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Projet de loi de finances pour 2000, adopté par l'Assemblée nationale, TOME III - Les moyens des services et les dispositions spéciales (deuxième partie de la loi de finances) Annexe n° 11 : Economie, finances et industrie : I. Economie, finances et industrie

ANGELS (Bernard), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 89-TOME III Annexe n° 11 (1999-2000) - COMMISSION DES FINANCES


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Table des matières






N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)


ANNEXE N° 11

ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE :

I
. ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE

Rapporteur spécial : M. Bernard ANGELS

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1805, 1861 à 1866 et T.A. 370.

Sénat : 88 (1999-2000).



Lois de finances.

CHAPITRE PREMIER :

LE PROJET DE BUDGET POUR 2000

Les crédits du fascicule " Economie, finances et industrie " regroupent désormais l'ensemble des moyens de l'action du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Ils absorbent en effet cette année l'ensemble des moyens auparavant retracés dans les fascicules " Industrie " et " Petites et moyennes entreprises, commerce et artisanat ", ce qui rend particulièrement incommode l'analyse des crédits des services financiers eux-mêmes1(*) mais correspond à une volonté d'unifier les interventions d'un département ministériel qui, ainsi, trouve une première traduction dans la présentation budgétaire.

I. LE PROJET DE BUDGET POUR 2000, DE NOMBREUSES MODIFICATIONS DE STRUCTURE

Les crédits prévus pour 2000 s'élèvent à 90,7 milliards de francs, soit une augmentation non-significative de 49,7 % en niveau par rapport aux dotations inscrites en loi de finances initiale pour 1999 et de 16,9 % par rapport au total des dotations des différents budgets présentés l'an dernier.

Budget de l'économie, finances et industrie

(En millions de francs)2(*)


 
 
 

Variations

 

1999

2000

Niveau

en %

Titre III - Moyens des services

 
 
 
 

Rémunérations des personnels

36.366,7

38.575

+ 2.208,3

ns

Pensions et allocations

11.226,8

11.407,8

+ 181

ns

Charges sociales

2.302,1

1.701,8

- 600,3

ns

Sous-total personnel

49.895,6

51.684,6

+ 1.789

ns

Matériels et fonctionnement des services

8.785,2

5.413,2

- 3.372

ns

Subventions de fonctionnement

69,7

1008,8

+ 939 ,1

ns

Dépenses diverses

561,5

7.208,7

+6.647,2

ns

Sous-total fonctionnement

9.416,4

13.630,7

+ 4.214,3

ns

Total titre III

59.312

65.315,3

+ 6.003,3

ns

Titre IV - Interventions publiques

351,5

15.749,8

+ 15.398,3

ns

Titre V - Investissements de l'Etat

 
 
 
 

(AP)

907,5

1.607,4

+ 699,9

ns

(CP)

978,3

1.788,5

+ 810,2

ns

Titre VI Subventions d'investissement (AP)
(CP)


0
0


7.383
7.887,5


7.383
7.887,5


ns
ns

Totaux DO + CP

60.642

90.741,2

+ 30.099,2

ns

Le tableau qui précède témoigne des profondes modifications apportées à la présentation budgétaire.

Elles proviennent d'abord du regroupement entamé l'an dernier, de la totalité des crédits auparavant inscrits au titre des budgets " Industrie " et " Petites et moyennes entreprises, commerce et artisanat " avec les crédits des " Services communs et finances " pour un montant total de 16.909 millions de francs.

Pour l'industrie
, ce regroupement concerne dans le projet de loi de finances 2000 un montant de crédits de 16.522 millions de francs qui affecte essentiellement les titres IV (9,4 milliards) et VI (5,5 milliards) mais dont une partie importante (1,1 milliard) concerne aussi le titre III.

Pour les petites et moyennes entreprises, commerce et artisanat, les crédits regroupés dans le projet de loi de finances s'élèvent à 387 millions de francs soit en crédits de paiement :



Titre IV

359,6 millions de francs

 

Titre VI :

27,3 millions de francs

en crédits de paiement

 

28,5 millions de francs

en autorisations de programme

Mais les modifications proposées pour 2000 proviennent aussi de nombreux changements d'inscriptions budgétaires.

D'abord, les opérations de réintégration au budget général entamées l'an dernier se poursuivent
et concernent un montant de crédits de 2.264 millions de francs 3(*)soit :

 301 millions de francs au titre des " crédits de l'article 55 " qui concernait une recette directement prélevée au profit des conservations des hypothèques ;

 1.716 millions de francs au titre de différents autres " fonds de concours " (v. infra) ;

 247 millions de francs correspondant à la prise en charge par le budget d'actions de certains centres techniques industriels jusque là financées par des taxes parafiscales supprimées ou réduites dans le cadre du projet de loi de finances.

Enfin, des transferts de crédits interviennent principalement en provenance du budget des charges communes pour un montant brut de 10,8 milliards de francs, concernant pour l'essentiel :

 1.076 millions de francs de cotisations patronales de la direction générale des impôts (DGI) ;

 1.339 millions de francs correspondant à la rémunération de services rendus par divers organismes ;

 234,4 millions de francs pour des actions de modernisation budgétaire et comptable ;

 5.069 millions de francs au titre de diverses actions économiques ;

 et 515 millions de francs de crédits nécessaires à l'application des conventions fiscales internationales.

Le tableau ci-après constitue une tentative pour rendre compte de l'évolution des moyens, hors transferts entre sections.

Budget de l'économie, finances et industrie dans sa structure de 1999 (1)

(En millions de francs)

 

1999

2000

Part dans le total (%)

Variation 2000/1999 (%)

Titre III - Moyens des services

 
 
 
 

Rémunérations des personnels

36.366,7

37.499

59,7

+ 3,1

Pensions

11.226,8

11.407,8

18,1

+ 1,6

Charges sociales

2.302,1

1.701

2,7

- 26,1

Sous-total personnel

49.895,6

50.607,8

80,5

+ 1,4

Autres (matériels, entretien)

9.416,4

10.875

17,4

+ 15,4

Total titre III

59.312

61.482,8

97,9

+ 3,7

Titre IV - Interventions publiques

351,5

298,5

0,5

ns

Total dépenses ordinaires

59.663,5

61.781,3

98,4

+ 3,5

Titre V - Investissements de l'Etat

 
 
 
 

(AP)

(907,5)

(943)

 

+ 3,9

(CP)

(978,3)

(982)

1,6

ns

Total général (DO + CP)

60.641,8

62.763,3

100

+ 3,5

(1) Aux arrondis près.

Une fois neutralisés, les transferts entre fascicules, l'augmentation du budget initial pour 2000 s'élève à 3,5 %. Elle s'explique partiellement par des facteurs techniques exceptionnels.

Une part importante de la progression des crédits vient en effet de la budgétisation de fonds de concours et de crédits extrabudgétaires.

Au total, une fois défalquée la variation des crédits induite par ces budgétisations, le budget s'accroît de l'ordre de 2,5 %.

La destination des crédits fait ressortir la part essentielle (60 %) occupée par les crédits de rémunération des personnels et, plus encore, l'importance prise pour les charges de personnel. "Tout compris", elles absorbent 80,5 % des crédits ouverts.

La place relative des dépenses d'interventions publiques est négligeable avec moins de 1 % du total, tandis que celle des investissements, modeste (1,6 %), est stabilisée cette année.

II. LES DÉPENSES DE PERSONNEL

Les dépenses de personnel occupent 80,5 % des moyens du budget et se répartissent entre :

 des dépenses de rémunération pour 37,5 milliards de francs (74,1 % du total) ;

 des dépenses de pensions pour 11,4 milliards de francs (22,5 % du total) ;

 et des charges sociales pour 1,7 milliards de francs (3,3 % du total).

La présentation budgétaire des différents postes de dépenses de personnel, déjà insatisfaisante dans le passé, ne s'améliore pas malgré le transfert d'une partie des crédits de charges sociales en provenance du fascicule des charges communes.

En effet, contre toute logique, les crédits ainsi transférés sont agrégés dans les dépenses de rémunération des personnels plutôt qu'avec les autres crédits de charges sociales.

A. LES RÉMUNÉRATIONS D'ACTIVITÉ

Selon le " bleu ", les crédits de rémunérations d'activité s'établiraient à 37,5 milliards de francs, en progression de 3,1 % avec un supplément de 1,1 milliard de francs à structures constantes. Mais, le transfert de 1.076 millions de francs de crédits correspondant aux cotisations sociales versées par l'Etat assises sur la masse salariale de la DGI, auparavant inscrits au budget de charges communes porte à tort, le montant des crédits inscrits au budget 2000 au titre des rémunérations d'activité à 38,6 milliards de francs. Il eut été préférable d'agréger ces crédits avec ceux consacrés aux cotisations sociales du ministère afin d'éviter toute confusion.

Votre rapporteur est en attente d'une réponse permettant de chiffrer précisement l'impact des budgétisations entreprises sur ce poste de dépenses et, ainsi, d'isoler la part de son augmentation due à des changements de méthode.

A partir des données du " bleu ", il est possible d'estimer que cet impact représente un peu plus de la moitié de l'augmentation des crédits.

Pour une autre part, celle-ci s'explique par les effets de l'accord salarial du 10 février 1998, et par l'effet glissement-vieillesse-technicité.

L'augmentation des rémunérations d'activité survient alors que les effectifs budgétaires du ministère seraient réduits de 727 unités (0,4 % des effectifs pour 1999).

La progression des rémunérations individuelles paraît donc privilégiée, volontairement ou par conséquence4(*) dans les arbitrages globaux portant sur la masse salariale du ministère.

La répartition des rémunérations d'activité entre rémunérations principales (26,7 milliards)5(*) et indemnités diverses (8,3 milliards)1 est illustrative de l'importance prise dans ce budget par les rémunérations accessoires.

Cette caractéristique s'explique par la diversité des corps ministériels et par les modes de financement du ministère autrefois en vigueur (-voir chapitre II).

Si comme l'ensemble des ministères, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie emploie des personnels relevant des corps d'administration générale régis par des statuts interministériels de catégorie A, B et C (administrateurs civils, attachés d'administration centrale, secrétaires administratif et adjoints administratifs ainsi que les personnels des filières service, ouvrière et automobile). Il emploie aussi et, principalement, des personnels relevant de corps " ministériels ".

Il s'agit d'abord des fonctionnaires des directions à réseaux du ministère (impôts, comptabilité publique, douanes et droits indirects, concurrence, consommation et répression des fraudes et INSEE). Ils représentent la majorité des agents du ministère. Certains corps spécialisés contribuent également à l'exercice des missions de ces directions, les géomètres du cadastre, les huissiers du Trésor public, et les corps des laboratoires de la douane et de la répression des fraudes.

Par ailleurs, la direction des relations économiques extérieurs dispose de deux corps de catégorie A, le corps des conseillers commerciaux et le corps des attachés commerciaux créé dans le cadre des opérations de titularisation des contractuels de niveau A.

Depuis la fusion des pôles finances et industrie, le ministère dispose également de corps techniques, le corps supérieur des ingénieurs des mines, le corps des ingénieurs des instruments de mesure, le corps des ingénieurs de l'industrie et des mines, les corps de techniciens et experts techniques. De même, relèvent du ministère le corps de l'inspection générale des postes et télécommunications, les administrateurs des postes et télécommunications, les ingénieurs des télécommunications, ainsi que les corps des enseignants et des laboratoires des écoles des mines.

Enfin, à l'administration centrale, sont rattachés les corps de contrôle et d'inspection générale (inspecteurs des finances, commissaires contrôleurs des assurances, contrôleurs d'Etat, contrôleurs financiers, inspecteurs généraux de l'industrie et du commerce).

Les régimes indemnitaires en vigueur au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie sont fondés sur une structure identique pour tous les agents. Ce régime indemnitaire est composé des trois primes suivants :

- une prime de rendement fondée sur le décret n° 45-1753 du 6 août 1945. Le niveau de cette indemnité est déterminée par des barèmes hiérarchisés selon le grade détenu ;

- une indemnité égale à 1/12ème du traitement brut annuel fondée sur les lois n° 48-1268 du 17 août 1948 et n° 49-1034 du 31 juillet 1949 ;

enfin, une indemnité supplémentaire attachée au corps d'appartenance est allouée aux agents du ministère.

Au-delà de ce régime de base, peuvent s'ajouter des compléments de prime de rendement attachés au poste occupé fondés notamment sur la nature de la fonction exercée.

La structure des régimes indemnitaires, pour être commune à tous les corps du ministère, la substance des régimes indemnitaires n'en diffère pas moins considérablement à partir des deux dernières catégories d'indemnités citées, du fait de la multiplicité des corps et des modalités historiques de financement du ministère.

B. L'EVOLUTION DES EFFECTIFS

Le tableau ci-après récapitule, à structure constante, l'évolution des effectifs des services financiers entre 1996 et 1999.

Variation des emplois entre 1996 et 1999


 

1996

1997

1998

1999/1998 en niveau

1998/1997 en %

1999

Administration centrale

7.311

7.236

7.194

- 19

- 0,5

7.175

Services financiers à l'étranger

110

108

108

+ 2

0

110

Juridictions financières

1.653

1.639

1.639

+ 13

0

1.652

Trésor public

55.008

54.577

54.445

- 196

- 0,2

54.249

DGI

79.460

78.835

78.607

- 320

- 0,3

78.287

Douanes et droits indirects

20.317

20.150

20.090

- 85

- 0,3

20.005

Expansion économique à l'étranger

1.216

1.187

1.168

- 20

- 1,6

1.148

INSEE

6.793

6.754

6.720

- 28

- 0,5

6.692

DGCCRF

3.746

3.715

3.705

- 8

- 0,3

3.697

Service de la redevance

1.531

1.501

1.471

- 30

- 2

1.441

Autres

685

709

709

+ 11

0

720

TOTAL

177.830

176.411

175.856

- 680

- 0,3

175.476

Entre 1991 et 1995, les effectifs budgétaires des services financiers ont diminué de 1.617 unités.

Par rapport à cette tendance, l'année 1996 avait marqué une inflexion puisque le nombre des effectifs budgétaires s'était accru de 251 unités à la suite de certaines titularisations.

La politique d'emploi du ministère pour 1997 avait repris le mouvement de réduction des effectifs. Elle s'était traduite par une réduction de 0,8 % par rapport à leur niveau théorique de 1996, soit 1.419 emplois supprimés. En 1998, le nombre net des suppressions d'emplois avait porté sur 555 emplois, soit - 0,3 %. Pour 1999, le nombre net des emplois supprimés s'était élevé à 680.

En 1998 et 1999, les principales évolutions ont été les suivantes :



- Administration centrale

- 61

- Trésor public

- 328

- Direction générale des impôts

- 548

- Direction générale des douanes et droits indirects

- 145

- Expansion économique à l'étranger

- 39

- INSEE

- 62

- Cour des comptes et chambres régionales des comptes

+ 13

- Service de la redevance

- 30

Pour 2000, les variations d'effectifs s'établiraient comme suit :



- DGI

- 416

- DGCP

- 130

- DGDDI

- 31

- INSEE

- 34

- DGCCRF

- 6

- DREE

- 10

- Administration générale

- 31

- Juridictions financières

+ 2

- Autorité de régulation des télécommunications

+ 2

soit 654 suppressions d'emplois à quoi s'ajouteraient des transferts nets d'emplois à hauteur de 73 emplois pour l'essentiel au profit des services du Premier ministre du budget de l'environnement.

Ces variations d'emplois qui concernent principalement les directions à réseau que sont la DGI et la DGCP doivent aussi être appréciées en tenant compte de la situation d'emploi réelle du ministère que présente le tableau ci-après :

Effectifs des services communs et finances par chapitre budgétaire au 1er janvier 1999

Comparaison des effectifs budgétaires et de l'emploi réel.

