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Projet de loi de finances pour 2000, adopté par l'Assemblée nationale, TOME III - Les moyens des services et les dispositions spéciales (deuxième partie de la loi de finances) Annexe n° 19 - Emploi et solidarité : II. - Santé et solidarité

OUDIN (Jacques), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 89-TOME III Annexe n° 19 (1999-2000) - COMMISSION DES FINANCES


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Table des matières






N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)


ANNEXE N° 19

EMPLOI ET SOLIDARITÉ :

II
. - SANTÉ ET SOLIDARITÉ

Rapporteur spécial : M. Jacques OUDIN

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1805, 1861 à 1866 et T.A. 370.

Sénat : 88 (1999-2000).



Lois de finances.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Avec 90,8 milliards de francs de dépenses ordinaires et de crédits de paiement, le budget de la santé et de la solidarité constitue le 6ème budget de l'Etat. Il se compose du budget de la solidarité (81,2 milliards de francs) et de celui de la santé (9,6 milliards de francs).

La politique du Gouvernement conduit à une très forte progression (13,3 %) des crédits de la santé et de la solidarité pour 2000 : 10,6 milliards de francs. Ils permettent de couvrir les dépenses nouvelles résultant de la création de la couverture maladie universelle (7 milliards de francs), des revalorisations de minima sociaux (3,2 milliards de francs) et de l'octroi de moyens de fonctionnement supplémentaires (400 millions de francs).

Votre rapporteur spécial se refuse à évaluer ce budget à l'aune de son taux de progression. Il préfère apprécier la bonne utilisation des crédits accordés, leur adaptation aux besoins de nos concitoyens, et leur sincérité.

Or, ce projet de budget ne satisfait aucun de ces critères.

Le budget de la santé et de la solidarité est contraint par le poids croissant des minima sociaux. Il est extrêmement rigide puisque près de 70 % des crédits sont consacrés aux quatre minima sociaux. Or cette rigidité s'accroît, ces dépenses prélèvant 95 % de l'augmentation des crédits.

Cela a pour conséquence d'affaiblir les interventions en faveur de la réforme de notre système de soins, les investissements humains en bourses et formations, les investissements matériels dans la modernisation des établissements hospitaliers et l'informatisation du système de santé. La structure contrainte et inflationniste du budget l'éloigne donc de la préparation de l'avenir.

Enfin, il ne fait pas figurer plusieurs dépenses pourtant certaines puisque annoncées par le Premier ministre lors de la Conférence de la famille le 7 juillet 1999 et reprises dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 : la contribution de l'Etat à la majoration de l'allocation de rentrée scolaire (4,7 milliards de francs) et la subvention au Fonds d'action sociale des travailleurs immigrés et de leurs familles - FASTIF - (un milliard de francs). De plus, il sous-estime plusieurs postes de dépenses comme la subvention de l'Etat au financement de la couverture maladie universelle.

Pour toutes ces raisons, votre rapporteur spécial vous invite à ne pas adopter les crédits du budget de la santé et de la solidarité.

CHAPITRE PREMIER :

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

I. LE BUDGET DE LA SANTÉ ET DE LA SOLIDARITÉ : 90,8 MILLIARDS DE FRANCS

A. LA FORTE HAUSSE DU BUDGET POUR 2000

1. Les principales masses budgétaires

L'ensemble des crédits de la santé et de la solidarité s'élève pour 2000 à 90,8 milliards de francs, en progression apparente de 13,3 % par rapport à 1999 (80,18 milliards de francs), grâce principalement à l'inscription de la subvention de l'Etat au fonds de financement de la partie complémentaire de la couverture maladie universelle (CMU), soit 7 milliards de francs.

A périmètre constant, la hausse des crédits est de 6,2 % soit un peu plus de 5 milliards de francs. Elle était déjà de 4,5 % pour 1999, et de 2,6 % pour 1998.

Il s'agit principalement d'un budget d'intervention, les dépenses du titre IV en constituant plus de 90 %. Celles-ci, en progression de 13,9 %, expliquent l'essentiel de l'augmentation du budget.

Les moyens des services connaissent une hausse de 6,6 % utilisée en grande partie à doter les nouvelles agences de sécurité (156 millions de francs supplémentaires). 149 millions de francs vont à des actions de santé publique dont 81,6 millions à la lutte contre la toxicomanie.

La tendance à la baisse des dépenses en capital se poursuit : - 20,6 % pour 2000, alors qu'elles avaient déjà diminué de 26,7 % en 1999 par rapport à 1998.

Budget de la santé et de la solidarité pour 2000

(en millions de francs)


 

Crédits votés en 1999

Crédits demandés pour 2000

Différence 1998/1999

Evolution (en %)

Titre III Moyens des services

5.744,1

6.121,7

377,6

+ 6,6

Titre IV Interventions publiques

73.734,6

83.943

10.208,4

+ 13,9

Total des dépenses ordinaires

79.478,7

90.064,7

10.586

+ 13,3

Titre V Investissements exécutés par l'Etat

 
 
 
 

AP

84,5

96

11,5

+ 13,6

CP

79,6

104,9

25,3

+ 31,8

Titre VI Subventions d'investissement accordées par l'Etat

 
 
 
 

AP

594,4

443

- 151,4

- 25,5

CP

619,1

645,7

26,6

+ 4,3

Total des dépenses en capital

 
 
 
 

AP

678,9

539

- 139,9

- 20,6

CP

698,7

750,6

51,9

+ 7,4

Total (DO + CP)

80.177,4

90.815,3

10.637,9

+ 13,3

Les 3,64 milliards de francs supplémentaires - outre les 7 milliards de la CMU - servent à poursuivre les priorités du Gouvernement que sont :

· le financement de la lutte contre les exclusions ;

· la montée en puissance des agences de sécurité sanitaire ;

· l'amélioration de l'efficacité des politiques de santé publique ;

· le renforcement des moyens du ministère.

La hausse des minima sociaux mobilise à elle seule 3,2 milliards de francs supplémentaires : 2,3 milliards de francs pour le revenu minimum d'insertion (RMI), 780 millions pour l'allocation d'adulte handicapé (AAH) et 120 millions pour l'allocation de parent isolé (API).

2. La ventilation par agrégats

Le budget de la santé et de la solidarité est composé désormais de cinq agrégats (celui concernant la ville ayant disparu pour faire l'objet d'un " bleu " spécifique) de volumes très différents, deux d'entre eux en constituant à eux seuls près de 90 %.

Présentation par agrégats

(en millions de francs)


 

LFI 1999

PLF 2000

Part du budget 1999
(en %)

Part du budget 2000
(en %)

Evolution (en %)

01 - Administration générale

 
 
 
 
 

AP

89,6

96

13,1

17,8

+ 7,1 %

DO + CP

5.303

5.549,3

6,6

6,1

+ 4,6 %

02 - Politique de santé publique

 
 
 
 
 

AP

-

-

-

-

-

DO + CP

2.265,8

2.452,3

2,79

2,7

+ 8,2 %

03 - Offre de soins

 
 
 
 
 

AP

257

200

37,6

37,1

- 22,2 %

DO + CP

1.534,4

1.539,8

2

1,7

+ 3,5 %

04 - Développement social

 
 
 
 
 

AP

262,2

193

38,3

35,8

- 26,4 %

DO + CP

35.552,2

36.521,9

44,2

40,2

+ 2,7 %

05 - Insertion et lutte contre l'exclusion

 
 
 
 
 

AP

75,1

50

11

9,3

- 33,5 %

DO+ CP

35.522

44.752

44,4

49,3

+ 26 %

Total

 
 
 
 
 

AP

684

539

100

100

- 27 %

DO + CP

80.177,4

90.815,3

100

100

+ 13,3 %

Il convient de constater que la progression du budget de 13,3 % est très inégalement reproduite selon les agrégats, puisque ceux " offre de soins " et " développement social " augmentent respectivement de 3,5 % et de 2,7 % contre 26 % de hausse pour celui relatif à la lutte contre les exclusions. Cela se justifie par l'inscription en son sein de l'essentiel des minima sociaux et donc de leur revalorisation.

B. L'EXÉCUTION DES BUDGETS DE 1998 ET 1999

1. Le budget de 1998

Les crédits de l'exercice 1998 ont connu une hausse de 4 % par rapport à la loi de finances initiale qui avait ouvert en dépenses ordinaires et crédits de paiement 73,2 milliards de francs.

Le décret d'avances du 16 janvier 1998, deux semaines après la promulgation de la loi de finances pour 1998 ce qui révèle le peu de cas fait à l'autorisation parlementaire, a inscrit un milliard de francs au titre du programme de lutte contre les exclusions pour financer les fonds départementaux d'urgence sociale (chapitre 47-21) avant le vote de la loi d'orientation, nouvelle illustration de la valeur de l'intervention du Parlement. Un décret pour dépenses accidentelles a ajouté 100 millions de francs sur ce même chapitre.

