Projet de loi de finances pour 2000 : Petites et moyennes entreprises, commerce et artisanat

Projet de loi de finances pour 2000, TOME III - Les moyens des services et les dispositions spéciales (deuxième partie de la loi de finances) Annexe n° 13- Economie, finances et industrie : III. - Petites et moyennes entreprises, commerce et artisanat

BALLAYER (René), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 89-TOME III Annexe n° 13 (1999-2000) - COMMISSION DES FINANCES

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Table des matières

N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 13

ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE :

III. - PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES, COMMERCE ET ARTISANAT

Rapporteur spécial : M. René BALLAYER

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1805 , 1861 à 1866 et T.A. 370 .

Sénat : 88 (1999-2000).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1 - La lisibilité de la présentation des crédits est faible.

2 - Les dépenses de fonctionnement du secrétariat d'Etat devraient pouvoir être identifiées et suivies. Elles pourraient figurer dans l'agrégat n° 13.

3 - La gestion du FISAC devrait être :

- en partie au moins déconcentrée

- mieux contrôlée par le Parlement.

4 - La spécificité du FASA doit être mieux affirmée et la consommation de ses crédits faire l'objet d'une attention particulière.

5 - La suppression de la prime à l'embauche pour les contrats d'apprentis concernant les jeunes de niveau V ne paraît pas justifiée.

6 - L'apprentissage artisanal et les formations en alternance doivent être confortés et leur financement réformé.

7 - Il doit être tenu compte des pénuries de main d'oeuvre rencontrées, à court terme, pour certaines qualifications (métiers du bâtiment et métiers de bouche) et de l'évolution prévisible des débouchés de l'apprentissage à long terme.

8 - La gestion des crédits d'animation économique doit être rendue plus efficace, les actions, dans ce domaine, des chambres de métiers mieux contrôlées et de nouveaux projets cohérents, éligibles au soutien du FSE, rapidement montés.

9 - Le FNPCA finance des dépenses utiles mais d'un faible montant et selon un mécanisme complexe. Les crédits correspondant ne pourraient-ils pas être budgétisés ?

10 - L'extinction progressive des bonifications d'intérêt, si elle est envisagée, mérite réflexion.

11 - L'agrément fiscal des plateformes d'initiative locale et la déductibilité fiscale des dons qui leur sont consentis devraient concerner les reprises aussi bien que les créations d'entreprises.

12 - La perspective du passage aux 35 heures, en 2002, des entreprises de moins de 20 salariés demeure, pour elles, un sérieux sujet de préoccupation.

INTRODUCTION

Comme votre rapporteur spécial le répète chaque année, le montant de ce budget n'est pas représentatif de l'importance économique des PME commerciales, artisanales et de service.

En effet, alors que celles-ci occupent plus de la moitié de la population active, les crédits qui leur sont consacrés par le secrétariat d'Etat concerné totalisent seulement, pour l'an 2000, 386,9 millions de francs, pour les dépenses ordinaires et les crédits de paiement, et 28,5 millions de francs pour les autorisations de programme.

S'y ajoutent, il est vrai, 410 millions de francs du FISAC, le Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce, qui est alimenté par un prélèvement sur l'excédent de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat, créée par la loi du 31 décembre 1989.

Mais les montants en cause restent modestes.

Toutefois, les PME bénéficient, par ailleurs, des crédits de beaucoup d'autres départements ministériels et d'autres sources de financement recensés dans une annexe récapitulative à la loi de finances.

Les dépenses du secrétariat d'Etat exercent, par ailleurs, souvent un effet de levier important, s'agissant par exemple des contrats de plan Etat-région ou des bonifications d'intérêt qui, pour une mise d'environ 150 millions de francs, permettent l'octroi de 3 milliards de prêts bancaires aux entreprises artisanales.

Il n'en demeure pas moins que l'impact des mesures d'allégement fiscal ou de simplification administrative sur l'activité des PME est sans doute supérieur à celui de ce budget.

Ce dernier permet à l'Etat de participer au financement de trois types d'action au côté des chambres de commerce et des métiers, des banques, des collectivités territoriales et de divers organismes professionnels et de formation.

Il s'agit :

d'actions de formation professionnelle, préalable, initiale ou continue, pour environ 100 millions de francs ;

d'actions destinées à améliorer la compétitivité des PME : une quarantaine de millions de francs pour les contrats de plan Etat-région, un peu plus de 90 millions de francs d'interventions diverses au titre IV et 7 millions de francs destinés au Fonds d'aménagement des structures artisanales au titre VI ;

enfin, la facilitation de l'accès au crédit des PME se voit consacrer quelque 145 millions de francs, dont 123 millions de francs pour les bonifications d'intérêt et 22 millions de francs pour les garanties d'emprunt.

Ce budget est un instrument d'incitation et d'accompagnement plus que d'action en propre du secrétariat d'Etat. Toutefois, si près des trois quarts des subventions d'investissement sont déléguées aux préfets de région, le taux de déconcentration des crédits du titre IV (interventions) n'est que de 6,50 % et le FISAC est actuellement géré de façon très centralisée.

Globalement, le budget des PME, du commerce et de l'artisanat, connaît, en l'an 2000, un léger effritement : - 1,7 million de francs, soit : - 0,4 % du fait, principalement, d'une diminution de 28 millions de francs des crédits de bonifications d'intérêt, que ne compensent pas la création d'un nouveau chapitre consacré aux garanties d'emprunt et les mesures nouvelles dont bénéficie le Fonds d'aménagement des structures artisanales (FASA).

La réorientation des mécanismes destinés à favoriser l'accès des PME aux crédits des banques en constitue la principale nouveauté.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

A. L'IMPORTANCE DU RÔLE ÉCONOMIQUE DES PME

Les PME, selon la définition européenne (moins de 250 salariés), représentaient, en 1999, 99,8 % des entreprises et 67 % de la population active française.

Les PME commerciales occupent 2.580.000 personnes et les PME artisanales (pour la plupart très petites), 2.300.000, les PME de services, 3.100.000. L'action du secrétariat d'Etat concerne ainsi au total 7.980.000 individus, soit plus de la moitié (54,4 %) de la population active.

Avec une confiance retrouvée et des perspectives de croissance dans l'ensemble encourageantes, les PME, et particulièrement les plus petites d'entre elles sont fortement créatrices d'emplois et envisagent de continuer d'investir et d'embaucher.

Les évolutions sont toutefois contrastées selon que les entreprises sont plus ou moins proches du consommateur final, le commerce et le tourisme enregistrant les meilleures performances. L'investissement, dont le financement fait davantage appel au crédit devenu meilleur marché, pourrait ralentir. Les créations d'entreprises peinent à décoller. Leur nombre diminue dans l'artisanat, en même temps que celui ^{1( * )} d'apprentis (cf. p.169 du " bleu ").

B. UN BUDGET MODESTE MAIS QUI N'EST QU'UN INSTRUMENT PARMI D'AUTRES ET CONTRIBUE À MENER DES ACTIONS SIGNIFICATIVES

1. Un budget modeste

Autant l'activité économique des PME commerciales, artisanales et de services est importante et leur situation complexe, mouvante et variée, autant le montant de ce budget est modeste et sa structure simple :

- 386,9 MF de DO + CP

- 28,5 MF d'AP pour l'an 2000

répartis en 4 chapitres :

- chapitre 44-03 " interventions en faveur du commerce,
de l'artisanat et des services " : 214,6 MF

- chapitre 44-95 (article 20) " participation à divers
fonds de garantie " : 22 MF

- chapitre 44-98 " bonifications d'intérêt dans le
domaine de l'artisanat " : 123 MF

- chapitre 64-02 (subventions d'investissement)
" aides au commerce et à l'artisanat " : 27,3 MF (CP)
(AP : 28,5 MF)

2. Un instrument seulement parmi d'autres

Les crédits concernant l'aide aux PME, inscrits dans les budgets de différents départements ministériels, outre celui du secrétariat d'Etat au commerce et à l'artisanat (emploi, comptes spéciaux, industrie, agriculture et pêche, recherche, aménagement du territoire...) dépassaient, en 1999, 80 milliards de francs, selon l'annexe " jaune " récapitulative à la loi de finances.

S'y ajoutent :

- le FISAC (Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce), alimenté par une taxe sur les grandes surfaces ^{2( * )} , géré par le secrétariat d'Etat, doté de 400 MF en 1999 et 410 MF en 2000 ;

- les aides européennes (Fonds social européen, FEDER...) ;

- les ressources propres des chambres de commerce et des métiers, etc.