 

Chapitre budgétaire principal (1)

Effectifs budgétaires

Effectifs réels payés en EATP (2)

Administration centrale et services rattachés

(*)

(3) 12548

12751,8

Contrôles économiques et financiers

02 à 05

190

181,8

Inspection générale des finances

01

110

90,0

Cour des comptes

31-91 art 07

482

470,9

Chambres régionales des comptes

31-91 art 08

1170

675,4

Institut national de la statistique et des études économiques

70

6692

6534,4

Service de l'expansion économique à l'étranger et directions régionales du commerce extérieur

81, 82

1148

1079,5

Services financiers à l'étranger

83

110

90,0

Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes

87

3697

3658,4

Services déconcentrés du Trésor

40

54249

53995,5

Service de la Redevance

37-98

1441

1416,4

Direction générale des impôts

50

78287

78222,3

Service du cadastre

31-98

161

155,0

Direction générale des douanes et droits indirects

61

20005

19770,8

Total Services communs et finances

 

180290

179092,2

(*) Chapitre 31-90 art. 6, 12, 13, 21, 22, 23, 24, 25, 91, 92 et chapitre 31-98 art.91.

(1) Les numéros à deux chiffres sont ceux des articles du chapitre 31-90 (rémunérations principales).

Les numéros à quatre chiffres (XX-XX) sont ceux d'autres chapitres.

(2) EATP = équivalent agent à temps plein.

(3) Y compris 235 postes budgétaires pour les délégations départementales des services sociaux, les effectifs réels payés correspondants étant recensés dans les services.


Cette récapitulation montre d'abord l'existence de situations de suremploi dans les deux réseaux principalement atteints par les suppressions proposées cette année (254 à la DGCP ; 65 à la DGI). Elles devraient favoriser l'application des mesures de réductions d'emplois proposées.

Cette récapitulation montre également l'existence d'un écart globalement important entre les emplois financés en loi de finances initiale et les effectifs réellement payés.

Sur moyenne période, ces écarts sont récapitulés comme suit dans la monographie consacrée par la Cour des Comptes à l'exécution du budget des services financiers.6(*)

Emplois prévus en loi de finances initiale et effectifs réels au 1er janvier


 

1983

1990

1995

1996

1997

1998

Variation 98/97

Evolution moyenne 98/95

Emplois financés en LI

188.579

179.754

177.970

178.214

176.796

176.262

- 0,30%

- 0,32 %

Effectifs en personnes physiques

182.918

186.847

187.186

187.387

187.660

183.345

- 1,23 %

- 0,33 %

Equivalents temps plein

177.345

177.225

176.645

176.526

176.495

174.367

- 1,21 %

- 0,43 %

Les effectifs dénombrés en personnes physiques sont supérieures aux emplois budgétés en raison du développement du temps partiel. Mais, les effectifs réellement rémunérés exprimés en équivalents agents à temps plein sont moins nombreux que les emplois budgétés à partir desquels sont pourtant estimés les besoins de rémunérations.

Cet écart manifeste sans doute un phénomène de sur-calibrage des crédits de ce type. Il est heureux qu'il se soit atténué dans le temps puisque les emplois inscrits au budget ont diminué de 12.317 agents entre 1983 et 1998 quand les effectifs équivalents temps plein n'ont baissé que de 2.978 agents.

Il convient au demeurant de garder à l'esprit ces évolutions asymétriques pour apprécier l'ampleur des gains d'efficacité du ministère sur longue période.

Mais, pour apprécier l'évolution des dépenses de rémunération, il faut aussi tenir compte des modifications de la structure des emplois du ministère. A ce sujet, la Cour des Comptes rappelle les contrastes ayant caractérisé l'évolution des effectifs par catégorie.

" Les effectifs de la catégorie B ont fortement augmenté jusqu'en 1997, avant de baisser légèrement en 1998, atteignant, pour une base 100 en 1983, un indice de 129 en 1998. La catégorie A a augmenté également, avec 112 % en 1998 des effectifs de 1983. En revanche les autres catégories ont baissé par rapport aux effectifs de 1983, avec respectivement pour les catégories C et D, 74 % pour les contractuels, et 64 % pour les autres catégories d'agents ".

C. LES AUTRES CHARGES DE PERSONNEL

Les charges de pension budgétées ne progresseraient de 1,6 %. Si, à court terme, la progression du volume des pensionnés ne paraît pas alarmante, la pyramide des âges du ministère fait qu'à horizon de moyen terme de départs passifs en retraite exerceront une pression financière très forte et peu maîtrisable.



*Dans le cadre d'une évolution spontanée des effectifs

Source : INSEE


A horizon 2013, le cumul des départs en retraite concernera 105.688 agents soit près de 59 % des effectifs budgétaires du ministère.

S'agissant des charges sociales, le niveau des crédits budgétés dans le fascicule, en baisse de 26,1 % d'une année sur l'autre ne permet aucunement de rendre compte de la situation réelle.

Une part importante des charges sociales n'est pas retracée dans ce budget mais à celui des charges communes. En outre, les charges sociales de la DGI sont cette année partiellement regroupées avec les dépenses de rémunération pour des raisons qui font l'objet d'explications ci-après.

La présentation budgétaire des charges sociales rend particulièrement malaisée l'analyse de leur évolution puisqu'elle est éclatée entre les budgets ministériels et le budget des charges communes.

En outre, le calcul des charges sociales est agrégé et ne permet pas de distinguer entre les personnels en activité et les personnels en retraite.

En tout état de cause, les niveaux comparés des charges sociales et des rémunérations d'activité et pensions fait apparaître un écart considérable puisque le montant des cotisations et prestations sociales obligatoires supportées par l'Etat représente 3,15 % du total des rémunérations d'activité et des pensions.

Cette situation traduit l'importance dans le régime indemnitaire des agents des éléments de rémunération non soumis à retenue pour pension, seuls les traitements soumis à retenue pour pension supportant, au terme de l'article D 712-98 du code de la sécurité sociale, les cotisations maladie et famille.

En fait, si le niveau des cotisations sociales correspondant à la part de l'Etat est minoré du fait de l'importance des indemnisations dans les rémunérations versées aux agents du ministère, celui-ci offre à ses personnels un régime privilégié. A ce propos, il faut citer le rapport de la Cour des Comptes sur l'exécution de la loi de finances pour 1997 : "Par ailleurs, la répartition par ministère des dépenses de prestations et versements facultatifs, comparée à celle des rémunérations, fait toujours apparaître une nette distorsion entre les différents budgets puisque, avec respectivement 19,2 % et 9 % des rémunérations et indemnités payées sur crédits budgétaires, la défense et les services financiers reçoivent respectivement 28,1 % et 29,6 % des prestations".

III. LES AUTRES DÉPENSES

Les crédits ouverts au titre du fonctionnement des services étaient passés entre 1998 et 1999 de 5,2 à 8,8 milliards de francs, enregistrant une progression de 69,2 %.

Pour 3,5 milliards de francs, l'augmentation des crédits provenait de la régularisation des " fonds de concours ". Sans elle, les crédits auront augmenté de 1,9 %.

Le budget 2000 comporte une nouvelle augmentation des crédits de cette nature. Elle résulte également pour l'essentiel des réintégrations budgétaires qui interviennent.

Les moyens de fonctionnement du ministère sont massivement consacrés à la direction générale des impôts (4,4 milliards) et au Trésor Public (2,9 milliards).

En outre, ils sont largement déconcentrés, 62 % environ des crédits de fonctionnement de ces deux directions à réseaux étant constitués de tels crédits.

Enfin, ils sont orientés vers une série de fonctions parmi lesquelles l'informatique représente, avec une progression de 9,4 % des crédits, une priorité (1,834 milliard de francs).

Si la réforme du ministère et les transferts en provenance des charges communes se traduisent par la montée en puissance dans le budget du ministère des crédits d'intervention et d'investissement, ces deux catégories de crédits continuent à ne regrouper qu'une part très modeste des crédits des services traditionnels du ministère.

IV. EVOLUTION PAR AGRÉGAT

Le tableau ci-après retrace la structure des services financiers et l'évolution des crédits par grand agrégat.

Le budget des services communs et financiers est avant tout le budget des services déconcentrés du ministère.


La place du Trésor public - les services extérieurs de la direction de la comptabilité publique - et de la direction générale des impôts (DGI) est prépondérante avec près de 55 % des crédits.

Présentation par agrégats

(en millions de francs)


 

Dotation 2000

Dotation 1999

Part dans le total (%)

Variation (%)

Administration générale et dotations communes

18.784,9

18.431,2

29,3

1,9

Cour des Comptes et chambres régionales des comptes

620,4

588,8

1,0

5,4

Trésor public

13.168,1

12.921

20,6

4,9

Direction générale des impôts

21.970,3

19.538,6

34,3

12,4

Direction générale des douanes et des droits indirects

4.995,5

4.814,6

7,8

3,8

INSEE

1.882,2

1.906,2

2,9

- 1,2

Service de l'expansion économique à l'étranger

1.426,6

1.302,5

2,2

9,5

DGCCRF

1.158,2

1.139,1

1,9

1,7

TOTAL

64.006,2

60.642

100

5,5

L'évolution des crédits relevée dans le tableau ci-dessus est plus importante que celle mentionnée plus haut en raison des variations apportées au périmètre du budget.

Les agrégats du " bleu " appellent quelques commentaires. Ils mériteraient d'être rénovés afin de présenter le coût budgétaire des différentes grandes missions de l'administration des finances.

Ce ministère qui est l'un des seuls à avoir conservé la présentation de son budget sous forme du budget de programme (" blanc "budgétaire) doit en être tout particulièrement félicité. Il conviendrait de conférer à cette présentation un caractère non plus seulement rétrospectif mais également programmatique.

La progression vers l'élaboration d'une présentation budgétaire qui ne serait plus exclusivement vouée à retracer les moyens attachés à telle ou telle direction du ministère mais décrirait les coûts et les résultats des grandes missions du ministère, le plus souvent interdirectionnelles, doit constituer un objectif majeur.

CHAPITRE II :

UN BUDGET PLUS SINCÈRE

Le projet de budget initial pour 1999 offrait une image des moyens du ministère beaucoup plus fidèle que celle qu'il donnait depuis au moins cinquante ans.

Cet effort de sincérité, salué en son temps par la commission des finances, était venu pour beaucoup des efforts déployés pour convaincre le ministère de sa nécessité. Il se poursuit cette année, ce dont il faut se féliciter mais il restera à compléter.

I. UN ÉCART TRADITIONNEL ENTRE LES MOYENS DÉCRITS PAR LE PROJET DE LOI DE FINANCES INITIAL ET LES MOYENS RÉELLEMENT DISPONIBLES...

Il existait traditionnellement un écart considérable entre le budget des services financiers voté par le Parlement et les moyens réellement disponibles. Au terme de divers rattachements de "fonds de concours" et du fait de l'existence de crédits "hors budget", l'écart entre les moyens apparents du ministère et ses moyens réels était usuellement de l'ordre du quart des crédits ouverts par la loi de finances initiale.

A. LES FAUX FONDS DE CONCOURS

L'essentiel de cet écart provenait du rattachement en cours d'année de recettes supplémentaires sur la base d'une application abusive de l'article 19 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 relatif à la procédure des fonds de concours.

En 1997, les rattachements de "fonds de concours", des recettes distraites du budget général en application des lois n° 48-1263 du 17 août 1948, article 5 et n° 49-1034 du 31 juillet 1949, article 6, s'étaient par exemple élevés à 4.237,8 millions de francs et 5.472,4 millions de francs, respectivement.

Ces pratiques pour le moins peu satisfaisantes avaient été dénoncées depuis quatre ans par la commission des finances. Outre ses observations mettant en évidence l'opacité de la gestion d'un ministère qui, à bien des titres, aurait dû montrer l'exemple de la transparence, la commission avait fait valoir les difficultés juridiques associées au recours à de telles méthodes.

S'agissant du prélèvement sur le produit des impositions locales ("crédits de l'article 6"), votre commission a tout d'abord constamment souligné que, malgré son intitulé, ce prélèvement n'était en aucune manière assimilable à une redevance pour services rendus.

Elle ajoutait que, dans ces conditions, le traitement budgétaire hybride du produit de ce prélèvement obligatoire était insatisfaisant.

En effet, la loi de finances initiale comportait d'abord une ligne de recettes n° 309 intitulée "Frais d'assiette et de recouvrement des impôts et taxes établis ou perçus au profit des collectivités locales et de divers organismes". Son produit incluait une part du produit du prélèvement en cause, mais une autre partie du produit du prélèvement était, à tort, considérée comme un fonds de concours.

Une stricte application des règles budgétaires aurait conduit à réintégrer les sommes considérées jusqu'à présent comme des fonds de concours au titre des recettes fiscales de l'Etat, ce que demandait votre commission.

S'agissant du prélèvement sur le produit du contrôle fiscal (article 5 de la loi du 17 août 1948)
, il posait des difficultés analogues.

Fondé sur l'article 5 de la loi du 17 août 1948, il constituait à l'évidence une survivance après l'entrée en vigueur de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

En outre, il apparaissait clairement que les principes constitutionnels qui inspirent notre droit budgétaire, prohibent les prélèvements sur recettes effectués pour couvrir des dépenses de l'Etat, comme avait pu le rappeler le Conseil constitutionnel dans une décision déjà ancienne puisque datant de 1982 (n° 82-14 DC du 29 décembre 1982).

La commission avait au sujet des crédits d'article 5 mis en évidence une difficulté particulière. Celle-ci tenait au fait que si le projet de loi de finances comportait une évaluation complète des recettes de contrôle fiscal, le défaut d'ouvertures des crédits financés à partir du prélèvement en cause avait pour effet d'afficher un solde budgétaire manquant de sincérité. Ces dernières années, la minoration du déficit affiché en loi de finances initiale résultant de ces méthodes était de l'ordre de 4 à 5 milliards de francs.

B. LES FONDS EXTRABUDGÉTAIRES

S'agissant des comptes extrabudgétaires leur existence avait paru à votre commission assise sur des bases légales incertaines et, partant, non conforme aux principes de notre droit budgétaire.

On rappelle que ces comptes, créés pour certains par des textes issus de la période révolutionnaire, étaient traditionnellement rattachés à la Direction de la Comptabilité publique, à la Direction générale des impôts ou encore à la Direction générale des douanes et des droits indirects.

Les différents comptes concernés sont rappelés dans les tableaux qui suivent :

Comptes rattachés à la Direction de la Comptabilité publique


466-1711

Frais de service des comptables du Trésor (gestion courante)

466-1712

Frais de service des comptables du Trésor (gestion précédente)

466-1761)

466-1762)


Frais de service des comptables du Trésor en Polynésie

466-21

Opérations d'encaissement et de répartition de remises et commissions sur emprunts et émissions de correspondants nationaux

Comptes rattachés à la Direction générale des impôts


466-223

Cadastre-service départemental

466-224

Cadastre-service central

466-226

Hypothèques

Comptes rattachés à la Direction générale des douanes et des droits indirects


466-24

Masse des douanes

Il faut y ajouter le compte 451 "Fonds particuliers" destiné à retracer les mouvements enregistrés sur les comptes de dépôt de fonds des particuliers tenus sous la responsabilité des trésoriers-payeurs-généraux et qui comporte également en ressources une série de versements correspondant aux activités exercées par les comptables comme préposés de la Caisse des dépôts et consignations notamment.

Un état récent de la question avait été dressé par la Cour des comptes en réponse à une question de la commission des finances à partir des chiffres communiqués par le ministère des finances.

1. Les comptes 466 de la comptabilité des trésoriers-payeurs généraux

a) Le compte 466-17, " Frais de services des comptables du Trésor "

S'agissant des recettes et dépenses extrabudgétaires retracées sur ce compte de la comptabilité des trésoriers payeurs généraux 7(*), la Cour rappelle que le compte 466-17 " Frais de services des comptables du Trésor " a été créé sous ce libellé, par une circulaire de la direction de la comptabilité publique du 22 juin 1934 s'inscrivant dans la continuité de pratiques anciennes remontant à l'époque où les receveurs généraux des finances réglaient personnellement les frais de leur service.

Ce compte est alimenté à la fois par des recettes budgétaires et des recettes non budgétaires liées à l'exécution de services. Au sein du compte 466-17, il existe deux sous-comptes, les comptes 466-171 " Frais de services des comptables du Trésor " et le compte 466-176 " Frais de services des comptables du Trésor en Polynésie ".

