilité de donner des instructions ( écrites, motivées et versées au dossier ) aux procureurs généraux dans les seules affaires relatives aux infractions visées par les titres I et II du livre IV du code pénal, c'est-à-dire les atteintes aux intérêts fondamentaux de l'Etat et le terrorisme .

L'interdiction des instructions individuelles du ministre de la justice, prévue par le projet de loi serait maintenue pour toutes les autres affaires .

Le droit d'action propre du ministre de la justice, institué par le projet de loi serait en revanche supprimé car il n'aurait plus de raison d'être, compte tenu du maintien de ses prérogatives actuelles dans ce " domaine réservé " et de l'institution d'une autorité indépendante chargée de réguler l'action publique pour les autres affaires.

• Il serait créé un procureur général de la République (article additionnel après l'article 1 ^er ) chargé de veiller à la cohérence de l'exercice de l'action publique et au respect des orientations générales définies par le ministre de la justice sur l'ensemble du territoire.

Afin d'exercer efficacement cette mission, le procureur général de la République pourrait, le cas échéant, donner des instructions aux procureurs généraux pour faire valoir des considérations d'intérêt général dans toutes les affaires autres que celles concernant les atteintes aux intérêts fondamentaux de l'Etat et le terrorisme, à condition toutefois qu'elles soient écrites, motivées et versées au dossier .

Il devrait rendre compte de son activité au Président de la République et au ministre de la justice dans un rapport annuel .

De manière à garantir son impartialité, il serait nommé pour cinq ans par le Président de la République sur une liste de trois personnalités proposées par le Conseil supérieur de la magistrature ; son mandat, d'une durée de cinq ans , ne serait pas renouvelable. En cas d'empêchement ou de manquement grave aux obligations de sa charge, il pourrait être mis fin à ses fonctions par le Président de la République prenant acte d'une décision du Conseil supérieur de la magistrature saisi par le ministre de la justice.

• S'agissant des dispositions du projet de loi tendant à renforcer les garanties offertes aux justiciables face aux classements sans suite , la commission a approuvé l'exigence d'une motivation des décisions de ne pas poursuivre , qui constitue davantage la généralisation d'une pratique qu'une véritable innovation (article 4 ), mais a souhaité simplifier la procédure de recours contre ces décisions . Elle a en effet accepté la consécration de l'existence d'un recours hiérarchique devant le procureur général , ouvert à toute personne ayant dénoncé les faits donnant lieu à décision de ne pas poursuivre ; en revanche, elle a rejeté la mise en place de commissions régionales de recours contre les classements sans suite qui lui est apparue source de lourdeur et de complexité alors que son utilité n'est pas démontrée ( article 5 ).

• Enfin, pour ce qui concerne le dernier chapitre du projet de loi, relatif au contrôle de l'autorité judiciaire sur les services de police judiciaire , la commission a souhaité que l'inspection générale des services judiciaires soit associée aux enquêtes administratives concernant le comportement des officiers ou agents de police judiciaire dans l'exercice de leurs missions de police judiciaire ( article additionnel après l'article 10 ). Elle a en outre supprimé des dispositions dépourvues de portée normative qui lui ont semblé source d'ambiguïté car plaçant sur un pied d'égalité le procureur de la République et les chefs de service de la police ou de la gendarmerie (article 7) .

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Au cours des dernières années, un large débat s'est engagé dans notre pays autour de la question de l'indépendance de la justice vis à vis du pouvoir exécutif, et plus particulièrement de la nature des relations entre le ministre de la justice et les magistrats du parquet.

Cette question constituait notamment l'un des principaux thèmes de réflexion que le Président de la République avait souhaité soumettre à la commission constituée en 1997, à son initiative, sous la présidence de M. Pierre Truche, alors Premier président de la Cour de cassation.

Le projet de loi relatif à l'action publique en matière pénale, aujourd'hui soumis au Sénat après son adoption par l'Assemblée nationale le 29 juin 1999, s'inspire pour une large part des propositions formulées par cette commission dans ce domaine et prend place dans le cadre d'un projet de réforme d'ensemble de la justice élaboré par Mme Elisabeth Guigou, garde des Sceaux.

Il est en connexité étroite avec la révision constitutionnelle relative au Conseil supérieur de la magistrature, actuellement en instance d'adoption définitive par le Congrès. L'accroissement des garanties statutaires des magistrats du parquet, auquel tend cette révision constitutionnelle, ne peut en effet être pleinement apprécié dans l'ignorance de la définition de leurs prérogatives et de leurs relations avec le ministre de la justice. Votre commission des Lois l'avait d'ailleurs souligné à l'occasion du débat constitutionnel de l'an dernier.

Présenté, comme le projet de loi constitutionnelle, comme devant renforcer l'indépendance et l'impartialité de la justice qui constitue l'un des principaux thèmes du projet de réforme de la justice présenté par le Gouvernement, le présent projet de loi, relatif à l'action publique en matière pénale, s'articule autour de trois volets concernant respectivement :

- l'organisation des relations entre le ministre de la justice et les magistrats du parquet (chapitre Ier) ;

- le renforcement des garanties offertes aux citoyens en cas de classement sans suite (chapitre II) ;

- et le contrôle de l'autorité judiciaire sur les services de police judiciaire (chapitre III).

I. QUELLE INDÉPENDANCE POUR LE PARQUET ?

Le chapitre Ier du projet de loi tend à mettre en place une nouvelle organisation des rapports entre le pouvoir politique et le ministère public qui a pour objectif, selon l'exposé des motifs, " de les placer sous le signe de la légitimité et de la transparence ".

Il reprend à son compte pour une bonne part les propositions formulées sur ce point par la commission de réflexion sur la justice présidée par M. Pierre Truche, qui avait préconisé une organisation de la politique d'action publique articulée sur trois niveaux conformément aux principes suivants :

Propositions de la commission de réflexion sur la justice

• Le garde des Sceaux conserverait la responsabilité de la politique d'action publique et fixerait publiquement ses orientations générales ; il ne pourrait en aucun cas adresser des instructions de quelque nature que ce soit aux procureurs généraux dans des affaires particulières mais disposerait d'un droit propre de saisine de toute juridiction et de présentation d'observations par l'entremise d'un magistrat de la Chancellerie ou d'un avocat ^{1( * )} .

• Le procureur général animerait et coordonnerait la politique d'action publique dans son ressort, compte tenu des réalités régionales.

• Le procureur de la République la mettrait en oeuvre localement.

Le dispositif du projet de loi, qui s'inspire de ces principes, doit être apprécié à la lumière d'un bref rappel de l'organisation actuelle.

A. LA SITUATION ACTUELLE : UN MINISTÈRE PUBLIC TRADITIONNELLEMENT HIERARCHISÉ SOUS L'AUTORITÉ DU GARDE DES SCEAUX

Dans la conception française, le ministère public, confié à des magistrats spécialisés et chargé, conformément à l'article 31 du code de procédure pénale, d'exercer l'action publique et de requérir l'application de la loi, constitue une articulation entre le pouvoir exécutif et les juges.

Son organisation est en effet hiérarchisée sous l'autorité du garde des Sceaux, ainsi que le prévoit l'article 5 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 relative au statut de la magistrature, aux termes duquel : " les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l'autorité du garde des Sceaux ".

Cette organisation trouve sa place dans un système d'opportunité des poursuites qui laisse aux magistrats du parquet le soin d'apprécier au cas par cas l'opportunité de mettre ou non en mouvement l'action publique.

Le principe de l'opportunité des poursuites permet des priorités et des choix dans la conduite de l'action publique pour l'application de la loi pénale. Ces priorités peuvent être définies au plan national. Or, le Gouvernement est seul responsable de la politique pénale, ce qui peut justifier que le garde des Sceaux soit placé au sommet de la hiérarchie du ministère public et qu'un pouvoir d'intervention lui soit reconnu.

1. Un droit reconnu au ministre de la justice de donner des instructions dans les affaires individuelles

Le droit actuel reconnaît au ministre de la justice, placé au sommet de la hiérarchie du ministère public, le droit de donner des instructions aux magistrats du parquet. Cependant ce droit est strictement encadré et les instructions fort rares dans la pratique.

a) Un pouvoir strictement encadré par le code de procédure pénale

La faculté pour le ministre de la justice de donner des instructions résulte de l'actuel article 36 du code de procédure pénale, qui dispose que : " Le ministre de la justice peut dénoncer au procureur général les infractions à la loi pénale dont il a connaissance, lui enjoindre, par instructions écrites et versées au dossier de la procédure, d'engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites que le ministre juge opportunes ".

Cette rédaction est issue de la loi n° 93-1013 du 24 août 1993 qui, dans un souci de transparence, a précisé que les instructions devraient être écrites et versées au dossier .

Par ailleurs, selon l'interprétation qui en est le plus souvent faite, les instructions qui tendraient au classement sans suite d'une affaire sont en principe interdites dans la mesure où la lettre du texte n'autorise que les instructions tendant à " engager des poursuites ".

Enfin, il n'est pas inutile de rappeler qu'en vertu de l'adage " la plume est serve mais la parole est libre ", si les magistrats du parquet sont tenus de prendre des réquisitions écrites conformes aux instructions qui leur sont données, en revanche ils restent libres de présenter à l'audience les observations orales qu'ils croient " convenables au bien de la justice ", ainsi que le prévoit l'article 33 du code de procédure pénale.

b) Des instructions fort rares dans la pratique

Au demeurant, il semble que les instructions écrites et versées au dossier conformément à l'article 36 du code de procédure pénale aient été fort rares dans la pratique, les instructions éventuelles résultant plutôt d'un dialogue informel entre les magistrats du parquet et la Chancellerie sur quelques affaires sensibles. Encore cette pratique de suivi par la Chancellerie de certaines affaires dites signalées semble-t-elle être devenue de moins en moins fréquente au fil des années.

Certains magistrats auditionnés par votre rapporteur ont même regretté l'insuffisance des instructions données par la Chancellerie, jugeant que celles-ci pourraient être utiles dans des affaires posant des problèmes techniques complexes ou présentant un caractère national, voire européen, du fait de l'existence de plusieurs affaires similaires réparties sur l'ensemble du territoire.

Pour sa part, suivant l'exemple de M. Pierre Méhaignerie, Mme Elisabeth Guigou, garde des Sceaux, a clairement affirmé, dès son arrivée à la Chancellerie, qu'elle entendait ne plus donner aucune instruction aux magistrats dans les affaires individuelles.

2. Des orientations générales émises par voie de circulaires

Si le droit du ministre de la justice de donner des instructions dans les affaires individuelles est précisément défini par le code de procédure pénale, en revanche, aucun texte ne prévoit expressément à l'heure actuelle la possibilité pour le garde des Sceaux de donner des instructions de caractère général.

Cependant, dans la pratique, des circulaires sont parfois adressées aux magistrats du parquet par le ministre de la justice ou par la direction des affaires criminelles et des grâces, notamment pour commenter des lois nouvelles (cf. par exemple la circulaire du 14 mai 1993 commentant le nouveau code pénal) ou pour définir des priorités dans certains domaines particuliers (cf. par exemple la circulaire du 29 février 1996 relative à la lutte contre les sectes).

Mme Elisabeth Guigou, garde des Sceaux, a considérablement développé cette pratique depuis son arrivée à la Chancellerie. En effet, alors que les circulaires relatives à la politique pénale étaient jusqu'alors assez peu fréquentes, pas moins de 39 circulaires ont été adressées aux magistrats du parquet depuis la mi-1997. Ces circulaires ont porté sur des priorités générales telle que l'aide aux victimes d'infractions pénales (circulaire du 13 juillet 1998) ou la lutte contre la délinquance juvénile (circulaire du 15 juillet 1998) mais aussi sur des problèmes plus ponctuels comme l'organisation de la coupe du monde de football (circulaire du 3 mars 1998) ou les réponses à apporter aux actes de violence urbaine dans la perspective des fêtes de fin d'année (circulaire du 23 décembre 1998).

Ces circulaires n'ont qu'une valeur interprétative , ce que le garde des Sceaux a confirmé lors de son audition par la commission. Elles ne peuvent édicter de prescriptions nouvelles, ainsi que l'a rappelé le Conseil d'Etat à propos d'une circulaire du 26 septembre 1995 relative à la lutte contre l'immigration clandestine émanant du garde des Sceaux de l'époque ^{2( * )} . En effet, le droit pénal relève de la seule compétence du législateur, conformément aux dispositions de l'article 34 de la Constitution .

3. Une organisation hiérarchisée

Soumis à l'autorité du garde des Sceaux, le ministère public ^{3( * )} a une organisation interne hiérarchisée qui comporte deux niveaux :

- au niveau de la cour d'appel, le parquet général est composé du procureur général entouré d'avocats généraux et de substituts généraux ;

- au niveau du tribunal de grande instance, le parquet est composé du procureur de la République assisté de procureurs adjoints et de substituts.

Ainsi que le prévoit l'actuel article 37 du code de procédure pénale, le procureur général a autorité sur tous les membres du ministère public du ressort de la cour d'appel et peut leur donner des instructions dans les mêmes conditions que celles prévues par l'actuel article 36 du code de procédure pénale pour les instructions susceptibles d'être données par le ministre de la justice au procureur général. Les procureurs de la République sont tenus de se conformer à ces instructions dans leurs réquisitions écrites, conformément aux dispositions précitées de l'article 33 du code de procédure pénale.

En outre, le procureur général est chargé, aux termes de l'article 35 du code de procédure pénale, " de veiller à l'application de la loi pénale dans toute l'étendue du ressort de la cour d'appel ".

Cependant, les modalités d'exercice de cette mission ne sont pas précisées et son rôle de coordination de l'action des procureurs de la République de son ressort n'est pas explicitement prévu. Les pratiques en la matière semblent actuellement variables suivant les cours d'appel.

B. UN PROJET DE LOI PRÉSENTÉ COMME DESTINÉ À ASSURER L'INDÉPENDANCE DES DÉCISIONS DU MINISTÈRE PUBLIC MAIS QUI RENFORCE À BIEN DES ÉGARDS L'ORGANISATION HIÉRARCHIQUE DU PARQUET

Le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale propose une nouvelle organisation des relations entre le ministre de la justice et les magistrats du parquet qui a pour objectif de garantir l'impartialité et la transparence de la politique pénale.

Selon la présentation qui en est faite par le Gouvernement, il tendrait ainsi à assurer l'indépendance, à l'égard du pouvoir exécutif, des décisions prises par les magistrats du parquet.

Cependant, l'examen détaillé de ses dispositions fait apparaître que la suppression des instructions du ministre de la justice dans les affaires individuelles s'accompagnerait d'importantes contreparties tendant à renforcer ses moyens d'action, telles que la création d'un droit d'action propre lui permettant d'engager directement des poursuites et la définition de directives générales de politique pénale s'imposant aux magistrats du parquet. Le renforcement de l'organisation hiérarchique du parquet sous l'autorité du procureur général lui permettrait en outre de disposer de moyens d'information accrus.

1. Une interdiction des instructions du ministre de la justice dans les affaires individuelles contrebalancée par la création d'un droit d'action propre lui permettant d'engager directement des poursuites

Si le projet de loi pose le principe de l'interdiction de toute instruction du garde des Sceaux dans les affaires individuelles, il prévoit néanmoins de lui ouvrir la possibilité de mettre lui-même en mouvement l'action publique, s'il estime que l'intérêt général l'exige.

a) Une mesure emblématique : l'interdiction de toute instruction du ministre dans les affaires individuelles

L' article 1 ^er du projet de loi prévoit que le ministre de la justice ne pourrait désormais plus donner aucune instruction dans les affaires individuelles ( cf. art. 30 - 2 ^nd alinéa nouveau du code de procédure pénale ).

Cette interdiction consacre la volonté, constamment réaffirmée par Mme Elisabeth Guigou, garde des Sceaux, depuis son arrivée à la Chancellerie, de n'intervenir en aucune façon dans les affaires individuelles, conformément à l'engagement pris par le Premier ministre au cours de sa déclaration de politique générale du 19 juin 1997 ^{4( * )} .

Elle a pour objet de lever tout soupçon quant à une éventuelle motivation politique des instructions susceptibles d'être données par le ministre et revêt une valeur symbolique forte.

Cependant, sa portée pratique doit être relativisée puisque les instructions écrites et versées au dossier conformément aux dispositions de l'article 36 du code de procédure pénale, seules instructions légales dans le droit actuel, semblent avoir été très rares. Quant aux éventuelles instructions informelles qui pourraient résulter d'échanges verbaux ou téléphoniques, aucune disposition législative n'est susceptible de les interdire efficacement, en l'absence de toute possibilité de contrôle.

b) Mais une possibilité nouvelle donnée au ministre de mettre lui-même en mouvement l'action publique

Nonobstant la volonté de mettre fin à toute intervention du ministre dans les affaires individuelles, l' article 1 ^er du projet de loi prévoit également la possibilité pour le ministre de provoquer lui-même l'engagement de poursuites, à titre subsidiaire, en cas de carence du parquet, s'il estime " que l'intérêt général commande de telles poursuites " ( cf. article 30-1 nouveau du code de procédure pénale ).

Dans cette éventualité, le ministre saisirait lui-même la juridiction compétente par voie de réquisitoire ou de citation directe. Cependant, il ne serait ni partie à la procédure ni représenté par un avocat ^{5( * )} , le parquet étant appelé à jouer le même rôle, dans la suite de la procédure, que s'il avait engagé lui-même l'action publique.

Selon les intentions des auteurs du projet de loi, cette nouvelle procédure présenterait l'avantage d'assurer une plus grande transparence à l'intervention du garde des Sceaux, le texte prévoyant que celui-ci devrait exercer personnellement son droit de mise en mouvement de l'action publique et en rendre compte annuellement devant le Parlement ( cf. article 30-2 nouveau du code de procédure pénale ).

Selon les explications fournies par Mme Elisabeth Guigou, garde des Sceaux, à l'Assemblée nationale, elle ne devrait être mise en oeuvre qu'à titre exceptionnel et pourrait servir de " soupape de sécurité " dans certaines affaires concernant par exemple la défense des intérêts nationaux, la défense nationale, le terrorisme ou les discriminations raciales.

Au cours de son audition devant votre commission des Lois, Mme Elisabeth Guigou a en outre cité plusieurs exemples précis d'infractions qui lui paraîtraient susceptibles de justifier l'engagement de poursuites par le ministre, à savoir l'action des " commandos anti-IVG ", la conservation de documents classés secret défense par un fonctionnaire ne respectant pas les règles prévues en la matière, la livraison illégale d'armes par une entreprise d'armement, ou encore des actes de bizutage.

L'institution d'une telle procédure, formellement novatrice par rapport à la tradition juridique française, ne va cependant pas sans soulever quelques interrogations. En effet, elle fait jouer au garde des Sceaux, membre de l'exécutif, le rôle d'un magistrat, ce qui pourrait être considéré comme portant atteinte au principe de la séparation des pouvoirs, encore que la différence soit plus formelle que substantielle entre l'ancienne et la nouvelle formule.

De plus, sa mise en oeuvre pratique, qui donnerait probablement lieu à une forte médiatisation, risquerait de susciter des difficultés tenant notamment au fait que le parquet, après avoir été désavoué, serait tenu de reprendre à son compte une poursuite qu'il n'aurait pas souhaité engager.

La possibilité de prolonger cette initiative ministérielle au niveau des voies de recours, instituée par l'Assemblée nationale, a pour résultat d'accuser la singularité de cette poursuite.

2. L'affirmation de la définition par le garde des Sceaux des directives générales de la politique pénale

Si Mme Elisabeth Guigou, garde des Sceaux, a entendu mettre fin aux instructions dans les affaires individuelles, elle a en revanche souhaité développer les instructions de caractère général précisant les orientations de sa politique pénale, ainsi qu'en témoigne la multiplication des circulaires adressées aux magistrats depuis son arrivée à la Chancellerie.

Le projet de loi tend à consacrer cette pratique dans le code de procédure pénale en prévoyant la définition par le ministre de la justice des " orientations " générales de la politique pénale, que l'Assemblée nationale a pour sa part préféré désigner sous le terme de " directives ".

a) Une consécration dans le code de procédure pénale des " directives générales " du ministre de la justice s'imposant aux magistrats du parquet

Dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, l' article 1 ^er du projet de loi précise ainsi que le ministre de la justice aura pour rôle de définir les directives générales de la politique pénale destinées à être adressées aux magistrats du parquet pour application et aux magistrats du siège pour information ( cf. art. 30 - 1 ^er alinéa nouveau du code de procédure pénale ).

Selon l'exposé des motifs, les orientations générales ainsi définies " auront pour finalité essentielle de déterminer les priorités à mettre en oeuvre dans la conduite de l'action publique et la définition des conditions dans lesquelles la loi pénale doit être appliquée de manière coordonnée et dans le respect de l'égalité des citoyens ".

Elles constituent l'un des fils directeurs de la nouvelle organisation du ministère public proposée par le projet de loi, qui comporte de nombreuses dispositions à leur sujet.

- Ainsi, les procureurs généraux auront pour mission de coordonner et d'évaluer la mise en oeuvre des directives générales du ministre par les procureurs de la République après les avoir adaptées, le cas échéant, en fonction des circonstances locales ; ils devront en outre rendre compte de cette mise en oeuvre au ministre de la justice, par un rapport annuel, et en informer l'assemblée des magistrats de la cour d'appel (cf. article 2 du projet de loi ).

- Les procureurs de la République seront pour leur part chargés d'appliquer les directives générales du ministre de la justice qui leur auront été transmises par les procureurs généraux, sous réserve, là encore, d'une faculté d'adaptation en fonction des circonstances propres à leur ressort ; ils devront en outre rendre compte de cette application au procureur général, par un rapport annuel, et en informer l'assemblée des magistrats du tribunal de grande instance (cf. article 3 du projet de loi ).

Par ailleurs, dans un souci de transparence, le projet de loi prévoit, dans son article 1 ^er , que les directives générales de la politique pénale seront rendues publiques et que le Parlement sera tenu informé des conditions de leur mise en oeuvre à l'occasion d'une déclaration annuelle du ministre de la justice qui pourra être suivie d'un débat, ainsi qu'a souhaité le préciser l'Assemblée nationale ( cf. article 30-2 nouveau du code de procédure pénale ). C'est sans doute l'élément le plus substantiellement novateur du dispositif.

b) Des interrogations sur la valeur juridique de ces directives

La consécration législative des orientations générales de la politique pénales définies par le ministre, dont l'Assemblée nationale a semble-t-il souhaité renforcer le caractère impératif en les baptisant " directives ", soulève toutefois des interrogations quant à leur valeur juridique.

En effet, s'il apparaît légitime que le Gouvernement définisse les priorités de la politique pénale, il ne saurait pour autant fixer des règles nouvelles en matière de droit pénal sans empiéter sur le domaine du législateur tel qu'il est fixé par l'article 34 de la Constitution.

Comme les circulaires actuelles, les directives générales prévues par le projet de loi ne pourront donc avoir qu'une valeur interprétative et non normative , une marge d'adaptation étant d'ailleurs laissée aux magistrats du parquet chargés de les appliquer. Interrogée sur ce point au cours de son audition devant votre commission des Lois, Mme Elisabeth Guigou, garde des Sceaux, a confirmé que la définition de ces directives ne participait pas de l'exercice du pouvoir réglementaire.

Cependant, un magistrat du parquet qui se refuserait systématiquement à les respecter encourrait très probablement des sanctions disciplinaires, même si le projet de loi ne tranche pas clairement cette question. Mme Elisabeth Guigou, garde des Sceaux a, pour sa part, estimé devant votre commission des Lois que le pouvoir disciplinaire serait sans doute difficile à mettre en oeuvre dès la première violation d'une directive générale, susceptible d'être justifiée par l'invocation des circonstance locales, mais qu'il pourrait, par exemple, s'exercer en cas de refus réitérés de poursuivre les auteurs de propos racistes.

Par ailleurs, la mise en oeuvre des orientations générales de la politique pénale passant nécessairement par le traitement d'affaires individuelles, la distinction entre une directive dite générale et ses applications individuelles peut s'avérer ténue, ainsi qu'en témoigne l'exemple évoqué par Mme Elisabeth Guigou, garde des Sceaux, devant l'Assemblée nationale, de " directives pouvant être adaptées d'heure en heure " destinées à indiquer aux magistrats du parquet la conduite à tenir devant une grève de routiers.

3. Une accentuation de l'organisation hiérarchique du parquet sous l'autorité du procureur général

Enfin, le projet de loi prévoit un renforcement du rôle des procureurs généraux qui seront désormais expressément chargés de coordonner l'action des procureurs de la République en vue d'une application cohérente de la politique pénale dans le ressort de leur cour d'appel. Il laisse en revanche pendante la question de la coordination de l'action des procureurs généraux.

a) Un renforcement du rôle du procureur général

L' article 2 du projet de loi tend à préciser et à renforcer les attributions du procureur général près la cour d'appel qui, selon l'exposé des motifs, se voit reconnaître " un rôle de garant d'une application réelle et uniforme de la politique pénale dans son ressort de compétence ".

Ainsi, le procureur général, qui a traditionnellement pour mission de veiller à l'application de la loi pénale dans le ressort de la cour d'appel ( cf. article 35 du code de procédure pénale ), sera désormais plus précisément chargé d'animer l'action des procureurs de la République de son ressort et de coordonner l'application par ceux-ci des directives générales du ministre de la justice, après les avoir le cas échéant adaptées en fonction des circonstances locales ( cf. article 36 nouveau du code de procédure pénale ).

Pour exercer ces nouvelles attributions, il conservera, comme dans le droit actuel, son autorité hiérarchique sur tous les magistrats du parquet du ressort de la cour d'appel, ainsi que le pouvoir de donner des instructions aux procureurs de la République dans les mêmes conditions que celles qui sont aujourd'hui prévues par l'actuel article 36 du code de procédure pénale pour les instructions du ministre, sous réserve des deux nouvelles précisions suivantes :

- d'une part, ces instructions devraient être, non seulement écrites et versées au dossier, mais encore " motivées " ;

- d'autre part, les instructions " faisant obstacle à la mise en mouvement de l'action publique dans les affaires individuelles " seraient désormais explicitement prohibées au lieu de l'être implicitement comme précédemment ( cf. article 37 nouveau du code de procédure pénale ).

De même qu'à l'heure actuelle, les procureurs de la République resteront tenus de prendre des réquisitions écrites conformes aux instructions données par le procureur général ( cf. article 3 du projet de loi et article 39-3 nouveau du code de procédure pénale ). L' article 3 du projet de loi les charge en outre dorénavant de mettre en oeuvre les directives générales du ministre de la justice qui leur seront transmises par le procureur général, sous réserve de leur éventuelle adaptation aux circonstances locales (cf. article 39-2 nouveau du code de procédure pénale ).

Enfin, le projet de loi organise la remontée de l' information , d'une part du procureur de la République vers le procureur général et, d'autre part, du procureur général vers le ministre de la justice, ce qui n'était jusque là pas expressément prévu dans le code de procédure pénale.

Cette information concernera tant les conditions de mise en oeuvre des directives générales du ministre de la justice, qui donneront lieu à des rapports annuels, que les affaires particulières jugées devoir être portées à la connaissance du procureur général ou du ministre ( cf. articles 37-2 et 39-5 nouveaux du code de procédure pénale ). En outre, de même que le procureur général pourrait demander à être informé par le procureur de la République de toute affaire individuelle dont celui-ci serait saisi, le ministre de la justice pourrait demander à être informé par le procureur général de toute affaire individuelle traitée par le parquet dans le ressort de la cour d'appel.

Si la possibilité pour le procureur général d'être informé de toute affaire individuelle semble effectivement nécessaire pour lui permettre le cas échéant de donner une instruction, on peut en revanche s'interroger sur la nécessité de prévoir la possibilité pour le ministre d'être informé d'une affaire individuelle dans laquelle des poursuites seraient déjà engagées, puisque toute réaction à cette information lui serait en principe interdite du fait de la suppression de la faculté d'instruction dans les affaires individuelles. N'y a-t-il pas une certaine contradiction entre cette abstention et ce droit d'information qui implique tout de même une certaine idée de contrôle ?

L'information recueillie pourra néanmoins être utile au garde des Sceaux en vue de la préparation de ses instructions générales.

b) Le problème de la coordination de l'action des procureurs généraux

Les dispositions du projet de loi permettent donc d'assurer la cohérence de l'application de la politique pénale à l'intérieur du ressort de la cour d'appel, grâce au rôle de coordination confié au procureur général doté de l'autorité hiérarchique et du pouvoir de donner le cas échéant des instructions aux procureurs de la République pour mettre fin à d'éventuelles distorsions dans l'exercice de l'action publique.

Le problème de l'unité de l'application de la politique pénale au niveau national demeure néanmoins pendant, puisqu'aucune autorité ne serait plus en mesure de remédier directement à d'éventuelles discordances susceptibles de survenir d'une cour d'appel à l'autre.

C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : CONFIER À UNE AUTORITÉ INDÉPENDANTE LA MISSION DE GARANTIR LA COHÉRENCE DE L'EXERCICE DE L'ACTION PUBLIQUE

Au terme de l'examen de la nouvelle organisation du ministère public proposée par le projet de loi, une question reste donc posée. C'est celle de la cohérence de l'exercice de l'action publique sur l'ensemble du territoire national. En effet, faute de dispositions permettant d'assurer la coordination de l'action des 35 procureurs généraux, des distorsions dans l'application de la loi pénale risqueraient d'apparaître d'une région à l'autre, au risque de menacer l'unité de la politique pénale et l'égalité des citoyens devant la loi.

Ainsi, en l'absence d'autorité placée au sommet de la pyramide hiérarchique du ministère public et fondée à intervenir face à de telles distorsions, les mêmes infractions pourraient donner lieu à l'engagement de poursuites systématiques dans telle région et être tolérées dans d'autres.

D'éventuelles directives à caractère général ne peuvent suffire à remédier à cette situation car, dépourvues de valeur contraignante, elles laissent subsister l'appréciation d'opportunité du magistrat du parquet sur une affaire individuelle.

D'autre part, d'un point de vue purement technique et pratique, n'est-il pas souhaitable que les procureurs ou substituts isolés chacun dans leur ressort disposent d'une source commune d'information et d'échange particulièrement utile pour les infractions dépassant le cadre local ?

A l'évidence, le problème ainsi posé ne peut être éludé.

Or, un constat s'impose aujourd'hui : la justification d'une intervention du pouvoir exécutif dans les affaires judiciaires individuelles est, à tort ou à raison, contestée car cette intervention peut prêter au soupçon surtout si une ambiguïté apparaît quant à ses motivations.

La fonction de régulation de l'action publique qui apparaît indispensable pour assurer sa cohérence au niveau national ne pourrait plus être assumée efficacement par un garde des Sceaux privé du pouvoir général d'intervention dans les affaires individuelles.

Comment concilier l'indépendance à l'égard du pouvoir politique et la nécessaire coordination de l'action publique ?

La solution pourrait être qu'à défaut d'être exercée par le garde des Sceaux, la coordination soit confiée, comme dans certains Etats étrangers, à une autorité indépendante présentant toutes garanties d'impartialité.

Ces considérations conduisent votre commission à vous proposer l'institution d'un procureur général de la République placé au sommet de la hiérarchie du ministère public et chargé d'assurer la cohérence de l'exercice de l'action publique.

La mise en place de cette autorité indépendante pourrait s'inspirer des exemples étrangers constitués notamment par le Directeur des poursuites publiques anglais, le " Fiscal general " espagnol ou encore le procureur général de la République portugais.

Cependant, votre commission estime que les prérogatives actuelles du ministre de la justice doivent être maintenues pour les affaires mettant en jeu les intérêts fondamentaux de l'Etat, qui lui apparaissent relever de la responsabilité du Gouvernement. La mission du procureur général de la République ne s'exercerait donc que pour l'ensemble des autres affaires.

Ce système se rapprocherait à certains égards de celui en vigueur en Grande-Bretagne où l' " Attorney general ", ministre de la justice, assure la conduite de l'action publique pour ce qui concerne certaines infractions graves mettant en jeu les intérêts de l'Etat, comme les actes de terrorisme, alors que le " Director of public prosecutions " veille à la cohérence de l'action publique pour les autres affaires.

Par ailleurs, le garde des Sceaux resterait bien entendu responsable de la définition des orientations générales de la politique pénale.

1. Un garde des Sceaux qui resterait responsable de la définition des orientations générales de la politique pénale mais qui ne pourrait intervenir que dans les seules affaires mettant en jeu les intérêts fondamentaux de l'Etat

La mise en place du procureur général de la République proposée par votre commission s'accompagnerait logiquement d'une meilleure clarification du rôle du garde des Sceaux. Celui-ci resterait responsable de la définition des orientations générales de la politique pénale, mais ne conserverait la possibilité de donner des instructions individuelles que dans les seules affaires mettant en jeu les intérêts fondamentaux de l'Etat.

a) La définition des orientations générales de la politique pénale dans le respect des compétences du législateur

Ainsi que le prévoyait le projet de loi, le garde des Sceaux serait chargé de définir les orientations générales de la politique pénale afin notamment d'en fixer les priorités car c'est bien au Gouvernement qu'il appartient, aux termes de l'article 20 de la Constitution, de déterminer et de conduire la politique de la Nation.

Cependant, ces orientations ne sauraient empiéter sur la compétence du législateur en matière de droit pénal et seraient donc dépourvues de valeur normative.

C'est pourquoi votre commission préfère rétablir le terme initial d' " orientations " plutôt que celui de " directives " retenu par l'Assemblée nationale et vous propose d'adopter une série d'amendements rédigés en ce sens et tendant à modifier les articles 1 ^er , 2 et 3 du projet de loi.

b) Une possibilité d'intervention du ministre de la justice dans les affaires mettant en jeu les intérêts fondamentaux de l'Etat

Votre commission considère que lorsque la sécurité de l'Etat est en jeu, le garde des Sceaux doit conserver la responsabilité de la cohérence de l'action publique.

C'est pourquoi elle vous propose de prévoir la possibilité pour le ministre de la justice de donner des instructions individuelles aux procureurs généraux dans les seules affaires mettant en jeu les intérêts fondamentaux de l'Etat, c'est-à-dire pour ce qui concerne les infractions relatives aux atteintes aux intérêts fondamentaux de l'Etat et au terrorisme , visées aux titres I et II du livre IV du code pénal, consacré aux crimes et délits contre la Nation, l'Etat et la paix publique.