L'accès des PME au crédit, les mesures fiscales ou de simplification administrative en leur faveur comptent probablement davantage pour elles que les dépenses du secrétariat d'Etat. Mais ces dernières, cependant, ne font, le plus souvent, que compléter d'autres financements (voir annexe).

Il s'agit, au total, d'actions et de sommes importantes.

3. Des actions néanmoins significatives

Le budget du secrétariat d'Etat aux PME participe essentiellement au financement de trois types d'actions :

a)  Formation (préalable, initiale ou continue),
b)  Compétitivité (contrats de plan, restructurations, animation économique, développement technologique),
c)  Accès au crédit (bonifications d'intérêts et garanties d'emprunt).

Les crédits du secrétariat d'Etat viennent en complément d'autres financements (chambres consulaires, organismes professionnels et de formation, banques, collectivités territoriales...).

Les fonds rassemblés peuvent être, au total, importants :

- plus de 3 milliards de francs de prêts à taux préférentiel en 1998 à partir d'un crédit budgétaire de 150 MF ;

- 3 milliards d'engagements des régions en faveur du développement des PMI durant le XI ^e Plan (pour 270,60 MF de dépenses de l'Etat destinées aux PME commerciales et artisanales).

C. PRINCIPALES ÉVOLUTIONS PRÉVUES POUR L'AN 2000

1. Aperçu global

Le tableau ci-dessous révèle :

- un léger effritement du total des D.O. + C.P. : - 1,7 MF, soit - 0,4 %,

- la baisse des crédits consacrés aux bonifications d'intérêt est à peu près compensée par la participation à divers Fonds de garantie et la progression des interventions dans le cadre des contrats de plan Etat-régions,

- les AP augmentent de 10 % (de 25,9 à 28,5 MF).

2. Les nouveautés essentielles

a) Les changements de nomenclature

Pour la deuxième année consécutive ont lieu d'importants changements de nomenclature qui affectent non seulement la présentation mais aussi la gestion des crédits.

La section III - PME, commerce et artisanat - disparaît pour être intégrée dans la section commune I - Économie, finances et industrie - dont elle devient l'agrégat n° 13.

L'an dernier, les dépenses de fonctionnement du secrétariat d'Etat avaient déjà subi le même sort.

b) La réorientation des mécanismes de soutien à l'accès au crédit

Le gouvernement considère que le coût du crédit n'est plus aujourd'hui un obstacle majeur au financement des petites entreprises.

Il en conclut que l'octroi de prêts bonifiés n'apparaît plus désormais comme un facteur déterminant de déclenchement de l'investissement.

Aussi a-t-il décidé de réorienter son action sans abandonner pour autant brutalement la politique précédente, afin de privilégier les mécanismes de garantie d'emprunt qui, en encourageant les banques à prendre davantage de risques, facilitent l'accès au crédit des très petites entreprises.

La SOFARIS négociera, à cet effet, des conventions avec les réseaux bancaires et les sociétés de cautionnement mutuel.

Les crédits du chapitre 44-98 diminuent, en conséquence, de 29 millions de francs tandis qu'est créé le nouveau chapitre 44-95 "participation à divers fonds de garantie", doté de 22 millions de francs.

Ce dispositif de cautionnement bénéficiera aux PME non seulement commerciales et artisanales, mais aussi de service, d'où le rajout de la mention correspondante à l'intitulé du chapitre 44-03 "Interventions en faveur du commerce, de l'artisanat et des services ".

c) L'ouverture d'une prochaine tranche de contrats de plan

Par rapport au XI ^e plan (1994-1998, prolongé jusqu'en 1999), les crédits budgétaires consacrés au commerce et à l'artisanat (hors FNADT) augmenteront de 29,7 %, durant le XII ^e plan, pour atteindre 351 millions de francs.

L'accent sera mis sur les aides à la transmission-reprise d'entreprises pour faciliter l'installation de demandeurs d'emploi.

Les crédits demandés pour 2000 correspondent à la première quote-part annuelle de la tranche 2000-2005.

d) L'augmentation du FASA

Le FASA (fonds d'aménagement des structures artisanales) progresse sensiblement en autorisations de programme comme en crédits de paiement.

Traditionnellement destiné au financement d'actions d'ingénierie (création-reprise, restructuration du mouvement coopératif artisanal, conseil en exportations...) et à la promotion de l'image des artisans, ce fonds, ainsi abondé, pourra se consacrer aussi à des actions en faveur de l'amélioration de la qualité des produits, de l'utilisation des technologies nouvelles ou de la prise en compte de l'environnement dans les activités artisanales.

D. PREMIÈRES OBSERVATIONS

1. Sur la nomenclature et les dépenses de fonctionnement

L'évolution des dépenses de fonctionnement du secrétariat d'Etat, intégrées dans la section commune du bleu " Économie, finances et industrie " est devenu très difficile à suivre.

Une Direction commune aux entreprises commerciales, artisanales et de services a été créée à la fin de 1998 dont il est estimé que " ses missions renouvelées et élargies nécessitent une augmentation de son personnel (de 153 à 200), par rapport à la situation antérieure à la fusion ".

En même temps que leurs services respectifs, les crédits relatifs au commerce, d'une part, et à l'artisanat, d'autre part, ont été eux aussi intégrés, en raison de l'imbrication de ces deux secteurs et " pour s'affranchir des effets de clientèle observés jusque là ".

2. Sur la gestion du budget

a) Les mouvements de crédits

- d'importants reports de crédits ont été enregistrés de 1998 sur 1999 concernant l'exécution des contrats de plan :

AP = 11,17 MF sur une dotation initiale de 20 MF

CP = 12,36 MF sur 23,50 MF.

- Au titre IV, 38 ,3 MF de crédits ont été annulés durant l'exercice 1999 :

1,330 MF au titre des actions économiques sur un total de 90 MF,

mais, surtout, 37 MF, au chapitre 44-98, sur un total de 151 MF, concernant les bonifications d'intérêt.

L'une des réponses au questionnaire budgétaire indique qu'" il a été décidé, en 1999, de réduire l'enveloppe de prêts bonifiés à 1 milliard de francs (au lieu des 2 milliards initialement prévus) et de la consacrer exclusivement à des investissements de mise aux normes européennes ".

Cela explique la réduction des crédits correspondants. Le Parlement n'aurait-il pas dû -à tout le moins- être informé d'une modification aussi importante du budget voté pour 1999 ?

b) Une déconcentration limitée

- Le taux de déconcentration des crédits d'intervention du titre IV est particulièrement faible (6,50 %), ce qui s'explique, selon le secrétariat d'Etat, par " l'étroitesse des masses budgétaires qu'il gère ", notamment celle de la part déconcentrable des crédits de formation professionnelle.

De même, la procédure suivie pour l'attribution des aides du FISAC paraît très centralisée, du fait, notamment, de l'existence d'une commission nationale chargée de donner un avis sur tous les dossiers, même d'un faible montant (voir plus loin).

c) L'évolution du FASA

- Le FASA (Fonds d'aménagement des structures artisanales) augmente fortement (+ 3,5 MF de mesures nouvelles), alors qu'il a subi des annulations de crédits en 1999 (- 1,5 MF) et enregistré des reports de l'année précédente (5,10 MF en CP) qui semblent témoigner de problèmes de consommation.

Ne tend-t-il pas, d'autre part, à devenir un chapitre " fourre-tout " en étant appelé à financer des actions de promotion de la qualité de la production artisanale, de diffusion des technologies nouvelles et de prise en compte de la préservation de l'environnement, outre ses dépenses d'ingénierie traditionnelles ?

Par ailleurs, quel rapport y a-t-il entre l'aménagement des structures et la promotion de l'image artisanale (Fête du pain, etc...) que le Fonds contribue à financer ?

II. LES ACTIONS DE FORMATION

On peut distinguer trois types de formation :

- formation initiale , à destination des jeunes qui souhaitent exercer les métiers des secteurs du commerce et de l'artisanat ;

- formation préalable , à la création ou à la reprise d'entreprises, à l'installation des artisans ou à destination des demandeurs d'emploi souhaitant travailler dans le secteur du commerce ;

- formation continue (perfectionnement, adaptation à l'évolution du contexte dans lequel les artisans et commerçants exercent leurs activités).

Enfin, la formation des formateurs ou des animateurs intervenant dans les secteurs du commerce et de l'artisanat, doit , naturellement, être distinguée de celle des commerçants et artisans eux-mêmes.