Le décret d'avances du 21 août 1998 a ouvert 34 millions de francs sur le chapitre 34-98 pour le financement des états généraux de la santé.

La loi de finances rectificative a ouvert 1,36 milliard de francs de dépenses ordinaires supplémentaires et 126 millions de francs de dépenses en capital. Ces sommes ont servi à couvrir la hausse des dépenses du RMI (900 millions), la mise en oeuvre de la loi de lutte contre les exclusions (270 millions), le rattrapage du retard des crédits de paiement sur les autorisations de programme (126 millions), le service des objecteurs de conscience (81,5 millions), les frais de justice (50 millions), les dépenses de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie -MILDT- (20 millions), les dépenses sociales de Mayotte (15 millions), et le développement de la carte de professionnel de santé (8 millions).

Les fonds de concours européens ont ouvert un total de 223 millions de francs qui ont servi à financer, dans des proportions importantes relativement aux chapitres et articles concernés : l'aide sociale obligatoire, les actions en faveur des populations et migrations, les droits des femmes.

Les arrêtés de répartition ont porté sur des sommes importantes. 37 millions ont été donnés aux ministères concernés par les objecteurs de conscience. 160 millions de francs ont été répartis au titre de la lutte contre la drogue et la toxicomanie. Par ailleurs, le budget de la santé et de la solidarité a bénéficié de 250 millions de francs de crédits, principalement en provenance du ministère de la ville, au titre de la lutte contre les exclusions.

Il n'y a eu que trois arrêtés d'annulation portant sur 52 millions de francs dont 34 millions ont, en fait, servi à financer les états généraux de la santé.

Enfin, le budget 1998 a été l'occasion d'importants reports de 1997 : 210 millions de francs dont 110 millions de crédits d'investissement.

2. Le budget de 1999

La gestion de 1999 n'a pas encore été marquée par l'adoption d'une loi de finances rectificative.

En revanche, le décret d'avances du 2 septembre 1999 a ouvert 3,5 millions de francs supplémentaires pour les crédits du RMI et 86 millions pour les dépenses liée aux objecteurs de conscience.

Les arrêtés de répartition ont, comme en 1998, principalement concerné les crédits de la MILDT pour un peu plus de 120 millions de francs ,et ceux destinés aux objecteurs de conscience pour 42 millions.

Parmi les mesures de transfert, il convient de noter celui de près de 12 millions de francs pour rembourser le ministère de l'économie et des finances des mises à disposition de personnels INSEE. Le budget de la ville a reçu 109 millions de francs et les services du Premier ministre 1,5 million pour une étude commandée par l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA).

Les nécessités de l'accueil des réfugiés du Kosovo ont conduit à opérer un virement de crédits de 140 millions de francs du chapitre 47-21 (programmes d'action sociale) vers les chapitres 46-23 (dépenses d'aide sociale) et 47-81 (populations et migrations), complété le 11 novembre 1999 par un virement de 52 millions de francs.

Le budget 1999 a bénéficié d'importants reports de crédits depuis le budget de 1998, notamment : 238 millions de francs sur le chapitre 47-21 (permettant d'assurer certaines dépenses liées à l'accueil de réfugiés du Kosovo), 150 millions sur le chapitre 66-12 (retards de mise en place du fonds de modernisation des hôpitaux), 129 millions sur le chapitre 66-20 (dépenses d'équipement social), 137 millions de francs sur le chapitre 46-03 (prestations en faveur des rapatriés), 69 millions sur le chapitre 57-93 (dépenses d'équipements administratifs et sanitaires), 67 millions de francs sur le chapitre 47-16 (action contre la toxicomanie), 57 millions de francs sur le chapitre 37-13 (services des affaires sanitaires et sociales), 49 millions sur le chapitre 57-05 (mémorial de la France d'outre-mer), 24 millions de francs sur le chapitre 34-98, 20 millions de francs sur le chapitre 37-01(objecteurs de conscience), etc. Au total, plus de 1,16 milliard de francs ont ainsi reportés de 1998 à 1999.

Enfin, le montant des fonds de concours reste équivalent à celui de 1998 autour de 60 millions de francs.

C. LES PRIORITÉS DU GOUVERNEMENT POUR 2000

La forte progression du projet de budget de la solidarité pour 2000 montre la priorité mise par le Gouvernement dans les domaines de la lutte contre l'exclusion, de la protection des populations les plus fragiles et de la sécurité sanitaire.

S'agissant de la lutte contre l'exclusion, et la protection des personnes les plus fragiles, le budget s'inscrit dans le cadre des engagements du programme de mars 1998. Il insiste sur le financement des centres d'hébergement et de réadaptation sociale - CHRS - (73,4 millions de francs dont 42 millions pour poursuivre le programme de création de places) et sur la capacité d'accueil des centres de formation de travailleurs sociaux (20,4 millions de francs). Les dotations des minima sociaux financés sur ce budget sont fortement revalorisées.

Le budget prévoit aussi de poursuivre le programme de création de places de centres d'aide par le travail -CAT- (2.000 places supplémentaires pour 131 millions de francs) et de renforcer les moyens des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel -COTOREP- (20 emplois, 9 millions de francs de plus de crédits de vacations). Un effort est également fait en faveur des réfugiés et demandeurs d'asile et pour l'intégration des migrants et de leur famille.

En matière de sécurité sanitaire et de santé publique, le budget assure la montée en charge des agences de sécurité sanitaire (495 millions de francs au total, soit une hausse de 156 millions).

149 millions de francs supplémentaires vont pour améliorer le ciblage et l'efficacité des interventions, tant générales (financement du réseau des centres d'éducation pour la santé, observatoires régionaux de santé) que ciblées sur les enjeux de santé propres aux régions (programmes régionaux de santé) ou sur des publics (lutte contre les pratiques addictives, et les maladies infectieuses).

En matière d'offre de soins, le budget se contente de poursuivre la montée en charge du fonds d'investissement et de modernisation des hôpitaux (FIMHO).

Enfin, le Gouvernement entend renforcer les moyens humains et matériels du ministère : création nette de 102 emplois budgétaires, mesures catégorielles permettant d'améliorer la situation matérielle et les déroulement de carrières, résorption de l'emploi précaire, revalorisations indemnitaires.

Concernant les moyens matériels, en administration centrale, si les crédits de fonctionnement augmentent légèrement, les moyens consacrés à l'informatique sont en augmentation de 17 millions de francs. Les moyens des services déconcentrés augmentent de 13,5 millions. Les crédits immobiliers progressent également puisque sont ouverts 10 millions supplémentaires en autorisations de programme et 30 millions en crédits de paiements, pour poursuivre les opérations lancées dans les services déconcentrés et accélérer les travaux de modernisation du site Ségur-Fontenoy.

D. LES RÉFORMES DE STRUCTURES COMPTABLES

Le périmètre du budget de la santé et de la solidarité évolue dans le projet de loi de finances pour 2000 soit par des transferts entre sections, soit par des débudgétisations, soit par de nouvelles missions. Il n'est en revanche pas affecté par des modifications de structures ministérielles ou administratives. Par ailleurs, la nomenclature du budget a été fortement revue pour répondre aux objectifs de réduction des lignes budgétaires, clarification, déconcentration et globalisation des crédits, ce qui rend plus difficiles les comparaisons cette année.

Le périmètre a évolué de plus de 6,75 milliards de francs.