Il pourrait s'agir, comme dans le droit actuel, d'instructions tendant à faire engager des poursuites ou à saisir la juridiction compétente des réquisitions écrites que le ministre de la justice jugerait opportunes.

De même qu'à l'heure actuelle, les instructions du ministre devraient être écrites et versées au dossier ; votre commission a en outre souhaité préciser qu'elles devraient être motivées .

Pour l'ensemble des autres affaires, la mission de veiller à la cohérence de l'exercice de l'action publique serait désormais confiée à une autorité indépendante dotée à cette fin d'un pouvoir d'instruction strictement encadré dans les affaires individuelles. Le maintien d'une possibilité d'intervention du ministre en-dehors de ce " domaine réservé " n'aurait donc plus de justification.

En conséquence, votre commission vous propose :

- d'une part, de maintenir l'interdiction des instructions du ministre de la justice dans les affaires individuelles telle qu'elle est prévue par l' article 1 ^er du projet de loi , à l'exception toutefois des affaires mettant en jeu les intérêts fondamentaux de l'Etat (cf. art. 30, dernier alinéa nouveau du code de procédure pénale ) ;

- et, d'autre part, de supprimer par un amendement le droit d'action propre du ministre de la justice prévu par ce même article 1 ^er du projet de loi ( cf. art. 30-1 nouveau du code de procédure pénale ).

La création de ce droit de saisine directe d'une juridiction aux fins d'engagement de poursuites en cas de carence du parquet pouvait être justifiée par le souci de faire valoir des considérations d'intérêt général dans des affaires mettant en jeu les intérêts fondamentaux de l'Etat, par exemple en matière de lutte contre le terrorisme. Or, la faculté pour le ministre de donner des instructions dans de telles affaires répond justement à cette préoccupation.

Par ailleurs, dans les autres affaires, le procureur général de la République pourrait également faire valoir des considérations d'intérêt général en donnant le cas échéant des instructions.

Le droit d'action propre du ministre n'aurait donc plus de raison d'être. Sa suppression permettrait au surplus de régler les problèmes de principe qu'aurait posé l'institution d'une procédure permettant au garde des Sceaux, qui n'a pas la qualité de magistrat, d'intervenir directement dans une procédure judiciaire, sans même évoquer les probables difficultés d'application pratique.

2. Un procureur général de la République chargé d'assurer la cohérence de l'exercice de l'action publique dans les autres affaires et nommé dans des conditions garantissant son indépendance

Votre commission vous propose d'adopter un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 1 ^er afin de préciser les attributions et les modalités de nomination de cette autorité indépendante.

a) Sa mission : assurer la cohérence de l'exercice de l'action publique au niveau national

Sans préjudice des prérogatives reconnues au garde des Sceaux, le procureur général de la République devrait veiller à la cohérence de l'exercice de l'action publique et au respect des orientations générales de la politique pénale définies par le ministre de la justice sur l'ensemble du territoire. Il serait chargé de coordonner l'action des procureurs généraux et la mise en oeuvre par ceux-ci de ces orientations, de la même façon que le procureur général près la cour d'appel est chargé par le projet de loi de coordonner l'action des procureurs de la République.

Afin d'exercer efficacement cette mission, il serait doté du pouvoir de donner le cas échéant des instructions aux procureurs généraux dans les affaires individuelles, dans les mêmes conditions de transparence que celles prévues par le projet de loi pour les instructions données par les procureurs généraux aux procureurs de la République, c'est-à-dire à condition que ces instructions soient écrites, motivées et versées au dossier . La faculté générale de donner des instructions actuellement reconnue au garde des Sceaux se trouverait ainsi transférée au procureur général de la République sans en modifier les modalités, sous réserve d'une exigence supplémentaire : la motivation des instructions.

Enfin, l' information du procureur général de la République sur les affaires individuelles serait organisée dans les mêmes conditions que celles prévues par le projet de loi pour la remontée d'information vers les procureurs généraux. De même que le ministre de la justice, le procureur général de la République pourrait ainsi demander à être informé de toute affaire individuelle traitée par le parquet et, en tant que de besoin, réagir à cette information en donnant une instruction justifiée par des considérations d'intérêt général. Par ailleurs, le ministre de la justice transmettrait les rapports annuels des procureurs généraux au procureur général de la République pour alimenter son information.

Le procureur général de la République devrait en outre rendre compte de l'exercice de sa mission au Président de la République et au ministre de la justice en établissant un rapport d'activité annuel .

b) Des modalités de nomination garantissant son indépendance

Les modalités de désignation du procureur général de la République devraient permettre de garantir sa légitimité et son impartialité.

Ces préoccupations conduisent votre commission à vous proposer la procédure suivante :

- le Président de la République , issu du suffrage universel et " garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire ", aux termes de l'article 64 de la Constitution, procéderait à la nomination du procureur général de la République ;

- toutefois, il serait tenu de choisir l'une des trois personnalités que lui proposerait le Conseil supérieur de la magistrature , chargé de l'assister dans sa mission constitutionnelle de garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire.

La personnalité ainsi désignée n'aurait pas nécessairement la qualité de magistrat. De manière à assurer son indépendance, son mandat devrait être d'une durée suffisante, qui pourrait être fixée à cinq ans , mais ne serait pas renouvelable.

En cas d' empêchement ou de manquement grave aux obligations de sa charge , il reviendrait au Président de la République de mettre fin à ses fonctions en prenant acte d'une décision du Conseil supérieur de la magistrature saisi par le ministre de la justice et statuant en formation plénière à la majorité absolue de ses membres.

II. UNE VOLONTÉ D'AMÉLIORER LES GARANTIES OFFERTES AUX JUSTICIABLES FACE AUX CLASSEMENTS SANS SUITE

Le chapitre II du projet de loi est consacré aux classements sans suite et tend, d'une part à imposer la notification écrite et la motivation des décisions de classement, d'autre part à instaurer un recours contre ces décisions.

De fait, le nombre très élevé des classements sans suite est incontestablement un aveu d'impuissance très préoccupant face à la délinquance et il paraît indispensable que les décisions de classement soient à tout le moins convenablement expliquées aux justiciables.

A. LES CLASSEMENTS SANS SUITE : MYTHES ET RÉALITÉS

En 1998, comme les années précédentes, 80 % des procès-verbaux reçus ont été classés sans suite. Ce chiffre, connu de tous aujourd'hui, donne la mesure de l'impuissance de la justice pénale face à une délinquance proliférante. Il faut toutefois reconnaître qu'il sert parfois également à formuler des critiques injustifiées sur le fonctionnement de notre système judiciaire.

1. Classements sans suite et opportunité des poursuites

Souvent, le nombre de classements sans suite est attribué au principe de l'opportunité des poursuites, qui permet au procureur d'apprécier la suite à donner à une plainte ou à une dénonciation.

Or, les classements sans suite recouvrent des réalités extrêmement variées et le nombre de classements n'apporte à lui seul aucune information pertinente sur l'efficacité ou l'inefficacité du système judiciaire. Un nombre considérable de classements ne sont pas dus à la mise en oeuvre du principe de l'opportunité des poursuites. Jusqu'à une époque récente, il était difficile d'opérer des distinctions parmi les motifs de classements sans suite.

En 1996, le conseil de la statistique du ministère de la justice a décidé la production d'une statistique qui soit non plus seulement quantitative mais également qualitative. Par la suite, des expérimentations ont été effectuées dans quelques ressorts afin de faire apparaître précisément les motifs de classement. Une table des motifs de classement est désormais implantée dans tous les ressorts.

L'utilisation de cette table permet désormais d'avoir une vision beaucoup plus claire des raisons pour lesquelles 80 % des plaintes ne donnent pas lieu à mise en mouvement de l'action publique par les procureurs de la République.

Table des motifs de classements sans suite désormais utilisée par les parquets
• Absence d'infraction	• Procédures alternatives mises en oeuvre par parquet :
• Infraction insuffisamment caractérisée	- réparation / mineur
• Motifs juridiques : - extinction action publique/retrait de plainte - extinction action publique / amnistie - extinction action publique / transaction - autres cas extinction de l'action publique (décès, prescription, abrogation loi pénale, chose jugée) - immunité - irrégularité de la procédure - irresponsabilité de l'auteur	- médiation - injonction thérapeutique - plaignant désintéressé sur demande du parquet - régularisation sur demande du parquet - rappel à la loi / avertissement - orientation structure sanitaire, sociale ou professionnelle sur demande du parquet
• Poursuite inopportune : - recherches infructueuses - désistement plaignant - état mental déficient - carence plaignant - comportement de la victime - victime désintéressée d'office - régularisation d'office - préjudice ou trouble peu important causé par l'infraction	• Procédures alternatives mises en oeuvre par d'autres autorités : - autres poursuites ou sanctions de nature non pénale • Auteur inconnu • Non lieu à assistance éducative

Cette table a été utilisée pour la première fois dans l'ensemble des ressorts en 1998. 4.573.493 plaintes, procès-verbaux ou dénonciations ont été traités par les parquets avec les résultats suivants :

- 3.047.970 procédures ont été classées sans suite pour défaut d'élucidation . Dans un tel cas les parquets n'ont d'autre choix que de classer la procédure, l'enquête n'ayant pas permis d'identifier l'auteur de l'infraction. Il faut toutefois noter, d'une part que le défaut d'élucidation n'est pas une donnée sur laquelle justice et police n'ont aucune prise, d'autre part que l'absence de réponse judiciaire donnée à un grand nombre d'infractions ne constitue pas un encouragement pour les forces de police ou de gendarmerie à l'élucidation de certaines affaires ;

- 292.464 procédures ont été classées sans suite pour absence d'infraction ou infraction insuffisamment caractérisée ;

- 36.679 procédures ont été classées pour des motifs juridiques tels que l'amnistie, le retrait de plainte, la prescription ;

- 419.505 procédures ont été classées pour inopportunité des poursuites, notamment en cas de carence du plaignant, de responsabilité de la victime, d'état mental déficient de l'auteur des faits ;

- 163.819 procédures ont donné lieu à des mesures alternatives aux poursuites, telles que la médiation ou le rappel à la loi et se sont donc conclues par un classement sans suite ;

- 613.056 plaintes, procès-verbaux ou dénonciations ont donné lieu à poursuite pénale .

La lecture de ces chiffres appelle plusieurs commentaires. Il convient tout d'abord de noter que l'ensemble des classements sans suite ne peuvent être imputés au principe d'opportunité des poursuites qui gouverne notre procédure pénale. Dans un nombre considérable de cas, le procureur de la République n'a d'autre choix que de classer sans suite et le principe de l'opportunité des poursuites ne trouve pas à s'exercer.

En 1998, seuls 419.505 classements sans suite sont explicables par l'inopportunité des poursuites. En fait, le motif de classement qui traduit le mieux le principe d'opportunité des poursuites est celui du " préjudice ou trouble peu important causé par l'infraction " . Il s'agit là d'une appréciation propre au procureur, qui a concerné 224.644 affaires en 1998.

Votre rapporteur estime donc qu'il est temps de lever certaines ambiguïtés dans ce domaine. Il n'est pas possible de laisser croire que 80 % des affaires n'ont pas de suite pour cette seule raison.

Comme l'a noté la commission de réflexion sur la justice présidée par M. Pierre Truche dans son rapport, " s'il y a des classements, ce ne sont pas des " classements sans suite ", selon la terminologie habituelle, mais des " classements sans poursuite " qui impliquent qu'une réponse judiciaire a néanmoins été donnée : en droit (absence d'infraction caractérisée), en fait (enquête restée infructueuse : auteur inconnu, préjudice réparé et retrait de plainte) ou par le recours à des mesures non répressives (avertissement, médiation, transaction, sanctions disciplinaires) " ^{6( * )} .

En fait, la terminologie utilisée devrait être revue afin de mettre fin à des confusions. La notion de classement sans suite a perdu toute signification parce qu'elle recouvre des situations trop différentes .

Ainsi, votre rapporteur est un partisan actif des mesures dites " alternatives aux poursuites " telles que la médiation, le rappel à la loi et surtout la nouvelle procédure de composition pénale. Ces procédures offrent en effet la perspective d'une justice plus digne, mais également plus efficace. La mise en oeuvre d'une mesure de composition pénale après un dialogue entre un délinquant et le procureur n'est-elle pas préférable à certaines de ces audiences correctionnelles où des dizaines de prévenus voient leurs cas réglés en quelques minutes ?

Les mesures alternatives aux poursuites, de plus en plus utilisées par les parquets, sont de véritables réponses de la société face à la délinquance et il est incohérent qu'elles soient comptabilisées parmi les classements sans suite . Avec la mise en oeuvre d'une médiation réussie, une suite est bel et bien donnée à une plainte, parfois plus efficace qu'une poursuite. Le terme même d'alternative aux poursuites n'est guère heureux. Bien souvent en effet, les affaires concernées se termineraient par un classement en l'absence de telles mesures. Les alternatives aux poursuites peuvent contribuer à désengorger les tribunaux, mais également à limiter ces classements de pure opportunité souvent dénoncés.

Votre rapporteur souhaite donc saisir l'occasion de l'examen du présent projet de loi pour demander instamment qu'une révision complète de la terminologie utilisée en cette matière soit entreprise. Une médiation ne devrait plus figurer parmi les classements sans suite, de même qu'un classement effectué parce que le procureur estime que le trouble est peu important ne devrait pas pouvoir être confondu avec un classement lié à la prescription de l'action publique, le procureur n'ayant dans ce dernier cas aucun choix. La publication récente des " chiffres-clés de la justice " montre qu'une évolution est en cours puisque les procédures alternatives aux poursuites sont isolées des classements sans suite et que les affaires poursuivables sont distinguées des affaires non poursuivables. Afin de faciliter cette évolution, votre commission propose que la notion de classement sans suite ne soit plus employée dans le code de procédure pénale et que celui-ci fasse plutôt référence aux décisions de ne pas poursuivre.

2. Une situation toujours inquiétante

Si l'amélioration des outils statistiques employés et de la terminologie utilisée sont indispensables, il n'en reste pas moins que trop d'infractions ne reçoivent aujourd'hui aucune réponse. En 1998, 420.000 plaintes ou dénonciations ont été classées pour des motifs d'opportunité, 225.000 l'ayant été après que le procureur a estimé que l'infraction avait causé un trouble ou un préjudice peu important.

Dans un grand nombre de cas, ces motifs de classement servent en fait à désengorger la juridiction, qui ne parvient pas à assurer le traitement de l'ensemble des affaires. Au cours des auditions auxquelles il a procédé, votre rapporteur a entendu citer le cas d'un procureur qui, venant d'arriver dans une juridiction, a décidé de classer l'ensemble des plaintes en attente de traitement afin de pouvoir entamer son travail sur des bases assainies.

Comme votre rapporteur l'a déjà noté à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif à l'efficacité de la procédure pénale, une telle situation signifie l'impunité complète pour un grand nombre de délinquants et l'insécurité chronique de leurs victimes. Nombre d'entre elles ont désormais intégré cette impuissance de la justice et renoncent à porter plainte de sorte que les statistiques ne rendent qu'imparfaitement compte de l'ampleur de la délinquance dans notre pays.

Il n'est pas possible de s'accommoder d'une situation dans laquelle les victimes ne reçoivent aucune réponse du système judiciaire. Il est certes possible d'améliorer les procédures, de renforcer l'information donnée aux plaignants, mais l'amélioration du traitement de la délinquance est d'abord une question de moyens. La mise en oeuvre de mesures alternatives aux poursuites est une piste tout à fait intéressante face à la prolifération d'un contentieux pénal de masse, notamment dans les zones urbaines, mais elle implique des moyens, même si ces solutions sont moins coûteuses que les poursuites devant le tribunal correctionnel. De la même manière, le nombre très élevé d'infractions pour lesquelles l'auteur demeure inconnu est très préoccupant et la solution passe sans doute pour partie par une amélioration de l'action des forces de sécurité.

Il convient donc, dans le cadre de la réforme de la justice en cours, de veiller à ne pas accroître sans cesse les tâches des magistrats du parquet par la création de nouvelles procédures et l'accroissement des missions qui sont les leurs. Gardons à l'esprit que la justice a besoin, à tâches constantes, de moyens supplémentaires. L'accroissement des moyens ne peut qu'être vain s'il s'accompagne de la création ininterrompue de nouvelles obligations .

B. LE PROJET DE LOI

Marqué, selon l'exposé des motifs, par une volonté de " rapprocher l'institution judiciaire du justiciable ", le projet de loi contient deux mesures importantes en ce qui concerne les classements sans suite.

1. La motivation des décisions de classement

Le texte prévoit tout d'abord, dans son article 4 , la notification par écrit et la motivation de l'ensemble des décisions de classement . En fait, la notification est déjà prévue par le code de procédure pénale, mais il arrive encore que des justiciables ne soient pas informés des suites données à leurs plaintes. La motivation des décisions de classement est déjà prévue depuis juin 1998 pour certaines infractions à caractère sexuel commises contre des mineurs.

Les motivations des décisions de classement seront standardisées, afin d'éviter la paralysie des parquets. Les procureurs reçus par votre rapporteur lui ont indiqué que, dans les affaires particulièrement difficiles sur le plan affectif, ils prendraient naturellement la peine d'expliquer de manière très complète les raisons les poussant à classer une procédure.

La motivation est d'ores et déjà appliquée dans un grand nombre de parquets et la mesure proposée dans le projet de loi constitue davantage la consécration d'une pratique en expansion qu'une innovation. Dans ces conditions, elle ne devrait nécessiter que peu de nouveaux moyens, même si l'étude d'impact transmise au Sénat pouvait susciter de sérieuses interrogations à cet égard ^{7( * )} .

ETUDE D'IMPACT ET RESPECT DU LÉGISLATEUR

L'étude d'impact accompagnant le présent projet de loi contient, comme elle doit le faire, des indications chiffrées sur le coût des principales mesures proposées.

A propos de la motivation des classements sans suite, l'étude d'impact contient les observations suivantes :

" En 1995, 1.145.291 classements sans suite concernaient des procédures dans lesquelles l'auteur était connu.

" Il est estimé que dans 30 % de ces affaires, il n'y a pas de victimes (par exemple, infraction à la réglementation technique, violation des règles du code de la route sans victime...).

" La motivation des classements sans suite ne concernait donc que 801.704 procédures. 30 minutes étant nécessaires à la formalisation de la décision, cela équivaut (sur la base du temps moyen de travail annuel des magistrats de 1.716 heures) à 234 emplois équivalents temps plein (234 ETP = 801.714 x 30 mn/60mn/1.716).

" Il conviendra donc de créer 234 ETP de magistrats. "

De tels chiffres ont naturellement suscité l'inquiétude de votre rapporteur qui, pour s'être penché sur la question des moyens de la justice, ne pouvait que ressentir quelque appréhension à l'idée que 234 créations de postes de magistrats étaient nécessaires à la motivation des classements sans suite.

Il s'avère en pratique que les chiffres énumérés ne reposent sur aucune base sérieuse. La motivation est déjà appliquée par nombre de parquets et aucun procureur ne met 30 minutes à formaliser la décision de classement, compte tenu des tables de motifs fournies aux parquets... La chancellerie estime aujourd'hui qu'aucune création de poste de magistrat n'est nécessaire pour mettre en oeuvre cette mesure.

Dans ces conditions, il convient peut-être de rappeler que l'étude d'impact d'un projet de loi n'est pas l'occasion pour un ministre de tenter d'obtenir des moyens supplémentaires auprès de son collègue des finances en procédant à des estimations infondées du coût des mesures proposées. L'étude d'impact est adressée au Parlement par le Premier ministre et a pour objet d'informer le législateur aussi précisément que possible du coût prévisible des projets qui sont soumis à son appréciation .

2. La mise en place d'un recours

Le projet de loi tend, dans son article 5, à permettre d'exercer un recours contre les décisions de classement . Ce recours comporterait deux étapes. Dans un premier temps, la personne ayant dénoncé des faits au procureur et ne pouvant se constituer partie civile tout en justifiant d'un intérêt suffisant pourrait contester une décision de classement sans suite en saisissant le procureur général , qui pourrait alors enjoindre au procureur de la République de mettre en mouvement l'action publique ou au contraire confirmer la décision de classement.

Dans un second temps, en cas de confirmation de la décision de classement, les mêmes personnes pourraient saisir une commission , compétente sur le ressort de plusieurs cours d'appel et composée de magistrats du parquet des différentes cours d'appel situées dans son ressort. La commission statuerait par une décision motivée insusceptible de recours et pourrait ordonner au procureur de la République de mettre en mouvement l'action publique.

L'Assemblée nationale a complété ces dispositions pour prévoir que les recours contre les décisions de classement suspendraient, au seul bénéfice du ministère public, la prescription de l'action publique.

C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : CONCILIER EFFICACITÉ ET DROITS DES JUSTICIABLES

1. Faire disparaître la notion de classement du code de procédure pénale

Comme il a été exposé ci-dessus, la notion de classement sans suite recouvre des réalités très différentes et n'a guère de signification. La Chancellerie et les parquets ont entrepris des efforts qui permettent aujourd'hui d'avoir une vision plus claire et plus complète des suites données aux plaintes et dénonciations.

Dans ces conditions, votre commission propose de faire disparaître toute référence à la notion de classement dans le code de procédure pénale. Cette notion ne rend pas compte en effet du cheminement qui conduit un procureur à décider de ne pas mettre en mouvement l'action publique. Il convient donc d'évoquer la décision de ne pas poursuivre plutôt que le classement d'une affaire . Une médiation ou une composition pénale ne sont pas des classements, encore moins des classements sans suite, même si elles n'aboutissent pas à une mise en mouvement de l'action publique. Une telle évolution peut paraître de pure forme, mais elle permettra une meilleure compréhension du traitement réservé par les parquets aux plaintes et dénonciations.

2. Approuver la motivation des décisions

Le code de procédure pénale prévoit déjà explicitement que le procureur de la République avise le plaignant du classement de l'affaire. La motivation de ces décisions n'est aujourd'hui explicitement prévue que pour certaines infractions sexuelles commises contre des mineurs. Nombre de parquets ont toutefois d'ores et déjà entrepris de motiver les décisions de classement, grâce à la table des motifs élaborée par la Chancellerie. Dans ces conditions, la mesure prévue par l'article 4 du projet de loi est davantage une consécration qu'une innovation . Elle mérite d'être approuvée, les justiciables étant en droit de connaître les raisons pour lesquelles leurs plaintes n'aboutissent pas à une mise en mouvement de l'action publique.

3. Simplifier le système de recours

Le système de recours contre les décisions de classement prévu par l'article 5 du projet de loi est apparu trop complexe à votre commission. En ce qui concerne le recours auprès du procureur général , il existe d'ores et déjà en l'absence de tout texte - il s'agit d'un recours hiérarchique - et est ouvert à tous les justiciables. Il est utile de consacrer ce recours en l'inscrivant dans la loi, afin qu'il soit mieux connu.

Toutefois, il paraît contestable de n'offrir ce recours qu'aux personnes n'ayant pas la possibilité de se constituer partie civile. La consécration d'un recours devant le procureur général ouvert aux seules requérants n'ayant pas qualité pour se constituer partie civile peut logiquement être interprétée comme ayant pour conséquence de faire disparaître le recours hiérarchique qui correspond à un principe général du droit public ouvert à tous les plaignants. Or, la constitution de partie civile est beaucoup plus contraignante pour le plaignant que la mise en mouvement de l'action publique par le procureur et l'on voit mal pourquoi les victimes d'une infraction seraient privées du droit de contester devant le procureur général une décision de classement. En outre, la notion d' " intérêt suffisant " nécessaire pour exercer un recours permet toutes les interprétations.

Votre commission propose donc d'accepter la consécration du recours hiérarchique devant le procureur général tout en ouvrant ce recours - comme actuellement - à toutes les personnes ayant dénoncé des faits à propos desquels le procureur a décidé de ne pas mettre en mouvement l'action publique.

En revanche, la mise en place de commissions régionales de magistrats du parquet devant lesquelles les décisions du procureur général pourraient être contestées a suscité la perplexité de votre commission. Le système proposé est en effet fort complexe et le bénéfice qui peut en être attendu paraît faible. Il est difficile en effet d'imaginer que des affaires importantes puissent échapper successivement à la vigilance d'un procureur de la République et d'un procureur général. En outre, il paraît contestable, dans un projet de loi qui tend par ailleurs à réaffirmer le principe de hiérarchisation du parquet, de permettre à une commission qui pourra être composée de substituts de remettre en cause la décision d'un procureur général. Le présent projet de loi est marqué par une volonté de renforcer les attributions des procureurs généraux et il paraît normal de leur faire confiance en ce qui concerne leur pouvoir de remettre en cause les décisions de classement prises par les procureurs de la République.

Votre commission propose donc la suppression de ce recours devant une commission régionale, dont les modalités sont particulièrement lourdes et complexes et dont l'utilité n'est pas démontrée . Votre rapporteur se permettra d'ajouter qu'il a procédé à de très nombreuses auditions sur ce projet de loi et que cette disposition n'a été soutenue par aucun de ses interlocuteurs.

III. QUEL CONTRÔLE DE L'AUTORITÉ JUDICIAIRE SUR LA POLICE JUDICIAIRE ?

A. DES RAPPORTS COMPLEXES

La police judiciaire est un auxiliaire indispensable de l'action publique. Certes, le procureur a tous les pouvoirs et prérogatives attachés à la qualité d'officier de police judiciaire et peut procéder à tous les actes nécessaires à la recherche et à la poursuite des infractions à la loi pénale. En pratique cependant, ces missions sont confiées aux officiers et agents de police judiciaire.

Les rapports entre l'autorité judiciaire et la police judiciaire sont complexes, une double autorité s'exerçant sur les officiers et agents de police judiciaire. Les policiers et gendarmes relèvent respectivement du ministère de l'intérieur et du ministère de la défense. Dans la plupart des cas, ils ne consacrent pas l'ensemble de leur activité à des missions de police judiciaire. Ils ne dépendent pas du ministère de la justice pour leur recrutement, leur rémunération, leur carrière.

Néanmoins, l'article 12 du code de procédure pénale prévoit que la police judiciaire est exercée " sous la direction du procureur de la République ". L'article 41 souligne que le procureur " dirige l'activité des officiers et agents de la police judiciaire dans le ressort de son tribunal ". Ainsi, les officiers de police judiciaire sont tenus d'informer sans délai le procureur de la République des infractions dont ils ont connaissance. L'article D 3 du code de procédure pénale permet au procureur de choisir le service enquêteur. Par ailleurs, le procureur général habilite les officiers de police judiciaire et peut retirer ou suspendre cette habilitation. La chambre d'accusation est, pour sa part, chargée du contrôle et peut prononcer des sanctions disciplinaires.

Il convient enfin de noter que le ministre de la justice co-signe avec le ministre de la défense ou le ministre de l'intérieur les arrêtés de nomination des officiers de police judiciaire. Le procureur général note les officiers de police judiciaire et l'article 19-1 du code de procédure pénale précise que cette notation est prise en compte pour toute décision d'avancement. Un décret n° 98-1203 du 28 décembre 1998 est venu préciser que les dossiers individuels sont détenus au parquet général de la cour d'appel et a modifié les éléments d'appréciation à prendre en compte pour la notation des officiers de police judiciaire par le procureur général.

L'équilibre qui découle de ces différentes règles est aujourd'hui critiqué. Ainsi, la commission de réflexion sur la justice présidée par M. Pierre Truche a mis en lumière les " failles " de ce système, soulignant notamment que " le magistrat ne maîtrise pas les conditions d'emploi des personnels ".

Cette commission a également observé que " la double dépendance des policiers et gendarmes les conduit à transmettre des éléments d'une enquête couverte par le secret à des autorités non judiciaires ".

La commission de réflexion sur la justice a enfin évoqué certaines situations particulières dans lesquelles le rôle de la justice apparaît ambigu : " (...) au-delà des relations magistrats - policiers à propos d'affaires particulières, se pose la question de déterminer qui définit la politique d'action publique lorsque les impératifs d'ordre public prennent une importance exceptionnelle : mouvements revendicatifs violents, manifestations publiques accompagnées de pillages, d'incendies, crises urbaines... Des infractions d'une gravité certaine sont commises et leur résultat largement diffusé dans le public ; il est évident que la gestion de ces situations implique une action politique.

" La part du judiciaire dans ces dernières hypothèses est ambiguë. Son intervention est justifiée par l'existence d'infractions ; son efficacité est réduite : il ne suffit pas de connaître l'existence de délits, encore faut-il en identifier les auteurs et les retrouver. Ici plus qu'ailleurs, la maîtrise des enquêtes échappe à la justice dont l'intervention n'entre généralement pas en ligne de compte dans le règlement politique des affaires. Il n'y a pas ici d'instructions de non poursuites, mais une impossibilité de poursuivre faute d'éléments qui ne sont pas collectés. Un Etat de droit peut-il s'accommoder d'îlots soustraits à la justice ou plutôt de zones dont l'accès ne lui est permis que lorsqu'il est estimé ailleurs que son intervention est devenue indispensable au règlement d'un conflit ? La crainte que l'on a de voir le conflit s'envenimer à la suite de décisions de justice (mise en détention, condamnation...) est certainement surestimée le plus souvent, mais pas forcément inexistante " ^{8( * )} .

Confrontée à cet équilibre précaire, Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, a constamment affirmé sa volonté de renforcer le contrôle de l'autorité judiciaire sur la police judiciaire. Dans son document d'orientation intitulé " Une réforme pour la justice " présenté le 29 octobre 1997, elle indiquait ainsi : " La police dispose de moyens que la justice doit pouvoir connaître et mieux utiliser. Le contrôle des opérations de police par la justice est une garantie offerte aux citoyens ".

B. LE PROJET DE LOI : DES MESURES TRÈS TIMIDES

Il faut pourtant constater que le projet de loi soumis au Sénat, qui a notamment pour objet de renforcer le contrôle de l'autorité judiciaire sur la police judiciaire, ne contient que quelques mesures de portée très limitée.

Il s'agit tout d'abord d'instaurer un droit de regard de l'autorité judiciaire sur les moyens consacrés à une enquête. Ainsi, l'article 41 du code de procédure pénale serait modifié pour prévoir que le procureur et les chefs des services de police et de gendarmerie " se tiennent informés " au moins une fois par trimestre des moyens à mettre en oeuvre pour atteindre les objectifs fixés par les directives générales de politique pénale. De même, ils devraient " définir d'un commun accord " les moyens à mettre en oeuvre en cas d'enquête longue ou complexe ( article 7 du projet de loi).

Le projet de loi prévoit par ailleurs dans son article 8 que le procureur de la République fixe un délai lorsqu'il donne instruction à des officiers de police judiciaire de procéder à une enquête préliminaire. En cas d'enquête menée d'office, les officiers de police judiciaire devront rendre compte de l'état d'avancement de l'enquête après une durée de six mois. Le texte tend en outre à contraindre les officiers de police judiciaire à aviser le procureur dès qu'une personne à l'encontre de laquelle existent des indices faisant présumer qu'elle a commis ou tenté de commettre l'infraction sur laquelle porte une enquête est identifiée.

C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : IMPLIQUER L'AUTORITÉ JUDICIAIRE DANS LES ENQUÊTES ADMINISTRATIVES CONCERNANT LES OFFICIERS DE POLICE JUDICIAIRE

• Les mesures proposées dans le projet de loi pour renforcer le contrôle de l'autorité judiciaire paraissent particulièrement modestes. Il est vrai que la gestion des rapports entre police judiciaire et autorité judiciaire est complexe et qu'il est difficile de porter atteinte aux équilibres existants sans risquer des effets contraires au but recherché.

Toutefois, la rédaction du texte pourrait dans certains cas être à l'origine de malentendus fâcheux. Ainsi, le projet de loi prévoit dans son article 7 que le procureur et les chefs de service " se tiennent informés " au moins une fois par trimestre des moyens à mettre en oeuvre pour l'application des directives générales de politique pénale. De même, le procureur et les chefs de service devraient définir " d'un commun accord " les moyens à mettre en oeuvre pour procéder aux investigations en cas d'enquête longue ou complexe.

Si la volonté de donner à l'autorité judiciaire un droit de regard sur les moyens affectés aux enquêtes est louable, il faut pourtant reconnaître que ces dispositions sont entièrement dépourvues de portée normative. Surtout, elles donnent le sentiment que les chefs de service de la police ou de la gendarmerie sont placés sur un pied d'égalité avec le procureur de la République ou le juge d'instruction, ce qui paraît peu conforme à la volonté de renforcer le contrôle de l'autorité judiciaire sur la police judiciaire.

Votre commission propose donc la suppression de ces dispositions.

• Votre commission souhaite par ailleurs renforcer le dispositif prévu par le projet de loi en ce qui concerne le contrôle exercé sur la police judiciaire.

Le dispositif proposé dans le projet de loi est en effet beaucoup trop modeste pour permettre une évolution des rapports entre l'autorité judiciaire et la police judiciaire.

Des propositions ambitieuses ont été formulées depuis plusieurs années sur ce sujet. Il a ainsi pu être proposé de rattacher au ministère de la justice les services de police judiciaire. Séduisante au premier abord, cette idée suscite cependant de nombreuses interrogations. Dans la plupart des cas, en effet, les officiers et agents de police judiciaire n'exercent pas uniquement des missions de police judiciaire. La création d'un corps dépendant du ministère de la justice risquerait d'avoir pour effet de priver ses membres de tout lien avec les autres services de police et donc de toute information.

La commission de réflexion sur la justice présidée par M. Pierre Truche a pour sa part estimé que, dans chacun des ministères concernés, le contrôle de la police judiciaire devrait être confié à un magistrat de l'ordre judiciaire : " (...) trois magistrats de haut grade, assistés de collaborateurs issus notamment du ministère de la justice (...) devraient être placés respectivement auprès du directeur central de la police, du directeur général de la gendarmerie et du directeur général des douanes pour contrôler toutes les missions de police judiciaire. Cette mesure n'est pas exclusive de la nomination d'un magistrat comme directeur de la police judiciaire, de la gendarmerie ou des douanes " ^{9( * )} .

Une autre proposition a retenu l'attention de votre commission. Dès 1991, une commission de contrôle sénatoriale, chargée d'examiner les conditions de fonctionnement des services relevant de l'autorité judiciaire, présidée par M. Hubert Haenel et dont le rapporteur était M. Jean Arthuis, s'inquiétait de l'insuffisance du contrôle de l'autorité judiciaire sur la police judiciaire. Le rapport de la commission de contrôle précisait ainsi : " (...) le bras séculier du Parquet qu'est la police judiciaire est certes placé sous la direction de celui-ci mais il ne relève pas de son autorité, et la diligence plus ou moins exacte de la police, quand ce n'est pas son obstruction ou la transmission tardive des informations constitue indiscutablement une atteinte à l'indépendance " ^{10( * )} .