Les montants de ressources et de dépenses retracés sur ces comptes au cours des années 1994 à 1997 sont rappelé ci-dessous.

Evolution des écritures du compte n° 466-17



EN MF


1994


1995


1996


1997

Evolution 1997/1996

Evolution moyenne 1997/1994

RESSOURCES

 
 
 
 
 
 

Budgétaires

869,5

830,4

809,7

807,6

- 0,26 %

- 2,43 %

Extrabudgétaires

399,6

398,0

424,0

452,8

6,79 %

4,25 %

Sous-total

1.269,1

1.228,4

1.233,7

1.260,4

2,16 %

- 0,23 %

Ressources extra-budgétaires/ Sous-total


31,5 %


32,4 %


34,4 %


35,9 %

 
 

Opérations d'ordre en crédit

464,8

494,7

472,6

395,8

- 16,25 %

- 5,22 %

Total

1.733,9

1.723,1

1.706,3

1.656,2

- 2,94 %

- 1,52 %

DEPENSES

 
 
 
 
 
 

Indemnitaires

5,1

5,2

5,6

5,6

0,00 %

3,17 %

Fonctionnement

1.149,5

1.233,7

1.466,8

1.292,0

- 11,92 %

3,97 %

Investissement

0,1

0,0

0,0

0,0

 
 

Sous-total

1.154,7

1.238,9

1.472,4

1.297,6

- 11,87 %

3,97 %

Opérations d'ordre en débit

464,8

494,7

472,6

395,8

- 16,25 %

- 5,22 %

Total

1.619,5

1.733,6

1.945,0

1.693,4

- 12,94 %

1,50 %

Ce compte est alimenté pour partie par des crédits budgétaires (807,6 millions de francs en 1997). Ils sont mandatés par le préfet dans chaque département sur le chapitre 34-98.

Mais les recettes du compte sont aussi d'ordre extra-budgétaire (452,8 millions de francs en 1997).

Les recettes de nature non budgétaire sont les suivantes :

- rémunérations pour services rendus (réalisation de paye à façon, tenue de comptes, etc...) à des organismes publics
: OPHLM, établissements publics locaux, ONF, organismes de sécurité sociale...; les recettes correspondantes se sont élevées à 48,9 MF en 1996 et 50,2 MF en 1997 d'après les chiffres communiqués par la direction de la comptabilité publique (v. infra pour les mesures de régularisation prises depuis la rédaction de la note de la Cour des Comptes) ;

remboursement de dépenses effectuées par la direction de la comptabilité publique pour le compte d'autres administrations, notamment dans le cadre de la gestion inter-directionnelle d'hôtels des finances ; ces recettes se sont élevées à 11,5 MF en 1996 et 14,8 MF en 1997 ;

- recettes provenant de remises et commissions relatives aux dépôts de fonds des particuliers et inscrites au budget des charges communes ; en 1996 pour 31,4 MF et en 1997 pour 40,5 MF ;

- recettes liées à la collecte de l'épargne pour le compte du groupe de la Caisse des dépôts et consignations ; en 1996 pour 238,7 MF et en 1997 pour 244,5 MF.


Ces deux dernières catégories de recettes sont portées en crédit du compte 466-17 par débit d'un autre compte de classe 4, le sous-compte 451-26 " Bénéfices et frais " du compte 451 " Fonds particuliers " (v. infra).

recettes liées à l'activité des fonds particuliers ; en 1996 pour 93,5 MF et en 1997 pour 102,8 MF ; d'après la direction de la comptabilité publique, ces recettes couvrent des dépenses de même nature pour un montant comparable.

Les débits du compte servent essentiellement à financer les dépenses de fonctionnement du réseau du Trésor et non pas, semble-t-il, les indemnités des agents.


Enfin, interviennent chaque année des écritures d'ordre liées au fonctionnement du compte. Ces écritures correspondent à l'apurement en débit ou en crédit du compte de l'année précédente par le compte de l'Agence comptable centrale du Trésor.

b) Le compte 466-176

En ce qui concerne le compte 466-176 " Frais de services des comptables du Trésor en Polynésie ", les ressources proviennent des frais de perception de divers produits perçus au profit du Territoire. Les dépenses servent à couvrir une partie des frais de fonctionnement des postes comptables du territoire.

Compte 466-176

En millions de francs

1994

1995

1996

1997

Ressources

1,8

1,6

3,1

2,3

Dépenses

1,8

1,6

3,1

2,3

c) Le compte 466-21, " Opérations d'encaissement et de répartition de remises et commissions sur emprunts et émissions de correspondants nationaux "

Pour le compte 466-21 " Opérations d'encaissement et de répartition de remises et commissions sur emprunts et émissions de correspondants nationaux ", le mécanisme en vigueur jusqu'en 1996 résultait d'un arrêté du ministre des finances du 10 novembre 1960 et d'une instruction de la direction de la comptabilité publique du 5 janvier 1961.

Ce compte enregistrait le montant des commissions versées aux trésoreries générales en rémunération de leur activité de placement lors de chaque émission d'emprunt d'Etat ou des correspondants nationaux du Trésor.

Compte 466-21



En millions de francs


1993


1994


1995


1996

Evolution
1996/1995

Evolution moyenne
1996/1993

Ressources

24,4

38,5

62,1

49,5

- 20,2 %

26,7 %

Dépenses

24,4

38,5

57,4

45,7

- 20,2 %

23,4 %

Les commissions enregistrées à ce compte étaient intégralement réparties entre les agents bénéficiaires. L'éventuel solde restant en fin d'année correspondait aux recettes n'ayant pas encore fait l'objet d'une répartition.

Le compte 466-21 a été soldé en 1997 et les recettes et dépenses correspondantes sont désormais inscrites sur un sous-compte de la comptabilité auxiliaire des fonds particuliers des trésoriers payeurs généraux, le compte 451-28, nouvellement créé.

d) Les comptes 466-223, 466-224 et 466-226

Les comptes 466-223 et 466-224 " Rémunérations accessoires de certains agents de l'Etat-Cadastre " retraçaient une partie des recettes liées à la délivrance par les services du cadastre d'extraits ou de reproductions de documents cadastraux. En effet, cette activité donne lieu en application du décret n° 46-1949 du 5 septembre 1946 à un paiement par l'usager dont les tarifs sont fixés par décision ministérielle. Ces sommes étaient recouvrées depuis le 1er janvier 1994 par un régisseur de recettes placé auprès de chaque centre des impôts fonciers.

Cette recette faisait l'objet d'un prélèvement au profit du budget de l'Etat, au taux de 85 % ou de 50 % selon le cas, et le solde était porté en recette du compte 466-223 (compte départemental, le compte 466-224 étant un compte central).
Les modalités de répartition entre ces deux affectations étaient fixées par un arrêté ministériel du 5 février 1947.

Comptes 466-223 et 224


En millions de francs


1994


1995


1996


1997

Evolution
1997/1996

Evolution moyenne
1997/1994

Ressources

65,4

64,0

68,5

68,7

0,28 %

1,68 %

Dépenses

 
 
 
 
 
 

Indemnitaires

59,4

65,7

58,5

39,0

- 33,32 %

- 13,09 %

Fonctionnement

2,7

2,6

2,7

2,6

- 3,40 %

- 1,64 %

Total

62,1

68,3

61,1

41,6*

- 32,02 %

- 12,53 %

* hors prélèvement exceptionnel de 110 MF

Les fonds du compte 466-223 contribuaient essentiellement au financement des indemnités des agents de la DGI. Le décret n° 46-1949 du 5 septembre 1946 prévoyait en effet qu'il pouvait être alloué aux agents du service du cadastre une indemnité variable pour la délivrance des extraits et des reproductions des documents cadastraux dans les communes à cadastre rénové. Ce compte a fait l'objet d'une régularisation (v. infra).

Le compte 466-226 " Hypothèques " bénéficiait des recettes liées à une partie des " salaires " perçus par les conservateurs des hypothèques pour les formalités accomplies et les renseignements délivrés en matière de publicité foncière. Ce régime a une origine très ancienne, remontant à la loi du 21 ventôse an VII et plus récemment à la loi du 30 avril 1921.

Ce compte a fait l'objet d'une régularisation partielle mais demeurent des opérations extrabudgétaires importantes qui concernent les salaires retenus par les conservateurs des hypothèques.

Une partie de cette recette était reversée au budget général sur la ligne 505 des recettes non fiscales (art. 884 du CGI), une deuxième fraction étant affectée directement à la rémunération des conservateurs (art. 2 des arrêtés ministériels des 9 juin et 3 août 1966). Le solde était porté en recettes du compte 466-226.

Était également portée en recette du compte 466-226 la majoration de 50 % du barème des salaires perçue pour la délivrance de renseignements sommaires urgents (décrets n° 66-357 du 8 juin 1966 et n° 92-155 du 20 février 1992).

Comptes 466-226


En millions de francs


1994


1995


1996


1997

Evolution
1997/1996

Evolution moyenne
1997/1994

Ressources

148,5

168,1

178,0

183,7

3,20 %

7,34 %

Dépenses

 
 
 
 
 
 

Indemnitaires

73,2

72,9

74,4

77,0

3,48 %

1,68 %

Reversement au budget général


75,3


95,2


103,7


106,8


3,00 %


12,32 %

Total

148,5

168,1

178,0

*183,7

3,20 %

7,34 %

* hors prélèvement exceptionnel de 120 MF

Les ressources de ce compte étaient affectées au financement de deux indemnités :

 la prime d'intéressement, servie aux personnels de collaboration des conservateurs et receveurs-conservateurs des hypothèques ;

 l'indemnité pour délivrance de renseignements sommaires d'urgence, servie aux agents qui, au cours du trimestre, ont participé aux travaux de la conservation ou de la recette-conservation des hypothèques.

Cependant, les montants retracés dans le compte 466-226 ne retracent pas la totalité des ressources et dépenses extrabudgétaires des conservations des hypothèques.

En effet, les postes des conservateurs des hypothèques, qui sont au nombre de 354, ne sont pas comptabilisés dans les emplois ouverts au budget et ne font pas l'objet d'une inscription de crédits de rémunération principale. Les conservateurs des hypothèques sont rémunérés exclusivement sur les " salaires " qu'ils perçoivent auprès des usagers.

Ressources et dépenses des conservations des hypothèques

En millions de francs

1995

1996

1997

RECETTES

 
 
 

Salaires perçus par les C.H.

1.669,4

1.752,2

1.817,7

DEPENSES

 
 
 

Salaires conservés par les C.H.

213,8

223,9

227,1 (1)

Versements au 466-226

168,1

178,0

183,7

Versements au budget général

1.287,5

1.350,2

1.406,9

Total des dépenses

1.669,5

1.752,2

1.817,7

(1) soit 641.525 francs par poste

Les reversements au budget de l'Etat sont donc scindés en deux parties qui se cumulent : le montant indiqué dans le tableau ci-dessus reversé directement par les conservateurs, et le solde non utilisé du compte 466-226 " Hypothèques ". Au total, le montant reversé au budget de l'Etat a été de 1.453,9 MF en 1996 et 1.513,6 MF en 1997. Ce reversement est comptabilisé pour l'essentiel sur la ligne 505-04 des recettes non fiscales du budget de l'Etat.

e) Le compte 466-24, " Masse des douanes "

Le compte 466-24 " Masse des douanes " remontait à la Révolution française. Les fonds de la Masse des douanes servaient à financer des logements pour les agents des douanes. Elle était régie jusqu'en 1997 par un arrêté de 1980.

Les recettes de ce compte provenaient :

des redevances d'occupation des logements de la Masse et des redevances diverses

de la " première mise de masse " (droit d'entrée versé par les agents lors de l'attribution d'un premier logement) ;

d'une partie du fonds de concours alimenté par le " Revenu du Travail Supplémentaire " (R.T.S.) ;

- du produit de la vente de biens mobiliers et immobiliers appartenant à la masse ;

- du revenu du boni général de la masse placé à la Caisse des dépôts et consignations en vertu d'une loi du 16 juillet 1908.


Enfin, le compte 466-24 était crédité d'une subvention annuelle versée par le budget général.




En millions de francs


1993


1994


1995


1996

Evolution
1996/1995

Evolution moyenne
1996/1993

Recettes

 
 
 
 
 
 

Investissement

17,7

20,0

19,7

25,3

28,5 %

12,7 %

Fonctionnement

59,4

61,4

65,0

69,5

6,9 %

5,4 %

Trésorerie

33,0

33,1

33,4

34,2

2,5 %

1,2 %

Mouvements de fonds

8,5

6,5

8,9

7,2

- 19,4 %

- 5,2 %

Total

118,5

121,0

127,0

136,2

7,3 %

4,7 %

Dépenses

 
 
 
 
 
 

Investissement

19,0

21,0

18,3

27,2

48,6 %

12,7 %

Fonctionnement

58,5

61,4

63,2

64,4

1,9 %

3,3 %

Trésorerie

32,5

32,9

32,9

36,1

9,7 %

3,6 %

Mouvements de fonds

6,8

6,8

8,9

7,0

- 21,7 %

0,8 %

TOTAL

116,80

122,1

123,3

134,7

9,2 %

4,9 %

En 1997, les recettes s'étaient élevées à 140,4 MF et les dépenses à 139,4 MF. Le solde à la fin de l'exercice 1997 s'est élevé à 23,8 MF.

2. Les autres comptes extrabudgétaires

En ce qui concerne les autres recettes et dépenses extrabudgétaires des services du ministère de l'économie et des finances, la Cour a rappelé qu'il existe d'autres recettes et dépenses non retracées dans le budget de l'Etat, et parfois non retracées dans un compte de la comptabilité des comptables supérieurs du Trésor.

Les seules recettes et dépenses de ce type connus de la Cour sont les suivantes.

a) Les sous-comptes du compte 451 " Fonds particuliers "

Le compte 451 " Fonds particuliers " retrace l'ensemble des mouvements enregistrés sur les comptes de dépôts de fonds de particuliers, à vue et à terme, qui sont tenus par les trésoriers payeurs généraux.

En particulier, deux sous-comptes du compte 451, les comptes 451-26 "  Bénéfices et frais " et 451-27 " Services extérieurs du Trésor " sont dédiés à la collecte et la répartition entre les agents du réseau du Trésor des remises et commissions sur les opérations d'épargne.

L'analyse détaillée de ces sous-comptes, qui a été effectuée par la Cour au plan local dans certaines trésoreries générales, n'est pas possible directement au plan national car ceux-ci sont tenus dans chaque poste comptable centralisateur dans une comptabilité auxiliaire. Il n'existe donc pas de données comptables nationales permettant d'analyser les débits et les crédits de ces sous-comptes.

La direction de la comptabilité publique a communiqué à la Cour d'une part la somme des masses globales créditrices et débitrices de ces comptes, corrigées de mouvements d'ordre pour le compte 451-27, et d'autre part des informations extracomptables, issues de l'analyse des comptes d'émolument des trésoriers payeurs généraux, et données non, par exercice comptable, mais par année d'origine de la ressource. Ces deux séries de données ne sont donc pas immédiatement comparables.

S'agissant du sous-compte 451-26 " Bénéfices et frais ", il retrace en recettes :

le traitement budgétaire du Trésorier-payeur-général (TPG), retracé également en dépense (30,4 MF en 1996) ;

les remises et commissions versées par le budget général de l'Etat pour la collecte des fonds particuliers et le placement des bons du Trésor (181,3 MF en 1996) ;

les remises et commissions versées pour le placement de produits d'épargne et d'assurance par les correspondants du réseau du groupe de la Caisse des dépôts et consignations.

En dépenses, il enregistre les mouvements suivants :

- le traitement budgétaire des TPG ;

-
 des dépenses de fonctionnement pour un montant limité, pour le financement des imprimés et carnets de chèques des fonds particuliers ainsi que des objets publicitaires pour le service de l'épargne (11,5 MF en 1996) ;

des versements au compte 466-17 " Frais de service " pour le financement des frais de fonctionnement du réseau (217,9 MF en 1996) ;

des versements au budget général (12,4 MF sur les recettes de l'année 1996) ;

- des versements indemnitaires aux agents du réseau, soit directement soit après transfert au compte 451-27 " Services extérieurs sur Trésor " (v. infra).

