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Projet de loi de finances pour 2000, TOME III - Les moyens des services et les dispositions spéciales (deuxième partie de la loi de finances) Annexe n° 1 - Affaires étrangères

CHAUMONT (Jacques), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 89-TOME III Annexe n° 1 (1999-2000) - COMMISSION DES FINANCES


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Table des matières






N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)


ANNEXE N° 1

AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Rapporteur spécial : M. Jacques CHAUMONT

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1805, 1861 à 1866 et T.A. 370.

Sénat : 88 (1999-2000).



Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1) Une faible augmentation des crédits

Le budget des affaires étrangères pour 2000 marque une évolution par rapport aux années précédentes, puisque la progression des crédits et la stabilisation des effectifs mettent une fin apparente à plusieurs années consécutives de diminution sensible des moyens du ministère. Cependant, la hausse des crédits enregistrée pour 2000 demeure inférieure aux prévisions d'inflation, et est essentiellement liée à des inscriptions de crédits qui ne correspondent pas à une augmentation des moyens du ministère.

La totalité des crédits afférents aux opérations immobilières du ministère est désormais inscrite en loi de finances, ce qui permet d'améliorer la transparence et la lisibilité des documents budgétaires. De surcroît, la modification des modalités de rémunération des gendarmes appelés en renfort temporaire augmente la part à la charge des affaires étrangères de 24 millions de francs.

L'augmentation du budget des affaires étrangères est donc quelque peu artificielle, et ne correspond pas à une réelle progression de ses moyens d'action. Les priorités du ministère sont ainsi uniquement financées par le bais d'importants redéploiements de crédits, au détriment de notre action en faveur de la coopération et de l'aide au développement.

2) L'intégration des moyens de la coopération


Le projet de loi de finances pour 2000 marque l'achèvement du processus d'intégration des moyens des services de la coopération dans l'ensemble du ministère des affaires étrangères, et la poursuite de la modernisation de la gestion du ministère des affaires étrangères.

La création, le 1er janvier 1999, de la Direction Générale de la Coopération Internationale et du Développement (DGCID), qui se veut en toute modestie une structure unique à vocation globale et mondiale pour conduire la coopération internationale et l'aide au développement, réorganise l'action du ministère des affaires étrangères. Cette direction est organisée en quatre directions sectorielles issues des deux ministères : développement et coopération technique, coopération culturelle et français, coopération scientifique, universitaire et de recherche, audiovisuel et techniques de communication. Cette réforme a pour objet la poursuite de la réforme des moyens d'intervention et du mode de fonctionnement du ministère.

La stabilisation des effectifs du ministère après cinq années d'application du " schéma quinquennal d'adaptation du réseau " caractérisé par la perte de 8 % des effectifs, doit être soulignée. La fusion du ministère des affaires étrangères avec la coopération dégage une certaine d'emplois et permet de pourvoir 92 emplois pour lesquels il existait un support budgétaire. L'affectation d'une partie de ces emplois aux services des visas de certaines sections consulaires à l'étranger est une mesure de bon sens. L'insuffisance, voire l'absence de personnel d'encadrement français dans ces sections, a laissé s'instaurer de graves dérives, suscité des vocations incertaines et des tentations évidentes. Or, on ne peut pas avoir de politique cohérente de maîtrise de l'immigration sans un contrôle sérieux des visas.

Il convient de déplorer fortement qu'une la remise à niveau globale des rémunérations des recrutés locaux ne soit pas engagée. Votre rapporteur est particulièrement sensible à ce problème. En effet, le niveau des traitements servis par les services diplomatiques français au personnel recruté localement est souvent inférieur à celui du marché du travail, et au niveau des traitements servis par les postes d'expansion économiques pour des qualifications identiques. Le niveau moyen de rémunération des recrutés locaux par le ministère des affaires étrangère est en effet inférieur d'environ 40 % en moyenne à celui des postes d'expansion économique. Sur ce point, les ambassades françaises souffrent également d'une comparaison très défavorable avec les ambassades des autre pays européens. Il résulte de cette politique salariale indigne de notre pays, une démotivation du personnel résident, un flux permanent de démissions qui désorganise la marche des services, et souvent, une haine vigilante entre les ambassades et les postes d'expansion économiques. Les contraintes budgétaires conduisent le ministère des affaires étrangères à réduire le nombre de recrutés locaux dans les postes à l'étranger pour revaloriser leurs rémunérations, afin d'améliorer leur qualité et leur fidélité.

3) L'insuffisante augmentation des contributions volontaires internationales

Les dépenses d'intervention, qui constituent la part "discrétionnaire" des crédits du ministère des affaires étrangères, ont supporté l'essentiel de l'effort de rigueur budgétaire au cours des dernières années. Les crédits correspondants aux contributions volontaires aux dépenses internationales ont fait office de variable d'ajustement du budget des affaires étrangères, puisqu'ils ont été réduits en cinq ans de 697,2 millions de francs à 228 millions de francs, soit une baisse de 67 %. Pour 2000, une mesure nouvelle de 30 millions de francs poursuit la très modeste et lente augmentation des crédits engagée en 1999.

En tout état de cause, le fait pour la France de passer du 18ème rang des pays donateurs au programme des Nations unies pour le développement (PNUD), après l'Inde, au 11ème rang aujourd'hui, n'est toujours pas digne de sa qualité de membre permanent du conseil de sécurité des Nations Unies. L'inversion du mouvement des contributions volontaires engagée en 1999 demeure très largement insuffisante, et devra impérativement être amplifiée dès l'année prochaine.

4) La politique culturelle extérieure de la France

Votre rapporteur a souhaité évaluer l'impact des réformes engagées au sein du ministère des affaires étrangères sur un opérateur culturel extérieur financé par celui-ci, l'Association Française d'Action Artistique (AFAA). L'intégration des moyens de la coopération conduit à la disparition d'un acteur spécialisé, " Afrique en création ", au profit d'un opérateur unique, l'AFAA. Votre rapporteur souligne que les relations de donneur d'ordres à prestataire de services entre l'association et le ministère des affaires étrangères doivent être clarifiées, et les modalités de consultation et de coopération avec le ministère de la culture devraient devenir plus systématiques. Enfin, la distinction entre les rôles du conseil d'administration et de l'assemblée générale de l'AFAA doit être accentuée. Ces réformes permettront d'améliorer la cohérence et la lisibilité de l'action de l'AFAA, en la rendant moins dépendante de la qualité des relations personnelles entre les différents acteurs de la politique extérieure de la France.

La diversification des modalités d'interventions de l'AFAA, liée au développement des partenariats, doit être poursuivie, car elle permet d'accroître l'effet de levier des financements publics. Cependant, la montée en puissance de ces dispositifs doit être contrôlée afin d'éviter une dispersion et une perte d'autonomie insidieuse et progressive. La diversification des actions de l'AFAA ne doit pas résulter, en tout état de cause, d'une la volonté de devenir un opérateur global de l'action culturelle extérieure de la France, mais doit être guidée par une recherche systématique de synergies avec les différents acteurs participant à la mise en oeuvre de cette politique.

5) La réforme de la politique audiovisuelle extérieure

Le ministère des affaires étrangères a engagé au printemps 1998 la rénovation de sa politique audiovisuelle extérieure. L'instauration d'une présidence commune pour TV5 et CFI permet la mise en oeuvre d'une réforme de fond visant à mieux coordonner l'action et à privilégier la recherche de synergies entre les deux entreprises.

Les subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle extérieure s'établissent en 2000 à 1,065 milliard de francs, en augmentation de 2,4 %.

La réforme de TV5, seule télévision francophone opérant sur le marché international, obtient d'ores et déjà des résultats positifs, avec une extension de la diffusion des programmes et une croissance importante de l'audience. Le repositionnement de TV5 renforce son identité propre, dans un marché où le développement des technologies numériques provoque un développement rapide du nombre de chaînes.

6) Une dérive " à l'américaine " du réseau scolaire français à l'étranger ?

L'enseignement français à l'étranger est un élément essentiel du rayonnement de la France dans le monde, en contribuant à la vitalité de la francophonie et en créant les conditions d'un renforcement de notre présence économique à l'étranger.

L'effort d'investissement pour la rénovation et l'entretien des locaux des établissements scolaires est pris en charge par l'Etat pour les établissements en gestion directe. La dotation correspondante marque la volonté de l'Etat de rénover le parc immobilier existant, puisqu'elle s'élève à 58 millions de francs en crédits de paiement pour 2000, soit un doublement par rapport à 1999. Votre rapporteur souligne depuis plusieurs années la dégradation de certains lycées français à l'étranger, et ne peut qu'encourager cette réaction, même tardive, du ministère.

Pour les établissements conventionnés avec l'AEFE, le coût des investissements reste pour l'essentiel à la charge des comités locaux de gestion. Ce mode de financement est structurellement inadapté, car il aboutit à faire décider et supporter des dépenses lourdes et engageant l'avenir par des parents d'élèves généralement présents dans le pays pour des durées limitées. Il en résulte parfois des situations de blocage, des opérations urgentes se trouvant indéfiniment repoussées. Une mise à contribution des grandes entreprises françaises, qui ont un intérêt permanent au développement d'établissements d'enseignement de qualité pour l'accueil des enfants de leur personnel expatrié, pourrait être envisagée pour pallier la hausse constante des droits d'écolage.

Cette hausse constante des droits d'écolage est une conséquence directe du mode de financement des investissements. Il en résulte une sélection par l'argent des élites locales désireuses de scolariser leurs enfants dans les établissements français, ainsi que l'exclusion des familles d'expatriés qui ne disposent pas du soutien d'une grande entreprise.

En compensation de la hausse régulière des droits d'écolage, une mise à niveau des bourses a été engagée, avec une nouvelle augmentation de 15 millions de francs pour l'année 2000. Les dotations en faveur du programme de bourses d'excellence " Eiffel " sont également dotées de 35 millions de francs, et la subvention accordée à Edufrance est augmentée de 5 millions de francs. Votre rapporteur souligne que le gouvernement a le plus grand intérêt à surveiller très attentivement cette structure récente, afin de s'assurer qu'elle répond aux objectifs d'une politique d'accueil des étudiants étrangers sur notre territoire.

7) La maîtrise des dépenses immobilières

Le ministère des affaires étrangères dispose d'un patrimoine exceptionnel, dont les contours exacts restent parfois encore mal connus.

Votre rapporteur souligne que certaines opérations immobilières récentes et coûteuses n'obéissent pas à une stricte rationalité fonctionnelle, mais à une volonté politique de marquer symboliquement la continuité de la présence de la France. Tel est le cas de la résidence des Pins à Beyrouth, d'un coût de 60,6 millions de francs, ou de l'ambassade à Berlin pour un coût proche de 390 millions de francs. La prise des décisions dans le cadre du comité interministériel des moyens de l'Etat à l'étranger (CIMEE), et la programmation pluriannuelle des travaux arrêtée par le comité de politique immobilière présente cependant l'avantage de faire trancher les décisions importantes directement au niveau ministériel.

Votre rapporteur a pu constater à Berlin le soin porté par le ministère à la maîtrise des coûts de construction, malgré un dépassement considérable de l'enveloppe financière initialement fixée. La présence sur place d'une équipe permanente chargée de superviser l'ensemble des travaux depuis l'origine du projet jusqu'à son achèvement constitue un dispositif approprié. Cette équipe met en oeuvre les instructions du ministère dans la conduite des négociations avec les pouvoirs publics locaux et l'architecte, et coordonne le rôle des différents services selon les arbitrages décidés par l'ambassadeur.

8) Les ajustements du réseau consulaire a l'étranger

Les consulats français en Algérie ont fait l'objet d'un renforcement des moyens en 1999 du fait de l'amélioration des conditions de sécurité dans le pays. Le consulat d'Annaba, fermé depuis 1994 pour des questions de sécurité, sera réouvert dans le courant de l'année 2000, après d'importants travaux visant à améliorer l'accueil et la sécurité dans les locaux. Le consulat d'Oran devrait également être réouvert dès lors que des locaux adaptés pourront être trouvés. D'importants travaux ont également été effectués au consulat d'Alger pour assurer la délivrance des visas dans de bonnes conditions, avec la construction de douze nouveaux guichets et l'affectation de sept nouveaux agents. Votre rapporteur se félicite de l'effort fait par la France pour améliorer ses relations avec l'Algérie, ainsi que les conditions de délivrance des visas dans ce pays.

Cependant, votre rapporteur comprend difficilement les critères qui président à la fermeture de certains consulats. Ainsi, le consulat de Leipzig a été fermé, alors qu'il s'agit de notre installation la plus récente en Allemagne, et qu'il constitue l'unique consulat français dans les nouveaux " Länder " allemands. De même, votre rapporteur s'était étonné de la fermeture de notre chancellerie détachée de Calcutta, où sont implantées beaucoup d'entreprises françaises, et où les besoins d'assistance aux Français sont importants. Une solution est désormais envisagée pour maintenir un poste à Calcutta en collaboration avec l'Allemagne. La réduction du nombre de postes consulaires apparaît nécessaire, notamment en Europe, mais votre rapporteur comprend mal que des critères apparemment subjectifs puissent présider à la fermeture des postes, alors qu'une ambition politique forte et claire devrait déterminer les évolutions de notre réseau à l'étranger.

9) La coopération sacrifiée ?


Votre rapporteur souhaite enfin appeler l'attention sur les risques importants qui se profilent à l'occasion de la réforme profonde et quelque peu dissimulée de notre politique de coopération et d'aide au développement. L'élargissement du " champ " traditionnel de la coopération acté par la création de la " zone de solidarité prioritaire " ne se traduit pas par une augmentation des crédits et entraînera donc de manière évidente une dilution de notre aide. La perte de singularité et de visibilité de notre politique de coopération qui en résultera n'est pas nécessairement conforme aux engagements et aux intérêts de notre pays. Il conviendra donc d'être particulièrement vigilant quant à l'évolution des crédits et des actions qu'ils financent en matière de coopération.

CHAPITRE PREMIER

L'ACTION EXTÉRIEURE DE LA FRANCE

I. LES DIFFÉRENTES COMPOSANTES DE L'ACTION EXTÉRIEURE DE LA FRANCE

Les crédits consacrés à l'action extérieure de la France s'élèveront à 48,32 milliards de francs pour 2000, contre 50,57 milliards de francs en 1999. Cette baisse de 4,4 % fait suite à celle de 2,4 % enregistrée en 1999. L'action bilatérale représente 51,8 % de ces crédits, l'action multilatérale, 27 %, et l'animation des services, 21,2 %.

Pour apprécier de façon complète l'action extérieure de la France, il faut ajouter aux 48,32 milliards de francs prévus pour 2000, la partie du budget communautaire consacrée aux actions internationales. En 1999, 36,6 milliards de francs ont été consacrés à l'action extérieure de l'Union européenne. Compte tenu du taux de contribution de la France au budget communautaire, la charge pour notre pays s'est élevée à 5,29 milliards de francs en 1999, et devrait atteindre 6,13 milliards de francs en 2000. Le total des dépenses crédits destinées à l'action extérieure de la France s'élèvent donc à 54,44 milliards de francs, en diminution de 2 % par rapport à 1999.

A. LA PROGRESSION DE LA PART DES AFFAIRES ETRANGÈRES

Les crédits concourant à l'action extérieure de la France sont répartis sur 28 sections budgétaires, dont celles des affaires étrangères, des charges communes, des comptes spéciaux du Trésor et le budget civil de recherche et de développement, qui à elles quatre, représentent environ 80 % de ces crédits.

Le budget des affaires étrangères représente 43,35 % du montant consacré à l'action extérieure de la France, soit une hausse significative par rapport à l'année précédente (liée au fait que le budget des affaires étrangères augmente, tandis que le montant total des dépenses en faveur de l'action extérieure de la France diminue).

En prenant en compte la quote-part de la France versée à l'Union européenne, la part du budget des affaires étrangères est de 38,47 %, contre 20 % environ, pour le ministère de l'économie et des finances (hors comptes spéciaux du trésor). On rappellera que le ministère de l'économie et des finances gérait plus de 37 % des crédits consacrés à l'action extérieure de la France en 1992, contre seulement 27 % pour le ministère des affaires étrangères et la coopération.

B. UNE ACTION PRINCIPALEMENT BILATÉRALE

Sur les 48,32 milliards de francs des crédits d'action extérieure, hors quote-part française au budget de l'Union européenne, les moyens destinés à l'animation des services sont reconduits à 10,2 milliards de francs, tandis que les dépenses d'intervention, soit 78,8 % des crédits, se répartissent à 66 % pour l'action bilatérale et 34 % pour l'action multilatérale.

1. L'action bilatérale

L'action bilatérale représente un montant de 25,04 milliards de francs, et est mise en oeuvre à partir des budgets :

- du ministère des affaires étrangères (42,57 %) : les crédits se répartissent à hauteur 75 % en faveur des crédits d'action culturelle et d'aide au développement et pour 25 %, par des subventions versées aux établissements publics ;

- du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et des charges communes (21,95 %) : il s'agit, pour l'essentiel, de garanties à l'exportation, de prêts et dons du trésor, d'annulations de dettes et des aides-projet de l'Agence française de développement ;

- des comptes spéciaux du trésor (18,81 %).

2. L'action multilatérale

La quote-part française au budget de l'Union européenne représente 32 % des crédits consacrés à l'action multilatérale de la France. Les autres crédits sont répartis de manière équilibrée entre le ministère de l'éducation, de la recherche et de la technologie (il s'agit essentiellement de la contribution versée à l'Agence spatiale européenne), le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (contributions aux institutions financières internationales de développement), et le ministère des affaires étrangères (contributions obligatoires aux Nations Unies, crédits de recherche inscrits au budget civil de recherche et de développement et contribution au Centre européen de recherche nucléaire).

II. LES RÉSEAUX DE LA FRANCE À L'ÉTRANGER

La politique extérieure de la France est placée sous l'autorité et la responsabilité des ambassadeurs, mais repose sur plusieurs réseaux spécialisés de taille et d'importance diverses, qui concourent à sa mise en oeuvre.

