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13 octobre 1999 : Mexique ( rapport - première lecture )

 

Projet de loi sur l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des Etats-Unis du Mexique

DURAND-CHASTEL (Hubert)

RAPPORT 14 (1999-2000) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES


Table des matières





N° 14

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 13 octobre 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des Etats-Unis du Mexique sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements,

Par M. Hubert DURAND-CHASTEL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir le numéro :

Sénat :
479 (1998-1999).



Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi a pour objet d'autoriser la ratification de l'accord sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements entre la France et le Mexique signé à Mexico le 12 novembre 1998.

Cet accord constitue un maillon supplémentaire dans la chaîne des accords de ce type conclu avec plus de 80 Etats dans le monde. Son enjeu est important : il s'agit pour notre pays de conforter le statut des investissements français dans un pays au potentiel économique fort et où la France se doit de développer sa présence économique.

Cet accord n'a pas été conclu sans difficultés, car Les contraintes du Mexique sont spécifiques. C'est un pays qui a été soumis à d'importantes difficultés économiques depuis 20 ans. Deux crises importantes ont marqué les deux dernières décennies : celle de la dette dans les années 1980 et celle de 1994 qui a été provoquée par la perte de confiance des investisseurs étrangers qui se sont massivement retirés du Mexique provoquant une importante dévaluation du peso, et surtout une importante récession économique. Le Mexique est aussi un pays où le rôle de l'Etat dirigé depuis 70 ans par le PRI (Parti révolutionnaire institutionnel) était traditionnellement fort et où l'indépendance nationale était symbolisée par la nationalisation des ressources pétrolières.

Mais ces caractéristiques ne font qu'accroître pour la France et ses entreprises l'intérêt de cet accord d'investissements qui vise à permettre aux sociétés françaises d'y investir et d'en retirer des revenus dans les meilleures conditions de sécurité.

Cet accord, qui doit être ratifié par le Mexique avec d'autres conventions conclues avec d'autres pays européens, est également le signe de la volonté réciproque du Mexique et des pays européens de développer leurs relations, comme l'avait déjà montré la conclusion de l'accord de partenariat économique, de coordination politique et de coopération entre la Communauté européennes et le Mexique le 8 décembre 1997 (rapport fait par M. André Rouvière, n°55, session ordinaire 1998-1999). En effet, l'économie mexicaine est très étroitement liée à l'économie américaine qui représente l'essentiel de ses débouchés, il est donc souhaitable que le Mexique développe son commerce avec d'autres régions et qu'en particulier les pays européens puissent développer leur présence au Mexique.

Cet accord intervient enfin dans une période de profonde mutation économique et politique au Mexique. Economiquement d'importantes évolutions sont en cours et, politiquement, le pays se prépare à élire son nouveau Président. Cette élection est essentielle. Pour la première fois depuis 70 ans, il n'est pas exclu qu'un candidat de l'opposition soit élu, ce qui pourrait modifier profondément le paysage politique mexicain.

Dans la mesure où la commission a effectué l'an passé sa principale mission dans ce pays (Collection " Les rapports du Sénat " :  Le Mexique de l'an 2000 : entre transformation politique, modernisation économique et poids du passé, n°309, 1998-1999), votre rapporteur concentrera son étude sur les évolutions les plus récentes du Mexique dans la perspective de l'élection présidentielle de l'an 2000. Puis il s'attachera à analyser les principales dispositions de l'accord.

I. PERSPECTIVES POLITIQUES ET ÉCONOMIQUES DU MEXIQUE À LA VEILLE DE L'ÉLECTION PRÉSIDENTIELLE DE L'AN 2000

La vie économique et politique du Mexique est aujourd'hui dominée par la préparation de l'élection présidentielle de l'an 2000 qui sera la première élection présidentielle réellement démocratique depuis 70 ans. Il n'est pas exclu qu'elle entraîne l'alternance au sommet de l'Etat. Jusqu'à présent au Mexique, l'élection présidentielle a souvent provoqué une crise de confiance et donc une crise économique et financière, dont la dernière date de 1994. Pour la prévenir, le gouvernement mexicain a conclu cet été un accord avec le FMI car l'économie reste fragile.

A. LA VIE POLITIQUE MEXICAINE EST DOMINÉE PAR LA PRÉPARATION DE L'ÉLECTION PRÉSIDENTIELLE

Depuis 1990, le Mexique a engagé la démocratisation de ses institutions, permettant à l'opposition de prendre une place croissante dans la vie politique. L'élection présidentielle doit être le couronnement de ce mouvement.

1. Le processus de démocratisation

. Les institutions et la vie politique mexicaines sont sous la double influence des Etats-Unis d'Amérique et de la culture politique latino-américaine.

Etat fédéral composé de 31 Etats fédérés, dirigés par des gouverneurs élus, et du district fédéral de Mexico, les Etats-Unis mexicains sont régis par la Constitution de 1917 qui a établi un régime présidentiel. Le Président de la République est élu pour six ans au suffrage universel et n'est pas rééligible. Le Congrès fédéral se compose d'un Sénat de 128 membres et d'une Chambre des députés de 500 membres, tous élus pour trois ans.

Depuis 1929, le PRI (Parti révolutionnaire institutionnel) a toujours été au pouvoir en gardant le contrôle de la présidence et du Congrès. La compétition au sein du PRI commandait l'issue des élections. Mais la règle de non réélection du Président, tempérée par la coutume du " dedazo " c'est-à-dire de la désignation du candidat par le Président sortant, a permis un renouvellement du personnel politique au sommet de l'Etat.