En données comptables, l'agrégation des masses débitrices et créditrices des comptes départementaux par exercice comptable, telle qu'elle est effectuée par la direction de la comptabilité publique, fournit les résultats suivants.


En millions de francs

1996

1997

Recettes

1.636,3 (1)

1.718,7

Dépenses

1.615,2

1.731,6

Solde au 31/12

308,6

295,6

(1) dont 211,7 millions de francs provenant du budget général

Le solde du compte au 31 décembre de chaque année représente le montant des remises perçues au cours de l'année qui n'ont pas été attribuées avant la fin de l'exercice et le seront au cours de l'exercice suivant.

Le compte 451-26 retrace la totalité des remises et commissions sur opérations d'épargne destinées aux trésoreries générales. En revanche, ne transitent pas par ce compte les remises et commissions destinées aux recettes des finances et aux postes non centralisateurs.

Le sous-compte 451-27 " Services extérieurs du Trésor "

Le compte 451-27 est alimenté par des reversements sur le plafonnement des rémunérations des comptables au titre de l'écrêtement d'une part, et de la réglementation du cumul d'autre part.

Une partie de ces recettes provient du compte 451-26. Il s'agit du produit de l'écrêtement de la rémunération des TPG, ainsi que des reversements au titre du cumul sur les comptes d'émolument des TPG et des chefs des services des trésoreries générales. Ce compte reçoit également d'autres recettes, provenant de l'application des règles de l'écrêtement aux comptables des postes non centralisateurs et aux receveurs des finances, et des règles du cumul pour les receveurs des finances.

Les débits du compte sont constitués de dépenses indemnitaires et de mouvements d'ordre. Les mouvements d'ordre sont dus au fait que la direction de la comptabilité publique organise des transferts entre les comptes départementaux des trésoreries générales et le compte du payeur général du Trésor afin d'assurer que chaque comptable dispose de la trésorerie nécessaire pour assurer le paiement des indemnités.

Les indemnités versées sur ce compte sont pour l'essentiel des indemnités aux personnels du réseau qui ne participent pas directement à la collecte de l'épargne et ne bénéficient pas de ce fait de la répartition des remises effectuée " au premier niveau " sur le compte 451-26.

L'agrégation des comptes départementaux tenus dans les trésoreries générales est effectuée par la direction de la comptabilité publique et fournit les chiffres suivants.

Compte 451-27


En millions de francs

1994

1995

1996

1997

Recettes externes

177,2

204,6

941,3

194,4

Mouvements d'ordre

0

246,5

0

493,9

Total des recettes

177,2

451,1

941,3

688,3

Dépenses externes

96,7

102,4

108,8

973,3

Mouvements d'ordre

0

246,5

0

493,9

Total dépenses

96,7

348,9

108,8

1.467,2

Solde cumulé

770,7

873,0

941,3

162,4

Le montant élevé des dépenses en 1997 s'explique par un prélèvement exceptionnel de 862 MF effectué sur le solde du compte 451-27 à la fin de l'année 1997. Ce prélèvement a fait l'objet d'un versement au budget général au début de 1998.

Ce prélèvement mis à part, les dépenses du compte hors mouvements d'ordre ont été en 1998 de 111,3 MF. Ce dernier montant est constitué en principe en totalité de versements indemnitaires aux agents du réseau.

b) Les indemnités versées aux agents huissiers du Trésor

Comme l'a indiqué la monographie sur les services financiers contenues dans le rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1995, des indemnités sont versées aux agents-huissiers du Trésor au prorata des actes exécutés. Les montants correspondants sont retracés en partie dans le budget général.



En millions de francs

1994

1995

1996

Indemnités pour notification d'actes

28,5

28,9

29,7

Indemnités en remboursement de frais réels

11,7

10,3

8,5

Total

40,2

39,2

38,2

c) La rémunération des conseils aux collectivités locales

Des rémunérations sont versées par les collectivités locales aux agents du Trésor public au titre de conseil. Elles s'élevaient en 1995 à 140,5 MF. Leur montant est relativement stable dans le temps car ces rémunérations sont votées par les assemblées des collectivités territoriales sur une base pluriannuelle.

II. ...LARGEMENT MAIS PAS ENTIÈREMENT COMBLÉ

A. UN PROCESSUS LABORIEUX

Dès le projet de loi de finances pour 1996, deux dispositions avaient été adoptées par le Parlement :

 l'article 110 de la loi de finances pour 1996 qui disposait : " A compter du projet de loi de finances pour 1997, les recettes et dépenses extrabudgétaires de toutes les administrations d'Etat sont réintégrées au sein du budget général ".

 l'article 111 de la même loi qui disposait quant à lui : " A compter du projet de loi de finances pour 1997, les crédits rattachés au budget des services financiers et correspondant aux prélèvement institué par le dernier alinéa de l'article 5 de la loi n° 48-1268 du 17 août 1948 tendant au redressement économique et financier font l'objet d'une évaluation par chapitre, pour l'exercice dont les crédits sont soumis à l'examen du Parlement, dans l'annexe donnant l'état récapitulatif des crédits de fonds de concours. "

Votre commission avait souscrit sans réserve au texte de l'article 110 mais elle avait considéré à plusieurs reprises que l'article 111 constituait un progrès insuffisant. Dans son rapport sur le projet de budget pour 1998 elle avait tenu à faire les deux remarques suivantes :

La récapitulation dans le "jaune" portant "Etat récapitulatif des crédits de fonds de concours" ne suffit pas à résoudre les problèmes posés par les "fonds de concours" qui y figurent.

 Le "jaune" est sans doute un élément utile d'information pour le Parlement mais, d'une part, l'inscription de certains crédits dans ce document plutôt que dans le budget initial ne se justifie pas -v. supra- et, d'autre part, les évaluations qui y figurent manquent de lisibilité. Les "crédits d'articles" y sont agrégés à l'ensemble des fonds de concours et leur montant n'est rappelé explicitement que pour l'année n - 2. Il manque à ce document l'évaluation des
"voies et moyens" disponible pour les recettes du budget général. L'assiette des crédits d'articles est nettement plus dynamique que le produit des recettes du budget général. L'estimation du produit du contrôle fiscal et des impositions locales directes pour 1998 en témoigne.

Dans ces conditions, le "jaune" qui est construit sur des hypothèses conventionnelles pourrait privilégier un affichage des recettes et des "crédits d'articles" affecté d'une certaine sous-estimation de ces ressources et moyens."

La première de ces observations s'appuyait sur l'idée simple selon laquelle des ressources de nature fiscale ne sauraient au terme de l'article 19 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 être considérées comme susceptibles de faire l'objet de " fonds de concours ".

Afin de donner une solution définitive à un problème lassant, la commission devait proposer au Sénat l'adoption de deux amendements au projet de loi de finances pour 1998 demandant la réintégration au budget général de ces ressources et des dépenses ainsi financées dès le projet de loi de finances initial pour 1999.

Le Sénat adopta ces deux amendements qui ne furent pas repris par l'Assemblée Nationale.

Mais, le Conseil Constitutionnel devait consacrer la position prise par la Haute Assemblée par sa décision n° 97-395 sur la loi de finances pour 1998, en délivrant une injonction au gouvernement de " dûment réintégrer, suivant les prescriptions de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959, dans le budget général de l'Etat " dès le projet de loi de finances pour 1999 " " les crédits d'article.

Il faut reconnaître que cette injonction sanctuarisait un engagement pris par le gouvernement dans les observations produites par lui sur le recours dirigé contre la loi de finances pour 1998.

B. LES RÉGULARISATIONS DE 1999

La régularisation entreprise dans le projet de budget pour 1999 qui a comporté un volet recettes et un volet dépenses a été de grande ampleur.

S'agissant des recettes, les évolutions notables suivantes, sont intervenues :

- une masse de "crédits de l'article 6" a été intégrée à la ligne 309 de recettes non fiscales de l'Etat pour 6.682 millions de francs ;

- le compte de rémunérations accessoires du cadastre (n° 466-223 et 224) a été inscrit à la ligne 328 pour 61 millions de francs ;

- le compte de rémunérations accessoires des hypothèques (n° 466-226) a été inscrit à la ligne 505 pour 77 millions de francs.

En outre, un certain nombre de "budgétisations" avaient déjà été réalisées en 1998.

 Il s'agissait tout d'abord de la Masse des douanes, devenu établissement public si bien que le compte 466-24 qui retraçait ses opérations a été supprimé début 1998 et transféré dans les faits dans les écritures de l'établissement.

Par ailleurs, une partie des recettes (compte 466-17) provenant de rémunérations pour services rendus par le Trésor public (37 millions de francs sur 49 millions de francs) a bénéficié de la création d'un fonds de concours instauré par décret n° 98-903 du 8 octobre 1998 dont la mise en oeuvre est intervenue au 1er janvier 1999. Les cinq contributions concernées sont les suivantes :

- celle versée par l'Office national des forêts pour les tâches de recouvrement confiées au Trésor public ;

- celles versées par les caisses de crédit municipal pour le paiement de leurs chèques aux guichets des comptables du Trésor ;

- celles versées par ces mêmes caisses pour les précomptes sur traitement effectués par les comptables du Trésor pour les prêts qu'elles accordent ;

- celles versées par divers organismes pour les paies à façon réalisées par les départements informatiques du Trésor ;

- celles versées par les OPHLM qui ont opté pour un comptable direct du Trésor.

En dépenses, les "budgétisations" se sont élevées à 11,1 milliards de francs de "crédits d'articles". En effet, aux "crédits de l'article 6" (6.682 millions de francs8(*)), il faut ajouter les "crédits de l'article 5" qui représentent 4,4 milliards de francs9(*).

Le tableau ci-après donne le détail des dotations ainsi abondées

Budgétisation 1999

(en millions de francs)

Chapitre

 

31-90

408

31-92

1.594

31-93

52

31-94

4.541

31-96

178

31-97

172

33-90

52

33-91

6

33-92

111

34-53

0

34-92

314

34-94

0

34-95

1.258

34-98

1.897

57-90

259

Total

11.111

Source : D'après le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Une observation s'impose : une comparaison avec les rattachements prévus en 1998 conduit à constater des écarts importants.

Ecart par chapitre entre les rattachements de crédits d'articles de 1998
et leur budgétisation en 1999

 

Rattachements

Budgétisation 1999

Chapitre

prévus pour 1998

Effet de la mesure

Variation absolue par rapport à 1998

Variation relative par rapport à 1998

31-90

156

408

251

x 2,6

31-92

1.502

1.594

92

+ 6 %

31-93

0

52

52

-

31-94

4.116

4.541

425

+ 10 %

31-96

178

178

0

0 %

31-97

156

172

16

+ 10 %

33-90

42

52

11

+ 26 %

33-91

5

6

0

+ 2 %

33-92

99

111

12

+ 12 %

34-53

4

0

- 4

- 100 %

34-92

0

314

314

-

34-94

10

0

- 10

- 100 %

34-95

1.033

1.258

224

+ 22 %

34-98

2.117

1.897

- 220

- 10 %

57-90

471

259

58

+ 12 %

Total

9.890

11.111

1.222

+ 12 %

Leur origine est venue d'une combinaison de facteurs : une sous-estimation des rattachements prévus pour 1998 (cette sous-estimation avait été dénoncée par la commission comme l'une des conséquences de l'inscription de ces crédits dans le "jaune", v. supra), combinée à une volonté de mettre les dotations budgétaires à niveau sur des bases élevées.

On peut ajouter pour les dépenses une "budgétisation" essentiellement technique qui concerne le compte 466-171 de la Comptabilité publique "Frais de service des comptables du Trésor". Jusqu'à fin 1997, il intégrait, outre des recettes extrabudgétaires, une partie des crédits budgétaires de fonctionnement prélevés sur le titre III (807 millions de francs en 1997).

Depuis le 1er janvier 1998, cette procédure a été abandonnée. Ainsi, les crédits budgétaires qui étaient jusqu'alors consommés de façon extrabudgétaire font désormais l'objet d'une exécution selon le schéma comptable classique de la dépense publique, en rétablissant le préfet dans la plénitude de ses fonctions d'ordonnateur secondaire des administrations de l'Etat.

Les régularisations opérées ont ainsi porté sur une masse de fonds publics considérable.

C. UNE RÉGULARISATION À COMPLÉTER ET À PARFAIRE

1. Des prolongements nécessaires

L'importante régularisation intervenue en 1999 appelait certains prolongements.

 D'une part, les régularisations entreprises n'ont pas toujours emprunté des voies satisfaisantes.

On l'a vu, pour la Masse des douanes, le choix a été fait de consacrer la débudgétisation en recourant à la formule de l'établissement public qui est une forme de démembrement de l'Etat pas entièrement justifiable en l'occurrence.

 Quant à la réintégration des "crédits de l'article 6", il est difficile d'admettre qu'elle puisse prendre la forme d'une inscription sur une ligne de recettes non fiscales alors que les produits en cause proviennent d'un prélèvement obligatoire imposés aux contribuables locaux dont le montant total doit être rappelé du fait de son importante : 18 milliards de francs.

 Il restait en outre à se conformer entièrement aux prescriptions de l'article 110 de la loi de finances pour 1996 qui dispose :"A compter du projet de loi de finances pour 1997, les recettes et dépenses extrabudgétaires de toutes les administrations d'Etat sont réintégrées au sein du budget général".

Cela appelait, en particulier, une intégration budgétaire de l'ensemble des fonds "hors budget" de la comptabilité publique à propos desquels la Cour des Comptes, en réponse à la question posée par votre commission, confiait ne pas disposer d'un bilan exhaustif.

 Enfin, au terme de ces régularisations, il restait un volume important de crédits non retracés en loi de finances initiale dont le "jaune" relatif aux fonds de concours rend compte en détail et qui s'élevaient en 1999 à 2,3 milliards de francs.

Evolution des rattachements par chapitre

(en millions de francs)

Chapitres

Rattache-ments pour 1998 (1)

Rattache-ments pour 1998 (2)

Rattache-ments pour 1999 (2)

Evolution 1998-1999 (en %) (2)

Rapport rattachements sur crédits initiaux en 1999
(en %)

Rémunérations

 
 
 
 
 

31-90

159

372

146

- 60,7

0,6

31-92

1.502

1.615

0

- 100,0

0,0

31-94

4.486

4.311

610

- 85,8

8,6

31-96

178

215

0

- 100,0

0,0

31-97

292

324

149

- 54,0

26,8

Charges sociales

 
 
 
 
 

32-97

0

0

9

-

0,1

33-90

87

101

59

- 42,0

9,5

33-91

6

6

6

+ 3,5

0,7

33-92

99

99

1

- 99,2

0,1

Matériel

 
 
 
 
 

34-92

0

315

27

- 91,3

3,3

34-95

1.071

1.260

31

- 97,5

1,9

34-94

10

0

0

-

0,0

34-98

2.258

1.929

159

- 91,8

2,6

Subvention de fonctionnement

 
 
 
 
 

36-10

13

15

16

+ 2,4

21,4

Plan de communication sur l'euro

 
 
 
 
 

37-02

19

59

19

- 68,4

37,0

Recensement et enquêtes statistiques

 
 
 
 
 

37-75

8

27

26

- 4,4

14,2

DRIRE

 
 
 
 
 

37-70

0

0

202

-

671,9

Evaluations cadastrales

 
 
 
 
 

37-53

4

0,2

0

- 100,0

0,0

Centres de formation et actions de modernisation

 
 
 
 
 

37-90

12

317

11

- 96,4

12,3

Traitement automatique du fret international

 
 
 
 
 

37-95

24

26

26

+ 0,0

67,0

Service de la redevance

 
 
 
 
 

37-98

492

488

492

+ 0,7

-

Interventions diverses

 
 
 
 
 

44-42

0

7

0

- 100,0

0,0

Equipement

 
 
 
 
 

57-90

573

635

172

- 72,9

17,6

TOTAL

11.292

12.121

2.161

- 82,2

3,6 (3)

(1) Prévisions du jaune annexé au projet de loi de finances pour 1998.

(2) Estimations du jaune annexé au projet de loi de finances pour 1999.

(3) Sur l'ensemble des crédits initiaux.