Tableau récapitulatif des transferts entre budgets

(en millions de francs)


 

Santé - solidarité

Budget concerné

Montant

CMU

46-82 art.10

 

+ 7.000

Caisse des mines

47-23 art.10

Charges communes

- 1.587

Fonds spécial invalidité

46-33 art.60

Charges communes

+ 1.592

Sevrage toxicomanes

47-15

Assurance maladie

- 72,62

Centres dépistage anonymes

47-18

Assurance maladie

- 29,32

Nouvelle-Calédonie

47-19 et 47-23

SEOM

- 58,13

Centres rétention administratives

46-81

Intérieur

+ 4,8

FIV

47-21

DIV

- 95

SOLDE

 
 

+ 6.754,73

Ces changements résultent de trois grands facteurs :

· La CMU a conduit à la création d'un article 10 sur le nouveau chapitre 46-82 doté de la " contribution de l'État au fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie " pour un montant de 7 milliards de francs ;

· L'assurance maladie reçu, sous forme de débudgétisation de certaines dépenses, pour un total de 101,94 millions de francs, soit les frais de sevrages des toxicomanes (72,62 millions de francs inscrits sur le chapitre 47-15 en 1999), la part Etat relative au dépistage et au traitement de certaines maladies réalisés par les centres de dépistage anonyme et gratuit et les centres de planification ou d'éducation spéciale (29,32 millions de francs inscrits en 1999 sur le chapitre 47-18) ;

· Des transferts entre sections : au budget des charges communes de la dotation au " Fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines " (inscrite en 1999 sur le chapitre 47-23) ; sur la section " santé-solidarité " (46-33 art. 60) de la dotation au " Fonds spécial d'invalidité " inscrite en 1999 au budget des charges communes ; suite à la loi organique sur la Nouvelle Calédonie du 19 mars 1999, transfert de 58,13 millions de francs au budget de l'outre-mer, pour abonder la dotation globale de fonctionnement du territoire (42,45 millions pour le financement du service de santé inscrit sur le chapitre 47-19, et 15,73 millions pour le financement de la protection sociale inscrite sur le chapitre 47-23) ; transfert sur la section " santé-solidarité " des frais sanitaires des centres de rétention administrative du budget de l'intérieur pour 4,8 millions de francs sur le chapitre 46-81 ; transfert au budget de la délégation interministérielle à la ville de la contribution au fonds interministériel d'intervention pour la politique de la ville -FIV- de la section " santé-solidarité " du ministère (95 millions de francs) à partir du chapitre 47-21.

Parallèlement, le budget opère de très nombreux changements de nomenclature qui figurent en annexe I. A l'exception du chapitre 36-81, l'ensemble des chapitres de dépenses ordinaires s'intègre désormais dans un seul agrégat.

De plus, cette refonte tend à poursuivre la diminution du nombre de chapitres et d'articles tout en déconcentrant et en globalisant les crédits. Pour améliorer la lisibilité des actions, le " bleu " intègre dans sa partie " agrégats " des indicateurs et des séries statistiques ou chronologiques.

Le budget de la santé est assez peu affecté par les mouvements de nomenclature sauf le transfert de l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé (ANAES) de l'agrégat " offre de soins " à l'agrégat " santé publique ". Les changements visent à illustrer chaque programme de santé par un chapitre. C'est ainsi que sont regroupées sur le chapitre 47-15 les dispositifs en faveur de toutes les pratiques addictives (dont tabac et alcool antérieurement sur le chapitre 47-17), et sur le chapitre 43-32 les formations et les bourses d'études (tout comme du côté social avec le chapitre 43-33).

Le budget de la solidarité connaît quant à lui un grand remaniement des chapitres, afin de rationaliser et de diminuer les lignes budgétaires, afin de distinguer les opérations relevant de l'agrégat " développement social " de celles relevant de l'agrégat " intégration et lutte contre les exclusions ". Dès lors, excepté pour le chapitre 66-20, plus aucun chapitre n'est commun aux deux agrégats et ont disparu les chapitres identifiés à un service (exception faite du chapitre 43-02, service des droits des femmes).

Les dépenses d'administration générale, enfin, sont désormais globalisées par la fusion des deux grands chapitres de fonctionnement, le 34-98 pour l'administration centrale, et le 37-13 pour les services déconcentrés.

II. LES CRÉDITS D'ADMINISTRATION GÉNÉRALE : 5,55 MILLIARDS DE FRANCS

Les dépenses d'administration générale atteignent en 2000 un montant de 5,55 milliards de francs, en progression de + 4,6 % par rapport au budget voté de 1999. Elles représentent 6,1 % des crédits de paiement du budget de la santé et de la solidarité (contre 6,6 % en 1998).

A. LE PERSONNEL

1. Les mouvements de personnel

En 2000, le ministère devrait disposer de 14.427 emplois budgétaires soit un gain net de 102 postes1(*). Cependant, alors que 14.325 emplois étaient prévus au budget de 1999, le 1er juillet 1999 les effectifs réels n'étaient que de 13.410. Cela s'explique par les retards d'affectation des agents, particulièrement pour les emplois donnant lieu à concours, ce qui revient cependant à geler des emplois budgétaires.

Evolution des effectifs

 

1997

1998

1999

2000

Emplois budgétaires prévus

14.110

14.309

14.325

14.427

dont

 
 
 
 

centrale

2.421

2.320

2.323

2.376

services déconcentrés

11.667

11.966

11.977

12.027

conseillers pour les affaires sociales

22

23

25

24

Emplois budgétaires réels (au 31 décembre)

14.113

14.309

13.410 (*)

-

dont centrale

2.404

2.343

2.144

-

(*) au 1er juillet 1999

source : Ministère de l'emploi et de la solidarité


Le solde des mouvements d'effectifs fait apparaître une augmentation nette de 102 emplois, qui s'explique de la façon suivante :

· les créations de postes au titre du renforcement des administrations portent sur 201 emplois (53 en administration centrale, 104 dans les services déconcentrés et 44 au titre de l'emploi précaire) ;

· le partage des services départementaux d'action sociale dans le cadre de la décentralisation se traduit par un solde positif de 4 emplois ;

· la participation à l'effort général de maîtrise de l'emploi public se traduit par la suppression nette de 64 postes budgétaires, vacants ou gelés, d'agents de catégorie C ;

· le transfert de 37 emplois sur le budget de l'Institut de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales (IFCASS) de Dieppe (titre IV) ;

· les nouveaux établissements nationaux à caractère sanitaire s'accompagnent du transfert de 2 emplois.

Le budget pour 2000 fournit l'occasion d'un renforcement de l'encadrement du ministère et des services déconcentrés avec la création de 139 postes de catégorie A.

Créations d'emplois de catégorie A en 2000


Services centraux

Services déconcentrés

21 administrateurs civils

20 inspecteurs des affaires sanitaires et sociales

10 attachés d'administration centrale

1 directeur-adjoint des affaires sanitaires et sociales de Mayotte

7 contractuels

1 déléguée régionale

2 sous-directeurs

22 médecins inspecteurs de santé publique

4 directeurs départementaux des affaires sanitaires et sociales

10 pharmaciens inspecteurs de santé publique.

1 directeur pour le comité économique du médicament

10 ingénieurs du génie sanitaires

3 attachés INSEE

4 contractuels

1 inspecteur adjoint et 4 inspecteurs généraux des affaires sociales

8 techniciens sanitaires

 

8 infirmières de l'Etat

Par ailleurs sont prises plusieurs mesures d'amélioration des carrières. Sont ainsi intensifiés les plans de transformation d'emplois d'agent en adjoint et d'adjoint administratif en secrétaire administratif.

De plus, des mesures de repyramidage internes aux corps concernés permettent d'améliorer les promotions internes aux corps des secrétaires administratifs, des pharmaciens inspecteurs de santé publique et des inspecteurs des affaires sanitaires et sociales.

L'effort porte également sur la mobilité du personnel et le régime indemnitaire (32,2 millions de francs supplémentaires) pour poursuivre l'harmonisation des primes avec le ministère de l'emploi, la réduction des écarts entre administration centrale et services déconcentrés, et le rattrapage des ministères mieux dotés. Elle rend également possible l'amélioration des régimes indemnitaires des corps techniques.

Les dépenses de personnel du titre III passent en conséquence de 4,13 à 4,3 milliards de francs, soit une progression de 4,4 % par rapport à 1999.

2. La formation

La formation initiale des cadres du ministère est assurée par l'école nationale de santé publique (ENSP). La subvention de l'Etat inscrite au chapitre 36-81 (article 80) est diminuée de 2 millions de francs par rapport à 1999, après une baisse du même montant l'année dernière, dans le contrat d'objectifs et de moyens signé pour trois ans en 1997). Elle s'établit à 63,2 millions de francs. Cette subvention représente le tiers des ressources de l'établissement, le solde venant des établissements hospitaliers et sociaux, et des ressources propres. La subvention du ministère couvre principalement les dépenses de formation initiale et continue destinée aux cadres des services déconcentrés.

Budget primitif de l'ENSP

 

1999

1998

Subvention Etat

65 242 278 F

67 242 278 F

Contribution hospitalière

94 560 000 F

93 000 000 F

Contribution établissements sociaux

11 250 000 F

10 760 000 F

Autres

53.566.032

31.003.454

Total du budget primitif

224 618 130 F

202 005 732 F

En matière d'enseignement et de formation permanente, le ministère engage au total 120 millions de francs dont bénéficient plus de 24 000 agents. Les objectifs du plan de formation sont l'accompagnement de la mise en oeuvre des réformes décidées, le développement des compétences nécessaires au professionnalisme des agents, et le respect des engagements pris avec les partenaires sociaux.