. La modernisation des institutions a été amorcée par le Président Salinas de Gortari puis poursuivie par son successeur, élu en 1994, le Président Ernesto Zedillo.

Une étape fondamentale a été franchie lors des élections du 6 juillet 1997, qui se sont déroulées sous le nouveau régime électoral mis en place en 1996. Le PRI a perdu la majorité absolue à la Chambre des députés. Jusque là, le groupe parlementaire du PRI rassemblait plus de 72 % des députés. Il n'en regroupe plus que 47,6 % (239 sièges sur 500) depuis 1997 et les deux principaux partis d'opposition représentent chacun un quart environ de la représentation parlementaire. A gauche, le Parti de la révolution démocratique (PRD) est fort de 125 députés, il est dirigé par M.Cuauthemoc Cardenas, fils d'un ancien Président (1934-1940). A droite le Parti d'action nationale (PAN) détient 121 sièges. Deux petits partis, le Parti écologiste et le Parti du travail, permettent à l'opposition de détenir la majorité absolue à la Chambre, mais en raison de divergences d'opinions, elle ne s'unit que pour revendiquer un fonctionnement plus démocratique des institutions. Le gouvernement doit désormais composer avec le Congrès, d'importantes concessions ont été nécessaires pour permettre l'adoption du budget pour 1999.

De même, jusqu'en 1998, le Sénat était composé de 100 % de membres du PRI. Après une première ouverture en 1988, puis en 1994 et enfin en 1997, le PRI ne conserve plus qu'un peu moins de 60 % des Sénateurs. Le PRI ne dispose plus de la majorité des deux tiers dans les deux chambres nécessaire pour permettre une révision de la Constitution.

Le même mouvement de démocratisation et de partage du pouvoir s'est fait sentir au niveau local. Jusqu'en 1989, l'ensemble des partis autres que le PRI administrait moins de 50 municipalités. En 1990, ce chiffre a triplé, en 1994 les principaux partis d'opposition en contrôlaient environ 200, depuis 1994 ils en administrent plus de 500, dont M. Cuauthemoc Cardenas à la tête de la ville de Mexico. Aujourd'hui plus de 40 % de la population vit dans des communes gérées par l'opposition. De même, au niveau des Etats fédérés, le nombre des gouverneurs d'opposition s'élève aujourd'hui à 10 sur 32.

L'importance prise aujourd'hui par les partis d'opposition à divers niveaux du pouvoir local et national a permis à ceux-ci d'acquérir une culture de gouvernement, en même temps qu'elle a banalisé l'alternance à un certain niveau de responsabilité. Le PRI n'est plus le seul vecteur possible pour une carrière politique nationale. Il s'est progressivement normalisé et doit se soumettre au jeu politique pluraliste, ce qui bouleverse les habitudes dans la préparation de l'élection présidentielle.

2. La préparation de l'élection présidentielle

Les partis politiques mexicains ont commencé les préparatifs pour l'élection présidentielle, le PRI en modifiant radicalement le mode de désignation de son candidat et l'opposition en examinant la possibilité d'une alliance.

a) Le principal parti, le PRI, a connu depuis le début de l'année 1999 d'importants changements dans sa direction et dans le mode de désignation de son candidat. Le PRI s'est engagé, au moins formellement, dans un processus de démocratisation interne en organisant l'élection du président et du secrétaire général du parti par vote direct et secret des membres du conseil national, et ce pour la première fois, le Président de la République ne le désignant plus directement. Le changement de la direction est intervenu au moment où le parti devait organiser un nouveau mode de désignation de son candidat pour l'élection présidentielle et a marqué le début de la compétition électorale, mettant à jour les jeux d'influence entre le Président sortant et les différents courants et candidats du PRI.

C'est en mai 1999 que le PRI a décidé de modifier radicalement le mode de désignation du candidat à l'élection présidentielle. Le candidat du PRI sera choisi après consultation populaire, sous forme de primaires à l'américaine. Cette décision se veut historique et marque un tournant spectaculaire dans les méthodes du PRI. Mais comme lors de l'élection des instances dirigeantes du PRI, des analystes politiques soulignent que les règles définies devraient permettre au Président sortant de jouer un rôle essentiel et de faire triompher son candidat. Ainsi, pour les primaires, le vote est ouvert aux non-militants, la comptabilisation des résultats se fera par district, alors que 7 des 32 Etats concentrent 151 des 300 districts, et la personnalité qui doit veiller au bon déroulement du processus est un proche du Président Zedillo.

Il y a actuellement quatre précandidats au sein du PRI qui se disputent l'investiture. Le plus important, qui semble avoir la faveur du Président sortant et des Etats-Unis, paraît être l'ancien ministre de l'Intérieur M.Francisco Labatisda. Mais sont également candidats :

- M. Manuel Bartlett, ancien gouverneur de Puebla, à qui on donne peu de chances de l'emporter ;

- M. Humberto Roque Villanueva, qui ne bénéficie pas d'un fort soutien populaire ;

- et, surtout, M. Roberto Madrazo, ancien gouverneur de Tabasco, qui est pour l'instant en tête des sondages.

Deux des opposants internes au P.R.I., M. Esteban Moctezuma, ministre du développement social, et M. Miguel Aleman, gouverneur de l'Etat de Veracruz, qui aurait pu être le principal " challenger " de M.Labatisda, ont renoncé à se présenter.