Face à cette situation, la commission de contrôle avait proposé la création d'une inspection générale de la police judiciaire relevant du ministère de la justice et comprenant des magistrats, des policiers, des gendarmes et des agents des douanes. Cette inspection devait avoir compétence pour toute investigation ou enquête mettant en cause un officier ou un agent de police judiciaire dans l'exercice de ses fonctions ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions .

Au mois de juin dernier, le Sénat, lors de l'examen du projet de loi relatif au renforcement de la protection de la présomption d'innocence et aux droits des victimes, a adopté sur proposition de M. Hubert Haenel, un amendement prévoyant la création d'une inspection générale de la police judiciaire " chargée d'enquêter sur les infractions commises par les officiers de police judiciaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions ".

Au cours du débat, Mme Elisabeth Guigou, garde des Sceaux, avait indiqué : " (...) une telle réforme supposerait des discussions interministérielles qui n'ont pas été menées, et l'examen du texte relatif à l'action publique sera l'occasion de revenir sur ces sujets de police judiciaire " .

Votre commission estime que le présent projet de loi est la meilleure occasion donnée au législateur d'adopter une mesure forte pour faire du contrôle de l'autorité judiciaire sur la police judiciaire une réalité. Elle propose que l'autorité judiciaire soit toujours associée aux inspections concernant les officiers et agents de police judiciaire lorsque ces inspections concernent les activités de police judiciaire de ces officiers et agents et que le ministre de la justice puisse prendre l'initiative de telles inspections.

La proposition de votre commission s'écarte sur deux points de celle formulée par M. Hubert Haenel. En premier lieu, il paraît plus simple d'impliquer l'inspection générale des services judiciaires dans les inspections concernant les officiers et agents de police judiciaire plutôt que de créer une nouvelle inspection générale. En second lieu, il semble souhaitable que l'intervention de l'autorité judiciaire ne soit pas limitée aux cas dans lesquels des infractions ont été commises par des officiers de police judiciaire. Des missions d'inspection pourront être ordonnées lorsque sont constatés des dysfonctionnements n'impliquant pas la commission d'infraction et il paraît souhaitable que l'autorité judiciaire y soit associée.

Votre commission propose donc que les enquêtes administratives relatives au comportement d'un officier ou agent de police judiciaire dans l'exécution d'une mission de police judiciaire associent le service d'enquête compétent et l'inspection générale des services judiciaires. Ces enquêtes pourraient être ordonnées par le garde des Sceaux et seraient alors dirigées par un magistrat.

L'objectif de votre commission est donc d'affirmer clairement que la police judiciaire est placée sous le contrôle de l'autorité judiciaire, sans se rallier toutefois à des solutions aussi hasardeuses que le rattachement de la police judiciaire au ministère de la justice.

Cette approche est exactement celle défendue par Mme le garde des Sceaux qui, en 1997, prenait clairement position en faveur de la proposition formulée par votre commission. Dans son document d'orientation intitulé " une réforme pour la justice ", Mme Elisabeth Guigou indiquait : " le contrôle des activités des officiers de police judiciaire implique la prise en compte effective de l'évaluation judiciaire dans leur carrière. Afin de renforcer ce contrôle, les enquêtes administratives relatives au comportement d'un officier de police judiciaire dans l'exécution d'une mission de police judiciaire associeront l'inspection générale des services judiciaires au service d'enquête compétent ".

Votre commission ayant constaté que cette proposition ne figurait pas dans le projet de loi soumis à son examen, elle a souhaité réparer cet oubli, partageant pleinement les préoccupations du garde des Sceaux en ce domaine.

* *

*

Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le présent projet de loi.

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE 1ER
DISPOSITIONS RELATIVES
A L'ACTION PUBLIQUE EN MATIÈRE PÉNALE

Le premier chapitre du projet de loi concerne les relations entre la Chancellerie et les magistrats du parquet ; il comprend trois articles qui tendent à préciser les rôles respectifs du ministre de la justice, du procureur général et du procureur de la République.

L'Assemblée nationale a complété ce chapitre par deux articles additionnels, le premier prévoyant la possibilité pour une association reconnue d'utilité publique, partie civile, de demander au parquet de faire appel de la décision sur l'action publique en cas de jugement de relaxe ( article 1 ^er bis ) et le second fixant des délais pour l'examen des pourvois dans l'intérêt de la loi formés par le garde des Sceaux devant la Cour de cassation ( article 1 ^er ter ).

Article 1 ^er
(art. 30 à 30-2 du code de procédure pénale)
Attributions du ministre de la justice

L'article 1 ^er du projet de loi a pour objet de définir le rôle du ministre de la justice en matière d'action publique. A cette fin, il tend à insérer dans le titre Ier du Livre Ier du code de procédure pénale, consacré aux " autorités chargées de l'action publique et de l'instruction ", un nouveau chapitre intitulé " Du ministre de la justice " qui est appelé à s'insérer entre les chapitres concernant respectivement la police judiciaire et le ministère public et qui introduirait, selon sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, trois nouveaux articles dans le code de procédure pénale (articles 30 ^{11( * )} à 30-2).

A l'initiative de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a remanié la présentation formelle de l'article 1 ^er du projet de loi en y apportant un certain nombre de modifications de fond.

Article 30 du code de procédure pénale
Définition des orientations générales de la politique pénale
Interdiction des instructions dans les affaires individuelles

A l'initiative de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a regroupé dans un même article du code de procédure pénale (art. 30) deux dispositions que la rédaction initiale du projet de loi faisait figurer dans deux articles séparés et qui concernent respectivement :

- la définition par le ministre de la justice des orientations générales de la politique pénale (1 ^èr alinéa) ;

- et l'interdiction faite à ce même ministre de donner des instructions dans les affaires individuelles (2 ^nd alinéa).

• La définition des orientations générales de la politique pénale

Dans sa rédaction initiale, le projet de loi prévoyait que le ministre de la justice définissait les " orientations générales " de la politique pénale, destinées aux magistrats du ministère public et portées à la connaissance des magistrats du siège.

Afin semble-t-il de mieux marquer le caractère impératif de ces orientations générales définies par le garde des Sceaux, l'Assemblée nationale a préféré les désigner sous le terme de " directives " ; elle a en outre précisé qu'elles seraient adressées aux magistrats du ministère public " pour application " et aux magistrats du siège " pour information ".

Cette disposition n'a pas d'équivalent dans la législation actuelle, aucune disposition législative ne prévoyant formellement la définition d'orientations ou d'instructions de caractère général par le garde des Sceaux.

Cependant, dans la pratique, il est d'usage que la direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la justice adresse des circulaires aux magistrats du parquet, notamment à l'occasion de la publication de nouveaux textes législatifs.

Mme Elisabeth Guigou, actuel garde des Sceaux, a d'ailleurs considérablement développé cette pratique. En effet, alors que les circulaires concernant la politique pénale étaient jusque là relativement peu nombreuses, pas moins de 39 circulaires ont été adressées aux magistrats depuis son accession à la Chancellerie (5 en 1997, 26 en 1998 et 8 en 1999 ^{12( * )} ). Ces circulaires ont porté tant sur des priorités générales de la politique pénale telles que l'aide aux victimes d'infractions pénales, les réponses à apporter à la délinquance juvénile, la lutte contre le racisme et la xénophobie ou la lutte contre les sectes, que sur des problèmes d'actualité plus ponctuels comme la sécurité des transports publics, le dispositif judiciaire mis en place à l'occasion de la coupe du monde de football, la poursuite des actes délictueux dirigés contre les produits agricoles importés, la gestion des " crises urbaines " ou encore les conditions de travail dans les transports routiers.

Certes, il peut apparaître légitime que le Gouvernement, chargé, aux termes de l'article 20 de la Constitution, de déterminer et de conduire la politique de la Nation, définisse des priorités en matière de politique pénale, dans la mesure où les magistrats du parquet n'ont en pratique pas les moyens de poursuivre toutes les infractions et sont appelés à faire des choix d'opportunité. Cependant, il convient de veiller à ce qu'une telle définition de priorités n'entraîne par contre coup l'indication de domaines non prioritaires et n'aboutisse ainsi à un infléchissement du code pénal qui doit rester la base essentielle de la politique pénale.

La consécration dans le code de procédure pénale de ces " orientations " ou " directives " du ministre pose ainsi le problème de leur valeur juridique.

En effet, ainsi que l'a d'ailleurs confirmé Mme Elisabeth Guigou, garde des Sceaux, au cours de son audition devant votre commission des Lois, elles ne sauraient avoir une valeur réglementaire, le pouvoir réglementaire étant exercé par le seul Premier ministre en application de l'article 21 de la Constitution.

Elles ne sauraient non plus a fortiori empiéter sur la compétence du législateur ; or il est à souligner qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, le droit pénal relève du domaine de la loi.

De même que les circulaires actuelles, conformément à une jurisprudence constante du Conseil d'Etat ^{13( * )} , les " directives " générales du ministre de la justice ne pourront avoir qu'une valeur interprétative et non normative.

C'est pourquoi votre commission juge préférable d'employer le terme d'" orientations " plutôt que celui de " directives " afin de bien marquer qu'elles ne peuvent jouer qu'un rôle d'impulsion ; elle vous propose donc d'adopter des amendements rédigés en ce sens.

Par ailleurs, reste posée la question de savoir si un magistrat du parquet qui ne respecterait pas les orientations générales de la politique pénale définies par le ministre s'exposerait à des sanctions disciplinaires, le projet de loi n'apportant de réponse claire à ce sujet ni dans son dispositif ni dans son exposé des motifs.

Au cours de son audition devant votre commission des Lois, Mme Elisabeth Guigou, garde des Sceaux, a pour sa part estimé que le pouvoir disciplinaire pourrait s'exercer, mais qu'il serait sans doute difficile de le mettre en oeuvre la première fois qu'un procureur ne respecterait pas une directive générale, dans la mesure où celui-ci pourrait justifier ce non-respect en invoquant les circonstances locales.

• L'interdiction des instructions dans les affaires individuelles

Dans un second alinéa, le texte proposé par l'article 1 ^er du projet de loi pour l'article 30 du code de procédure pénale, tel que modifié par l'Assemblée nationale, pose le principe de l'interdiction faite au ministre de la justice de donner des instructions dans les affaires individuelles.

On rappellera que dans le droit actuel, le pouvoir reconnu au garde des Sceaux de donner des instructions dans les affaires individuelles, de par son autorité hiérarchique sur les magistrats du parquet, est strictement encadré par l'article 36 du code de procédure pénale ^{14( * )} , dans sa rédaction issue de la loi n° 93-1013 du 24 août 1993 dite " loi Méhaignerie ". Aux termes de cet article, " le ministre de la justice peut dénoncer au procureur général les infractions à la loi pénale dont il a connaissance, lui enjoindre, par instructions écrites et versées au dossier de la procédure, d'engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites que le ministre juge opportunes. "

Depuis la loi du 24 août 1993 qui a cherché par cette rédaction à clarifier les relations entre le ministre de la justice et les parquets, seules sont donc légales les instructions " écrites et versées au dossier " . Par ailleurs, la lettre du texte n'autorise que les instructions tendant à l'engagement de poursuites et prohibe donc en principe les instructions tendant au classement sans suite, qui seraient les plus contestables puisqu'elles aboutiraient à une décision insusceptible de recours et non soumise à un juge.

L'interdiction de toute instruction du ministre de la justice dans les affaires individuelles, à laquelle tend le projet de loi, a une valeur symbolique forte. Elle marque la volonté de garantir l'impartialité des décisions des magistrats du parquet et de lever tout soupçon quant à une éventuelle motivation politique des interventions du ministre.

Elle correspond ainsi à l'engagement pris par l'actuel Premier ministre au cours de sa déclaration de politique générale du 19 juin 1997 ^{15( * )} et à la pratique constamment réaffirmée par Mme Elisabeth Guigou, garde des Sceaux, depuis son arrivée à la Chancellerie.

Cependant, force est de constater que l'abrogation des dispositions actuelles de l'article 36 du code de procédure pénale ne devrait avoir que peu d'incidence pratique dans la mesure où les instructions écrites et versées au dossier semblent avoir été fort rares.

De plus, aucune disposition législative ne pourra jamais empêcher d'éventuelles conversations entre la Chancellerie et les magistrats du parquet et il n'est pas inutile de rappeler que le garde des Sceaux conservera une influence sur la carrière des magistrats du parquet puisque qu'il gardera en tout état de cause le pouvoir de proposition pour les nominations, même lorsque celles-ci seront soumises à l'avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature à la suite de l'entrée en vigueur de la révision constitutionnelle en instance d'adoption par le Congrès.

Par ailleurs, le projet de loi entoure l'interdiction des instructions individuelles faite au ministre de la justice, d'importantes contreparties qui en relativisent singulièrement la portée.

D'une part, il met l'accent sur le développement des instructions générales. Or, la politique pénale n'étant finalement que le résultat du traitement d'une multitude d'affaires individuelles, la différence entre les instructions générales -qui visent le traitement d'affaires particulières- et les instructions individuelles, peut n'être que ténue. En témoigne l'exemple donné par Mme Elisabeth Guigou, au cours du débat à l'Assemblée nationale, de la production par la Chancellerie de directives générales adaptables d'heure en heure pour faire face à une grève de routiers.

D'autre part, ainsi qu'on le verra plus loin, le projet de loi tend à instituer un droit d'action propre du ministre de la justice lui permettant d'intervenir directement dans les affaires individuelles en provoquant la mise en mouvement de l'action publique (cf. ci-après article 30-1 nouveau du code de procédure pénale).

En outre, le ministre dispose d'un droit d'information sur toutes les affaires.

Quoi qu'il en soit, votre commission considère que lorsque les intérêts fondamentaux de l'Etat sont en jeu, il est de la responsabilité du Gouvernement de garantir la cohérence de l'action publique.

C'est pourquoi elle vous propose d'adopter un amendement tendant à prévoir la possibilité pour le ministre de la justice de donner des instructions individuelles pour ce qui concerne les infractions relatives aux atteintes aux intérêts fondamentaux de l'Etat et au terrorisme , visées aux titres Ier et II du livre IV du code pénal, consacré aux crimes et délits contre la Nation, l'Etat et la paix publique. Il s'agit notamment de la trahison, de l'espionnage, des attentats, complots et mouvements insurrectionnels, des atteintes au secret de la défense nationale et des actes de terrorisme.

Dans les affaires relatives à ces infractions, le ministre pourrait donc, comme dans le droit actuel, enjoindre aux procureurs généraux d'engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente des réquisitions écrites qu'il jugerait opportunes.

De même qu'à l'heure actuelle, ces instructions devraient être écrites et versées au dossier ; votre commission a en outre souhaité qu'elles soient motivées .

Ce n'est donc que sous réserve du maintien des prérogatives actuelles du ministre de la justice dans ce " domaine réservé " que votre commission vous propose d' accepter l'interdiction générale des instructions du ministre dans les affaires individuelles .

Pour les affaires autres que celles mettant en jeu les intérêts fondamentaux de l'Etat, elle vous proposera de confier le soin d'assurer l'unité de l'application de la politique pénale à une autorité indépendante nouvelle, le procureur général de la République auquel serait reconnu le pouvoir de donner des instructions dans les affaires individuelles dans les mêmes conditions que celles qui sont actuellement prévues par l'article 36 du code de procédure pénale pour le ministre de la justice (cf. article additionnel après l'article 1 ^er du projet de loi).

Votre commission vous propose d'adopter le texte proposé pour l'article 30 du code de procédure pénale après l'avoir modifié par les amendements présentés ci-dessus.

Article 30-1 nouveau du code de procédure pénale
Droit d'action propre du ministre de la justice

Le texte proposé pour l'article 30-1 nouveau du code de procédure pénale, dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, tend à permettre au ministre de la justice de mettre en mouvement l'action publique dans l'intérêt général en cas de carence du parquet.

Il s'agirait d'un pouvoir d'action propre qui devrait être exercé personnellement par le garde des Sceaux dans l'hypothèse où celui-ci estimerait, en l'absence de poursuites pénales, que l'intérêt général commanderait de telles poursuites.

Cette action permettrait donc, à titre subsidiaire, de mettre en mouvement l'action publique, mais non d'y mettre fin. Elle serait mise en oeuvre selon les modalités suivantes :

- le ministre de la justice saisirait lui-même la juridiction d'instruction par voie de réquisitoire ou la juridiction de jugement par voie de citation directe ;

- une copie de l'acte de poursuite serait adressée, par l'intermédiaire du procureur général, au parquet compétent (par tous moyens en cas d'urgence) ;

- le parquet devrait ensuite jouer le même rôle dans la procédure que s'il avait lui-même enclenché l'action publique, le ministre n'étant ni partie à cette procédure, ni représenté par un avocat . ^{16( * )}

L'Assemblée nationale a complété ce dispositif en permettant au ministre de la justice d'exercer un " droit de suite " dans la procédure en cas de décision ultérieure du juge tendant à mettre fin aux poursuites ; ainsi, le ministre pourrait subsidiairement se pourvoir en appel ou en cassation contre une décision de refus d'informer, de non-lieu ou de relaxe intervenant dans une procédure à l'origine de laquelle il aurait mis en mouvement l'action publique.

Le droit d'action propre du ministre de la justice qui serait ainsi institué a pour objet de lui permettre, à titre exceptionnel, de provoquer l'engagement de poursuites pénales si l'intérêt général lui semble l'exiger, nonobstant l'interdiction de toute instruction dans les affaires individuelles. Selon les explications fournies par Mme Elisabeth Guigou devant la commission des Lois de l'Assemblée nationale, cette procédure pourrait par exemple être utilisée dans des affaires concernant la défense des intérêts nationaux, la défense nationale, les crimes contre l'humanité, la lutte contre le terrorisme ou encore les discriminations raciales.

Mme Elisabeth Guigou a en outre précisé au cours de son audition devant votre commission des Lois que ce droit d'action propre lui paraissait susceptible d'être mis en oeuvre dans des hypothèses où le parquet se refuserait à poursuivre, par exemple, des commandos anti-IVG, ou un fonctionnaire détenant des documents classés secret défense sans respecter les règles prévues en la matière, ou une entreprise pratiquant des ventes d'armes illégales, ou encore en vue de sanctionner le nouveau délit de bizutage.

A la différence d'une instruction donnée à un magistrat du parquet, le caractère public de cette procédure aurait l'avantage d'une plus grande transparence ; en outre, le garde des Sceaux devrait en assumer personnellement la responsabilité et en rendre compte devant le Parlement (cf. ci-après article 30-2 nouveau du code de procédure pénale).

Cependant, elle apparaît quelque peu contradictoire avec le principe de la suppression de toute instruction du garde des Sceaux dans les affaires individuelles, ces différences portant davantage sur la forme que sur le fond.

Au surplus, l'instauration de ce droit d'action directe du ministre de la justice ne va pas sans soulever quelques interrogations tant sur le plan des principes que quant à sa mise en oeuvre pratique.

Tout d'abord, ce dispositif peut être considéré comme portant atteinte au principe de la séparation des pouvoirs, dans la mesure où il fait jouer au garde des Sceaux, membre de l'exécutif, le rôle d'un magistrat et où il aboutit ainsi à la création d'un second ministère public ou d'un " parquet bis ".

D'autre part, dans la pratique, le parquet se trouverait dans une situation curieuse puisqu'après avoir été désavoué par le ministre, il devrait reprendre à son compte une poursuite qu'il n'aurait pas souhaité engager. En outre, la publicité donnée à cette poursuite risque d'aboutir à une médiatisation telle que la procédure ne pourrait être que très rarement, voire jamais engagée et qu'en tout cas la sérénité des éventuels débats serait quelque peu compromise.

Enfin, sous la Vème République, ainsi que l'a rappelé le président Jacques Larché, il n'existe pas de responsabilité politique individuelle des ministres. Le ministre de la justice ne saurait donc engager sa responsabilité politique à l'occasion du recours à cette procédure.

Pour toutes ces raisons, votre commission considère que la création de ce droit d'action propre du ministre de la justice n'est pas opportune. Au demeurant, cette procédure n'aurait plus de raison d'être dans la mesure où, comme votre commission vous le propose, le garde des Sceaux conserverait la possibilité de donner des instructions dans les affaires mettant en jeu les intérêts fondamentaux de l'Etat et où serait instituée une autorité indépendante susceptible de provoquer l'engagement de poursuites dans les autres affaires si des considérations d'intérêt général le justifiaient.

Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement de suppression du texte proposé pour l'article 30-1 nouveau du code de procédure pénale.

Article 30-2 nouveau du code de procédure pénale
Publicité des orientations générales de la politique pénale
Information du Parlement sur leur mise en oeuvre

Dans un souci de transparence et de meilleure participation du Parlement, le texte proposé pour l'article 30-2 nouveau du code de procédure pénale tend à prévoir la publicité des orientations générales de la politique pénale et l'information du Parlement sur les conditions de leur mise en oeuvre.

• Dans son premier alinéa, tel qu'issu des travaux de l'Assemblée nationale, il pose tout d'abord le principe de la publicité des directives générales du ministre de la justice. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, la Chancellerie envisage, comme pour les circulaires actuelles, une publication systématique au Bulletin officiel du ministère de la justice, mais pas nécessairement au Journal officiel.

Votre commission vous propose d'adopter cette disposition sous réserve d'un amendement de coordination tendant à remplacer le terme " directives " par le terme " orientations ".

• Dans son second alinéa, tel que rédigé par l'Assemblée nationale, le texte proposé pour l'article 30-2 nouveau du code de procédure pénale prévoit l'obligation pour le ministre de la justice d'informer chaque année le Parlement des conditions de mise en oeuvre de ses directives générales de politique pénale, ainsi que de l'application de son pouvoir propre d'engagement de poursuites pénales, prévu à l'article 30-1 nouveau du code de procédure pénale.

L'Assemblée nationale a souhaité préciser que cette information du Parlement donnerait lieu à une déclaration du ministre de la justice pouvant être suivie d'un débat, qui devrait normalement avoir lieu dans chacune des deux assemblées.

Votre commission approuve cette disposition tendant à renforcer l'information du Parlement et à lui permettre d'exercer plus efficacement sa mission de contrôle de l'action du Gouvernement dans le domaine de la politique pénale. L'ensemble du dispositif constitue l'un des aspects les plus positifs et novateurs du projet.

Elle vous propose donc d'adopter le texte proposé pour l'article 30-2 nouveau du code de procédure pénale sous réserve d' amendements de coordination tendant à substituer le mot " orientations " au mot " directives " et à faire disparaître la référence au droit d'action propre du ministre de la justice (article 30-1 nouveau du code de procédure pénale) qu'elle vous a précédemment proposé de supprimer.

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier du projet de loi tel que modifié par l'ensemble des amendements présentés ci-dessus.

Article additionnel après l'article 1 ^er
Création d'un procureur général de la République

Après l'article premier, votre commission vous propose d'adopter un amendement tendant à insérer un article additionnel prévoyant l'institution d'une autorité indépendante, placée au sommet de la hiérarchie du ministère public et chargée d'assurer la cohérence de l'action publique au niveau national pour ce qui concerne les infractions autres que celles relatives aux atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation et au terrorisme. Cette autorité serait désignée sous les termes de " procureur général de la République ".

La mise en place de cette autorité indépendante répondrait à la nécessité de garantir une application homogène, sur l'ensemble du territoire national, de la politique pénale définie par le Gouvernement, et d'assurer aussi l'égalité de tous les citoyens devant la loi. Sur le plan technique, elle aurait en outre pour effet de permettre une coordination de l'action des procureurs généraux près les cours d'appel non suspecte de politisation, et garantissant aussi l'impartialité des décisions du parquet vis-à-vis du pouvoir exécutif.

Elle apporterait ainsi une solution radicale à la question récurrente de l'influence politique sur la conduite des affaires pénales.

Elle s'inspirerait des organes indépendants placés à la tête du parquet dans plusieurs Etats étrangers, tels que par exemple le Directeur des poursuites publiques anglais, le " Fiscal général " espagnol ou le procureur général de la République portugais.

L'amendement propose donc d'introduire dans le code de procédure pénale un nouveau chapitre intitulé " Du procureur général de la République " qui s'insérerait entre les divisions respectivement consacrées au ministre de la justice et au procureur général près la cour d'appel, et qui comporterait des dispositions relatives aux attributions et à la désignation du procureur général de la République.

• S'agissant tout d'abord de ses attributions , le procureur général de la République devrait veiller à la cohérence de l'exercice de l'action publique sur l'ensemble du territoire national et au respect des orientations générales de la politique pénale définies par le ministre de la justice.

De même que le procureur général près la cour d'appel est chargé de coordonner l'action des procureurs de la République, le procureur général de la République serait chargé de coordonner l'action des procureurs généraux de manière à éviter d'éventuelles distorsions dans la conduite de l'action publique entre les ressorts des différentes cours d'appel.

Alors que le garde des Sceaux n'interviendrait plus en aucune façon dans les affaires individuelles, hormis les cas où les intérêts fondamentaux de l'Etat seraient en cause, le procureur général de la République, autorité indépendante et apolitique, aurait en revanche la possibilité de donner des instructions aux procureurs généraux pour ce qui concerne les infractions autres que celles visées aux titres Ier et II du livre IV du code pénal, à condition toutefois qu'elles soient écrites, motivées et versées au dossier , de même que pour les instructions susceptibles d'être données par les procureurs généraux aux procureurs de la République. Cette disposition lui permettrait le cas échéant de faire valoir des considérations d'intérêt général, par exemple en matière d'extradition ou encore en cas de mouvements sociaux menaçant l'ordre public.

Son action devrait s'inscrire dans le cadre général de la loi pénale et de la politique pénale définie par le Gouvernement.

Bien entendu, il devrait rendre compte de l'exercice de sa mission, en adressant chaque année au Président de la République et au ministre de la justice un rapport sur son activité .

• Les modalités de désignation du procureur général de la République devraient permettre de garantir sa légitimité et son impartialité.

Dans cet esprit, l'amendement propose qu'il soit nommé par le Président de la République, issu du suffrage universel et qui, aux termes de l'article 64 de la Constitution, est " garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire ".

Cependant, afin d'éviter toute politisation de cette nomination, le Président de la République serait tenu de le choisir sur une liste de trois personnalités proposées par le Conseil supérieur de la magistrature, qui est chargé de l'assister dans sa mission constitutionnelle de garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire. Le Conseil supérieur de la magistrature, qui se réunirait à cette fin en formation plénière, resterait pour sa part libre de présenter toute personnalité qui lui semblerait qualifiée pour exercer les fonctions attribuées au procureur général de la République. De manière à assurer son indépendance, le mandat du procureur général de la République devrait être d'une durée suffisante, qui pourrait être fixée à cinq ans, mais ne serait pas renouvelable.

On observera que la nomination du procureur général de la République par le Président de la République serait soumise au contreseing du Premier ministre et du ministre de la justice, conformément aux dispositions des articles 13 et 19 de la Constitution.

Ainsi serait donc désignée une personnalité éminente qui pourrait assumer en toute indépendance la responsabilité d'une application cohérente de la politique pénale définie par le Gouvernement.

Il convient cependant de ne pas conférer à cette personnalité une irresponsabilité totale.

L'amendement prévoit donc que dans l'éventualité où le procureur général de la République se trouverait empêché d'exercer ses fonctions, de même que dans l'hypothèse où il aurait commis un manquement grave aux obligations de sa charge, le Président de la République mettrait fin à ses fonctions sur décision du Conseil supérieur de la magistrature saisi par le ministre de la justice et statuant en formation plénière à la majorité absolue de ses membres.

Désireuse de garantir la cohérence de l'action publique tout en levant toute ambiguïté quant à son éventuelle politisation, votre commission vous propose donc de prévoir la mise en place d'un procureur général de la République indépendant à la tête du ministère public en adoptant un amendement tendant à insérer après l'article premier un article additionnel ainsi rédigé.

Article 1 ^er bis
(art. 497-1 nouveau du code de procédure pénale)
Droit pour les associations de demander au procureur
de faire appel sur l'action publique

Cet article, introduit dans le projet de loi par l'Assemblée nationale sur proposition de M. Alain Tourret, a pour objet d'insérer dans le code de procédure pénale un article 497-1, afin de permettre aux associations reconnues d'utilité publique, parties civiles, ayant fait appel d'un jugement sur leurs intérêts civils, de demander au procureur de la République de faire appel de la décision sur l'action publique. Dans les dix jours, le procureur devrait, s'il décidait de ne pas donner suite à cette demande, informer la partie civile des motifs de sa décision. En cas de réponse négative ou en l'absence de réponse, l'association pourrait former un recours devant le procureur général qui devrait l'informer des motifs de sa décision s'il décidait de ne pas interjeter appel.

Le texte proposé prévoit que ses dispositions ne modifient pas les délais prévus par le code de procédure pénale en matière d'appel des jugements correctionnels (les parties disposent de dix jours pour faire appel à l'exception du procureur général qui dispose de deux mois).

Depuis plusieurs années, le rôle des associations dans le procès pénal se renforce de manière continue. Le législateur a en effet reconnu à un grand nombre d'entre elles le droit de participer au procès, soit en joignant leur action à celle du procureur ou de la victime soit en mettant elles-mêmes en mouvement l'action publique. Ainsi, le projet de loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, en cours de discussion, prévoit-il la possibilité pour les associations de lutte contre les sectes d'exercer les droits reconnus à la partie civile lorsque l'action publique a été mise en mouvement par le ministère public ou la partie lésée.

Cette extension continue du rôle des associations dans le procès pénal n'est pas sans susciter certaines interrogations. M. Pierre Albertini, député, dans le rapport qu'il a présenté sur ce sujet au nom de l'office parlementaire d'évaluation de la législation, note ainsi : " Dans le procès pénal, ces groupements n'apparaîtront pas comme des victimes ordinaires en raison de la nature des intérêts statutaires qu'ils expriment. Entre l'intérêt général qui guide la société et l'intérêt particulier des personnes qui la composent, faut-il admettre l'existence d'une catégorie intermédiaire ou mixte, empruntant à l'un et à l'autre certains caractères ? " ^{17( * )} .

Il est sans doute nécessaire de revoir complètement la question du rôle des associations dans le procès pénal. En effet, la législation sur cette question s'est développée de manière désordonnée et il est difficile de percevoir aujourd'hui la cohérence de l'ensemble. Certaines associations peuvent mettre en mouvement l'action publique tandis que d'autres ne peuvent que joindre leur action à celle du procureur ou de la victime, les durées d'existence nécessaires pour pouvoir exercer les droits reconnus à la partie civile ne sont pas les mêmes pour toutes les associations, dans certains cas la reconnaissance d'utilité publique ou un agrément est exigé, dans d'autres cas une certaine durée d'existence est suffisante.

Dans ce contexte, il ne paraît pas souhaitable d'adopter, dans le cadre du présent projet de loi, une nouvelle mesure ponctuelle, qui permettrait à certaines associations de demander au procureur de faire appel sur l'action publique. Une telle évolution mérite une réflexion approfondie. Le principe de notre procédure pénale est que les parties civiles peuvent faire appel quant à leurs intérêts civils seulement. Est-il réellement opportun de leur permettre d'intervenir dans la décision du procureur en ce qui concerne l'action publique ? Si une telle évolution est souhaitable, ne serait-il pas logique qu'elle bénéficie à toutes les parties civiles et non seulement à certaines associations ?

Compte tenu des incertitudes qui entourent la mesure proposée, votre commission vous propose la suppression de l'article 1 ^er bis.

Article 1 ^er ter
(art. 620 du code de procédure pénale)
Pourvois dans l'intérêt de la loi

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative de Mme Véronique Neiertz, a pour objet de fixer un délai de six mois pour l'examen par la Cour de cassation des pourvois dans l'intérêt de la loi formés à la demande du garde des Sceaux.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 620 du code de procédure pénale prévoit la possibilité pour le ministre de la Justice de demander au procureur général près la Cour de cassation, par un " ordre formel ", de " dénoncer à la chambre criminelle des actes judiciaires ^{18( * )} , arrêts ou jugements contraires à la loi " aux fins d'annulation.

Le pourvoi alors formé par le procureur général près la Cour de cassation est un pourvoi dans l'intérêt de la loi qui, lorsqu'il donne lieu à annulation, ne peut porter préjudice ni au condamné, ni à la partie civile, à l'égard de laquelle le jugement subsiste et conserve l'autorité de la chose jugée. L'annulation d'une décision qui serait reconnue n'être que le résultat d'une application erronée de la loi pénale peut en revanche profiter au condamné, conformément aux principes généraux du droit pénal.

Les pourvois dans l'intérêt de la loi formés à l'initiative du ministre de la justice sont fort peu nombreux ; en effet, selon les informations communiquées par la Chancellerie, on en recense 5 en 1992, 3 en 1993, 9 en 1994, 4 en 1995, aucun en 1996, 3 en 1997 et aucun en 1998 et 1999.

La nouvelle rédaction de cet article résultant de l'article 1 ^er ter du projet de loi maintient la faculté pour le ministre de la Justice d'être à l'initiative d'un pourvoi dans l'intérêt de la loi tout en complétant le dispositif par la fixation de deux délais :

- un premier délai de dix jours est fixé au procureur général près la Cour de cassation pour saisir à la chambre criminelle ;

- et un second délai de six mois est fixé à la Cour de cassation pour rendre son arrêt.

La précision de ces délais est motivée par le souci que les pourvois dans l'intérêt de la loi formés à la demande du garde des Sceaux soient examinés rapidement. Au cours du débat à l'Assemblée nationale, Mme Véronique Neiertz a invoqué, à l'appui de son amendement, certains domaines pouvant nécessiter une intervention exceptionnelle du ministre de la justice, tels que les problèmes de l'interruption volontaire de grossesse et de la bioéthique, des sectes, de la liberté de la presse ou encore de la nationalité.

Cependant la justification de ces délais peut être contestée car l'examen d'un pourvoi dans l'intérêt de la loi n'est pas forcément plus urgent que l'examen d'un pourvoi ordinaire. Au surplus, aucune sanction n'est prévue en cas de non respect de ces délais par la Cour de cassation.

Il n'apparaît donc pas opportun de fixer de tels délais.