A. LA FORMATION DES FORMATEURS ET DES ANIMATEURS DES SECTEURS DU COMMERCE ET DE L'ARTISANAT

1. Concernant le commerce

Le CEFAC (centre d'étude et de formation des assistants du commerce) est une association chargée d'instruire les assistants techniques du commerce qui ont vocation à apporter information, formation et conseil aux commerçants en fonction, comme aux candidats à la création d'une entreprise commerciale.

Outre les assistants techniques du commerce susvisés, le CEFAC forme aussi des conseillers sociaux du commerce et des agents des centres de formalités des entreprises qui se mettent en place progressivement auprès des compagnies consulaires.

2. Concernant l'artisanat

a) l'animation économique

La subvention versée à l'ISM (Institut supérieur des métiers) représente la totalité des moyens affectés par le secrétariat d'Etat à la formation des animateurs économiques de l'artisanat.

Depuis 1996, son montant est de 17,6 millions de francs.

La mission principale de l'ISM est d'organiser la formation de base et le perfectionnement des agents d'animation économique des chambres de métiers et des organisations professionnelles.

Mais l'Institut exerce, par ailleurs, d'autres fonctions (formation des cadres de l'artisanat, des élus des organisations professionnelles ; étude de l'évolution du secteur des métiers et animation, en conséquence, de réseaux tendant à adapter l'artisanat aux nouvelles technologies...)

b) l'apprentissage

Les chambres des métiers s'efforcent de développer l'offre de formation, en matière d'apprentissage, par la mobilisation des artisans, de façon à augmenter le nombre et la qualification de ceux qui acceptent de s'y investir.

Ainsi a été créé le titre de " maître d'apprentissage " pour valoriser la compétence des meilleurs tuteurs et créer, chez les autres, un sentiment d'émulation.

Par ailleurs, une action a été entreprise auprès des pouvoirs publics pour obtenir le maintien d'indemnités compensatrices des frais supportés par les maîtres d'apprentissage.

B. LA FORMATION INITIALE

1. Dans le secteur du commerce

Plus de 20 % des apprentis suivent une formation dans le domaine commercial.

Les priorités, en la matière, du secrétariat d'Etat concernent, notamment :

- l'adaptation à l'évolution des métiers du commerce (création de diplômes adaptés...)

- l'amélioration qualitative de l'apprentissage et la présentation de ses débouchés aux jeunes d'âge scolaire.

Le rapport de juin 1999 de l'inspection générale des finances sur les chambres de commerce et d'industrie (CCI), très critique par ailleurs, leur a délivré un satisfecit en ce qui concerne la qualité de l'enseignement d'apprentissage, qualifiée de " certaine ", même si les coûts de formation correspondants sont " relativement élevés ".

L'inspection estime ces surcoûts liés au caractère complexe et inadapté des mécanismes de financement des dépenses concernés, et notamment de la taxe d'apprentissage ^{3( * )} , dont les CCI sont à la fois collecteur et gestionnaire des recettes, ce qui comporte des risques de captation et de dérive dans leur utilisation.

2. Dans le secteur de l'artisanat

Les artisans forment la moitié des apprentis de France.

a) L'élévation du nombre et de la qualité des apprentis

Malgré l'infléchissement, signalé par le " bleu " page 169 (diminution de 337.000 à 334.000 de janvier 1997 à janvier 1998), la tendance, ces dernières années, a été à une augmentation des effectifs d'apprentis qui tend toutefois à se ralentir.

Il convient, tout d'abord, de souligner la variété des modes de formation initiale des futurs artisans : contrats de qualification, utilisés de plus en plus par les petites entreprises (55 % des entreprises d'accueil ont moins de 4 salariés), contrats d'apprentissage (dont 50 % sont conclu avec des entreprises inscrites au répertoire des métiers), formation assurée dans le cadre de la préparation, à temps plein, aux diplômes de l'enseignement technologique (CAP, BEP, brevet professionnel, bac professionnel et éventuellement BTS), filières de formation, enfin, propre au secteur artianal dispensée par les Centres de formation ^{4( * )} d'apprentis (CFA) des chambres de métiers.

L'élévation, constatée dans les tableaux suivants, du niveau de formation des apprentis est positive : elle signifie que l'artisanat peut éveiller, chez les jeunes, de véritables vocations et bénéficier d'un apport de talents plus consistant. Cette filière n'est plus réservée aux seuls exclus du système scolaire (même si elle peut attirer, par défaut, des déçus du système universitaire ou de jeunes diplômés sans emploi).

La progression des qualifications dans l'artisanat n'était-elle pas l'un des objectifs de la loi du 5 juillet 1966 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat ?

Dans ces conditions, la suppression de la prime à l'embauche pour les contrats d'apprentis concernant les jeunes de niveau V paraît difficilement justifiable à votre rapporteur.

L'évolution des effectifs d'apprentis depuis 1996 est la suivante :



L'évolution comparée des effectifs par niveau de diplôme, à la même date, est la suivante :

b) la politique de l'apprentissage et les difficultés de son financement

En attendant la prochaine réforme globale annoncée de la formation professionnelle, les priorités de la politique suivie par le secrétariat d'Etat sont les suivantes :

- revalorisation de l'image de l'apprentissage artisanal ^{5( * )} , notamment par la mise à contribution du nouveau fonds de promotion et de communication de l'artisanat (FNPCA) ;

- orientation des jeunes vers cette filière par le biais de Centres d'Aide à la Décision (CAD) des chambres des métiers ou en application des lois du 10 juillet 1989 et du 20 décembre 1993 ^{6( * )}

- amélioration de la formation des maîtres d'apprentissage et valorisation de leur titre ;

- développement des formations supérieures dans le secteur des métiers

- accès aux nouvelles technologies de l'information et de la communication.

Pour adapter les compétences à l'évolution des métiers, l'OQPA (observatoire des qualifications et des formations de l'artisanat), définit des profils et des référentiels permettant d'élaborer des formations nouvelles ou de rénover celles qui existent.

La loi du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l'apprentissage a instauré un certain nombre de dispositions tendant à accroître et à mieux répartir les ressources procurées par la taxe d'apprentissage.

Un système unifié d'aides à l'embauche et à la formation d'apprentis ^{7( * )} s'est substitué au mécanisme complexe antérieur qui comportait à la fois une prime, une compensation par un fonds national interconsulaire, un crédit d'impôt ainsi que certaines exonérations...

En même temps, la part de la taxe d'apprentissage destinée au financement des CFA est passée de 20 à 40 % et les entreprises se sont vues imposer un concours financier obligatoire aux CFA qui forment leurs apprentis.

Deux péréquations ont été prévues :

- l'une, entre CFA, au niveau infrarégional qui n'a jamais été mise en oeuvre,

- l'autre, alimentant un fonds national dont la répartition devait correspondre à des orientations fixées par le plan régional de formation des jeunes et par des contrats d'objectifs, ou soutenir des actions partenariales.

Il s'agissait, à la fois, d'améliorer la qualité de l'offre de formation et de diversifier celle-ci (en favorisant l'accès à l'apprentissage tant des jeunes en difficulté que des diplômés de l'enseignement général ou supérieur, en proposant des formations de proximité, en diminuant le taux de rupture des contrats, etc...)

Reconnaissant l'existence de " dysfonctionnements " et d' inégalités ", il avait été annoncé à votre rapporteur, dans une réponse à son questionnaire budgétaire pour 1999 que " compte tenu de la complexité de la mise en oeuvre du système " et de " l'ampleur des difficultés de financement des CFA qui subsistent ", " une réforme de fond serait présentée prochainement au Parlement, avec l'objectif d'améliorer la qualité et l'efficacité des formations en alternance, de garantir la transparence du financement et d'optimiser l'utilisation des fonds ".

De fait, dans une étude publiée le 15 novembre 1997 sur les " enjeux et les conditions du développement de l'artisanat ", le conseil économique et social avait déploré " la précarité et la pauvreté des financements dont bénéficient les CFA des métiers ".

Le conseil dénonçait les effets pervers du versement par les régions aux chambres des métiers d'une subvention d'équilibre pour le financement des CFA :

- d'une part, les chambres se trouvent déresponsabilisées et n'améliorent donc pas l'efficacité insuffisante de leur collecte de la taxe d'apprentissage ;

- d'autre part, les régions privilégient les investissements en faveur des CFA dont le fonctionnement est assumé par ailleurs, c'est-à-dire, par exemple, la transformation en CFA de lycées d'enseignement professionnel (LEP) au détriment des demandes des chambres des métiers qui correspondant pourtant à une pédagogie plus adaptée à l'attente et aux besoins réels des jeunes.