2. Les réintégrations du projet de budget 2000 doivent être complétées

Le budget 2000 satisfait partiellement les observations émises l'an dernier, ce qu'il faut saluer. Mais, certaines de ces observations restent pendantes à l'issue des réintégrations opérées en 1999.

Globalement, les crédits réintégrés dans le budget s'élèvent à 1,716 milliard de francs.

Le montant total des fonds de concours réintégrés dans le titre III eu budget du ministère s'élève quant à lui à 1,311 milliard de francs.

Les rattachements concernent les chapitres suivants :


Rémunérations principales

31-90

+ 144.672.356

Indemnités

31-94

+ 504.192.510

Rémunérations des non titulaires

31-97

+ 157.825.179

Cotisations sociales - Part Etat

33-90

+ 50.515.872

Prestations sociales

33-91

+ 5.720.901

Prestations facultatives

33-92

+ 3.500.000

Moyens de fonctionnement des services centraux

34-92

+ 27.804.226

Dépenses d'informatique

34-95

+ 92.676.057

Moyens de fonctionnement des services déconcentrés

34-98

+ 107.539.478

DRIRE (1)

37-70

+ 212.840.000

Formation et modernisation

37-90

+ 3.700.000

(1) Directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement

Pour le titre IV, les réintégrations atteignent 247 millions de francs.

Le reliquat (158 millions de francs) concernent les dépenses en capital du ministère.

La majorité des réintégrations porte sur des dépenses de rémunérations (864 millions de francs) et, en particulier, sur les indemnités versées aux agents (504,2 millions de francs).

L'essentiel des régularisations entreprises concerne les moyens de l'industrie qui ne relève pas du présent rapport.

Toutefois, différentes mesures concernent les services traditionnels du ministère de l'économie et des finances. Leur montant atteint, au total, 600 millions de francs.

Il s'agit principalement de la régularisation des " crédits de l'article 55 " pour 301 millions de francs. Ces crédits représentaient la contrepartie d'un prélèvement opéré sur les salaires des conservateurs des hypothèques et étaient destinés à financer certains frais de fonctionnement des conservations.

Les autres réintégrations portent essentiellement sur la Direction générale des douanes et des droits indirects pour laquelle elles correspondent à des " crédits d'article 6 "10(*) pour 115 millions de francs et la direction générale des impôts pour 168 millions de francs.

Il reste à traduire entièrement la prescription de l'article 110 de la loi de finances pour 1996, plusieurs comptes continuant à échapper à toute présentation budgétaire.

Les crédits restant à réintégrer au budget général dont l'évaluation est en cours par la Cour des comptes concernent principalement les comptes extrabudgétaires de la comptabilité publique alimentés à partir de l'activité d'épargne des services.

Leur réintégration prochaine a d'ailleurs fait l'objet d'un engagement rappelé en ces termes par M. le secrétaire d'Etat à l'industrie au cours de la séance publique du Sénat du 1er décembre 1999 :

" Comme l'affirmé M. Sautter, l'objectif visé par l'article 110 de la loi de finance pour 1996 sera complètement réalisé en 2001. Cependant la réintégration des recettes et dépenses d'épargne du Trésor public est complexe et délicate. Nous disposerons bientôt d'une expertise juridique et technique de la direction générale de la comptabilité publique : l'échéance sera respectée ".

Au terme de ces budgétisations, il restera également un montant non négligeable de fonds de concours estimé à 1,3 milliard de francs en 2000.

Prévision de rattachement de fonds de concours en 2000

(Montant en CP)

 

2000

Titre III - Moyens des services

 

Personnel

 

31-90

 

31-92

 

31-94

126.263.611

31-96

 

31-97

2.981.200

32-97

 

33-90

873.800

33-91

 

33-92

 

Sous-total personnel

130.118.611

Fonctionnement

 

34-92

 

34-95

 

34-98

226.439.215

36-10

15.173.508

37-02

 

37-06

300.000

37-50

17.900.000

37-53

800.000

37-61

265.000.000

37-70

nd

37-75

39.250.000

37-90

10.600.000

37-95

 

37-98

482.400.000

Sous-total fonctionnement

1.057.862.723

Sous-total Titre III

1.187.981.334

Titre IV - Intervention

 

41-10

nd

42-80

 

44-03

nd

44-42

 

44-95

nd

44-97

12.000.000

Sous-total Titre IV

12.000.000

Dépenses en capital

 

Titre V - Investissement

 

57-90

98.150.000

Sous-total Titre V

98.150.000

Titre VI - Subventions d'investissement

 

64-00

5.000.000

Sous-total Titre VI

5.000.000

Total Dépenses en capital

103.150.000

Total Budget

1.303.131.334

CHAPITRE III :

LA MODERNISATION DU MINISTÈRE

Dans la ligne des travaux réalisés par MM. Boisson et Milleron, un nouvel élan a été donné à la modernisation du ministère.

Un premier train de réformes est intervenu rapidement dont les principales mesures sont rappelées dans l'encadré ci-après.

La réforme du ministère

Les premières mesures de réforme du ministère se sont inscrites dans la logique du rapport de MM. Boisson et Milleron demandé à l'été 1997 afin de parvenir à de plus grandes synergies entre les différentes composantes du ministère au niveau central et dans les services déconcentrés.

Elles ont d'abord concerné des réaménagements de structures avec :

- la création d'une direction des affaires juridiques qui regroupe le service juridique et de l'agence judiciaire du Trésor, le secrétariat général de la commission centrale des marchés et les bureaux " juridiques " de la direction générale de l'administration et des finances du secrétariat d'Etat à l'industrie ;

- la création de la direction du personnel, de la modernisation et de l'administration qui regroupe les directions transversales du " pôle finances " et du " pôle industrie " ;

- la création d'une direction des relations avec les publics et de la communication ;

- la réintégration du service de la législation fiscale à la mouvance de la direction générale des impôts ;

- les réformes de la direction de la comptabilité publique et de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.

Une deuxième impulsion a été donnée dont les suites devraient être prochainement précisées et enrichies lorsque le rapport demandé à MM. Bert et Champsaur dans le cadre de la " mission 2003 " sera achevé.

D'ores et déjà, plusieurs annonces ont été faites, plusieurs mesures décidées qu'il convient de resituer dans leur contexte.

Etant observé que les pistes de réforme concernent actuellement pour l'essentiel la direction générale des impôts, votre rapporteur a jugé opportun de reporter la présentation complète du rapport qu'il a consacré aux missions fiscales des services déconcentrés de la DGI à la suite de l'exposé des conclusions de la " mission 2003 " ". C'est cependant à l'aune de ses observations qu'il commentera les voies empruntées jusque là.

I. LA MODERNISATION DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES IMPÔTS

Les projets de modernisation de la direction générale des impôts sont, à ce stade, formalisés dans le contrat d'objectifs et de moyens conclu entre la DGI et la direction du budget qui concerne la période 2000-2002.

Sur le plan des objectifs, il s'agit d'abord d'améliorer les performances de la DGI, ensuite d'en améliorer l'efficience.

Le volet " moyens " du contrat en découle ; il prévoit l'affectation des gains d'efficacité réalisés.

Le contrat ici examiné constitue, en soi, un facteur d'amélioration important de la gestion publique. Il répond au souhait exprimé dans le chapitre premier de ce rapport d'une clarification des coûts et des résultats des missions du ministère. En ce sens, il est exemplaire.

A. LES OBJECTIFS EN MATIÈRE DE PERFORMANCES

Les objectifs retenus consistent à améliorer les performances de la DGI au regard du fonctionnement du système déclaratif et sous l'angle de ses rapports avec les usagers.

Un objectif de respect spontané des obligations déclaratives est énoncé.

Il sera mesuré à travers les indicateurs suivants qui concernent l'assiette et le recouvrement de la TVA, principal impôt géré par la DGI.

Objectifs concernant le respect spontané des obligations déclaratives


Mission

Mesure

1997

1998

Objectif 2002

Assiette

- Taux de respect spontané des échéances déclaratives en matière de TVA

86,5 %

87,6 %

90 %

Recouvrement

- Coefficient de paiement à l'échéance

95,9 %

96,2 %

Entre 96,7 % et 97,5 % en fonction de l'évolution de la conjoncture économique

La poursuite de cet objectif suppose de faciliter la tâche des contribuables par une politique d'accueil, de renseignement, de prévention des difficultés et de simplification des procédures déclaratives, de gérer rigoureusement le système déclaratif, en réagissant sans délai aux défaillances de toutes natures et de développer des actions de contrôle efficaces et dissuasives.

Le second grand objectif énoncé dans le contrat consiste à améliorer la qualité du service rendu. Il se décline en deux sous-objectifs, le premier concernant les usagers, le second la collectivité.

A l'égard des usagers, il s'agit d'abord de respecter les cinq standards de qualité suivants : réception sur rendez-vous, réponse à tous les appels téléphoniques, envoi des formulaires à domicile, levée de l'anonymat, systématisation des réponses d'attente quand un délai est nécessaire.

Il s'agit donc d'améliorer l'accueil mais aussi la rapidité des réponses aux demandes des contribuables. En la matière, les indicateurs suivis seront les suivants :

Objectifs concernant les demandes des usagers


Mission

Mesure

1997

1998

Objectif 2002

Publicité foncière

- pourcentage des demandes de renseignements sommaires urgents satisfaits dans le délai de 10 jours

30 %

30 %

90 %

Assiette

- % de réponse aux réclamations des particuliers dans le délai d'un mois en matière d'impôt sur le revenu et de taxe d'habitation

87,7

87,7

90 %

Les objectifs de qualité de service rendu concernent aussi la collectivité. Ils consistent d'abord à mieux maîtriser le système déclaratif en luttant contre les retards de déclarations ou de prises en charge.

Objectifs de maîtrise du système déclaratif


Mission

Mesure

1997

1998

Objectif 2002

 

- taux de retardataires TVA de + de 6 mois

5,5 %

4,2 %

3 %

Assiette

- taux de retardataires en déclarations de résultats BIC/BNC/IS au 31/12

nd.

9,1 %

3 %

Recouvrement

- taux de couverture des charges de l'exercice

97,7 %

98 %

 98,5 %

Il s'agit également d'améliorer les performances du contrôle fiscal mesurées à partir des indicateurs ci-dessous.

Objectifs concernant le contrôle fiscal


Mission

Mesure

1997

1998

Objectif 2002

 

- taux de poursuites pénales engagées (plaintes pour fraude fiscale, escroquerie et opposition à fonctions) suite à contrôle fiscal

1,82

1,85

1,90 à 1,95

CONTROLE

- taux net de recouvrement DGI des impositions suite à contrôle fiscal en N + 2

-

74,33 %

 80 %

 

- taux de contrôle des dossiers à forts enjeux (> 1 MF) sur 3 ans

nd.

Nd.

100 %

B. LES OBJECTIFS EN MATIÈRE D'EFFICIENCE

Le tableau ci-dessous rappelle les coûts des différentes missions de la DGI tels qu'ils sont estimés dans le contrat d'objectifs et de moyens.

Répartition des coûts de la DGI par mission

Mission

Coût 1998 (*)

Assiette de l'impôt

7.502,5

Contrôle de l'impôt

4.110,4

Recouvrement de l'impôt

2.270,2

Activité cadastrale

971,5

Domaine

384,3

Publicité foncière

1.086,7

Soutien (dont services centraux non dédiés)

4.633,9

TOTAL

20.959,5

(*) dépenses de la DGI comptabilisées par l'ACCT (année 1998)

L'amélioration de l'efficience de la DGI est attendue en premier lieu de progrès de productivité physique.

Ceux-ci sont décrits ainsi que suit.

Augmentation programmée

des ratios de productivité par emploi implanté (1998-2002)


Mission

Mesure

1998

Prévision 2002

Evolution

Assiette

- nombre de dossiers de contribuables gérés par emploi implanté en secteur d'assiette (12.075 emplois)

2.660

2.840

+ 6,7 %

Assiette/recouvrement

- nombre de dossiers de professionnels gérés par emploi implanté en inspection spécialisée et en recette (15.440 emplois)

396

436

+ 10 %

Cadastre

- nombre de déclarations de propriété bâtie traitées par emploi implanté en CDIF (1) (5.780 emplois)

269

296

+ 10 %

Publicité foncière

- nombre de formalités traitées par emploi implanté en CH (2) (5.740 emplois)

1.540

1.717

+ 11,5 %

(1). Centre des impôts fonciers

(2). Conservation des hypothèques

A ces gains de productivité physique devrait correspondre une baisse du taux d'intervention de la DGI (rapport des coûts de gestion des impôts aux recettes fiscales recouvrées).

Coût de gestion-DGI des impôts en 1996

(En millions de francs)

 

Coût total

Equivalent

Rendement

Taux d'intervention DGI

 

Assiette et contrôle (1)


Recouvrement

(2)


Total

emplois budgétaires

1996

(3)

Assiette et contrôle (1) / (3)

Recouvrement

(2) / (3)

IR

4.800,1

 

4.800,1

19.725

300.600

1,60 %

 

TH

1.249,4

 

1.249,4

5.134

58.300

2,14 %

 

TF

1.025,2

 

1.025,2

4.213

105.500

0.97 %

 

TP

1.092,8

 

1.092,8

4.491

129.600

0,84 %

 

IS

1.225,6

 

1.225,6

5.036

143.200

0,86 %

 

Taxe sur les salaires

158,4

 

158,4

651

44.400

0,36 %

 

TVA

2.618,7

2.192,0

4.810,7

19.768

545.600

0,48 %

0,40 %

Droits d'enregistrement (*)

540,5

627,7

1.168,2

4.801

57.100

0,95 %

1,10 %

Taxe/conventions d'assurance

2,3

0,9

3,3

13

26.000

0,01 %

 

RAS et Prélèvements/RCM

2,5

9,0

11,5

47

9.800

0,03 %

0,09 %

Vignette (***)

0,2

354,0

354,3

834

13.300

 

2,66 %

Droit de bail

52,2

231,8

284,0

1.167

9.800

0,53 %

2,37 %

ISF

121,0

23,3

144,4

593

8.900

1,36 %

0,26 %

Impôts divers (***)

143,4

384,5

527,9

1.296

45.000 (**)

0,32 %

1,10 %

TOTAL IMPÔTS

13.043,8

3.811,8

16.855,7

67.769

1.497.100

0,87 %

0,54 %

AGENTS A DISPOSITION

122,7

458

 
 
 

COÛT TOTAL DGI

19.784,8

79.760

 
 
 

*hors droit de bail et taxe sur les conventions d'assurance

** dont 35.000 recouvrés par la DGI et 10.000 par la CP

*** le coût des vignettes et des timbres inclut les remises aux débitants de tabac, qui ne correspondent pas à des emplois DGI.

Les gains d'efficacité bruts devraient atteindre 3.228 emplois sur la période 2000-2002.

Gains d'efficacité associés au contrat d'objectifs et de moyens

Année

2000

2001

2002

TOTAL

Informatisation

242

818

905

1.965

Réforme des CRI

160

160

160

480

Solde des mesures de simplification décidées en 1999 : régime des petites entreprises (suppression du forfait) :

 
 
 
 

- en CDI

135

 
 

135

- en recettes

48

 
 

48

Autres mesures d'allégement (évaluation provisionnelle des simplifications législatives ou organisationnelles à intervenir)

160

240

200

600

TOTAL

745

1.218

1.265

3.228

Mais, en l'état, compte tenu de quelques incertitudes, l'objectif retenu est plus limité, avec 3.000 emplois libérés.

Le contrat d'objectifs et de moyens prévoit les conditions d'utilisation de ces gains. Une partie d'entre eux seraient conservés à la DGI pour être réaffectés aux objectifs mentionnés plus haut et pour contribuer à l'amélioration des qualifications. Une autre partie serait représentative des gains d'efficacité nets qui, au total, porteraient sur 1.380 emplois en trois ans.