Aujourd'hui, et après le premier débat télévisé de l'histoire du Mexique entre les candidats , MM. Labatisda et Madrazo semblent les mieux placés pour l'emporter. Tous les candidats revendiquent le changement et aucun n'a repris à son compte le bilan du Président sortant. M. Madrazo se veut l'homme du vrai changement, tandis que M. Labatisda met en valeur le fait qu'il est un homme d'Etat d'expérience. Les élections primaires sont prévus le 7 novembre.

b) Face au PRI, les partis d'opposition semblent divisés. Le PRD, le principal parti d'opposition, sort à peine d'une crise interne provoquée par le renouvellement des instances dirigeantes du parti. Le PAN reste réticent à toute candidature commune. Les deux partis d'opposition ont d'importantes divergences idéologiques et ont de grandes difficultés à s'entendre sur le mode de désignation et éventuellement sur le nom d'un candidat commun. Le candidat du PAN, M. Vicente Fox, ancien gouverneur de l'Etat de Guanajunto, actuellement en tête des sondages, reste peut enclin à céder la place à M. Cuauthemoc Cardenas. Ils ont tous les deux été investis par leurs partis et se sont déclarés prêts à se présenter séparément. La constitution d'une alliance est par ailleurs rendue plus difficile après le refus du Sénat de modifier la loi sur le financement des campagnes électorales : une coalition n'est plus considérée que comme un seul parti et voit en conséquence ses subsides diminuer.

Or les résultats des dernières élections locales pour les postes de gouverneur des Etats de Mexico et de Nayarit ont paru constituer un test des scénarios possibles pour la prochaine élection présidentielle. Dans l'Etat de Mexico, qui est le plus peuplé du pays avec 13 millions d'habitants, le PRI l'a emporté face à une opposition divisée mais qui totalise plus de voix que lui. Par contre, dans l'Etat de Nayarit, qui est un petit Etat sur la côte pacifique, c'est le candidat de " l'Alliance pour le changement ", rassemblant l'opposition qui l'a emporté. Une telle coalition avait déjà remporté les élections en Californie du sud et pourrait être organisée au Coahuila et au Chiapas.

A un an de l'élection présidentielle du 2 juillet 2000, le résultat semble devoir dépendre beaucoup de l'attitude de l'opposition qui, selon les sondages, l'emporterait si elle s'unissait mais qui, divisée, serait défaite. Le résultat dépendra aussi de la cohésion du PRI avant et après les primaires. Il n'est pas à l'abri d'une scission qui, comme dans le passé, pourrait considérablement modifier les données de l'élection.

B. L'ÉCONOMIE MEXICAINE, UNE ÉCONOMIE AU FORT POTENTIEL

Cinq ans après la crise majeure de 1994, l'économie mexicaine a repris le chemin de la croissance. Les fondamentaux de l'économie mexicaine se sont sensiblement améliorés tout en laissant subsister d'importants points d'ombre. Des réformes structurelles d'envergure seront encore nécessaires pour conduire le pays sur la voie d'une croissance forte et équilibrée nécessaire à son développement économique et social.

1. Le plan de consolidation de l'économie mexicaine

La crainte que ne se reproduise la crise de confiance habituelle lors d'un changement de Président, qui avait pris des proportions catastrophiques en 1994, a conduit l'administration Zedillo a conclure un plan de " blindage " de l'économie mexicaine avec les principaux partenaires financiers du Mexique. Ce plan a un but préventif et psychologique alors que le Mexique connaît une situation financière et commerciale satisfaisante.

Le plan annoncé le 15 juin 1999 est d'une ampleur tout à fait inhabituelle : 23,7 milliards de dollars. Ce plan établi en concertation avec le FMI (Fonds monétaire international), la Banque mondiale, la Banque interaméricaine de développement (BID), l'Eximbank des Etats-Unis et les banques centrales nord-américaines se décompose ainsi :

- l'accord de confirmation avec le FMI consiste en l'octroi d'un montant de 3,103 milliards de droits de tirage spéciaux (DTS), soit 120 % de la quote part payée par le Mexique au Fonds. Ce montant est prévu pour être disponible jusqu'à la fin novembre 2000.

- La Banque mondiale doit accorder 5,2 milliards de dollars de prêts principalement destinés, d'une part à financer des programmes d'amélioration des conditions de vie de la population disposant des revenus les plus faibles et d'autre part à appuyer les mesures de préservation de la stabilité économique.

- Pour la période 1999-2001, la BID a également convenu avec le gouvernement mexicain d'un programme de prêts de l'ordre de 3,5 milliards de dollars.

- L'Eximbank des Etats-Unis a mis à disposition du Mexique des lignes de crédits commerciaux pour un montant de 4 milliards de dollars pour financer les importations de biens et services en provenance des Etats-Unis et du Canada.

- Les banques centrales des Etats-Unis et du Canada ont renouvelé la couverture de crédits d'urgence à hauteur de 6,8 milliards de dollars, disponibles en cas de situation financière périlleuse.

En fait, beaucoup des éléments de ce plan sont la poursuite normale des relations financières du Mexique avec ces institutions, mais par son ampleur et son caractère préventif et coordonné, il prend un aspect exceptionnel. Il est environ du même montant que celui, curatif cette fois, qui avait été accordé lors de la crise de 1994. Ce plan est pour le Mexique une sécurité supplémentaire avant une période de fragilité. Il dispose, en effet, déjà d'importantes réserves de change : 7% du PIB, soit plus de 30 milliards de dollars et l'équivalent de trois mois d'importations.

2. Une économie en pleine croissance mais encore fragile

La crise financière provoquée en décembre 1994 par la chute du peso avait entraîné une sévère récession économique, le PIB reculant de 6 % alors que le taux d'inflation dépassait 50 %. Mais le Mexique avait réussi à renouer rapidement avec la croissance (+ 5 % en 1996 et 7 % en 1997). Dans le même temps une gestion plus seine avait permis de ramener l'inflation à 15 % en 1997 et le déficit budgétaire à 0,3 % du PIB. Le déficit extérieur était passé de 29 milliards de dollars en 1994 à 7 milliards en 1997.

