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CHAPITRE PREMIER

UN NOUVEL ACCORD INTERINSTITUTIONNEL CONTESTATBLE

L'an dernier, le présent rapport insistait sur la nécessité d'instaurer des règles plus subtiles et réalistes de programmation en faisant valoir qu'il n'existait en effet désormais plus qu'un seul budget en Europe échappant à de vraies disciplines budgétaires formelles, le budget des Communautés européennes.

En outre, la résolution du Sénat susmentionnée comportait le rappel des grandes orientations à mettre en oeuvre à l'occasion de la nouvelle programmation financière de l'Union européenne.

Les résultats acquis par le Sommet de Berlin du 26 mars 1999 et les termes du nouvel accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 sont loin de donner satisfaction à ces exigences.

La responsabilité de cette déception incombe très largement à l'ombre portée sur les négociations par le débat fondamentalement non-européen ouvert par certains pays relatif aux contributions nettes.

I. UNE NÉGOCIATION BIAISÉE PAR UNE APPROCHE CONTRAIRE A L'ESPRIT EUROPEEN

Quatre pays ont pris la responsabilité de centrer les négociations sur le nouveau profilage financier de l'Union européenne sur la question des contributions nettes, c'est à dire sur la question des soldes enregistrés par chaque Etat membre, à l'occasion des flux budgétaires entre les Etats et le budget européen.

Cette toile de fond, a de fait, polarisé les débats et détourné l'attention des vrais sujets de l'Europe.

C'est d'autant plus regrettable qu'il s'agit d'un faux débat qui, selon toutes vraisemblances, n'est malheureusement pas purgé ce qui mérite qu'on y revienne.

A. LES DONNÉES DU DÉBAT

C'est l'existence de déséquilibres comptables entre Etats-membres qui a alimenté un débat qui s'est par ailleurs nourri des incertitudes sur l'impact de l'élargissement et des propositions financières de la Commission dans le cadre de l'Europe à 15 sur chacun des Etats-membres.

1. L'existence de déséquilibres comptables

Le tableau ci-après démontre l'existence de déséquilibres comptables, certains Etats membres versant au budget de l'Union européenne davantage qu'ils n'en perçoivent, l'inverse étant également vrai par construction.

Solde budgétaire par Etat membre en 1996 selon la Cour des comptes européenne

Etat Membre

Recettes 96

Dépenses réparties 96

Solde 1996

Solde 1995

Solde 1994

ECU/hbt 1996

 

(Mécus)

%

(Mécus)

%

(Mécus)

(Mécus)

(Mécus)

 

Belgique

2.743,0

3,9

1.996,8

2,7

- 746,2

- 311,2

- 309,3

- 73,9

Danemark

1.359,9

1,9

1.553,3

2,1

193,4

305,7

198,9

37,2

Allemagne

20.766,9

29,2

9.872,0

13,6

- 10.894,4

- 13.431,0

- 13.637,1

- 134,8

Grèce

1.107,1

1,6

5.039,8

6,9

3.932,7

3.488,9

3.851,9

378,1

Espagne

4.538,9

6,4

10.511,1

14,4

5.972,2

7.218,1

3.116,6

152,7

France

12.410,9

17,5

11.951,1

16,4

- 459,8

- 1.727,2

2.626,4

- 8,0

Irlande

710,2

1,0

2.970,5

4,1

2.260,3

1.886,9

1.752,0

627,9

Italie

8.935,2

12,6

7.532,9

10,3

- 1.402,3

- 614,1

- 2.540,4

- 24,3

Luxembourg

163,2

0,2

83,9

0,1

- 79,3

- 44,8

253,7

- 198,3

Pays-Bas

4.435,7

6,2

1.988,9

2,7

- 2.446,8

- 2.004,7

- 1.829,9

- 159,9

Autriche

1.872,6

2,6

1.600,4

2,2

- 272,2

- 905,1

0,0

- 34,5

Portugal

906,1

1,3

3.680,4

5,1

2.774,3

2.381,1

1.827,0

283,1

Finlande

961,3

1,4

988,4

1,4

27,1

- 164,6

0,0

5,3

Suède

1.957,4

2,8

1.204,9

1,7

- 752,5

- 937,3

0,0

- 86,5

Royaume-Uni

8.227,1

11,6

5.951,1

8,2

- 2.276,0

- 4.720,2

- 1.158,8

- 39,2

non réparti

 
 

5.867,7

8,1

 
 
 
 

Total

71.095,5

100,0

72.793,2

100,0

 
 
 
 

Certains Etats se trouvent ainsi en situation de contributeurs nets tandis que d'autres sont des bénéficiaires nets.