Evolution nette des emplois de la DGI

Catégorie

2000

2001

2002

TOTAL

A . créations

. plan social

100

130

100

130

100

130

300

390

Solde net cadre A

230

230

230

690

B . plan social B en A

- 130

- 130

- 130

- 390

. plan social C en B

243

223

223

689

Solde net cadre B

113

93

93

299

C . rendus à l'Etat

- 420

- 480

- 600

- 1.500

. transformation en B

- 243

- 223

- 223

- 689

. transformation en A

- 160

- 160

- 160

- 480

. création ex auxiliaires

+ 60

+ 100

+ 140

+ 300

Solde net cadre C

- 763

- 763

- 843

- 2.369

Evolution nette des emplois

- 420

- 440

- 520

- 1.380

L'évolution prévisible des effectifs budgétaires serait ainsi la suivante :

Evolution des effectifs budgétaires


 

1999

2000

2001

2002

A et A+

18.614

18.848

19.078

19.308

B impôt et géo

23.196

23.308

23.401

23.494

C/D

36.360

35.595

34.832

33.989

Ouvriers du cadastre

161

161

161

161

Contractuels

117

116

116

116

Total des effectifs budgétaires

78.448

78.028

77.588

77.068

Plus globalement, le budget prévisionnel de la DGI s'établirait comme suit pour les années 2000 à 2002.

Evolution du budget global de la DGI sur la période 2000/2002

(en millions de francs)

Budget de référence 2000

2001

2002

21.970 (*)

22.046

22.033

(*) soit + 1,33 % par rapport à la LFI 1999 à périmètre constant.

II. UN PROJET DONT LE CONTEXTE ET L'AMBITION DOIVENT ÊTRE PRÉCISÉS

La démarche de modernisation entreprise s'inscrit dans un contexte particulier qu'il faut rappeler et témoigne d'une dynamique principalement assise sur des réorganisations internes et un environnement facilitant.

Le contenu du contrat d'objectifs et de moyens atteste une ambition dont les résultats, loin d'être négligeables, restent pourtant modérés. Cette caractéristique s'explique à son tour par le choix, provisoire, de placer le contrat d'objectifs et de moyens dans un environnement presque sans changements.

A. LE CONTEXTE ADMINISTRATIF ET LA DYNAMIQUE DU CONTRAT

La démarche entreprise se situe dans le cadre d'une réflexion sur le coût de notre système fiscal dont un rapport récent de l'Inspection générale des finances, inusuellement diffusé, a tenté une évaluation comparative.

Elle s'appuie essentiellement sur des réorganisations internes même si elle compte sur un environnement facilitant dont elle fait à divers titres une condition de succès.

1. Les conclusions du rapport sur la comparaison des coûts de gestion de l'impôt

La principale conclusion de la mission dite Lépine porte sur le niveau relativement élevé du coût d'administration des impôts en France.



Recettes prises en compte : impôts et cotisations sociales, sauf pour l'Allemagne, Espagne, France, Italie, Royaume-Uni (impôts seulement) / France : DGI + CP (ACOSS exclue)11(*)

Source : IGF - Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie


Avec un rapport coûts de gestion / recettes fiscales nettes encaissées de 1,6 %, la France se situerait à l'avant-dernier rang en matière de productivité de son administration fiscale.

Le diagnostic qui est posé attribue cette médiocre performance à :

- la fonction de recouvrement dont l'analyse permettrait d'identifier un écart de 0,3 % entre les administrations françaises et leurs homologues (les coûts du recouvrement représentent 0,5 % des recettes nettes en France, contre 0,2 % en moyenne dans l'échantillon) ,

- aux modes de gestion de l'impôt (la retenue à la source pour l'impôt sur le revenu existe dans tous les pays sauf la France) ;

- au nombre d'administrations fiscales qui induit des coûts de liaison ;

- à la densité des réseaux ;

- à une répartition différente des coûts entre les dépenses de personnel et les investissements de modernisation (informatique et formation notamment) : les dépenses de personnel représentent ainsi en France 81 % des dépenses totales, soit 13 points de plus que la moyenne de l'échantillon (68 %) ; en sens contraire, les dépenses informatiques représentent souvent 20 % du budget total, soit plus du double de ce qu'on trouve en France.

En revanche, la prise en charge d'impôts locaux, très complexes et donc à gestion coûteuse, par les administrations fiscales françaises ne contribuerait qu'à hauteur de 0,08 % au taux d'intervention de 1,60 %.

Il faut accorder toute son importance à cette observation compte tenu des termes du discours habituel sur le sujet qui imputent au volet " collectivités locales " de l'activité des administrations fiscales la moitié de leurs coûts.

D'autres conclusions, plus qualitatives, doivent être mentionnées
.

Le rapport note ainsi d'abord l'émergence d'un modèle rénové d'administration fiscale dans les pays étudiés. Il serait centré autour de :

- la transformation rapide du périmètre des administrations fiscales, et notamment le passage à l'administration fiscale unique,

- la transformation des missions des administrations fiscales, de plus en plus centrées sur les seules tâches de gestion,

- la progression du modèle de l'agence,

- la recomposition des réseaux,

- une accélération des transformations internes des administrations fiscales,

- l'accent de plus en plus porté sur les processus de travail des administrations fiscales et non leur organisation interne.

La France ferait exception.

Il identifie aussi plusieurs éléments de rénovation de l'organisation interne des services chargés des missions fiscales
. Parmi ces derniers, il relève une évolution vers davantage de spécialisation, trois stades d'organisation des administrations fiscales se succédant :

 l'organisation initiale par impôt, phase jugée assez largement dépassée pour la plupart des administrations fiscales ;

 l'organisation par compétence géographique, qui constitue à ce jour le modèle dominant ;

 l'organisation par groupe de contribuables, qui pourrait bien constituer le modèle générique de demain pour la plupart des administrations fiscales.

La centralisation des administrations fiscales serait une autre tendance visant à corriger les effets du modèle d'implantation géographique encore dominant.

Elle a pour premier résultat une réduction importante du nombre des bureaux locaux dans les administrations fiscales à l'étranger, le caractère exceptionnel de la situation de la France se renforçant au terme de ce processus.

Densité du réseau d'unités locales généralistes


 

France

Allemagne

Canada

Espagne

Etats-Unis

Irlande

Italie

Pays-Bas

Royaume-Uni

Suède

nombre d'unités généralistes

3.840

645

60

206

33

130

950

66

500

120

population

58,6

81,9

30,3

39,3

267,2

3,6

57,4

41,5

59

8,9

superficie

551

357

9971

505

9973

71

302

15,6

244,1

450

nombre d'unités pour 1 million d'habitants

65,5

7,9

2

5,2

0,1

36,1

16,6

1,6

8,5

13,5

nombre d'unités pour 100.000 km2

696,9

180,7

0,6

40,8

0,3

183,1

314,6

423,1

204,8

26,7

Pour la France, les 3.840 unités généralistes prises en compte sont les 840 centres des impôts et les 3.000 postes de recouvrement de la direction générale de la comptabilité publique.

Même en ne prenant pas en compte le réseau des Douanes et celui de la branche recouvrement de la sécurité sociale, la densité du réseau français est 6,5 fois supérieure à la moyenne de l'échantillon.

Enfin, l'externalisation des tâches progresserait, les administrations fiscales étudiées confiant, plus que l'administration française, de nombreuses tâches nécessaires à l'administration de l'impôt à des tiers.

C'est principalement le cas dans le domaine du recouvrement et même, à la marge, de l'assiette avec la retenue à la source ou la gestion du recouvrement spontané -v. infra- par le système bancaire.

Mais ce l'est aussi dans certains cas pour la gestion des moyens mêmes des organismes fiscaux comme l'informatique sur une base, le plus souvent, expérimentale.

2. Des conclusions à nuancer

La principale conclusion du rapport qui consiste à relever le coût comparatif élevé de l'administration fiscale française peut faire l'objet de quelques réserves.

Tout d'abord, on doit remarquer combien est relative la signification de l'indicateur utilisé pour mesurer le coût de notre administration fiscale. La réintégration des cotisations sociales qui sont gérées par les services fiscaux dans plusieurs pays de l'échantillon conduirait à elle seule à diminuer la valeur du ratio français à 1,13 % soit à un niveau équivalent à celui de la moyenne de l'échantillon.

En outre, la significativité du dénominateur -les recettes nettes encaissées- n'est pas entière puisqu'elles n'intègrent pas une partie importante des charges que supportent les services fiscaux et qui sont susceptibles de varier beaucoup d'un pays à l'autre. Il faut en particulier souligner un point très important. L'on sait que le contrôle fiscal consomme une part significative des moyens de l'administration mais que le recouvrement des droits constatés à sa suite est particulièrement difficile. Dans ces conditions, les pays dans lesquels le contrôle fiscal est peu développé disposent mécaniquement d'une situation avantageuse au regard de l'indicateur de performance utilisé dans le rapport. Doit-on pour autant les juger plus performants ? Conclure en ce sens n'apparaîtrait guère raisonnable.

Il apparaît surtout que les écarts de coûts tenant aux modes de gestion des impôts sont appréhendés sur une base qui mériterait d'être enrichie. Ces écarts reposent principalement sur le degré d'externalisation de la gestion des impôts (retenue à la source mais aussi gestion des encaissements, voire sous-traitance de certaines tâches, informatiques en particulier). Ces solutions ne font pas s'évaporer les charges d'administration de l'impôt. Simplement une partie des coûts liés à ces tâches est assumée directement par des tiers dans les pays où elles sont externalisées. Dès lors, il est essentiel d'évaluer ces transferts de charges et d'en comparer les coûts pour les tiers avec ceux qu'ils supportent quand l'administration fiscale les prend directement à son compte.

Cependant, ces réserves ne conduisent pas à contester le constat posé par le rapport de l'existence de gisements de gains d'efficacité non plus que ses conclusions sur la nécessité d'améliorer les relations entre l'administration fiscale et les contribuables.

3. Le contrat d'objectifs et de moyens s'appuie essentiellement sur des réorganisations internes et un environnement facilitant

Pour l'essentiel, les progrès d'efficacité sont attendus de réorganisations internes.

Les unes concernent les missions foncières. Elles comportent un développement de la dématérialisation à travers :

- le projet FIDJI d'informatisation des conservations des hypothèques, qui aboutir à la dématérialisation de la plupart des données contenues dans les actes déposés à la conservation ;

- les projets de mise en place de serveurs d'informations en matière de données cadastrales littérales et graphiques et de délivrance de renseignements hypothécaires.

Viennent ensuite les réformes à apporter aux conditions d'exercice des missions.

Elles portent d'abord sur l'accélération du processus d'informatisation et de dématérialisation.

La décision de mettre en oeuvre la déclaration 2042 " express " pour 2001 ne remet pas en cause la réalisation des priorités définies dans le cadre du schéma directeur de l'informatique.

Il s'agit de regrouper l'ensemble des données concernant les redevables professionnels dans une base unique utilisant les identifiants SIREN/SIRET (projet BDRP), de poursuivre la dématérialisation dans le domaine fiscal, avec notamment le développement des échanges avec l'extérieur par téléprocédure (TDFC, télédéclaration, télépaiement) et la dématérialisation du dossier fiscal individuel (dossier 2004), d'accélérer la modernisation des moyens de paiement, grâce à l'extension des moyens de paiement à distance (virement, études sur la mise en place du prélèvement automatique) et par carte bancaire, et de développer de nouveaux outils de communication interne (messagerie électronique inter-services MEDIA, réseau intranet...).

Un volet important concerne l'adoption de nouvelles méthodes de travail.

Elle concerne d'abord la rénovation de la gestion des ressources humaines avec la mise en place de commissions administratives paritaires locales, la déconcentration des actes de gestion du personnel ainsi que différentes mesures destinées à réduire la mobilité excessive des agents en région Ile-de-France. Au titre de ces dernières mesures, il est notamment envisagé de créer des concours nationaux à affectation régionale et de mettre en place une bonification d'ancienneté en contrepartie d'une stabilité de cinq ans dans une même résidence en région Ile-de-France.

Ces mesures avaient été évoquées par votre rapporteur l'année dernière comme autant de moyens nécessaires pour remédier à l'excessive instabilité des personnels en Ile-de-France.

Elle porte aussi sur la modernisation du management des services et le développement du contrôle de gestion. Ils passent par une amélioration des outils de mesure de performance des actions, notamment sur le plan qualitatif, de connaissance et de maîtrise des coûts, au plan national comme au plan local, de gestion participative par objectif et de contractualisation interne.

La réorganisation des centres régionaux d'informatique (CRI) contribuerait à une part importante des gains d'efficacité. Elle suppose sur cinq ans la suppression de 800 emplois dans les CRI et la reconversion des 800 agents concernés.

Enfin, des évolutions de structures et d'organisation doivent être mentionnées avec la suppression des directions régionales des impôts moyennant la mise en place de " délégués " interrégionaux et la restructuration de la fiscalité professionnelle.

L'allégement des tâches et la dématérialisation des procédures devraient engendrer en ce domaine des gains d'efficacité significatifs dans les recettes, estimés à quelque 325 emplois.

Le contrat d'objectifs et de moyens suppose aussi, à côté de ces réformes internes, un environnement facilitant.

Il s'agit, en particulier, du succès qui n'est pas acquis de la " déclaration express " qui suppose la pré-impression des salaires et pensions principalement ainsi que, si possible, des revenus de capitaux mobiliers.

Sa mise en oeuvre n'interviendrait qu'à partir de la campagne 2001, avec une montée en charge progressive qui laisse prévoir une concrétisation de tous les effets positifs en matière d'allégements de charge à partir de 2003 seulement.

Mais, il s'agit aussi d'autres mesures de simplification législatives ou organisationnelles qui seraient proposées à l'initiative du comité de stratégie fiscale et concerneraient notamment la taxe d'habitation.

B. LES LIMITES DE LA DÉMARCHE

Le contrat d'objectifs et de moyens de la DGI témoigne d'une démarche qui, ambitieuse en son principe, aboutit à des résultats prévisionnels finalement limités.

Il semble possible d'attribuer cette caractéristique au fait que le contrat s'insère dans un environnement assez peu modifié.

1. Des résultats prévisionnels assez limités...

Tout projet ambitieux et réaliste mérite d'être apprécié à l'aune de ses effets de moyen terme. En ce sens, l'horizon du contrat, 2002, en réduit nécessairement l'impact.

Il faut d'abord observer qu'une partie des effets attendus dépend de la réalisation de conditions extérieures si bien que le contrat ne peut être entièrement assimilé à la définition d'une politique volontariste. Il est partiellement soumis à aléas.

Il faut ici souligner que la démarche pluriannuelle qui est retenue ne doit en rien être comprise comme de nature à entamer les prérogatives du Parlement en matière budgétaire qui restent assises sur le principe d'annualité budgétaire. Il convient de remarquer que les engagements de la DGI viennent plutôt conforter les capacités de contrôle et d'évaluation du Parlement puisqu'ils impliquent la construction et le suivi d'indicateurs précis de gestion.

Mais, au-delà, l'ampleur des gains d'efficacité annoncés doit être correctement circonscrite.

La libération de 1.328 emplois sur trois ans correspond à une économie d'emplois annuelle de 442 unités à comparer aux 416 suppressions d'emplois prévues en 2000. Elle doit être située dans la perspective des cessations d'activité prévisibles qui atteindront un niveau nettement supérieur dans le proche avenir.

L'évolution prévisible du budget global de la DGI ne comporterait ainsi pas de réduction des moyens mais une progression modérée. Les crédits prévus en 2002 atteindraient un niveau supérieur à celui de 1999 (+ 1,6 %).

2. ... ce qui s'explique sans doute par l'insertion de contrat dans un environnement presque inchangé

L'une des questions majeures que comporte la réforme du ministère est celle des relations entre ses grandes directions et porte principalement sur leur spécialisation et la rationalisation des superpositions constatées.

Cette question qui est à l'ordre du jour des travaux de la " mission 2003 " reste à régler.

Le contrat ici présenté s'intègre, de ce point de vue, dans un " quasi statu quo ".

Deux novations doivent toutefois être mentionnées.

La création d'une structure spécialisée de gestion et de recouvrement chargée des grandes entreprises pour la fin 2001 constituera un pôle de compétence doté de professionnels spécialisés et disposant d'outils adaptés dans la gestion des obligations déclaratives et de paiement des grandes entreprises.