Cette reprise, qui souligne le dynamisme et les atouts de l'économie mexicaine, reste néanmoins fragile et dépendante de la conjoncture. Le mandat du Président Zedillo semble s'achever dans un contexte favorable. Les perspectives de croissance s'améliorent en 1999 et les premiers résultats économiques permettent de penser que l'objectif de 3 % de croissance sera atteint cette année. L'inflation est également moins importante qu'en 1998 où elle avait atteint 18,5 % en raison de la dépréciation du peso. En 1999, le phénomène inverse, c'est à dire l'appréciation du peso, a permis de réduire l'inflation importée. Sur les huit premiers mois, l'inflation n'est que de 8,5 % et l'objectif de 13 % sur l'année pourrait être atteint. Le déficit public, qui est très dépendant du cours du pétrole puisque son exploitation représente environ un tiers des ressources public, profite de la hausse des cours en 1999. Le phénomène inverse en 1998 avait obligé le gouvernement à opérer des coupes budgétaires pour contenir le déficit public à 1,42 % du PIB. La réduction du déficit public à 1,25 % du PIB est donc plausible en 1999.

La situation des comptes extérieurs est également en voie d'amélioration en 1999. Sur les six premiers mois de l'année, le déficit commercial s'est réduit de 900 millions de dollars par rapport à 1998. Cette bonne performance s'explique par l'appréciation du peso et la progression des exportations mexicaines en direction des Etats-Unis dont la conjoncture est restée favorable. Elles ont progressé de 10 %. Ce sont les " maquiladoras " qui ont le plus profité de cette conjoncture. Elles représentent 45 % des exportations mexicaines et leurs exportations ont progressé de 16,2 %. Les importations progressent un peu moins vite, + 8,4 %. Cette progression est surtout due à la demande des industries exportatrices et se compose essentiellement de biens de consommation intermédiaire et d'équipement. Mais l'amélioration du solde commercial cache un déséquilibre croissant entre l'excédent qui est dégagé avec les Etats-Unis (+ 6,666 milliards de dollars) et le déficit enregistré avec les pays asiatiques (- 5,643 milliards de dollars). Enfin, le déficit courant est entièrement couvert par le flux des investissements directs étrangers qui reste important et atteint 5,468 milliards de dollars.

Mais plusieurs éléments conduisent à tempérer ces bons résultats. La croissance de l'économie est importante mais est juste suffisante pour un pays dont la population s'accroît de 2 % par an. Cette croissante est également très dépendante de l'économie américaine. Les Etats-Unis représentent en effet 88 % des exportations du Mexique et un renversement de la conjoncture américaine provoquerait une crise au Mexique. Il faut ajouter que si les exportations tirent la croissance, la demande intérieure, consommation et investissements, reste faible. En outre, les bons résultats budgétaires s'expliquent par la hausse des prix du pétrole plus que par toute autre mesure. Enfin le peso s'est apprécié d'environ 20 % par rapport au dollar depuis le début de l'année de telle sorte que beaucoup d'analystes le juge surévalué et pourrait dans un contexte d'incertitude marquer leur défiance à l'égard du Mexique. Une baisse du peso entraînerait mécaniquement la dégradation du compte courant et une hausse de l'inflation.

3. D'indispensables réformes structurelles

Dans son rapport d'août 1999, Regulatory reform in Mexico, l'OCDE (Organisation de coopération et de développement économique) soulignait à la fois les progrès énormes accomplis par le Mexique depuis 10 ans et les réformes structurelles qui restent à accomplir.

Pour l'OCDE, l'économie mexicaine s'est considérablement ouverte. D'une économie réglementée et protégée, le Mexique est passé à une économie où l'activité du secteur privé est l'une des plus élevée de l'OCDE, car le principe de l'économie de marché a été adopté comme élément moteur du développement. Ce rapport met notamment en valeur l'adoption en 1993 d'une très importante loi sur la concurrence et la création de la Commission fédérale de la concurrence, ou encore le fait que depuis 1998 le contrôle des prix soit levé sur presque tous les biens. Surtout, l'adhésion du Mexique au Gatt (OMC) et à l'ALENA (Accord de libre-échange nord-américain) a conduit le Mexique à ouvrir son économie sur l'extérieur. De 1990 à 1997, les échanges commerciaux et les investissements directs étrangers ont quadruplé. D'importantes privatisations ont été entreprises. Les services publics sont progressivement ouverts à la concurrence, comme le service du téléphone. La libéralisation dans ce secteur a, par exemple, provoqué la baisse de moitié du prix des communications sur longue distance.

Mais d'importantes réformes structurelles doivent encore être mises en oeuvre notamment pour régler les difficultés du système bancaire et pour réformer la fiscalité.

Les difficultés du secteur bancaire grèvent l'économie mexicaine depuis la crise de 1994 qui a provoqué une importante augmentation des créances douteuses. La reprise de ces créances par un fonds de protection de l'épargne, le FOBAPROA devenu IPAB, n'a pas permis de trouver une solution satisfaisante. Aujourd'hui, le coût du sauvetage des banques est estimé entre 19,3 % et 21,3 % du PIB. Les ventes effectuées jusqu'à présent par l'IPAB pour réaliser ces créances douteuses ne représentent qu'environ 3,1 % du PIB. Le montant qui reste à financer est donc extrêmement important. Il vient en réalité s'ajouter à la dette du secteur public mexicain. Même si celle-ci reste modeste comme aime à le rappeler le Mexique au regard des autre pays de l'OCDE car elle ne s'élève qu'à 25,4 % du PIB, son service n'est pas sans poser d'importantes difficultés à un Etat dont les recettes fiscales sont faibles et fluctuantes.