En effet, sur les 28 sections budgétaires qui concourent à l'action extérieure de la France, 11 d'entre-elles intègrent des coûts de fonctionnement d'un réseau à l'étranger :


sections budgétaires

type d'implantation

nombre d'implantations

Affaires étrangères

ambassades, consulats, services de coopération et d'action culturelle

253

Agriculture et pêche

conseillers agricoles

 

Anciens combattants

conseillers spécialisés

 

Economie-Finances-Industrie

postes d'expansion économiques, agences financières du Trésor, paieries


228 (dont 162 PEE)

Intérieur

bureaux du service de coopération technique internationale de police

4

Emploi et solidarité

conseillers spécialisés

 

Défense

attachés d'armement et de défense

 

Equipement

 
 

Aménagement du territoire

bureaux de la DATAR

17

TOTAL

18 catégories d'implantations

748 services

A. UN MAILLAGE DENSE MAIS INÉGAL

Le réseau administratif à l'étranger recouvre 18 catégories d'implantations pour un total de 748 services répartis dans 161 pays. Le maillage de ce réseau est très inégal, puisqu'il atteint 37 postes aux Etats-Unis, mais se limite à une seule représentation dans 16 pays.

On notera que la fusion des services relevant de la coopération (missions d'action culturelle, centres médico-sociaux) a réduit le nombre total de services du ministère des affaires étrangères à l'étranger de 368 à 288.

Le réseau de la France à l'étranger est le deuxième du monde par la taille, après celui des Etats-Unis d'Amérique, pour le nombre d'ambassades.

Réseaux diplomatiques et consulaires en 1999


 

Ambassades

Représentations permanentes

Consulats

Total

France

149

17

113

279

Etats-Unis

160

10

82

252

Allemagne

146

12

70

228

Royaume-Uni

145

9

61

215

La répartition des postes français à l'étranger est la suivante :

B. UNE RÉORGANISATION ET UNE ADAPTATION CONSTANTES DES RÉSEAUX

De nombreuses fermetures et ouvertures de postes témoignent de la volonté d'adapter les réseaux français à l'étranger en fonction des circonstances politiques locales, de l'importance de la présence française, et des contraintes budgétaires.


 

Créations de postes

fermetures de postes

Année

Ambassades et
consulats

PEE

Ambassades et
consulats

PEE

1995

Kigali
Bagdad

(Abuja)
(Thessalonique)

Oran
Annaba

Manchester
Freetown
Port Moresby

1996

Moscou
Achgabat
Oulan-Bator*
Asmara*
Chisinau*

Bakou
Sarajevo
Saint-Domingue

Kinston
Freetown
Monrovia
Lilongwe
Florence
Honolulu
Mons
Edmonton
San Juan de Porto Rico

Porto
Leipzig
Suva

1997

Canton
Gaborone

(Port au Prince)
Bagdad
(Bangalore)
(Al Khobar)
(Wuhan)

Niamey
Bâle°
Venise°

Papeete
Douala
Tirana
Lusaka
Windhoek
Minsk

1998

Banja Luka
Wuhan

(Detroit)
(Los Angeles)
(Poznan)

 

Gaborone
Khartoum
Stuttgart

1999

Kingston
Annaba
Oran
Pristina

(Dakar)
(Abidjan)

Belgrade
Leipzig
Mayence
Bâle
Belem
Calcutta
Alicante°
Tamatave°


Djibouti
Nouméa
(Nouakchott)
(Ouagadougou)

* ambassadeur en mission ° transformation d'un consulat général en
consulat honoraire ou en chancellerie détachée

Pour les PEE, les postes entre parenthèses sont des antennes rattachées à un poste existant.

Le comité interministériel des moyens de l'Etat à l'étranger a admis que, dans la mesure du possible, des regroupements d'implantations soient effectués afin de faciliter les synergies entre les services, ainsi que les économies d'échelle. L'expérience des postes mixtes (postes d'expansion économique et consulats en particulier) apparaît concluante et permet des économies, limitées néanmoins par l'existence de budgets séparés. Les regroupements envisagés en 2000 sont les suivants :



Villes

services et ministères concernés

Abidjan

Ambassade et consulat

Bakou

Résidence, ambassade et consulat

Bamako

Ambassade, défense, intérieur, consulat et paierie

Beyrouth

tous services

Bombay

Consulat et poste d'expansion économique (décision de principe)

Bruxelles

Consulat, représentations permanentes UEO et UE, poste d'expansion économique

Djeddah

Consulat, poste d'expansion économique et service culturel

Dubai

Consulat, poste d'expansion économique

Dublin

Tous services

Koweit

Tous services

Pretoria

Ambassade, poste d'expansion économique

Singapour

Ambassade, poste d'expansion économique

Skopje

Tous services

Votre rapporteur comprend difficilement les critères qui président à la fermeture de certains consulats. Ainsi, le consulat de Leipzig a été fermé, alors qu'il s'agit de notre installation la plus récente en Allemagne, et qu'il constitue l'unique consulat français dans les nouveaux " Länder " allemands. De même, votre rapporteur s'était opposé à la fermeture de notre chancellerie détachée de Calcutta, où sont implantées beaucoup d'entreprises françaises, et où les besoins d'assistance aux Français sont importants. Une solution est désormais envisagée pour maintenir un poste à Calcutta en collaboration avec l'Allemagne. La réduction du nombre de postes consulaires apparaît nécessaire, notamment en Europe, mais votre rapporteur comprend mal les critères autres que subjectifs, qui président à la fermeture des postes, en particulier dans les pays asiatiques où notre présence doit être maintenue et développée.

CHAPITRE II

L'EXÉCUTION DU BUDGET ET LA PRÉSENTATION
DES CRÉDITS

Avec un montant de 20,95 milliards de francs pour 2000 en crédits de paiement, le projet de budget des affaires étrangères apparaît en augmentation de 0,64 % par rapport aux crédits votés pour 1999. Il représente 1,24 % du budget de l'Etat. Les autorisations de programme demandées pour 2000 s'élèvent à 2,79 milliards de francs, en augmentation de 7,4 % par rapport au budget voté pour 1999.

Le budget des affaires étrangères pour 2000 est marqué par la poursuite de l'intégration des moyens du secrétariat d'Etat à la coopération.

L'analyse des crédits prend en compte les modifications importantes qui ont eu lieu, notamment avec la création de la Direction Générale de la Coopération Internationale et du Développement et la fusion des services de la coopération à l'étranger avec les autres services du ministère des affaires étrangères.

On rappellera que les crédits consacrés à la coopération internationale, à l'aide au développement et à la francophonie, et, en particulier, les crédits relatifs au Fonds de solidarité prioritaire et à l'Agence française de développement, font l'objet d'un rapport spécial présenté par M. Michel Charasse.

I. L'EXÉCUTION DES BUDGETS POUR 1998 ET 1999

A. L'EXÉCUTION DU BUDGET 1998

1. Les annulations de crédits

L'exécution du budget des affaires étrangères pour 1998 n'a pas été affectée par des gels de crédits liés à une régulation, pour la première fois depuis plusieurs années. Les annulations de crédits ont été relativement modestes, puisqu'elles n'ont concerné que 12,75 millions de francs au titre de l'effort en faveur des chômeurs, tandis que 3,93 millions de francs d'autorisations de programmes ont été apurées sur le chapitre 57-10 (équipement administratif et divers).

Le secrétariat d'Etat à la coopération a été davantage affecté par des annulations de crédits, qui ont représenté 3,78 % des autorisations de programmes ouvertes en loi de finances initiale, et 0,76 % des crédits de paiement et des dépenses ordinaires.

2. Les ouvertures de crédits en cours d'exercice

Les principales ouvertures de crédits ont concerné les chapitres suivants :

- le chapitre 31-90 (rémunération des personnels), a été abondé à hauteur de 150 millions de francs, en provenance du budget des charges communes, afin de prendre en compte l'effet-change (l'hypothèse retenue dans le projet de loi de finances pour 1998 était de 1 dollar pour 5,66 francs, alors que le taux réel constaté sur l'année a été de 1 dollar pour 6,07 francs) ;

- le chapitre 42-31 (participation de la France à des dépenses internationales - contributions obligatoires), a été abondé à hauteur de 122 millions de francs à partir du budget des charges communes, afin d'assurer le paiement de nos contributions internationales obligatoires ;

- les chapitres 31-98 (autres rémunérations), 34-03 (frais de réception et de voyages officiels) et 42-10 (action culturelle et aide au développement) ont été abondés par un décret d'avance de 51 millions de francs pour le financement des opérations menées pour l'année de la France au Japon, ainsi que la célébration du cinquantième anniversaire de la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme.

Les crédits ouverts en loi de finances rectificative pour 1998 se sont élevés à 259,2 millions de francs en dépenses ordinaires et en crédits de paiement, et à 264,15 millions de francs en autorisations de programme. Ils correspondent notamment à la construction des ambassades de France à Berlin et à Pékin, à l'aide aux victimes du cyclone Mitch, à l'aide au retour des populations au Kosovo, et à diverses contributions volontaires.

3. Les reports de crédits

Les reports de crédits du budget des affaires étrangères de 1998 vers 1999 se sont élevés à 2,599 milliards de francs, dont 1,916 milliard sur les titres III et IV (et en particulier, 1,234 milliard pour le seul chapitre 41-43, " concours financiers ", après 998 millions l'année précédente), et 683 millions de francs sur les titres V et VI (dont 537 millions sur le chapitre 57-10, " équipement ", contre 312 millions l'année précédente). L'importance des reports sur le chapitre 57-10 a conduit à une consommation des crédits largement supérieure à la dotation en loi de finances initiale pour l'année 1999, puisque, pour le premier semestre, le taux de consommation se monte à 127,7 %.

L'importance des reports sur le chapitre 41-43 " concours financiers " est liée à la diminution des mesures d'ajustement structurel, suite à l'amélioration des situations économiques internes des pays africains. La consommation des crédits sur ce chapitre ne s'est élevée qu'à 22,53 % en 1998. Ces éléments expliquent également la réduction constante de la dotation initiale de ce chapitre depuis 1997.

Reports sur l'exercice 1999 : répartition par chapitres

Chapitres budgétaires

Reports obtenus

proportion de la dotation en PLF 2000

34.03 (frais de réceptions et de voyages exceptionnels)

12.300.000

10 %

34.04 (frais de réceptions courantes et de déplacements ministériels)

4.150.962

10,9 %

34.05 (H) (dépenses d'informatique et de télématique)

57.302.560

44,5 %

34.90 (H) (frais de déplacement)

57.671.411

21,9 %

34.98 (matériel et fonctionnement courant)

48.068.518

3,7 %

37.95 (établissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger)

1.786.060

3,9 %

total titre III (moyens des services)

181.279.512

2 %

41.03 (H) (promotion de Strasbourg capitale parlementaire européenne)

32.462.869

119 %

42.11 (coopération culturelle et scientifique)

57.783.191

3,1 %

42.12 (coopération technique et au développement)

162.499.603

9,5 %

42.13 (appui à des initiatives privées ou décentralisées)

18.385.793

8,5 %

42.14 (subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle)

21.720.000

2 %

42.26 (H) (transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire)

63.632.054

67 %

42.29 (H) (coopération militaire et de défense)

23.621.312

3,1 %

42.31 (H) (participation de la France à des dépenses internationales - contributions obligatoires)

5.179.417

0,2 %

42.37 (autres interventions de politique internationale)

16.248.165

13,8 %

46.91 (frais de rapatriement)

424.065

10 %

46.94 (assistance aux Français de l'étranger et aux réfugiés étrangers en France)

1.200.346

8,5 %

total titre IV (interventions publiques)

403.156.815

4,2 %

total III et IV

584.436.327

3,1 %

reports anticipés :

 
 

41.43 (H) (concours financiers)

1.234.565.864

771,6 %

42.29 (H) (coopération militaire et de défense)

97.316.662

12,9 %

total avec reports anticipés

1.916.318.853

10,3 %

57.10 (équipement administratif et divers)

537.078.509

134,9 %

68.80 (action extérieure et aide au développement - subventions d'investissement)

6.826.008

40,2 %

68.91 (fonds d'aide et de coopération)

139.127.507

14,3 %

Total général

2.599.350.877

12,4 %

(H) : chapitres inscrits à l'état H

B. L'EXÉCUTION DU BUDGET 1999

1. Les mouvements de crédit en gestion

L'exécution du budget des affaires étrangères pour l'année 1999 a été ralentie du fait de la mise en place des nouvelles structures administratives, en particulier de la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), et de l'unification des procédures de gestion entre le ministère des affaires étrangères et le ministère délégué à la coopération. En outre, le financement des opérations humanitaires au Kosovo, pour un montant de 300 millions de francs, a fait peser une contrainte très forte sur la gestion des crédits.

Des tensions sont apparues en particulier sur le chapitre 42-11 " coopération culturelle et scientifique ", du fait d'une mauvaise répartition des crédits à la suite de la fusion des budgets des affaires étrangères et de la coopération. Le décret de virement du 30 novembre 1999 augmente les crédits du chapitre 42-11 " coopération culturelle et scientifique " de 40 millions de francs et diminue les crédits du chapitre 42-12, " coopération technique et au développement " de 125,5 millions de francs. La diminution des crédits du chapitre 42-12 correspond également aux besoins de financement des opérations de maintien de la paix, le chapitre 42-31 " participation de la France à des dépenses internationales (contributions obligatoires) " étant augmenté de 100 millions de francs.

D'autres virements de crédits sont à signaler, en particulier :

- sur le chapitre 31.90, " rémunérations des personnels ", un virement de crédits de 46,1 millions de francs a été décidé pour assurer la rémunération des gendarmes en renfort temporaire, à partir des chapitres 34-90 " frais de déplacement " et 36-30 " subventions aux établissements publics " ;

- sur le chapitre 42-37 " autres interventions de politique internationale ", le Fonds d'urgence humanitaire a été abondé de 215 millions de francs afin de venir en aide aux réfugiés du Kosovo.

Les crédits de la coopération, et en particulier du fonds d'aide et de coopération (FAC), font l'objet de mesures de régulation importantes et systématiques en cours de gestion depuis plusieurs années.

2. Le projet de loi de finances rectificative

Le projet de loi de finances rectificative pour 1999 propose d'ouvrir 245,9 millions de francs de crédits de paiement sur le titre IV, afin de prendre en compte essentiellement les contributions supplémentaires dues par la France au titre de la mission de l'ONU au Kosovo. 40,8 millions de francs sont également demandés pour diverses dépenses d'investissement.

II. LA PRÉSENTATION DES CRÉDITS DANS LE PROJET DE BUDGET POUR 2000

A titre de remarque préliminaire, votre rapporteur souligne que le projet de budget du ministère des affaires étrangères fixe le cours prévisionnel du dollar à 5,18 francs, alors que la Direction de la prévision du ministère de l'économie et des finances l'arrête à 5,83 francs. Il considère que l'existence d'un tel décalage de 24 % entre les deux ministères, ne peut se justifier d'aucune manière.

A. PRÉSENTATION PAR TITRE

Le tableau ci-après fournit le détail de l'évolution du budget des affaires étrangères par titre.

Comme en 1999, bien que dans des proportions moindres, le titre III est en augmentation et le titre IV, en diminution. Le titre V connaît une progression sensible, en raison des projets de constructions du ministère des affaires étrangères.

L'importance des crédits antérieurement rattachés au secrétariat d'Etat à la coopération varie beaucoup selon les titres. Près du tiers des crédits du titre IV concernent des actions en faveur de la coopération et du développement, et le titre VI est essentiellement constitué par les crédits du Fonds de solidarité prioritaire (FSP), qui remplace le FAC, et de l'Agence française de développement (AFD).

1. Les dépenses ordinaires

Les dépenses ordinaires accusent une légère diminution de 0,4 %. Cette évolution recouvre une faible hausse des moyens des services et une diminution des dépenses d'intervention.

a) Les moyens des services

Avec une dotation de 9,1 milliards de francs, les crédits du titre III sont en augmentation de 1,3 %.

Cette progression globale recouvre néanmoins quelques mesures d'économie :

 une réduction des moyens de fonctionnement de 35,1 millions de francs. Cette économie est liée à la plus grande souplesse d'utilisation des crédits induite par la modernisation de la gestion du ministère ;

 un ajustement négatif de la subvention accordée aux établissements culturels de 16 millions de francs ;

 un ajustement négatif de la subvention accordée à l'Office universitaire et culturel français pour l'Algérie de 3,7 millions de francs. La diminution de la subvention est liée à la sous-consommation systématique des crédits au cours des années précédentes, conséquence du ralentissement de l'activité du centre du fait des conditions politiques en Algérie ;


·
 un ajustement négatif des dépenses d'informatique et de télématique de 8 millions de francs.

Les mesures d'ajustement positives et les mesures nouvelles font plus que compenser ces mesures d'économies. Elles comprennent :

 diverses mesures d'ajustement des charges de personnel (extension en année pleine des mesures de revalorisation des rémunérations de 1998 : 48 millions de francs, application de l'accord salarial dans la fonction publique : 2,5 millions de francs, indemnité exceptionnelle allouée à certains agents non titulaires en poste à l'étranger : 10 millions de francs, effet change-prix : - 18,4 millions de francs)

 la rémunération des gendarmes en renfort temporaire : 39 millions de francs. Ces dépenses sont désormais imputées au chapitre 31-90 " rémunération des personnels " au lieu du 34-90 " frais de déplacement ". Cependant, la modification du mode de rémunération des gendarmes modifie à la hausse la part à la charge du ministère des affaires étrangères, qui passe de 15 à 39 millions de francs.

 une augmentation de 18,5 millions de francs de la subvention à l'AEFE, en particulier au titre des bourses scolaires.