Soulignant l'importance, en termes d'emploi, du développement de l'apprentissage artisanal (la moitié des apprentis créent un jour leur entreprise), le rapport insistait, par ailleurs, à juste titre, sur la nécessité de revaloriser l'image de l'artisanat auprès des jeunes.

Pour 1997, les moyens attribués aux centres de formation des apprentis ont été les suivants :

N.B.- Ces données sont extraites du document annexe au PLF 1999 sur la Formation professionnelle. Les données recensées pour compléter la même annexe pour le PLF 2000 ne sont pas encore disponibles.

C. LA FORMATION PRÉALABLE

Ce que votre rapporteur nomme ici " Formation préalable " peut être considéré comme une variante de la formation continue.

Il s'agit d'actions s'adressant plus particulièrement à des gestionnaires, créateurs ou repreneurs d'entreprises ou à des primo-demandeurs d'emploi candidat à un métier ou à l'exercice d'une profession commerciale.

1. Dans l'artisanat

Parmi les opérations déconcentrées relatives à la formation continue des artisans figurent ainsi des mesures d'accompagnement de la reprise ou de la création d'entreprises ou d'aides à l'embauche : ce sont des formations de courte durée destinées à de futurs chefs d'entreprises ou destinées à favoriser l'embauche d'un premier salarié.

L'Institut supérieur des métiers (ISM) rémunère aussi, par l'intermédiaire du CNASEA (Centre national d'adaptation des structures des exploitations agricoles), les stagiaires suivant des formations de longue durée dans certains domaines (coiffure, métiers d'art, ameublement, etc.).

2. Dans le commerce

Ce sont les chambres des métiers qui assurent la formation des créateurs d'entreprises commerciales. Il s'agit, comme pour l'artisanat, de formations de courte durée composées de trois modules : une demi-journée d'information, un stage de trois jours permettant d'acquérir un minimum de culture économique, juridique et sociale et un enseignement individualisé de trois heures.

Le secrétariat d'Etat subventionne par ailleurs des stages de longue durée s'adressant à des adultes déjà expérimentés professionnellement ou à de jeunes primo-demandeurs d'emplois, organisés par des instituts conventionnés : l'IFOCOP (Institut de formation commerciale permanente) et les IPC (Instituts de formation commerciale permanente).

Le secrétariat d'Etat prend à sa charge la rémunération des stagiaires non pris en charge par le régime d'assurance chômage, qui relèvent du régime public de rémunération géré par l'Etat.

D. LES FORMATIONS DE PERFECTIONNEMENT

1. Dans l'artisanat

Comme le fait valoir le rapporteur spécial de la commission des finances de l'Assemblée nationale, M. Didier Chouat : " le développement de l'accès des artisans à la formation continue apparaît comme un élément essentiel de valorisation de leur qualification d'adaptation aux évolutions, et contribue par là même à la pérennité des entreprises artisanales. "

Les conventions passées, au niveau national, par le secrétariat d'Etat, avec les organisations professionnelles privilégient l'amélioration et la promotion de la qualité, l'exportation, l'aménagement du territoire.

L'ISM, par ailleurs, se préoccupe de la formation des cadres de l'artisanat et de l'adaptation des métiers aux innovations et aux technologies nouvelles.

2. Dans le commerce

Le CEFAC, qui doit recevoir en 2000, pour l'ensemble de ses activités, 3,7 millions de francs ^{8( * )} , organise des formations à la demande des responsables élus des unions locales de commerçants ainsi que des séminaires de courte durée (un à cinq jours), dans le cadre de la formation continue, sur des sujets d'actualité.

Comme le note le rapport du Conseil économique et social de M. Charles Urbain " Quel commerce demain ? ", les PME du commerce se sensibilisent de plus en plus aux problèmes de formation. Selon une enquête réalisée par l'IPSOS, 56 % d'entre elles se seraient dotées d'un plan de formation, majoritairement destiné aux employés et d'une durée d'un an dans 41 % des cas.

III. LES ACTIONS ÉCONOMIQUES

Les actions économiques en faveur des PME, du commerce et de l'artisanat sont variées, associent de nombreux partenaires et mobilisent plusieurs sources de financement.

Les actions sont variées : leurs objectifs concernent tantôt la sauvegarde des activité artisanales et commerciales, notamment dans des zones sensibles, rurales ou urbaines, tantôt leur restructuration , parfois encore leur développement (particulièrement dans le cadre des contrats de plan).

En fait, il s'agit, principalement, de faire en sorte que les entreprises concernées contribuent à la croissance et à l'emploi et à l'aménagement du territoire. A cet effet, leur compétitivité et l'équilibre de leur répartition géographique doivent être conciliés. Leur maintien, dans certains cas, leur création ou leur développement, dans d'autres, seront favorisés.

Les actions correspondantes, souvent contractualisées, associent à l'Etat la communauté européenne, les régions ou d'autres organisations consulaires et professionnelles. Elles mobilisent, outre ce budget, des crédits du fonds social européen (FSE), des fonds extra-budgétaires (comme le FISAC), et les ressources des partenaires sollicités (régions, autres collectivités territoriales, chambres de commerce et des métiers...).

A. LES OPÉRATIONS FINANCÉES À L'AIDE DU BUDGET DU SECRÉTARIAT D'ÉTAT

1. L'animation économique

a) Les objectifs

Les dépenses d'animation économique sont consacrées au soutien des initiatives des chambres des métiers et des organisations professionnelles correspondant aux priorités gouvernementales d'aménagement du territoire et de développement local, d'une part, et de bonne santé, d'autre part, des entreprise artisanales dans leur ensemble.

Il s'agit d'actions encourageant :

- la création et la transmission d'entreprises artisanales,

- l'embauche du premier salarié et de jeunes demandeurs d'emplois,

- la diffusion des nouvelles technologies et l'adoption d'une démarche qualité afin d'améliorer la compétitivité des entreprises,

- la prévention des difficultés par le recours à des conseils ou des informations.

b) Les financements

Le tableau suivant montre que :

- la " mise " du budget du secrétariat d'Etat a toujours été, en fait, minoritaire, le financement des opérations concernées étant abondé, au-delà, par le fonds social européen d'une part, jusqu'en 1998 et par le FISAC, dont les dépenses seront analysées plus loin, d'autre part,

- le réseau consulaire bénéfice de la majeure partie des crédits,

- la dotation accuse une baisse sensible en 1999, du fait de l'absence de versements du FSE, malgré une participation accrue du FISAC (dont le complément a été en fait porté ^{9( * )} de 38 à 50 millions de francs)

Cette défection douloureuse (le FSE finançait environ le tiers de l'animation économique) s'explique par le fait que seules 17 chambres de métiers ont été en mesure de présenter les justificatifs de dépenses exigés par la Commission européenne.

Madame la Secrétaire d'Etat a déclaré, à ce propos, à l'Assemblée nationale, que la responsabilité en était collective et que la compensation versée par l'Etat avait un caractère exceptionnel. Elle a souhaité que les chambres et les organisations concernées montent rapidement des projets cohérents susceptibles de bénéficier, à nouveau, d'un soutien du FSE.

c) Les actions complémentaires

En complément des actions d'animation économique qui viennent d'être décrites, le secrétariat d'Etat finance, à partir du chapitre 44-03 de ce budget, des opérations collectives d'un montant total de 11 millions de francs, allant dans le même sens, qui favorisent :

- la création et la transmission d'entreprises (3,5 millions de francs),

- le conseil aux très petites entreprises (2,5 millions de francs),

- l'aide à l'exportation (1,5 million de francs),

- la diffusion des technologies (3 millions de francs) à partir de pôles d'innovation et au moyen d'un réseau de diffusion technologique constitué d'ingénieurs,

- le recours aux nouvelles technologies de l'information (1MF),

- la sensibilisation et la formation à la qualité, à l'hygiène, à la sécurité et à la protection de l'environnement (1,3 million de francs).

2. L'aménagement des structures artisanales

Créé en 1989, le FASA (Fonds d'aménagement des structures artisanales) est consacré aux actions collectives nécessaires à la modernisation et à la compétitivité des entreprises artisanales.

En titre IV, les crédits ont été regroupés au sein de l'article 20 " actions économiques " du chapitre 44-03.

Les subventions d'investissements du titre VI (chapitre 64-02 article 30) augmentent -on l'a vu- fortement en 2000.