Ce poste " formation " a connu de forts changements de nomenclature qui rendent difficilement lisibles des comparaisons dans le temps puisque en 1998, les crédits s'imputaient sur les articles 10 et 20 du chapitre 37-05, en 1999 sur l'article 80 du chapitre 34-98 et l'article 60 du chapitre 31-96. En 2000, les crédits de l'article 30 du chapitre 37-13 sont intégrés au chapitre 34-98 sous la forme d'un article 81 " compte formation ".

3. Les mises à disposition

Il y avait environ 375 agents mis à disposition par les caisses de sécurité sociale et les hôpitaux au 30 juin 1999, répartis entre les services déconcentrés et les services centraux.

Ainsi, l'administration centrale du ministère dispose de 209 agents mis à disposition, dint 75 viennent des caisses de sécurité sociale et 134 des hôpitaux. Il s'agit pour près de 54 % de cadres de catégorie A. Cela conduit à des situations pour le moins surprenante comme celle qui veut que la direction des hôpitaux accueille en son sein 75 agents (dont 45 de catégorie A) en provenance... des hôpitaux qu'elle a justement pour mission de contrôler. De même, la direction de la sécurité sociale bénéficie de 50 mises à disposition dont 48 viennent des caisses de sécurité sociale, parmi lesquels 23 agents de catégorie A.

Il n'est possible d'avoir le détail des mises à disposition à l'intérieur des services déconcentrés. Ceux-ci accueillaient au 30 juin 1999 166 agents mis à disposition, dont 97 venaient des caisses et 69 des hôpitaux.

Or cette pratique est contraire au droit ainsi que le confirment plusieurs jugements des commissions de la tarification sanitaire et sociale.

Ainsi dans l'affaire opposant la Caisse régionale d'assurance maladie d'Ile-de-France au préfet de la région Ile-de-France, la commission interrégionale de la tarification sanitaire et sociale de Paris a revu la dotation de la Fondation ophtalmologique A. de Rothschild " considérant qu'il résulte de l'article R 714-3-7-1 du code de la santé publique applicable au tarif litigieux selon l'article R 715-7-1 que les dépenses d'un établissement privé admis à participer au service public hospitalier susceptibles d'être prises en compte par la dotation globale de financement sont celles qui sont relatives à l'exécution de sa mission telle qu'elle est définie aux articles L 711-2 et suivants du même code ; qu'au nombre de celles-ci ne figure pas la politique sanitaire à charge de l'Etat, notamment dans le domaine de la prévention et du traitement du SIDA ; qu'il suit par là que la prise en charge par la dotation globale de la Fondation ophtalmologique Rothschild de la charge de rémunération d'un agent de cet établissement mis à disposition de l'administration centrale du ministère des affaires sociales constitue une dépenses qui, sans rapport avec le fonctionnement normal de l'établissement, présente un caractère abusif, alors d'une part qu'aucune disposition légale, réglementaire ou, d'ailleurs, conventionnelle ne l'autorise, d'autre part que la régularité de la fixation du tarif dont se prévalent le préfet et la Fondation demeure par elle-même sans aucune incidence sur le bien fondé d'une dépense mise à charge du tarif ; ... "2(*)

Interrogée par votre rapporteur spécial sur cette question, Mme Martine Aubry " a estimé que le problème des personnels mis à disposition, relevé par la Cour des comptes, résultait en grande partie, du faible taux d'encadrement du ministère de la santé, et a reconnu que les mises à disposition n'étaient pas un mécanisme sain. Elle a toutefois indiqué que cette situation serait partiellement régularisée au cours de l'année 2000, 10 millions de francs étant inscrits sur le chapitre 31-41, la disparition totale des personnels mis à disposition étant un objectif à atteindre. "3(*)

Votre rapporteur spécial a tenu à intervenir à nouveau sur ce sujet dans la discussion générale du projet de loi de finances : " La mise à disposition viole deux principes essentiels.

Le premier concerne le Parlement, et plus particulièrement l'affectation des ressources votées à une mission de service public donnée : ces ressources qui sont ainsi détournées vers un autre objet.

Le second principe concerne les citoyens : il s'agit de l'impossibilité d rendre compte clairement de l'usage qui est fait des contributions publiques qu'ils ont consenties ; ce sont, vous le savez, les articles XIV et XV de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. (...)

Je prendrai un seul exemple pour montrer l'ampleur du phénomène : le ministère de l'emploi et de la solidarité, qui a pour mission de contrôler les caisses - assurance maladie, famille, vieillesse, etc - et les hôpitaux.

Eh bien, monsieur le ministre, ces organismes contrôlés mettent à disposition du contrôleur, c'est-à-dire du ministère, 375 agents. (...)

Je vous poserai donc une seule question : compte tenu du fait que le budget de ce ministère a augmenté de 10 milliards de francs cette année, pensez-vous pouvoir régulariser cette situation au 31 décembre 2001 en ajustant les dotations budgétaires concernées ? "
4(*)

Le ministre de l'économie, des finances te de l'industrie n'a pas estimé nécessaire de répondre à cette question ni aux passages de l'intervention de votre rapporteur spécial sur les mises à disposition.

Votre rapporteur spécial répète toute l'attention qu'il porte à ce non-sens budgétaire qui revient à faire supporter, au mépris du droit, à la sécurité sociale et aux dotations hospitalières les faiblesses du ministère en moyens humains et financiers. Il souhaiterait également connaître la masse salariale que représentent les traitements de ces 375 agents.

Agents des caisses et hôpitaux mis à disposition au 30 juin 1999


 

Catégorie A

Catégorie B

Catégorie C

Total

Total

 

Caisses

Hôpitaux

Caisses

Hôpitaux

Caisses

Hôpitaux

Caisses

Hôpitaux

 

Services centraux

33

79

20

25

22

30

75

134

209

Associations

 
 
 
 

1

 

1

 

1

Autres

2

6

 
 

1

1

3

7

10

Bureau du cabinet

 
 

1

3

 
 

1

3

4

Comité économique du médicament

 
 
 
 

1

 

1

 

1

Cabinet formation professionnelle

 
 
 
 
 

2

 

2

2

Cabinet ville

 

2

 

5

 

1

 

8

8

DAGPB

1

3

3

2

1

1

5

6

11

DAS

1

2

 

1

1

 

2

3

5

DAEI

 

2

1

 
 
 

1

2

3

Délégation interministérielle à la famille

1

 
 
 
 
 

1

 

1

DGS

1

7

 

2

 

2

1

11

12

DH

 

45

 

7

1

22

1

74

75

DIISES

 
 

1

 
 
 

1

 

1

DIRMI

 

1

 
 

2

1

2

2

4

DPM

 

1

 
 
 
 
 

1

1

DREES

2

 
 
 
 
 

2

 

2

DSS

23

2

12

 

13

 

48

2

50

Haut comité médical de la SS

2

1

 
 
 
 

2

1

3

Haut comité de santé publique

 

3

 
 
 
 
 

3

3

Haut fonctionnaire de défense

 

1

 
 
 
 

1

 

1

IGAS

 
 

1

 
 
 

1

 

1

MILDT

 

2

1

 

1

 

2

2

4

SDDF

 

1

 
 
 
 
 

1

1

SICOM

 
 
 

1

 
 
 

1

1

Sercices déconcentrés

-

-

-

-

-

-

97

69

166

Soit au total 375 agents, dont 172 des caisses de sécurité sociale et 203 des hôpitaux

B. LES MOYENS DES SERVICES

Cette partie de l'agrégat connaît de fortes variations liées à un effort de clarification visant à regrouper l'ensemble des moyens de fonctionnement au sein d'une même partie " Matériel et fonctionnement des services "

Les moyens de fonctionnement de l'administration centrale (chapitres 34-94 et 34-98) passent de 414,3 millions de francs à 1.060,7 millions de francs. Cette très forte hausse recouvre en réalité l'intégration de la plus grande partie de l'ancien chapitre 37-13 " service des affaires sanitaires et sociales " dans le chapitre 34-98 (soit 605 millions de francs). Ces transferts sont guidés par un souci de clarification qui rendent plus délicates les comparaisons à structure constante. La hausse générale des moyens de fonctionnement semble ainsi à nuancer : environ 40 millions de francs.

1. Les moyens de fonctionnement

Le budget pour 2000 a regroupé au sein du chapitre 34-98 l'ensemble des moyens de fonctionnement du ministère et des services déconcentrés, qui s'élèvent donc à 1,02 milliard de francs pour 2000.

Les moyens de l'administration générale sont de 166,7 millions de francs en baisse de 200 000 F par rapport à 1999 puisque en 2000 les dépenses de téléphonie seront intégrées dans l'article 10.

Dotations des articles 10 et 60 (uniquement les dépenses téléphoniques)

(en francs)


 

1998

1999

2000

Article 10

136.671.000

137.954.000

166.737.610

Article 60

29.000.000

29.000.000

-

Total

165.671.000

166.954.000

166.737.610

Ce budget est consacré, à plus de 50 %, aux locaux, laissant peu de marges de gestion pour les autres dépenses.