Parmi les premiers, sur la base des données relatives à 1996, se situent l'Allemagne, les Pays-Bas, la Suède, l'Autriche, la Belgique, le Royaume-Uni, la France et l'Italie.

Le second groupe de pays rassemble par ordre décroissant sur la base d'une référence en écus par habitant, l'Irlande, la Grèce, le Portugal, l'Espagne (les 4 Etats de la cohésion), le Danemark et la Finlande.

L'existence et le niveau des soldes nets résultent en fait pour l'essentiel de la répartition des dépenses du budget communautaire qui commande naturellement les versements reçus par chaque Etat membre. Le talbeau ci-dessous rend compte de ce phénomène.

Répartition des dépenses opérationnelles par Etat membre

Etat Membre

FEOGA

Garantie

%

Actions

Structurelles

%

Recherche

%

Coopé

ration

%

Autres

%

Totaux

%

Belgique

1.152,8

2,9

327,7

1,3

159,9

5,4

20,6

0,5

335,9

14,0

1.996,9

2,7

Danemark

1.358,4

3,5

104,6

0,4

39,3

1,3

2,6

0,1

48,3

2,0

1.553,2

2,1

Allemagne

6.050,4

15,5

3.435,4

14,0

263,9

9,0

11,1

0,3

111,1

4,6

9.871,9

13,6

Grèce

2.801,7

7,2

2.122,9

8,6

45,8

1,6

1,7

0,0

67,8

2,8

5.039,9

6,9

Espagne

4.054,6

10,4

6.234,1

25,3

117,1

4,0

18,1

0,5

87,1

3,6

10511,0

14,4

France

9.572,1

24,5

1.938,8

7,9

285,5

9,7

12,8

0,3

141,9

5,9

11.951,1

16,4

Irlande

1.700,1

4,4

1.206,4

4,9

30,3

1,0

1,2

0,0

32,5

1,4

2.970,5

4,1

Italie

4.231,1

10,8

3.016,4

12,3

161,6

5,5

24,9

0,7

99,0

4,1

7.533,0

10,3

Luxembourg

20,0

0,1

14,6

0,1

15,5

0,5

2,6

0,1

31,1

1,3

83,8

0,1

Pays-Bas

1.536,2

3,9

268,7

1,1

109,9

3,7

4,6

0,1

69,5

2,9

1.988,9

2,7

Autriche

1.214,2

3,1

235,9

1,0

18,6

0,6

1,9

0,1

129,8

5,4

1.600,4

2,2

Portugal

646,0

1,7

2961,5

12,0

16,6

0,6

5,1

0,0

51,2

2,1

3.680,4

5,1

Finlande

649,3

1,7

135,2

0,5

18,9

0,6

0,5

0,0

184,6

7,7

988,5

1,4

Suède

624,1

1,6

94,6

0,4

25,0

0,9

1,6

1,2

459,6

19,1

1.204,9

1,7

Royaume-Uni

3.470,1

8,9

1.961,1

8,0

343,4

11,7

45,4

1,2

131,1

5,5

5.951,1

8,2

Divers

0,0

0,0

550,5

2,3

1.287,8

43,8

3.598,4

95,9

425,0

17,7

5.867,7

8,1

Total

39.081,1

100,0

24.614,4

100,0

2.939,1

100,0

3.753,10

100,0

2.405,5

100,0

72.793,2

100

%

53,7

 

33,8

 

4,0

 

5,2

 

3,3

 

100

 

Alors que la part contributive des Etats membres est " grosso modo " parallèle à leur part dans le PIB européen, la part des versements reçus par quelques uns d'entre eux est nettement décalée par rapport à cette dernière donnée et se trouve donc sans proportion avec l'écot versé.

C'est le cas, en négatif, pour l'ensemble des contributeurs nets, et, en positif, pour l'ensemble des bénéficiaires nets.

Les soldes comptables sont donc principalement le résultat de l'orientation donnée aux dépenses communautaires.

C'est par exemple le niveau élevé des dépenses agricoles versées en France qui détermine les " retours " français.