Les dépenses seront consacrées à :

- pérenniser les actions entreprises dans les domaines de la qualité, de la santé, de la sécurité dans un contexte d'harmonisation des normes et de restructuration des marchés,

- développer et diffuser des outils aidant le créateur ou le chef d'entreprise à s'orienter et à décider,

- favoriser la création de nouveaux pôles d'innovation et l'accès des TPE à la technologie,

- trouver des solutions de gestion de l'environnement compatibles avec le développement des entreprises,

- créer des outils d'appropriation des NTIC.

Par ailleurs, l'effort portera sur le renforcement des réseaux d'appui techniques d'aide à l'innovation et à la qualité en soutenant les actions favorisant la mutualisation et la coordination des moyens et les partenariats.

3. Les contrats de plan Etat-Régions

a) Rappel des principaux instruments du XIè plan

Les contrats de plan Etat-Régions ^{10( * )} du XIè plan avaient prévu la mise en place des instruments suivants :

- des opérations de restructuration de l'artisanat et du commerce (ORAC), élaborées à partir d'un diagnostic des besoins des entreprises et comportant certaines actions d'animation et quatre types d'actions : réhabilitation du local de vente, modernisation de l'outil de travail, formation ou qualification, amélioration de l'environnement de l'entreprise (c'est-à-dire, par exemple, aménagement de places de parking, regroupements de locaux, etc.),

- les fonds régionaux d'aide au conseil (FRAC), principalement ouverts aux commerces de gros mais susceptibles de bénéficier aussi à des unions commerciales ou des entreprises de proximité,

- les actions de transmission-reprise de l'artisanat et du commerce (ATRAC) comportant des aides à la formation du repreneur et à la rénovation des locaux, des diagnostics d'entreprises.

b) Les priorités du nouveau plan

Le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 23 juillet 1999 a arrêté les dispositions concernant les nouveaux contrats de plan et procédé à la répartition d'une première enveloppe.

351 millions de francs seront consacrés au commerce et à l'artisanat pour la période 2000-2006 au lieu de 264 millions de francs durant le plan précédent (auxquels s'étaient cependant ajoutés 100 millions de francs en provenance du fonds national d'aménagement et de développement du territoire)

Les FRAC et les ATRAC devraient rester prioritaires mais la part des ORAC, qui avaient pourtant connu un grand succès, devrait baisser sans que les opérations prévues par les contrats de pays aient à en souffrir.

Les investissements, matériels et immatériels, des entreprises continueront à être soutenus, conformément à des orientations tendant à privilégier le renforcement de la compétitivité des entreprises artisanales, le soutien à l'innovation, l'appropriation des NTIC (nouvelles technologies de l'information et de la communication), la mise aux normes des installations et des équipements, le développement des exportations.

B. L'UTILISATION D'INSTRUMENTS EXTRA BUDGÉTAIRES

L'excédent de la taxe dite " d'aide au commerce et à l'artisanat " ^{11( * )} alimente d'une part le FISAC (fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce) et, d'autre part, l'EPARECA (Etablissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux.

Pour sa part, le FNPCA (fonds national de promotion et de communication de l'artisanat), d'un montant nettement moins important, reçoit le produit d'une majoration de 10 % du droit fixe de la taxe pour frais de chambre des métiers.

1. Le FISAC

a) L'historique du fonds

Les recettes du FISAC ont, depuis son origine, fortement augmenté du fait :

- en 1995, d'une refonte du dispositif de la taxe qui en constitue l'assiette,

- en 1998, d'une amélioration, pour des raisons techniques et conjoncturelles, du produit correspondant,

- Le fonds (410 millions de francs) dépasse aujourd'hui le budget (hors dépenses de fonctionnement) du secrétariat d'Etat aux PME au commerce et à l'artisanat.

Le FISAC a été créé par l'article 4 de la loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989 sur le développement des entreprises commerciales et artisanales et sur l'amélioration de leur environnement économique, juridique et social.

Sa mission principale ^{12( * )} est de favoriser le maintien d'activités commerciales et artisanales et d'une desserte de proximité dans des zones rurales menaces de désertification.

Comme le montre le tableau suivant, ses opérations étaient très variées, ce qui pouvait laisser craindre un certain éparpillement de ses moyens.

Réservées aux communes de moins de 2.000 habitants, les opérations " 1.000 villages de France " donnaient la priorité aux commerces multi-services (y compris la télématique) tandis que les opérations " Coeur de pays " dans celles d'au plus 30.000 habitants, se révélaient être les plus souples et les plus larges (possibilité de couplage avec une ORAC, aides directes aux entreprises, acquisition de locaux par la commune, etc.)

b) La réforme de 1999

Une circulaire du 21 juin 1999 a modifié les procédures et regroupé en cinq catégories les différentes opérations éligibles.

- les opérations urbaines concernent les centre villes ou des quartiers délimités de communes de plus de 2.000 habitants. Peuvent être subventionnées des dépenses aussi bien de fonctionnement (études, animation, communication, promotion) que d'investissement (halles, marchés publics, restructurations des centres commerciaux de proximité),

- les opérations en zone rurale touchent les commerces de moins de 2.000 habitants ainsi que les bassins d'empois dont la population n'excède pas 30.000 habitants. Elles peuvent être individuelles ou collectives et impliquer des collectivités territoriales,

- les opérations sectorielles , à partie nationale ou interrégionale, tendent à permettre aux métiers du commerce et de l'artisanat de s'adapter à certaines mutations économiques, techniques, sociales ou réglementaires,

- la catégorie des études regroupe l'ensemble des études préalables ou de faisabilité relatives aux opérations subventionnées,

- quant aux actions spécifiques , elles doivent se caractériser par leur souplesse pour faire face à des mutations rapides qui affectent les activités commerciales (comme, par exemple, le développement du commerce électronique).

La procédure suivie est souvent critiquée pour sa lourdeur et sa lenteur. Cette dernière est liée à la faiblesse des moyens des délégations régionales au commerce et à l'artisanat ainsi, cette année, qu'au renouvellement, qui a connu quelque retard, de la commission nationale dont l'avis est sollicité.

Madame la Secrétaire d'Etat a déclaré ne pas être hostile à une déconcentration de la gestion, jugée trop centralisée par le rapporteur, M. Chouat, de la gestion des dossiers, lorsqu'ils sont d'un montant modeste. Mais elle avait précisé auparavant, lors de son audition par la commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale qu'il ne saurait être question de régionaliser l'ensemble des décisions d'affectation du fonds, sous peine d'en figer la répartition.

2. L'EPARECA

L'Etablissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) a été créé par la loi du 14 novembre 1996 portant pacte de relance pour la ville.

C'est un EPIC, doté de 130 millions de francs, prélevés sur l'excédent de la taxe sur les grandes surfaces, et autorisé à emprunter un montant équivalent.

Il tend à favoriser l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux dans les zones sensibles urbaines (grands ensembles, quartiers d'habitat dégradé ou caractérisé par un déséquilibre habitat-emploi accentué).

Il intervient, à la différence du FISAC, non comme un distributeur de subventions, mais en tant que maître d'ouvrage dans des opérations qui l'associent à d'autres investisseurs.

3. Le FNPCA

Créé par un décret du 13 novembre 1997 sous la forme d'un établissement public administratif, le fonds national de promotion et de communication de l'artisanat est alimenté par une majoration de 10 % du droit fixe de la taxe pour frais des chambres des métiers.

Il finance, comme son nom l'indique, des campagnes tendant à valoriser l'image du secteur de l'artisanat auprès du grand public et des personnes influentes.

Sa première opération publicitaire " l'artisanat, première entreprise de France " a connu un certain succès.

Mais pour mener des actions, certes utiles, mais d'un coût modeste et encaisser chaque année des recettes inférieures à 50 millions de francs, était-il indispensable de créer un établissement public et un nouveau prélèvement obligatoire complexe ?

4. Les fonds locaux d'adaptation du commerce rural

La même question peut, a fortiori, être posée en ce qui concerne les fonds locaux d'adaptation du commerce rural dont le dispositif, particulièrement alambiqué ^{13( * )} , n'est toujours pas opérationnel, les sommes recueillies s'avérant trop modestes pour permettre des interventions significatives.

IV. L'ACCÈS AU CRÉDIT

Les sommes empruntées par les PME grâce aux bonifications d'intérêt financées par ce budget (environ un milliard de francs) ou avec le soutien de la BDPME (qui a participé, en 1998, à la mise en place de 47 milliards de francs de financements à moyen et long terme en faveur de 40.000 entreprises) sont sans commune mesure avec les subventions qu'elles peuvent recevoir de ce budget.