La crise du secteur bancaire, combinée à la nécessité de poursuivre une politique monétaire restrictive pour contrôler l'inflation et pour maintenir la confiance dans le peso, provoque des taux d'intérêt très élevés. Cela entraîne une contraction du crédit (-14 % en glissement annuel à la fin juin 1999) aux particuliers et aux entreprises.

L'Etat mexicain est également confronté à la nécessité d'opérer une réforme fiscale lui permettant d'accroître ses recettes et de les stabiliser. Aujourd'hui, les revenus pétroliers fournissent plus d'un tiers des recettes fiscales. Mais ces revenus fluctuent énormément d'une année sur l'autre en fonction du taux de change, du prix du pétrole et du niveau de la production. Cette variabilité ne permet pas une bonne gestion du budget de l'Etat. Dans les bonnes années, l'excédent des recettes est dépensé sans cohérence pluriannuelle, alors que dans les mauvaises années la diminution des ressources conduit comme en 1998 à opérer des coupes dans les dépenses pour contenir le déficit public.

Cette méthode de gestion des finances publiques est d'ailleurs macroéconomiquement contestable. Elle conduit à mener une politique budgétaire pro-cyclique et non pas contra-cyclique en faisant jouer les stabilisateurs automatiques. C'est-à-dire que lorsque les revenus pétroliers et fiscaux sont bons, ce qui correspond le plus souvent à des années où la conjoncture est favorable, la dépense publique augmente et a un effet inflationniste. Par contre, quand la conjoncture s'inverse et que les revenus pétroliers sont moins favorables, les dépenses publiques sont réduites, ce qui a tendance à ralentir l'activité économique. La bonne politique budgétaire serait plutôt de laisser se détériorer le solde budgétaire primaire pour atténuer le ralentissement conjoncturel et soutenir l'activité.

L'augmentation des ressources doit également permettre de financer des projets de développement à long terme dans les secteurs de l'éducation et de la santé. Aujourd'hui, le manque de recettes rend difficile leur réalisation car la pression fiscale au Mexique est trop faible, la plus faible de l'OCDE. Des réformes devraient être entreprises pour élargir l'assiette des impôts et simplifier leur recouvrement par l'administration. Cela permettrait de considérablement diminuer la fraude.

*

* *

II. DES RELATIONS BILATÉRALES À DÉVELOPPER

La France et le Mexique entretiennent depuis de nombreuses années des relations soutenues. Les visites à haut niveau se succèdent à un rythme régulier depuis la visite historique du général de Gaulle en 1964 et celle du Président Echeverria en 1973. Tous les Présidents de la Ve République, sauf Georges Pompidou à cause de sa maladie, se sont rendus au Mexique. Ce fut le cas de M. Jacques Chirac en novembre 1998.

Les relations bilatérales et la coopération se sont développés dans tous les domaines. S'il est important pour la France d'être présente au Mexique qui représente un marché en développement de presque 100 millions de consommateurs et qui est un pays pivot entre l'Amérique du Nord et les pays d'Amérique latine, le Mexique, lui, y voit l'occasion de rééquilibrer en faveur de l'Europe et de la France ses relations diplomatiques et économiques.

A. UNE COOPÉRATION TRADITIONNELLEMENT IMPORTANTE

Pour notre coopération, le Mexique revêt une importance toute particulière. Il s'agit de notre deuxième partenaire dans la région, derrière le Brésil. 96 millions de francs sont attribués chaque année dans le cadre de la coopération. Ses grandes orientations sont fixées par des commissions mixtes franco-mexicaines. Elle repose sur un véritable partenariat et sur le recours systématique à des cofinancements qui permettent d'obtenir un effet multiplicateur, une plus grande visibilité de l'action de la France et une grande implication de la partie mexicaine. La coopération franco-mexicaine est aujourd'hui régie par l'accord-cadre de coopération signé le 18 février 1992 et entré en vigueur en 1994.

En matière scientifique et technique, les échanges sont essentiellement universitaires. 300 boursiers mexicains suivent leurs études en France. De nombreux partenariats existent avec des grandes écoles comme l'ENA, HEC ou l'IEP ; des programmes scientifiques permettent également à de nombreux chercheurs et à des ingénieurs de venir en France.

La coopération avec la France s'est aussi développée dans les secteurs de la santé, des télécommunications, de la police, de la coopération judiciaire, de l'urbanisme ou de la recherche agricole. Le Centre français d'études mexicaines et centraméricaines (CEMCA) est le vecteur privilégié de notre coopération en matière de sciences sociales et humaines.

Le français demeure assez présent au Mexique. Son enseignement se développe, surtout dans l'enseignement supérieur, car c'est la langue qui peut faire la différence entre les étudiants qui parlent déjà l'anglais. Sur 120 000 Mexicains qui apprennent le français, la moitié sont des étudiants. Le dispositif français s'appuie sur le Centre culturel et de coopération qui regroupe l'Institut français d'Amérique latine et une grande partie des activités du service culturel et de coopération, sur les lycées franco-mexicains, sur le réseau des Alliances françaises et sur le Centre de ressources sur la France contemporaine, la " Casa de Francia " qui a été inaugurée par le Président Jacques Chirac. Ces organisations sont également le support d'échanges culturels et artistiques qui rencontrent un vif succès au Mexique.