L'effectif total du ministère sera stable en 2000 (1 création nette de poste, pour un total de 9475 emplois), mais l'équilibre entre les titulaires, les contractuels et les militaires de carrière sera fortement modifié : 69 postes de titulaires et 54 de militaires sous contrat et de carrière seront créés, tandis que 122 postes de contractuels seront supprimés par le ministère des affaires étrangères.

b) Les crédits d'intervention

Les crédits d'interventions du titre IV sont en diminution de 2 % pour 2000, et s'établissent à 9,57 milliards de francs.

Cette diminution résulte d'un ajustement négatif de 30 millions de francs des contributions obligatoires de la France et de 9,4 millions de francs des crédits de la coopération militaire et de défense.

S'y ajoutent, notamment, au titre des économies :

 une réduction de 85 millions de francs des crédits d'assistance technique directe, qui correspond à la suppression de 170 postes en année pleine (sur 3050 postes existant au 31 décembre 1999) ;

 une réduction de 13,8 millions de francs des crédits de la coopération culturelle et scientifique ;

 une réduction de 14 millions de francs de la subvention pour la desserte aérienne de Strasbourg, liée notamment à l'importance des reports de crédits au cours des années précédentes ;

 une économie de 10 millions de francs des crédits de transport de l'aide alimentaire, liée à la réforme du mode de passation des marchés ;

 une réduction de 105 millions de francs des concours financiers, notamment liés à l'ajustement structurel. Cette réduction découle de l'amélioration de la situation financière de nombreux pays africain, liée notamment aux annulations de dette, et de l'impossibilité d'accorder les crédits à certains pays en crise.

En contrepartie, certains moyens nouveaux sont prévus, en particulier :

une augmentation de 25,3 millions des crédits en faveur de l'action audiovisuelle extérieure, consacrée à l'amélioration des programmes de TV5 ;

une augmentation de 4,7 millions des crédits d'assistance aux Français de l'étranger ;

une augmentation de 30 millions de francs des contributions volontaires aux organisations internationales ;

une augmentation de 35 millions de francs de la dotation du programme " Eiffel " de bourses d'excellence ;

une augmentation de 5 millions de francs de la dotation du groupement d'intérêt public " Edufrance " ;

une augmentation de 5,98 millions de francs des crédits du Fonds d'urgence humanitaire.

La baisse des crédits d'intervention est compensée par des redéploiements importants de crédits en faveur des actions prioritaires définies par le ministère des affaires étrangères, notamment le développement de l'action audiovisuelle extérieure, l'enseignement du français à l'étranger et l'accueil des étudiants étrangers en France. Ces redéploiements de crédits s'effectuent essentiellement au détriment de l'aide publique au développement.

2. Les dépenses en capital

Les dépenses en capital augmentent de 7,4 % par rapport à 1999 en autorisations de programmes, et de 10,3 % en crédits de paiement.

Les moyens du titre V augmentent de 43 % en crédits de paiement, pour s'établir en 2000 à 398 millions de francs.

Ils serviront notamment à la mise en place de stations de communication par satellite pour le chiffre, au renouvellement du parc des autocommutateurs téléphoniques, à la réhabilitation du palais Farnèse à Rome, à la construction d'une nouvelle ambassade à Berlin et à Abuja, à la réhabilitation des instituts culturels de Tunis et de Mexico, et à l'entretien du lycée français de Milan.

Les subventions d'investissement du titre VI accordées au titre de la coopération culturelle et de l'aide au développement augmentent de 5,3 % en crédits de paiement, pour s'établir à 1,9 milliard de francs en 2000.

Cette hausse s'explique essentiellement par l'augmentation des dons destinés à financer les projets mis en oeuvre par l'Agence française de développement, tandis que les dotations du Fonds de solidarité prioritaire diminuent.

B. PRÉSENTATION PAR AGRÉGAT

Cinq agrégats ont été définis pour permettre l'analyse et le suivi des crédits des affaires étrangères. Le tableau ci-dessous en présente l'évolution.

1. L'administration centrale

Les crédits de l'administration centrale, qui inclut les services du ministère délocalisés à Nantes, représentent environ 9,5 % du budget des affaires étrangères, soit près de 2 milliards de francs.

Ils comprennent les dépenses de personnel, de fonctionnement et d'équipement des services du ministère des affaires étrangères installés en France métropolitaine, ainsi que les frais de déplacement, de réception et de voyage officiel de ses agents.

Dans le projet de loi de finances pour 2000, ces crédits augmentent de 2,2 %.

2. Les services et réseaux à l'étranger

Les crédits des services et réseaux à l'étranger constituent plus du quart (25,4 %) du budget des affaires étrangères.

Ils regroupent les moyens des services diplomatiques et consulaires ainsi que des services et établissements culturels et de coopération de la France à l'étranger, qui représentent 60 % des effectifs et 68 % des crédits de fonctionnement du ministère des affaires étrangères.

Les crédits affectés à ces postes atteignent 5,32 milliards de francs pour 2000, en augmentation de 3,3 % par rapport à 1999.

3. La coopération et les interventions internationales

Cet agrégat est le plus important du budget des affaires étrangères avec 50,1 % des crédits, soit 10,5 milliards de francs. Dans le projet de loi de finances pour 2000, il diminue de 1 %.

Il regroupe six catégories de crédits :

 les crédits de coopération culturelle, scientifique et technique, y compris les crédits destinés à l'audiovisuel extérieur, soit 2,895 milliards de francs (+4,8 % par rapport à 1999) ;

 la coopération technique et au développement, soit 3,878 milliards de francs (- 4,7 % par rapport à 1999).

 la coopération militaire et de défense, soit 754,7 millions de francs (- 3,3 % par rapport à 1999),

 les contributions obligatoires et volontaires au financement d'organisations internationales, soit 2,569 milliards de francs (- 0,7 % par rapport à 1999),

 les interventions de politique internationale, destinés principalement aux opérations d'urgence et aux subventions aux organisations non-gouvernementales (ONG), soit 118 millions de francs (+ 24,9 % par rapport à 1999),

 l'appui à des initiatives privées et décentralisées, soit 219,3 millions de francs (- 1,1 %par rapport à 1999), et les indemnités des représentants français au Parlement européen, soit 55,1 millions de francs (montant reconduit à l'identique par rapport à 1999).

La principale diminution en volume concerne les crédits de la coopération technique et au développement, en contrepartie d'une hausse des crédits en faveur de la coopération culturelle, scientifique et technique. Cette évolution traduit les nouvelles priorités de l'action extérieure de la France. Le Ministre délégué à la coopération avait indiqué, lors de l'examen du budget par la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale, en réponse au rapporteur spécial de la coopération, " vous avez observé une baisse des crédits du chapitre 42-12 au bénéfice du 42-11. C'est le résultat d'un arbitrage qui a été rendu en faveur de la coopération culturelle et au détriment de la coopération technique ".

On notera enfin que les crédits du fonds d'urgence humanitaire sont en hausse de 10,4 %, pour atteindre 63,1 millions de francs.

4. L'assistance et l'enseignement

Cet agrégat regroupe les interventions du ministère des affaires étrangères en faveur des Français à l'étranger et des étrangers en France, ainsi que les crédits destinés au réseau des établissements publics en charge de l'enseignement français à l'étranger.

Cet agrégat représente 10,7  % du budget des affaires étrangères pour 2000. Avec une dotation de 2,25 milliards de francs, il est en augmentation de 0,8 % par rapport à 1999.

La subvention à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) progresse de 1,3 % pour approcher 2 milliards de francs. Elle est répartie entre 268 établissements scolaires et permet notamment l'attribution de 17.500 bourses d'études, dont le montant moyen augmente de 10 %.

Parmi les autres crédits, la subvention à l'Office universitaire et culturel français pour l'Algérie est diminuée de 3,7 millions de francs, soit près de 50 % de sa dotation en 1999, pour tenir compte de la sous-consommation chronique des crédits au cours des années précédentes. La subvention à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) est reconduite à 105,7 millions de francs.

L'assistance en faveur des Français à l'étranger et des réfugiés étrangers en France progresse de 0,7 % pour atteindre 141,8 millions de francs. Les crédits consacrés aux rapatriements sont reconduits à 4,2 millions de francs.

5. La recherche

Cet agrégat représente 4,3 % des crédits du budget des affaires étrangères, avec 905 millions de francs. Il regroupe des crédits consacrés à :

 la recherche et les échanges scientifiques et technologiques, soit 28,7 millions de francs (+ 14,8 % par rapport à 1999) ;

 les contributions obligatoires et volontaires aux organismes à vocation scientifique internationaux, soit 876,5 millions de francs (+ 1,3 % par rapport à 1998).

Les principales contributions sont versées au Centre d'études et de recherche nucléaires (604 millions de francs), à l'Organisation européenne pour les recherches astronomiques dans l'hémisphère austral (123,8 millions de francs) et à l'Organisation européenne de biologie moléculaire (45,5 millions de francs). Pour la première année, la France finance également le Centre européen de prévision météorologique à moyen terme (32,9 millions de francs).

CHAPITRE III

LA FUSION DES AFFAIRES ETRANGÈRES ET DE LA COOPÉRATION ET SES CONSÉQUENCES SUR LA GESTION ET LE PERSONNEL

I. LE PERSONNEL

A. L'EXCÈS DU RECOURS AUX RECRUTÉS EN CONTRAT LOCAL

1. Le développement du recours aux recrutés locaux

La mise en oeuvre d'un " schéma quinquennal d'adaptation des effectifs " a provoqué une réduction des effectifs du ministère des affaires étrangères de 8 % entre 1994 et 1998. Au cours de la même période, le nombre d'agents recrutés localement a augmenté de plus de 12 %. Le remplacement de personnel expatrié par du personnel de recrutement local constitue une conséquence directe de la diminution des ressources du ministère des affaires étrangères, le coût d'un agent local étant largement inférieur à celui d'un expatrié. La gestion des effectifs a consisté à substituer progressivement des personnels recrutés en contrat local aux agents expatriés remplissant des tâches d'exécution, concernant essentiellement les corps de catégorie C. Au terme de cette politique, 75 % des postes d'exécution des postes diplomatiques et consulaires sont occupés par des agents recrutés en contrat local.

2. Les carences de la gestion des recrutés locaux

L'étude effectuée par M. Patrick Amiot, ministre plénipotentiaire, s'ouvre sur la reconnaissance d'un problème réel de gestion des recrutés locaux, qui se traduit par :

- le désarroi des postes qui souffrent des aléas liés au mode de gestion et sont exposés à une fragilisation de leur propre sécurité ;

- la complication du travail de l'administration centrale qui doit gérer une population disparate avec des moyens limités ;

- l'inquiétude et l'impatience des recrutés locaux qui se considèrent comme médiocrement traités.

Les écarts de rémunération entre les recrutés locaux de nationalité française et ceux de nationalité étrangère peuvent aller de 1 à 6, à niveau de recrutement égal et à ancienneté comparable. Or, il convient de souligner que les différences de traitement entre les recrutés locaux français et étrangers ne sauraient être légitimement fondées que sur la nature des fonctions et des responsabilités exercées. L'hétérogénéité des conditions statutaires pour un même poste et l'inexistence ou l'insuffisance des protections contre les risques sociaux majeurs sont d'autres sources de mécontentement.

On constate un décrochage des rémunérations servies par rapport aux marchés locaux du travail, de telle sorte que les missions diplomatiques et consulaires ont souvent acquis une image de mauvais payeur. Ces politiques de recrutement local " sauvage " (non-respect de la législation sociale, salaires inférieurs à ceux pratiqués par les employeurs de la place les plus en vue...) portent atteinte à notre politique extérieure en exposant de surcroît l'Etat à des contentieux onéreux.

Le rapport Amiot propose de nombreuses pistes de réforme pour améliorer la gestion des recrutés locaux :

- Une nomenclature des emplois pourvus ou à pourvoir par la filière du recrutement local devrait être établie par chaque mission ;

- Le ministère des affaires étrangères devrait s'engager sur la voie du recrutement d'agents locaux qualifiés ou spécialisés (consultants, experts...) comme la Direction des relations économiques extérieures (DREE) ;

- Des actions de formation à l'intention des recrutés locaux devraient être développées au niveau décentralisé (visas, comptabilité, gestion de personnel, accueil, langue...), dans des centres à vocation régionale, ou avec l'appui des moyens d'enseignement à distance.

La technique budgétaire utilisée pour prévoir et gérer les crédits de rémunération des recrutés locaux se caractérise par l'ambiguïté et la rigidité. Les rémunérations sont regroupées sur une ligne unique et globale, de la même manière que les dépenses de matériel informatique. Ces crédits de fonctionnement sont limitatifs, soumis à ordonnancement provisionnel et ne donnent pas lieu à report. Ils sont extrêmement vulnérables aux variations monétaires mais ne peuvent bénéficier des gains au change au delà de l'exercice.

La recherche une gestion unifiée du recrutement local dans les représentations françaises à l'étranger doit être poursuivie, et une programmation pluriannuelle des effectifs des recrutés locaux pourrait être " négociée " avec la Direction du Budget, car ces éléments permettront une meilleur rentabilité du réseau.

La France est parfois sensiblement en deçà de la " pratique habituelle des bons employeurs " du lieu en matière de rémunérations. La commission ministérielle du coût de la vie a décidé d'accorder un crédit de 7,2 millions de francs en 1999 pour ajuster à la hausse les rémunérations des recrutés locaux dans 77 pays. Si le ministère s'efforce de corriger les disparités les plus criantes, mais les remises à niveau relèvent de l'examen au cas par cas, et ne font pas l'objet d'une politique globale.

Enfin, la politique suivie en matière de protection sociale n'est pas satisfaisante puisque, dans 22 pays, les recrutés locaux ne bénéficient d'aucune protection sociale légale.

3. La situation critique des consulats et des services des visas

En 1999, 5.820 agents de recrutement local sont employés dans les représentations diplomatiques et consulaires françaises, dont 1.229 Français, soit 21 % du total. Dans les consulats et les sections consulaires, la situation est particulièrement sensible :

- le nombre de recrutés locaux est légèrement supérieur à celui du personnel expatrié, mais la proportion de recrutés locaux de nationalité française y est supérieure (47 %), du fait des fonctions sensibles, qui nécessitent une certaine confidentialité et la prise en compte de critères de sécurité ;

- entre 1994 et 1999, si le nombre d'écritures comptables et de pensionnés ont diminué, les autres activités consulaires sont en augmentation : les immatriculations (+ 10 %), les actes d'état civil (+ 30 %), les actes de notariat (+ 3,9 %), la délivrance de cartes d'identité (+ 44,6 %) et de passeports (+ 30,9 %).

Le ministère procède actuellement à une réactualisation des ratios utilisés au début des années 1980 pour déterminer les affectations des agents de catégorie B et C dans les postes diplomatiques et consulaires. La mise en oeuvre des nouveaux ratios devrait conduire à une meilleure adéquation entre les effectifs et l'activité consulaire enregistrée dans les différents postes à l'étranger. Le ministère des affaires étrangères prévoit la création de 20 emplois dans son réseau consulaire à l'étranger pour l'an 2000, à la suite des 92 supports budgétaires dégagés à l'occasion de la fusion, et afin de renforcer un encadrement fortement mis à mal au cours de ces dernières années.

Un renforcement du personnel d'encadrement dans les sections consulaires et, en particulier, les services des visas, est indispensable. Le rapport du rapporteur spécial des crédits des affaires étrangères à l'Assemblée nationale, intitulé " Les services des visas, parents pauvres des Affaires étrangères ", souligne que " 150 titulaires et environ 600 recrutés locaux gèrent plus de 2,3 millions de demandes de visas par an (...) les services des visas connaissent effectivement à la fois des problèmes d'effectifs et des problèmes d'aménagement des locaux, questions qui, si elles ne sont pas résolues, ne manqueront pas d'affaiblir les positions de la France à l'étranger et d'accroître les risques d'immigration irrégulière ". Plus loin, ce rapport remarque que " 20 postes ne disposent d'aucun agent titulaire du ministère des affaires étrangères au service des visas. 20 autres disposent seulement d'un agent titulaire de catégorie C, alors qu'ils délivrent un nombre élevé de visas et se trouvent dans des pays sensibles sur le plan migratoire ".

L'extension des attributions des recrutés locaux leur permet souvent de pénétrer dans les secteurs traditionnellement " sanctuarisés " des missions diplomatiques et consulaires, et accroît la perméabilité et la vulnérabilité de celles-ci (dans certaines d'entre elles, les recrutés locaux ont une liberté de circulation qui n'est pas conforme aux instructions en vigueur, puisqu'ils sont facilement admis dans les périmètres de sécurité). En matière de traitement des visas, une enquête réalisée par la Direction des Français à l'étranger et des Etrangers en France a mis en évidence les risques encourus dans certains pays du fait de la proportion trop élevée d'agents étrangers ressortissants du pays de résidence ayant à instruire les demandes, de la faiblesse du taux d'encadrement français, et plus généralement de l'insuffisance de l'effectif. De récents audits de la Direction du chiffre, de l'équipement et des communications ont également établi que l'infrastructure informatique, est, dans certains postes, accessible à des recrutés locaux dépourvus de toute habilitation, en mesure de se procurer les mots de passe nécessaires et d'accéder à des informations classées " confidentiel Défense ".

Votre rapporteur considère qu'un effort financier global du ministère des affaires étrangères est inéluctable. A défaut, une réduction du nombre des emplois sera nécessaire pour dégager des capacités de financement. Une remise à niveau des rémunérations dans certains pays ne pourra qu'améliorer l'image de la France qu'une réputation de mauvais employeur peut contrarier.

Lors de ses missions à l'étranger, votre rapporteur a pu constater les risques de dérive du manque de personnel d'encadrement français dans certains services des visas. Cette situation est particulièrement préjudiciable à la politique de maîtrise des flux migratoires et n'exclut pas le risque de négligences pouvant porter atteinte à la sécurité de l'Etat. L'absence ou la faiblesse du personnel français est d'autant plus regrettable que les faibles niveaux de rémunération du personnel recruté en contrat local par le ministère des affaires étrangères peut le rendre sensible à certaines tentations, d'autant qu'il est plus facile pour un Français de refuser un visa que pour un agent local.