Elles en démontrent cependant l'effet de levier et l'efficacité en ce qui concerne les bonifications d'intérêt dont l'importance, toutefois, tend à décliner.

Le Gouvernement a décidé de réorienter sa politique en faveur des petites entreprises en abandonnant progressivement, au profit d'une politique de garantie tendant à favoriser l'accès au crédit du plus grand nombre d'entre elles, les mécanismes de bonifications d'intérêt.

Au cours des dernières années, l'action du département ministériel pour faciliter l'accès des entreprises commerciales et artisanales au crédit et favoriser ainsi leurs investissements s'était traduite par une politique de bonification d'intérêt et la mise en place des prêts à taux préférentiels (prêts conventionnés, prêts CODEVI).

Or, depuis le désencadrement du crédit dans les années 80, on assiste à une baisse très importante du coût du crédit dont de nombreuses études économiques, notamment celles menées sous l'égide du Conseil National du Crédit et du Titre ou du Commissariat Général du Plan, tendent à montrer qu'il n'est plus un obstacle majeur au financement des petites entreprises. En revanche, l'accès au crédit des entreprises, et surtout des plus petites d'entre-elles ou aux phases cruciales de leur croissance (création, reprise, développement rapide...), demeure un problème réel.

Aussi, la politique de bonification d'intérêt, qui a eu son utilité, a perdu une grande part de son efficacité. Pour autant, la question de l'accès au crédit bancaire des petites entreprises continue à se poser, malgré une offre de crédit globalement excédentaire : les banques refusent d'étudier certains dossiers dont le coût d'étude leur paraît prohibitif et accompagnent difficilement les projets un peu risqués.

Dans ce contexte, il a paru opportun au département ministériel, sans abandonner pour autant de manière précipitée la politique de bonification d'intérêt, de réorienter son action afin de privilégier les mécanismes de garantie qui permettent de faciliter l'accès au crédit des entreprise en encourageant les banques à prendre plus de risque qu'elles ne le feraient spontanément.

1. La réduction des crédits de bonification d'intérêt

Pour les raisons exposées ci-dessus, il a été décidé, en 1999, de réduire l'enveloppe de prêts bonifiés octroyée par les banques, avec le soutien de l'Etat, à un milliard de francs et de la consacrer uniquement aux financements des investissements de contraintes (mises aux normes en matière d'hygiène et de sécurité liées à l'application de directives européennes, passage à l'an 2000 et à l'Euro).

De toute façon, comme le montre le tableau suivant, les crédits correspondants ont continuellement et fortement baissés ces dernières années en raison de l'amortissement progressif des prêts anciens dont le taux de bonification était élevé, du fait des forts taux d'intérêt alors pratiqués.

La baisse des taux d'intérêt a entraîné celle du taux moyen de bonification de l'encours total de prêts gérés par les banques.

Le taux de 1,25 % aurait même été atteint en 2001, année d'extinction définitive des prêts réalisés avant 1987, s'il n'avait pas été relevé, par sollicitude envers les entreprises artisanales, à 4,10 points, en 1996, puis 2,25 en 1997 et 1,85 point en 1998. En 1999, il devrait légèrement augmenter.

Depuis juillet 1996, les prêts bonifiés sont accordés au taux de 3,50 %.

L'évolution, depuis 1993, du nombre et du volume des prêts spéciaux a été la suivante :

A ces prêts spéciaux doivent être ajoutés les prêts CODEVI réservés à l'artisanat dont le volume a atteint près de 3,7 milliards de francs en 1997. Au total, les prêts à taux préférentiels, aux artisans ont ainsi atteint 13,2 milliards de francs, soit 69 % des 19  milliards de francs qui leur ont été accordés, au total, par les banques, pour le financement de leurs investissements.

Le rapport spécial de l'Assemblée national. M. Didier Chouat estime que " la bonification d'intérêt conserve sa justification dans une période de faible inflation, et donc de taux réels non négligeables, dans un contexte de grande incertitude quant à l'évolution des prochaines années ". Il ne lui apparaît pas dès lors opportun de réduire encore à l'avenir l'enveloppe de prêts bonifiés.

2. La priorité donnée au mécanismes de garantie

Les marges budgétaires dégagées par la réduction de l'enveloppe de prêts bonifiés seront, en partie, affectées à la garantie des emprunts des petites entreprises.

Ainsi pourront être abondés, à hauteur de 22 millions de francs en 2000, les fonds de garantie de la SOFARIS ^{14( * )} , filiale de la BDPME, à laquelle il a été demandé, de négocier :

- d'une part, avec les réseaux bancaires, des conventions de délégation simplifiée de sa garantie en faveur des prêts à de très petites entreprises ;

- d'autre part, avec des sociétés de cautionnement mutuel, des mécanismes de co-garantie.

Une première convention dans ce sens a été signée avec la SIAGI, principale société de cautionnement mutuelle dans l'artisanat, une deuxième doit l'être, prochainement, avec la SOCAMA qui est bien implantée localement.

On peut espérer que les banques seront incitées, grâce à ces mesures, à modifier leur comportement à l'égard des demandes de prêts des très petites entreprises, caractérisé parfois par :

- de grandes réticences dues aux coûts de gestion des petits projet ;

- une défiance systématique les conduisant à multiplier les demandes de garanties réelles et de sûretés personnelles (y compris des garanties hypothécaires sur la résidence principale).

En échange d'une garantie du prêt à la petite entreprise, à hauteur de 50 % de son montant, l'appel à caution ou l'hypothèque sur des biens personnels devraient être interdits aux banques.

3. La BDPME

Née à la fin de 1996, du rapprochement du CEPME (Crédit d'Equipement des PME) et de la SOFARIS, dont elle constitue une société holding, la BDPME doit recevoir, en 2000, une dotation budgétaire de 950 millions de francs (à laquelle s'ajoutent les 22 millions de francs de garanties évoqués plus haut).

Sa mission est de faciliter, aux côtés des réseaux bancaires et des structures de capital risque et de capital développement, tant la création ou la transmission que la croissance des PME.

Pour ce faire, elle peut intervenir sous forme de participation au risque, de garantie de remboursement, d'aide en fonds propres ou de contribution au financement de projets.

Les fonds de garanties SOFARIS, (4,9  milliards de francs fin 1998) sont alimentés par les dotations de l'Etat et de la Caisse des dépôts ainsi que par des commissions, des produits de placement et les recouvrements de ses créances.

La SOFARIS a elle-même été dotée de un  milliard de francs en 1999

En 1998, la BDPME a participé à la mise en place de 47  milliards de francs de financements à moyen et long terme en faveur de 40.000 entreprises, couvrant ainsi plus de 20 % du montant des financements à moyen et long terme accordés par les banques et les sociétés financières aux PME.

Au total, ses interventions en garantie ou en cofinancement ont contribué en 1998 à la création ou au maintien de plusieurs dizaines de milliers d'emplois en France.

Elle a participé, en effet, à la création de 10.000 entreprises pour l'essentiel en garantie, ce qui représente près de 36.000 emplois nouveaux, pour un montant de 4,1 milliards de francs de financements à moyen ou long terme ;

Elle est intervenue, en financement et en garantie, en faveur de 5.000 entreprises confrontées à un problème de transmission ou de restructuration financière, ce qui a permis de consolider quelques 50.000 emplois pour un montant global de 9,7 milliards de francs ;

Elle a cofinancé ou garanti plus de 25.000 projets d'investissements de toutes natures pour un montant de 32 milliards de francs ;

Elle a également contribué, directement ou indirectement, à 1,7 milliard de francs d'investissements en fonds propres ou quasi-fonds propres dans les PME françaises ;

Enfin, elle a financé 24 milliards de francs d'avances sur paiement de marchés publics en faveur de 6.750 entreprises.

CONCLUSION

Il ne faut pas se fier à la présentation, simplifiée à l'excès, de ce budget.

Les actions en cause sont en réalité, à l'image même des PME, très variées, morcelées et ponctuelles.

La structure des financements extra-budgétaires est souvent complexe.

De multiples partenariats interviennent.

En réalité, la politique budgétaire du secrétariat d'Etat est peu lisible et l'utilisation des crédits très difficile à suivre.

La notion " d'animation économique " par exemple n'est pas facile à cerner, il est malaisé d'avoir une vue d'ensemble des actions menées pour la revitalisation des zones rurales, de pouvoir les comparer à celles menées, en milieu urbain, en faveur des quartiers sensibles.