Les objectifs poursuivis sont principalement un gain de temps dans la mise en recouvrement des impositions concernant les grands groupes de sociétés, une meilleure programmation des opérations de contrôle fiscal de la DVNI12(*) et une meilleure maîtrise de situations fiscales complexes (stratégie fiscale des groupes, intégration...).

Cette structure constituera le correspondant fiscal unique de ces entreprises.

A ce sujet, la mise en place d'un interlocuteur fiscal unique pour les entreprises et les particuliers est prévue en 2003.

Ce dernier projet devrait rencontrer quelques difficultés compte tenu de la superposition des administrations et des compétences.

Une rationalisation s'impose sur ce point. Elle doit être guidée par la volonté de simplifier l'accès des usagers à l'administration fiscale mais aussi par la recherche de gains d'efficacité et d'un meilleur respect de l'égalité de traitement des contribuables. Plusieurs schémas sont actuellement envisagés :

 la spécialisation des réseaux par contribuable, logique qui anime la création de la direction nationale des grandes entreprises ;

 la spécialisation des réseaux par fonction avec, d'un côté, l'assiette et le contrôle, de l'autre, le recouvrement.

Une troisième voie doit être explorée au nom du réalisme et de l'efficacité, celle d'un regroupement des deux grands réseaux concernés par les projets à l'étude. Il n'est probablement pas bon de scinder l'assiette, le contrôle et le recouvrement dans deux entités séparées. L'argument juridique de la séparation entre les fonctions d'ordonnateur et celles de comptable est à considérer. Mais, il semble que rien n'empêche d'en maintenir le principe dans le cadre d'un regroupement des deux réseaux dans une seule entité. La situation qui prévaut à la DGI le démontre puisque cette direction générale exerce ces deux fonctions.

En revanche, une scission par impôt ou par contribuable se heurte, elle, à des problèmes de frontière et suppose des duplications coûteuses qu'il convient au contraire de supprimer

CHAPITRE IV

OBSRVATIONS DIVERSES

On évoquera successivement les questions posées par l'optimisation des missions de certains services d'expertise relevant du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et par certains aspects de l'activité des services de la comptabilité publique.

I. LES MOYENS D'EXPERTISE DU MINISTÈRE : UNE OUVERTURE S'IMPOSE

On ne fera qu'évoquer quelques unes des questions posées par le fonctionnement de trois catégories de services : les corps de contrôle, la direction de la prévision et l'Institut national des statistiques et des études économiques (INSEE).

A. L'INSEE, LA DIRECTION DE LA PRÉVISION ET LES CORPS DE CONTRÔLE

S'agissant de l'INSEE, son plan de charge se répartit inégalement entre des opérations statistiques lourdes et la production d'études.

En ce qui concerne les opérations statistiques, une place à part doit être faite au recensement dont la programmation financière est rappelée dans le tableau ci-dessous.

Programmation des dépenses du recensement

(en millions de francs)

 

1997

1998

1999

2000

2001

Total

Recensement de 1990

Travaux préparatoires

9,5

 
 
 
 

9,5

4,4

Personnels temporaires

 

7,9

776,9

1,8

 

786,6

583,8

Informatique

6,7

15,8

15,4

5,7

3,9

47,5

58,0

Exploitation

 

15,0

151,7

27,6

 

194,3

125,0

Autres dépenses (impressions, publicité, locaux, transport...)

0,5

48,8

54,0

9,2

3,4

115,9

114,9

DOM

3,0

7,0

42,2

3,3

 

55,5

56,1

Total

19,7

94,5

1.040,2

47,6

7,3

1.209,3

942,2

Plus généralement, l'activité statistique de l'INSEE qui s'appuie sur un réseau territorial dense doit être resituée dans un contexte où le doublonnement n'est pas exclu. On pense ici moins aux travaux des organisations internationales (OCDE, Eurostat), qui souvent sont dépendants des appareils statistiques nationaux qu'à ceux conduits par la Banque de France, organisme certes indépendant mais public. Il serait probablement économe de rationaliser dans la mesure du possible les missions des deux réseaux.

Avec la partie études de l'activité de l'INSEE, on est conduit à évoquer un problème que posent également les activités de la direction de la prévision.

S'agissant de l'INSEE, une question spécifique se pose, celle du dosage entre les études initiées par l'institut lui-même et les études répondant à des prestations de service. Il semble qu'un arbitrage un peu systématique ait été rendu privilégiant les premières. Cet arbitrage est certes conforme à la vocation d'un service public animé qui plus est d'une tradition d'indépendance.

Mais, il peut s'accompagner d'effets non désirables et, en particulier, d'un affadissement de la relation de l'INSEE avec son milieu.

A cet égard, les réticences de l'Institut à poursuivre les relations établies avec le Parlement et tout particulièrement avec le Sénat pourraient être interprétées comme la manifestation d'un repli sur soi synonyme de rétention de l'information économique. L'INSEE doit faire preuve de plus d'ouverture et, sur la base de conventions claires, engager ses services à nouer des relations fructueuses de confiance avec le Parlement au service d'un meilleur fonctionnement démocratique..

Une observation semblable vaut pour la Direction de la Prévision. S'il est normal que le Parlement accepte chaque année de doter l'exécutif des moyens d'analyse économique nécessaires à son action, s'il est naturel qu'il n'interfère pas plus qu'il n'est raisonnable dans la façon dont le gouvernement anime ces moyens, il est fâcheux que ceux-ci soient entièrement monopolisés par lui. Une solution d'efficience consisterait à réserver une part, même modeste, du plan de charge de la direction de la prévision au Parlement qui, sur la base d'un conventionnement sans ambiguïté, pourrait mobiliser les moyens techniques de la direction de la Prévision. On notera d'ailleurs que, dans le passé, un tel aménagement a existé, qu'il convient donc de le réactiver. Une avancée a eu lieu en ce sens cette année avec la reddition par la direction de la prévision d'une étude commandée par la commission des finances du Sénat sur l'évolution à long terme de la dette publique. Cette étape doit être saluée et il faut poursuivre sur cette voie.

Enfin, les missions des corps de contrôle doivent faire l'objet d'un meilleur partage d'informations. Des progrès importants ont été réalisés ces dernières années avec, en particulier, l'accès élargi aux travaux de la Cour des Comptes. Mais, les travaux de certains corps de contrôle, au premier rang desquels, ceux de l'inspection générale des finances, continuent d'être le monopole du ministre et ne font l'objet de publications ou d'informations qu'indirectement. Cette situation demeure non satisfaisante et des solutions adaptées devraient être trouvées. Ces solutions doivent permettre d'asseoir les missions de contrôle des rapporteurs spéciaux des commissions des finances. L'instauration d'une saisine parlementaire supposerait sans doute un bouleversement des cultures qui ne paraît pas immédiatement prévisible. En revanche, il est impératif que les sollicitations des rapporteurs spéciaux soient correctement accueillies et que l'article 164 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 soit ainsi totalement respecté. Il convient pour en assurer l'effectivité de prévoir une communication régulière des travaux de contrôle achevés et de ceux dont la programmation est acquise.

B. LA COUR DES COMPTES

Au terme de l'article 47 de la Constitution, la Cour des comptes "assiste le Parlement et le gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances".

L'article 47-1 de la Constitution énonce une disposition similaire pour les lois de financement de la sécurité sociale.

Longtemps, l'article 47 de la Constitution s'est matérialisé essentiellement par l'élaboration d'un rapport sur l'exécution de la loi de finances de l'année n-1. Ce rapport, d'une très grande utilité, voyait sa portée quelque peu atténuée par une remise tardive. Les progrès de la comptabilité publique et les diligences de la Cour ont permis d'abréger les délais pris par les travaux de la Cour, créant ainsi les conditions d'une meilleure utilisation du rapport.

En outre, même si un dialogue a toujours existé entre la Cour et la commission des finances du Sénat, il a récemment pu s'enrichir du fait des communications systématiques des référés de la Cour restés sans réponse et des rapports relatifs à la gestion des entreprises publiques.

Celles-ci font désormais l'objet d'un traitement systématique par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances du sénat. Il convient d'approfondir les relations qui se sont resserrées. En ce sens, l'accord de principe au terme duquel, moyennant un volume de demandes raisonnable de la part de la commission des finances, la Cour pourrait mobiliser ses moyens autour de quelques opérations de contrôle par an doit trouver des prolongements concrets. Pour donner à cette proposition tous ses prolongements, l'on pourrait aussi envisager des collaborations ponctuelles entre les personnels de la Cour et les services de la commission des finances chargés d'assister les rapporteurs spéciaux dans leurs opérations de contrôle. Cette collaboration, cela va sans dire, respecterait les systèmes de décision de l'une et l'autre des institutions, chacune continuant de fonctionner selon ses propres règles et selon sa culture. En particulier, les deux " collégialités " seraient préservées ainsi bien sûr que l'indépendance des deux organes.

II. LES SERVICES DU TRÉSOR PUBLIC : BREF APERÇU

Le Trésor public est, après la Direction générale des impôts, le service du ministère réunissant à la fois les plus nombreux effectifs et les dotations budgétaires les plus importantes.

Pour l'an prochain, la répartition des crédits budgétés serait la suivante.

Répartition de la dotation publique en 2000

(en millions de francs)


Personnel

10.149,9

Fonctionnement

2.924,2

Investissement

94

Total

13.168,1

Les moyens des services progressent de plus de 25 % entre 1993 et 2000.

Les recherches d'économies sont centrées sur la baisse des effectifs. Ceux-ci diminuent de 896 unités entre 1996 et 2000, soit une réduction de 1,6 %.

La direction est engagée dans un effort d'évaluation du coût de ses missions qui méritera d'être soigneusement suivi.

L'évaluation des coûts menée par la Direction de la comptabilité publique

Il n'existe pas encore de comptabilité analytique complète des services extérieurs du Trésor.

Mais, la direction de la comptabilité publique met en oeuvre deux types de démarches pour évaluer le coût de fonctionnement des services déconcentrés du Trésor : une approche des coûts par mission et pour certains secteurs, une comptabilité analytique.

La mesure des coûts par mission est rendue difficile du fait des caractéristiques du réseau du Trésor public qui est marqué par une forte densité de structures polyvalentes. Avec près de 4.000 postes comptables, répartis sur l'ensemble du territoire, les services déconcentrés de la direction de la comptabilité publique comprennent un nombre élevé de petites structures (996 ont une charge équivalente à moins de 3 agents). La quasi-totalité des postes comptables exerce l'ensemble des missions du Trésor public, une faible part se consacrant exclusivement à un seul secteur d'activité.

Outre leur émiettement, la polyvalence des structures du Trésor public constitue une contrainte importante pour une mesure directe des coûts où prédominent les dépenses de personnel.

Une approche fondée sur la mesure de l'activité réelle de chaque agent et des coûts de structures inhérents est donc très difficile à mettre en oeuvre. Un tel dispositif supposerait l'organisation d'un suivi individualisé de l'activité des personnels avec la définition d'unités d'oeuvre spécifiques.

La problématique se révèle peu différente pour les dépenses de structures. Leur mesure directe se heurte à la difficulté de déterminer des clefs de répartition suffisamment fiables, en raison des disparités dans l'organisation des tâches dans chaque poste comptable, notamment les trésoreries générales.

Dans ce contexte, la direction de la comptabilité publique a développé une approche des coûts à partir de standards nationaux, assortie d'un suivi spécifique pour certaines catégories de dépenses.

La mesure des coûts de personnels par mission qui représentent près de 75 % de l'ensemble des coûts des services est réalisée par exploitation des résultats du recensement de l'activité de chaque poste comptable, les travaux inventoriés étant valorisés en équivalent-agent à partir de la mesure du temps moyen nécessaire à leur exécution.

Cette méthode, mise en oeuvre tous les cinq ans pour établir le classement des postes comptables, permet de valoriser leur activité, et de disposer au plan national d'un outil de répartition des moyens par mission.

Le recensement des opérations repose sur l'inventaire exhaustif des travaux réalisés durant une année, qui groupe 514 types d'opérations dans les postes non centraliseurs et 694 dans les postes centralisateurs. La durée moyenne nécessaire à l'exécution d'une chaîne de travail est pondérée en fonction de sa fréquence par rapport à l'élément recensé.

Par ailleurs, les éléments de répartition fournis par le barème peuvent être appliqués à certains coûts de structures, qui ne peuvent être répartis au moyen d'une approche directe.

Une telle approche n'est en revanche pas justifiée pour les dépenses d'affranchissement ou les dépenses informatiques, dont la répartition est très marquée par les spécificités de telle ou telle mission.

Une clé de répartition spécifique, découlant des flux d'envoi postaux générés par chacune des missions, a donc été bâtie, qui reste cependant à affiner compte tenu d'une part, du manque de recul (l'ancien système de franchise postale, qui n'a cessé qu'en 1996, faisait obstacle à un suivi opérationnel en ce domaine) et, d'autre part, des évolutions inhérentes au nouveau système de paiement réel (perspectives de rationalisation des envois différentes selon les missions).

S'agissant des dépenses informatiques, c'est le poids relatif des coûts des différentes applications du réseau du Trésor public qui constitue la base de la clé de répartition des coûts par missions.

Les éléments d'analyse à la disposition de la direction de la comptabilité publique marquent le point d'entrée dans la mise en place d'une comptabilité analytique qui n'a, jusqu'à présent, été développée que pour les départements informatiques du Trésor public et le service de la redevance.

Cette évaluation a fait le lit de modifications des conditions d'affectation des personnels dans les Trésoreries et d'un projet de révision de la carte des implantations des recettes des finances.

On rappelle qu'en ce qui concerne le premier dispositif, il s'agit de confier la gestion de deux Trésoreries de petite taille à un même chef de poste. Les objectifs poursuivies et les modalités du dispositif sont décrits ainsi qu'il suit par le ministère :

"Les emplois de catégorie A dégagés par ces mesures seront réaffectés pour partie dans les départements et pour le reste au profit du réseau, dans l'objectif de renforcer l'exercice des missions en matière d'expertise économique et financière et de conseil aux collectivités locales. Ces emplois seront également redéployés dans le domaine des contrôles sur place et dans les trésoreries situées en zone urbaine.

Ce schéma d'organisation devrait concerner à moyen terme près de 300 trésoreries.

En ce qui concerne la réforme des recettes des finances, ses modalités seraient les suivantes :

"Par ailleurs, la direction a engagé une réforme des Recettes des finances fondée sur la rénovation des missions et sur la révision de la carte de leur implantation.

Des tâches actuellement assurées par la Recette des Finances seront recentrées sur la Trésorerie Générale et les postes comptables de la ville-siège.

C'est le cas de la fonction de centralisation comptable et de tenue de la comptabilité qui sera désormais assurée directement par la seule Trésorerie Générale, compte tenu de l'évolution des techniques et pour accélérer la remontée de l'information comptable.

Le recouvrement des impôts de la ville-résidence de la Recette des Finances, sera confié à un autre poste en résidence.

En contrepartie, l'activité des Recettes des Finances sera recentrée sur le rôle majeur d'animation, d'assistance et de soutien de proximité des postes comptables
"

Une révision de la carte des implantations est par ailleurs en oeuvre.

Ces réformes sont sans doute nécessaires, mais elles doivent s'inscrire dans le cadre du maintien de la préoccupation d'assurer les missions essentielles du réseau dont le tableau ci-dessous rappelle la nature et la répartition des moyens consacrés à chacune d'entre elles.

Répartition des moyens du Trésor public par mission

56078 emplois budgétaires

en pourcentage


Recouvrement

29,92

Dépense de l'Etat

9,36

Comptabilité

3,49

Collectivités et établissements publics locaux (EPL)

43,68

Trésorerie

7,15

Divers

5,78

Action économique

0,62

L'on peut, en particulier, s'interroger sur la pertinence d'allouer tant de moyens aux activités financières du réseau qui mobilisent des encours somme toute modestes.