Aussi votre commission vous propose-t-elle d'en rester au texte actuel de l'article 620 du code de procédure pénale et d'adopter un amendement de suppression de l'article 1er.

Article 2
(art. 35 à 37 du code de procédure pénale)
Attributions du procureur général près la cour d'appel

Cet article a pour objet de préciser le rôle du procureur général près la cour d'appel qui se trouve renforcé dans le nouveau dispositif. A cette fin, il tend à modifier la section II du chapitre II du titre Ier du livre Ier du code de procédure pénale, intitulée " Des attributions du procureur général près la cour d'appel ", dont seuls deux articles sont laissés inchangés, à savoir, d'une part, l'article 34 disposant que le procureur général représente en personne ou par ses substituts le ministère public auprès de la cour d'appel et auprès de la cour d'assises instituée au siège de la cour d'appel et, d'autre part, l'article 38 précisant que les officiers et agents de police judiciaire sont placés sous la surveillance du procureur général.

L'Assemblée nationale, suivant les propositions de sa commission des Lois, a modifié la rédaction de l'article 2 du projet de loi en y apportant des modifications essentiellement formelles.

Article 35 du code de procédure pénale
Application de la loi pénale dans le ressort de la cour d'appel

Dans sa rédaction actuelle, l'article 35 du code de procédure pénale prévoit successivement :

- que le procureur général est chargé de veiller à l'application de la loi pénale dans toute l'étendue du ressort de la cour d'appel ;

- qu'à cette fin, les procureurs de la République concernés lui adressent un état mensuel des affaires de leur ressort ;

- et qu'il a le droit de requérir directement la force publique dans l'exercice de ses fonctions.

Dans sa rédaction résultant du projet de loi tel que modifié par l'Assemblée nationale, le nouveau texte proposé pour l'article 35 du code de procédure pénale reprend la première et la troisième de ces dispositions ^{19( * )} . Il y ajoute en outre la mention selon laquelle le procureur général a autorité sur tous les magistrats du ministère public de son ressort, laquelle figure actuellement à l'article 37 du code de procédure pénale.

La nouvelle rédaction proposée pour l'article 35 du code de procédure pénale n'apporte donc pas de modification substantielle au droit positif.

Votre commission vous propose de l'adopter sans modification .

Article 36 du code de procédure pénale
Coordination de l'application des orientations
générales de la politique pénale

Ainsi qu'il a été rappelé précédemment (cf. article 1 ^er du projet de loi), l'article 36 du code de procédure pénale permet actuellement au ministre de la justice de donner des instructions au procureur général dans les affaires individuelles.

Cette faculté étant supprimée par le projet de loi, celui-ci utilise la " coquille " de l'article 36 du code de procédure pénale pour y insérer des dispositions nouvelles relatives à la coordination par le procureur général de l'action des procureurs de la République.

Dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, le nouveau texte proposé pour l'article 36 du code de procédure pénale charge en effet le procureur général d'animer et de coordonner l'application par les procureurs de la République des directives générales du ministre de la Justice, d'adapter, le cas échéant, ces directives en fonction des circonstances locales, ainsi que d'évaluer leur application dans son ressort.

Ces nouvelles dispositions répondent au souci de renforcer le rôle du procureur général en vue d'une application homogène de la politique pénale définie par le ministre à travers des orientations générales que l'Assemblée nationale a jugé préférable de baptiser " directives ".

Cependant, si une coordination de l'action des procureurs de la République est ainsi prévue au niveau du procureur général, en revanche aucune disposition n'est prévue par le projet de loi pour assurer l'homogénéité de l'action des procureurs généraux.

Ceux-ci étant en outre autorisés à adapter les orientations générales définies par le garde des Sceaux en fonction des circonstances locales, on peut légitimement s'interroger sur le danger d'une atomisation ou d'une " balkanisation " de la politique pénale suivant les différentes cours d'appel. Des distorsions pourraient ainsi apparaître dans l'application de la politique pénale d'une cour d'appel à l'autre, au risque de remettre en cause le principe de l'égalité des citoyens devant la loi.

C'est pourquoi votre commission vous a proposé de confier la coordination globale de l'action des procureurs généraux à un procureur général de la République (cf. article additionnel après l'article 1 ^er ).

Au niveau de la cour d'appel, elle approuve la coordination de l'action des procureurs de la République par le procureur général.

Votre commission vous propose de compléter le texte proposé pour cet article 36 du code de procédure pénale par un amendement tendant à préciser que le procureur général serait tenu de prendre des réquisitions écrites conformes aux instructions qui pourraient lui être données soit par le ministre, pour des affaires mettant en jeu les intérêts fondamentaux de l'Etat (cf. art. 30 du code de procédure pénale), soit par le procureur général de la République pour les autres affaires (cf. art. 30-4 du code de procédure pénale), de même que le procureur de la République est tenu de prendre des réquisitions écrites conformes aux instructions qui lui sont données par le procureur général (cf. art. 39-2 du code de procédure pénale).

Votre commission vous propose donc d'adopter le texte proposé pour le nouvel article 36 du code de procédure pénale, sous réserve de cet amendement ainsi que d' amendements de coordination tendant à remplacer le terme " directives " par le terme " orientations ".

Article 37 du code de procédure pénale
Instructions du procureur général aux procureurs
de la République dans les affaires individuelles

Dans sa rédaction actuelle, l'article 37 du code de procédure pénale pose tout d'abord le principe de l'autorité hiérarchique du procureur général sur l'ensemble des magistrats du ministère public du ressort de la cour d'appel ; ce principe est repris par le projet de loi dans le texte proposé pour le nouvel article 35 du code de procédure pénale, ainsi qu'il a été indiqué précédemment.

L'actuel article 37 du code de procédure pénale confère en outre au procureur général la prérogative de donner à ces magistrats des instructions dans les affaires individuelles (ainsi que de leur dénoncer des infractions à la loi pénale) dans les mêmes conditions que celles prévues par l'actuel article 36 du code de procédure pénale pour les instructions du ministre de la justice au procureur général, ce qui implique notamment l'exigence que ces instructions soient écrites et versées au dossier.

S'il tend à supprimer toute intervention du ministre de la justice dans les affaires individuelles, le projet de loi entend en revanche maintenir la possibilité pour le procureur général de donner des instructions aux procureurs de la République.

Aussi, le texte proposé pour le nouvel article 37 du code de procédure pénal précise-t-il les modalités d'intervention du procureur général dans les affaires individuelles. Il reproduit à cette fin les dispositions actuellement prévues en faveur du ministre par l'actuel article 36 du code de procédure pénale, sous réserve de deux innovations :

- d'une part, les instructions devraient désormais être non seulement écrites et versées au dossier, mais motivées (1 ^er alinéa) ;

- d'autre part, les instructions " négatives " faisant obstacle à la mise en mouvement de l'action publique seraient désormais explicitement prohibées (2 ^nd alinéa).

Cette interdiction est susceptible de viser les instructions tendant au classement sans suite, mais aussi des instructions qui tendraient à la poursuite d'une enquête afin d'empêcher la mise en mouvement de l'action publique.

Il n'apparaît cependant pas indispensable de la préciser explicitement dans un second alinéa dans la mesure où le premier alinéa du texte proposé pour l'article 37 du code de procédure pénale, décalqué de l'actuel article 36, n'autorise littéralement que les seules instructions " d'engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente des réquisitions écrites qu'il juge opportunes ".

Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement tendant à supprimer le second alinéa du texte proposé pour l'article 37 du code de procédure pénale.

Article 37-1 nouveau du code de procédure pénale
Information des magistrats de la cour d'appel
sur la mise en oeuvre de la politique pénale

A l'instar de l'obligation d'information publique du Parlement par le ministre de la justice des conditions de mise en oeuvre de la politique pénale, prévue au niveau national par l'article 1 ^er du projet de loi (article 30-2 nouveau du code de procédure pénale), le texte proposé pour être inséré dans un article 37-1 nouveau du code de procédure pénale prévoit l'obligation pour le procureur général d'informer au moins une fois par an l'assemblée des magistrats de la cour d'appel des conditions de mise en oeuvre des directives générales du ministère de la justice dans le ressort de la cour d'appel, cette information étant rendue publique.

Cette disposition répond au souci de transparence de la politique pénale qui caractérise le projet de loi.

L'exigence d'une information spécifique de l'ensemble des magistrats (du siège comme du parquet) sur les conditions locales de la mise en oeuvre de la politique pénale constitue une innovation ; on rappellera cependant que ces questions sont d'ores et déjà susceptibles d'être abordées à l'occasion de l'audience solennelle de rentrée au cours de laquelle il est fait un exposé de l'activité de la juridiction durant l'année écoulée (cf. article R 711-2 du code de l'organisation judiciaire).

Votre commission vous propose d'adopter le texte proposé pour l'article 37-1 du code de procédure pénale sous réserve d'un amendement de coordination tendant à substituer le terme " orientations " au terme " directives ".

Article 37-2 nouveau du code de procédure pénale
Information du ministre de la justice sur les affaires individuelles
et sur la mise en oeuvre de la politique pénale

Le texte proposé pour être inséré dans un nouvel article 37-2 du code de procédure pénale a pour objet de prévoir l'obligation pour le procureur général d'informer le ministre de la justice, d'une part, de manière ponctuelle, sur les affaires individuelles en cours et, d'autre part, de manière générale, sur la mise en oeuvre, dans son ressort, de la politique pénale définie par le ministre. Le devoir d'information du ministre incombant au procureur général est ainsi pour la première fois explicité dans un texte.

• S'agissant tout d'abord des affaires individuelles , le premier alinéa impose au procureur général d'informer le ministre " des affaires lui paraissant devoir être portées à sa connaissance ", formule au demeurant peu explicite, ainsi que du déroulement des procédures correspondant aux affaires pour lesquelles le ministre aurait exercé son propre droit d'engagement de poursuites, prévu par l'article 1 ^er du projet de loi (article 30-1 nouveau du code de procédure pénale).

En outre, le ministre pourrait demander à être informé " de toute autre affaire dont les parquets sont saisis ", le procureur général étant tenu de déférer à cette demande.

Selon les explications fournies par Mme Elisabeth Guigou, garde des Sceaux, la remontée d'information ainsi organisée doit permettre au Gouvernement de disposer des éléments de réflexion nécessaires à l'élaboration de ses orientations générales de politique pénale.

On peut cependant s'interroger sur la portée concrète de l'obligation d'information du ministre ; celle-ci s'étend-elle aux pièces de la procédure couvertes par le secret de l'instruction, ce qui pourrait entraîner des risques de fuites ?

Votre commission, approuvant la volonté de supprimer toute intervention du garde des Sceaux dans les affaires individuelles autres que celles mettant en cause les intérêts fondamentaux de l'Etat, a néanmoins souhaité que la cohérence générale de la politique pénale soit assurée par une autorité indépendante, le procureur général de la République, qui se verrait conférer la possibilité de donner des instructions dans les affaires individuelles, à condition qu'elles soient écrites, motivées et versées au dossier. Dans la logique de cette proposition, le procureur général de la République serait également fondé à demander des informations sur les affaires individuelles.

Par coordination avec ses précédentes propositions, votre commission vous propose donc d'adopter un amendement tendant à prévoir, s'agissant des affaires individuelles, l'obligation pour le procureur général d'informer non seulement le ministre de la justice, mais également le procureur général de la République, ainsi qu'à faire disparaître la référence à l'article 30-1 nouveau du code de procédure pénale relatif au droit d'action propre du ministre qu'elle vous a précédemment proposé de supprimer.

• Par ailleurs, d'une manière plus générale, le second alinéa du texte proposé pour le nouvel article 37-2 du code de procédure pénale prévoit l'obligation pour le procureur général d'adresser au ministre de la justice un rapport annuel sur la mise en oeuvre des directives générales du ministre dans son ressort.

Les rapports annuels ainsi élaborés par les procureurs généraux devraient contribuer à alimenter la réflexion du garde des Sceaux en vue de l'élaboration des orientations générales de sa politique pénale.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement tendant à ce que le ministre de la justice transmette ces rapports au procureur général de la République pour alimenter son information.

Elle vous soumet en outre un amendement de coordination tendant à remplacer le terme " directives " par le terme " orientations ".

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 du projet de loi tel que modifié par l'ensemble des amendements présentés ci-dessus.

Article 3
(art. 39-1 à 39-4 nouveaux du code de procédure pénale)
Attributions du procureur de la République

Cet article a pour objet de préciser le rôle du procureur de la République. A cette fin, il tend à compléter par quatre nouveaux articles la section III du chapitre II du titre Ier du livre Ier du code de procédure pénale, intitulée " Des attributions du procureur de la République ", dont les dispositions actuelles (art. 39 à 44) ne sont pas modifiées quant au fond.

A l'initiative de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a remanié la rédaction de l'article 3 du projet de loi en y apportant des modifications essentiellement formelles.

Article 39-1 nouveau du code de procédure pénale
Application de la loi pénale dans le ressort
du tribunal de grande instance

Dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, le texte proposé pour le nouvel article 39-1 du code de procédure pénale constitue le pendant, pour le procureur de la République, des dispositions prévues par la nouvelle rédaction de l'article 35 du code de procédure pénale pour le procureur général (cf. article 2 du projet de loi).

Il précise en effet :

- d'une part, que le procureur de la République est chargé de faire assurer l'application de la loi pénale dans le ressort du tribunal de grande instance (alors que le procureur général veille pour sa part à l'application de la loi pénale dans le ressort de la cour d'appel) ;

- et, d'autre part, qu'il a le droit de requérir directement la force publique dans l'exercice de ses fonctions (de même que le procureur général).

Cette seconde disposition figure actuellement à l'article 42 du code de procédure pénale, dont l'abrogation est prévue par le paragraphe II ter de l'article 11 du projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter le texte proposé pour le nouvel article 39-1 du code de procédure pénale sans modification .

Article 39-2 nouveau du code de procédure pénale
Mise en oeuvre des orientations générales
de la politique pénale

Dans la rédaction que lui a donnée l'Assemblée nationale, le texte proposé pour le nouvel article 39-2 du code de procédure pénale précise que le procureur de la République doit mettre en oeuvre les directives générales du ministre de la justice, qui lui sont transmises par le procureur général, le cas échéant après adaptation en fonction des circonstances propres au ressort de la cour d'appel, conformément aux dispositions prévues par la nouvelle rédaction de l'article 36 du code de procédure pénale.

Le procureur de la République se voit donc en principe contraint d'appliquer les orientations générales de la politique pénale définies par le ministre de la justice ; néanmoins, le texte du projet de loi lui accorde, de même qu'au procureur général, une marge d'adaptation en fonction des circonstances locales du ressort du tribunal de grande instance.

Cette disposition peut être justifiée par un souci de souplesse ; elle prête cependant à interrogations au regard de la nécessaire unité de la politique pénale sur l'ensemble du territoire et du principe de l'égalité des citoyens devant la loi.

Votre commission vous propose d'adopter le texte proposé pour l'article 39-2 nouveau du code de procédure pénale sous réserve d' amendements de coordination tendant à substituer le terme " orientations " au terme " directives ".

Article 39-3 nouveau du code de procédure pénale
Conformité des réquisitions écrites
aux instructions du procureur général

Dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, le premier alinéa du texte proposé pour le nouvel article 39-3 du code de procédure pénale prévoit l'obligation pour le procureur de la République de prendre des réquisitions écrites conformes aux instructions qui lui sont données par le procureur général, qu'il s'agisse d'une manière générale des instructions écrites, motivées et versées au dossier prévues par la nouvelle rédaction de l'article 37 du code de procédure pénale (cf. article 2 du projet de loi), ou plus particulièrement des instructions d'engagement de poursuites délivrées par le procureur général à la suite de l'exercice d'un recours hiérarchique contre un classement sans suite dans le cadre des dispositions prévues par le nouvel article 48-1 du code de procédure pénale (cf. article 5 du projet de loi).

Il est à souligner que le principe de l'obligation de prendre des réquisitions écrites conformes aux instructions est déjà prévu, pour l'ensemble du ministère public, par la première phrase de l'article 33 du code de procédure pénale que le paragraphe I de l'article 11 du projet de loi prévoit d'abroger. D'autre part, le principe de la liberté de parole du ministère public à l'audience est maintenu puisqu'il n'est pas prévu de modifier la seconde phrase du même article 33 du code de procédure pénale qui pose ce principe ^{20( * )} .

Le premier alinéa du texte proposé pour le nouvel article 39-3 du code de procédure pénale n'apporte donc pas de modification substantielle au droit positif.

Quant au second alinéa, il prévoit l'obligation pour le procureur de la République de mettre en mouvement l'action publique à la demande de la commission de recours contre les classements sans suite, que tend à instituer le nouvel article 48-2 du code de procédure pénale résultant de l'article 4 du projet de loi.

Cependant, votre commission vous proposera de supprimer ce nouvel article 48-2 du code de procédure pénale, la création d'une commission de recours contre les classements sans suite ne lui paraissant pas fondée (cf. commentaire de l'article 5 du projet de loi).

En conséquence, elle vous propose d'adopter un amendement tendant à supprimer le second alinéa du texte proposé pour l'article 39-3 du code de procédure pénale.

Elle vous propose également d'adopter un autre amendement de coordination tendant à remplacer la référence à l'article 48-1 nouveau du code de procédure pénale (qu'elle vous proposera de supprimer) par une référence à l'article 40-2 nouveau du même code dans lequel elle vous proposera de faire figurer les dispositions relatives à l'exercice du recours hiérarchique contre un classement sans suite.

Votre commission vous propose d'adopter le texte proposé pour le nouvel article 39-3 nouveau du code de procédure pénale ainsi modifié .

Article 39-4 nouveau du code de procédure pénale
Information des magistrats du tribunal de grande instance
sur la mise en oeuvre de la politique pénale

Le texte proposé pour être inséré dans un nouvel article 39-4 du code de procédure pénale constitue l'exacte réplique, pour le procureur de la République, du nouvel article 37-1 du code de procédure pénale (cf. article 2 du projet de loi) relatif à l'obligation d'information des magistrats incombant au procureur général.

Il prévoit en effet l'obligation pour le procureur de la République d'informer au moins une fois par an l'assemblée des magistrats du tribunal de grande instance des conditions de mise en oeuvre des directives générales du ministre de la justice dans le ressort du tribunal de grande instance, cette information étant rendue publique.

De même qu'au niveau de la cour d'appel, l'exigence d'une information spécifique de l'ensemble des magistrats du tribunal de grande instance sur les conditions de mise en oeuvre de la politique pénale est nouvelle, même si ces questions sont d'ores et déjà susceptibles d'être abordées au cours de l'audience solennelle de rentrée.

Votre commission vous propose d'adopter le texte proposé pour le nouvel article 39-4 du code de procédure pénale, sous réserve d'un amendement de coordination tendant à remplacer le terme " directives " par le terme " orientations ", ainsi que d'un amendement rédactionnel ^{21( * )} .

Article 39-5 du code de procédure pénale
Information du procureur général sur les affaires individuelles
et sur la mise en oeuvre de la politique pénale

Le texte proposé pour être inséré dans un nouvel article 39-5 du code de procédure pénale tend à définir les obligations d'information du procureur général incombant au procureur de la République.

Il s'inspire très précisément des dispositions prévues par le nouvel article 37-2 du code de procédure pénale relatif aux obligations d'information du ministre de la justice incombant au procureur général (cf. article 2 du projet de loi).

• S'agissant tout d'abord des affaires individuelles , le premier alinéa impose ainsi au procureur de la République d'informer le procureur général " des affaires lui paraissant devoir être portées à sa connaissance ", ainsi que du déroulement des affaires correspondant aux procédures dans lesquelles le ministre aurait exercé son droit propre d'engagement de poursuites prévu par le nouvel article 30-1 du code de procédure pénale (cf. article 1 ^er du projet de loi).

En outre, le procureur général pourrait demander à être informé " de toute autre affaire dont le procureur est saisi ".

Ces dispositions ont pour objet d'assurer la remontée vers le procureur général des informations qui lui sont nécessaires pour exercer son rôle de coordination de l'action des procureurs de la République et, le cas échéant, leur donner des instructions dans le cadre des dispositions prévues par la nouvelle rédaction de l'article 37 du code de procédure pénale (cf. article 2 du projet de loi).

Par coordination avec les propositions qu'elle vous a faites précédemment, votre commission vous propose d'adopter un amendement tendant à faire disparaître la référence au droit d'action propre du ministre de la justice (article 30-1 nouveau du code de procédure pénale) qu'elle vous a proposé de supprimer.

• Enfin, d'une manière plus générale, le second alinéa du texte proposé pour l'article 39-5 du code de procédure pénale prévoit l'obligation pour le procureur de la République d'adresser au procureur général un rapport annuel sur la mise en oeuvre des directives générales du ministre de la justice dans son ressort.

Les rapports ainsi élaborés par les procureurs de la République sont destinés à permettre au procureur général de préparer le rapport annuel de synthèse adressé au garde des Sceaux.

Votre commission vous propose d'adopter cette disposition sous réserve d'un amendement de coordination tendant à substituer au terme " directives " le terme " orientations ".

Elle vous propose d'adopter l' article 3 du projet de loi après l'avoir modifié par l'ensemble des amendements présentés ci-dessus.

CHAPITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES AUX
CLASSEMENTS SANS SUITE

Par coordination avec un amendement présenté à l'article 4, votre commission vous soumet un amendement tendant à modifier l'intitulé de ce chapitre pour remplacer la référence aux classements sans suite par une référence aux décisions de ne pas poursuivre.

Article 4
(art. 40-1 nouveau du code de procédure pénale)
Notification et motivation des classements sans suite

Dans sa rédaction actuelle, l'article 40 du code de procédure pénale prévoit notamment que le procureur avise le plaignant du classement de l'affaire ainsi que la victime lorsqu'elle est identifiée. Depuis l'adoption de la loi n° 98-468 du 17 juin 1998 relative aux infractions sexuelles et à la protection des mineurs, cet article prévoit également l'obligation pour le procureur de motiver et de notifier par écrit le classement lorsqu'il s'agit de certaines infractions à caractère sexuel commises contre des mineurs. La motivation des classements sans suite est actuellement limitée à ces seules infractions.

L'article 4 du projet de loi tend à insérer après l'article 40 du code de procédure pénale un article 40-1 prévoyant, dans son premier alinéa, la notification par écrit et la motivation de l'ensemble des décisions de classement sans suite. Le projet de loi initial ne prévoyait d'inscrire dans l'article 40-1 nouveau que l'obligation de motivation, mais l'Assemblée nationale a préféré regrouper au sein du même article les dispositions sur la notification écrite et celles sur la motivation.

Par ailleurs, dans la rédaction initiale du projet de loi, cette exigence de notification et de motivation n'était pas prévue pour les classements effectués pour cause d'absence d'identification de l'auteur des faits, mais l'Assemblée nationale a préféré généraliser ce système. De fait, il paraît difficilement justifiable que certains classements soient motivés et d'autres pas, sauf à considérer que les classements pour absence d'identification de l'auteur des faits seraient imputables aux forces de police et que le procureur n'aurait donc pas à se préoccuper d'informer le plaignant du motif du classement.

Le texte prévoit que la décision de classement doit être motivée en distinguant les considérations de droit et de fait. Cette précision est apparue sans portée à votre commission. En effet, la chancellerie et les parquets ont élaboré une table de motifs qui sera utilisée pour l'élaboration de lettres types aux plaignants. En pratique, ces lettres ne feront pas apparaître une distinction explicite entre des considérations de droit et des considérations de fait. Ainsi, lorsqu'un procureur écrit à un plaignant : " Après enquête, j'estime que les faits dénoncés ne peuvent constituer une infraction pénale. J'ai donc décidé de classer sans suite votre plainte ", il est difficile de percevoir une distinction entre des considérations de droit et des considérations de fait. Votre commission vous soumet donc un amendement de suppression de cette référence à la distinction entre considérations de droit et considérations de fait.

Le deuxième alinéa du texte proposé pour l'article 40-1 nouveau du code de procédure pénale prévoit que la décision de classement doit préciser les conditions dans lesquelles la victime, le plaignant ou la personne ayant dénoncé les faits peuvent, selon les cas, soit engager des poursuites par voie de citation directe ou de plainte avec constitution de partie civile, ainsi que les conditions dans lesquelles elles peuvent bénéficier de l'aide juridictionnelle, soit exercer un recours contre la décision de classement (ce recours est prévu par l'article 5 du projet de loi). Votre commission vous soumet un amendement de coordination avec un autre amendement présenté à l'article 5.

Enfin, le dernier alinéa de cet article précise que la décision de classement rappelle les dispositions du code pénal et du code de procédure pénale relatives aux dénonciations calomnieuses et aux constitutions de partie civile abusives ou dilatoires.

D'après les informations transmises à votre rapporteur, il semble que la notification écrite des décisions de classements sans suite soit d'ores et déjà fort répandue (le texte actuel de l'article 40 du code de procédure pénale prévoit que le procureur avise le plaignant ainsi que la victime lorsqu'elle est identifiée), même si elle ne revêt pas un caractère systématique. En ce qui concerne la motivation, elle tend également à se généraliser, notamment grâce à l'élaboration d'une table des motifs de classements désormais utilisée par l'ensemble des parquets. L'article 4 a donc pour objet de généraliser et de rendre obligatoires des pratiques déjà répandues. Les dispositions proposées méritent donc d'être approuvées.

Toutefois, la notion de classement recouvre des réalités très différentes. Il paraît nécessaire de faire évoluer la terminologie employée afin d'éviter que des procédures ayant donné lieu à un traitement soient néanmoins classées parmi les classements sans suite. Ainsi, les procédures dites " de la troisième voie " ou " alternatives aux poursuites ", telles que le rappel à la loi ou la médiation entrent parmi les statistiques des classements sans suite au motif qu'il n'y a pas mise en mouvement de l'action publique. La médiation ne peut être assimilée à un classement, encore moins à un classement sans suite. Dans ces conditions, votre commission souhaite éviter de consacrer dans le code de procédure pénale le terme de classements sans suite. C'est pourquoi elle vous soumet un amendement tendant à remplacer la notion de décision de classement par celle de décision de ne pas poursuivre.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié .

Article 5
(art. 48-1 à 48-5 nouveaux du code de procédure pénale)
Recours contre les classements sans suite

L'article 5 du projet de loi tend à instituer un système de recours contre les décisions de classement des plaintes et dénonciations. La mise en place d'un tel recours a été proposée par la commission de réflexion sur la justice présidée par M. Pierre Truche. Celle-ci avait suggéré la mise en place d'une commission composée de manière similaire à la commission des requêtes de la Cour de justice de la République. Cette commission aurait été saisie non seulement des recours contre les classements sans suite, mais également des recours contre les refus d'étendre la saisine d'un juge d'instruction en cas de découverte par ce dernier de faits nouveaux.

Le Gouvernement a choisi, dans le présent projet de loi, de consacrer le recours hiérarchique ouvert à toute personne devant le procureur général et de proposer la mise en place de commissions régionales de recours composées exclusivement de membres du ministère public.

1- Le dispositif proposé

Le présent article tend donc à insérer au sein du chapitre du code de procédure pénale consacré au ministère public une section V intitulée " Des recours contre les classements sans suite " et comportant sept articles numérotés 48-1 à 48-6.

• Le texte proposé pour l'article 48-1 nouveau du code de procédure pénale pose, dans son premier alinéa, le principe de la possibilité d'un recours contre les décisions de classements. Le recours ne serait ouvert qu'aux personnes n'ayant pas qualité pour se constituer partie civile et justifiant d'un intérêt suffisant .

Le deuxième alinéa prévoit que le recours est possible contre les décisions de classement sans suite prises en application de l'article 80 du code de procédure pénale. L'article 80 concerne les faits non visés au réquisitoire et portés à la connaissance du juge d'instruction. Il prévoit que le juge d'instruction doit immédiatement communiquer au procureur les plaintes ou procès-verbaux qui concernent ces faits nouveaux. Le procureur doit alors apprécier la suite qu'il convient de leur donner. Dans sa rédaction issue de la loi n°99-515 du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale, l'article 80 précise que le procureur peut décider d'un classement sans suite.

Le troisième alinéa du texte proposé pour cet article prévoit que le recours doit être adressé au procureur général dans le mois suivant la notification du classement ou, en l'absence d'une telle notification, à l'expiration d'un délai de huit mois à compter de la dénonciation. Le procureur général pourrait alors enjoindre au procureur de la République d'engager des poursuites ou confirmer la décision de classement en informant le plaignant des conditions dans lesquelles il peut porter le recours devant la commission de recours compétente.

Le quatrième alinéa du texte proposé pour cet article prévoit que le requérant peut saisir la commission de recours compétente dans le mois suivant la décision de confirmation du classement ou, en l'absence de réponse du procureur général, à compter d'un délai de deux mois suivant la saisine.

• Le texte proposé pour l' article 48-2 nouveau du code de procédure pénale concerne les commissions de recours qui pourraient être saisies en cas de confirmation de la décision de classement par le procureur général. Ces commissions seraient compétentes sur le ressort de plusieurs cours d'appel et composées exclusivement de magistrats des parquets des différentes cours d'appel situées dans leur ressort, désignés pour cinq ans. Le texte initial prévoyait la désignation des membres des commissions par les assemblées générales des magistrats des cours d'appel, mais l'Assemblée nationale a estimé préférable qu'ils soient désignés par les seuls magistrats du parquet. Le nombre des commissions de recours ainsi que leur ressort, leur siège et le nombre de magistrats de chaque cour d'appel les composant seraient fixés par décret en Conseil d'Etat. Le texte proposé prévoit logiquement que les magistrats de la cour d'appel dans le ressort de laquelle un recours a été formé ne pourront pas siéger lors de l'examen de ce recours.

• Le texte proposé pour l' article 48-3 nouveau du code de procédure pénale concerne les modalités de recours devant le procureur général et devant la commission de recours. Dans les deux cas, le recours devrait faire l'objet d'une requête motivée adressée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Le recours au procureur général devrait être accompagné de l'avis de classement du procureur de la République ou de la dénonciation lorsque celle-ci est restée sans réponse. Le recours auprès de la commission devrait être accompagné de l'avis de classement et de la décision de confirmation du procureur général ou, en l'absence de réponse de celui-ci, de la justification du recours qui lui a été adressé.

• Le texte proposé pour l' article 48-4 nouveau du code de procédure pénale prévoit que la commission de recours statue sur dossier, qu'elle peut se faire communiquer copie de la procédure d'enquête ou d'instruction et demander au requérant ou au procureur général des éléments d'informations supplémentaires. Si la commission estimait la poursuite justifiée, elle pourrait demander au procureur de la République de mettre en mouvement l'action publique. La décision devrait être motivée et notifiée au procureur de la République, au procureur général et au requérant. Elle serait insusceptible de recours.

• Le texte proposé pour l' article 48-5 nouveau du code de procédure pénale tend à permettre à la commission de recours de demander au ministère public de citer un requérant devant le tribunal correctionnel lorsqu'elle estime qu'elle a été abusivement saisie. Le tribunal pourrait condamner l'auteur du recours abusif à une amende civile d'un montant maximal de 10.000 F (le texte initial prévoyait un montant de 100.000 F que l'Assemblée nationale a jugé excessif).

• Enfin, le texte proposé pour l' article 48-6 nouveau du code de procédure pénale, inséré dans le projet de loi par l'Assemblée nationale, prévoit que les recours formés contre les décisions de classement suspendent, au seul bénéfice du ministère public, la prescription de l'action publique à l'égard des faits dénoncés. De fait, le dispositif de recours serait tout à fait vain si, au terme de la procédure, la prescription devait empêcher la mise en mouvement de l'action publique.

2- La position de votre commission

Le dispositif proposé est apparu peu convaincant à votre commission. Il convient tout d'abord de rappeler que le recours hiérarchique devant le procureur général existe d'ores et déjà aujourd'hui, même s'il n'est pas inscrit dans un texte législatif . Le projet de loi tend donc à codifier et à encadrer ce recours, ce qui peut être utile afin d'assurer une meilleure information des justiciables.

Toutefois, le texte proposé tend à n'offrir ce recours devant le procureur général qu'aux personnes n'ayant pas qualité pour se constituer partie civile si elles justifient d'un intérêt suffisant. Or, actuellement, le recours hiérarchique est - par définition - ouvert à tous les citoyens et l'on voit mal pourquoi les victimes directes d'une infraction n'en bénéficieraient plus. Le texte proposé risque pourtant d'être interprété de cette manière.

Rappelons que la procédure de constitution de partie civile implique le versement d'une consignation et que nombre de victimes peuvent préférer que l'action publique soit mise en mouvement par le procureur de la République. Il ne paraît pas souhaitable d'écarter du droit au recours hiérarchique les personnes les plus directement concernées par une infraction, même si elles disposent d'autres moyens d'action.

En outre, la notion d'intérêt suffisant pour former un recours laisse la porte ouverte à toutes les interprétations. Enfin, la mention explicite du fait que le recours est possible contre les décisions de classement prises en application de l'article 80 du code de procédure pénale (relatif aux faits nouveaux en cours d'instruction) paraît tout à fait inutile, dans la mesure où les classements de l'article 80 ne diffèrent en rien des autres classements.

Dans ces conditions, votre commission vous propose d'accepter d'inscrire explicitement dans le code de procédure pénale la possibilité d'un recours devant le procureur général contre les décisions de ne pas poursuivre tout en ouvrant ce droit à toutes les personnes ayant dénoncé les faits au procureur de la République comme c'est actuellement le cas . Elle vous propose également de préciser explicitement qu'il s'agit d'un recours hiérarchique et d'inscrire cette disposition immédiatement après l'article du code de procédure pénale relatif à la motivation des décisions de ne pas poursuivre. Cette proposition présente l'avantage d'encadrer le recours hiérarchique dans des délais, que le requérant ait qualité pour se constituer partie civile ou pas.

La seconde partie du système de recours proposé dans le projet de loi a moins convaincu votre commission des lois. La mise en place de commissions de recours compétentes sur le ressort de plusieurs cours d'appel, composées de magistrats du parquet désignés par les assemblées générales des magistrats du parquet des cours d'appel intéressées, paraît très complexe alors même que la justice pénale souffre d'abord de son engorgement, de son incapacité à traiter dans des délais raisonnables les affaires portées devant elles. Sur le plan pratique, la composition de ces commissions peut être contestée. N'est-il pas singulier qu'un projet de loi, qui réaffirme par ailleurs le principe de hiérarchisation du parquet, puisse avoir pour conséquence de permettre à une commission composée de substituts d'invalider la décision d'un procureur général ?