Les effectifs de la DECAS (direction des entreprises commerciales, artisanales et de services) sont probablement insuffisants, de même, surtout, que ceux des délégations régionales du commerce et de l'artisanat, mais comment les rapporteurs peuvent-ils demander des moyens supplémentaires, dans l'ignorance totale dans laquelle ils sont placés , de l'évolution des dépenses de fonctionnement du secrétariat d'Etat ?

En attendant, cette situation soulève des difficultés en ce qui concerne l'instruction des dossiers du FISAC et la gestion des crédits d'animation économique.

Votre rapporteur approuve cependant particulièrement deux orientations de la politique actuelle en faveur des PME du commerce et de l'artisanat.

Il s'agit :

- d'une part de l'attention portée à la transmission et à la reprise d'entreprises (l'intérêt, à cet égard, des plates-formes d'initiative locale doit être souligné. L'agrément fiscal et la déductibilité des dons qui leur sont consentis devraient être étendus à celles qui se consacrent non seulement à la création, mais aussi à la reprise d'entreprises)

- d'autre part, des efforts de simplification administrative. Il reste cependant beaucoup à faire : certaines des mesures prévues (déclaration unique d'embauche et unification des assiettes de certaines cotisations sociales) auraient du, en fait, être prises par des décrets d'application, jamais parus, de la loi du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle. Enfin, à des améliorations, d'un côté, correspondent toujours, hélas, de nouvelles complications, de l'autre : les difficultés que soulève l'application de la réduction de TVA aux travaux du bâtiment ou la perspective du passage, en 2002, aux 35 heures, des entreprises de moins de 20 salariés en sont un exemple.

Irritée par le manque de lisibilité de la présentation des crédits, et la débudgétisation croissante des financements et désireuse de voir les actions d'animation économique et les interventions du FISAC mieux contrôlées et mieux gérées, votre commission vous propose le rejet du budget des PME, du commerce et de l'artisanat.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 13 octobre 1999 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l 'examen des crédits de la section III du budget de l'économie, des finances et de l'industrie, concernant les petites et moyennes entreprises, le commerce et l'artisanat pour 2000, sur le rapport de M. René Ballayer, rapporteur spécial.

M. René Ballayer, rapporteur spécial, a tout d'abord précisé que la section III était désormais fusionnée avec la section I " Economie, finances et industrie ". Il a ensuite rappelé que le montant des crédits consacrés aux PME, au commerce et à l'artisanat (386,9 millions de francs pour le total des dépenses ordinaires et des crédits de paiement) n'était pas représentatif de l'importance du rôle économique des entreprises en cause qui emploient plus de la moitié de la population active française, même en y ajoutant les 410 millions de francs du Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC) alimenté par une fraction de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat créée par une loi du 31 décembre 1989.

Cependant, les petites et moyennes entreprises bénéficient par ailleurs de crédits provenant d'un grand nombre de départements ministériels et d'autres sources de financement recensés dans une annexe récapitulative à la loi de finances.

Le rapporteur spécial a ensuite souligné l'effet de levier de dépenses telles que celles liées à l'exécution des contrats de Plan Etat-région ou aux bonifications d'intérêt qui, pour une mise initiale de 150 MF environ, ont déclenché l'octroi de plus de 2 milliards de prêts aux PME en 1998.

Il a fait valoir que le budget des PME commerciales, artisanales et de service est essentiellement un budget d'accompagnement des dépenses de divers organismes (consulaires ou professionnels), des collectivités territoriales et des banques, en faveur de trois sortes d'actions :

- actions de formation professionnelle, préalable, initiale ou continue (environ 100 millions de francs) ;

- interventions économiques (contrats de plan Etat-régions, amélioration de la compétitivité des entreprises, aménagement des structures artisanales, animations...) pour à peu près le même montant ;

- facilitation de l'accès au crédit des PME (123 millions de francs de bonification d'intérêt et 22 millions de francs de garanties d'emprunt).

M. René Ballayer, rapporteur spécial , a observé un léger effritement global du niveau des dépenses prévues pour 2000 (- 1,7 million de francs, soit - 0,4 % par rapport à 1999), du fait, principalement, d'une diminution de 28 millions de francs des crédits de bonification d'intérêt que ne compensent pas intégralement les mesures nouvelles en faveur des garanties d'emprunt (22 millions de francs) du Fonds d'aménagement des structures artisanales (+ 2 millions de francs) et des contrats de plan Etat-régions (+ 3,9 millions de francs au titre IV mais - 3,2 au titre VI en crédits de paiement).

La réorientation des mécanismes destinés à favoriser l'accès des PME aux ressources bancaires constitue - a-t-il souligné - la principale nouveauté pour l'an 2000, le financement de garanties d'emprunt devant être substitué partiellement, en raison de la baisse des taux, à celui des bonifications d'intérêt du chapitre 44-98.

Le rapporteur spécial a noté, également, le début d'exécution en 2000 d'une nouvelle génération de contrats Etat-régions, dans le cadre du XIIe plan, avec une enveloppe consacrée au commerce et à l'artisanat qui devrait être augmentée d'environ 30 % pour atteindre 351 millions de francs.

Ses principales observations ont porté sur :

- les changements de nomenclature budgétaire qui rendent notamment difficile le contrôle de l'évolution des dépenses de fonctionnement de la Direction des entreprises commerciales, artisanales et de service (DECAS) ;

- l'exécution du budget 1999 avec, notamment, l'importante réduction, sans information préalable du Parlement, des crédits consacrés aux bonifications d'intérêt ;

- la diversification des actions du Fonds d'aménagement des structures artisanales qui risquent d'en faire un chapitre " fourre-tout " ;

- la simplification administrative en faveur des PME et la question de l'utilité des fonds locaux d'adaptation du commerce rural.

Le débat s'est ensuite engagé.

M. Gérard Braun a alors déploré la frilosité des banques en matière de prêts aux artisans et commerçants.

M. François Trucy a interrogé le rapporteur spécial sur la politique de l'artisanat et les actions du FISAC.

MM. Jacques Oudin, Jean-Pierre Demerliat et Yvon Collin ont évoqué les difficultés et l'importance du maintien de petits commerces en zone rurale.

La commission a demandé au rapporteur spécial d'approfondir, dans son rapport écrit, l'examen des politiques d'apprentissage et de maintien ou de développement d'activités commerciales ou artisanales en zone rurale.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de réserver sa position sur ces crédits jusqu'à l'audition du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie sur l'ensemble des crédits de son département ministériel .

Au cours de sa réunion du 23 novembre 1999, la commission a décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits du ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie.

ARTICLES RATTACHÉS

Article 69

L'Assemblée nationale a modifié cet article rattaché au budget du PME du commerce et de l'artisanat, relatif à l'actualisation de la taxe pour frais des chambres de métiers (qui est une taxe additionnelle à la taxe professionnelle).

Elle a, d'une part, amélioré la rédaction de l'article 1601 du code général des impôts qui autorise la perception de cette taxe et, d'autre part, porté à 75 % du produit du droit fixe, la majoration exceptionnelle du droit additionnel autorisée pour financer des investissements prévus par des conventions conclues avec l'Etat.

Position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement qu'elle propose au Sénat de voter tendant à :

- préciser, comme dans la rédaction actuelle de l'article 1601, que le montant du droit fixe peut être révisé chaque année par la loi de finances ;

- revenir au plafond actuel de 60 % du droit fixe pour la majoration exceptionnelle du droit additionnel, afin de ne pas accroître les prélèvements obligatoires que supportent les entreprises artisanales et les inégalités entre les assujettis à la taxe pour frais.

Article 69 bis (nouveau)

Cet article additionnel tend également à modifier la rédaction de dispositions du code général des impôts.

Il s'agit de séparer, en deux nouveaux articles distincts, celles qui concernent :

- d'une part le FNCPA (fonds national de promotion et de communication de l'artisanat) ;

- d'autre part, la contribution des artisans au financement des actions de formation continue.

Toutefois, cet article a également pour conséquence de faire contribuer au financement du FNCPA les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle qui en étaient auparavant exonérés, au motif qu'ils bénéficient des actions de ce fonds comme les autres départements français.

Position de votre commission

Votre commission s'en remet, au sujet de cet article nouveau, à la sagesse du Sénat.

Article 69 ter (nouveau)

Cet article tend à autoriser les chambres de métiers à consulter les registres fiscaux, afin de réclamer le paiement de la taxe pour frais aux artisans, considérés comme tels par les services des impôts, qui ne sont pas inscrits au répertoire des métiers.