De plus en 1999 et en 2000 le ministère doit faire face à deux dépenses nouvelles majeures :

· la restructuration du bâtiment Fontenoy liée au respect des normes relatives aux immeubles recevant du public et/ou de grande hauteur et la création de postes budgétaires. Ces deux contraintes imposent une obligation de location de surfaces (environ 7.000 m²) à budget constant ;

· la délégation aux affaires européennes et internationales (DAEI) voit son rôle se renforcer et en conséquence ses effectifs et ses moyens augmenter. La nécessité d'un renforcement de ses moyens apparaît, en raison notamment de la présidence française de l'Union européenne en 2000.

Les dépenses d'information et de communication s'élèveront à 36,1 millions de francs, en hausse de 4 millions de francs (hors suppression d'une dépense exceptionnelle en 1999 de 20 millions). La structure des dépenses est marquée par une stabilisation des publications, la poursuite du soutien aux actions locales de communication, la progression de la communication événementielle, et la forte hausse des dépenses pour les nouvelles technologies.

L'inspection générale des affaires sociales (IGAS) garde une dotation, identique par rapport à 1999, de 2,09 millions de francs (article 30) essentiellement destinée aux déplacements et à la documentation.

Le nouvel article 50 regroupe les crédits des anciens articles 40, 71 et 72 en faveur des services chargés de la recherche, des études, de l'évaluation statistiques, des politiques de santé publique et de l'offre de soins. Ils bénéficieront ainsi de 34,5 millions de francs, en hausse de 15 millions de francs.

Les crédits informatiques du ministère sont inscrits en 2000 sur l'article 60 pour l'informatique du ministère, alors que les crédits de la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistique (DREES) et de la Direction des hôpitaux (DH) sont regroupés sur l'article 40.

La dotation proposée pour 2000 rompt avec le mouvement de baisse des crédits informatiques constaté depuis 1997. Ces crédits augmentent ainsi de 13 % à périmètre constant, en additionnant à la dotation de l'article 60 du chapitre 34-98 (127,36 millions) une partie des crédits inscrits à l'article 40 du même chapitre (14,04 millions). Au total, ils passent de 124,4 à 141,4 millions de francs.

Cependant le budget de reconduction augmente de 15 % (de 106,3 à 122,65 millions de francs) révélant que cette hausse traduit le poids croissant des charges inéluctables. Cela est manifeste pour la transmission de données numériques et le fonctionnement courant des infrastructures informatiques, et nécessaire pour le renouvellement du matériel. En déduisant la poursuite des projets existants, finalement seulement 5,9 millions de francs iront au lancement de nouveaux projets. Par exemple 800 000 F sont consacrés au programme médiatisé de statistiques et d'information (PMSI), 1,44 million de francs à l'assistance aux établissements de santé pour le passage à l'euro et la mise en place d'un identifiant permanent du malade dans ces mêmes établissements.

Les services centraux délocalisés (article 70) bénéficient de 1,2 million de francs supplémentaires avec 15,9 millions de francs. De même, les conseillers pour les affaires sociales à l'étranger disposeront de 600 000 F supplémentaires pour leurs frais de représentation (à 2,6 millions de francs inscrits au chapitre 83), et les délégations régionales aux droits des femmes de 465 000 F supplémentaires (à 6,15 millions de francs inscrits à l'article 84).

Le budget pour 2000 crée un article 90 retraçant l'ensemble des moyens de fonctionnement des services déconcentrés, soit 603,3 millions de francs en hausse de 23 millions de francs  : Directions départementales et régionales des affaires sanitaires et sociales (DDASS et DRASS), service du RMI et matériel technique.

Les crédits demandés pour la dotation globale de fonctionnement des DDASS sont de 356,62 millions de francs, soit une augmentation de 2,43 % par rapport à 1999, à périmètre constant, hors transferts. Elle permettra la mise en place des mesures suivantes :

· soutien de la politique de rééquipement et d'informatisation des postes de travail (3,1 millions de francs) ;

· augmentation de crédits de fonctionnement immobiliers (4,5 millions de francs) ;

· mise en place de 500 000 F destinés à la diffusion de la carte européenne de stationnement pour personnes handicapées ;

· transfert de crédits du chapitre 47-18 pour 350 000 F afin de mettre en place des missions héliportées dans le cadre du contrôle sanitaire de l'eau potable en Guyane.

Pour le dispositif de service du RMI, la dotation de 1999 est reconduite à 55,9 millions de francs.

Les DRASS devraient bénéficier en 2000 de 170,34 millions de francs, soit une augmentation à périmètre constant 2,09 % qui vise essentiellement à soutenir la formation des personnels en place et nouvellement recrutés.

Par ailleurs, des projets de réorganisation des services déconcentrés sont actuellement en cours pour renforcer la pertinence et l'efficacité de l'administration territoriale de l'Etat dans la mise en oeuvre des politiques publiques sanitaires et sociales par la définition d'une organisation de référence des services au niveau régional et départemental. Ces principes généraux d'organisation reposent sur la clarification préalable des missions de l'administration territoriale de l'Etat dans le champ sanitaire et social, après l'intervention de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions et relative à la sécurité et à la veille sanitaire. Il s'agit de choisir un niveau territorial de référence pour les politiques de santé publique et de lutte contre l'exclusion.

2. Les statistiques et études

Les crédits des articles 20 (études) et 30 (statistiques) du chapitre 34-94 seront en 2000 respectivement de 22,9 (stables) et 14,3 (3,8 millions supplémentaires) millions de francs

Ces crédits se répartissent entre les directions et services du ministère, le Service des statistiques, des études et des systèmes d'information (SESI) en 1998 puis la (DREES) en 1999 et 2000 ayant la responsabilité directe de la gestion de la moitié de ces crédits. L'emploi des crédits a subi une nette réorientation entre 1998 et 1999 à la faveur de la création de la DREES. L'une des priorités assignées à cette direction est le développement des travaux d'étude et d'évaluation des politiques publiques. Cela s'est traduit par un rééquilibrage entre les crédits affectés aux études et ceux aux statistiques.

Enfin, l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale, prévu par la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, a été mis en place par le décret n°99-215 du 22 mars 1999, avec une enveloppe spécifique pour accompagner ses travaux.

Pour 2000, les crédits statistiques seront particulièrement renforcés. En ce qui concerne les études, chaque secteur bénéficiera d'une augmentation plus légère.

L'Observatoire de l'exclusion voit sa dotation reconduite, mais disposera en outre de reports significatifs de crédits de 1999.

Les études lancées en 1999 seront poursuivies, en particulier : les analyses de données issues du PMSI et de l'enquête " handicaps, incapacités, dépendance " ; les évaluations de la mise en place de loi contre l'exclusion, ainsi que les approfondissements de travaux économiques (modélisation et synthèses). Des études seront lancées sur: le dispositif de la CMU et ses effets en termes d'accès et de consommation de soins, et la mise en place de la réduction du temps de travail dans les établissements sanitaires et sociaux.

Des travaux approfondis seront conduits sur trois thèmes principaux :

· les enseignements des comparaisons internationales sur la régulation des systèmes de santé et de certaines professions ou spécialités en matière de santé ;

· l'évaluation de la mise en place des schémas nationaux et régionaux de l'offre de soins ;

· les divers aspects de la conciliation entre vie familiale, modes de garde et activités professionnelles

En matière de statistiques, les principales opérations nouvelles à lancer sont : la préparation de l'enquête décennale de santé ; des enquêtes sur les comportements de soins de bénéficiaires de minima sociaux, une enquête auprès des offreurs de protection complémentaire maladie et une enquête sur les diverses formes d'action sociale des collectivités locales).

Par ailleurs, le ministère dispose, sur le budget civil de recherche et de développement de 6 millions de francs d'autorisations de programme et 4,95 millions de crédits de paiement, auxquels s'ajoutent des moyens de valorisation de la recherche (870.000 F inscrits à l'article 50 du chapitre 34-98 du budget de la santé et de la solidarité).