Pour l'année 2000, le ministère des affaires étrangères s'est engagé à maîtriser le nombre d'emplois et à les réduire pour dégager des capacités de financement, en contrepartie d'un maintien de l'enveloppe budgétaire consacrée aux rémunérations des recrutés en contrat local.

Votre rapporteur considère qu'un effort financier important doit être engagé rapidement pour aligner la grille de rémunération du ministère des affaires étrangères sur celle de la Direction des relations économiques extérieures. Le développement des postes mixtes à l'étranger rend cet effort plus que jamais indispensable, car il est difficilement concevable que des personnes travaillant sur un même lieu puissent, à qualification égale, connaître des écarts de rémunérations.

B. LES CONSÉQUENCES DE LA FUSION SUR LA GESTION DU PERSONNEL

La fusion des deux ministères nécessite un premier ajustement indispensable, concernant les rémunérations des recrutés locaux. En effet, il existe un décalage de rémunération d'environ 20 % entre les recrutés locaux relevant de l'ancien secrétariat d'Etat à la coopération et le ministère des affaires étrangères, en faveur de ce dernier.

Le projet de loi de finances pour 2000 marque le parachèvement de la fusion des moyens des deux ministères, avec notamment, la suppression de la distinction des moyens de fonctionnement des postes entre services diplomatiques et services de coopération. En conséquence, la nomenclature budgétaire est très largement modifiée. L'harmonisation des régimes de rémunération des agents en poste à l'étranger sera effective au 1er janvier 2000, complétant ainsi l'alignement déjà réalisé en matière de primes pour l'administration centrale. La disparition de la sous-direction de l'administration des personnels de la coopération souligne la volonté de développer une approche globale du recrutement et du déroulement des carrières.

Une modernisation des corps et des statuts a été engagée pour " répondre aux exigences de professionnalisation des carrières, de pluralité des fonctions diplomatiques et administratives des agents et de souplesse dans l'organisation et la gestion des statuts. ". Elle se traduit dans un premier temps par un rapprochement des statuts des agents de catégorie A qui appartiennent désormais à deux corps :

· un corps des conseillers des affaires étrangères (qui intégrera les conseillers et secrétaires des affaires étrangères, ainsi que les administrateurs civils de la coopération)  ;

· un corps des secrétaires des affaires étrangères (qui regroupera les secrétaires adjoints et les attachés d'administration centrale, ainsi que les attachés d'administration centrale de la coopération et les agents contractuels de catégorie A titulaires).

Une modernisation des corps de catégorie B et C est également à l'étude, et devrait être rapidement mise en oeuvre.

On rappellera que la fusion du ministère des affaires étrangères et du ministère délégué à la coopération permet de libérer 92 emplois budgétaires, tandis qu'une centaine d'agents sont redéployés à l'occasion de la création de la DGCID, de la fusion de la direction de l'administration générale et de la direction générale de l'administration, et de la disparition de la sous-direction de l'administration des personnels de la coopération.

Votre rapporteur note que la fin du service national entraînera un surcoût important pour le ministère des affaires étrangères dès l'année 2001, car certains emplois ne pourront vraisemblablement pas être pourvus par des volontaires, en particulier dans l'informatique. Les crédits de personnels devront donc être augmentés dès l'année prochaine pour pourvoir ces postes, ainsi que pour mettre fin aux écarts de rémunération inacceptables entre les recrutés locaux des différents réseaux publics français à l'étranger.

II. DES RÉFORMES POUR AMÉLIORER LA SOUPLESSE ET LA RIGUEUR DE LA GESTION DES CRÉDITS

A. LA BONNE GESTION DE LA FUSION DES DEUX MINISTÈRES

La modernisation de la gestion du ministère des affaires étrangères se traduit par un regroupement des crédits de fonctionnement, d'informatique et de déplacement sur un article unique, assorti de la possibilité de report des crédits inemployés d'une année sur l'autre (inscription à l'état H). La souplesse accrue qui résultera de ce regroupement et les effets de la modernisation de la gestion financière devraient permettre une économie de 35 millions de francs en 2000.

B. LA DÉCONCENTRATION DES CRÉDITS

A près une expérience menée en 1994, la globalisation des crédits de fonctionnement a été généralisée à l'ensemble des postes au 1er janvier 1995. Cette réforme a permis une meilleure planification et une rationalisation de la dépense à l'étranger, grâce aux possibilités de redéploiements de crédits. Elle s'est traduite par une diminution importante des demandes de crédits exceptionnels et de remises en fonds libres. La globalisation des crédits apporte une souplesse de gestion, qui a permis à certains postes de rattraper le retard pris depuis plusieurs années en matière d'entretien du patrimoine mobilier et immobilier de l'Etat.

La réforme comptable mise en oeuvre par le ministère des affaires étrangères a consisté à adapter les structures et les procédures comptables à l'étranger afin de promouvoir une déconcentration des moyens de l'Etat. La déconcentration amplifie et élargit, notamment aux crédits d'intervention du titre IV, la dynamique engagée par le ministère des affaires étrangères en matière de globalisation des crédits de fonctionnement. Elle recouvre ainsi des domaines d'intervention où la lisibilité de l'action internationale de la France, au plan local, vis-à-vis des interlocuteurs étrangers, est la plus forte.

Cette réforme devrait permettre aux ambassadeurs d'avoir une vue d'ensemble des crédits mis en place dans leurs pays de résidence En rapprochant la décision de son niveau d'exécution, elle contribue à responsabiliser l'échelon local et à rationaliser la gestion des crédits.

C. LA MODERNISATION DES PROCÉDURES DU CONTRÔLE FINANCIER

Les conditions d'exercice du contrôle financier ont évolué puisque les délégations de crédits en postes ont été entièrement dématérialisées et sont visées électroniquement, faisant disparaître les délais d'acheminement des dossiers entre Paris et Nantes.

La simplification du contrôle financier a provoqué une diminution du nombre de visas de 20 % entre 1996 et 1998.

Votre rapporteur considère qu'une plus grande souplesse d'utilisation des crédits constitue le corollaire indispensable de l'intégration des moyens des affaires étrangères et de la coopération. Les réformes engagées devraient permettre le développement d'une culture de gestion qui a trop longtemps été ignorée au sein du ministère.

CHAPITRE IV

L'ACTION CULTURELLE FRANÇAISE A L'ÉTRANGER

La Direction Générale de la Coopération Internationale et du Développement (DGCID) a été créée le 1er janvier 1999, et est organisée en quatre directions sectorielles issues des deux ministères : développement et coopération technique, coopération culturelle et français, coopération scientifique, universitaire et de recherche, audiovisuel et techniques de communication.

Les crédits mis en oeuvre par la DGCID progressent de 0,1 %, passant de 9.232 à 9.240 millions de francs.


Direction de la coopération internationale et du développement (DGCID)

Direction de la stratégie, de la programmation et de l'évaluation

Direction du développement et de la coopération technique

Direction de la coopération culturelle et du français

Direction de la coopération scientifique, universitaire et de recherche

Direction de l'audiovisuel et des techniques de communication

I. L'ACTION AUDIOVISUELLE EXTÉRIEURE

A. LA CROISSANCE DES MOYENS DE TV5

Le ministère des affaires étrangères a engagé, au printemps 1998, une rénovation profonde de la politique audiovisuelle extérieure de la France. La réforme est guidée par le choix d'un opérateur unique, et d'une présidence commune pour TV5 et CFI, afin de mieux coordonner les actions et de favoriser la recherche de synergies entre les deux entreprises.

Les subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle extérieure s'établissent en 2000 à 1,065 milliard de francs, en augmentation de 2,4 %.

La refonte complète de la grille de programmation de TV5, et le recentrage de l'activité de CFI sur sa mission de banque de programmes, rend les deux entreprises complémentaires. CFI envoie des extraits de programmes aux décideurs étrangers, et assure le transport de ceux-ci lorsque des contrats sont conclus. La concurrence entre les deux acteurs ne perdure en Afrique, où CFI dispose d'une chaîne spécifique, CFI Chaîne, dont l'existence se justifie par le fossé existant entre la demande et l'offre télévisuelle en Afrique francophone. CFI Chaîne utilise les programmes de sa propre banque, ce qui permet une meilleure utilisation des fonds publics. La refonte des grilles de programmes a privilégié une programmation complémentaire entre les deux chaînes, entraînant une forte croissance de l'audience de CFI.

TV5 a accru la place de l'information dans la grille et sa capacité à couvrir l'information internationale 24 heures sur 24. Le développement de la politique de sous-titrage permettra d'élargir l'audience de la chaîne à un public francophile. La politique de différenciation du contenu des programmes et des horaires de diffusion selon les zones géographiques est également amplifiée. Ainsi, les nouvelles grilles de programmes prévoient pour chacun des signaux, la multidiffusion quotidienne (5 passages) d'une oeuvre de fiction, permettant une croissance importante de l'audience pour un coût limité.

Cette orientation stratégique est rendue possible par l'utilisation des technologies numériques. La mise en place d'un serveur numérique permettant de diffuser cinq programmes distincts dans le monde représente une économie de 25 millions de francs par rapport à l'installation d'une régie analogique, et une économie de fonctionnement de 5 millions de francs en année pleine, liée à la disparition des frais de copie et de stockage des cassettes. Cette innovation permettra la poursuite de la régionalisation des signaux, avec un découplement du signal Europe entre l'Europe francophone et le reste du continent, permettant d'améliorer les programmes diffusés sur l'Europe, car de nombreux produits récents sont indisponibles sur la zone francophone, qui constitue leur marché principal.

TV5 effectue un effort de marketing important afin de rajeunir son image et d'assurer une meilleure cohérence entre la programmation et les attentes des différents publics. Le regroupement de CFI et de TV5 a permis de dégager des synergies et des économies d'échelles pour le marketing des produits à l'étranger.

L'introduction de la publicité en 1999 vise à moderniser et dynamiser l'image de TV5, à offrir une visibilité à la créativité francophone s'exprimant à travers les messages publicitaires, et à accroître les revenus de la chaîne par une nouvelle source de financements. Ces ressources supplémentaires ne représenteront cependant qu'un revenu marginal pour l'entreprise, avec des objectifs de recettes de 6 millions de francs en 1999 et de 12 millions pour l'année 2000.

La réforme de TV5, seule télévision francophone opérant sur le marché international, obtient des résultats positifs, avec une extension de la diffusion des programmes et une croissance importante de l'audience. Le repositionnement de TV5 renforce son identité propre, qui est indispensable dans un marché où le développement des technologies numériques provoque un développement rapide du nombre de chaînes..

Le développement de TV5 est malheureusement fortement contraint par la structure spécifique de la chaîne, dont la diffusion pour l'Amérique est assurée à partir du Québec, et sous la direction des Canadiens. Cette situation conduit à un développement à deux vitesses de la chaîne, TV5 Amérique n'ayant pas repris à son compte les innovations mises en oeuvre pour le reste du monde. Les résultats en terme d'audience de TV5 sont catastrophiques aux Etats-Unis, et diminuent de manière régulière en Amérique latine.

B. LA MODERNISATION DE RADIO FRANCE INTERNATIONALE

Le budget de RFI s'élève à 725 millions de francs en 1999, et à 745 millions de francs en 2000. Il est constitué à 99 % de ressources publiques (redevance : 38,3 % et subvention des affaires étrangères : 60,7 %). Les concours publics octroyés à RFI en loi de finances initiale ont diminué de 1,7 % entre 1997 et 1999, alors que l'ensemble de l'audiovisuel public a bénéficié d'une augmentation de 6,3 %. Cependant, RFI a réussi à diminuer son déficit budgétaire depuis 1996 (- 58 millions de francs), et devrait retrouver une situation budgétaire équilibrée en 1999.

En 1999, RFI a obtenu la fermeture de l'essentiel de ses émetteurs en ondes courtes, en réduisant ainsi ses frais de diffusion de 80 millions de francs. Cette économie a permis de résorber l'impasse du budget de 1998, mais la croissance des coûts salariaux et la diminution des concours publics, a limité le développement de RFI.

Les priorités du budget 1999 sont :

- la modernisation des équipements (adaptation aux technologies numériques) ;

- l'adaptation des moyens de diffusion (maillage du réseau de diffusion en modulation de fréquence et enrichissement des sites Internet) ;

- le renforcement du dispositif mis en place autour du Kosovo (surcoût de 6 millions de francs en 1999) ;

Pour 2000, les besoins de ressources supplémentaires s'élèvent à plus de 30 millions de francs (hors coût lié à la réduction du temps de travail à 35 heures), notamment du fait des glissements et ajustements (20,2 millions de francs) et de la numérisation de la production et de la diffusion (4 millions de francs).

Le budget du ministère des affaires étrangères prévoit une augmentation de la dotation de RFI de 20 millions de francs en loi de finances initiale, qui permet de retrouver un montant comparable à celui de 1999, avant l'abattement intervenu en cours d'exercice.

Toutefois, RFI souhaiterait développer sa présence dans les grandes métropoles mondiales, projet dont le coût s'élève à environ 30 millions de francs (création de radios " biculturelles " à Buenos Aires, Dublin, Rio, Los Angeles, San Fransisco, en Roumanie, à Beyrouth, pour lesquelles des négociations sont déjà engagées, mais également à Istanbul, Varsovie et Moscou, pour lesquelles des contacts sont en cours, et à Londres, Madrid, Rome et Athènes). RFI dispose de relais FM (modulation de fréquence) 24h/24 dans 80 villes, tandis que dans 170 autres villes, des radios partenaires reprennent des parties des émissions de RFI, notamment en langue étrangère.

RFI dispose de 18 rédactions en langues étrangères, contre près de 45 pour la BBC World Service.

La multiplication des émissions diffusée en modulation de fréquence est recherchée dans les pays libéralisés, tandis que le maintien de la diffusion en ondes courtes et en ondes moyennes est maintenue pour les pays " fermés ", ou qui n'apparaissent pas prioritaires (c'est le cas pour presque la totalité de l'Asie, où RFI possède très peu de relais de diffusion en modulation de fréquence). Les priorités de développement de RFI, outre les grandes métropoles mondiales, sont l'Afrique, ou elle dispose d'ores et déjà d'une position forte (l'audience se situe entre 23 et 43 % dans la plupart des capitales d'Afrique francophone), les pays d'Europe centrale et orientale, ainsi que le Moyen Orient. RMC Moyen-Orient, qui est intégrée à Radio France Internationale, dispose d'une audience estimée à 13 millions de personnes dans les pays du Golfe Persique, et l'audience atteint 14 % en Syrie, soit le meilleur score après la radio nationale. La diffusion des programmes en modulation de fréquence se développe actuellement, en Jordanie, à Bahrein et au Qatar, tandis que des projets sont en discussion pour le Maroc, le Liban et l'Egypte.

L'abandon progressif de la diffusion en ondes courtes participe de l'adaptation de RFI aux nouvelles technologies de l'information et de la communication. La numérisation des techniques de production et de diffusion permet une diversification de l'offre de programmes. Les sites internet de RFI sont développés dans plusieurs langues, avec un contenu éditorial spécifique, et enregistrent plus de 50.000 connexions par jour, principalement en provenance d'Amérique du nord. Le développement des sites internet permet de combler les " trous " du maillage du réseau FM de RFI, et permet d'offrir une réception de qualité dans les zones dont la bande FM est saturée. Le dernier axe de développement envisagé concerne la diffusion par satellite, qui permettra une réception de qualité équivalente à la FM.

L'application de la réduction du temps de travail pose à Radio France Internationale, comme pour l'ensemble de l'audiovisuel public, des problèmes importants, et représente un surcoût considérable. Les gains de productivité pouvant être estimés à 6 %, des créations d'emplois à hauteur de 4 % des effectifs seront inévitables pour maintenir constants les moyens de RFI. Votre rapporteur regrette que l'application de cette mesure entraîne une nouvelle augmentation des frais de fonctionnement de RFI, qui sont particulièrement élevés.

II. L'ENSEIGNEMENT DU FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

A. LE RÉSEAU SCOLAIRE FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

L'enseignement français à l'étranger est un élément essentiel du rayonnement de la France dans le monde. Les 268 établissements du réseau de l'Association pour l'Enseignement du Français à l'Etranger (AEFE) recensés à la rentrée 1998/99 ont scolarisé 67.128 élèves français et 92.866 élèves étrangers. Ce réseau éducatif contribue à la vitalité de la francophonie et est une condition du renforcement de la présence économique française à l'étranger.

L'effort d'investissement pour la rénovation et l'entretien des locaux est pris en charge par l'Etat pour les établissements en gestion directe. La dotation correspondante pour 2000 marque la volonté de l'Etat de rénover le parc immobilier des établissements scolaires, puisqu'elle s'élève à 58 millions de francs en crédits de paiement, soit un doublement par rapport à 1999. Votre rapporteur remarque que la dégradation des conditions d'enseignement dans certains lycées français à l'étranger rendait un accroissement des investissements indispensable.

Les crédits de paiement destinés à la " construction, la réhabilitation et l'entretien des établissements appartenant à l'Etat " pour 2000 seront en grande partie consacrés à l'extension du lycée français de Milan et à la construction du lycée français de Francfort. La forte croissance des autorisations de programme est due à de nombreux projets, notamment l'aménagement du lycée français de Moscou, la construction d'un lycée français au Caire, l'extension des lycées français de Tokyo et de Rome. La reprise des investissements en faveur des lycées français à l'étranger est liée aux moindre besoins de construction d'ambassades, qui permet de dégager de nouvelles ressources.

Pour les établissements conventionnés avec l'AEFE, le coût des investissements reste pour l'essentiel à la charge des comités locaux de gestion. Ce mode de financement est structurellement inadapté, car il aboutit à faire décider et supporter des dépenses lourdes et engageant l'avenir par des parents d'élèves, qui sont généralement présents dans le pays pour des durées limitées. Il en résulte parfois des situations de blocage, des opérations urgentes se trouvant indéfiniment repoussées.