B. DES RELATIONS ÉCONOMIQUES BILATÉRALES QUE LES DEUX PARTIES ONT INTÉRÊT À DÉVELOPPER

1. Malgré des exportations en forte hausse, la France a perdu des parts de marché

Les pays européens représentent une faible part des échanges commerciaux du Mexique comparés aux Etats-Unis. Leurs parts de marché ont même régressé depuis l'entrée en vigueur de l'ALENA. Ils n'en possèdent plus que 8,8 % au lieu de 14 % en 1990. Parmi les pays européens, l'Allemagne reste le deuxième fournisseur du Mexique avec 3,6 % de part de marché et l'Italie est septième avec 1,2 %.

La France, elle, se classe au neuvième rang alors qu'elle se situait au sixième en 1996. Notre part de marché est un peu inférieur à 1,2 %. Nos échanges avec le Mexique restent structurellement excédentaires avec un taux de couverture de 223 % et des exportations qui atteignent 7,4 milliards de francs en 1998, soit une progression de +18 %. Nos exportations sont constituées pour prés de la moitié de biens d'équipement professionnel et pour un cinquième de biens intermédiaires (électrique, électronique, chimie..). Elles ont quadruplé en valeur entre 1986 et 1998.

2. Une position à renforcer en matière d'investissements

La France se classe au sixième rang des investisseurs étrangers au Mexique en matière de stocks avec 2 milliards de dollars, soit 3 % du total. En termes de flux, l'investissement physique total est en progression. Mais ces chiffres ne donnent qu'une idée partielle de l'investissement total des entreprises françaises au Mexique puisqu'une grande partie de ces investissements sont effectuées par des filiales nord-américaines. Si on cherche à évaluer la part totale des entreprises française au Mexique dans les actifs totaux, elle pourrait s'élever de 2,3 à 3,3 %.

Les entreprises françaises ont multiplié leurs investissements et leurs implantations au Mexique depuis l'engagement des privatisations et de la signature de l'ALENA. France Télécom a acquis 7 % de l'opérateur mexicain Telmex. Gaz de France a investi 100 millions de dollars pour la distribution de gaz naturel dans la vallée de Mexico. Carrefour a installé une vingtaine d'hypermarchés. Thomson emploie plus de 15 000 personnes au Mexique et Alstom 6 000 dans 6 usines. D'autres grandes entreprises, tels les groupes Accor, Elf-Totalfina, Rhône-Poulenc, Saint-Gobain, Alcatel, Schlumberger, sont présentes au Mexique.

D'importantes privatisations sont encore à effectuer au Mexique et pourraient constituer de très intéressantes opportunités pour les entreprises françaises notamment dans les services publics (transport, eau, déchets, ports, aéroports et courriers rapides) et le secteur de l'énergie (pétrole, électricité, gaz et pétrochimie).

3. Une législation économique et financière favorable au développement des investissements

L'adhésion du Mexique à des organisations économiques (OMC, OCDE) et à des accords de libre échange (ALENA ou APEC) a rendu nécessaires d'importantes réformes de la législation économique et financière.

Ainsi, le droit des sociétés organisé à l'origine par le code de commerce de 1887 a fait l'objet d'une importante adaptation. Un nouveau cadre légal du droit de l'environnement, axé sur les risques du développement industriel, a été adopté en 1996. En 1993, c'est la loi encadrant la concurrence, inspirée du Sherman Act américain, qui est entrée en vigueur. En 1994 a été votée une loi sur la protection de la propriété intellectuelle qui met en place un institut mexicain de la propriété industrielle qui est lié depuis 1998 par un accord de coopération à l'INPI (Institut national de la propriété intellectuelle français).

En outre, en matière d'investissements, le Mexique a beaucoup libéralisé sa législation. Les investissements étrangers sont désormais régis par la loi de 1996. Cette loi autorise une participation étrangère dans tous les secteurs de l'économie mexicaine, à l'exception de ceux réservés de manière exclusive ou partielle aux investissements mexicains privés ou publics (énergie nucléaire, pétrochimie, distribution d'essence et de gaz).

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III. L'ACCORD SUR L'ENCOURAGEMENT ET LA PROTECTION RÉCIPROQUE DES INVESTISSEMENTS

Cet accord renforce le cadre juridique des investissements français au Mexique et, par là même, l'égalité des chances entre les exportateurs français et certains de leurs concurrents. Il facilitera la mobilité des investissements directs et indirects tout en garantissant leur sécurité sur le plan juridique grâce à l'application des principes du droit international au lieu de la réglementation mexicaine qui peut être modifiée unilatéralement.

A. DE LONGUES NÉGOCIATIONS

Les négociations avec la partie mexicaine ont été engagées dès 1987, mais n'ont véritablement démarré qu'en 1995, pour ne s'achever qu'après cinq tours de négociations. Deux types d'écueils expliquent le retard pris dans la conclusion de l'accord bilatéral :

* l'interruption de la négociation entre 1996 et 1998, dans l'attente de l'issue de la négociation d'un accord multilatéral sur l'investissement (AMI) dans le cadre de l'OCDE ;

* certaines restrictions demandées par la partie mexicaine et qui dérogeaient aux dispositions des accords bilatéraux déjà signés par la France avec près de 80 autres Etats. Ces restrictions tenaient principalement :

- au champ couvert par l'accord : la partie mexicaine s'appuyant sur l'accord ALENA, souhaitait exclure les créances liées à des transactions commerciales, l'ensemble de la dette publique ainsi que les biens qui ne sont pas directement liés à une activité économique, ce qui pouvait conduire à limiter de façon substantielle la portée de l'accord. Elle revendiquait par ailleurs que l'accord ne s'applique pas aux investissements effectués avant son entrée en vigueur, dérogeant en cela au principe constant selon lequel les protections offertes aux investisseurs sont valables pour les investissements passés et à venir. Enfin, elle entendait limiter l'accord aux seuls investissements directs, ce qui aurait considérablement limité la portée de l'accord, la plupart des investissements d'origine française au Mexique étant réalisées à travers des filiales implantées dans les pays tiers ;

- à une définition commune des restrictions au principe du libre transfert, elle était souhaitée par le Mexique et devait être compatible avec l'article 73 F du Traité sur l'Union européenne (exception et limitation dans le temps) ;

- à la définition commune d'un dispositif de règlement des différends en raison des contraintes constitutionnelles mexicaines.