Part de la France dans les postes de dépenses du FEOGA-Garantie en 1997

(en Mécus)


FEOGA-Garantie

Ensemble

France

% en 1997

Rappel % 1996

Cultures arables

Sucre

Huile d'olive

Fourrages séchés et légumes secs

Plantes textiles et vers à soie

Fruits et légumes

Secteur viti-vinicole

Tabac

Autres secteurs végétaux

17.414,0

1.607,8

2.196,0

367,4

906,9

1.569,0

1.030,1

998,0

274,4

5.235,7

611,8

9,4

86,3

37,6

239,8

225,1

80,7

31,1

30,1

38,1

0,4

23,5

4,1

15,3

21,9

8,1

11,3

31,6

29,7

0,5

25,2

5,5

16,1

23,9

8,3

12,9

Total secteur végétal

26.363,6

6.557,5

24,9

25,6

Lait et produits laitiers

Viande bovine

Viande ovine et caprine

Viande porcine

OEufs et volailles

Autres actions produits animaux

Pêche

3.101,2

6.580,4

1.424,9

478,8

78,7

94,4

33,5

849,6

1.231,7

142,3

7,2

55,1

7,7

9,6

27,4

18,7

10,0

1,5

70,0

8,2

28,7

23,1

26,4

8,8

10,0

66,7

2,2

31,4

Total secteur animal

11.791,9

2.303,2

19,5

23,5

Dépenses annexes

Aides au revenu

Mesures d'accompagnement

198,3

4,5

2.064,8

33,3

1,0

233,0

16,8

22,2

11,3

44,2

35,4

11,4

Total général du FEOGA-Garantie


40.423,1


9.128,0


22,6


24,4

Si l'importance de l'agriculture française était du niveau de celle de l'Allemagne, la France ne bénéficierait plus des 16,4 % de dépenses réparties qu'elle reçoit mais de seulement 11,6 % du total de ces dépenses. Son solde net se creuserait passant par exemple d'un déficit de 459,8 millions d'écus à un déficit de 3.981 millions d'écus en 1996.

La situation des gros contributeurs nets provient de ce qu'ils bénéficient de " retours "moyens au regard des principales rubriques du budget communautaire même si ces retours peuvent être importants comme le montre l'exemple de l'Allemagne, deuxième bénéficiaire des actions structurelles.

2. Les incertitudes de l'élargissement sur les principaux déséquilibres comptables

La Commission s'est livrée à un exercice d'évaluation des effets de l'élargissement.

Elle a constaté que les futurs adhérents seraient d'importants bénéficiaires nets si bien que la situation budgétaire des 15 subirait une détérioration à due proportion, de l'ordre de 0,15 % de leur PIB d'ici 2006.

Cette estimation est illustrée par les tableaux ci-dessous qui récapitulent le bilan de l'élargissement selon la Commission.

Tableau des dépenses liées à l'adhésion

(en % du PIB)


 

2002

2003

2004

2005

2006

En % du PIB élargi

0,05

0,07

0,1

0,12

0,15

En % du PIB

des nouveaux membres

1,4

2,2

2,8

3,5

4,2

Tableau des recettes liées à l'adhésion


 

2002

2003

2004

2005

2006

En % du PIB élargi

0,04

0,04

0,04

0,04

0,04

En % du PIB

des nouveaux membres


1,18


1,16


1,13


1,11


1,1

Bilan budgétaire de l'adhésion


 

2002

2003

2004

2005

2006

En % du PIB élargi

0,01

0,03

0,06

0,08

0,11

En % du PIB

des nouveaux membres


0,22


1,04


1,67


2,39


3,1

Quel crédit apporter à ce bilan ? La réponse à cette question est pour le moins ardue puisqu'elle suppose d'évaluer l'ensemble des hypothèses sous-jacentes.

Une hypothèque considérable réside dans le déroulement des négociations d'adhésion qui influeront à la fois sur son calendrier, et ainsi sur celui des effets budgétaires de l'adhésion, mais aussi sur l'impact budgétaire de l'élargissement (v. supra).

Sur ce dernier point, l'on relèvera que l'estimation globale de la Commission conduisait à un résultat fort peu cohérent avec l'intuition selon laquelle l'adhésion de nouveaux États membres stimulera l'orientation " cohésive " et redistributive du budget européen.

Le calibrage des effets de l'élargissement sur les dépenses du budget européen pouvait donc être raisonnablement jugé comme très volontariste.

L'on peut par exemple se contenter de se référer aux hypothèses posées en matière de dépenses agricoles qui supposaient une amodiation des règles de la PAC dans les nouveaux Etats membres ainsi qu'au caractère normatif des enveloppes prévues au titre des actions structurelles et, encore plus, des politiques internes, alors que chacun connaît l'ampleur des besoins d'infrastructures et au regard de l'environnement des nouveaux membres.