B. UNE HAUSSE CONSIDÉRABLE DES DROITS D'ÉCOLAGE

La hausse constante des droits d'écolage est en partie une conséquence du mode de financement des investissements. Ces droits peuvent atteindre 30.000 à 40.000 francs par an dans certains établissements. Il en résulte une sélection par l'argent des élites locales désireuses de scolariser leurs enfants dans les établissements français, ainsi que l'exclusion de certaines familles françaises qui ne disposent pas du soutien d'une grande entreprise. Une enquête réalisée par le ministère des affaires étrangères auprès de 28 postes diplomatiques et consulaires sur la situation sociale des Français expatriés souligne une précarisation croissante de certaines catégories d'entre eux, qui ne peuvent disposer de revenus fixes suffisants pour scolariser leurs enfants dans les écoles françaises et pour assurer leur couverture sociale.

Dès juillet 1996, un rapport de l'Inspection Générale des Finances constatait que le coût pour les finances publiques de l'enseignement à l'étranger avait augmenté de 25 % entre 1989 et 1995, tandis que la charge incombant aux familles avait augmenté de 44 %. Passée de 40 à 43 % de 1989 et 1995, la part des familles dans le financement du système serait aujourd'hui proche de 50 %. Pour les années scolaires 1994-95 et 1995-96, l'AEFE a constaté des hausses de tarifs dans une très grande majorité d'établissements (85 % en 1994 et 87 % en 1995), celle-ci étant supérieure à 10 % en monnaie locale pour près de la moitié d'entre eux.

Afin de limiter les effets négatifs de la hausse régulière des droits d'écolage, une mise à niveau des bourses a été engagée. L'augmentation de la dotation de 15 millions de francs en 2000 permet une hausse de 47 millions de francs au cours des trois dernières années, soit 25 % de la dotation des bourses (les crédits sont passés de 185 millions de francs en 1997 à 232 millions en 2000). Le nombre de bourses distribuée passe de 18.000 à 17.500 en 2000. Les dotations en faveur du programme de bourses d'excellence " Eiffel " sont également dotées de 35 millions de francs. Ces bourses sont destinées à former les élites étrangères dans les métiers de l'entreprise et de l'administration.

C. L'AGENCE EDUFRANCE

L'agence Edufrance est un groupement d'intérêt public créé en novembre 1998 par le ministère des affaires étrangères et par le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie. Elle regroupe les établissements français d'enseignement supérieur qui souhaitent mettre en valeur leur savoir-faire et leurs compétences dans le cadre de leur politique d'ouverture internationale. Elle a reçu pour principale mission de renforcer la place de la France sur le marché mondial de la formation en contribuant à la promotion de l'offre française dans ce domaine.

Dans le cadre de son action de promotion, Edufrance a conçu et élaboré un certain nombre d'outils qu'elle met à la disposition de ses membres, soit un site internet, un catalogue de formations spécifiques proposées aux étudiants étrangers par les établissements, ainsi qu'un ensemble documentaire pour accompagner les opérations de promotion. A la fin de l'année 1999, l'agence aura apporté son concours à la promotion de l'offre française de formation dans plus de 60 manifestations organisées à l'étranger.

La subvention accordée au groupement d'intérêt public Edufrance est augmentée de 5 millions de francs en 2000.

Votre rapporteur souligne la nécessité d'une clarification des missions de l'agence Edufrance, dont le bilan devra être soumis à une évaluation rigoureuse dès l'année prochaine. La France n'accueille que 150.000 étudiants étrangers dans ses établissements d'enseignement supérieurs, à la suite d'une lente dégradation depuis le début des années 1990. En effet, la proportion globale d'étudiants étrangers dans l'ensemble de la population étudiante en France est passée de 14,6 % en 1990 à 7 % en 1999.

La mise en oeuvre de nouvelles dispositions en matière de délivrance des visas devrait permettre de faciliter la venue en France des étudiants étrangers. Le développement de l'accueil des étudiants étrangers en France doit cependant prendre en compte des éléments multiples, tels que la qualité des structures d'accueil dans les universités ou la visibilité internationale des cursus proposés. Le rapport de la Commission des finances de l'Assemblée nationale intitulé " L'accueil des étrangers en France : enjeu commercial ou priorité éducative ? " propose des pistes de réforme intéressantes à cet égard.

III. L'ASSOCIATION FRANÇAISE D'ACTION ARTISTIQUE

L'AFAA est une association loi de 1901 créée en 1922 et reconnue d'utilité publique. Son conseil d'administration, présidé par Alain Decaux, est composé de 40 membres représentant les ministères de tutelle (Affaires étrangères et Culture) et le monde professionnel. Le directeur de l'AFAA, Olivier Poivre d'Arvor, a été récemment nommé par le Conseil d'administration sur proposition du ministère des affaires étrangères, et avec l'accord du ministère de la culture. 70 personnes travaillent à l'AFAA, dont 7 emplois-jeunes et 6 agents publics mis à disposition par le Ministère des affaires étrangères.

L'essentiel du financement de l'association est assuré par les subventions du ministère des affaires étrangères. En 1999, l'AFAA bénéficie d'une subvention de 86,4 millions de francs du ministère des affaires étrangères et de près de 6 millions du ministère de la culture. Le montant des subventions est en légère baisse au cours des dernières années, mais sa proportion dans les ressources de l'AFAA est en nette diminution. Ainsi, la part de la subvention du ministère de affaires étrangères dans le budget primitif de l'AFAA est passée de 80% en 1997 à 71% en 1998 et 68% en 1999.

Cette évolution s'explique par la forte progression des autres produits, évalués à 34,5 millions de francs pour 1999 contre 8,3 millions en 1996. Ceux-ci comprennent les recettes issues des expositions et les ressources inscrites dans les partenariats conclus par l'AFAA avec les collectivités territoriales et les entreprises.

A. LA MONTÉE EN PUISSANCE DES PARTENARIATS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Présentation du dispositif

La mise en oeuvre de partenariats avec les collectivités locales correspond à une volonté politique d'accompagnement de la décentralisation de la création artistique en province, afin de donner à l'étranger l'image d'un pays où les collectivités sont de véritables acteurs culturels. Le Club AFAA-Collectivités territoriales permet à celles-ci de conclure avec l'AFAA des conventions triennales pour financer des actions telles que l'organisation de festivals, l'accueil d'artistes étrangers ou des voyages d'artistes français, avec la recherche systématique d'une réciprocité dans les échanges internationaux. Ces actions sont financées à parité par l'AFAA et les collectivités, qui y consacrent un budget annuel variant de 200.000 à 2 millions de francs, et le choix des projets est déterminé en commun par les deux partenaires. Les événements sont montés spécifiquement dans le cadre des partenariats, afin que celui-ci permette de faire bénéficier la programmation d'une ville d'une réelle valeur ajoutée, et ne s'apparente pas à une subvention complémentaire de leur politique culturelle.

La demande de la part des collectivités locales est très importante, car elle leur permet d'acquérir une dimension culturelle internationale et de développer les échanges dans le cadre de leur coopération décentralisée.

2. Un encadrement des conventions est nécessaire

Il apparaît que le dispositif de partenariat avec les collectivités locales doit être évalué et contrôlé rigoureusement pour éviter les " effets d'aubaine " de la part des collectivités et pour qu'il ne conduise pas l'AFAA à se détourner de ses missions premières et à perdre son autonomie d'action.

Il convient d'éviter une institutionnalisation des partenariat qui résulterait de la reconduction systématique des subventions aux mêmes opérateurs, et de favoriser une programmation traduisant une volonté de développement de coopérations et d'échanges axée sur des thématiques renouvelées. Les conventions doivent également être conformes aux missions de l'AFAA. Ainsi, des actions concernant la mise en valeur du patrimoine semblent davantage relever du domaine d'intervention du ministère de la culture, et ne devraient pas être inscrites dans ces conventions. Avec la réforme en cours, le ministère des affaires étrangères sera désormais partie prenante des conventions afin que les objectifs définis par elles prennent en compte les orientations politiques du ministère. Une coordination doit être recherchée avec l'action de l'Etat vis-à-vis des collectivités locales, mise en oeuvre par les services déconcentrés du ministère de la culture.

3. Les risques d'une montée en puissance incontrôlée de la logique partenariale

La croissance des conventions avec les collectivités et des ressources budgétaires qui y sont consacrées comporte des risques. En effet, le financement paritaire des conventions est une arme à double tranchant, puisqu'il augmente les ressources permettant à l'AFAA de mettre en oeuvre ses missions, mais mobilise également une part croissante de son budget. L'AFAA risque donc, à terme, de voir son autonomie financière se restreindre. Or, cette autonomie est nécessaire pour répondre aux demandes des ambassades à l'étranger. L'adéquation de ces demandes avec des actions inscrites dans les partenariats est recherchée, mais ne peut être systématique, du fait de la nécessité pour les collectivités locales d'établir leur programmation longtemps à l'avance.

L'importance de la demande des collectivités locales (23 conventions en vigueur et 15 demandes enregistrées à l'AFAA) va poser la question du freinage du dispositif, et se traduira nécessairement par une sélection des collectivités partenaires. La " mise en concurrence " des différentes collectivités devrait permettre d'accroître la qualité et la cohérence des programmes retenus par l'AFAA, mais posera le problème de la définition des critères de refus des demandes de conventions. En effet, l'AFAA risque de devenir l'objet de critiques récurrentes concernant les " copinages " et les influences politiques supposées présider aux choix effectués. L'élaboration d'une charte contraignante et une plus grande exigence de l'AFAA en matière de programmation constitue un moyen pour freiner, à terme, la montée en puissance de ce partenariat. Une diversification des dispositifs de financement prévus par les conventions devra également être étudiée, la participation de l'AFAA pouvant être proportionnelle aux besoins des collectivités et à l'adéquation de ceux-ci avec les objectifs prioritaires de l'association. L'AFAA pourrait participer aux actions des collectivités comme opérateur de projets, en mettant son expertise à la disposition de celles-ci sans nécessairement participer au montage financier des actions concernées.

B. LE DÉVELOPPEMENT DU MÉCÉNAT : UNE RECHERCHE DE FINANCEMENT ET DE SYNERGIES NOUVELLES

Dans le cadre du Club AFAA-Entreprises, l'AFAA propose aux entreprises des partenariats ponctuels à l'occasion d'un événement artistique de prestige ou la signature d'une convention triennale pour la mise en oeuvre d'une politique de communication internationale. Des contreparties sont offertes aux entreprises sous des formes diverses (présence de la marque sur les documents édités à l'occasion des manifestations, octroi de billets à des tarifs préférentiels, possibilité d'organiser des événements dans un lieu culturel de prestige). Cette forme de mécénat est en pleine expansion puisqu'elle représente plus de 10 millions de francs en 1998 contre 16 millions de francs sur l'ensemble de la période 1992-1997. L'AFAA souhaite développer les actions de mécénat, en sollicitant notamment les entreprises françaises présentes aux Etats-Unis et au Japon.

Le mécénat constitue un axe de développement important, car il permet de réduire le retard français par rapport aux pays anglo-saxons et allie la promotion de la culture française à une démarche commerciale des grandes entreprises françaises. Les entreprises soutiennent des manifestations culturelles permettant d'accroître leur visibilité dans un pays et de conforter la présence de leur marque dans le cadre de projets artistiques cohérents avec leur stratégie de communication. Ainsi, l'exposition multimédia " Virtual Gallery " organisée à New Delhi en janvier 1998, à l'occasion du 50ème anniversaire de l'indépendance de l'Inde, a réuni des artistes, des ingénieurs et des grandes entreprises françaises. Cet événement a été partiellement financé par 15 entreprises ayant principalement des activités dans les secteurs de l'audiovisuel et des technologies de pointe, pour un montant total de 2,8 millions de francs. Le succès de ce type de manifestation pourrait conduire à développer des actions dans le cadre des manifestations commerciales thématiques à l'étranger bénéficiant d'une forte présence française, en collaboration avec les structures de promotion des exportations françaises comme l'agence pour la promotion internationale des technologies et des entreprises françaises (CFME-ACTIM).

C. LES CONSÉQUENCES DE LA RÉFORME DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES SUR LES MODALITÉS DE FONCTIONNEMENT DE L'AFAA

1. La redéfinition des relations avec le Ministère des Affaires étrangères

La Cour des comptes et l'Inspection générale des affaires étrangères ont effectué des observations sur la nature des relations quelque peu " incestueuses " qui ont existé entre l'AFAA et le ministère des affaires étrangères. Le directeur de l'AFAA était en effet le sous-directeur des échanges culturels au ministère des affaires étrangères, et des missions régaliennes étaient confiées à l'association, qui constituait le " bras armé " de l'administration en matière d'échanges culturels et artistiques. La suppression de la sous-direction des échanges ne constituait cependant pas une solution durable car elle privait l'AFAA d'un interlocuteur clairement identifié au Ministère des Affaires étrangères.

La fusion des Ministère des Affaires étrangères et de la coopération a réformé l'organisation des services en charge de la politique culturelle internationale de la France. La direction de la coopération culturelle et du français, intégrée dans la DGCID, est en charge du livre, des échanges scolaires, des actions artistiques et du sport de haut niveau. Elle est désormais l'interlocuteur privilégié de l'AEFE et de l'AFAA.

2. L'extension des missions de l'AFAA

Les missions de l'association sont redéfinies autour de trois axes : la diffusion internationale de la création artistique française, le soutien aux échanges avec les autres cultures, et l'aide au développement et à la reconnaissance internationale d'une création contemporaine dans les régions et les pays les plus démunis (notamment dans le cadre de la Zone de solidarité prioritaire). Cette dernière mission constitue une nouveauté pour l'AFAA, car elle était auparavant dévolue à l'association " Afrique en créations ". La fusion du ministère des affaires étrangères avec la coopération a entraîné une réflexion sur la pertinence du maintien d'un opérateur spécialisé dans le développement culturel. La fusion des deux association a été privilégiée, Olivier Poivre d'Arvor devenant, à compter du 1er juillet et jusqu'au 1er janvier 2000, le directeur d'Afrique en créations. Ensuite, l'AFAA prendra en charge des opérations de développement culturel, pour lequel un département spécifique sera créé.

3. La rénovation du statut de l'AFAA : vers une plus grande cohérence et transparence des choix

Le fonctionnement de l'AFAA doit être réformé afin que chaque structure ait un rôle clairement défini au sein de l'association. Une modification des statuts s'impose pour resserrer autour de 15 membres environ, contre 40 aujourd'hui, la composition du conseil d'administration, afin qu'il devienne un véritable lieu de décision, au sein duquel le Ministère des Affaires étrangères disposera d'une minorité de blocage. En effet, la composition actuelle du conseil d'administration le rend peu distinct de l'assemblée générale, qui devra devenir une véritable instance de proposition et de débat, largement ouverte aux différents acteurs concernés par l'action de L'AFAA. La mise en oeuvre de cette réforme permettra de clarifier le mode de fonctionnement de l'association et d'assurer une meilleure transparence dans la définition de ses orientations stratégiques.

Une lettre de cadrage visée par le cabinet du Ministre donnera les orientations générales de l'action culturelle extérieure de la France déclinée par pays, qui seront discutées et adoptées par le conseil d'administration. Les orientations politiques seront définies par le Ministère des Affaires étrangères, tandis que l'association conservera toute latitude pour la mise en oeuvre des actions. Ainsi, le " cordon ombilical " entre le ministère et l'association sera coupé, et la relation entre de donneur d'ordres à prestataire de services sera clairement définie et encadrée.

D. LES RELATIONS AVEC LE MINISTÈRE DE LA CULTURE

L'idée d'une séparation des compétences attribuant au ministère de la culture, la promotion des cultures étrangères en France (saisons culturelles, accueil d'artistes et de spectacles en France...), et à l'AFAA, la promotion de la culture française à l'étranger, n'a plus de valeur, dès lors que les principes d'échange et de réciprocité guident la conduite de l'action culturelle extérieure de la France.

1. Les choix artistiques de l'AFAA.

Les choix artistiques et les modalités d'intervention de l'AFAA ont fait l'objet de divergences avec le ministère de la culture, celui-ci ayant pu considérer que l'AFAA subventionne de manière trop systématique certaines troupes et certains artistes. Des tournées de compagnies à l'étranger subventionnées par l'AFAA leur ont conféré une notoriété en France et l'association a pu être accusée de renouveler les collaborations avec ces artistes. Il faut cependant noter que l'importance des demandes en provenance des postes à l'étranger était souvent à l'origine de ces choix. L'AFAA a également privilégié et permis l'essor et la renommée du théâtre de rue en France, peut-être au détriment d'autres formes d'expression artistique, et du théâtre de texte notamment. Cette orientation a permis d'accroître considérablement la notoriété de cette discipline, et a connu un succès important à l'étranger. Il faut cependant souligner le moindre contenu, en terme de culture et de francophonie, du théâtre de rue par rapport au théâtre classique. En conséquence, il apparaît nécessaire de mettre en oeuvre une programmation équilibrée, qui prenne en compte les objectifs de développement de la langue et de la culture française à l'étranger.

La politique culturelle internationale de l'AFAA doit faire preuve d'une grande cohérence pour ne pas être appréhendée comme une politique de " clientèle ". Le seul véritable moyen d'éviter une reconduite des mêmes choix artistiques sur plusieurs années est la mise en place d'une plus grande mobilité des agents qui, par ailleurs, peut avoir des effets négatifs sur le fonctionnement des services. Il semble néanmoins préférable qu'une même personne ne demeure pas pendant de nombreuses années en charge d'un secteur artistique, auquel cas ses aspirations artistiques et ses relations personnelles risqueraient de détourner les orientations prioritaires de l'association et du ministère.

Les reproches faits à l'AFAA d'une reconduite trop systématique des subventions d'une année sur l'autre coexistent avec ceux concernant la dispersion de celles-ci, contrairement au British Council, qui concentre ses aides sur un petit nombre d'artistes en matière d'art contemporain. Les critiques contradictoires auxquelles doit faire face l'AFAA soulignent les contraintes pesant sur la mise en oeuvre de la politique culturelle de la France.