Il est vrai que, dans une version initiale, le projet de loi prévoyait la présence de magistrats du siège au sein des commissions de recours, solution bien plus contestable encore.

Sur le plan des principes, on perçoit difficilement l'apport qui pourrait être celui de ces commissions. Celles-ci ne seraient saisies que lorsqu'un procureur et un procureur général auraient estimé que la mise en mouvement de l'action publique ne s'imposait pas. En outre, les commissions ne seraient saisies que des demandes émanant de personnes n'ayant pas qualité pour se constituer partie civile ou engager des poursuites par voie de citation directe.

Dans ces conditions, il est difficile de cerner le type d'affaires susceptibles de justifier la mise en place des commissions de recours. L'exemple le plus souvent cité à votre rapporteur a été celui de grands-parents dénonçant des violences parentales exercées sur leurs petits-enfants. Si ce type d'affaires a longtemps été ignoré, elles sont aujourd'hui attentivement examinées par les parquets et l'on voit mal pourquoi une plainte fondée en cette matière échapperait successivement à la vigilance d'un procureur de la République et d'un procureur général.

En définitive, le dispositif proposé comporte des inconvénients sérieux et paraît excessivement complexe pour le bénéfice qui peut en être attendu. Votre commission vous propose donc, par un amendement , la suppression du recours devant une commission régionale . Elle propose en revanche d'accepter d'inscrire dans la loi le principe du recours hiérarchique devant le procureur général sans pour autant qu'une nouvelle section soit nécessaire dans le code de procédure pénale. Votre commission estime que ce recours peut être utilement prévu après l'article 40-1 nouveau du code de procédure pénale, relatif à la notification et à la motivation des décisions de ne pas poursuivre.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 ainsi modifié .

CHAPITRE III
DISPOSITIONS RENFORÇANT LE CONTRÔLE
DE L'AUTORITÉ JUDICIAIRE SUR LA POLICE JUDICIAIRE

Article 6
(art. 14 du code de procédure pénale)
Prise en compte des directives générales de politique pénale
dans l'activité de la police judiciaire

Dans sa rédaction actuelle, l'article 14 du code de procédure pénale dispose notamment que la police judiciaire est chargée de constater les infractions à la loi pénale, d'en rassembler les preuves et d'en rechercher les auteurs tant qu'une information n'est pas ouverte.

Le présent article tend simplement à prévoir que ces missions de la police judiciaire s'exercent dans le cadre des directives générales de politique pénale que le projet de loi tend à consacrer. Si la mesure proposée apparaît de portée limitée, il peut effectivement être utile de rappeler que les orientations de politique pénale concernent non seulement les procureurs, mais également la police judiciaire, l'activité de celle-ci étant, aux termes de l'article 41 du code de procédure pénale, dirigée par le procureur de la République.

Votre commission vous soumet un amendement de coordination et vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié .

Article 7
(art. 41 du code de procédure pénale)
Renforcement des attributions du procureur de la République
en matière de police judiciaire

L'article 41 du code de procédure pénale définit les attributions du procureur de la République en matière de police judiciaire. Il prévoit notamment que le procureur de la République procède ou fait procéder à tous les actes nécessaires à la recherche et à la poursuite des infractions à la loi pénale et qu'il dirige l'activité des officiers et agents de police judiciaire dans le ressort de son tribunal. Cet article dispose également que le procureur de la République contrôle les mesures de garde à vue, qu'il a tous les pouvoirs et prérogatives attachés à la qualité d'officier de police.

Le présent article tend à compléter ces dispositions de l'article 41 du code de procédure pénale afin de renforcer le contrôle de l'autorité judiciaire sur la police judiciaire.

Le texte proposé prévoit que le procureur contrôle non seulement les mesures de garde à vue, mais également le déroulement des enquêtes.

Il dispose en outre que le procureur donne connaissance aux officiers et agents de police judiciaire des directives générales de la politique pénale qui doivent être mises en oeuvre dans son ressort. Votre commission vous soumet un amendement de coordination pour tenir compte de sa décision de remplacer les directives générales par des orientations générales.

Ces mesures paraissent d'une portée limitée et il apparaît à votre commission que, pour certaines d'entre elles, elles sont déjà appliquées, en particulier le contrôle du déroulement des enquêtes par le procureur.

Deux dispositions de cet article paraissent plus novatrices. Ainsi le procureur de la République et les chefs de services de police ou de gendarmerie devraient se tenir informés au moins une fois par trimestre des moyens à mettre en oeuvre pour atteindre les objectifs fixés par les directives générales de politique pénale.

Par ailleurs, en cas d'enquête longue ou complexe, le procureur de la République et le chef du service saisi définiraient d'un commun accord les moyens à mettre en oeuvre pour procéder aux investigations nécessaires.

Il est possible de s'interroger sur l'intérêt de ces dispositions. L'exposé des motifs du projet de loi indique qu'" il est proposé de donner aux autorités judiciaires un droit de regard sur l'affectation des effectifs de police judiciaire dont celles-ci sont actuellement dépourvues ". L'intention est louable, mais les expressions choisies (le procureur et les chefs de service " se tiennent informés ", " définissent d'un commun accord ") n'apportent rigoureusement rien au droit positif et peuvent même donner le sentiment que le procureur et les chefs des services de police et de gendarmerie sont placés sur un pied d'égalité alors que l'article 41 du code de procédure pénale précise par ailleurs clairement que le procureur de la République " dirige l'activité des officiers et agents de police judiciaire dans le ressort de son tribunal ".

Dans ces conditions, votre commission vous propose par deux amendements de supprimer les deux dispositions relatives aux moyens à mettre en oeuvre, considérant qu'elles ne renforcent en rien le contrôle de l'autorité judiciaire sur la police judiciaire et paraissent même avoir l'effet inverse.

Elle vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié .

Article 8
(art. 75-1 et 75-2 nouveaux du code de procédure pénale)
Fixation d'un délai en matière d'enquête préliminaire
Information du procureur en cas d'identification d'un suspect

Cet article a pour objet d'insérer dans le code de procédure pénale deux nouveaux articles après l'article 75 relatif aux enquêtes préliminaires.

• Le texte proposé pour l' article 75-1 nouveau du code de procédure pénale prévoit que le procureur de la République fixe le délai dans lequel une enquête préliminaire doit se dérouler lorsqu'il donne instruction aux officiers de police judiciaire de procéder à une telle enquête. Ce délai pourrait être prorogé au vu des justifications fournies par les enquêteurs.

L'Assemblée nationale a ajouté un alinéa au texte proposé, afin de prévoir qu'en cas d'enquête menée d'office par les officiers de police judiciaire, ceux-ci rendent compte au procureur de la République de son état d'avancement lorsqu'elle est commencée depuis plus de six mois.

La portée du texte proposé apparaît peu importante. Rien en effet n'interdit aujourd'hui au procureur de fixer un délai pour le déroulement d'une enquête préliminaire qu'il ordonne. En pratique, il est toutefois souvent difficile d'avoir, au moment où une enquête préliminaire est ordonnée, une idée claire de la durée prévisible de cette enquête. Même s'il est possible de considérer qu'elles auraient davantage leur place dans une circulaire que dans la loi, les mesures proposées peuvent conduire à renforcer les liens entre la police judiciaire et les procureurs en imposant des bilans périodiques de l'état d'avancement d'une enquête préliminaire.

• Le texte proposé pour l' article 75-2 nouveau du code de procédure pénale tend à imposer aux officiers de police judiciaire qui mènent une enquête préliminaire concernant un crime ou un délit d'aviser le procureur de la République dès qu'une personne à l'encontre de laquelle existent des indices faisant présumer qu'elle a commis ou tenté de commettre l'infraction est identifiée.

Une telle mesure peut, au premier abord, susciter un certain étonnement dans la mesure où il est permis d'espérer que, d'ores et déjà, en l'absence d'un tel texte, les officiers de police judiciaire informent le procureur de l'identification d'un suspect au cours d'une enquête préliminaire.

Toutefois, la disposition proposée peut présenter un intérêt dans le cas des enquêtes préliminaires auxquelles les officiers de police judiciaire procèdent d'office. En effet, aux termes de l'article 75 du code de procédure pénale, les officiers de police judiciaire procèdent à des enquêtes préliminaires soit sur instruction du procureur de la République, soit d'office. Il paraît effectivement souhaitable que le procureur soit informé du déroulement d'une enquête préliminaire -et notamment de l'identification d'un suspect- même lorsque l'enquête n'a pas été entreprise à sa demande.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 sans modification .

Article 9
(art. 152-1 nouveau du code de procédure pénale)
Droit de regard du juge d'instruction sur les moyens
mis en oeuvre en cas de commission rogatoire

L'article 7 du projet de loi tend notamment à compléter l'article 41 du code de procédure pénale pour prévoir que lorsque la durée ou la complexité d'une enquête le justifie, le procureur de la République et le chef de service saisi définissent d'un commun accord les moyens à mettre en oeuvre pour procéder aux investigations nécessaires.

Le présent article a pour objet d'insérer un article 152-1 après l'article 152 du code de procédure pénale, afin de prévoir l'application de cette disposition aux commissions rogatoires délivrées par le juge d'instruction.

Votre commission considère que cette disposition n'apporte rien au droit positif et risque d'aller à l'encontre de l'objectif du renforcement du contrôle de l'autorité judiciaire sur la police judiciaire en donnant le sentiment que magistrats et chefs de service de la police ou de la gendarmerie sont placés sur un pied d'égalité.

Par cohérence avec la décision prise à l'article 7, votre commission vous propose la suppression de l'article 9.

Article 10
(art. 227 du code de procédure pénale)
Application immédiate des décisions prises
par la chambre d'accusation en matière disciplinaire

En matière disciplinaire, un triple contrôle peut s'exercer sur les officiers de police judiciaire. L'autorité hiérarchique est tout d'abord habilitée à prendre des mesures disciplinaires.

Par ailleurs, l'article 13 du code de procédure pénale dispose que la police judiciaire est placée " dans chaque ressort de cour d'appel, sous la surveillance du procureur général et sous le contrôle de la chambre d'accusation ".

Le procureur général, en vertu de l'article R. 15-2 du code de procédure pénale, peut prononcer le retrait ou la suspension de l'habilitation à exercer les attributions attachées à la qualité d'officier de police judiciaire.

En 1998, 17 suspensions d'habilitations et 14 retraits d'habilitation ont été prononcés par les procureurs généraux.

Les articles 16-2 et 16-3 du code de procédure pénale organisent un recours contre les décisions du procureur général devant une commission composée de trois magistrats du siège de la Cour de cassation ayant le grade de président de chambre ou de conseiller.

Enfin, en vertu de l'article 224 du code de procédure pénale, la chambre d'accusation est chargée d'exercer un contrôle sur l'activité des fonctionnaires civils et militaires, officiers et agents de police judiciaire, pris en cette qualité. Conformément à l'article 227 du code de procédure pénale, la chambre d'accusation peut adresser des observations à l'officier ou agent de police judiciaire ou décider qu'il ne pourra, temporairement ou définitivement, exercer, soit dans le ressort de la cour d'appel, soit sur l'ensemble du territoire, ses fonctions d'officier de police judiciaire et de délégué du juge d'instruction ou ses fonctions d'agent de police judiciaire.

Une difficulté s'est récemment posée à propos de cette dernière disposition dans l'affaire concernant M. Olivier Foll, ancien directeur de la police judiciaire à la préfecture de police. La chambre d'accusation a suspendu M. Foll de ses fonctions de police judiciaire parce qu'il avait fait interdiction à des officiers de police judiciaire placés sous son autorité d'assister un juge d'instruction au cours d'une perquisition au motif qu'aucune commission rogatoire expresse ni aucune réquisition écrite n'avaient été délivrées.

Examinant le pourvoi formé par l'intéressé, la chambre criminelle de la cour de cassation a notamment souligné que le recours avait un effet suspensif. Elle a en effet considéré que " les décisions juridictionnelles des chambres d'accusation, statuant sur le fondement des articles 224 à 230 du code de procédure pénale, sont susceptibles d'un pourvoi en cassation ; que, conformément à la règle posée par l'article 569 et en l'absence d'une dérogation expresse de la loi, ce recours a un effet suspensif, à la différence de celui prévu par les dispositions réglementaires de l'article R.15-16 du même code, concernant les mesures administratives de retrait ou de suspension de l'habilitation des officiers de police judiciaire prises par arrêté du procureur général, immédiatement exécutoires " .

Le présent article a pour objet de compléter l'article 227 du code de procédure pénale afin de prévoir que les décisions de la chambre d'accusation en cette matière prennent effet immédiatement. Il est en effet paradoxal que les décisions de retrait ou de suspension de l'habilitation des officiers de police judiciaire par le procureur général prennent effet immédiatement, contrairement aux décisions d'interdiction d'exercer les fonctions d'officier de police judiciaire prises par la chambre d'accusation.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 sans modification.

Article additionnel après l'article 10
Participation de l'inspection générale des services judiciaires aux enquêtes administratives concernant les officiers de police judiciaire

En 1991, une commission de contrôle sénatoriale sur les conditions de fonctionnement des services judiciaires présidée par M. Hubert Haenel et dont le rapporteur était M. Jean Arthuis, a proposé, afin de renforcer le contrôle de l'autorité judiciaire sur la police judiciaire, la création d'une inspection générale de la police judiciaire placée sous l'autorité du ministre de la justice.

En juin dernier, examinant le projet de loi relatif au renforcement de la présomption d'innocence et aux droits des victimes, le Sénat a adopté, sur proposition de M. Hubert Haenel, un amendement prévoyant la création d'une inspection générale de la police judiciaire compétente en cas d'infraction commise par un officier de police judiciaire. Le Sénat a estimé nécessaire de montrer l'importance qu'il attache à cette question, même si l'amendement présenté n'avait qu'un lien indirect avec le projet de loi en discussion.

Le présent projet de loi comporte un chapitre entier consacré aux rapports entre l'autorité judiciaire et la police judiciaire. Son examen constitue donc la meilleure opportunité pour le législateur d'adopter une mesure en faveur d'un véritable contrôle de l'autorité judiciaire sur la police judiciaire.

Plutôt que d'envisager la constitution d'une nouvelle inspection, votre commission propose que les enquêtes administratives concernant le comportement d'officiers et d'agents de police judiciaire puissent être ordonnées par le ministre de la justice et qu'elles associent systématiquement l'inspection générale des services judiciaires au service d'enquête compétent. Ces inspections seraient dirigées par un magistrat.

La commission de réflexion sur la justice présidée par M. Pierre Truche a défendu une position très proche de celle de votre commission : " L'inspection des activités de police judiciaire en cas d'incident dans l'exécution du service, si elle doit associer policiers et gendarmes détachés, doit être aussi composée de magistrats et dirigée par l'un d'eux, voire rattachée à l'inspection générale des services judiciaires ".

Le système proposé par votre commission permettra d'associer magistrats d'une part, policiers et gendarmes d'autre part, aux enquêtes concernant le comportement d'officiers ou d'agents de police judiciaire dans l'exercice de missions de police judiciaire.

Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement tendant à insérer un article additionnel ainsi rédigé après l'article 10 du projet de loi.

CHAPITRE IV
DISPOSITIONS DIVERSES

Article 11
Coordinations et dispositions diverses

Cet article tend à opérer certaines coordinations dans le code de procédure pénale rendues nécessaires par les autres dispositions du projet de loi. L'Assemblée nationale l'a complété afin de renforcer les attributions du garde des sceaux dans l'exercice du droit d'action qui lui est reconnu par le projet de loi. Le présent article contient enfin une disposition novatrice tendant à permettre aux députés et aux sénateurs de visiter à tout moment les établissements pénitentiaires situés dans leur département.

• Le paragraphe I tend à supprimer la première phrase de l'article 33 du code de procédure pénale, qui prévoit que le procureur de la République prend des réquisitions écrites conformes aux instructions qui lui sont données dans les conditions prévues aux articles 36, 37 et 44. Cette suppression est logique, dans la mesure où ce texte est repris et adapté, pour tenir compte notamment de la suppression des instructions individuelles du garde des sceaux, dans le texte proposé à l'article 3 du projet de loi pour l'article 39-3 du code de procédure pénale.

• Le paragraphe II tend à supprimer, dans les articles 34 et 39 du code de procédure pénale, des références au code forestier et au code rural. L'article 34 du code de procédure pénale prévoit que le procureur général représente le ministère public auprès de la cour d'appel et de la cour d'assises sans préjudice des dispositions de l'article 105 du code forestier et de l'article 446 du code rural. L'article 39 prévoit pour sa part que le procureur représente le ministère public auprès du tribunal de grande instance sans préjudice des mêmes articles des mêmes codes.

La suppression de ces références dans le code de procédure pénale est opportune. En effet, les articles 105 du code forestier et 446 du code rural n'existent plus et ont respectivement fait place aux articles L. 153-1 du code forestier et L. 238-2 du code rural. Ces articles prévoient que des fonctionnaires qualifiés à cet effet exercent, conjointement avec le ministère public, les poursuites de certaines infractions. Leurs dispositions ne contredisent en rien les articles 34 et 39 du code de procédure pénale et n'ont donc pas à être rappelées dans ce code.

• Le paragraphe II bis , inséré dans le projet de loi par l'Assemblée nationale, tend à supprimer les dispositions de l'article 40 du code de procédure pénale qui prévoient la notification au plaignant du classement de l'affaire, ainsi que la motivation des décisions de classement dans certaines affaires concernant des infractions à caractère sexuel commises contre un mineur.

La suppression de ces dispositions est logique, le projet de loi insérant par ailleurs un nouvel article 40-1 dans le code de procédure pénale, qui tend à prévoir la notification et la motivation de l'ensemble des décisions de classement.

• Le paragraphe II ter , inséré dans le projet de loi par l'Assemblée nationale, tend à abroger l'article 42 du code de procédure pénale, qui permet au procureur de la République de requérir directement la force publique. La suppression de cet article se justifie par la reprise de cette disposition dans le texte proposé, à l'article 3 du projet, pour l'article 39-1 du code de procédure pénale.

• Le paragraphe II quater , inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de compléter l'article 51 du code de procédure pénale, qui prévoit que le juge d'instruction ne peut informer qu'après avoir été saisi par un réquisitoire du procureur de la République ou par une plainte avec constitution de partie civile, afin de permettre au juge d'instruction d'informer après avoir été saisi d'un réquisitoire du ministre de la justice. Votre commission vous soumet, par cohérence avec sa décision de supprimer le droit d'action propre du garde des sceaux prévu par l'article 1 ^er du projet de loi, un amendement de suppression de ce paragraphe.

• Le paragraphe III tend à modifier l'article 80 du code de procédure pénale, qui prévoit que le juge d'instruction ne peut informer qu'en vertu d'un réquisitoire du procureur de la République, afin de prévoir l'hypothèse d'un réquisitoire du ministre de la justice dans le cadre du droit d'action propre que tend à lui reconnaître le projet de loi. Votre commission ayant décidé de supprimer les dispositions relatives à ce droit d'action du garde des sceaux, elle vous soumet un amendement de suppression de ce paragraphe.

• Le paragraphe III bis , inséré dans le projet de loi par l'Assemblée nationale, tend à compléter l'article 497 du code de procédure pénale, relatif à l'appel des jugements correctionnels, afin de reconnaître au ministre de la justice la faculté d'appeler lorsqu'il a mis lui-même en mouvement l'action publique. Le projet de loi initial ne prévoyait un tel appel qu'en cas de relaxe lorsque l'intérêt général le justifiait. Votre commission, opposée à la possibilité pour le ministre de mettre en mouvement l'action publique, vous soumet un amendement de suppression de ce paragraphe.

• Le paragraphe III ter , inséré par l'Assemblée nationale, tend à compléter l'article 546 du code de procédure pénale, relatif à l'appel des jugements de police, afin de permettre au ministre de la justice de faire appel lorsqu'il a mis en mouvement l'action publique. Pour la raison précédemment énoncée, votre commission vous soumet un amendement de suppression de ce paragraphe.

• Le paragraphe IV , comme les précédents, concerne le droit d'action du ministre de la justice, et tend à modifier l'article 551 du code de procédure pénale pour permettre au ministre de requérir la délivrance de citations à comparaître dans le cadre de l'exercice de son pouvoir de mettre en mouvement l'action publique. Votre commission vous soumet un amendement de suppression de ce paragraphe.

• Le paragraphe V , inséré par l'Assemblée nationale, tend à modifier l'article 567 du code de procédure pénale, relatif au pourvoi en cassation, afin de permettre au ministre de la justice de former un pourvoi en cassation lorsqu'il a mis en mouvement l'action publique. Votre commission ayant décidé de supprimer la possibilité pour le ministre de mettre en mouvement l'action publique, elle vous soumet un amendement de suppression de ce paragraphe.

• Le paragraphe VI , inséré dans le projet de loi par l'Assemblée nationale, sur proposition de M. Jean-Luc Warsmann et contre l'avis du garde des sceaux, tend à insérer dans le code de procédure pénale un nouvel article 720-1A prévoyant que les députés et sénateurs sont autorisés à visiter à tout moment tout établissement de l'administration pénitentiaire situé dans leur département.

D'ores et déjà, nombre de parlementaires visitent les établissements pénitentiaires situés dans leur département. Votre commission des Lois, pour sa part, souhaite effectuer régulièrement de telles visites et a récemment visité la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis.

Le mérite de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale est de permettre d'éviter le formalisme de visites préparées à l'avance. Il ne fait aucun doute que les parlementaires sauront faire de cette mesure un usage tel que ces visites ne perturberont pas le fonctionnement normal des établissements visités.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié .

Article 12
Application dans les territoires d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie
et dans la collectivité territoriale de Mayotte

Cet article prévoit l'application de la loi dans les territoires d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et dans la collectivité territoriale de Mayotte.

Un projet de loi constitutionnelle sur la Polynésie française est en cours de discussion. S'il est adopté, la Polynésie française ne sera plus un territoire d'outre-mer mais un pays d'outre-mer. Dans ces conditions, votre commission vous propose, par un amendement , de mentionner dans cet article la Polynésie française et les îles Wallis-et-Futuna plutôt que les territoires d'outre-mer.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié .

* *

*

Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le présent projet de loi.

ANNEXES

___________

ANNEXE 1


TRAVAUX DE LA COMMISSION DES LOIS

AUDITIONS
DE LA COMMISSION DES LOIS

Mme Elisabeth Guigou , Garde des Sceaux, ministre de la justice

M. Guy Canivet , Premier président de la Cour de cassation.

M. Jean-François Burgelin , procureur général près la Cour de cassation.

M. Jean-Marie Darde , procureur général près la cour d'appel d'Amiens.

M. Laurent Le Mesle , procureur de la République près le tribunal de grande instance de Nancy.

AUDITION DE MME ELISABETH GUIGOU,
GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE

Mme Elisabeth Guigou a tout d'abord souligné que le projet de loi relatif à l'action publique en matière pénale avait pour premier objet de garantir l'impartialité de la justice. Elle a fait valoir que, ces dernières années, le sentiment s'était répandu que l'égalité des citoyens devant la loi n'était pas assurée. Elle a indiqué que le projet de loi tendait donc à consacrer la fin des instructions individuelles du garde des sceaux et qu'elle-même n'avait donné aucune instruction depuis son arrivée à la Chancellerie, sans que l'Etat se soit pour autant trouvé démuni malgré l'existence d'affaires sensibles et de situations de crise. Elle a indiqué que les magistrats avaient dû abandonner une " culture de soumission " consistant à demander en toutes circonstances des instructions de la Chancellerie.

Mme le garde des sceaux a observé que les instructions individuelles n'avaient pas permis la conduite d'une véritable politique pénale. Elle a indiqué qu'un tri était effectué entre les affaires afin de déterminer celles qui appelaient de telles instructions individuelles et que, si le tri se faisait parfois en utilisant des critères respectables, il pouvait également se faire sur la base d'intentions moins avouables.

Mme Elisabeth Guigou a estimé que la conduite d'une politique pénale impliquait la mise en oeuvre de directives générales précises et explicites adressées au Parquet ainsi qu'une information réciproque entre la Chancellerie et les parquets. Elle a indiqué qu'elle avait adressé 5 circulaires au Parquet en 1997, 26 en 1998 et 8 en 1999. Elle a précisé que ces circulaires étaient moins volumineuses que par le passé, mais plus précises et explicites. Elle a ainsi fait valoir qu'elle avait notamment adressé au Parquet des circulaires relatives aux mineurs délinquants, à l'aide aux victimes, à la lutte contre le racisme et la xénophobie, aux contrats locaux de sécurité, à la lutte contre la drogue, aux sectes, à la sécurité dans les transports publics et aux violences urbaines. Elle a également observé que l'information du garde des sceaux par les parquets était une pratique tombée en désuétude qu'elle s'efforçait de remettre en vigueur. Elle a précisé que le rôle des parquets généraux s'était renforcé depuis son arrivée à la Chancellerie et qu'elle réunissait fréquemment les procureurs généraux.

Soulignant que les deux dernières années avaient été marquées par un certain nombre de situations de crise, par exemple des manifestations d'agriculteurs ou de routiers, des violences urbaines, la délinquance des mineurs ou l'organisation de la coupe du monde de football marquée par des menaces terroristes, Mme le garde des sceaux a indiqué que la disparition des instructions individuelles avait conduit à anticiper ces situations de crise et à innover dans les réponses qui leur étaient apportées, par exemple en organisant la présence des procureurs sur les stades. Elle a fait valoir que la politique pénale serait désormais rendue publique, qu'elle pourrait donner lieu à une évaluation précise et que le Parlement serait informé de manière très complète.

Mme le garde des sceaux a ensuite présenté les dispositions les plus importantes du projet de loi. Elle a indiqué que le ministre de la justice ne pourrait plus donner d'instructions individuelles, mais qu'il continuerait à adresser aux parquets des directives générales de politique pénale, et qu'il serait informé par eux de la conduite de la politique pénale. Elle a précisé que le garde des sceaux se verrait reconnaître un droit d'action propre lui permettant de saisir une juridiction dans des cas où l'intérêt général le commanderait et où le Parquet n'aurait pas engagé de poursuites. Elle a souligné que cette action du garde des sceaux serait subsidiaire, encadrée, personnelle et que le ministre devrait en rendre compte devant le Parlement, de sorte que sa responsabilité politique serait engagée.

Mme le garde des sceaux a fait valoir que les procureurs généraux assureraient la coordination de l'action des procureurs et qu'ils seraient garants de l'application de la politique pénale. Elle a précisé qu'ils pourraient, pour leur part, donner aux procureurs des instructions écrites, motivées et versées au dossier, de mettre en mouvement l'action publique.

Mme Elisabeth Guigou a alors observé que les procureurs auraient de nouvelles obligations, en particulier celle d'informer les victimes des motifs ayant conduit à un classement sans suite de leur plainte. Elle a souligné que les personnes n'ayant pas qualité pour se constituer partie civile pourraient former un recours contre les classements sans suite devant le procureur général, puis devant une commission régionale composée de membres des parquets.

Evoquant le contrôle de l'autorité judiciaire sur la police judiciaire, Mme le garde des sceaux a indiqué qu'elle avait écarté l'idée de rattacher la police judiciaire au ministère de la justice compte tenu du caractère irréaliste d'un tel projet. Elle a précisé que les magistrats seraient davantage associés à la définition des moyens nécessaires pour la conduite des enquêtes.

Concluant son propos, Mme Elisabeth Guigou , a fait valoir que les projets de loi qu'elle présentait au Parlement auraient pour effet de renforcer la responsabilité des magistrats. Elle a ainsi précisé que les procureurs seraient tenus de motiver les décisions de classement sans suite et a rappelé que le projet de loi relatif à la présomption d'innocence contenait des mesures importantes, telles que la présence d'un avocat en garde à vue ou la création d'un juge de la détention provisoire, distinct du juge d'instruction.

M. Pierre Fauchon, rapporteur , observant que les procureurs généraux allaient voir leurs pouvoirs accrus, s'est interrogé sur les moyens de coordination de leurs actions au niveau national. Il a demandé quand le ministre de la justice serait conduit à exercer le droit d'action propre prévu par le projet de loi.

M. Christian Bonnet a indiqué que, si aucune instruction individuelle n'était plus donnée depuis juin 1997, cette pratique avait également été celle de M. Pierre Méhaignerie entre 1993 et 1995.

Mme Dinah Derycke a souligné la nécessité que la justice soit plus impartiale et ressentie comme telle par les citoyens. Elle a rappelé que quelques affaires, certes peu nombreuses, avaient accrédité l'idée de l'existence d'une justice à deux vitesses. Elle a fait part de son accord et de celui du groupe socialiste sur les orientations du projet de loi, tout en observant que ce projet tendait à modifier des pratiques anciennes et qu'il suscitait encore des interrogations sur le fonctionnement du nouveau système. Elle a souhaité savoir jusqu'à quel point les directives générales de politique pénale pourraient faire l'objet d'adaptations et a demandé des précisions sur les commissions de recours en matière de classements sans suite.

M. Robert Bret a observé que l'application de ce projet de loi était tributaire de la réforme du Conseil supérieur de la magistrature et a demandé des précisions sur la date de réunion du Parlement en Congrès. A propos du contrôle de l'autorité judiciaire sur la police judiciaire, il a indiqué que le projet de loi suscitait des inquiétudes chez les officiers de police judiciaire, qui redoutaient de passer sous le contrôle organique des magistrats. Il a enfin demandé si le droit d'action propre du ministre de la justice était conforme au principe constitutionnel de séparation des pouvoirs.

M. Jacques Larché, président , observant que la ministre avait fait allusion à la responsabilité politique du garde des sceaux dans l'exercice de son droit d'action propre, a rappelé qu'il n'existait aucun moyen de mettre en cause la responsabilité politique personnelle d'un ministre et que le droit d'interpellation avait disparu. Il a indiqué, en outre, que l'article du projet de loi permettant aux parlementaires de visiter les établissements pénitentiaires paraissait pour le moins curieux, dans la mesure où les parlementaires visitaient, depuis bien longtemps, ces établissements, sans avoir attendu que la loi les y autorise.

Mme Elisabeth Guigou a tout d'abord précisé que le ministre de la justice assurait la coordination de l'action des procureurs généraux et continuerait à le faire. Elle a indiqué qu'elle adressait des directives aux procureurs généraux et qu'elle leur demandait des rapports, mais que les magistrats du Parquet conduisaient l'action publique. Elle a alors observé que la commission de réflexion sur la justice avait envisagé la création d'un procureur général de la nation, mais qu'elle avait, à juste titre, rejeté cette idée. Elle s'est demandé comment il serait possible de faire mener une partie de la politique pénale par une personne substituée au garde des sceaux et qui ne détiendrait aucune légitimité. Elle a rappelé qu'un exemple récent aux Etats-Unis avait démontré le risque qu'il y avait à mettre en place des procureurs spéciaux et a noté que le Gouvernement américain avait décidé de ne pas proroger la loi sur les procureurs spéciaux. Elle a enfin noté qu'il existait une autorité de ce type en Espagne et que le ministre de la justice espagnol lui avait indiqué que ce système présentait bien des inconvénients.

Evoquant le droit d'action propre du ministre de la justice prévu par le projet de loi, elle a indiqué que ce droit d'action pourrait être utilisé, par exemple, lorsqu'un procureur refuserait de poursuivre des commandos anti-I.V.G ou des fonctionnaires qui détiendraient des documents classés secret défense en dehors des règles prévues, lorsqu'un procureur refuserait de poursuivre une entreprise pratiquant des ventes d'armes illégales, enfin pour l'application du nouveau délit de bizutage. Elle a fait valoir qu'il n'existait certes pas de possibilité de mettre en cause la responsabilité personnelle d'un ministre, mais que l'utilisation par le garde des sceaux de son droit d'action propre serait rendue publique et qu'une utilisation abusive de cette prérogative poserait naturellement des difficultés au Gouvernement.

Mme le garde des sceaux a donné acte à M. Christian Bonnet que M. Pierre Méhaignerie s'était en effet interdit de donner des instructions individuelles. Evoquant l'adaptation des directives générales de politique pénale, elle a souligné qu'elle était destinée à faire en sorte que chaque procureur général puisse tenir compte des circonstances locales. Elle a ainsi constaté que la législation sur la protection des animaux coexistait avec des traditions locales d'organisation de corridas ou de combats de coqs. Elle a souligné que ces adaptations ne pourraient naturellement pas consister en une application fortement divergente de directives relatives à des sujets aussi importants que la lutte contre le racisme. A propos des commissions régionales de recours contre les classements sans suite, elle a indiqué que le ressort de compétence n'était pas déterminé et qu'il convenait qu'un équilibre soit trouvé entre la nécessité que ces commissions ne soient pas trop éloignées des justiciables et la nécessité qu'elles ne soient pas trop proches des magistrats du Parquet ayant pris la décision de classement.

Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux , ministre de la justice , a ensuite indiqué qu'elle n'avait pas d'informations sur la date de réunion du Parlement en Congrès, mais a précisé que le Président de la République avait fait savoir que la réunion du Congrès serait possible lorsque chaque assemblée aurait examiné en première lecture le projet de loi sur la présomption d'innocence et le projet de loi relatif à l'action publique en matière pénale. Elle a rappelé que le dépôt de deux projets de loi organique était conditionné par l'adoption du projet de loi constitutionnelle relatif au Conseil supérieur de la magistrature et a souligné que l'un des projets de loi organique contiendrait des dispositions importantes relatives à la responsabilité des magistrats. Elle a noté qu'une concertation était en cours sur des dispositions, telles qu'une limitation de la durée d'exercice des fonctions de chef de juridiction et la possibilité pour les citoyens de saisir des commissions de recours, afin de dénoncer des comportements professionnels inadmissibles des magistrats.

Evoquant les craintes des officiers de police judiciaire, Mme le garde des sceaux a rappelé que le code de procédure pénale prévoyait déjà explicitement que le procureur dirigeait l'activité des officiers et agents de police judiciaire dans le ressort du tribunal. Elle a souligné l'importance de la formation donnée aux officiers de police judiciaire pour l'exercice de leur mission de police judiciaire. Elle a indiqué que dans nombre de cas, la coopération entre autorité judiciaire et police judiciaire fonctionnait de manière satisfaisante.