3. Les frais de justice et réparations civiles

L'écart important constaté entre le montant des crédits inscrits en loi de finances initiale au chapitre 37-91 (Frais de justice et réparations civiles) et les crédits effectivement consommés au cours de l'exercice, s'explique par la nature des crédits inscrits en loi de finances initiale : à caractère évaluatif, ils n'ont qu'une valeur indicative. En pratique, les dépenses constatées en exécution ont toujours été très supérieures ces dernières années :

Evolution des crédits frais de justice

(en millions de francs)

 

1995

1996

1997

1998

1999

2000

LFI

11

11

11

11

10,5

10,5

Dépenses réelles

177,6

145,6

103,4

76

34,5 (*)

-

(*) 1er semestre

Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité


Le montant total des crédits consommés au titre d'un exercice budgétaire résulte ainsi des décisions de justice intervenant dans le cadre de contentieux très divers :

Catégories de contentieux

(en millions de francs)

 

1995

1996

1997

1998

1999
(1er semestre)

Hémophiles et transfusés

24,908

24,680

6,934

7,316

6,526

Personnels contaminés par le VIH

17,813

6,955

7,490

1,740

1,900

Creutzfeldt Jacob

11,207

14,374

19,875

9,492

11,762

URSSAF

8,196

29,728

 

0,824

 

Sectorisation psychiatrique

17,139

4,928

17,577

14,263

1,989

Accidents vaccinaux

4,801

13,507

4,802

3,215

1,781

Pharmacies Laboratoires

7,995

41,201

23,513

12,345

0,538

Frais irrépétibles

0,309

1,413

0,537

0,114

0,761

Débours dus à des CPAM

3,388

2,363

6,927

3,050

1,953

Etablissements de santé privés

78,401(*)

0,315

4,602

14,511

2,739

Divers

3,475

8,076

11,13

9,137

4,595

(*) dont clinique Véronique 76,5

Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité


Face à la montée des contentieux portés devant les tribunaux, le ministère renforce son pôle de compétence juridique, afin d'assurer la prévention du risque contentieux dans l'édiction de la réglementation et des décisions de l'administration, ainsi qu'une meilleure défense des intérêts de l'Etat.

En ce qui concerne les perspectives pour 2000 :

· les réparations des hémophiles et transfusés contaminés par le VIH et des infirmières contaminées dans le cadre de leur activité professionnelle devraient décroître très sensiblement en raison de la diminution numérique des dossiers ;

· s'agissant des personnes indemnisées pour la contamination à la maladie à Creutzfelt Jacob par l'hormone extractive de croissance, des incertitudes fortes pèsent sur la durée d'incubation de la maladie ;

· les dépenses importantes liées au contentieux de la sectorisation psychiatrique pourraient se maintenir à un niveau relativement élevé compte tenu du montant prévisionnel de la dette dont un quart seulement a fait l'objet d'un règlement ;

· le contentieux des URSSAF n'a pas généré de dépense pour l'année 1997 ; pour 1998 le montant a été faible par rapport aux trois dernières années ; le premier semestre 1999 n'a pas généré de dépense, l'Etat ayant systématiquement invoqué la déchéance triennale aux demandes qui lui étaient adressées ;

· enfin, il n'est pas exclu d'assister à une montée en puissance d'actions en recherche de responsabilité dirigées contre l'Etat au titre du contentieux de l'application de la réglementation sur la création, le transfert et la fermeture des officines de pharmacie, et de l'exposition à l'amiante.

Au total, il paraît donc évident que les crédits estimés en loi de finances initiale seront largement dépassés en exécution, une nouvelle fois.

III. LES CRÉDITS DE POLITIQUE DE SANTÉ PUBLIQUE : 2,45 MILLIARDS DE FRANCS

Les dépenses consacrées à la politique de santé publique augmentent de 186,5 millions de francs (8,2 %), pour s'établir à 2,45 milliards de francs pour2000, soit 2,7 % du budget de la santé et de la solidarité (2,8 % en 1999).

A. LES ÉTABLISSEMENTS NATIONAUX À CARACTÈRE SANITAIRE

Les crédits consacrés aux établissements nationaux à caractère sanitaire (chapitre 36-81) augmentent de 156,4 millions de francs pour atteindre 495,2 millions de francs en 2000, soit une progression de 46 % par rapport à 1999. Tous les établissements voient ainsi leur dotation augmenter sauf l'Agence française du sang :

Subventions aux établissements nationaux à caractère sanitaire (chapitre 36-81)

(en millions de francs)


 

Crédits demandés pour 2000

1999 / 2000

Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé

175,3

+ 55,4

Agence française de sécurité sanitaire des aliments

22,8

+ 14,8

Agence française du sang

29,7

-

Office de protection contre les rayonnements ionisants

84,7

+ 29,1

Etablissement français des greffes

28,1

+ 2,5

Institut de veille sanitaire

101,1

+ 38,6

Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé

53,5

+ 16

Total

495,2

+ 156,4

L'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) est née de la transformation de l'agence du médicament en mars 1999. Ses missions concernent tous les produits de santé : médicaments, dispositifs médicaux, cosmétiques etc. Elle a repris les moyens humains et financiers de son prédécesseur et le budget 2000 lui permet d'assurer sa montée en charge. Elle disposera de 819 emplois en 2000.

Créée en 1992, l'Agence française du sang (AFS) assure la satisfaction des besoins des malades en produits sanguins labiles présentant le meilleur degré de sécurité et facilite l'adaptation de la transfusion sanguine aux évolutions scientifiques et techniques dans le respect des règles éthiques : non lucrativité, bénévolat, anonymat du don. Ses missions de sécurité et de veille sanitaire ont été transférées à l'AFSSAPS lors de sa création. Son budget est alimenté par une subvention de l'État et une dotation en provenance de l'assurance maladie : il a atteint, en 1999, 131,53 millions de francs, dont 29,69 millions de subvention de l'État, contre 30,73 en 1998. L'agence disposait de 89 emplois en 1999.

La loi du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et au contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme prévoit notamment une réorganisation du service public transfusionnel, avec la création d'un établissement public opérateur unique de la transfusion sanguine. L'Établissement français du sang (EFS) deviendra le gestionnaire du service public transfusionnel. Dans ce cadre, les établissements de transfusion sanguine perdent la personnalité morale mais auront une large délégation. Le budget prévoit néanmoins la reconduction de la subvention accordée en 1999 à l'AFS dans l'hypothèse où l'EFS ne pourrait être créé au 1er janvier 2000.

L'OPRI a pour vocation de prévenir les risques dus aux rayonnements ionisants, et de limiter les effets qui leur seraient imputables. Son budget s'élevait en 1999 à 112,6 millions de francs dont 55,5 millions en provenance du budget de la santé et de la solidarité. La hausse de 29,1 millions de francs est destinée à la création de 19 emplois, à la remise à niveau des moyens de fonctionnement et au renforcement des investissements selon un plan à trois ans.

L'EFG, créé en 1994, est chargé de promouvoir le don d'organes et de tissus, d'enregistrer l'inscription des patients en attente de greffe sur une liste nationale, de gérer cette liste, d'attribuer les greffons, prélevés ou non sur le territoire français en fonction de règles de répartition homologuées par le ministre, de préparer des règles de bonnes pratiques dans le domaine des greffes, d'évaluer les résultats des greffes, de participer à l'enseignement et à la recherche dans son domaine de compétences. Son budget provient de l'Etat et de l'assurance maladie. Il s'élevait en 1999 à 80,4 millions de francs (dont 25,6 millions de francs de subvention de l'Etat) et l'établissement disposait de 107 emplois. En 2000, la part Etat de la dotation de l'EFG sera de 28,12 millions, en hausse de 10%. Cette augmentation correspond notamment à la création de quatre postes afin d'accompagner l'actualisation du schéma directeur informatique de l'établissement ainsi que la mise en oeuvre d'un contrat d'objectifs et de moyens actuellement en cours d'élaboration.

L'ANAES, créée par l'ordonnance du 24 avril 1996 portant réforme de l'hospitalisation publique et privée, reprend, en les élargissant, les missions de l'Agence nationale pour le développement de l'évaluation médicale. Au titre de l'évaluation, elle est chargée d'élaborer ou de valider des recommandations de bonne pratique clinique et des références médicales ou professionnelles en matière de prévention, de diagnostic ou de thérapeutique, des méthodes d'évaluation, et des études d'évaluation technologique. Elle peut également évaluer des actions et programmes de santé publique. L'agence donne un avis sur les actes, prestations, fournitures avant leur prise en charge ou leur remboursement par l'assurance maladie, à l'exception du médicament. Au titre de l'accréditation, elle est chargée de l'élaboration et de la validation des référentiels de qualité des soins et des pratiques professionnelles ainsi que de la mise en oeuvre de la procédure d'accréditation des établissements de santé et des réseaux de soins et groupements de coopération sanitaire.

Ses recettes proviennent essentiellement d'une subvention de l'Etat et d'une dotation de l'assurance maladie. Son budget pour 1999 était de 134,37 millions de francs. En 2000, il est prévu une augmentation de la subvention de l'Etat (16 millions de francs) et de la dotation de l'assurance maladie, pour le financement de sa mission d'évaluation des pratiques professionnelles et le renforcement de son pôle administratif et informatique. Elle disposait effectivement en 1999 de 99 personnes (contre 128 emplois prévus) à cause de sa difficulté à recruter certains profils spécifiques. L'agence devra assurer l'accréditation des 3.700 établissements de santé d'ici à avril 2001. Déjà 40 l'ont été et 200 sont en cours.