Position de votre commission

Votre commission s'en remet à la sagesse du Sénat pour cet article nouveau qui peut effectivement contribuer à améliorer le recouvrement des recettes des chambres et qui, s'agissant de communiquer des rôles à un établissement public et non à un service extérieur à l'Etat, ne soulève pas d'objection de la part de la CNIL.

Article 69 quater (nouveau)

Cet article prévoit que le rapport, demandé au gouvernement, par la loi de finances pour 1999, sur les conséquences de la réforme de la taxe professionnelle, les étudie aussi en ce qui concerne la répartition de la taxe pour frais de chambres de métiers et celle de l'imposition additionnelle perçue au profit des chambres de commerce et d'industrie.

Position de votre commission

Votre commission est favorable au maintien de cet article qui améliore l'information du Parlement en même temps que celle des organismes consulaires concernés.

ANNEXES

ANNEXE 1 - L'APPRENTISSAGE EN ALLEMAGNE

Le recensement de 1995 a fourni une photographie imprévue de l'état de l'artisanat allemand. Il est en effet apparu que la contribution de l'artisanat à l'emploi en Allemagne était jusque-là sous-évaluée d'un facteur variant de 20 à 40 %. Le dernier recensement comparable remontait à 1977.

Les nouvelles statistiques, issues de ce recensement, dénombrent ainsi non pas 5  millions, mais 7 millions d'actifs dans l'artisanat en 1996 et 1.000 milliards de DM de chiffre d'affaires et non pas 750 à 800 milliards de DM, comme estimé par la précédente série.

Les facteurs de cette croissance sont les suivants : reconnaissance de la qualification artisanale, protection des titres et réglementation de l'installation, facilitation de l'accès au crédit à taux d'intérêts bas, organisation de la formation par les professions.

C'est l'importance de l'effort de formation aux métiers de l'artisanat qui mérite d'être souligné en particulier . Cet effort porte à la fois sur le nombre d'apprentis et sur la préparation du brevet de maîtrise.

L'artisanat allemand joue ainsi son rôle traditionnel de " grand formateur de la Nation allemande ".

La progression de l'apprentissage est particulièrement remarquable. Elle a porté la contribution de l'artisanat à un niveau situé entre le quart et le tiers de l'apprentissage en Allemagne.

Il faut garder en tête cette progression de 30 % en vingt ans et de plus de 20 % depuis 1990 de l'apprentissage artisanal, pour relativiser les informations pessimistes sur la crise, voire la " fin " du modèle d'apprentissage artisanal allemand. Les difficultés se comprennent et s'expliquent pour une large part par le triple effet d'une gestion rendue plus délicate en période économique difficile, de la croissance du volume de formations dispensées et du report massif des investissements publics sur les Länder de l'Est, ce qui pose des problèmes sérieux pour maintenir les infrastructures existantes de formation.

La progression de la formation continue, qui partait d'un niveau assez bas et était l'objet d'une moindre attention que les formations traditionnelles (apprentissage et BM), est également très remarquable :



Il faut également relever la part que les chambres de métiers ont prise dans le développement de l'apprentissage et de la formation des jeunes.



Ce choix d'appuyer la formation dualiste sur les " organisations autonomes de l'économie " que sont les chambres de métiers, consacrées " organismes compétents " par les lois de 1969 sur la formation professionnelle et de 1981 sur la promotion de l'enseignement professionnel, correspond à un des principes fondateurs de l'organisation de ces formations en Allemagne.

La loi donne en effet à ces " organismes compétents " la surveillance et l'orientation de la formation dans les entreprises. Ces organismes, au premier rang desquels figurent les chambres de métiers, les chambres de commerce, les chambres d'agriculture, mais aussi les chambres d'avocats et de notaires et les chambres de médecins, établissent les commissions d'examen et composent les jurys : elles contrôlent les aptitudes des maîtres d'apprentissage et composent les " commissions de la formation professionnelle " qui doivent être saisies pour toutes questions intéressant la formation professionnelle.

Il est intéressant de noter que ces commissions réunissent des représentants des employeurs, des représentants des salariés et un nombre égal d'enseignants des écoles d'enseignement professionnel qui siègent avec voix consultative. Cette composition est appelée " triparitaire ".

L'investissement dans la formation est le trait le plus caractéristique de la politique d'appui au développement de l'artisanat en Allemagne. Engagé de longue date, renforcé de manière continue tout au long des années 90, cet effort a porté des fruits remarquables puisque depuis 1997, et en incluant les actifs qui se sont établis dans l'artisanat dans les Länder de l'Est depuis 1991, ce sont près de 3 millions d'emplois qui se sont créés dans ce secteur.

Réunie le mercredi 13 octobre 1999 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l 'examen des crédits de la section III du budget de l'économie, des finances et de l'industrie, concernant les petites et moyennes entreprises, le commerce et l'artisanat pour 2000, sur le rapport de M. René Ballayer, rapporteur spécial.

Au cours de sa réunion du mardi 23 novembre 1999, la commission a décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits du ministère de l'Economie, des finances et de l'industrie.

Elle a confirmé sa position lors de sa réunion du jeudi 25 novembre1999, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale .

¹ Le nombre d'apprentis (difficile à appréhender) serait passé, d'après le bleu, de 337.000 en 1997 à 334.000 en 1998, mais il n'était que de 316.000 en 1996

² Prélèvement sur l'excédent de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat créée par la loi 89-1008 du 31 décembre 1989

³ La taxe est divisée en deux parts, le " quota " réservé aux centres de formation d'apprentis (CFA) et le " barème " qui correspond à la partie de la taxe pouvant être librement affectée à tous établissement de formation agréé.

⁴ Plus de 50 %des apprentis se trouvent dans des CFA gérés ou cogérés par les chambres de métiers.

⁵ Un accord cadre de coopération a été signé le 14 avril 1994 entre le ministère chargé du Commerce et de l'artisanat et le ministère de l'Education nationale relatif à l'information des jeunes sur les métiers de l'artisanat. Cette convention permet notamment, l'organisation de l'opération " Bravo les artisans ".

⁶ La loi n° 89-486 du 10 juillet 1989 a précisé, dans son article 8, que le conseil en orientation et l'information sur les enseignements et les professions fait partie du droit à l'éducation.

La loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993, par ses articles 54 et 55 complète l'article 7 de la loi n° 89-486 du 10 juillet d'orientation sur l'Education. Elle permet l'introduction, dans le cursus scolaire de chaque élève, d'une formation professionnelle et l'ouverture, dans le cadre des plans régionaux de développement des formations professionnelles, de classes d'initiation professionnelle en alternance.

Le contrat d'orientation a été créé par voie conventionnelle par les partenaires sociaux en 1991. Le cadre juridique applicable à cette mesure a ensuite été défini par voie législative et réglementaire. Les partenaires sociaux ont décidé en 1997 une relance de ce dispositif.

La loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes et le décret n° 98-29 du 13 janvier 1998 fixent les nouvelles modalités de ce contrat en vue de permettre à un plus grand nombre de jeunes non qualifiés d'acquérir une première expérience en entreprise et de favoriser leur orientation par l'élaboration d'un projet professionnel.

⁷ Décret n° 96-493 du 6 juin 1996. Une indemnité compensatrice forfaitaire unique est versée à l'embauche et à la fin de chaque année de formation pendant 3 ans au plus.

⁸ Ses autres ressources sont constituées des cotisations de ses adhérents, des droits d'inscription des stagiaires, de la participation des fonds européens et des prestations relevant de la formation continue

⁹ Sur ce complément de 12 millions de francs, 8,5 millions de francs devrait être affecté au réseau consulaire et le restant aux organisations professionnelles.

¹⁰ Par lesquels passe l'essentiel des actions économiques en faveur du commerce

¹¹ Taxe sur les grandes surfaces payée par les entreprises de détail dont la surface de vente est supérieure à 400 m² pour financer le régime de l'indemnité de départ des commerçants et des artisans (instituée par la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972)

¹² Il contribue aussi au financement des régimes d'assurance vieillesse de base des professions artisanales, industrielles et commerciales (article 40-I de la loi n° 96-1160 du 27 décembre 1996 de financement de la sécurité sociale pour 1997) dont la structure démographique compromet l'équilibre financier.

¹³ 15 % des sommes perçues par un fonds départemental, lui-même alimenté par 80 % de la part communale de la taxe professionnelle (ou du supplément de taxe) générée par les créations ou extensions de grandes surfaces, sont réunies dans un fonds régional et distribuées à des fonds départementaux d'adaptation du commerce rural en raison inverse du potentiel fiscal par kilomètre carré !

¹⁴ Société française de garantie des financements à risque des PME