2. Vers une meilleure valorisation du potentiel culturel français

L'AFAA préfère parfois monter de nouvelles expositions plutôt que d'utiliser des expositions existantes, et ne favorise aucunement les institutions culturelles subventionnées par le ministère de la culture. Il semble légitime de demander à l'AFAA de permettre à des troupes dont la qualité est reconnue, de participer à des tournées à l'étranger. Le soutien de l'AFAA aux expositions montées en France et aux ensembles artistiques subventionnés par l'Etat se justifie par la nécessité de rechercher une utilisation optimale des fonds publics. Cependant, la France conserve souvent à l'étranger une image fondée sur son passé, qu'il convient de dynamiser en venant en aide à de jeunes. L'image de la France à l'étranger doit donc se construire sur un équilibre subtil entre la mise en valeur de son patrimoine culturel et sa dimension innovatrice.

Un meilleur parti pourrait être tiré des collections des fonds régionaux d'action culturelle (FRAC), le ministère de la culture souhaitant proposer à des décideurs étrangers de prendre connaissance de ces fonds pour préparer des projets d'expositions. Le ministère de la culture souhaite l'établissement d'une concertation plus systématique avec l'AFAA pour la sélection des artistes, afin que ses propres orientations et son expertise soient davantage pris en compte. Un projet de centre de ressources élaboré dans le cadre de l'AFAA permettrait de centraliser et d'orienter les demandes en provenance de l'étranger et de regrouper les ressources de l'AFAA et du Ministère de la Culture.

3. Des modalités de consultation systématiques doivent être mises en oeuvre

Des groupes de travail ont été formés avec les départements concernés au ministère de la culture (Département des Arts Plastiques et Délégation à l'Action Internationale), sous la direction de l'AFAA, concernant les résidences d'artistes à l'étranger, les publications, les foires et l'invitation de personnalités étrangères en France notamment. Le partenariat s'est donc développé, et des chartes d'objectifs devront être conclues entre l'AFAA et les départements du ministère de la culture. La mise en place d'un conseil scientifique compétent pour le choix des manifestations et consulté de manière systématique pourrait permettre une meilleure prise en compte de l'expertise du ministère de la culture en matière de choix d'artistes, étant entendu néanmoins que l'AFAA n'a pas pour mission de mettre en oeuvre la politique de ce ministère. Les rapports entre l'AFAA et le ministère de la culture seront cependant moins dépendants des relations personnelles dès lors que les procédures de concertation seront édictées de manière précise.

E. LA DÉFINITION DU CHAMP D'ACTION DE L'AFAA

1. Le développement des synergies avec les acteurs culturels

L'AFAA intervient essentiellement dans les domaines des arts de la scène (danse, musique, théâtre) et des arts visuels (arts plastiques, design, architecture, multimédia, photographie). Votre rapporteur souligne cependant l'absence de collaboration avec les structures spécifiques chargées de la promotion du cinéma et du livre à l'étranger.

Les synergies existant entre le livre et le théâtre devraient être davantage mises à profit. Les " Chroniques de l'AFAA ", publications thématiques destinées à faire découvrir les ressources culturelles de la France, sont insuffisamment diffusées à l'étranger. L'association du livre aux manifestations culturelles organisées par l'AFAA permettrait d'élargir le public visé et de renforcer le contenu en langue française des manifestations proposées à l'étranger. Votre rapporteur se félicite par contre de l'initiative de l'AFAA de surtitrer les représentations théatrales à l'étranger, qui permet d'élargir le public intéressé par ces manifestations.

2. Un champ d'action délimité par les compétences des autres organismes en charge de la culture

La définition du champ d'action de l'AFAA doit prendre en compte les compétences des autres acteurs participant à la mise en oeuvre de la politique culturelle internationale de la France. Ainsi, deux structures subventionnées par la Délégation aux Affaires Internationales du ministère de la culture ont des champs d'action pouvant interférer avec les politiques mises en oeuvre par l'AFAA : l'Office National de Diffusion Artistique travaille presque exclusivement en France pour la diffusion de spectacles français et étrangers, et la Maison des cultures du monde organise des expositions et des spectacles d'artistes étrangers, et gère les programmes d'ingénierie culturelle à destination des professionnels francophones étrangers. La concertation avec ces structures est indispensable, afin que la spécificité de l'action de chaque acteur soit préservée. Le développement par l'AFAA de ses fonctions en matière d'ingénierie culturelle pourrait en effet concurrencer les programmes du ministère de la culture, et doit donc se concentrer sur la formation des agents culturels à l'étranger, dans les postes français et dans les pays eux-mêmes.

Il existe un risque de dispersion des actions de l'AFAA, dont l'action doit être limitée à la diffusion culturelle des artistes français, dans une perspective d'échanges internationaux.

3. La recherche d'une cohérence de la programmation.

La programmation de l'AFAA est issue, d'une part, des demandes en provenance de l'étranger (décideurs étrangers, centres culturels français...), et d'autre part, des priorités politiques définies par le ministère des affaires étrangères et le conseil d'administration de l'association. Les postes à l'étranger proposent des projets qui sont examinés au niveau régional et soumis à l'avis des directions géographiques et techniques du ministère des affaires étrangères. Le recrutement d'un agent au ministère des affaires étrangères pour gérer les demandes en provenance des postes serait bienvenu, mais ne semble pas possible en l'état des crédits du ministère.

Les " journées de l'AFAA ", organisées chaque année, permettent de présenter l'évolution de la création artistique en France, et des réunions pluriannuelles de programmation sont organisées par zones géographiques. Un renforcement de la veille culturelle dans les pays étrangers permettrait d'améliorer la qualité de la programmation de l'AFAA proposée lors de ces réunions.

F. CONCLUSION DE LA MISSION

1. Un encadrement des partenariats permettra de consolider les acquis de cette politique

La fusion du ministère des affaires étrangères et de la coopération, ainsi que l'arrivée d'un nouveau directeur à l'AFAA, offrent l'occasion de réformer le mode de fonctionnement de l'association, et de recadrer son champ d'action. Les modalités d'intervention de l'AFAA se sont en effet considérablement diversifiées au cours des dernières années, avec notamment le développement des partenariats avec les collectivités et les entreprises. Cette ouverture de l'AFAA est bénéfique puisqu'elle lui permet de dégager de nouveaux moyens et de faire bénéficier son expertise à de nouveaux acteurs associés au développement de la politique culturelle extérieure de la France. Cependant, le développement des partenariats avec les collectivités locales doit être conçu de manière à ce qu'il ne conduise pas l'AFAA à devenir un simple prestataire de service pour les collectivités.

2. Des relations assainies avec les ministères pour développer de nouvelles synergies

La définition des objectifs de l'AFAA doit s'effectuer au sein d'un conseil d'administration recomposé, et les orientations stratégiques définies par le ministère des affaires étrangères doivent faire l'objet d'une concertation avec les différents partenaires de l'AFAA, notamment avec le ministère de la culture. La réforme du ministère des affaires étrangères permet de rétablir une relation saine avec l'AFAA et doit permettre une meilleure organisation de la concertation, afin que les différents acteurs culturels puissent mettre en commun leurs compétences. Des collaborations devraient être développées dans le cadre des manifestations commerciales, des manifestation de promotion de l'offre universitaire française, et avec la promotion du livre à l'étranger.

3. Le renforcement de la veille culturelle et de l'évaluation des actions

La veille culturelle à l'étranger et l'évaluation des actions de l'AFAA doivent être développées de manière plus systématique pour répondre aux demandes exprimées à l'étranger. Des outils d'évaluation simples tels que le coût de l'exposition, sa fréquentation et les retombées dans la presse locale devraient être utilisés à cette fin.

CHAPITRE V

LES INTERVENTIONS INTERNATIONALES

I. UNE REPRISE INSUFFISANTE DES CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES

La France est le quatrième contributeur de l'Organisation des Nations Unies (ONU), avec une quote-part dans le budget ordinaire de 6,54 % après les Etats-Unis, le Japon et l'Allemagne.

La France verse également, à partir du chapitre 42-32 " participation de la France à des dépenses internationales (contributions volontaires) ", des contributions volontaires aux activités opérationnelles de développement, humanitaires et d'urgence conduites par les fonds et programmes des Nations Unies. Elle verse aussi des contributions volontaires pour des montants marginaux à des institutions spécialisées de l'Organisation des Nations Unies (UNESCO, ONUDI, OIT, OACI, CNUCED...), dont le fonctionnement courant est assuré par des contributions obligatoires des Etats-membres. Ces contributions financent des programmes choisis d'un commun accord entre l'organisation récipiendaire et la France.

A. LES CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES ONT SERVI DE VARIABLE D'AJUSTEMENT DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Les dépenses d'intervention, qui constituent la part "discrétionnaire" des crédits du ministère des affaires étrangères, ont supporté l'essentiel de l'effort de rigueur budgétaire au cours des dernières années. Ainsi, les crédits correspondants aux contributions volontaires aux dépenses internationales ont fait office de variable d'ajustement du budget des affaires étrangères, puisqu'ils ont été réduits en cinq ans de 697,2 millions de francs à 228 millions de francs, soit une baisse de 67 %. Cette baisse était en partie liée à l'augmentation concomitante des contributions obligatoires et des budgets des opérations de maintien de la paix, dans un contexte de plafonnement du budget du ministère des affaires étrangères. Pour 2000, une mesure nouvelle de 30 millions de francs poursuit la lente augmentation des crédits engagée en 1999.

B. DE L'INTÉRÊT DE L'ACCROISSEMENT DE NOS CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES

Les contributions volontaires ont une importance considérable, car, en assurant une visibilité à l'action de la France pour le développement, elles ont un impact diplomatique et politique utile. La France n'a cependant pas suivi le choix des Etats-Unis, qui privilégient les contributions volontaires au détriment des contributions obligatoires, car une telle attitude met à mal le fonctionnement des organisations multilatérales.

Compte tenu de leur rareté, la répartition des contributions volontaires doit se faire avec discernement, en fonction de trois critères essentiels : la bonne gestion des organisations attributaires ; l'importance des retours économiques pour notre pays sur les programmes financés ; la présence au sein des organisations de ressortissants français ou francophones.

En tout état de cause, l'inversion du mouvement des contributions volontaires engagée en 1999 demeure largement insuffisante, et devra être amplifiée pour conférer à la France un statut international digne de sa qualité de membre permanent du conseil de sécurité des Nations Unies.

Une augmentation des contributions volontaires de la France est d'autant plus nécessaire que la part des contributions volontaires dans le financement des institutions spécialisées assuré, en principe, par des prélèvements obligatoires, augmente de manière irréversible, du fait du plafonnement du budget ordinaire des institutions spécialisées sous la pression des Etats-Unis, qui ont imposé le principe d'une " croissance nominale zéro " depuis une dizaine d'années. De ce fait, les budgets ordinaires ne financent progressivement plus que le fonctionnement des institutions, et les nouveaux programmes, de loin les plus valorisants, nécessitent la mobilisation de financements complémentaires. Les contributeurs volontaires importants peuvent donc choisir les programmes qu'ils veulent financer, et y placer leurs hommes et leurs entreprises. Ainsi, les Etats-Unis, qui sont à l'origine de la pénurie des ressources légitimes des institutions des Nations Unies, peuvent aisément acheter leur influence au sein de ce système. Il convient donc de prendre en compte le fait que l'influence d'un pays dans le système multilatéral est très largement liée au niveau de ses contributions volontaires

II. LES MODIFICATIONS DES MODALITÉS D'INTERVENTION EN MATIÈRE DE COOPÉRATION

A. LA ZONE DE SOLIDARITÉ PRIORITAIRE

L'entrée en vigueur de la zone de solidarité prioritaire bouleverse profondément l'action de la France en matière de coopération. Sans entrer dans le détail du budget de la coopération, qui fait l'objet d'un rapport spécifique, votre rapporteur souhaite rappeler quelques éléments de la réforme de l'action de la France.

Les contours de la zone de solidarité prioritaire ont été définis par le Comité interministériel pour la coopération internationale et le développement (CICID), le 28 janvier 1999. La liste des pays retenus, révisable chaque année, rend compte, selon le ministère des affaires étrangères, " de la volonté d'accroître l'efficacité et la cohérence de l'aide publique bilatérale de la France en faveur du développement, en la concentrant et en la rendant sélective ". Cette zone concerne les pays les moins favorisés en terme de revenus, avec lesquels la France a l'intention de renforcer des liens de partenariat. Cette réforme étend le champ " traditionnel " du ministère de la coopération à de nouveaux partenaires, notamment des pays d'Afrique orientale et australe. Ces pays ont vocation à bénéficier des financements mobilisables au sein de la zone de solidarité prioritaires, en particulier les financements de l'Agence française de développement, ainsi que du Fonds d'aide et de développement (FAC) devenu Fonds de solidarité prioritaire (FSP).

La réforme de la coopération se traduit par des économies importantes, qui ne sont cependant pas utilisées pour financer l'élargissement de son champ d'action.

Votre rapporteur souligne donc les risques d'un élargissement du champ de la coopération qui ne serait pas accompagné d'une augmentation des ressources. En effet, cette situation conduira inévitablement à décevoir les nouveaux pays pour qui l'inscription dans la zone de solidarité prioritaire constitue un espoir pour le développement, ainsi que les anciens pays du champ, qui verront l'aide française se réduire. Un saupoudrage des crédits d'aide et de coopération est donc largement défavorable à la visibilité et à la cohérence de l'action de la France dans le monde.

B. LA RÉNOVATION DES MODALITÉS DE LA COOPÉRATION

Le projet de budget pour 2000 souligne la poursuite de la déflation de l'assistance technique, ainsi que le redéploiement de notre coopération militaire. Ces évolutions traduisent de manière certaine un bouleversement des modalités de coopération et de l'aide au développement. En effet, la France semble quelque peu vouloir rentrer dans le " droit commun mondial " en réduisant très largement sa présence humaine sur le terrain et en développant des programmes financés en particulier, avec la participation des bailleurs de fonds multilatéraux.

1. La coopération technique et au développement

Les crédits destinés à l'assistance civile diminueront de 174,4 millions de francs en 2000. Cette baisse résulte, pour l'essentiel, de la diminution des crédits de l'assistance technique (- 181,9 millions de francs) et aux bourses techniques (- 22,9 millions de francs). Cette réduction des crédits s'inscrit dans la réforme de la coopération technique qui consiste notamment à réduire fortement le nombre d'assistants en poste à l'étranger.

2. La coopération militaire et de défense

Le chapitre 42-29 " coopération militaire et de défense " voit ses crédits diminuer pour 2000 de 25,8 millions de francs pour s'établir à 754,7 millions de francs, en baisse de 3,3 % par rapport à 1999. Or, cette réduction des crédits se conjugue à un élargissement du champ de notre coopération militaire en direction de l'Europe de l'est et de l'Asie notamment. Cette évolution traduit un désengagement de notre présence militaire dans les pays traditionnels du champ de la coopération, qui est partiellement redéployée vers des pays émergents connaissant des besoins importants de modernisation de leurs moyens militaires.

CHAPITRE VI

LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE

I. LA RÉFORME ET LA PROGRAMMATION DE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE

A. UNE RÉFORME INDISPENSABLE

La politique immobilière du ministère des affaires étrangères fait l'objet d'une réforme visant à assurer un meilleur contrôle et une plus grande cohérence des choix concernant l'évolution du parc immobilier français à l'étranger. La prise des décisions dans le cadre du comité interministériel des moyens de l'Etat à l'étranger (CIMEE), et la programmation pluriannuelle des travaux arrêtée par le comité de politique immobilière au sein du ministère présente l'avantage de faire trancher les décisions importantes directement au niveau ministériel. Des travaux sont menés afin d'améliorer la connaissance des données techniques concernant le patrimoine, et pour développer une politique cohérente en matière d'acquisition de nouveaux bâtiments.

La rénovation de la politique immobilière du ministère des affaires étrangères s'accompagne, sur le plan budgétaire, d'un regroupement dans le projet de loi de finances, de toutes les opérations, y compris celles qui, comme la construction de l'ambassade de France à Berlin, étaient auparavant financées en collectif budgétaire. Ce progrès dans la présentation doit être souligné. Il conduit à un gonflement des dépenses immobilières dans le cadre du projet de loi de finances pour 2000, soit 478 millions de francs d'autorisations de programmes contre 281 millions de francs en 1999, et 398 millions de francs, contre 278 millions de francs de crédits de paiement.

B. UN PROGRAMME DE CONSTRUCTION IMPORTANT

Les crédits de paiement destinés à la " construction, la réhabilitation et l'entretien des établissements appartenant à l'Etat " pour 2000 seront en grande partie consacrés à l'extension du lycée français de Milan et à la construction du lycée français de Francfort. Les travaux afin de mettre aux normes de sécurité le lycée français de Bangkok seront également poursuivis. La forte croissance des autorisations de programme est due à de nombreux projets, notamment l'aménagement du lycée français de Moscou, la construction d'un lycée français au Caire, l'extension du lycée français de Rome. La reprise des investissements en faveur des lycées français à l'étranger est liée aux moindre besoins de construction d'ambassades, qui permet de dégager de nouvelles ressources.

Principales opérations immobilières en cours

Ville

Coût
(en millions de francs)

Date d'achèvement prévue

Nature de l'opération

Europe

Paris

100

janvier 2002

rénovation de l'immeuble rue la Pérouse

Ankara

40

 

construction d'une nouvelle école française

Berlin

385

mars 2002

construction d'une nouvelle ambassade

Dublin

40

 

regroupement des services / extension de l'ambassade

Francfort

125

août 2000

construction d'un nouveau lycée français d'une capacité de 760 élèves

Milan

60

 

restructuration et extension du lycée français

Rome

100

 

construction d'un établissement d'enseignement pour 700 élèves

Bakou

27,6

février 2000

construction de l'ambassade et de la résidence

Moscou

80

août 2001

nouveau lycée français

Varsovie

85

juin 2002

restructuration de l'ambassade

Amérique

Port au Prince

27

 

construction de l'Institut français d'Haïti

Saint-Domingue

33

 

aménagement de l'ambassade dans la " Maison de France "

Afrique du nord - Moyen Orient

Alger

41,5

 

diverses opérations pour l'amélioration des conditions de vie et de sécurité

Beyrouth

71

 

regroupement des services sur le site de l'Espace des Lettres

Damas

55

 

construction d'un nouveau lycée français

Koweit

45

 

construction d'un campus diplomatique

Le Caire

175

 

construction du lycée français

Tunis

48

 

rénovation du campus diplomatique

Afrique

Abuja

48

 

ambassade communautaire

Abuja

61

 

construction d'une ambassade et de logements

Kampala

26,15

 

construction d'une nouvelle ambassade

Praia

15

 

construction d'une nouvelle ambassade

Pretoria

20

 

regroupement des services dans une nouvelle ambassade

Asie

Pekin

?