A propos du droit d'action propre du garde des sceaux, Mme Elisabeth Guigou a estimé qu'il ne porterait pas atteinte au principe de séparation des pouvoirs, dans la mesure où il ne concernait que la poursuite et non l'instruction ou le jugement. Elle a rappelé que le juge administratif sanctionnait régulièrement le Gouvernement, sans que personne ne s'en scandalise, et a souligné que certains fonctionnaires pouvaient mettre en mouvement, d'ores et déjà, l'action publique et qu'il n'existait pas de raison de refuser ce droit au garde des sceaux.

Enfin, à propos des visites de parlementaires dans les établissements pénitentiaires, Mme le garde des sceaux a rappelé qu'elle s'était opposée à cet amendement présenté à l'Assemblée nationale, mais qu'elle était favorable au développement d'un regard extérieur sur le fonctionnement des établissements pénitentiaires. Elle a estimé qu'une telle mesure pourrait avoir des effets positifs si chacun respectait un code de bonne conduite, dans la mesure où toute visite dans un établissement pénitentiaire impliquait une réorganisation de la détention.

M. Jacques Larché, président, s'est interrogé sur le calendrier d'adoption de la réforme constitutionnelle, des projets de loi ordinaire en cours de discussion et des projets de loi organique non encore déposés. Il a souligné qu'il existait au Parlement une tradition forte consistant à s'efforcer de parvenir à un accord sur certains projets de loi très importants. Il a rappelé que cela avait été le cas sur des textes tels que la réforme du code pénal ou l'abolition de la peine de mort et a fait valoir que les projets de loi sur la présomption d'innocence et sur l'action publique en matière pénale méritaient également qu'un accord soit recherché entre les deux assemblées. Il s'est toutefois interrogé sur les chances du Sénat de voir retenues dans une proportion suffisante ses propositions pour qu'un tel accord soit effectivement envisageable. Il s'est inquiété du fait que la deuxième lecture du projet de loi relatif à la présomption d'innocence n'aurait lieu qu'à la fin du mois de janvier à l'Assemblée nationale.

Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué qu'elle souhaitait que les projets de loi qu'elle avait déposés fassent l'objet du plus large accord possible et a indiqué qu'elle ferait tout pour que ces textes soient approuvés par l'Assemblée nationale et le Sénat. Elle a toutefois indiqué que le Gouvernement ne pourrait accepter certains des amendements adoptés par le Sénat sur le projet de loi relatif à la présomption d'innocence. Elle a ainsi estimé que la responsabilité pénale des élus locaux était un sujet fondamental, mais qu'il convenait d'éviter de régler cette question en donnant le sentiment d'un rétablissement des privilèges de juridiction. Elle a souhaité que des solutions innovantes soient recherchées.

M. Jacques Larché, président , a alors indiqué que les amendements adoptés par le Sénat à propos de la responsabilité pénale des élus locaux n'avaient en aucun cas pour objet d'établir une immunité des élus puisque des poursuites demeureraient possibles, et qu'on ne pouvait parler de privilège de juridiction, cette expression visant exclusivement le recours à des juridictions spéciales.

M. Christian Bonnet a alors souligné que l'ancien maire d'Ouessant venait d'être traîné devant les tribunaux parce qu'un enfant s'était tué à vélo il y a quelques années sur un sentier côtier. Il a constaté que la mise en cause de cet élu était ressentie par une large fraction de la population comme incompréhensible.

Mme Elisabeth Guigou a déclaré partager l'inquiétude de M. Christian Bonnet, mais a souhaité que des solutions applicables à tous les justiciables soient recherchées. Elle a rappelé qu'elle avait mis en place une commission, présidée par M. Jean Massot et chargée de réfléchir à cette question, et a indiqué que des problèmes similaires se posaient pour d'autres catégories de personnes, par exemple les enseignants, pour qui elle avait mis en place une mission de réflexion spécifique.

M. Maurice Ulrich a alors fait valoir que le texte adopté par le Sénat sur la présomption d'innocence devait naturellement être amélioré au cours de la navette. Il a toutefois exprimé le regret que la seconde lecture de ce projet de loi ne soit envisagée que tardivement à l'Assemblée nationale. Il a souhaité que des indications concernant le résultat des travaux de la commission sur la responsabilité pénale des élus locaux puissent être données avant la fin de l'année et a fait valoir qu'il serait utile que le Sénat puisse savoir rapidement si les amendements les plus importants qu'il a adoptés sur le projet de loi relatif à la présomption d'innocence avaient quelques chances de retenir l'attention du Gouvernement, particulièrement sur la garde à vue, la mise en examen et la détention provisoire.

M. Nicolas About a indiqué que les situations des élus et des enseignants ne pouvaient être comparées. Il a estimé qu'un enseignant accompagnant un groupe d'élèves n'était pas dans la même situation que des élus tenus pour responsables globalement de tous les événements survenant sur un territoire.

M. Pierre Fauchon, rapporteur, a rappelé que l'Assemblée nationale avait remplacé dans le projet de loi les orientations générales de politique pénale par des directives générales de politique pénale. Rappelant que la notion de directive évoquait directement le droit communautaire, il s'est interrogé sur la portée normative de ces textes et a souhaité connaître les conséquences du non-respect de ces documents.

Mme Elisabeth Guigou a indiqué que la commission présidée par M. Massot devrait rendre son rapport avant la fin de l'année. Elle a souligné qu'il existait au moins un point commun entre la situation des élus locaux et celle des enseignants, à savoir le recours excessif à la mise en cause de la responsabilité pénale plutôt qu'à d'autres formes de responsabilité.

A propos des orientations ou directives de politique pénale, le garde des sceaux a indiqué qu'elles n'avaient pas de caractère normatif et ne participaient pas du pouvoir réglementaire. Elle a rappelé que les procureurs généraux pouvaient les adapter. Elle a estimé qu'en cas de non-respect de ces orientations, le pouvoir disciplinaire pourrait s'exercer, mais qu'il serait sans doute difficile de le mettre en oeuvre lorsqu'un procureur ne respecterait pas pour la première fois un texte, dans la mesure où le non-respect d'une circulaire générale pourrait sans doute être justifié, par exemple en invoquant les circonstances locales. Elle a observé que dans l'ancien système, le garde des sceaux était démuni face à un procureur refusant d'obéir à une instruction individuelle.

En concluant, Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice , a estimé que la pratique des instructions avait été dévoyée dans des cas rares, mais spectaculaires, et qu'il convenait expressément de dissiper tout soupçon. Elle a souligné que la disparition des interventions politiques dans le fonctionnement de la justice légitimerait un renforcement du contrôle interne et externe de la magistrature.

AUDITION DE M. GUY CANIVET,
PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DE CASSATION

M. Guy Canivet a indiqué que ses observations sur le projet de loi, qui concerne principalement les relations du Parquet avec la Chancellerie, auraient essentiellement trait aux répercussions du texte sur le fonctionnement des juridictions de jugement.

Il a fait valoir que l'indépendance du Parquet aurait une certaine incidence sur celle des juridictions de jugement, dans la mesure où on reprocherait moins facilement aux magistrats du siège de suivre, le cas échéant, les réquisitions d'un ministère public plus indépendant.

M. Guy Canivet a considéré que le projet de loi renforcerait la transparence des orientations générales de la politique pénale, puisque celles-ci seraient définies publiquement par le ministre de la justice et que leur exécution serait contrôlée par le Parlement, destinataire d'un rapport annuel.

M. Guy Canivet a souligné que les procureurs généraux, indépendants du ministre de la justice, disposeraient parallèlement d'une autorité renforcée sur les procureurs de la République de leur ressort, évoquant en particulier leur pouvoir d'instruction, et se demandant si un équilibre satisfaisant avait été trouvé.

Il s'est interrogé sur l'autorité qui resterait au garde des sceaux, réduite aussi bien pour la nomination que pour le déroulement de la carrière des magistrats du Parquet, son pouvoir étant alors essentiellement limité aux questions disciplinaires.

M. Guy Canivet a estimé que le renforcement du contrôle du procureur de la République sur la police judiciaire serait une conséquence logique de son rôle dans la mise en oeuvre de la procédure pénale, relevant cependant que l'absence de tout pouvoir de sanction limiterait la portée de cette innovation.

M. Guy Canivet , évoquant ensuite la possibilité de mise en mouvement de l'action publique qui serait reconnue au ministre de la justice, a estimé que cette disposition, conséquence logique de l'indépendance du Parquet, n'aurait qu'un impact limité à certaines affaires, en cas de carence du ministère public dans la mise en oeuvre de la politique pénale.

Evoquant ensuite les dispositions relatives aux classements sans suite des poursuites, contraignant le procureur de la République à motiver sa décision, M. Guy Canivet a souligné que, dans la plupart des cas, cette obligation aurait une portée limitée, les classements résultant le plus souvent de l'absence d'identification de l'auteur de l'infraction.

Il a fait valoir, à ce sujet, que la question centrale non traitée par le projet de loi portait sur l'accueil du plaignant dans les services de police, dont les dépositions restaient trop fréquemment sans suite.

M. Guy Canivet a considéré que la procédure de recours contre les classements sans suite, si elle pouvait contribuer à tempérer le renforcement de l'autonomie du Parquet, risquait cependant d'être à la source d'un alourdissement de la procédure judiciaire dans son ensemble.

Enfin, il a évoqué le risque de redondance des commissions de recours, composées de magistrats des ministères publics des cours d'appel du ressort.

En réponse à M. Pierre Fauchon, rapporteur, M. Guy Canivet a considéré que la juridictionalisation du recours contre les décisions de classement sans suite n'aurait pas une influence excessive sur les décisions des juridictions de jugement, car les magistrats du siège sauraient sauvegarder leur indépendance habituelle.

Il a souligné, en revanche, que cette nouvelle procédure pourrait susciter une confusion pour les justiciables, qui ne distingueraient pas toujours clairement la procédure sur le classement du jugement au fond.

Il a aussi estimé qu'il n'était pas nécessaire d'ouvrir aux personnes ayant qualité pour se constituer partie civile une possibilité de recours contre les classements sans suite.

M. Jacques Larché, président, s'est interrogé sur l'impact de la procédure de recours contre les classements sans suite, 75 à 80 % de ces classements étant, en fait, motivés par l'encombrement des juridictions. M. Pierre Fauchon, rapporteur, a estimé que l'absence d'identification d'une personne susceptible d'être mise en cause provenait généralement d'une recherche insuffisante.

En réponse à M. Maurice Ulrich , M. Guy Canivet a constaté que l'influence du Conseil supérieur de la magistrature concernant la nomination des magistrats du Parquet résultera de l'impossibilité pour le ministre de la justice de procéder à une nomination sans l'avis conforme de ce conseil.

AUDITION DE M. JEAN-FRANCOIS BURGELIN,
PROCUREUR GÉNÉRAL PRÈS LA COUR DE CASSATION

M. Jean-François Burgelin a estimé que le projet de loi, se situant dans l'évolution historique, favorisait l'émergence d'un réel pouvoir judiciaire se substituant à l'autorité judiciaire à laquelle se réfère l'article 66 de la Constitution, par un réel pouvoir judiciaire.

Il a cité parmi les multiples facteurs ayant favorisé la montée du pouvoir judiciaire le doublement du nombre des magistrats en quarante ans, la création de l'Ecole nationale de la Magistrature, l'esprit de corps parmi les magistrats et leur syndicalisation, la judiciarisation de la société, le développement des affaires politico-judiciaires et les divers renforcements législatifs des attributions des juges.

M. Jean-François Burgelin a relevé que les magistrats avaient progressivement pris conscience de l'utilité de certaines compétences qu'ils détenaient déjà sans y avoir fréquemment recours, comme le placement sous contrôle judiciaire ou la mise en liberté sous caution.

Il a ajouté que les juges avaient été conduits à écarter l'application de certaines lois nationales, en raison de dispositions du Traité de Rome ou de la Convention européenne des droits de l'homme.

M. Jean-François Burgelin a considéré que les médias et de l'opinion publique avaient aussi encouragé l'émergence d'un pouvoir judiciaire.

Il a rappelé que les magistrats du siège échappaient à l'autorité du pouvoir exécutif, y compris pour leur nomination, tandis que la situation des magistrats du Parquet apparaissait ambiguë, les textes, appuyés par la tradition, prévoyant leur soumission hiérarchique au garde des sceaux, alors que depuis deux ans et demi, la ministre de la justice s'était engagée à ne plus donner d'instruction dans les dossiers individuels.

M. Jean-François Burgelin a cité parmi les pouvoirs du garde des sceaux maintenus vis-à-vis du Parquet, celui de donner des instructions sur la politique pénale, l'obligation faite au Parquet de lui rendre compte de l'application de ces instructions et la nomination des magistrats du Parquet, rappelant toutefois que la garde des sceaux s'était engagée à ne procéder à aucune nomination contre l'avis du Conseil supérieur de la magistrature.

Il a considéré que si le Parquet faisait partie intégrante de l'autorité judiciaire, il relevait encore largement du pouvoir hiérarchique du ministre de la justice.

M. Jean-François Burgelin s'est déclaré favorable aux orientations générales du projet de loi, estimant que l'opinion publique doutait de l'indépendance du Parquet et croyait trop souvent que le ministère public agissait sur instruction.

Il a considéré néanmoins que le projet de loi n'allait pas jusqu'au bout de sa logique qui impliquerait le remplacement des liens du Parquet avec le Gouvernement par l'établissement de liens avec une autre autorité étatique, en raison de sa fonction d'application de la loi.

A l'appui de cette observation, M. Jean-François Burgelin a évoqué l'existence de forces centrifuges au sein des Parquets, qui avaient souvent leurs propres pratiques, le problème se trouvant accentué par le souhait de nombreux magistrats d'être nommés dans leur région d'origine.

Il a craint que l'autonomie des Parquets par rapport à toute autorité étatique n'aggrave l'inégalité des citoyens devant l'application de la loi.

M. Jean-François Burgelin a considéré que la lutte contre le terrorisme nécessitait l'existence d'une autorité nationale pouvant donner des instructions applicables à l'ensemble du territoire, rappelant que la 14ème section du Parquet de Paris, spécialisée dans les affaires de cette nature, n'avait que des compétences concurrentes à celles des autres Parquets.

Il a observé que le traitement des conflits sociaux à caractère national ou des affaires à dimension internationale supposait nécessairement l'intervention d'une autorité supérieure nationale pour diriger l'action publique.

Se référant aux exemples du Portugal, de l'Espagne, de la Norvège et de plusieurs pays d'Europe de l'Est, il a préconisé l'institution d'une autorité étatique non gouvernementale pour contrôler la bonne exécution des instructions définissant l'action publique, se demandant toutefois si une telle réforme n'apparaîtrait pas prématurée pour certains.

M. Patrice Gélard s'est interrogé sur la lisibilité du projet de loi, relevant en particulier que l'opinion publique ne doutait de l'indépendance du ministère public que pour le traitement de certaines affaires particulières, mais considérait que, dans la justice quotidienne, les magistrats du Parquet demeuraient libres.

Il s'est inquiété de l'insuffisante responsabilisation des magistrats du Parquet et du fonctionnement du système hiérarchique, l'autonomie ne facilitant pas la mise en oeuvre d'une politique pénale cohérente et lisible.

Convenant qu'il n'était pas possible de revenir sur le statut de magistrat conféré aux procureurs et substituts, M. Patrice Gélard a estimé néanmoins nécessaire de maintenir un lien particulier entre ces derniers et une autorité nationale.

Enfin, M. Patrice Gélard a observé que l'impossibilité pour le garde des sceaux de donner des instructions dans des dossiers individuels n'empêcherait pas les contacts informels.

M. Jean-Jacques Hyest a douté de la logique des dispositions du projet de loi selon lesquelles, d'une part, interdiction serait faite au garde des sceaux de donner des instructions dans les dossiers individuels et, d'autre part, capacité lui serait donnée de mettre en mouvement l'action publique en l'absence de poursuites pénales par le Parquet.

M. Christian Bonnet a demandé à M. Burgelin si son intervention pouvait être résumée ainsi : le projet de loi tend à consacrer un phénomène irréversible, des garde-fous sont nécessaires que le Sénat pourrait utilement mettre en place. Il a exprimé son inquiétude sur la volonté de plus en plus fréquente des magistrats d'exercer leurs fonctions dans leur région d'origine.

M. Robert Badinter a demandé si les procureurs des tribunaux consultaient la direction des affaires criminelles du ministère de la justice sur les aspects juridiques complexes de certaines affaires et l'expérience des autres Parquets.

Il a estimé indispensable que l'autonomie du Parquet, qui ne devait pas être confondue avec l'indépendance, soit contenue afin de préserver une unité de direction de la politique pénale.

M. Robert Badinter a déploré que dans l'attente du vote par le Congrès du projet de loi constitutionnelle sur le Conseil supérieur de la magistrature, les hauts magistrats du Parquet soient toujours nommés en Conseil des ministres comme les préfets.

Il s'est interrogé sur l'autorité compétente pour nommer un éventuel procureur général de la République, évoquant des irrégularités constatées par le Tribunal constitutionnel lors de la nomination du procureur général de la Couronne en Espagne, et sur l'éventualité d'un contrôle juridictionnel de cette nomination.

M. Robert Badinter s'est inquiété de ce qu'un procureur général de la République acquerrait des pouvoirs plus importants que le ministre de la justice, échappant au contrôle parlementaire sans que sa responsabilité puisse être mise en cause.

M. Jacques Larché, président, a considéré qu'il fallait distinguer l'avis des médias sur l'orientation générale du projet de loi de celui de l'opinion publique en général.

Il a rappelé que la décision de convoquer le Parlement en Congrès appartenait au Président de la République et a indiqué comprendre son souhait de connaître préalablement les orientations qui seraient retenues pour les projets de loi concernant la présomption d'innocence et l'action publique en matière pénale.

M. Robert Badinter a considéré que cette logique devrait conduire à attendre de connaître l'ensemble des dispositions législatives proposées pour réformer la justice, y compris celles concernant la responsabilité des magistrats, avant de convoquer le Congrès, réaffirmant cependant qu'il en souhaitait une convocation plus rapide.

Répondant aux différents orateurs, M. Jean-François Burgelin a considéré que la confusion de l'opinion publique entre les fonctions des magistrats du siège et celles des magistrats du Parquet avaient été voulue à l'origine, jamais remise en cause depuis deux siècles et qu'elle était facilitée par l'unité de carrière des magistrats du siège et du Parquet, les uns et les autres étant formés au sein d'une même Ecole nationale de la magistrature.

Il a considéré que ce système pouvait apparaître atypique par rapport à celui mis en place dans différents pays de l'Union européenne, en particulier au Royaume-Uni, ajoutant que l'harmonisation des législations européennes conduirait très certainement à une plus grande différenciation des carrières.

M. Jean-François Burgelin a toutefois estimé nécessaire de préserver une certaine proximité entre magistrats du siège et magistrats du Parquet, et de ne pas trop assimiler ces derniers aux fonctions de police afin de préserver la culture de respect de la liberté individuelle propre aux magistrats.

Rappelant ses fonctions de président de la formation disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du Parquet, il a exposé qu'en moyenne chaque année, six sanctions étaient prononcées à l'encontre de magistrats du Parquet et douze à l'encontre de magistrats du siège, précisant toutefois qu'elles étaient généralement motivées par des manquements dans la vie privée et rarement par des motifs professionnels.

M. Jean-François Burgelin a estimé qu'il serait souhaitable de dépasser une réticence traditionnelle à sanctionner certaines fautes professionnelles caractérisées, citant en particulier les exemples de jugements non motivés ou de trop fréquents classements sans suite.

Il a considéré logique la possibilité qui serait reconnue par le projet de loi au garde des sceaux de mettre en mouvement l'action publique, le Gouvernement ne pouvant pas être privé de toute possibilité d'agir. M. Jean-François Burgelin a estimé que cette mise en mouvement revêtirait un caractère exceptionnel et respecterait le principe de la séparation des pouvoirs.

Il a fait valoir que la tendance croissante à la nomination de magistrats dans leur région d'origine constituait une réalité contre laquelle il serait difficile de lutter, beaucoup d'entre eux privilégiant une telle affectation à un choix de carrière et il s'est inquiété de la valorisation exclusive de la mobilité comme critère de qualité professionnelle.

Au sujet de l'institution éventuelle d'une autorité étatique indépendante du gouvernement chargée de contrôler la mise en oeuvre de la politique pénale, M. Jean-François Burgelin a fait valoir qu'à l'instar du système néerlandais, cette autorité pourrait éventuellement être collégiale. Il a souligné que la désignation de cette autorité devrait associer, selon des modalités à définir, le Président de la République, les présidents des assemblées parlementaires et le Conseil supérieur de la magistrature, pour un mandat de cinq ans non renouvelable. Il a estimé que ce personnage ou cette autorité devrait être inamovibles, sauf cas de maladie ou d'impossibilité d'exercer ses fonctions.

Enfin, il a estimé que si l'institution judiciaire dans son ensemble n'était pas populaire auprès de l'opinion publique, il en allait différemment de l'action de certains juges dans des affaires déterminées.

AUDITION DE M. JEAN-MARIE DARDE,
PROCUREUR GÉNÉRAL PRÈS LA COUR D'APPEL D'AMIENS

M. Jean-Marie Darde a indiqué que la Conférence des procureurs généraux, organe informel, s'était prononcé à la quasi-unanimité en faveur des dispositions du projet de loi.

Soulignant que la rupture du lien entre le Parquet et la Chancellerie avait été engagée depuis plusieurs années, il a relevé que les parquets rendaient compte à la Chancellerie des affaires qui pouvaient présenter un intérêt mais qu'en revanche, ils ne recevaient pas d'instructions négatives tendant à l'arrêt des poursuites.

M. Jean-Marie Darde a par ailleurs précisé que la suppression des instructions individuelles prévues par le projet de loi était également inscrite dans les faits depuis quelques années. Il a néanmoins fait observer que dans la pratique la distinction entre les instructions générales envisagées par le projet de loi et les instructions individuelles qui seraient prohibées pourrait s'avérer délicate.

Puis, relevant que les procureurs généraux pourraient donner des instructions de poursuivre mais pas d'instructions de ne pas poursuivre, M. Jean-Marie Darde a indiqué que certains procureurs généraux avaient regretté l'interdiction des instructions négatives dans la mesure où ils ne pourraient prévenir d'éventuels excès de zèle, lesquels pourraient aboutir à des différences de traitement entre les justiciables. Il a néanmoins précisé que la majorité des procureurs généraux approuvait la prohibition des instructions négatives.

Abordant le problème des classements sans suite, M. Jean-Marie Darde a fait observer que les parquets informaient d'ores et déjà de leur décision les victimes. Après avoir relevé qu'une commission interrégionale pourrait être saisie des décisions de classement confirmés par les parquets généraux, il a, à titre personnel, considéré que cette commission devrait être composée exclusivement de procureurs généraux afin de respecter le principe hiérarchique qui régit le fonctionnement des parquets.

Il s'est enfin interrogé sur l'article premier bis nouveau inséré par l'Assemblée nationale, faisant observer que cette disposition aboutirait à ce qu'une association reconnue d'utilité publique bénéficie de droits plus importants qu'une partie civile personne privée dans la mise en oeuvre de la procédure d'appel.

Puis, répondant à M. Pierre Fauchon , rapporteur, qui s'inquiétait des risques de distorsion dans les appréciations des parquets compte tenu de la nouvelle organisation qui résulterait du projet de loi, M. Jean-Marie Darde a fait valoir que les instructions générales de politique pénale, auxquelles les parquets devraient se soumettre, fixeraient un cadre. Il a en outre relevé que dans la pratique les procureurs généraux disposaient de marges de manoeuvres limitées qui tenaient compte essentiellement du contexte local et que le risque de distorsion entre les pratiques des parquets était limité au niveau des procureurs généraux, lesquels bénéficiaient d'une expérience professionnelle comparable. Il a enfin fait observer que l'homogénéité des pratiques des parquets était également liée au problème de la réforme de la carte judiciaire et du statut des magistrats.

En réponse à M. Jacques Larché, président, qui s'interrogeait sur les possibilités de recours contre des décisions de classements sans suite, lesquelles étaient le plus souvent motivées par l'absence d'identification de l'auteur des faits, M. Jean-Marie Darde a estimé que de tels recours devraient être relativement rares dans la mesure où dans la plupart des cas la partie civile avait la possibilité de déclencher l'action publique.

Après avoir fait observer que dans la mise en oeuvre d'un droit de plus en plus complexe, les procureurs de la République ne disposaient pas tous des mêmes moyens, M. Robert Badinter a souhaité savoir s'ils recueillaient des informations auprès de la direction des affaires criminelles et des grâces ou par l'intermédiaire des procureurs généraux.

En réponse, M. Jean-Marie Darde a indiqué que les substituts et procureurs de la République formulaient leurs demandes par l'intermédiaire des procureurs généraux. Il a fait état du souhait de la direction des affaires criminelles et des grâces de mettre en place un système informatique de documentation. Il a précisé que les procureurs généraux eux-mêmes pouvaient soumettre des questions complexes à cette direction ou au service de la chancellerie chargé des questions européennes.

M. Robert Badinter a alors fait valoir que la Chancellerie devait constituer un foyer d'informations pour les parquets et faciliter leur concertation. Il s'est par ailleurs demandé s'il ne serait pas préférable de maintenir la possibilité pour les procureurs généraux de donner des instructions négatives aux parquets afin d'éviter des excès de zèle.

En réponse, M. Jean-Marie Darde , constatant que la hiérarchie exercée par les procureurs généraux sur les parquets n'avaient plus la même nature qu'autrefois, a considéré qu'une modification statutaire et une limitation dans le temps de l'exercice des fonctions de chef de juridiction pourraient constituer une réponse adaptée.

M. Robert Badinter s'est enfin interrogé sur la définition de la notion " d'intérêt suffisant " envisagée par le projet de loi pour le recours contre les décisions de classement sans suite.

AUDITION DE M. LAURENT LE MESLE
PROCUREUR DE LA RÉPUBLIQUE
PRÈS LE TRIBUNAL DE GRANDE INSTANCE DE NANCY

M . Laurent Le Mesle a tout d'abord indiqué qu'il avait exercé préalablement les fonctions de sous-directeur à la direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la justice.

Il a souligné l'importance du maintien par le projet de loi d'un lien entre le pouvoir exécutif et les parquets, compte tenu des pouvoirs importants confiés aux procureurs.

Il a observé que le projet de loi prévoyait la possibilité pour le garde des sceaux de donner des instructions générales que les procureurs généraux devraient relayer auprès des procureurs de la République. Il a fait valoir que les procureurs généraux et les procureurs de la République devraient établir chaque année un rapport sur l'exécution de ces orientations générales et a estimé que ces rapports pourraient avoir une grande utilité à condition de ne pas devenir des exercices purement formels.

M. Laurent Le Mesle a ensuite noté que le renforcement des pouvoirs des procureurs généraux était également une évolution positive. Il a rappelé que les procureurs généraux pouvaient actuellement donner des instructions individuelles, mais qu'ils n'étaient que l'intermédiaire du ministre de la justice, le projet de loi tendant à leur accorder en propre ce pouvoir de donner des instructions. Il en a déduit que le risque que certaines affaires importantes ne soient pas poursuivies serait réduit en conséquence, dans la meure où il faudrait alors une volonté concertée du procureur et du procureur général.

A propos des instructions individuelles données par le garde des sceaux, M. Laurent Le Mesle a fait valoir qu'elles avaient été extrêmement rares au cours des dernières années, mais qu'il existait un dialogue entre la direction des affaires criminelles et des grâces et les procureurs généraux à propos d'affaires individuelles. Il a observé que, dans la mesure où elles existaient, les instructions individuelles " anormales " ou même contraires à l'honneur n'empruntaient pas par définition les circuits traditionnels et ne passaient pas par la direction des affaires criminelles et des grâces. Il s'est déclaré très attaché aux dispositions du projet de loi prévoyant l'information du ministre de la justice par les procureurs généraux et l'obligation pour le garde des sceaux de rendre compte devant le parlement. Évoquant le droit d'action propre du garde des sceaux prévu par le projet de loi, il a estimé que cette disposition pourrait constituer une garantie contre l'inertie de tel ou tel parquet.

M. Jacques Larché, président , a observé que le projet de loi tendait à transférer du ministre aux procureurs généraux le pouvoir de donner des instructions individuelles et a fait valoir que si la légitimité du ministre était incontestable, on pouvait s'interroger sur celle des procureurs généraux.

M. Laurent Le Mesle a alors rappelé que les procureurs généraux resteraient nommés par le chef de l'Etat sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature. Il a indiqué que, pour sa part, il se serait accommodé du maintien de la possibilité pour le ministre de la justice de donner des instructions uniquement de poursuivre, et a relevé que le projet de loi ne prévoyait également pour les procureurs généraux que le droit de donner des instructions de poursuite. Il a alors fait valoir que le pouvoir le plus important du procureur n'était pas le pouvoir de poursuivre, une juridiction étant ensuite appelée à se prononcer, mais bien la capacité de classer des affaires. Il a observé qu'il s'agissait là d'un pouvoir d'opportunité, s'exerçant en dehors de la règle de droit, celle-ci prévoyant sans plus de précisions que le procureur apprécie la suite à donner aux plaintes et dénonciations. Il en a déduit que le pouvoir des procureurs généraux serait relatif par rapport à celui des procureurs et qu'il n'était en conséquence pas nécessairement utile d'accroître leur légitimité par rapport à celle des autres magistrats.

M. Robert Badinter s'est déclaré convaincu de la nécessité qu'un dialogue perdure entre la direction des affaires criminelles et des grâces et les magistrats du parquet et a estimé qu'il s'agirait de l'une des clés de la réussite du nouveau système.

M. Laurent Le Mesle a indiqué qu'une évolution positive s'était produite au cours des dernières années. Il a observé que les procureurs généraux étaient fréquemment reçus à la chancellerie, mais que les procureurs ne l'avaient pas été pendant longtemps. Il a estimé que des réunions régulières des magistrats du parquet à la chancellerie étaient fondamentales pour assurer l'unité de la politique pénale. Il a souligné qu'il appartenait à la chancellerie de donner aux procureurs une culture, une pratique et une approche des problèmes communs. Il a fait valoir que ces réunions régulières présentaient une importance plus grande encore que les circulaires générales du garde des sceaux, lesquelles risquaient de n'avoir plus d'impact si elles devenaient trop nombreuses.

M. Laurent Le Mesle s'est en revanche déclaré réservé à l'égard du mécanisme de recours contre les classements sans suite. Il a estimé que, contrairement à une idée répandue, les commissions de recours seraient fréquemment saisies et s'est déclaré préoccupé par la multiplication du nombre de dénonciations qui lui étaient adressées. Il a rappelé que les requérants recevraient une réponse du procureur de la République, puis pourraient exercer un recours normal auprès du procureur général et que les commissions de recours seraient appelées à connaître des décisions de rejet du recours par le procureur général. Il a indiqué que le système était extrêmement lourd et qu'il privilégiait fortement les personnes n'ayant pas directement subi un préjudice par rapport aux victimes. Il a observé que la plainte avec constitution de partie civile était très contraignante pour la victime et que celle-ci préférait que l'action publique soit engagée par le procureur de la République.

M. Jacques Larché, président, a alors observé que le nombre de dénonciations anonymes augmentait de manière préoccupante. Il a regretté que le Sénat, lors de l'examen du projet de loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, n'ait pas adopté un amendement visant à interdire l'utilisation des dénonciations anonymes sauf à l'égard de certaines infractions.

Évoquant les dispositions du présent projet de loi relatives au contrôle de l'autorité judiciaire sur la police judiciaire, M. Laurent Le Mesle s'est déclaré très attaché à la direction par le procureur de l'exercice de la police judiciaire, rappelant que la direction de la police judiciaire relevait pour sa part du ministère de l'intérieur. Il a indiqué que les relations entre autorité judiciaire et police judiciaire étaient souvent bonnes, mais que des difficultés pouvaient notamment se poser quant à l'affectation des moyens. Il a estimé que les dispositions du projet de loi sur ce point risquaient de ne rien changer à la situation actuelle puisqu'elles ne revêtaient aucun caractère contraignant. Il a estimé très intéressante la proposition de la commission de réflexion sur la justice tendant à prévoir la présence de magistrats de haut niveau au sein des directions concernées par l'exercice de la police judiciaire. Il a en outre jugé souhaitable la création d'une inspection de la police judiciaire ou l'association de l'inspection générale des services judiciaires aux enquêtes concernant les officiers ou agents de police judiciaire.

EXAMEN EN COMMISSION

M. Pierre Fauchon, rapporteur , a tout d'abord observé que le projet de loi comportait trois parties très inégales, visant respectivement à réorganiser la relation hiérarchique entre le Parquet et le ministère de la justice, à améliorer les garanties offertes aux citoyens face aux classements sans suite, enfin à renforcer le contrôle de l'autorité judiciaire sur la police judiciaire.

Le rapporteur a souligné que la question des relations entre la chancellerie et le Parquet donnait lieu à débat depuis bien longtemps et que le projet de loi ne contestait pas le principe de la hiérarchisation du Parquet, tout en modifiant sensiblement l'organisation de cette hiérarchie. Il a rappelé que l'article 36 du code de procédure pénale permettait actuellement au ministre de la justice de dénoncer aux procureurs généraux les infractions à la loi pénale et de leur enjoindre d'engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente des réquisitions qu'il jugeait opportunes. Il a indiqué que ce texte était généralement interprété comme empêchant le ministre de la justice de donner des instructions de classement.

M. Pierre Fauchon, rapporteur , a alors fait valoir que ce système était aujourd'hui critiqué et que le Gouvernement souhaitait mettre fin à l'idée selon laquelle les instructions données par le ministre de la justice seraient de nature politique. Il a précisé que le projet de loi tendait tout d'abord à supprimer la rédaction actuelle de l'article 36 du code de procédure pénale et à interdire expressément au ministre de la justice de donner des instructions dans les affaires individuelles.

Le rapporteur a observé que trois dispositions tendaient à réaffirmer, en contrepartie, la hiérarchisation du Parquet et les responsabilités du ministre. Il a indiqué que le pouvoir de donner des instructions individuelles était transféré du ministre de la justice aux procureurs généraux, qui se verraient investis d'un pouvoir fort. Il a souligné que le projet de loi tendait à reconnaître au ministre la possibilité de définir des orientations générales de politique pénale, naturellement dans le cadre de la loi pénale votée par le Parlement. Il a noté que ces orientations seraient envoyées aux procureurs généraux, qu'elles pourraient faire l'objet d'adaptations, qu'elles seraient diffusées aux procureurs mais aussi au public et que leur mise en oeuvre donnerait lieu chaque année à des rapports des procureurs et des procureurs généraux. Il a enfin précisé que le ministre devrait rendre compte de l'application de la politique pénale devant le Parlement et que cette déclaration pourrait donner lieu à un débat. Il a estimé que cette dernière disposition était une évolution importante.