B. PRINCIPALES DISPOSITIONS DE L'ACCORD FRANCO-MÉXICAIN DU 12 NOVEMBRE 1998

1. Un champ d'application relativement étendu

La partie française a obtenu satisfaction sur le champ d'application de l'accord qui est aussi large que les accords habituellement conclu par notre pays.

Les investissements concernés par le présent accord sont les " biens, droits et intérêts de toutes natures ". L'article 1er fournit une liste indicative (et non exhaustive) comportant, entre autres exemples, les biens meubles et immeubles et, de manière générale, les droits réels, les actions et autres formes de participation, les obligations, les droits d'auteur et les droits de propriété industrielle, ainsi que les concessions.

L'accord franco-mexicain s'applique aux avoirs investis avant ou après l'entrée en vigueur du présent accord, à condition qu'ils l'aient été conformément au droit du pays d'accueil (art.2-1).

Les investisseurs sont les " nationaux " des Etats contractants, c'est-à-dire les personnes physiques possédant la nationalité de l'une des parties, ou les sociétés, c'est-à-dire les personnes morales constituées sur le territoire de l'une des parties contractantes et y possédant son siège social (art.1-2).

Le terme de revenus renvoie à " toutes les sommes produites par un investissement " : bénéfices, redevances et intérêts (art.1-3).

S'agissant de la zone d'application géographique, l'accord s'applique à l'ensemble du territoire de chacune des parties, y compris les zones maritimes.

2. Les engagements souscrits par les parties

Ils sont naturellement destinés à favoriser le développement des investissements français au Mexique et mexicains en France.

De manière générale, la convention prescrit aux parties d'admettre et d'encourager les investissements effectués par les nationaux et les sociétés de l'autre partie (art.3).

Le principe du traitement juste et équitable résulte de l'article 4 du présent accord. De manière classique, il réserve aux investissements de l'autre partie un traitement non moins favorable que celui accordé aux nations ou sociétés du pays d'accueil, ou le traitement accordé aux investisseurs de la nation la plus favorisée si celui-ci est plus avantageux.

Conformément à la plupart des accords de même objet, l'article 4 exclut l'extension à l'autre partie des privilèges accordés en vertu d'un accord de libre échange, d'une union douanière ou d'un marché commun.

L'article 4-3 garantit la protection et la sécurité " pleines et entières " des investissements d'une partie sur le territoire de l'autre partie. L'article 5 interdit toutes mesures de dépossession (expropriation ou nationalisation) à des motifs d'utilité publique. Est exclue toute décision discriminatoire ou contraire à un engagement particulier. L'article 5 (§ 2 et 3) pose le principe du paiement d'une indemnité prompte et adéquate. Librement transférable, cette indemnité produit, jusqu'à son versement, des intérêts calculés aux taux du marché.

Les investisseurs lésés par une guerre ou par tout événement analogue (révolution, état d'urgence national...) bénéficieront, en vertu de l'article 6, d'un traitement non moins favorable que celui de la partie concernée à ses propres nationaux ou à ceux de la Nation la plus favorisée.

Le principe de la liberté des transferts, posé par l'article 7, garantit l'investisseur contre le risque de suspension ou d'interdiction des transferts de capitaux, des revenus de l'investissement (intérêts d'emprunt, redevances...), des produits d'une liquidation partielle ou totale de l'investissement, ainsi que des indemnités de dépossession et de perte. Le principe du libre transfert concerne également les gains et autres rémunérations du personnel engagé à l'étranger pour les besoins d'un investissement.

Toutefois, sur les instances de la partie mexicaine, une restriction exceptionnelle et temporaire à ce principe est admise au dernier alinéa de l'article 7 : " En cas de grave déséquilibre, ou de menace de déséquilibre, de la balance des paiements, chacune des parties contractantes peut temporairement appliquer des restrictions aux transferts, à condition que la partie contractante concernée mette en oeuvre des mesures ou un programme satisfaisant aux critères du Fonds monétaire international. Ces restrictions sont imposées sur une base équitable, non-discriminatoire et de bonne foi. "

3. Une procédure classique de règlement des différends entre Etats mais spécifique entre un investisseur et un Etat.

Les différends susceptibles d'opposer les deux Etats parties sont réglés, si possible, par la voie diplomatique et, en cas d'échec, sont soumis à un tribunal d'arbitrage, relayé éventuellement par le Secrétaire général de l'ONU (art.11).

L'article 9 organise une procédure spécifique de règlement des différends entre un investisseur et un Etat partie. Cette procédure offre toutes les garanties habituelles en matière de droit du commerce international et de l'arbitrage. Traditionnellement un tel différend, s'il ne trouve pas de solution amiable, peut être soumis au bout de 6 mois à l'arbitrage du Centre international pour le règlement des différents relatifs aux investissements (CIRDI), créé par la Convention de Washington du 18 mars 1965.