Aux incertitudes sur le volet dépenses de l'adhésion s'est ajoutée une certaine perplexité face aux estimations des recettes supplémentaires provoquées par l'application du système des ressources propres dans les nouveaux Etats-membres.

Les estimations de la Commission étaient en effet fondées sur l'hypothèse que les nouveaux Etats membres contribueraient à peu près à hauteur de la contribution moyenne des 15 rapportée à leur PIB respectif.

Si un tel résultat pouvait se recommander du constat d'un parallélisme d'ensemble entre le niveau respectif de développement de chacun des 15 et sa contribution relative au budget communautaire, il supposait qu'on puisse élargir ce constat à des Etats dont l'appareil fiscal et statistique est loin d'être du niveau moyen de celui de l'Europe à 15 et dont la base de ressources propres traditionnelles (prélèvements agricoles, droits de douane) est assurément plus étroite que celle de la moyenne des 15.

Il y avait donc tout lieu de penser que l'impact de l'élargissement, une fois celui-ci réalisé, sur les équilibres budgétaires serait sensiblement plus important que celui, déjà important, estimé par la Commission.

3. Les incertitudes sur l'impact de la programmation présentée par la Commission

Les effets des réformes envisagées par la Commission des différentes politiques communautaires ont également l'objet d'un examen dont les conclusions ont manqué de précision. Il est regrettable que la Commission se soit gardée de chiffrer ses propres propositions, se contentant de vagues considérations limitées au surplus à la situation particulière des Etats présentant des prétentions dans le cadre du dossier des déséquilibres budgétaires.

S'agissant de la réforme de la PAC, la Commission a estimé qu'elle ne modifierait pas sensiblement la répartition des dépenses dans chaque Etat membre. Elle a cité cependant des canaux purement comptables de transmission de la réforme du fait de la substitution d'aides directes à un soutien par les prix. Elle a mis en lumière la baisse des restitutions versées aux exportateurs vers les pays-tiers qui se traduirait par une baisse des versements dans les Etats où ils sont localisés sans que cette baisse les affecte puisqu'ils bénéficieraient de la diminution des prix des produits importés par eux à partir d'autres Etats de l'Union qui, à l'inverse, seront, eux, bénéficiaires d'un supplément d'aides directes. Ces illustrations purement comptables n'ont pas contribué à clarifier le sujet.

Il était loisible d'observer que la réforme de la PAC déboucherait sur une restructuration des versement du FEOGA entre les différentes catégories de spéculations agricoles qui ne serait pas sans effet compte tenu de la diversité structurelle des agriculteurs en Europe.

Ensuite, au sein d'une même catégorie de production, la réforme de la PAC devait s'accompagner d'une modification des formes de soutien. Par exemple, la forte revalorisation de la prime bovin mâle et, corrélativement, la réduction de la part revenant à la vache allaitante devait favoriser l'Allemagne au détriment de la France, et d'ailleurs incidemment l'élevage intensif par rapport à l'élevage extensif.

Le tableau ci-après démontre d'ailleurs que la Commission, sans pour autant disserter sur le sujet, estimait que la réforme de la PAC aurait des effets de redistribution entre Etats.

Répartition des aides directes agricoles

entre les Etats membres


 

% en 1999

% en 2006

Belgique

1,1

1,7

Danemark

2,9

3,0

Allemagne

15,2

17,4

Grèce

7,9

6,3

Espagne

14,3

12,3

France

23,9

23,7

Irlande

2,3

2,9

Italie

12,6

12,2

Luxembourg

0,1

0,1

Pays-Bas

1,3

2,6

Autriche

1,7

2,0

Portugal

1,5

1,5

Finlande

1,0

1,2

Suède

1,9

2,0

Royaume-Uni

12,3

11,0

La situation de l'Allemagne, des Pays-Bas et de l'Autriche devait être améliorée au détriment de celle de la Grèce et de l'Espagne dont les productions méridionales étaient oubliées par la réforme proposée.

S'agissant des actions structurelles, l'effet de la concentration des aides proposée par la Commission devait se traduire par un creusement des soldes comptables. Toutefois, la logique d'intervention de la Commission qui repose, sauf pour les actions du fonds de cohésion, sur une dissémination régionale de ses interventions interdisait de confirmer entièrement cette conclusion.

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