 

construction d'un nouveau campus diplomatique

Singapour

59

octobre 1999

regroupement des services dans une nouvelle ambassade

II. LA CONSTRUCTION DE L'AMBASSADE DE FRANCE À BERLIN

Votre rapporteur a effectué une mission de contrôle en Allemagne afin d'évaluer les conditions du transfert de l'ambassade de France de Bonn à Berlin. Il a donc visité la quasi-totalité du parc immobilier français dans ces deux villes et s'est fait présenter l'ensemble des paramètres et des caractéristiques du projet de construction de la future ambassade de France à Berlin par l'architecte Christian de Portzamparc.

A. UN CHOIX POLITIQUE ET SYMBOLIQUE

1. Un projet démesuré pour les besoins de la France en Allemagne ?

La décision de déménager l'ambassade de France de Bonn à Berlin est une conséquence logique de celle du gouvernement allemand et accompagne l'ensemble des représentations diplomatiques étrangères dont le déménagement à Berlin est en cours ou en projet. Le choix de la Pariserplatz, lieu où était située l'ancienne ambassade de France en Allemagne, est un geste politique important qui symbolise l'importance et la continuité de la relation franco-allemande. Cette décision régalienne ne peut être remise en cause. Cependant, plutôt que la construction d'une nouvelle ambassade, la France aurait pu conserver la Maison de la France à Berlin et disposer d'un immeuble de bureaux, pour un coût d'investissement et de fonctionnement largement inférieur au projet retenu. Une telle désacralisation de la fonction d'ambassade à laquelle sont nécessairement associés le prestige et la puissance d'un pays peut sembler choquante, mais il semble nécessaire de tenir compte de l'évolution et de la différentiation croissante du rôle de nos ambassades selon les pays. Le développement des nouvelles technologies de communication rend moins nécessaire une présence humaine massive sur place dans les pays de l'Union européenne, la transformation du métier d'ambassadeur étant accentuée par la fréquence des consultations au niveau européen. Son rôle se concentrera en effet davantage sur la promotion de la France à l'étranger et la défense les positions françaises dans le cadre des négociations européennes.

L'organisation de manifestations culturelles procurant à la France une visibilité importante demeurera essentielle, tout particulièrement à Berlin. En effet, la ville entretient depuis plusieurs siècles une relation particulière avec la France. Les huguenots émigrés à Berlin représentaient à la fin du XVIIème siècle un cinquième de la population de la ville et y ont exercé une influence culturelle considérable dont on conserve des traces dans de nombreux mots berlinois. Enfin, l'occupation d'une partie de la ville par l'armée française de 1945 à 1994 a favorisé le développement des relations culturelles entre les deux parties.

Si la présence culturelle française doit être encouragée, on peut donc penser que les moyens des services organisés autour de la chancellerie diplomatique seront amenés à décliner avec l'approfondissement de l'Union Européenne.

Il paraît plus important de dégager des moyens pour développer et de valoriser la présence française dans les pays émergents plutôt que d'assurer une présence prestigieuse et surdimensionnée en Allemagne par exemple (234 agents expatriés et 171 recrutés locaux en 1997), dont la valeur ajoutée est moindre du fait de la proximité géographique et de la relation approfondie existant entre les deux pays.

2. Des contraintes importantes liées au choix d'un lieu symbolique

Tournée vers la porte de Brandebourg et à proximité immédiate du nouveau Reichstag, l'ambassade de France sera située au centre politique de la nouvelle capitale allemande. Elle sera une des dernières constructions sur la Pariserplatz, et aura pour voisins des sièges sociaux de banques ainsi que les ambassades des Etats-Unis et du Royaume-Uni.

La volonté de continuité et de prestige qui explique le choix de la Pariserplatz a des conséquences importantes pour la construction de l'ambassade. Propriété de l'Etat français depuis 1860, le terrain de l'ambassade de France détruite en 1945 a été agrandi avec l'achat d'une parcelle voisine en 1997 et sa superficie totale est de 4500 m². Cependant, le terrain ainsi constitué forme un L, assez étriqué dans sa partie longue. L'économie du bâtiment est donc largement déterminée par cette contrainte foncière.

Le Sénat de Berlin a imposé des règlements très contraignants pour les constructions sur la Pariserplatz afin de reconstruire la place en conservant son allure générale d'autrefois, ou plutôt l'esprit et le goût du temps passé, permettant de mettre en valeur la Porte de Brandebourg, symbole de la ville de Berlin. A l'entrée de la place, l'hôtel Adlon, totalement détruit pendant la guerre, a été reconstruit à l'identique de l'ancien. Cet exemple témoigne de manière éclatante de l'obsession des autorités berlinoises pour reconstituer artificiellement un âge d'or révolu de la capitale historique de l'Allemagne. Les autorités berlinoises semblent vouloir faire revivre un passé enseveli sous les cendres de la deuxième guerre mondiale et brisé par le Mur de Berlin, dont la trace est désormais à peine perceptible.

Une reconstruction totale de la place ne pouvait pas être envisagée, mais son harmonie a été recherchée avec des règles de construction imposant pour l'ensemble de la place, la hauteur des façades et des socles, et surtout, l'usage de la pierre pour les façades avec des ouvertures de baies bien délimitées. Le principal résultat de cette frénésie réglementaire est un manque d'originalité et de caractère de la plupart des bâtiments déjà construits.

Une contrainte supplémentaire pour la construction provient des données géologiques du sol berlinois, où la faible profondeur de la nappe phréatique implique des coûts de chantier et de fondation importants liés aux risques d'infiltration d'eau.

Ces conditions particulières de construction expliquent en partie les choix architecturaux et l'importance de l'enveloppe financière prévue pour la future ambassade.

B. LA MAÎTRISE DE LA GESTION DU PROJET PAR LE MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

1. Une volonté de maîtrise des coûts de construction

Les appréciations divergentes de l'architecte et du ministère des affaires étrangères sur les solutions architecturales et le coût final du projet sont largement indépendantes des facteurs évoqués plus haut.

Le lauréat du concours d'architecture organisé par le Ministère des Affaires étrangères pour la future ambassade, Christian de Portzamparc, avait évalué le coût global du projet à 336 millions de francs, prix qui a été retenu à la signature officielle des travaux, en novembre 1997. En mars 1998, l'architecte annonce un coût total prévisionnel de 444 millions de francs, soit une dérive supérieure à 100 millions de francs, dont 76 millions de francs pour les seuls travaux du bâtiment. Cette dérive s'explique par l'imprécision des premières études effectuées et une volonté de proposer un coût raisonnable lors du concours d'architectes. En décembre 1998, une longue négociation entre le ministère et l'architecte permet de définir un coût de 230 millions de francs pour le bâtiment, soit un coût total de 390 millions de francs.

Les divergences entre le maître d'oeuvre et l'architecte sur le coût du projet ont retardé le calendrier de 8 mois environ, ce qui a réduit considérablement les marges de manoeuvre concernant les délais de construction.

Malgré les réticences de l'architecte, l'économie générale du bâtiment ne semble pas être affectée par les modifications imposées par le ministère des affaires étrangères, qui ont concerné notamment la maîtrise du coût des produits utilisés en façade, ainsi que la suppression de trois ascenseurs et de la climatisation en dehors des salles de réception.

2. Le dispositif mis en place par le ministère pour gérer les opérations immobilières en Allemagne

L'antenne du service de l'Equipement du ministère des affaires étrangères à Berlin a pris en charge, dès l'origine du projet en 1994, l'intégralité du suivi des opérations immobilières liées au transfert des moyens de la France en Allemagne. Ce dispositif a permis des consultations fréquentes avec le bureau de l'architecte à Berlin, et a favorisé le bon déroulement des négociations avec le Sénat de Berlin. D'importantes discussions ont en effet dû être engagées pour l'instruction du permis de construire, qui doit être visé par 18 personnes différentes, ce qui témoigne de la lourdeur des procédures administratives en vigueur à Berlin. La précision des normes allemandes a entraîné la modification de certains aspects du bâtiment, décidées en concertation avec les responsables du Sénat de Berlin. Les principales évolutions ont concerné la jonction avec les bâtiments voisins, la dimension des surfaces vitrées, la sécurité de l'ambassade du fait des vues directes depuis un bâtiment voisin, les dimensions de l'auvent et les matériaux utilisés pour la façade. Des solutions ont pû être décidées à chaque fois de manière concertée entre l'architecte et le maître d'ouvrage.

Les Etats-Unis sont actuellement engagés dans des négociations très tendues avec les autorités locales berlinoises, à propos de la construction de leur ambassade. Ils exigent de disposer d'une zone de sécurité de 30 mètres devant le bâtiment, tandis que les autorités berlinoises ne leur accordent que 23 mètres, arguant du fait que céder aux exigences américaines briserait l'alignement des rues et modifierait de manière inacceptable l'aménagement urbain du coeur de Berlin.

Ce différend a été largement commenté par la presse berlinoise et souligne la sensibilité des autorités berlinoises quant à la conception de la reconstruction de leur ville, et le travail réalisé par le ministère des affaires étrangères pour parvenir à des compromis avec les autorités locales pour conception de l'ambassade de France.

3. Un respect du cahier des charges du ministère

La surface utile totale de l'ambassade sera d'environ 8.500 m², dont 4.000 m² de bureaux. Dès le lancement du concours, l'attention des candidats avait été attirée par le maître d'ouvrage sur la nécessité de tenir compte de la fonctionnalité et la flexibilité d'usage du bâtiment, des synergies et de la facilité d'orientation entre les différents espaces internes. Le projet Portzamparc est apparu au jury comme celui ayant le mieux pris en compte les contraintes en matière d'utilisation des espaces, en partageant l'espace de manière rationnelle entre les zones ouvertes au public, les zones d'accès restreint et les espaces privés de l'ambassadeur, dont la résidence est intégrée au bâtiment.

La conception du bâtiment et de son espace intérieur traduit une volonté forte de déjouer l'enfermement induit par la dimension du terrain et la hauteur des murs adjacents. Deux entrées reliées entres elles par une galerie vitrée en " L " permettront au public d'accéder librement à l'amphithéâtre, aux expositions, à la cafétéria et dans la cour publique, mais ne donneront pas accès aux niveaux supérieur, qui correspondent à un autre périmètre de sécurité. L'encaissement de la cour intérieure a été limité par l'attention portée à la lumière et au traitement des espaces, avec la surélévation du jardin et l'installation d'une allée plantée.

L'existence de plusieurs niveaux dans la cour intérieure permet de séparer de manière claire l'usage officiel lié aux espaces de réception de la résidence de l'ambassadeur, et l'usage public où sont regroupés les éléments du programme de l'antenne culturelle. Pour des réceptions importantes, par exemple à l'occasion du 14 juillet, la réunion des deux niveaux permettra d'accueillir jusqu'à 3000 personnes. Un bâtiment regroupant les salles de réunion et un auditorium d'une capacité de 200 personnes disposant de cabines adaptées à la traduction simultanée, constitue un carrefour de rencontre au coeur de l'ambassade.

L'accent a également été mis sur la modularité des espaces. Ainsi, les bureaux seront standardisés et pourront supporter l'adaptation de l'ambassade aux évolutions futures, et des parois coulissantes permettront de modifier la taille des salons dans les espaces de réception.

Malgré l'importance des contraintes foncières et réglementaires, la conception du projet architectural de l'ambassade de France semble tirer un bon parti des conditions difficiles liées au choix du lieu historique de la Pariserplatz. La définition des différents espaces devrait permettre de disposer d'un outil fonctionnel, largement ouvert au public et pouvant être adapté à l'évolution des besoins de la représentation française en Allemagne.

Enfin, la façade de l'ambassade dessinée par l'architecte Christian de Portzamparc doit être jugée en tenant compte des contraintes spécifiques à la Pariserplatz, les bâtiments déjà construits présentant des façades pauvres et conventionnelles. Le projet architectural respecte la lettre de la réglementation malgré quelques dérogations obtenues difficilement, mais en détourne l'esprit, et contraste plutôt favorablement avec les bâtiments voisins de l'ambassade.

C. LA MISE EN PLACE D'UN DISPOSITIF TRANSITOIRE NOUVEAU ET LA VENTE DES ANCIENS LOCAUX À BONN ET À BERLIN

1. Le choix d'un dispositif transitoire nouveau à Berlin

Le déménagement du gouvernement allemand à Berlin a été accéléré et amplifié après l'élection de Gerhard Schröder en septembre 1998. Le nouvel ambassadeur de France en Allemagne a souhaité accompagner ce mouvement afin que l'ensemble des services de l'Etat français en Allemagne soient opérationnels à Berlin dès 1999. Un dispositif transitoire a donc été mis en place par l'antenne du service de l'équipement du ministère à Berlin, le déménagement de la plupart des services étant engagé en août 1999. Les principaux services se répartiront entre la Maison de la France et un immeuble loué par la France dans le centre de Berlin et inauguré le 28 juin dernier.

La répartition des agents et l'attribution des locaux entre les différents services a donné lieu à des arbitrages délicats. Ainsi, l'avenir de l'Institut français qui dispose actuellement de 9 salles de cours dans la Maison de la France demeure problématique. L'Institut, qui dispense des cours de français à environ 1700 à 2000 élèves et étudiants, devra déménager dans de nouveaux locaux, le choix d'un ratio de 16 m² par personne dans l'immeuble ne permettant pas de conserver des salles de cours dans le bâtiment. De nouveaux locaux seront loués à titre provisoire, avant d'envisager une installation définitive dans le quartier de Mitte où se trouvent les centres actifs de la vie culturelle à Berlin.

L'utilisation de la résidence de passage de l'ambassadeur ou de celle du Ministre Délégué comme logement pour l'ambassadeur préalablement à l'entrée en service de la nouvelle ambassade a été écartée. Le caractère excentré des deux villas rend en effet difficile leur utilisation à des fins officielles, et le coût des travaux de rénovation nécessaire pour une utilisation quotidienne ont été évalués à 3,8 millions de francs pour la seule résidence de l'ambassadeur, sans prendre en compte les travaux dits de confort. Ces éléments justifient l'installation de l'ambassadeur dans un appartement d'environ 650 m² loué dans le centre de Berlin. Les travaux nécessaires à son aménagement s'élèvent à 1,3 million de francs environ, le loyer annuel étant légèrement inférieur à 1,4 million de francs. Ce choix apparaît donc comme la meilleure solution permettant à l'ambassadeur d'assumer ses fonctions officielles pour un coût inférieur à celui de la conservation de la résidence de passage existante.

L'antenne du service de l'équipement à Berlin a mis en place ce dispositif transitoire en appliquant les arbitrages effectués par l'ambassadeur. La réactivité et le rôle de coordination de cette équipe permettent d'assurer le transfert des services de l'ambassade dans des conditions acceptables.

2. La vente des biens immobiliers français à Bonn

La totalité des biens immobiliers français à Bonn est destinée à être vendue et les procédures de mise sur le marché sont actuellement engagées. L'accélération de la mise en service du dispositif transitoire à Berlin permet de mettre les bâtiments sur le marché dans des conditions qui ne sont pas encore trop dégradées. La résidence du Ministre Conseiller, évaluée à 5 millions de francs, devrait trouver acquéreur sans grandes difficultés. Les ventes de l'ambassade de France et du château d'Ehrnich sont par contre problématiques et difficiles à évaluer.

L'ambassade de France est constitué par deux bâtiments dont l'apparence extérieure et l'agencement intérieur rendent peu plausible leur réutilisation. Une remise en état impliquerait un coût considérable, aussi est-ce le seul terrain d'une superficie d'environ 5000 m², et relativement bien situé, qui pourrait attirer un investisseur désirant y réaliser une opération immobilière. L'ambassade de France a été construite en 1951-1952 et louée jusqu'en 1981, date à laquelle elle a été achetée pour 16 millions de DM. L'achat de ces bâtiments apparaît rétrospectivement comme une très mauvaise opération financière, puisque le terrain est mis en vente pour 10 millions de DM, ce qui implique une décote considérable par rapport à son prix d'achat. Le terrain, situé à une centaine de mètres du Rhin, pourrait intéresser un promoteur immobilier souhaitant y bâtir une résidence pour personnes âgées, car ce secteur d'activité est en plein développement dans la région de Bonn.

La vente du château d'Ehrnich semble d'autant plus délicate et difficile à évaluer qu'il n'existe pas d'indications de prix pour ce type de bien exceptionnel. L'attachement sentimental de la France pour cette résidence va à l'encontre d'une cession à un prix trop faible, mais les frais d'entretien et les travaux nécessaires sont à prendre en compte dans la fixation du prix de vente du château. L'entretien de ce bâtiment, et en particulier, de ses dépendances, a été très largement négligé au cours des dernières années. Le bâtiment semble trop petit pour que sa transformation en hôtel de luxe puisse être rentable, mais son utilisation comme centre de séminaire d'une grande entreprise est envisageable.