Situation au 31 décembre 1997 et 1998

(en milliards de francs)


 

1997

1998

Variations 1998/1997

COMPTES DE DEPOTS

 
 
 

Nombre de comptes-chèques

863 439

800 599

- 7,28 %

Encours

17,70

18,92

6,89 %

Nombre de comptes à terme

83 515

59 562

- 28,68 %

Encours

4,18

3,72

- 11 %

CODEVI

 
 
 

Nombre de livrets

122 084

125 794

3,04 %

Encours

1,62

1,74

7,41 %

LIVRETS-JEUNES

 
 
 

Nombre de livrets

8 200

8 970

9,39 %

Encours

0,05

0,05

-

BONS DU TRESOR

 
 
 

Placement brut

6,53

2,94

- 54,98

OPCVM

 
 
 

Actif géré

52,11

51,65

- 0,88 %

EMPRUNTS ET ASSIMILES

 
 
 

Placement brut

4,45

2,65

- 40,45 %

Dont emprunts d'Etat

3,79

2,24

- 40,9 %

PRIVATISATIONS

0,158

0,152

- 3,8 %

PEA

 
 
 

Nombre de plans

13 967

17 991

28,81 %

Encours

1,91

2,44

27,75 %

CNP

 
 
 

Placement (chiffre d'affaires)

6,8

6,0

- 11,76 %

Des réformes sont envisagées. Elles s'inscrivent dans une réflexion sur le sens des missions du réseau de la Comptabilité publique et dans le contexte de réaménagements législatifs et réglementaires.

Le premier d'entre eux concerne les fonds des notaires dont le monopole de la collecte devrait être confié au Trésor public, ce qui suppose des aménagements. Le second provient de la nécessité de s'adapter aux règles européennes et nationales de la concurrence au terme desquelles l'activité de collecte des fonds particuliers par le Trésor public pourrait être considérée comme irrégulière.

Au-delà du débat juridique, force est de reconnaître que l'activité de collecte des fonds particuliers qui n'est pas conduite dans le cadre d'une mission de service public clairement identifiée doit être repensée. Il ne faut pas oublier les besoins mal couverts qui peuvent nécessiter un redéploiement des moyens.

Il faut également réfléchir aux modalités de l'activité de conseil aux collectivités locales qu'il entre dans les intentions du ministère de développer et d'améliorer.

Enfin, il semble peu efficace de penser le devenir du réseau sans inclure dans la réflexion les activités analogues ou connexes des autres directions du ministère. Le rapport en cours de la " mission 2003 " devra rendre des conclusions sur ce sujet.

ARTICLE RATTACHÉ


ARTICLE 68

La majoration légale des rentes viagères


Commentaire : le présent article opère la revalorisation traditionnelle des rentes servies en réparation d'un préjudice ou constituée au profit d'anciens combattants en fonction de l'inflation prévisionnelle de l'année n-1 telle qu'elle est estimée dans le rapport économique, social et financier annexé au dernier projet de loi de finances.

Il convient de relever que les rentes constituées entre particuliers font également l'objet d'une revalorisation au sein du projet de loi de finances et ce malgré l'avis par lequel le Conseil d'Etat avait estimé que cette disposition n'étant constitutive d'aucune charge pour l'Etat, elle ne pouvait figurer au sein de la loi de finances, mais devait relever d'une disposition législative de droit commun. En outre, le choix du mode d'indexation pourrait être débattu.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une séance tenue le mardi 23 novembre 1999 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, puis de M. Claude Belot, vice-président, la commission a procédé à l'examen des crédits de l'économie, des finances et de l'industrie et de l'article 68 rattaché, sur le rapport de M Bernard Angels, rapporteur spécial.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, ayant précisé que son intervention porterait sur les seuls crédits des services traditionnels du ministère de l'économie et des finances, a indiqué que cette tâche n'était pas commode cette année, la présentation budgétaire ayant fait l'objet d'importantes réformes de structures avec l'intégration de tous les crédits des fascicules " Industrie " et " PME, commerce et artisanat ", la poursuite de la réintégration dans le budget de crédits figurant dans des comptes extrabudgétaires et des transferts entre budgets qui, pour les plus importants, concernent le fascicule " Charges communes ".

Il a précisé que le budget des services financiers atteignait une somme proche de 63 milliards de francs, au service pour l'essentiel de l'exercice d'une mission régalienne par excellence, l'administration de l'impôt, près des deux tiers du budget y étant consacrés. Il a ajouté que ce budget était aussi avant tout un budget consacré à des dépenses de personnel, les charges liées aux effectifs en activité représentant 60 % des crédits, et l'ensemble des charges de personnel s'élevant à 81 % du total des dotations.

Evoquant les charges de personnel, il a mentionné les difficultés d'analyse résultant des modifications de nomenclature et indiqué que leur augmentation provenait sans doute d'un certain dynamisme des dépenses de pensions (+ 1,6 %), mais surtout de la progression des rémunérations d'activité. Il a souligné que cette augmentation intervenait malgré une nouvelle réduction des effectifs, portant au total sur 727 emplois.

Ayant indiqué que le niveau des crédits d'intervention publique restait bas (moins de 300 millions de francs), de même que celui des crédits d'investissement, il a exposé ses observations.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a d'abord expliqué que l'effort de sincérité budgétaire se poursuivait. Il a rappelé la budgétisation en 1999 de divers faux fonds de concours dont la commission avait dénoncé l'existence, et qui existaient depuis au moins 50 ans, pour indiquer que, cette année, les crédits intégrés dans le budget représentaient un peu moins de 1 milliard de francs.

Soulignant la modicité de cette somme par rapport aux montants considérables réintégrés l'an dernier, soit près de 11 milliards de francs, il a néanmoins jugé que sa réintégration au budget permettait de s'approcher d'une vérité budgétaire complète.

Il a ajouté trois commentaires pour remarquer d'abord que la clarification des crédits du ministère témoignait de l'importance du travail de contrôle parlementaire, ensuite qu'il restait des comptes extrabudgétaires à réintégrer portant principalement sur les recettes provenant de la collecte de l'épargne et, enfin, que cette clarification budgétaire que d'aucuns annonçaient comme l'apocalypse n'avait provoqué au fond aucune difficulté, une fois surmontées les crispations initiales. Il a ajouté que remédier à ce grave dysfonctionnement constituait un préalable indispensable à la modernisation du ministère.

Evoquant ce dernier chantier, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a jugé qu'il était exemplaire de la démarche que devraient suivre les administrations.

Il a rappelé que la modernisation du ministère consistait d'abord à engager une démarche d'intégration des services financiers et des services chargés de l'industrie, des petites et moyennes entreprises, du commerce et de l'artisanat, ce qui s'imposait pour optimiser les moyens d'administration centrale, démarche en bonne voie, et pour unifier l'action des services déconcentrés, objectif plus difficile à atteindre, mais devant être poursuivi.

Il a alors expliqué que la modernisation du ministère consistait aussi dans une réforme des modes d'animation de ses grandes directions générales et devrait également concerner leur organisation.

S'agissant des modes d'animation des directions générales, il a indiqué que le ministère avait engagé une démarche importante avec le contrat d'objectifs et de moyens de la direction générale des impôts, qui comporte une programmation des moyens de la Direction générale des impôts (DGI) sur trois ans, à partir d'une évaluation des gains d'efficacité de cette administration. Il a précisé que les conditions dans lesquelles ces gains d'efficacité devaient être utilisés étaient déterminées par le contrat, la DGI s'engageant à économiser un peu plus de 3.000 emplois dont elle ne conserverait que la moitié, les emplois conservés étant redéployés afin d'atteindre des objectifs de qualité de service définis en autant d'indicateurs précis. Il s'est félicité du principe de cette démarche, rappelant qu'il était assez rare qu'une administration s'engage sur des objectifs clairs et quantifiés, et observant incidemment que ces engagements favoriseraient beaucoup le contrôle parlementaire.

Il a toutefois nuancé sa satisfaction en évoquant les obligations contractées.

Ayant souligné que le contrat entre la DGI et la direction du budget, pour être pluriannuel, n'en devait pas moins recevoir l'assentiment parlementaire qui reste quant à lui annuel, il a indiqué que ce contrat, soumis à de nombreuses conditions, ressemblait un peu à une déclaration d'intentions, et jugé que sa traduction budgétaire restait floue. A ce propos, il a estimé qu'il restait à clarifier les coûts réels de la DGI, et précisé que l'économie envisagée ne consistait pas en une réduction du coût des missions, mais en une augmentation modérée.

Il s'est alors ouvert d'une seconde réserve, jugeant que sur la question délicate de la réorganisation des conditions d'exercice des missions fiscales de la DGI et de la direction générale de la comptabilité publique(DGCP), le contrat d'objectifs et de moyens de la DGI s'inscrivait dans un contexte inchangé ou presque. Il a précisé que la seule réforme de structure venait de la création annoncée d'une direction nationale des très grandes entreprises qui devrait centraliser la gestion de l'ensemble des processus fiscaux des entreprises dont le chiffre d'affaires égale ou excède 4 milliards de francs.

Mais il a observé que pour le reste, les réorganisations entre la DGI et la DGCP étaient en suspens alors que là résidait l'essentiel des gisements d'efficacité.

Evoquant un récent rapport de l'inspection générale des finances qui avait accrédité l'idée que notre administration fiscale serait plus coûteuse qu'ailleurs, il a estimé que ce constat devait être très sensiblement nuancé, mais qu'en revanche les développements de ce rapport démontrant que des gains d'efficacité étaient indispensables, et pouvaient être atteints à travers une réduction des coûts et l'amélioration des performances, étaient largement fondés.

Il a alors souligné que l'une des réformes de structure à engager concernait le couple DGI - DGCP qu'il convenait de mieux unifier. Incidemment, il a ajouté que la question du recouvrement des cotisations sociales mériterait d'être abordée à cette occasion, puisque l'un des objectifs consistait à réduire les redondances. Il a alors précisé que deux schémas étaient envisagés, l'un consistant à spécialiser les deux réseaux par catégorie de contribuables (les entreprises pour la DGI et les particuliers pour le Trésor public), l'autre à séparer totalement l'assiette et le contrôle, qui reviendraient à la DGI, et le recouvrement, qui serait confié à la DGCP. Il a estimé qu'un troisième schéma devait être envisagé qui consisterait à fusionner les deux réseaux, quitte à établir des spécialisations correspondant aux différentes fonctions de gestion de l'impôt.

Il a conclu en mentionnant quelques observations sur divers services du ministère.

Evoquant l'optimisation des moyens consacrés à l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), à la direction de la prévision, et aux corps de contrôles, il a mentionné un certain chevauchement des compétences d'observation économique entre l'INSEE et la Banque de France. Il a alors jugé qu'une rationalisation était à rechercher, quitte à enrichir le travail d'analyse économique de l'INSEE.

Il a alors exprimé son souci de mettre à nouveau en évidence une question relative à l'équilibre des pouvoirs institutionnels. Observant que chaque année le Parlement concédait aux différents gouvernements d'importants moyens leur permettant de disposer d'une expertise de qualité, il a estimé qu'en retour, le Parlement devrait pouvoir exercer une sorte de droit de tirage sur ces moyens.

Il a jugé en ce sens que les études d'intérêt général des corps de contrôles, et en particulier ceux de l'inspection générale des finances, devaient être communiquées autrement que par la voie de fuites habilement distillées, et a appelé de ses voeux l'instauration d'un droit de communication au bénéfice des présidents des commissions des finances.

Il a d'autre part considéré que devrait être réactivée la pratique conventionnelle qui liait le Sénat à la direction de la prévision et à l'INSEE, au terme de laquelle ces deux administrations prêtaient leur concours technique à des études commandées par le Sénat. Il s'est ainsi félicité de la remise récente d'une étude de la direction de la prévision sur la dette publique.

Il a enfin évoqué certains aspects des missions des services de la comptabilité publique, appelant à une clarification de leur mission de conseil aux collectivités locales, à conduire en partenariat avec celles-ci.

Abordant les missions de collecte de l'épargne exercées par le Trésor public, il a indiqué que des réformes étaient envisagées, qui s'inscrivaient dans une réflexion sur le sens des missions du réseau de la Comptabilité publique et dans le contexte de réaménagements législatifs et réglementaires.

Il a rappelé qu'une partie du problème concernait les fonds des notaires, dont le monopole de la collecte devrait être confié au Trésor public, une difficulté plus ardue concernant la collecte des fonds des particuliers par le Trésor public.

Jugeant que celle-ci soulevait un débat juridique, il a surtout observé que le bon exercice des missions de service public du Trésor Public pouvait justifier un redéploiement des moyens.

Il a alors proposé à la commission d'adopter les crédits pour 2000 de l'économie, des finances et de l'industrie.

Un large débat s'est alors ouvert.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est demandé si du fait de leur statut, la communication générale des rapports de l'inspection générale des finances pouvait être envisagée sans autre précision.

M. Yann Gaillard a d'abord souhaité préciser que la communication des rapports de l'inspection générale des finances devait être examinée en fonction de la substance de chacun d'entre eux, une distinction pouvant intervenir entre les rapports " ad hominem " et les rapports d'intérêt général.

Puis il a souhaité obtenir des précisions sur le déroulement de la réforme du ministère. Il s'est en particulier inquiété de la réorganisation des missions de la DGI et de la DGCP, faisant valoir que la spécialisation des réseaux par contribuable, que semblait privilégier la création d'une direction nationale des grandes entreprises, était une voie moins recommandable que celle consistant à spécialiser les réseaux par fonction.

M. Gérard Braun s'est étonné des variations contradictoires entre les crédits des rémunérations et ceux des charges sociales.

En réponse, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a d'abord souligné que la communication des travaux de l'inspection générale des finances devrait aller de soi si l'application de l'article 164-IV dernier alinéa de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 était effective. Il a insisté sur la nécessaire rénovation des moyens de contrôle du Parlement, estimant qu'il y avait là une vraie attente populaire. Il a ajouté que la déontologie parlementaire devrait permettre aux rapporteurs spéciaux d'éviter toute dérive.

Il a indiqué que la direction de la législation fiscale se trouvait désormais sous l'autorité hiérarchique du directeur général des impôts et a estimé que le mouvement de réforme initié dans le cadre de la " mission 2003 " avait toutes chances de se poursuivre.

Il a précisé sa pensée sur le schéma de réorganisation de la DGI-DGCP en observant qu'une rupture entre les missions d'assiette et de recouvrement n'était pas plus souhaitable que le maintien des superpositions actuelles.

Il a enfin indiqué que les variations apparentes de crédits n'avaient pas de réelle signification dans un budget dont il a rappelé les importants changements de nomenclature.

A l'issue de ce débat, le président a rappelé que la commission devait se prononcer par un vote unique sur les crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ceux-ci ne faisant plus l'objet que d'un seul fascicule. Le rapporteur général a estimé que les critiques formulées par les trois rapporteurs spéciaux lui paraissaient justifier le rejet de cet aspect fondamental de la politique du Gouvernement.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Elle a en revanche décidé de proposer l'adoption sans modification de l'article 68 et de l'article 69, précédemment réservés.


Réunie le mardi 23 novembre 1999 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, puis de M. Claude Belot, vice-président, la commission des finances a examiné les crédits de la section Economie, finances et industrie. Lors de sa réunion, la commission a décidé de proposer au Sénat le rejet des crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000.




1 Sont les services traditionnels du ministère de l'économie et des finances.

2 Aux arrondis près

3 Dont une partie a été mentionnée plus haut lors de la présentation du regroupement des moyens ministériels, soit 1.664 millions de francs de crédits.

4 Il convient en effet de tenir compte de l'amélioration des qualifications des agents que traduit la déformation de la structure des emplois.

5 Hors juridictions financières et non titulaires

6 L'exécution des lois de finances pour l'année 1998.

7 Les comptes concernés sont les comptes 466-17 (sous-comptes 171 et 176), " Frais de service des comptables du Trésor ", 466-21 " Opérations d'encaissement et de répartition de remises et commissions sur emprunts et émissions de correspondants nationaux ", 466-223 et 466-224 " Rémunérations accessoires de certains agents de l'Etat - Cadastre ", le compte 466-226 " Hypothèques " et le compte 466-24 " Masse des douanes ".

8  5,9 milliards en 1999.

9  4,2 milliards en 1998.

10 Prélèvements pour frais d'assiette et de perception.

11 Allemagne, Canada, Etats-Unis, Espagne, Irlande, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni et Suède

12 Direction des vérifications nationales et internationales.






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