Cette procédure spécifique ne s'applique qu'aux différends liés à une perte ou un dommage subi par un investisseur et provoqué par un manquement allégué à une partie contractante (art.9-1). Cet investisseur ne peut avoir recours à un arbitrage lorsqu'il est déjà engagé dans une procédure judiciaire contre cet état (art.9-2). L'arbitrage ne peut ensuite être demandé que dans certaines conditions de délai et de forme. Le différend peut être soumis au CIRDI, comme à l'accoutumée, mais également à des tribunaux ad hoc constitués selon les règles de la CNUDCI (Commission des Nations unies pour le droit commercial international) ou auprès de la Chambre de commerce internationale (art.9-4). Les règles de composition du tribunal arbitral sont énoncées à l'article 9-6. En cas d'échec, il est fait appel au Secrétaire général du CIRDI. Le tribunal arbitral se prononce à la majorité des voix. Ses pouvoirs sont définis à l'article 9-7. Il peut décider de condamner l'une des parties au versement d'indemnités ou à une restitution en nature et avec l'accord des parties à toute autre forme de réparation (art.9-8).

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Le Mexique vit aujourd'hui une période d'incertitude. L'élection présidentielle de l'an 2000 focalise l'attention. Il est vrai que son issue est importante. Elle pourrait conduire à l'alternance politique si l'opposition parvient à s'unir autour d'un candidat commun. Dans tous les cas, cette élection, après les élections législatives de 1997, marquera une étape très importante dans la démocratisation des institutions et de la vie politique mexicaine.

Au plan économique, l'incertitude est aussi de rigueur. L'économie mexicaine reste fragilisée par la crise de 1994. D'importantes réformes structurelles sont encore nécessaires pour assainir l'économie. Le Mexique doit chercher à équilibrer sa croissance en se détachant de la rente pétrolière et de la dépendance à l'égard des Etats-Unis. Une croissance forte à long terme est absolument indispensable à un pays dont la population s'accroît rapidement.

Mais malgré ces incertitudes, le Mexique reste un pays à fort potentiel qui présente un grand intérêt pour la France. C'est un marché de 100 millions d'habitants dont le niveau des revenus augmente. Par la participation du Mexique à de nombreux accords de libre-échange avec le nord et le sud du continent américain, il constitue une plaque tournante pour des investisseurs qui souhaitent développer leurs activités soit aux Etats-Unis et au Canada soit vers l'Amérique latine.

Or la France reste trop peu présente au Mexique. Bien que très dynamique, elle y a perdu des parts de marché. Les entreprises françaises pourraient profiter des opportunités offertes notamment lors des privatisations.

Il est donc essentiel pour nos entreprises d'avoir un cadre juridique plus sûr et plus protecteur qui les garantisse des fluctuations de la législation locale.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose l'approbation du présent projet de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

Votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent projet de loi au cours de sa réunion du 13 octobre 1999.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. André Boyer a demandé des précisions sur le déroulement des élections primaires. Il a souhaité savoir comment serait désigné le candidat du PRI parmi les quatre postulants en lice. M. Hubert Durand-Chastel a précisé qu'il s'agirait d'une " préélection " à un tour où celui qui arriverait en tête l'emporterait sur les trois autres qui se sont engagés, à l'avance, à se retirer dans ce cas de figure. Il a insisté sur le fait que ces élections primaires étaient ouvertes à tous, adhérents ou non au PRI, et qu'elles étaient entièrement prises en charge par ce parti.

M. Xavier de Villepin, président, a ensuite souligné que le Mexique était le pays d'Amérique latine qui bénéficiait de la meilleure croissance économique, avec sans doute un taux de l'ordre de 3 % pour l'année 1999. C'est -a-t-il relevé- le pays qui connaît la situation économique la plus favorable, alors que le reste du sous-continent est confronté à de sérieuses difficultés. La Colombie, le Venezuela et l'Equateur connaissent ainsi à divers degrés, des crises aussi bien politiques qu'économiques. Le Mercosur a été fortement ébranlé par la dévaluation du real et l'incertitude politique est forte quant aux successions de MM. Cardoso, au Brésil, et Menem en Argentine.

Dans cette conjoncture, M. Xavier de Villepin, président, a insisté sur le fait que la France, qui ne représente que 1,2 % du marché mexicain, devait y être plus présente et mieux affronter la concurrence des Etats-Unis qui y détiennent -a-t-il rappelé- 80 % des parts de marché. L'accord d'investissements proposé devrait y contribuer.

En conclusion, M. Hubert Durand-Chastel a souhaité que cet accord permette à la France de mieux profiter de l'essor de l'économie mexicaine et des possibilités qu'elle offre pour pénétrer le marché américain.

La commission a alors approuvé le présent projet de loi.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des Etats-Unis du Mexique sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements, signé à Mexico le 12 novembre 1998, et dont le texte est annexé à la présente loi.1(*)

ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT2(*)

- Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances :

sans objet

- Bénéfices escomptés en termes :

* d'emploi :
impossible à quantifier.

* d'intérêt général : enrichissement de nos relations diplomatiques ; cet accord encouragera nos investisseurs à venir s'implanter dans ce pays, dans la mesure où ils bénéficieront de garanties juridiques appropriées (liberté de transfert, protection contre les expropriations et droit inconditionnel à l'arbitrage international).

* financiers : l'accord permettra au Gouvernement d'accorder la garantie de la Coface pour les investisseurs français, conformément à la loi de finances rectificative pour 1971 ; l'accord ouvre par ailleurs la possibilité à la Coface d'exercer un recours subrogatoire contre l'Etat d'accueil en cas d'indemnisation.

* de simplification des formalités administratives : aucune.

* de complexité de l'ordonnancement juridique : sans objet.




1 Voir le texte annexé au document Sénat n° 479.

2 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.