3. La vente des résidences à Berlin

La résidence du Directeur de l'Institut culturel à Berlin, ainsi que les résidences de passage de l'ambassadeur et du Ministre Délégué à Berlin seront vendues suite à la décision de concentrer le dispositif immobilier transitoire à proximité des nouveaux centres de décision allemands. Ces deux dernières villas ont été construites en 1950 par les militaires du génie de l'armée française, dans l'ancien secteur d'occupation français. Leur utilisation à des fins officielles est rendue difficile du fait de leur situation géographique excentrée et impliquerait des travaux substantiels en matière d'isolation, d'étanchéité et d'électricité notamment, évalués à plus de trois millions de francs par villa. La location d'un appartement apparaît donc comme la meilleure solution permettant à l'ambassadeur d'assumer ses fonctions officielles avant l'achèvement de la nouvelle ambassade, pour un coût inférieur à celui de la conservation de la résidence de passage existante. L'état de ces bâtiments souligne les carences de l'entretien de notre patrimoine immobilier à l'étranger.

D. CONCLUSION DE LA MISSION

Le choix de la construction d'une nouvelle ambassade sur le site prestigieux et historique de la Pariserplatz est un geste symbolique et politique en faveur de la relation franco-allemande. Les contraintes spécifiques au lieu de construction ont pour conséquence une forte limitation des choix architecturaux et un coût de construction supérieur. Le coût total du projet est en effet évalué à 390 millions de francs, dont 53 millions de francs de taxe sur la valeur ajoutée récupérés par la France, soit 337 millions de francs. Le produit des ventes de notre patrimoine immobilier à Bonn et des résidences à Berlin peut être évalué à environ 100 millions de francs. En conséquence, la dépense supplémentaire engendrée par la construction de la nouvelle ambassade sera proche de 230 millions de francs.

Le Ministère des Affaires étrangères a su maîtriser les coûts et faire prévaloir ses choix d'une ambassade intégrée, fonctionnelle et modulable. La présence à Berlin d'une antenne du service de l'équipement du ministère dès le lancement du projet a permis de coordonner et mettre en oeuvre les décisions sur le terrain pour mettre en place un dispositif provisoire. La manière dont ce projet a été conduit par les services du ministère témoigne d'une volonté de rationaliser les décisions concernant les opérations immobilières, et d'en effectuer un suivi efficace.

CONCLUSION

Votre rapporteur se félicite de la stabilisation des moyens du ministère des affaires étrangères, qui a subi des contraintes budgétaires considérables au cours des dernières années. Ces restrictions budgétaires ont conduit à des choix qui apparaissent lourds de conséquence, et qui nécessitent désormais une réaction rapide.

En effet, les contributions volontaires ont servi de variable d'ajustement dans le budget, entraînant une réduction de 67 % de nos contributions entre 1993 et 1998. Le projet de budget pour 2000 poursuit la lente remise à niveau de nos contributions volontaires, engagée en 1999. Cependant, nos contributions demeurent largement insuffisantes au regard des besoins des institutions des Nations unies, et, surtout, de l'intérêt politique et économique d'une augmentation de notre effort.

Les restrictions budgétaires subies par le ministère des affaires étrangères ont également conduit à un recours massif aux personnels recrutés en contrat local. Votre rapporteur est extrêmement sensible à cette situation qui est à l'origine de nombreux problèmes, en matière de sécurité, de gestion des effectifs dans nos postes à l'étranger et, plus particulièrement, dans le cadre des services des visas. Votre rapporteur souligne qu'une remise à niveau des rémunérations des recrutés en contrat local est inévitable pour disposer d'un personnel fidèle et de qualité, ainsi que pour éviter que des salaires trop faibles nuisent à l'image de la France.

Enfin, la part du financement des frais de scolarité dans les lycées français à l'étranger revenant à la charge des familles a augmenté de manière importante au cours des dernières années. Votre rapporteur prend acte du développement des bourses scolaires, mais souligne que celui-ci ne se substitue pas à une nécessaire réflexion de fond sur les modalités de financement des investissements dans les établissements scolaires français à l'étranger.

Votre rapporteur considère enfin que la fusion du ministère des affaires étrangères et du secrétariat d'Etat chargé de la coopération s'est déroulée dans des conditions convenables et a permis une réforme nécessaire de la gestion du ministère. Il souligne néanmoins les risques liés à la réforme de la coopération, qui pourrait entraîner une perte de visibilité de l'action de la France dans les pays en voie de développement.

ANNEXE 1

LISTE DES PERSONNES RENCONTREES PAR VOTRE RAPPORTEUR

I. L'ASSOCIATION FRANÇAISE D'ACTION ARTISTIQUE

· M. Marc DONDEY, Directeur délégué du théâtre des Amandiers de Nanterre

· M. Jean GARBE, Directeur de la coopération culturelle et du français au ministère des affaires étrangères

· M. Alain LOMBARD, chef du département des affaires internationales au ministère de la culture

· M. Olivier POIVRE d'ARVOR, Président de l'AFAA, M. Claude MATHIS, secrétaire général de l'AFAA, ainsi que M. Jean-Michel CHAMPAULT, conseiller technique Club AFAA-collectivités territoriales, et Mme Zoé LOGAK, responsable du Club AFAA-entreprises

II. MISSION SUR LE TRANSFERT DE L'AMBASSADE DE FRANCE À BERLIN

· M. José COHEN, sous-directeur des affaires immobilières au ministère des affaires étrangères, et Mme Nathalie GREGOIRE, secrétaire générale du service de l'équipement au ministère des affaires étrangères

· M. Cédric DUMESGES, Chef de l'antenne du service de l'équipement du ministère des affaires étrangères à Berlin

· M. Claude MARTIN, Ambassadeur de France en Allemagne

· M. Nicolas METTRA, premier conseiller à l'ambassade de France en Allemagne

· M. Monsieur Gérard PRUVOST, Ministre délégué à Berlin

III. PRÉPARATION DU BUDGET

· M. Alain CATTA, Directeur général de l'administration au ministère des affaires étrangères

· M. Joël de ZORZI, Directeur des affaires budgétaires et financières au ministère des affaires étrangères

· M. Charles MALINAS, conseiller budgétaire du ministre des affaires étrangères

· M. Jean-Claude MOYRET, Directeur de l'audiovisuel et des techniques de communication au ministère des affaires étrangères

· M. François NICOULLAUD, Directeur général de la coopération internationale et du développement au ministère des affaires étrangères

· M. Benoît PAUMIER, Directeur général de Radio France Internationale, et M. Martin ADJARI, Directeur administratif et financier de Radio France Internationale

· M. Jean STOCK, président directeur général de TV5, Mme Marie-Christine SARAGOSSE, directeur général de TV5, Mme Liliane DELASSAUSSE, directeur financier de TV5, et M. Jean-Claude KUENTZ, directeur général de Canal France International

ANNEXE 2

MODIFICATIONS ADOPTEES PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE

Les majorations de crédits non reconductibles concernent le titre IV pour 4.820.000 francs et le titre VI pour 140.000.000 francs.

Les chapitres concernés sont :

n 42.11 article 30 (Coopération scientifique et culturelle ; appui aux organismes concourant à la coopération culturelle et scientifique) : 200.000 F

n 42-13 (Appui à des initiatives privées ou décentralisées) : 4.220.000 F dont : 2.920.000 F sur l'article 30 (coopération décentralisée - crédits déconcentrés), et 1.300.000 F sur l'article 40 (coopération décentralisée - crédits non déconcentrés)

n 42-37 article 10 (autres interventions de politique internationale ; aides, secours et subventions à divers organismes) : 400.000 F

n 68-93 article 10 (Dons destinés à financer des projets mis en oeuvre par l'Agence française ; dons destinés à financer des projets de développement économique et social) : 140.000.000 F

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 21 octobre 1999 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a examiné les crédits des affaires étrangères sur le rapport de M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial,
a tout d'abord noté que le budget du ministère des affaires étrangères ne représentait qu'une partie des crédits consacrés à l'action extérieure de la France. En effet, le total de ces crédits représente 51 milliards de francs, dont 18 milliards sont gérés par le ministère de l'économie et des finances, et 6 milliards représentent la part des financements de la France dans les actions internationales menées par l'Union européenne. Il a précisé que le projet de budget des affaires étrangères pour 2000 s'élevait à 20,95 milliards de francs en crédits de paiement, en augmentation de 0,64 % par rapport aux crédits votés en 1999. Il a indiqué qu'il partageait l'essentiel des critiques formulées par M. Michel Charasse, rapporteur spécial des crédits de la coopération, lors de sa présentation, et a précisé que celles-ci avaient attiré l'attention du ministère des affaires étrangères, qui apportera des éléments de réponse à ces observations au cours des prochaines semaines.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a souligné que ce projet de budget prenait en compte la poursuite de l'intégration des moyens de la coopération et des affaires étrangères, et qu'un examen commun des crédits était donc indispensable. Il a rappelé que la création de la direction générale à la coopération internationale et au développement (DGCID), le 1er janvier 1999, mettait en place une structure unique et globale chargée de la coopération et de l'aide au développement au sein du ministère et a indiqué que cette direction générale était composée de quatre directions sectorielles. Il a souligné la fréquence des réformes de structure au sein du ministère, tendant à rééquilibrer les segmentations géographique et sectorielle de l'organisation des différents services.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a souligné la faiblesse de l'augmentation du budget des affaires étrangères, puisque de nombreuses inscriptions de crédits ne correspondent pas à des dépenses nouvelles, notamment les crédits consacrés aux investissements immobiliers du ministère, ainsi que l'augmentation de la part de la rémunération des gendarmes en renfort temporaire à la charge du ministère.

Il a rappelé que le budget de 1999 avait mis fin à la baisse régulière des contributions volontaires internationales de la France en soulignant l'importance de celles-ci, dont les retours sont très importants, et souvent largement supérieurs au volume des sommes engagées. En conséquence, il a estimé que la France avait un intérêt financier à augmenter ses contributions volontaires, en sélectionnant soigneusement les actions financées. Il a ensuite déploré le fait que, malgré la progression enregistrée cette année, les contributions volontaires demeurent 2,5 fois inférieures à leur niveau de 1993.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a rappelé les réformes engagées par le ministère des affaires étrangères dans le cadre de sa politique culturelle extérieure. Il a souligné la diversification des prestations offertes par l'Association française d'action artistique, qui a multiplié les partenariats avec les collectivités territoriales pour développer les échanges artistiques sur la base d'un financement paritaire. Il s'est cependant interrogé sur la répartition de la programmation à l'étranger, en soulignant que la recherche du succès peut parfois s'effectuer au détriment du contenu culturel et linguistique des manifestations.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a indiqué qu'un effort financier était fait par le ministère des affaires étrangères pour mener à bien la réforme de sa politique audiovisuelle extérieure. Il s'est félicité de l'amélioration de la programmation de TV5, permettant de développer les journaux d'information et de diffuser des films récents. Il s'est félicité du développement des collaborations de TV5 avec Radio France Internationale et Unifrance, et a estimé qu'une ou deux années sont nécessaires pour juger des résultats de la réforme entreprise, dont les premiers éléments sont encourageants.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a ensuite rappelé l'importance du réseau d'enseignement français à l'étranger, qui se compose de 268 établissements scolarisant 68.000 élèves français et 93.000 élèves étrangers. Il s'est félicité des efforts effectués cette année par le ministère des affaires étrangères pour développer les investissements dans les établissements scolaires gérés en direct. Il a cependant constaté une hausse continue des droits d'écolage dans les lycées gérés par les associations de parents d'élèves, qui découle des modalités de financement des investissements. Il a rappelé que les bourses versées par le ministère des affaires étrangères étaient en augmentation depuis plusieurs années, mais que les dotations demeuraient insuffisantes pour financer la scolarisation de certaines familles françaises qui ne bénéficient pas du soutien des entreprises françaises à l'étranger.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a fait état de l'importance du décalage des rémunérations versées aux recrutés locaux entre le ministère des affaires étrangères et la direction des relations économiques extérieures. Il a précisé que les rémunérations versées par le ministère des affaires étrangères étaient parfois inférieures au prix du marché, ce qui entraînait des démissions fréquentes de personnel local. Il a estimé que le développement des postes mixtes consulat-poste d'expansion économique à l'étranger rendait cette situation intenable, et donc nécessitait la recherche d'une solution rapide.

Il a estimé que les services des visas souffraient d'une carence importante de personnel d'encadrement français, ce qui portait atteinte à la sécurité de notre pays, et a souligné que le ministère des affaires étrangères affecterait dans ces services une partie des emplois dégagés par la fusion avec la coopération.

Un débat s'est ensuite engagé.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est interrogé sur l'évolution des personnels de droit local. Il a souhaité connaître les réformes envisagées afin de résoudre le problème de la hausse constante des droits d'écolage dans les établissements scolaires français, ainsi que le niveau de ceux-ci dans les établissements gérés par les autres pays à l'étranger. Enfin, il s'est interrogé sur l'évolution des modalités et des choix d'aménagement des locaux français à l'étranger.

En réponse, M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a souligné que le personnel de statut local employé par le ministère des affaires étrangères a fortement augmenté au cours des dernières années, du fait de l'importance des restrictions budgétaires. Il a souligné que le système de bourses existant pour les établissements scolaires des autres pays à l'étranger est généralement moins généreux que celui mis en oeuvre par la France, et que les droits d'écolage y sont également plus élevés. Concernant la décoration des locaux, il a noté que les réformes mises en oeuvre avaient permis une amélioration des procédures en vigueur.

M. Jacques Oudin s'est ému du fait que le personnel français en fonction dans les ambassades parle souvent mal la langue du pays, tandis que le personnel recruté localement ne parle pas toujours le français. Il a souligné qu'il ne lui apparaissait pas normal que l'emploi de personnel recruté en contrat local fût privilégié à l'envoi de jeunes Français dans nos postes à l'étranger, étant donné la situation de l'emploi dans notre pays. Il s'est ensuite interrogé sur les possibilités de connaître les coûts exhaustifs de l'opération militaire menée au Kosovo, ainsi que les crédits consacrés par la France à la reconstruction des infrastructures dans ce pays.

M. Roger Besse a souhaité obtenir des précisions sur le statut et le mode de fonctionnement des alliances françaises à l'étranger.

M. François Trucy a souhaité connaître l'état des réflexions menées par le ministère des affaires étrangères sur la réduction du nombre de ses implantations à l'étranger. Il s'est également demandé s'il était possible d'obtenir une carte de l'ensemble des implantations françaises à l'étranger et a souhaité obtenir des précisions sur le rôle et l'évolution des attachés militaires de défense à l'étranger.

M. Michel Charasse a souligné les difficultés de la gestion du patrimoine immobilier du ministère des affaires étrangères, et a précisé que la résidence de l'ambassadeur de France au Liban était vacante depuis la reconstruction de la résidence des Pins, mais que sa vente ne pouvait être conclue pour des raisons statutaires qui ne lui apparaissaient pas clairement.

Il a également souhaité obtenir des précisions sur l'état d'avancement du projet d'ambassade commune à plusieurs pays de l'Union européenne à Abuja, nouvelle capitale du Nigéria.

Il a souhaité que le ministère des affaires étrangères fournisse un tableau exhaustif de l'ensemble des emplois publics français à l'étranger. Concernant le statut des recrutés locaux, il a remarqué que la création d'un statut unique par pays constituait la seule solution pour mettre fin aux disparités de rémunération entre le ministère des affaires étrangères et la direction des relations économiques extérieures.

M. Maurice Blin a fait remarquer que le réseau diplomatique français était le plus important après celui des Etats-Unis, et s'est demandé si ce réseau n'était pas surdimensionné.

M. Jacques Pelletier a affirmé être régulièrement saisi de problèmes concernant la délivrance des visas à l'étranger, et a souligné que la lourdeur des procédures administratives en vigueur pouvait porter atteinte à l'image de notre pays. Il a également souhaité obtenir des précisions sur les modalités d'intégration du personnel de la coopération dans les corps des affaires étrangères.

En réponse à M. Jacques Oudin, M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a fait remarquer que le mode de sélection des diplomates français ne favorisait pas nécessairement une connaissance parfaite des langues étrangères, contrairement à d'autres pays. Il a indiqué qu'un recrutement plus important dans le concours du cadre d'Orient permettrait sans doute de remédier partiellement à ces insuffisances. Il a souligné que la fin du service national engendrera des coûts importants pour le ministère des affaires étrangères, puisque le système des volontaires civils ne permettra sans doute pas de pourvoir certains postes au sein des ambassades, notamment pour des postes d'informaticiens.

En réponse à M. Roger Besse, M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a indiqué que le siège de l'Alliance française était situé à Paris, mais que les antennes à l'étranger sont des associations de droit local. Ces associations ont une contrainte d'équilibre de leur budget, mais peuvent bénéficier de subventions d'investissement. Il a cependant souligné les difficultés financières que connaissent de nombreuses Alliances à l'étranger, ainsi que le mauvais état de leurs locaux. Il a enfin rappelé le rôle essentiel des Alliances françaises, qui constituent souvent la seule présence visible de la France dans des régions reculées.

En réponse à M. François Trucy, M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a estimé que la question du maintien des ambassades de France dans les pays de l'Union européenne devra être posée à terme, étant donné l'évolution des relations internationales en Europe.

En réponse à M. Jacques Pelletier, M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a rappelé l'existence d'un rapport d'information dénonçant les problèmes nombreux qui affectent les services des visas, rédigé par le député Yves Tavernier au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale. Il a cependant souligné les efforts effectués par le ministère des affaires étrangères pour améliorer les conditions de délivrance des visas.

En réponse à M. Michel Charasse, M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a estimé que les critiques formulées à l'égard du projet d'ambassade commune à plusieurs pays à Abuja était justifiées et a indiqué que ce projet était actuellement bloqué, sans que la participation française soit pour autant remise en cause. Il a également indiqué que le ministre des affaires étrangères avait demandé une réactualisation du recensement de l'ensemble de ses propriétés immobilières à l'étranger.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits du ministère des affaires étrangères.

Réunie le jeudi 21 octobre 1999 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, sur le budget des affaires étrangères pour 2000.

Elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter le budget des affaires étrangères pour 2000.

Prenant acte des modifications décidées par l'Assemblée nationale, la commission a confirmé ce vote le 25 novembre 1999.







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