Le rapporteur a enfin fait valoir que le projet de loi tendait à reconnaître au ministre de la justice le droit de mettre lui-même en mouvement l'action publique.

Citant le mot du poète " Dichtung und Wahrheit ", c'est-à-dire " poésie et vérité ", le rapporteur a estimé que le projet de loi relevait plus, à certains égards, de la poésie que de la vérité. Il a indiqué que la suppression des instructions individuelles écrites et versées au dossier ne mettrait pas fin au soupçon concernant l'intervention du politique dans les affaires judiciaires et qu'il était parfois possible de faire comprendre beaucoup de choses par un simple geste. Il en a conclu qu'il ne fallait guère se faire d'illusions à propos des instructions de nature politique, rappelant que les instructions anormales ne passaient jamais par des canaux normaux.

M. Pierre Fauchon, rapporteur , a alors estimé qu'une vision optimiste du projet de loi pouvait laisser penser que la chancellerie ne donnerait plus d'instructions individuelles tout en demeurant informée du déroulement des affaires et en donnant toute l'assistance technique nécessaire aux membres du Parquet. Il a déclaré ne pas partager cet optimisme, observant que, d'ores et déjà, les procureurs se sentaient seuls et qu'ils ne recevaient que fort peu d'informations de la chancellerie. Il a exprimé la crainte que ce projet de loi, joint à la tendance actuelle des magistrats de vouloir exercer leurs fonctions dans leur région d'origine, n'aboutisse à une " balkanisation " et à une régionalisation de l'action publique. Il a fait valoir que le projet de loi ne pouvait conduire qu'à un renforcement de l'autonomie des magistrats, qui étaient d'ores et déjà convaincus qu'ils n'avaient à agir qu'en fonction de leur conscience. Il a enfin fait valoir que le désengagement de la chancellerie pourrait provoquer, en contrepartie, un renforcement du pouvoir du ministère de l'intérieur.

Le rapporteur a estimé que le Sénat ne pouvait se contenter d'exprimer son scepticisme face au projet de loi, mais qu'il lui revenait de se montrer constructif. Il a indiqué que le maintien du texte en vigueur pourrait être aisément justifié, mais que le Sénat mènerait un combat inutile en choisissant cette solution et qu'il ne parviendrait vraisemblablement pas à faire comprendre un tel choix par l'opinion publique.

M. Pierre Fauchon, rapporteur , a alors proposé, en observant que cette idée lui avait été inspirée par M. Christian Bonnet, qu'à tout le moins, le ministre de la justice conserve le pouvoir de donner des instructions individuelles dans les affaires relatives à la sûreté de l'Etat, et singulièrement en matière de terrorisme. Il a estimé que, dans les autres affaires, le ministre ne désirant plus assumer ses prérogatives, il était souhaitable de mettre en place une autorité indépendante du pouvoir politique chargée de coordonner l'action publique.

Le rapporteur a rappelé que l'Espagne, le Portugal et la Grande-Bretagne connaissaient d'ores et déjà de tels systèmes. Il a indiqué qu'en Grande-Bretagne, les affaires concernant la sûreté de l'Etat relevaient du ministre de la justice, les autres d'un directeur des poursuites publiques.

Il a proposé qu'un procureur général de la République soit nommé pour cinq ans par le Chef de l'Etat sur une liste de trois noms proposés par le Conseil supérieur de la magistrature. Il a précisé que son mandat ne serait pas renouvelable et qu'il pourrait être mis fin à ses fonctions sur décision du Conseil supérieur de la magistrature.

Le rapporteur a alors indiqué que ce procureur général de la République pourrait, pour sa part, donner les instructions écrites, motivées et versées au dossier que le ministre de la justice se refusait désormais à donner. Il a indiqué que cette solution prenait pleinement en compte la volonté du Gouvernement de mettre fin au soupçon relatif au caractère politique des instructions individuelles, tout en évitant un risque de " balkanisation " de l'action publique.

Au cours du débat qui a suivi l'exposé du rapporteur, M. Christian Bonnet a regretté que l'Etat délaisse de plus en plus ses attributs régaliens. Il a rappelé que les pouvoirs de l'Etat étaient de plus en plus enserrés entre ceux de l'Union européenne et ceux des collectivités locales. Il a noté que les lois trouvaient en outre de plus en plus leur origine dans des faits et que le Parlement se trouvait aujourd'hui conduit à examiner un amendement " Michelin " ou un projet de loi " Himalaya ".

Rappelant que Paul Valéry avait écrit qu'un homme compétent est un homme qui se trompe suivant les règles, M. Christian Bonnet a constaté que le législateur compétent était désormais celui qui légiférait selon l'air du temps. Approuvant les propositions formulées par le rapporteur, il a considéré qu'il était impensable d'abandonner aux procureurs généraux l'ensemble des décisions concernant l'action publique dans des affaires mettant en cause l'Etat, en particulier en matière de terrorisme.

M. Patrice Gélard a approuvé la solution proposée par le rapporteur, tout en regrettant que le système actuel soit remis en cause. Il a observé que le projet de loi ne prévoyait rien à propos de la responsabilité des procureurs et que, d'ores et déjà, chaque procureur, chaque substitut agissait comme bon lui semblait. Il a estimé nécessaire de lier l'entrée en vigueur du présent texte à l'adoption du projet de loi organique concernant le statut de la magistrature.

M. Jacques Larché, président , a rappelé que Mme Elisabeth Guigou s'était déclarée attachée à ce que les décisions du Conseil supérieur de la magistrature deviennent publiques. Il a rappelé qu'il existait bien quelques décisions disciplinaires du Conseil supérieur de la magistrature mais qu'elles ne sanctionnaient que des affaires privées.

M. Lucien Lanier a observé que le projet de loi donnait des pouvoirs considérables aux procureurs généraux et que l'on pouvait craindre, à la limite, une réapparition des Parlements de province d'Ancien régime. Il s'est déclaré favorable à la création d'une autorité permettant un contrôle de l'action des procureurs généraux et s'est demandé si ce rôle ne pourrait pas être exercé par le procureur général près la cour de Cassation.

M. Charles Jolibois a souligné que l'idée de lier l'application du projet de loi relatif à l'action pénale à l'adoption du projet de loi organique sur le statut des magistrats n'apporterait que des garanties minimes, le Sénat n'ayant qu'une prise limitée sur le contenu de la loi organique.

M. Jean-Jacques Hyest s'est déclaré ouvert aux évolutions nécessaires concernant le fonctionnement de la justice, mais a estimé préoccupante la situation actuelle. Il a rappelé que la mobilité des magistrats tendait à devenir lettre morte et que le projet de loi engageait le Parquet dans une voie très incertaine. Il a fait valoir que, pour les citoyens, le procureur était le représentant de l'Etat, en partageant le sentiment que, d'ores et déjà, le Parquet n'était pas dirigé. Il a rappelé que dans certains pays fédéraux, notamment en Allemagne, la lutte contre le terrorisme avait été entravée par la difficulté de coordonner l'action publique et s'est demandé s'il était opportun, pour la France, de suivre un tel chemin. Il a enfin estimé singulier que le ministre puisse mettre en mouvement l'action publique, considérant qu'il s'agissait là d'une prérogative du Parquet. Il a estimé préférable que le ministre donne des instructions quand le Parquet ne remplit pas son office.

M. Robert Badinter a tout d'abord noté que la question des rapports entre la chancellerie et les parquets était évoquée depuis très longtemps dans les milieux judiciaires et qu'elle avait donné lieu à de nombreux colloques. Il a estimé que l'autorité ministérielle s'était écrasée en hélicoptère sur les pentes de l'Himalaya et que l'on n'y pouvait rien changer. Il s'est déclaré partisan de donner aux magistrats du Parquet des garanties fortes sur le déroulement de leur carrière et a souhaité que le projet de loi constitutionnelle relatif au Conseil supérieur de la magistrature puisse être adopté dans les meilleurs délais. Il a indiqué qu'il aurait préféré que les conditions de nomination des procureurs et des procureurs généraux soient purement et simplement alignées sur les conditions de nomination des magistrats du siège.

M. Robert Badinter a alors estimé que, dans un monde où se développait la criminalité organisée nationale et surtout internationale, l'exercice de l'action publique impliquait unité, hiérarchie et responsabilité. Soulignant qu'il était possible de s'interroger sur l'importance de la criminalité organisée dans la future Europe élargie, il a affirmé qu'il était de la responsabilité du garde des sceaux d'exercer l'action publique et qu'il devait en être responsable devant l'opinion publique.

Notant que Charles Péguy avait déclaré qu'il était bien d'avoir les mains propres, pourvu qu'on ne se coupe pas les mains, M. Robert Badinter a estimé que cette responsabilité du ministre en matière d'action publique n'était pas dans l'air du temps. Il a constaté qu'il n'était pas possible de répéter impunément pendant des années que les instructions de la chancellerie étaient un mal sans que cela ait des conséquences sur la mentalité et la culture des magistrats. Il a fait valoir que les nouveaux magistrats étaient convaincus que, seule, leur conscience devait dicter leurs choix et que les procureurs généraux n'avaient qu'une autorité de principe sur les procureurs, ces derniers n'ayant eux-mêmes qu'une autorité de principe sur les substituts. Il a indiqué que la magistrature évoluait d'une culture de soumission à une culture de concertation.

M. Robert Badinter a ensuite fait valoir que nous vivions dans une démocratie d'opinion et qu'il était impossible de l'ignorer. Il a rappelé qu'en 1998, selon un sondage, 16 % seulement des citoyens estimaient que la magistrature était indépendante à l'égard du pouvoir politique.

Evoquant la solution proposée par le rapporteur, M. Robert Badinter a estimé qu'elle n'avait pas le mérite de l'originalité. Il a rappelé que l'exemple anglais n'était pas comparable, le directeur des poursuites étant nommé par l'Attorney général, ministre de la justice. Il a indiqué que le véritable exemple était celui du Fiscal général espagnol et a rappelé que la Cour constitutionnelle espagnole avait déjà eu l'occasion d'annuler une décision du conseil des ministres relative au choix de cette personnalité. Il a souligné qu'en France, l'idée de créer un procureur général de la République avait été défendue par l'association professionnelle des magistrats.

M. Robert Badinter a déclaré qu'il était impossible de retenir la solution proposée par le rapporteur, observant que ce nouveau personnage aurait la maîtrise complète des poursuites et des classements, tout en n'ayant aucune responsabilité. Il a fait valoir que le projet de loi tendait simplement à inscrire dans la loi les propositions de la commission de réflexion sur la justice, à savoir la définition d'orientations générales de politique pénale par le ministre de la justice, l'absence d'instructions individuelles du ministre, le maintien d'une concertation et d'échange d'informations entre les parquets et la chancellerie. Il a conclu son propos en observant qu'il existait des situations où nul ne pouvait exercer la responsabilité de la décision en matière d'action publique, hors le pouvoir politique. Il a estimé que, face à certains actes terroristes ou à des situations telles qu'une prise d'otages, le ministre devrait pouvoir donner des instructions écrites et versées au dossier. Il a enfin fait valoir qu'un procureur ou un procureur général n'avait pas à assumer des décisions aussi lourdes.

M. Robert Bret s'est déclaré favorable à l'orientation de la réforme proposée par le Gouvernement, mais a indiqué avoir des interrogations sur la méthode proposée. Il a observé que la société française doutait, qu'elle était en crise, en manque de repères. Il a fait valoir que s'il ne fallait pas légiférer en fonction d'une opinion, il était nécessaire de tenir compte de l'évolution de la société. Il a souhaité que le législateur prenne désormais toujours en compte le développement de l'Union européenne ainsi que la mondialisation. Il a enfin estimé que la solution proposée par le rapporteur n'aurait pour effet que de créer de nouvelles difficultés.

En réponse à M. Robert Badinter, M. Maurice Ulrich a souligné qu'il était facile de réduire la situation psychologique actuelle à quelque épisode exotique passé, mais que d'autres comportements, tout aussi contestables, avaient pu être observés. Il a souhaité savoir si M. Robert Badinter considérait que la nécessité, pour le ministre de la justice, d'intervenir dans certaines circonstances, notamment face à des actes de terrorisme, impliquait la remise en cause de l'adage : " la plume est serve mais la parole est libre ".

M. Robert Badinter a alors souligné que ce principe, auquel on pouvait attacher une valeur constitutionnelle, existait depuis l'origine du Parquet, que l'audience était vivante et modifiait la conviction de chacun et qu'il ne convenait pas de supprimer la liberté de parole du Procureur.

M. Jacques Larché, président , a rappelé que l'adage " la plume est serve mais la parole est libre " était lié au pouvoir hiérarchique.

Répondant aux orateurs, M. Pierre Fauchon, rapporteur , a indiqué qu'il avait regretté pendant la préparation de son rapport, de ne pas disposer du projet de loi organique sur le statut de la magistrature. Il a estimé cohérent que le Président de la République attende de connaître l'ensemble des éléments relatifs au futur statut du Parquet pour réunir le Parlement en Congrès sur le projet de loi constitutionnelle relatif au Conseil supérieur de la magistrature.

Le rapporteur a ensuite noté qu'aucun orateur n'avait soutenu le projet de loi présenté par le Gouvernement. Il a estimé contradictoires certains propos de M. Robert Badinter et a remarqué qu'il était difficile d'affirmer à la fois que l'intervention du ministre de la justice dans la politique d'action publique était absolument nécessaire, qu'elle n'était cependant pas dans l'air du temps et qu'il ne fallait surtout pas, malgré l'impossibilité que le ministre conserve son rôle actuel, créer une nouvelle autorité chargée d'assumer ce rôle. Il a en outre noté qu'il était conduit à formuler des propositions parce que l'actuel garde des sceaux refusait d'assumer une mission jugée essentielle par M. Robert Badinter.

Le rapporteur a déclaré que, toujours, lorsqu'une institution nouvelle était proposée, certains prédisaient l'échec inévitable. Il a fait valoir que l'indépendance de la Banque de France n'avait pas conduit au cataclysme annoncé par certains. Il a enfin souligné que la France n'était pas l'Espagne et qu'elle était capable de mettre en place un système qui lui soit propre.

M. Robert Badinter a indiqué que la demande d'examiner la nécessité éventuelle de rompre les liens entre le Parquet et le Gouvernement avait été exprimée à l'origine par le Président de la République.

M. Patrice Gélard a observé que le système proposé par le rapporteur ne fonctionnait pas qu'en Espagne ou en Grande-Bretagne, mais aussi aux Pays-Bas et au Japon.

La commission a ensuite examiné les amendements présentés par le rapporteur.

A l' article premier (attributions du ministre de la justice), elle a adopté un amendement tendant à remplacer dans le texte proposé pour l'article 30 du code de procédure pénale le mot " directives " par le mot " orientations ". M. Pierre Fauchon, rapporteur , a indiqué que les circulaires de politique pénale n'avaient pas de valeur normative et que le terme d' " orientations ", qui figurait dans le projet de loi initial paraissait plus clair, à cet égard, que celui de " directives ".

La commission a adopté un amendement tendant à compléter le texte proposé pour l'article 30 du code de procédure pénale afin de prévoir la possibilité pour le ministre de la justice de donner des instructions individuelles dans les affaires concernant les infractions visées aux titres premier et II du livre IV du code pénal. Le rapporteur a fait valoir que le Sénat se devait de demander solennellement au garde des sceaux de conserver ses responsabilités dans les affaires mettant en cause la sûreté de l'Etat.

M. Patrice Gélard s'est demandé s'il ne faudrait pas faire référence à toutes les affaires ayant une implication en matière de relations internationales. M. Jacques Larché, président , a observé qu'on ne pouvait définir les pouvoirs du ministre qu'en prenant en compte des infractions précises. M. Robert Badinter s'est opposé à l'amendement, soulignant que l'intervention du ministre pouvait être indispensable, non face à certaines infractions quelle que soit leur gravité, mais face à certaines situations dans lesquelles l'intérêt national peut être mis en cause. M. Charles Jolibois s'est demandé s'il ne conviendrait pas que le ministre de la justice conserve également le pouvoir de donner des instructions individuelles en matière de trafic de stupéfiants.

La commission a ensuite adopté un amendement supprimant le texte proposé pour l'article 30-1 du code de procédure pénale, relatif au droit d'action propre du ministre de la justice. Le rapporteur a fait valoir qu'au cours des auditions auxquelles il avait procédé, toutes les personnes entendues avaient qualifié de singulière cette intervention personnelle du garde des sceaux. Il a indiqué que les exemples donnés par la ministre concernant l'utilisation de ce pouvoir propre n'apparaissaient pas convaincants.

M. Jean-Pierre Schosteck a fait valoir que ce droit d'action était l'expression du remords d'avoir abandonné le droit de donner des instructions individuelles.

M. Jacques Larché, président , a souligné que le garde des sceaux avait indiqué que ce droit d'action engagerait sa responsabilité. Il a rappelé que, sous la V ^e République, il n'existait aucun moyen d'engager la responsabilité politique personnelle d'un ministre.

La commission a enfin adopté trois amendements de coordination et un amendement de conséquence tendant à supprimer l'information du Parlement sur l'application du droit d'action propre du ministre de la justice.

Après l'article premier , la commission a examiné un amendement tendant à insérer un article additionnel afin d'insérer un chapitre premier ter composé de quatre articles 30-3 à 30-6 dans le titre premier du livre premier du code de procédure pénale, relatif au procureur général de la République. Le rapporteur a souligné que celui-ci veillerait à la cohérence de l'exercice de l'action publique et coordonnerait l'action des procureurs généraux.

Il a précisé que le procureur général de la République pourrait donner des instructions individuelles aux procureurs généraux et qu'il devrait adresser chaque année au Président de la République et au ministre de la justice un rapport sur son activité. Il a observé qu'il serait désigné par le Président de la République sur une liste de trois personnalités proposées par le Conseil supérieur de la magistrature et que son mandat, d'une durée de cinq ans, ne serait pas renouvelable. Il a enfin indiqué qu'il pourrait être mis fin aux fonctions du procureur général de la République en cas d'empêchement ou de manquement grave aux obligations de sa charge, sur décision du Conseil supérieur de la magistrature, prise sur proposition du ministre de la justice.

M. Jacques Larché, président , a indiqué que la nomination du procureur général de la République serait nécessairement un acte soumis à contreseing, les actes ne donnant pas lieu à un tel contreseing étant limitativement énumérés à l'article 19 de la Constitution.

M. Patrice Gélard a souhaité que la décision de mettre fin aux fonctions soit prise par le Conseil supérieur de la magistrature mais que, par respect du parallélisme des formes, elle donne lieu à une décision formelle du Président de la République qui aurait alors compétence liée.

La commission a alors adopté l'amendement ainsi modifié.

La commission a adopté un amendement de suppression de l' article premier bis (droit pour les associations de demander au procureur de faire appel sur l'action publique). Le rapporteur a estimé contestable de permettre à certaines associations de faire pression sur le procureur pour qu'il fasse appel. Il a fait valoir que toutes les parties civiles pourraient revendiquer le même droit.

La commission a adopté un amendement de suppression de l' article premier ter (pourvois dans l'intérêt de la loi) tendant à modifier l'article 620 du code de procédure pénale, afin de fixer des délais pour l'examen par la Cour de Cassation des pourvois dans l'intérêt de la loi.

A l' article 2 (attributions du procureur général près la cour d'appel), outre quatre amendements de coordination, la commission a adopté un amendement tendant à compléter le texte proposé pour l'article 36 du code de procédure pénale afin de prévoir que le procureur général prend des réquisitions écrites conformes aux instructions qui lui sont données soit par le ministre de la justice soit par le procureur général de la République.

La commission a adopté un amendement tendant à supprimer la disposition du texte proposé pour l'article 37 du code de procédure pénale interdisant explicitement aux procureurs généraux de donner des instructions faisant obstacle à la mise en mouvement de l'action publique. Le rapporteur a indiqué que cette précision n'était pas indispensable, la phrase précédente n'autorisant que les seules instructions d'engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de réquisitions écrites.

La commission a adopté un amendement tendant à modifier le premier alinéa du texte proposé pour l'article 37-2 du code de procédure pénale, afin de permettre au procureur général de la République, comme au ministre de la justice, d'être informés sur les affaires individuelles.

Enfin, la commission a examiné un amendement tendant à compléter le texte proposé pour l'article 37-2 du code de procédure pénale, afin de prévoir que les procureurs généraux communiquent leur rapport au procureur général de la République. A la suite d'une intervention de M. Jacques Larché, président , la commission a estimé préférable que les rapports des procureurs généraux soient transmis au procureur général de la République par le ministre de la justice. Elle a adopté l'amendement ainsi modifié.

A l' article 3 (attributions du procureur de la République), la commission a adopté deux amendements de coordination.

La commission a ensuite examiné par priorité un amendement tendant à réécrire l' article 5 (recours contre les classements sans suite) du projet de loi. M. Pierre Fauchon, rapporteur , a indiqué que le chapitre II du projet de loi tendait à renforcer les garanties offertes aux citoyens face aux classements sans suite. Il a précisé que le projet de loi prévoyait la notification et la motivation des décisions de classement et qu'il organisait, dans son article 5, un recours contre ces décisions. Il a observé que cet article tendait à permettre aux personnes n'ayant pas qualité pour se constituer partie civile de faire un recours contre les décisions de classement auprès du procureur général, puis, en cas de réponse négative ou d'absence de réponse, devant une commission interrégionale composée de magistrats du Parquet.

Le rapporteur a estimé qu'il était contestable de limiter le droit d'intenter un recours hiérarchique aux seules personnes n'ayant pas qualité pour se constituer partie civile. Il a souligné que le recours devant les commissions interrégionales était lourd et complexe. Il a donc proposé, d'une part d'ouvrir le recours hiérarchique à tous et de l'inscrire après l'article du code de procédure pénale relatif à la motivation des décisions de classement, d'autre part, de supprimer le second échelon du recours.

Le rapporteur a enfin souhaité que le terme de classement sans suite ne soit plus employé dans le code de procédure pénale et dans le projet de loi, observant que les alternatives aux poursuites n'étaient pas des classements et encore moins des classements sans suite. Il a proposé de remplacer la référence aux décisions de classement par une référence aux décisions de ne pas poursuivre.

La commission a alors adopté l'amendement proposé par le rapporteur.

A l' article 3 (attributions du procureur de la République), la commission a ensuite adopté un amendement de coordination ainsi que deux amendements tirant les conséquences de l'amendement adopté à l'article 5.

Avant l'article 4 , la commission a adopté un amendement de conséquence tendant à modifier l'intitulé du chapitre II afin qu'il ne fasse plus référence aux classements sans suite, mais aux décisions de ne pas poursuivre.

A l' article 4 (notification et motivation des classements sans suite), la commission a adopté un amendement tendant à modifier le texte proposé pour l'article 40-1 du code de procédure pénale, afin de remplacer la référence à la décision de classement par une référence à la décision de ne pas poursuivre.

Elle a également adopté un amendement tendant à supprimer la précision selon laquelle la motivation des décisions de ne pas poursuivre doit être faite en distinguant les considérations de droit et de fait. Le rapporteur a fait valoir qu'en pratique les motivations données par les procureurs ne distingueraient pas réellement les considérations de droit et les considérations de fait.

A l' article 6 (prise en compte des directives générales de politique pénale dans l'activité de la police judiciaire), la commission a adopté un amendement de coordination.

A l' article 7 (renforcement des attributions du procureur de la République en matière de police judiciaire), outre un amendement de coordination, la commission a adopté deux amendements tendant à supprimer les deux derniers alinéas de cet article. Le rapporteur a constaté que ces alinéas prévoyaient que le procureur et les services de police ou de gendarmerie définissaient d'un commun accord les moyens à mettre en oeuvre en cas d'enquête longue ou complexe et qu'ils se tenaient informés des moyens à mettre en oeuvre pour atteindre les objectifs fixés par les orientations générales de politique pénale. Il a fait valoir que ces dispositions n'apportaient rien au droit positif et donnaient même le sentiment que le procureur et les services de police et de gendarmerie étaient placés sur un pied d'égalité.

Par coordination avec les décisions prises à l'article 7, la commission a adopté un amendement de suppression de l' article 9 (droit de regard du juge d'instruction sur les moyens mis en oeuvre en cas de commission rogatoire).

Après l'article 10 , la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel pour prévoir que les enquêtes relatives au comportement d'officiers ou d'agents de police judiciaire dans l'exercice d'une mission de police judiciaire associent l'inspection générale des services judiciaires au service d'enquête compétent et peuvent être ordonnées par le ministre de la justice. M. René-Georges Laurin a souhaité savoir si la gendarmerie serait concernée par cette mesure. M. Jean-Jacques Hyest a alors fait valoir qu'il existait une inspection de la police nationale, ainsi qu'une inspection de la gendarmerie, et que l'amendement du rapporteur avait pour objet d'associer l'inspection des services judiciaires aux inspections concernant l'ensemble des officiers de police judiciaire, qu'ils soient policiers ou gendarmes.

A l' article 11 (coordinations et dispositions diverses), la commission a adopté six amendements de conséquence avec la décision de supprimer le droit d'action propre du garde des sceaux.

A l' article 12 (application dans les territoires d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et dans la collectivité territoriale de Mayotte), la commission a adopté un amendement tendant à remplacer la référence aux territoires d'outre-mer par une référence à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna.

La commission a alors approuvé l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

ANNEXE 2

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR M. PIERRE FAUCHON, RAPPORTEUR

(par ordre chronologique)

	• Association des avocats pénalistes - Me PELLETIER • Barreau de Paris - Me LEVY - Me TARRIDE - Me TEMINE • Conseil national des barreaux - Me FARTHOUAT
	• Union syndicale des magistrats - M. TURCEY, secrétaire général • Syndicat de la magistrature - Mme CRENIER-VAUDANO, présidente - M. GRANDFILS • M. CANIVET, premier président de la Cour de cassation • Syndicat des commissaires et hauts fonctionnaires de la police nationale : - M. VENTRE, secrétaire général
	• Synergie Officiers : - M. BRISSET, commandant de police
	• Syndicat national des officiers de police : - M. ALBIN, secrétaire général - M. TOULLEC - M. PILLARD • M. LE MESLE, procureur de la République près le tribunal de grande instance de Nancy
	• M. JEANNIN, procureur de la République près le tribunal de grande instance de Meaux • Conférence nationale des procureurs généraux - M. VOLFF, procureur général près la cour d'appel de Toulouse - M. BESTARD, procureur général près la cour d'appel d'Aix-en-Provence • Association professionnelle des magistrats - M. MATAGRIN - M. LE FUR • Conférence des premiers présidents de cour d'appel - M. LORIEUX, premier président de la cour d'appel d'Angers - M. CHILOU, premier président de la cour d'appel de Caen - M. PARENTY, premier président de la cour d'appel de Dijon • M. TRUCHE, président de la Commission nationale consultative des droits de l'homme, ancien premier président de la Cour de cassation, ancien président de la Commission de réflexion sur la justice • M. BURGELIN, procureur général près la Cour de cassation, ancien membre de la Commission de réflexion sur la justice • M. PRADEL, professeur à la Faculté de droit de Poitiers • M. COTTE, avocat général à la Cour de cassation

ANNEXE 3

ETUDE D'IMPACT DU PROJET DE LOI

PROJET DE LOI RELATIF
À L'ACTION PUBLIQUE EN MATIÈRE PÉNALE ET
MODIFIANT LE CODE DE PROCÉDURE PÉNALE

- ETUDE D'IMPACT -

I.- ANALYSE DE L'IMPACT JURIDIQUE ET ADMINISTRATIF

A.- Législation applicable (état et historique) et intérêt des solutions retenues

1.- Les rapports entre le Garde des Sceaux et l'organisation hiérarchique du ministère public

Conformément aux dispositions de l'article 5 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 modifiée portant loi organique relative au statut de la magistrature, les magistrats du Parquet sont placés sous l'autorité du Garde des Sceaux, ministre de la justice.

En application de cette disposition, l'article 36 du code de procédure pénale accorde aujourd'hui au Garde des Sceaux non seulement la faculté de dénoncer au procureur général territorialement compétent les infractions à la loi pénale dont il peut avoir connaissance mais également le pouvoir d'enjoindre à ce magistrat, par instructions écrites et versées au dossier de la procédure, d'engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente des réquisitions écrites que lui-même juge opportunes.

Le Garde des Sceaux, responsable ministériel et donc autorité publique, se voit par conséquence reconnaître par le droit positif le droit de donner au ministère public des instructions de toute nature dans le cadre de procédures particulières.

Certains ont au surplus soutenu la thèse selon laquelle, bien que l'article 36 du code de procédure pénale ne fasse expressément référence qu'à des instructions de poursuites, les dispositions générales de l'article 5 du statut de la magistrature permettaient au Garde des Sceaux d'adresser aux parquets des instructions de classement sans suite des procédures pénales.

Cet état de fait juridique a permis dans le passé des interventions directes du politique dans des affaires considérées comme " sensibles ". Certaines d'entre elles, révélées par les médias à l'opinion publique, ont indubitablement suscité en son sein, un soupçon profond à l'égard des responsables publics et des doutes sur le caractère impartial de leurs instructions.

Le projet de loi proposé aujourd'hui par le Gouvernement permettra de mettre fin au temps du soupçon et de réhabiliter l'institution judiciaire dont l'indépendance et l'impartialité ne pourront plus être contestées.

Ce texte s'inscrit dans une évolution législative constante qui a tendu à encadrer les interventions du Garde des Sceaux, représentant de l'exécutif, dans le cheminement des affaires judiciaires, et à assurer leur publicité et donc leur transparence.

La loi du 24 janvier 1993 avait ainsi complété l'article 36 du code de procédure pénale afin de préciser que les instructions du ministre de la justice devaient toujours être écrites.

Le législateur avait ensuite manifesté sa volonté d'un surcroît de transparence modifiant à nouveau l'article 36 par la loi du 24 août 1993, afin de préciser que le ministre de la justice ne peut enjoindre au procureur général d'engager ou de faire engager des poursuites que par des instructions non seulement écrites mais également versées au dossier de la procédure.

C'est ce texte encore aujourd'hui en vigueur que le présent projet de loi a l'intention de modifier dans le sens d'une plus grande transparence de l'intervention ministérielle dans la mise en mouvement ou l'orientation de l'action publique.

Ainsi, le Garde des Sceaux ne pourra dorénavant plus donner d'instructions de quelque nature que ce soit dans les dossiers particuliers. Ses interventions en matière pénale se feront désormais, d'une part, par l'élaboration et la diffusion des orientations générales de la politique pénale, d'autre part, par la possibilité, exceptionnelle et subsidiaire, de mettre lui-même en mouvement l'action publique.

Afin de donner corps à la volonté du Gouvernement d'agir en matière judiciaire dans un souci constant de transparence, le Garde des Sceaux présentera chaque année au Parlement une déclaration sur sa politique judiciaire, informera la représentation nationale des orientations générales de politique pénale qui auront été adressées aux juridictions et fera connaître aux parlementaires le nombre et la qualification juridique des infractions pour lesquelles il aura lui-même mis en mouvement l'action publique.

Le présent projet de texte aura donc un impact important sur le droit positif actuel puisqu'il modifie profondément, non seulement le texte même du code de procédure pénale, mais également l'esprit présidant aux rapports entre le Garde des Sceaux et le ministère public.

2.- Rôle des procureurs généraux et des procureurs de la République

Les dispositions du projet précisant les attributions des procureurs généraux et des procureurs de la République, notamment en ce qui concerne la mise en oeuvre des orientations générales de la politique pénale, sont présentées dans l'exposé des motifs.

3.- La motivation des classements sans suite

Le droit positif en vigueur ne crée nulle obligation à la charge du ministère public de motiver ses décisions de classement sans suite d'une plainte ou d'une dénonciation. L'article 40 du code de procédure pénale, dont la rédaction sur ce point date de la loi du 30 décembre 1985, dispose seulement que le procureur de la République avise le plaignant du classement de l'affaire ainsi que la victime lorsque celle-ci est identifiée.

Cependant, de nombreux parquets ont développé depuis plusieurs années des pratiques de motivation et de notification des classements sans suite.

L'on comprendra toutefois que le dispositif légal puisse engendrer frustration et incompréhension chez un justiciable qui se voit notifier une décision de justice dans pouvoir connaître le motif de celle-ci.

Aussi, dans un souci de transparence et afin de rapprocher l'institution judiciaire du justiciable, est-il proposé de créer une obligation de motivation à la charge du procureur de la République. Celui-ci fera connaître au justiciable qui lui aura adressé une plainte ou une dénonciation les raisons de droit et de fait qui l'ont conduit à prendre une décision de classement.

Ce dispositif, qui ne pourra s'appliquer qu'aux procédures dans lesquelles une personne est susceptible d'être mise en cause, reconnaît de fait aux justiciables un droit nouveau.

4.- Le recours contre les classements sans suite

L'article 40 du code de procédure pénale définit le pouvoir dit " d'opportunité des poursuites " reconnu au procureur de la République : ce magistrat reçoit les plaintes et les dénonciations et apprécie la suite à leur donner. Il peut donc procéder, même lorsque les éléments constitutifs d'une infraction sont réunis à leur classement, c'est à dire choisir de ne pas leur donner de suites pénales s'il l'estime opportun. Son appréciation doit se fonder notamment sur des considérations relatives à l'ordre public et à la paix sociale.

Certains ont été amenés à penser, au vu notamment d'exemples précis ayant défrayé la chronique médiatique, que ce pouvoir accordé au procureur de la République était exorbitant. Certains classements ont pu paraître inspirés plus par un souci de satisfaire aux voeux ou aux intérêts du pouvoir en place que par une stricte volonté de préserver l'ordre public ou la paix sociale.

La situation actuelle n'étant manifestement pas satisfaisante car inspirant le soupçon envers le ministère public, une modification du droit positif apparaît nécessaire. Il est donc créée une voie spéciale de recours qui sera ouverte aux personnes intéressées, à l'exception de tous ceux qui ont qualité pour se constituer partie civile et qui peuvent donc agir par voie de dépôt de plainte avec constitution de partie civile ou de citation directe devant le tribunal correctionnel.