L'IVS a succédé en 1999 au Réseau national de santé public et a été doté en 1999 de 65,6 millions de francs qui seront portés à 101,2 millions en 2000, soit 60 % du budget de l'institut. Cette progression permettra l'embauche de 40 personnes (18 millions de francs) et de financer de nouveaux programmes notamment en matière de surveillance européenne du SIDA et de la tuberculose. L'IVS employait 100 personnes en 1999 et devrait voir son effectif passer à 140 en 2000.

L'AFSSA a été créée en 1999. La subvention du budget de la santé et de la solidarité s'élevait en 1999 à 8 millions de francs de francs sur un budget total de 350 millions de francs. En 2000, cette subvention passera à près de 23 millions (en incluant un report de crédits exceptionnels de 1999 de 8,7 millions) pour assurer la création de 18 emplois non budgétaires. Elle emploiera au total 657 personnes.

B. LES PROGRAMMES DE SANTÉ PUBLIQUE

Le chapitre 47-11 relatif aux programmes de santé publique, dispositifs de prévention et de promotion de la santé connaît une forte progression de ses moyens avec 45,7 millions de francs supplémentaires, à 250,53 millions de francs. Cependant, cette hausse recouvre pour 16,5 millions le transfert de l'ancien article 30 du chapitre 47-12 relatif aux observatoires régionaux de santé. La hausse réelle est ainsi de 26,2 millions de francs, dont 2 millions pour les observatoires régionaux. La nomenclature est simplifiée avec la fusion des dépenses de promotion, prévention et programmes avec celles d'interventions sanitaires.

En revanche, les crédits du chapitre 47-12 relatif à l'évaluation et à la gestion des risques sanitaires liés à l'environnement et aux milieux de vie connaissent une baisse de 19,3 millions de francs, ramenée à 2,7 millions nets du transfert des crédits en faveur des observatoires régionaux de santé. Cette baisse recouvre en réalité une augmentation de 2,3 millions des dépenses non déconcentrées (article 11) et une diminution de 5 millions de francs des dépenses déconcentrées (article 12).

C. LA LUTTE CONTRE LES FLÉAUX SANITAIRES

Les crédits de lutte contre la toxicomanie et les pratiques addictives (chapitres 47-15 et 47-16) augmentent de 93 millions de francs, soit 51,2 millions supplémentaires au titre des pratiques addictives et 41,8 millions de la toxicomanie. Cette hausse s'accompagne d'une clarification de la nomenclature budgétaire et un regroupement d'articles. Les dépenses sont ainsi davantage déconcentrées puisque les crédits non déconcentrés diminuent à seulement 7,5 millions de francs contre 859,5 millions de francs pour les crédits déconcentrés.

1. La lutte contre les pratiques addictives

Le chapitre 47-15 rend désormais compte de l'ensemble du dispositif de lutte contre les pratiques addictives, dont les actions en faveur des toxicomanes et de leurs familles et celles contre l'alcoolisme et le tabagisme. Il présente une hausse de 51,3 millions de francs qui recouvre plusieurs mouvements de transferts :

· un transfert négatif de 72,6 millions de francs à l'assurance maladie pour la prise en charge des frais de sevrage ;

· un transfert positif de 90 millions de francs en provenance de l'ancien chapitre 47-17 (lutte contre l'alcoolisme et le tabagisme) ;

Au total, la hausse n'est donc que de 17,3 millions de francs.

La lutte contre le tabagisme montre une modification lente mais régulière des comportements à laquelle contribuent notamment les campagnes de prévention axées autour d'une image positive du non-fumeur, en développant des outils pour aider à l'arrêt du tabac (sevrage, formation des médecins, délivrance de substituts à la nicotine et augmentations régulières des prix des cigarettes).

La lutte contre l'alcoolisme montre une augmentation de la consommation occasionnelle (60 % contre 43 % en 1994 et 40 % en 1991), caractérisée par une augmentation de la consommation des alcools forts qui se déclare dès l'âge de 12/13 ans. La politique suivie s'oriente autour de la prévention (campagnes d'information, et dispositif réglementaire), et d'un dispositif sanitaire dont le volet spécialisé est transféré à l'assurance maladie. En 2000, 87 millions de francs sont prévus, dont 5 millions de mesures nouvelles afin de renforcer les moyens des structures et d'amorcer un rééquilibrage entre les départements, ainsi que la consolidation de réseaux alcoologiques.

La lutte contre la toxicomanie rassemblait, en 1999, 815 millions de francs de dépenses servant à la prise en charge sanitaire des toxicomanes par les établissements de santé (72,6 millions de francs transférés à l'assurance maladie), à des programmes et dispositifs de traitement et de prévention dans des centres spécialisés, le financement de réseaux toxicomanie - ville - hôpital, et le financement d'actions de prévention sanitaire dans les soirées " Rave ". De plus des crédits déconcentrés de la MILDT ont permis de poursuivre le rattrapage des déséquilibres budgétaires de l'ensemble des centres spécialisés de soins aux toxicomanes avec hébergement collectif, le développement du dispositif spécialisé de soins aux toxicomanes et le renforcement du dispositif ambulatoire afin de mieux assurer l'accès aux traitements de substitution, le financement de deux bus dispensateurs de méthadone dans le cadre de la politique de réduction des risques, le financement de centres de soins en ambulatoire pour le développement de leur rôle de " pôle ressource " et le développement de leur activité en milieu carcéral.

De plus, les crédits inscrits pour 1999 sur l'article 50, ont permis le financement de l'association nationale des intervenants en toxicomanie (ANIT) à hauteur de 450 000F.

Enfin, l'ancien article 60 a financé pour 81,4 millions de francs des actions déconcentrées comme des points d'écoute, des quartiers intermédiaires pour sortants, des ateliers d'insertion, des actions de prévention.

Le projet de loi de finances 2000 s'établit pour le chapitre 47-15 à 867 millions de francs. Ces crédits permettront la reconduction de l'ensemble du dispositif spécialisé de prévention et de soins aux toxicomanes, avec l'application d'un taux d'évolution. Il se répartira en deux articles : l'article 30 reprendra, pour 7,45 millions de francs, les dépenses non déconcentrées tandis que l'article 40 retracera pour 859,55 millions de francs les dépenses déconcentrées.

L'évaluation générale de ce dispositif est rendue particulièrement difficile par l'existence de mouvements croisés avec le chapitre 47-16 en cours d'année et l'absence de ligne identifiée pour la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie.

2. La lutte contre la toxicomanie (actions interministérielles)

Le chapitre 47-16 retrace désormais les crédits figurant sur le budget de la santé et de la solidarité au titre de l'action interministérielle de lutte contre la toxicomanie. Les crédits s'élèvent à 278,2 millions de francs, bénéficiant d'une hausse de 41,9 millions.

Il convient néanmoins de relativiser cette hausse puisque les crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 1999 (236,6 millions de francs) ont été augmentés par des reports de 1998 (45,4 millions) et l'ouverture de 20 millions de francs par le collectif de 1998. Ainsi, le montant des crédits inscrits en 1999 sur ce chapitre s'est élevé à 302 millions de francs.

La plus grande partie de ces sommes sont réparties par la MILDT sous forme de crédits déconcentrés ou non déconcentrés.

Dépenses relevant de la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie hors des crédits répartis sur les ministères

(en millions de francs)


 

1999

2000

Subventions

40,4

52,1

Drogues info service

21,1

24,5

Observatoire français des drogues et des toxicomanies

10,5

15,6

Divers (subventions à des associations à caractère national)

8,8

12

Communication

10,6

24

Recherche

7

10

Expérimentation

4

4

Formation

5

5,5

Formations pluridisciplinaires et/ou interministérielle

3

3

C.I.F.A.D.

2

2,5

Total crédits centraux

67

95,6

Conventions départementales d'objectifs Santé/Justice

30

45

Actions locales (chefs de projet départementaux)

30

35

Centres de ressources

4

11,4

Total crédits déconcentrés

64

91,4

Total général

131

187

3. La lutte contre le SIDA et les maladies transmissibles

Les crédits consacrés à la lutte contre le Sida et les maladies transmissibles (chapitre 47-18) augmentent en 1999 de 1,3 million de francs, ce qui les porte à 524,9  millions de francs.