Ce nouveau dispositif permettra sans nul doute d'éviter ou, tout au moins, de limiter le risque qu'une erreur manifeste d'appréciation ou un choix de complaisance ne conduise à un deni de justice ou à une absence coupable d'application de la loi pénale.

5.- Le contrôle de l'autorité judiciaire sur la police judiciaire

Les articles 12 et 41 du code de procédure pénale disposent respectivement que la police judiciaire est exercée sous la direction du procureur de la République et que celui-ci dirige l'activité des officiers et agents de la police judiciaire dans le ressort de son tribunal.

Néanmoins, malgré la clarté des textes qui fondent le contrôle de l'autorité judiciaire sur les activités de police judiciaire, il est apparu que ledit contrôle avait parfois pour des motifs de nature différente, des difficultés à s'exercer.

Aussi est-il introduit dans le code de procédure pénale un certain nombre de dispositions qui viennent compléter les articles 12 et 41 et précisent, d'une part l'étendue du pouvoir de contrôle du procureur de la République et d'autre part, les obligations à la charge des officiers de police judiciaire.

B.- Impact au regard de l'objectif de simplification administrative

Le présent projet de texte aboutit de fait à un certain renforcement de la complexité administrative, à rebours de l'objectif de simplification recherchée en la matière, puisqu'il amène la création d'une nouvelle commission -la commission des recours- chargée d'examiner la recevabilité des recours exercés par des justiciables contre les classements sans suite.

Les objectifs de la réforme exigent toutefois la création de ces commissions.

Il convient en outre d'observer que ces commissions seront composées de magistrats du Parquet des cours d'appel, et qu'il appartient d'ores et déjà aux procureurs généraux d'examiner les contestations qui pourraient leur être adressées par des justiciables estimant non justifiée une décision de classement sans suite prise par un procureur de la République, même si cette possibilité est peu usitée en pratique.

II- IMPACT SOCIAL, ECONOMIQUE ET BUDGÉTAIRE

A.- Impact des dispositions sur la société au regard des principes démocratiques et républicains

1.- Les rapports entre le garde des sceaux et l'organisation hiérarchique du ministère public

Les nouveaux rapports entre le garde des sceaux et l'organisation hiérarchique du ministère public tels qu'ils sont définis par le projet de loi sont fondés sur le respect des principes de légitimité et de transparence, ce qui renforcera la confiance des justiciables dans l'institution judiciaire.

2.- La motivation des classements sans suite

L'obligation de motiver les classements sans suite, outre le fait qu'elle correspond à une évolution constante qui a touché depuis un certain temps l'ensemble des pratiques de l'administration, donnera un surcroît de légitimité aux décisions du Parquet.

Une décision dont le justiciable connaît et comprend les fondements est plus facilement acceptée. Cette mesure accroît la transparence de l'action du ministère public et renforce ainsi crédibilité et sa légitimité et satisfait ainsi aux exigences d'une société démocratique.

3.- L es recours contre les classements sans suite

Les dispositions du projet de loi en la matière devront permettre d'éviter que des erreurs manifestes d'appréciation des magistrats du ministère public ou des choix contestables inspirés par des motifs inavouables ne conduisent à des dénis de justice ou à des absences coupables d'application de la loi pénale.

Quoiqu'il en soit, la création d'une voie de recours contre les décisions de classement du ministère public, qui évoque d'une certaine manière la règle du double degré de juridiction et permet donc un nouvel examen d'une situation donnée, apparaît comme un progrès de nature démocratique, qu'il soit considéré en terme de droits nouveaux accordés aux citoyens ou perçu comme un nouvel instrument de contrôle de l'activité d'une autorité étatique.

4.- Le renforcement du contrôle de la police judiciaire sur l'autorité judiciaire

L'activité de police judiciaire, faisant courir par nature des risques aux libertés fondamentales, doit être étroitement dirigée, surveillée et contrôlée par les magistrats de l'ordre judiciaire, institués gardiens des libertés individuelles par l'article 66 de la Constitution.

Un renforcement du contrôle de la police judiciaire par l'autorité judiciaire s'inscrit donc naturellement dans une perspective d'application plus ferme des principes démocratiques et républicains.

B.- Effets micro-économiques et macro-économiques du projet de loi

Néant.

C.- Conséquences budgétaires du projet de loi

1) Le rôle accru des procureurs généraux n'augmentera pas la charge globale de leur travail, mais rendra nécessaire, dans chaque Parquet général, la présence d'un secrétaire général qui leur permettra d'utiliser des instruments de contrôle des politiques pénales dans leur ressort.

Il conviendra donc de créer 35 postes de secrétaires généraux.

2) La motivation des classements sans suite

En 1995, 1 145 291 classement sans suite concernaient des procédures dans lesquelles l'auteur était connu.

Il est estimé que dans 30 % de ces affaires, il n'y a pas de victimes (par exemple infractions à la réglementation technique, violation des règles du code de la route sans victime...).

La motivation des classements sans suite ne concernerait donc que 801 704 procédures.

30 minutes étant nécessaires à la formalisation de la décision, cela équivaut (sur la base du temps moyen de travail annuel des magistrats de 1 716 heures) à 234 emplois équivalents temps plein (234 ETP = 801 714 x 30 mn/60 mn/1716).

Il conviendra donc de créer 234 ETP de magistrats.

Doit s'ajouter le coût de l'envoi, par lettre simple, des avis de classement.

3) Le nombre des recours contre les classements sans suite est difficile à évaluer.

Le poids des procédures initiées sur " dénonciation " et classées sans suite peut être estimé à 5 % de l'ensemble des affaires, soit 32 000 affaires.

Même si les recours devront être limités -d'autant que chaque recours devant la commission devra être précédé d'un recours devant le procureur général -il faut prendre en compte l'hypothèse de saisines infondées, qui, en tout état de cause, nécessiteront un examen par un personnel attaché à la commission.

Aucun moyen nouveau en terme de magistrats ne paraît nécessaire, les effectifs actuels des parquets généraux devant permettre d'assurer la gestion de cette mesure. Il est par contre indispensable de prévoir, pour ces commissions des recours, un secrétariat général qui sera chargé de la mise en état des dossiers.

Compte tenu de la compétence régionale des commissions, un demi-poste de greffier par cour d'appel, soit au total 17 postes, est de nature à répondre à ces besoins.

Il conviendra donc de créer 17 postes de greffiers (ce qui correspond à 2,69 MF, plus 0,39 MF au titre de l'accompagnement des créations d'emploi, dont 0,255 MF non reconductible).

4) Le renforcement du contrôle de la police judiciaire suppose un renforcement des moyens, notamment des magistrats des cours d'appel.

35 emplois de magistrats devront ainsi être répartis entre les cours d'appel au regard du volume de l'activité judiciaire des services de police et de gendarmerie.

Le coût est donc de 35 magistrats du 1 ^er grade (2 du I-2, 33 du I-1), soit 13,37 MF, plus 1,16 MF d'accompagnement des créations d'emplois, dont 0,875 MF d'accompagnement des créations d'emplois, dont 0,875 MF non reconductible.

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF

CODE PÉNAL

LIVRE IV : DES CRIMES ET DÉLITS CONTRE LA NATION, L'ETAT ET LA PAIX PUBLIQUE.

TITRE IER : DES ATTEINTES AUX INTÉRÊTS FONDAMENTAUX DE LA NATION.

Art. 410-1 - Les intérêts fondamentaux de la nation s'entendent au sens du présent titre de son indépendance, de l'intégrité de son territoire, de sa sécurité, de la forme républicaine de ses institutions, des moyens de sa défense et de sa diplomatie, de la sauvegarde de sa population en France et à l'étranger, de l'équilibre de son milieu naturel et de son environnement et des éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique et de son patrimoine culturel.

CHAPITRE Ier : De la trahison et de l'espionnage.

Art. 411-1 - Les faits définis par les articles 411-2 à 411-11 constituent la trahison lorsqu'ils sont commis par un Français ou un militaire au service de la France et l'espionnage lorsqu'ils sont commis par toute autre personne.

Section 1 : De la livraison de tout ou partie du territoire national, de forces armées ou de matériel à une puissance étrangère.

Art. 411-2 - Le fait de livrer à une puissance étrangère, à une organisation étrangère ou sous contrôle étranger ou à leurs agents soit des troupes appartenant aux forces armées françaises, soit tout ou partie du territoire national est puni de la détention criminelle à perpétuité et de 5 000 000 F d'amende.

Les deux premiers alinéas de l'article 132-23 relatif à la période de sûreté sont applicables au crime prévu par le présent article.

Art. 411-3 - Le fait de livrer à une puissance étrangère, à une entreprise ou une organisation étrangère ou sous contrôle étranger ou à leurs agents des matériels, constructions, équipements, installations, appareils affectés à la défense nationale est puni de trente ans de détention criminelle et de 3 000 000 F d'amende.

Section 2 : Des intelligences avec une puissance étrangère.

Art. 411-4 - Le fait d'entretenir des intelligences avec une puissance étrangère, avec une entreprise ou organisation étrangère ou sous contrôle étranger ou avec leurs agents, en vue de susciter des hostilités ou des actes d'agression contre la France, est puni de trente ans de détention criminelle et de 3 000 000 F d'amende.

Est puni des mêmes peines le fait de fournir à une puissance étrangère, à une entreprise ou une organisation étrangère ou sous contrôle étranger ou à leurs agents les moyens d'entreprendre des hostilités ou d'accomplir des actes d'agression contre la France.

Art. 411-5 - Le fait d'entretenir des intelligences avec une puissance étrangère, avec une entreprise ou organisation étrangère ou sous contrôle étranger ou avec leurs agents, lorsqu'il est de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation, est puni de dix ans d'emprisonnement et de 1 000 000 F d'amende.

Section 3 : De la livraison d'informations à une puissance étrangère.

Art. 411-6 - Le fait de livrer ou de rendre accessibles à une puissance étrangère, à une entreprise ou organisation étrangère ou sous contrôle étranger ou à leurs agents des renseignements, procédés, objets, documents, données informatisées ou fichiers dont l'exploitation, la divulgation ou la réunion est de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation est puni de quinze ans de détention criminelle et de 1 500 000 F d'amende.

Art. 411-7 - Le fait de recueillir ou de rassembler, en vue de les livrer à une puissance étrangère, à une entreprise ou organisation étrangère ou sous contrôle étranger ou à leurs agents, des renseignements, procédés, objets, documents, données informatisées ou fichiers dont l'exploitation, la divulgation ou la réunion est de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation est puni de dix ans d'emprisonnement et de 1 000 000 F d'amende.

Art. 411-8 - Le fait d'exercer, pour le compte d'une puissance étrangère, d'une entreprise ou organisation étrangère ou sous contrôle étranger ou de leurs agents, une activité ayant pour but l'obtention ou la livraison de dispositifs, renseignements, procédés, objets, documents, données informatisées ou fichiers dont l'exploitation, la divulgation ou la réunion est de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation est puni de dix ans d'emprisonnement et de 1 000 000 F d'amende.

Section 4 : Du sabotage.

Art. 411-9 - Le fait de détruire, détériorer ou détourner tout document, matériel, construction, équipement, installation, appareil, dispositif technique ou système de traitement automatisé d'informations ou d'y apporter des malfaçons, lorsque ce fait est de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation, est puni de quinze ans de détention criminelle et de 1 500 000 F d'amende.

Lorsqu'il est commis dans le but de servir les intérêts d'une puissance étrangère, d'une entreprise ou organisation étrangère ou sous contrôle étranger, le même fait est puni de vingt ans de détention criminelle et de 2 000 000 F d'amende.

Section 5 : De la fourniture de fausses informations.

Art. 411-10 - Le fait de fournir, en vue de servir les intérêts d'une puissance étrangère, d'une entreprise ou organisation étrangère ou sous contrôle étranger, aux autorités civiles ou militaires de la France des informations fausses de nature à les induire en erreur et à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation est puni de sept ans d'emprisonnement et de 700 000 F d'amende.

Section 6 : De la provocation aux crimes prévus au présent chapitre.

Art. 411-11 - Le fait, par promesses, offres, pressions, menaces ou voies de fait, de provoquer directement à commettre l'un des crimes prévus au présent chapitre, lorsque la provocation n'est pas suivie d'effet en raison de circonstances indépendantes de la volonté de son auteur, est puni de sept ans d'emprisonnement et de 700 000 F d'amende.

CHAPITRE II : Des autres atteintes aux institutions de la République ou à l'intégrité du territoire national.

Section 1 : De l'attentat et du complot.

Art. 412-1 - Constitue un attentat le fait de commettre un ou plusieurs actes de violence de nature à mettre en péril les institutions de la République ou à porter atteinte à l'intégrité du territoire national.

L'attentat est puni de trente ans de détention criminelle et de 3 000 000 F d'amende.

Les peines sont portées à la détention criminelle à perpétuité et à 5 000 000 F d'amende lorsque l'attentat est commis par une personne dépositaire de l'autorité publique.

Les deux premiers alinéas de l'article 132-23 relatif à la période de sûreté sont applicables à l'infraction prévue au présent article.

Art. 412-2 - Constitue un complot la résolution arrêtée entre plusieurs personnes de commettre un attentat lorsque cette résolution est concrétisée par un ou plusieurs actes matériels.

Le complot est puni de dix ans d'emprisonnement et de 1 000 000 F d'amende.

Les peines sont portées à vingt ans de détention criminelle et à 2 000 000 F d'amende lorsque l'infraction est commise par une personne dépositaire de l'autorité publique.

Section 2 : Du mouvement insurrectionnel.

Art. 412-3 - Constitue un mouvement insurrectionnel toute violence collective de nature à mettre en péril les institutions de la République ou à porter atteinte à l'intégrité du territoire national.

Art. 412-4 - Est puni de quinze ans de détention criminelle et de 1 500 000 F d'amende le fait de participer à un mouvement insurrectionnel :

1° En édifiant des barricades, des retranchements ou en faisant tous travaux ayant pour objet d'empêcher ou d'entraver l'action de la force publique ;

2° En occupant à force ouverte ou par ruse ou en détruisant tout édifice ou installation ;

3° En assurant le transport, la subsistance ou les communications des insurgés ;

4° En provoquant à des rassemblements d'insurgés, par quelque moyen que ce soit ;

5° En étant, soi-même, porteur d'une arme ;

6° En se substituant à une autorité légale.

Art. 412-5 - Est puni de vingt ans de détention criminelle et de 2 000 000 F d'amende le fait de participer à un mouvement insurrectionnel :

1° En s'emparant d'armes, de munitions, de substances explosives ou dangereuses ou de matériels de toute espèce soit à l'aide de violences ou de menaces, soit par le pillage, soit en désarmant la force publique ;

2° En procurant aux insurgés des armes, des munitions ou des substances explosives ou dangereuses.

Art. 412-6 - Le fait de diriger ou d'organiser un mouvement insurrectionnel est puni de la détention criminelle à perpétuité et de 5 000 000 F d'amende.

Section 3 : De l'usurpation de commandement, de la levée de forces armées et de la provocation à s'armer illégalement.

Art. 412-7 - Est puni de trente ans de détention criminelle et de 3 000 000 F d'amende le fait :

1° Sans droit ou sans autorisation, de prendre un commandement militaire quelconque ou de le retenir contre l'ordre des autorités légales ;

2° De lever des forces armées, sans ordre ou sans autorisation des autorités légales.

Art. 412-8 - Le fait de provoquer à s'armer contre l'autorité de l'Etat ou contre une partie de la population est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 500 000 F d'amende.

Lorsque la provocation est suivie d'effet, les peines sont portées à trente ans de détention criminelle et à 3 000 000 F d'amende.

Lorsque la provocation est commise par la voie de la presse écrite ou audiovisuelle, les dispositions particulières des lois qui régissent ces matières sont applicables en ce qui concerne la détermination des personnes responsables.

CHAPITRE III : Des autres atteintes à la défense nationale.

Section 1 : Des atteintes à la sécurité des forces armées et aux zones protégées intéressant la défense nationale.

Art. 413-1 - Le fait, en vue de nuire à la défense nationale, de provoquer des militaires appartenant aux forces armées françaises à passer au service d'une puissance étrangère est puni de dix ans d'emprisonnement et de 1 000 000 F d'amende.

Art. 413-2 - Le fait, en vue de nuire à la défense nationale, d'entraver le fonctionnement normal du matériel militaire est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 500 000 F d'amende.

Est puni des mêmes peines le fait, en vue de nuire à la défense nationale, d'entraver le mouvement de personnel ou de matériel militaire.

Art. 413-3 - Le fait, en vue de nuire à la défense nationale, de provoquer à la désobéissance par quelque moyen que ce soit des militaires ou des assujettis affectés à toute forme du service national est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 500 000 F d'amende.

Lorsque la provocation est commise par la voie de la presse écrite ou audiovisuelle, les dispositions particulières des lois qui régissent ces matières sont applicables en ce qui concerne la détermination des personnes responsables.

Art. 413-4 - Le fait de participer à une entreprise de démoralisation de l'armée en vue de nuire à la défense nationale est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 500 000 F d'amende.

Lorsque l'infraction est commise par la voie de la presse écrite ou audiovisuelle, les dispositions particulières des lois qui régissent ces matières sont applicables en ce qui concerne la détermination des personnes responsables.

Art. 413-5 - Le fait, sans autorisation des autorités compétentes, de s'introduire frauduleusement sur un terrain, dans une construction ou dans un engin ou appareil quelconque affecté à l'autorité militaire ou placé sous son contrôle est puni d'un an d'emprisonnement et de 100 000 F d'amende.

Art. 413-6 - Le fait, en vue de nuire à la défense nationale, d'entraver le fonctionnement normal des services, établissements ou entreprises, publics ou privés, intéressant la défense nationale, est puni de trois ans d'emprisonnement et de 300 000 F d'amende.

Art. 413-7 - Est puni de six mois d'emprisonnement et de 50 000 F d'amende le fait, dans les services, établissements ou entreprises, publics ou privés, intéressant la défense nationale, de s'introduire, sans autorisation, à l'intérieur des locaux et terrains clos dans lesquels la libre circulation est interdite et qui sont délimités pour assurer la protection des installations, du matériel ou du secret des recherches, études ou fabrications.

Un décret en Conseil d'Etat détermine, d'une part, les conditions dans lesquelles il est procédé à la délimitation des locaux et terrains visés à l'alinéa précédent et, d'autre part, les conditions dans lesquelles les autorisations d'y pénétrer peuvent être délivrées.

Art. 413-9 - La tentative des délits prévus aux articles 413-2 et 413-5 à 413-7 est punie des mêmes peines.

Section 2 : Des atteintes au secret de la défense nationale.

Art. 413-9 - Présentent un caractère de secret de la défense nationale au sens de la présente section les renseignements, procédés, objets, documents, données informatisées ou fichiers intéressant la défense nationale qui ont fait l'objet de mesures de protection destinées à restreindre leur diffusion.

Peuvent faire l'objet de telles mesures les renseignements, procédés, objets, documents, données informatisées ou fichiers dont la divulgation est de nature à nuire à la défense nationale ou pourrait conduire à la découverte d'un secret de la défense nationale.

Les niveaux de classification des renseignements, procédés, objets, documents, données informatisées ou fichiers présentant un caractère de secret de la défense nationale et les autorités chargées de définir les modalités selon lesquelles est organisée leur protection sont déterminés par décret en Conseil d'Etat.

Art. 413-10 - Est puni de sept ans d'emprisonnement et de 700 000 F d'amende le fait, par toute personne dépositaire, soit par état ou profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire ou permanente, d'un renseignement, procédé, objet, document, donnée informatisée ou fichier qui a un caractère de secret de la défense nationale, soit de le détruire, détourner, soustraire ou de le reproduire, soit de le porter à la connaissance du public ou d'une personne non qualifiée.

Est puni des mêmes peines le fait, par la personne dépositaire, d'avoir laissé détruire, détourner, soustraire, reproduire ou divulguer le renseignement, procédé, objet, document, donnée informatisée ou fichier visé à l'alinéa précédent.

Lorsque la personne dépositaire a agi par imprudence ou négligence, l'infraction est punie de trois ans d'emprisonnement et de 300 000 F d'amende.

Art. 413-11 - Est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 500 000 F d'amende le fait, par toute personne non visée à l'article 413-10 de :

1° S'assurer la possession d'un renseignement, procédé, objet, document, donnée informatisée ou fichier qui présente le caractère d'un secret de la défense nationale ;

2° Détruire, soustraire ou reproduire, de quelque manière que ce soit, un tel renseignement, procédé, objet, document, donnée informatisée ou fichier ;

3° Porter à la connaissance du public ou d'une personne non qualifiée un tel renseignement, procédé, objet, document, donnée informatisée ou fichier.

Art. 413-12 - La tentative des délits prévus au premier alinéa de l'article 413-10 et à l'article 413-11 est punie des mêmes peines.

CHAPITRE IV : Dispositions particulières.

Art. 414-1 - En cas d'état de siège ou d'urgence déclaré, ou en cas de mobilisation générale ou de mise en garde décidée par le Gouvernement, les infractions prévues par les articles 413-1 à 413-3 sont punies de trente ans de détention criminelle et de 3 000 000 F d'amende et l'infraction prévue par l'article 413-6 est punie de sept ans d'emprisonnement et de 700 000 F d'amende.

Dans les cas visés à l'alinéa qui précède, le fait, en vue de nuire à la défense nationale, de provoquer à commettre les infractions prévues par l'article 413-2 est puni de dix ans d'emprisonnement et de 1 000 000 F d'amende et l'infraction prévue par l'article 413-6 de cinq ans d'emprisonnement et de 500 000 F d'amende.

Art. 414-2 - Toute personne qui a tenté de commettre l'une des infractions prévues par les articles 411-2, 411-3, 411-6, 411-9 et 412-1 sera exempte de peine si, ayant averti l'autorité administrative ou judiciaire, elle a permis d'éviter que l'infraction ne se réalise et d'identifier, le cas échéant, les autres coupables.

Art. 414-3 - Toute personne ayant participé au complot défini par l'article 412-2 sera exempte de peine si elle a, avant toute poursuite, révélé le complot aux autorités compétentes et permis l'identification des autres participants.

Art. 414-4 - La peine privative de liberté encourue par l'auteur ou le complice des infractions prévues par les articles 411-4, 411-5, 411-7, 411-8 et 412-6 est réduite de moitié si, ayant averti les autorités administratives ou judiciaires, il a permis de faire cesser les agissements incriminés ou d'éviter que l'infraction n'entraîne mort d'homme ou infirmité permanente et d'identifier, le cas échéant, les autres coupables.

Lorsque la peine encourue est la détention criminelle à perpétuité, celle-ci est ramenée à vingt ans de détention criminelle.

Art. 414-5 - Les personnes physiques coupables des crimes et des délits prévus au présent titre encourent également les peines complémentaires suivantes :

1° L'interdiction des droits civiques, civils et de famille suivant les modalités prévues par l'article 131-26 ;

2° L'interdiction, suivant les modalités prévues par l'article 131-27 d'exercer une fonction publique ou d'exercer l'activité professionnelle ou sociale dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise ;

3° La confiscation de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou de la chose qui en est le produit, à l'exception des objets susceptibles de restitution ;

4° L'interdiction de séjour, suivant les modalités prévues par l'article 131-31.

Art. 414-6 - L'interdiction du territoire français peut être prononcée dans les conditions prévues par l'article 131-30, soit à titre définitif, soit pour une durée de dix ans au plus, à l'encontre de tout étranger coupable de l'une des infractions définies aux chapitres Ier, II et IV du présent titre et aux articles 413-1 à 413-4, 413-10 et 413-11. Les dispositions des sept derniers alinéas de l'article 131-10 ne sont pas applicables.

Art. 414-7 - Les personnes morales peuvent être déclarées responsables pénalement, dans les conditions prévues par l'article 121-2, des infractions définies au présent titre.

Les peines encourues par les personnes morales sont :

1° L'amende, suivant les modalités prévues par l'article 131-38 ;

2° Les peines mentionnées à l'article 131-39.

L'interdiction mentionnée au 2° de l'article 131-39 porte sur l'activité dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise.

Art. 414-8 - Les dispositions des articles 411-1 à 411-11 et 413-1 à 413-12 sont applicables aux actes visés par ces dispositions qui seraient commis au préjudice des puissances signataires du traité de l'Atlantique-Nord.

Art. 414-9 - Les dispositions des articles 411-6 à 411-8 et 413-10 à 413-12 sont applicables aux informations faisant l'objet de l'accord de sécurité relatif à certains échanges d'informations à caractère secret entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume de Suède, signé à Stockholm le 22 octobre 1973.

TITRE II : DU TERRORISME.

CHAPITRE Ier : Des actes de terrorisme.

Art. 421-1 - Constituent des actes de terrorisme, lorsqu'elles sont intentionnellement en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur, les infractions suivantes :

1° Les atteintes volontaires à la vie, les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, l'enlèvement et la séquestration ainsi que le détournement d'aéronef, de navire ou de tout autre moyen de transport, définis par le livre II du présent code ;

2° Les vols, les extorsions, les destructions, dégradations et détériorations, ainsi que les infractions en matière informatique définis par le livre III du présent code ;

3° Les infractions en matière de groupes de combat et de mouvements dissous définies par les articles 431-13 à 431-17 et les infractions définies par les articles 434-6 et 441-2 à 441-5 ;

4° La fabrication ou la détention de machines, engins meurtriers ou explosifs, définies à l'article 3 de la loi du 19 juin 1871 qui abroge le décret du 4 septembre 1870 sur la fabrication des armes de guerre ;

- la production, la vente, l'importation ou l'exportation de substances explosives, définies à l'article 6 de la loi n° 70-575 du 3 juillet 1970 portant réforme du régime des poudres et substances explosives ;

- l'acquisition, la détention, le transport ou le port illégitime de substances explosives ou d'engins fabriqués à l'aide desdites substances, définis à l'article 38 du décret-loi du 18 avril 1939 fixant le régime des matériels de guerre, armes et munitions ;

- la détention, le port et le transport d'armes et de munitions des première et quatrième catégories, définis aux articles 24, 28, 31 et 32 du décret-loi précité ;

- les infractions définies aux articles 1er et 4 de la loi n° 72-467 du 9 juin 1972 interdisant la mise au point, la fabrication, la détention, le stockage, l'acquisition et la cession d'armes biologiques ou à base de toxines.

- les infractions prévues par les articles 58 à 63 de la loi n° 98-467 du 17 juin 1998 relative à l'application de la Convention du 13 janvier 1993 sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l'emploi des armes chimiques et sur leur destruction ;

5° Le recel du produit de l'une des infractions prévues aux 1° à 4° ci-dessus.

Art. 421-2 - Constitue également un acte de terrorisme, lorsqu'il est intentionnellement en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur, le fait d'introduire dans l'atmosphère, sur le sol, dans le sous-sol ou dans les eaux, y compris celles de la mer territoriale, une substance de nature à mettre en péril la santé de l'homme ou des animaux ou le milieu naturel.

Art. 421-2-1 - Constitue également un acte de terrorisme le fait de participer à un groupement formé ou à une entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d'un des actes de terrorisme mentionnés aux articles précédents.

Art. 421-3 - Le maximum de la peine privative de liberté encourue pour les infractions mentionnées à l'article 421-1 est relevé ainsi qu'il suit lorsque ces infractions constituent des actes de terrorisme :

1° Il est porté à la réclusion criminelle à perpétuité lorsque l'infraction est punie de trente ans de réclusion criminelle ;

2° Il est porté à trente ans de réclusion criminelle lorsque l'infraction est punie de vingt ans de réclusion criminelle ;

3° Il est porté à vingt ans de réclusion criminelle lorsque l'infraction est punie de quinze ans de réclusion criminelle ;

4° Il est porté à quinze ans de réclusion criminelle lorsque l'infraction est punie de dix ans d'emprisonnement ;

5° Il est porté à dix ans d'emprisonnement lorsque l'infraction est punie de sept ans d'emprisonnement ;

6° Il est porté à sept ans d'emprisonnement lorsque l'infraction est punie de cinq ans d'emprisonnement ;

7° Il est porté au double lorsque l'infraction est punie d'un emprisonnement de trois ans au plus.

Les deux premiers alinéas de l'article 132-23 relatif à la période de sûreté sont applicables aux crimes, ainsi qu'aux délits punis de dix ans d'emprisonnement, prévus par le présent article.

Art. 421-4 - L'acte de terrorisme défini à l'article 421-2 est puni de quinze ans de réclusion criminelle et de 1 500 000 F d'amende.

Lorsque cet acte a entraîné la mort d'une ou plusieurs personnes, il est puni de la réclusion criminelle à perpétuité et de 5 000 000 F d'amende.

Les deux premiers alinéas de l'article 132-23 relatif à la période de sûreté sont applicables au crime prévu par le présent article.

Art. 421-5 - L'acte de terrorisme défini à l'article 421-2-1 est puni de dix ans d'emprisonnement et de 1 500 000 F d'amende.

Les deux premiers alinéas de l'article 132-23 relatif à la période de sûreté sont applicables au délit prévu par le présent article.

CHAPITRE II : Dispositions particulières.

Art. 422-1 - Toute personne qui a tenté de commettre un acte de terrorisme est exempte de peine si, ayant averti l'autorité administrative ou judiciaire, elle a permis d'éviter la réalisation de l'infraction et d'identifier, le cas échéant, les autres coupables.

Art. 422-2 - La peine privative de liberté encourue par l'auteur ou le complice d'un acte de terrorisme est réduite de moitié si, ayant averti les autorités administratives ou judiciaires, il a permis de faire cesser les agissements incriminés ou d'éviter que l'infraction n'entraîne mort d'homme ou infirmité permanente et d'identifier, le cas échéant, les autres coupables. Lorsque la peine encourue est la réclusion criminelle à perpétuité, celle-ci est ramenée à vingt ans de réclusion criminelle.

Art. 422-3 - Les personnes physiques coupables de l'une des infractions prévues par le présent titre encourent également les peines complémentaires suivantes :

1° L'interdiction des droits civiques, civils et de famille, suivant les modalités prévues par l'article 131-26. Toutefois, le maximum de la durée de l'interdiction est porté à quinze ans en cas de crime et à dix ans en cas de délit ;

2° L'interdiction, suivant les modalités prévues par l'article 131-27, d'exercer une fonction publique ou d'exercer l'activité professionnelle ou sociale dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise. Toutefois, le maximum de la durée de l'interdiction temporaire est porté à dix ans ;

3° L'interdiction de séjour, suivant les modalités prévues par l'article 131-31. Toutefois, le maximum de la durée de l'interdiction est porté à quinze ans en cas de crime et à dix ans en cas de délit.

Art. 422-4 - L'interdiction du territoire français peut être prononcée dans les conditions prévues par l'article 131-30, soit à titre définitif, soit pour une durée de dix ans au plus, à l'encontre de tout étranger coupable de l'une des infractions définies au présent titre. Les dispositions des sept derniers alinéas de l'article 131-10 ne sont pas applicables.

Art. 422-5 - Les personnes morales peuvent être déclarées responsables pénalement, dans les conditions prévues par l'article 121-2, des actes de terrorisme définis au présent titre.

Les peines encourues par les personnes morales sont :

1° L'amende, suivant les modalités prévues par l'article 131-38 ;

2° Les peines mentionnées à l'article 131-39.

L'interdiction mentionnée au 2° de l'article 131-39 porte sur l'activité dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise.

¹ Comme on le verra plus loin, c'est sur ce dernier point que le projet de loi s'écarte le plus des propositions de la commission de réflexion sur la justice.

² cf. CE - 19 mars 1997 - Syndicat de la magistrature.

³ Mis à part le parquet général près la Cour de cassation qui a un statut spécifique.

⁴ " plus aucune instruction concernant les affaires individuelles, de nature à dévier le cours de la justice, ne sera donnée par le garde des Sceaux "

⁵ Contrairement à ce qu'avait suggéré la commission de réflexion sur la justice présidée par M. Pierre Truche.

⁶ Rapport de la commission de réflexion sur la justice, La Documentation française, 1997, p. 27.

⁷ Cf Annexe.

⁸ Op. Cit, pp. 39-40.

⁹ Op.Cit, p. 41.

¹⁰ Rapport de la commission de contrôle chargée d'examiner les modalités d'organisation et les conditions de fonctionnement des services relevant de l'autorité judiciaire, n°357 (1990-1991), p. 65.

¹¹ L'article 30 du code de procédure pénale a été abrogé par la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 et constitue donc actuellement une " coquille vide ".

¹² Jusqu'au 30 septembre.

¹³ En particulier le Conseil d'Etat n'a admis la validité d'une circulaire datée du 26 septembre 1995 relative à la lutte contre l'immigration clandestine, émanant du garde des Sceaux de l'époque, que dans la mesure où elle se bornait " à exposer les règles législatives applicables et à donner des orientations sur leur mise en oeuvre sans édicter aucune prescription nouvelle " (cf. Conseil d'Etat- 19 mars 1997 - Syndicat de la magistrature )

¹⁴ auquel l'article 2 du projet de loi donne un nouveau contenu et dont la rédaction actuelle se trouverait donc abrogée

¹⁵ " plus aucune instruction concernant les affaires individuelles, de nature à dévier le cours de la justice, ne sera donnée par le garde des Sceaux "

¹⁶ Contrairement à ce qu'avait préconisé la commission de réflexion sur la justice présidée par M. Pierre Truche.

¹⁷ L'exercice de l'action civile par les associations, rapport fait au nom de l'office parlementaire d'évaluation de la législation, n° 343 (Sénat) et n° 1583 (AN), mai 1999, p. 12.

¹⁸ La notion d'"actes judiciaires" recouvre notamment un acte ou une ordonnance d'un juge d'instruction, une décision d'une chambre d'accusation, un avis donné par une chambre d'accusation en matière d'extradition, ou encore des opérations de tirage au sort de jury de cour d'assises.

¹⁹ Quant à la seconde disposition, relative à l'état mensuel élaboré par les procureurs de la République, elle sera reprise, sous une autre forme, dans le nouvel article 39-5 du code de procédure pénale (cf. article 3 du projet de loi) concernant l'information du procureur général par le procureur de la République.

²⁰ Dont on rappellera ici les termes : (le ministère public) " développe librement les observations orales qu'il croit convenables au bien de la justice ".

²¹ Cet amendement rédactionnel tend à viser " l'assemblée des magistrats du tribunal de grande instance ", suivant la terminologie du code de l'organisation judiciaire, de préférence aux termes " l'assemblée générale " figurant dans le projet de loi.