En réalité cette faible hausse cache de plus vastes mouvements de transferts :

· de l'Etat vers l'assurance maladie pour 29,3 millions de francs au titre des dépenses de dépistage et de traitement réalisées dans les centres de dépistage anonyme et gratuit et les centres de planification ou d'éducation familiale ;

· un redéploiement de 16 millions de francs ;

· une hausse de 15 millions de francs au titre de la lutte contre l'hépatite C ;

· une hausse de 10,8 millions de francs pour le plan triennal de lutte contre la drogue et la prévention des dépendances ;

· un transfert de 1,6 million de francs sur la réduction des risques ;

· une hausse de 1,07 million de francs pour la lutte contre la résistance aux antibiotiques ;

· un transfert de 1,2 million de francs au titre des centres de coordination et de lutte contre les infections nosocomiales ;

· un transfert de 1,4 million de francs pour les centres nationaux de référence (hors Institut Pasteur) ;

· une hausse 16 millions de francs pour le fonds de solidarité thérapeutique international.

Il convient de rappeler que le financement de la politique de lutte contre le SIDA est, parallèlement, très largement assuré par l'assurance maladie et les dotations hospitalières.

Votre rapporteur souhaiterait se faire l'écho du trouble légitime qu'a jeté la dernière campagne de prévention ciblée à l'égard des publics homosexuels et menée par le Comité français d'éducation pour la santé. Elle a pris la forme d'une brochure aux images particulièrement propres à choquer en cas de diffusion en dehors des " cibles " recherchées a priori. Or il a été constaté par endroit une distribution grand public de cette brochure, certes contraire au but initial, ce qui a suscité des réactions vives que votre rapporteur spécial comprend et partage.

IV. LES CRÉDITS DE L'OFFRE DE SOINS : 1,54 MILLIARD DE FRANCS

Les dépenses consacrées à l'offre de soins augmentent de 3,5 % par rapport à 1999, pour s'établir à 1,54 milliard de francs en 2000, soit 1,7 % du budget de la santé et de la solidarité (contre 2 % en 1999).

A. LA FORMATION DES PROFESSIONS MÉDICALES ET PARAMÉDICALES

Les crédits consacrés à la formation des professions médicales et paramédicales (chapitre 43-32) sont stables à structure constante.

Le chapitre progresse de 253,3 millions de francs par l'intégration en son sein des sommes consacrées aux bourses d'études des professions paramédicales (chapitre 43-34, article 10) qui ne sont donc pas revalorisées.

Au total, 795,4 millions de francs sont consacrés à la formation des professions médicales et paramédicales.

Crédits figurant au chapitre 43-32 pour la formation médicale et paramédicale

(en millions de francs)


 

Crédits votés en 1999

Mesures acquises 2000

Services votés 2000

Total 2000

Ecole de formation des sages-femmes et des professionnels paramédicaux (article 10)

256,1

-

256,1

256,1

Etudiants en médecine, en odontologie et en pharmacie (article 21)

250,2

-

250,2

250,2

Année de recherche de l'internat (article 22)

35,76

-

35,76

35,76

Formation continue (article 50)

-

-

-

-

Bourses (article 60,ancien article 10 du chapitre 43-34)

248,91

4,43

253,34

253,34

Total

790,97

4,43

795,4

795,4

En réalité, des besoins très importants de font jour dans le domaine des formations médicales et paramédicales, particulièrement pour les professionnels paramédicaux qualifiés. De plus, la stabilité des crédits pour 2000 peut s'apparenter à une diminution en francs constants.

Déjà, les crédits étaient insuffisants pour 1999 puisque l'ancien chapitre 21 devrait accuser un besoins d'environ 60 millions de francs et qu'il devrait manquer environ dix millions de francs sur l'ancien article 22 qui sert à financer les années recherche des jeunes internes.

Les crédits de bourses d'études pour les élèves et étudiants qui effectuent une des formations paramédicales (les bourses dont peuvent bénéficier les étudiants en médecine, en chirurgie dentaire ou en pharmacie sont gérées par le ministère chargé de l'enseignement supérieur) montrent que pour une demande croissante, les moyens régressent en francs constants (article 60).

A compter du 1er septembre 1999, le montant annuel de la bourse d'études à taux plein sera porté à 20.022 francs, pour poursuivre l'effort d'alignement du montant des bourses des formations de santé sur celui des bourses des formations du secteur social et de l'enseignement supérieur.

Nombre de boursiers par formation par année scolaire

 

1996-1997

1997-1998

1998-1999

Aides-soignants

711

929

1 163

Auxiliaires de puériculture

407

432

424

Infirmiers

12.459

12.431

12.042

Pédicures-podologues

135

169

187

Laborantins d'analyses médicales

81

88

124

Manipulateurs en électroradiologie médicale

339

338

340

Masseurs-kinésithérapeutes

583

603

575

Ergothérapeutes

153

148

139

Psychomotriciens

32

40

40

Sages-femmes

486

479

478

TOTAL

15 386

15 657

15512

soit en bourses à taux plein

12.653

12.653

12.653

B. LA PRISE EN CHARGE DE L'INTERRUPTION VOLONTAIRE DE GROSSESSE

Les sommes consacrées au remboursement aux organismes de sécurité sociale des dépenses afférentes à l'IVG (chapitre 46-22) restent inchangées à 162 millions de francs.

Le remboursement des frais afférents à l'IVG est à la charge de l'Etat. Cependant ce sont les organismes de sécurité sociale qui remboursent les femmes des frais engagés (remboursement à 80 %) avant de demander la prise en charge des sommes à l'Etat. Les tarifs d'IVG diffèrent selon le mode, instrumental ou médicamenteux, utilisé pour cette intervention, et selon la durée de l'hospitalisation nécessaire. Ces tarifs sont présentés sous forme de forfaits.

En 1996, il a été recensé 194.000 IVG déclarés en France métropolitaine et 13.000 dans les départements d'outre mer.

C. L'ORGANISATION DU SYSTÈME DE SOINS

Le chapitre 47-19 " organisation du système de soins " connaît de fortes évolutions :

· diminution de 5 millions de francs attribués aux agences régionales de l'hospitalisation (ARH) en 1999 pour l'élaboration des schémas régionaux d'organisation sanitaire (SROS) ;

· diminution de 10,5 millions de francs des interventions sociales ;

· augmentation de 2 millions de francs des moyens en faveur de la prospective et des stratégies hospitalières ;

· augmentation de 6 millions de francs des moyens en faveur du dépistage et de la lutte contre le cancer ;

· transfert de 22 millions de francs au chapitre 47-11 " programmes de santé publique " ;

· transfert de 42,4 millions de francs vers le budget de l'outre-mer correspondant à la dotation du service de santé de Mayotte.

Au total, les ARH bénéficient de 102,7 millions de francs, les interventions hospitalières de 3,2 millions de francs, les services de santé des TOM de 136,7 millions de francs et le GIP Carte de professionnel de santé de 1,45 million de francs.

1. Les agences régionales de l'hospitalisation

Les ARH sont entrées en fonction au printemps 1997. Après deux ans et demi de fonctionnement, les ARH ont travaillé dans trois domaines principaux : la recomposition du tissu hospitalier, la révision des SROS, la réduction des inégalités de ressources entre établissements.

Sans attendre la révision des SROS, les agences ont engagé les opérations d'adaptation du tissu hospitalier les plus urgentes, après concertation auprès des élus et des professionnels. Sur les 330 opérations en cours ou prévues ayant fait l'objet d'une large information pendant l'automne 1998, plus du tiers sont achevées ou en voie de l'être, les autres sont pour la plupart engagées.

Le coup d'envoi de la révision des SROS a été donné par la circulaire du 26 mars 1998. Après une concertation sur le sujet de l'offre hospitalière, enrichie par les débats engagés dans le cadre des Etats généraux de la santé, les SROS de seconde génération sont arrêtés. Ils tracent le cadre de l'adaptation de notre système hospitalier pendant les cinq prochaines années pour que soit développé et amélioré le service sanitaire rendu à la population. Il appartiendra aux agences de traduire dans les faits les objectifs ainsi définis.

Dans le domaine de l'allocation de ressources, les ARH relaient les efforts engagés pour réduire progressivement les inégalités de moyens. Les écarts constatés entre établissements d'une même région peuvent en effet être aussi importants que ceux constatés entre régions. Les agences ont ainsi mis en oeuvre une politique d'allocation différenciée des ressources fondée sur la cohérence avec les objectifs des SROS.

Les ARH sont financées par le budget de l'État et des contributions des principaux régimes d'assurance maladie. Elles disposent d'un personnel propre qui comprend des fonctionnaires détachés, des agents mis à disposition par les parties à la convention et, à titre exceptionnel et subsidiaire, des agents contractuels.

Les ressources des ARH s'élevaient à plus de 127,3 millions de francs pour 1999 dont 106,8 millions de francs de subventions de l'État (chapitre 47-19 article 10). Le reste provient, pour l'essentiel, des contributions des régimes d'assurance maladie. A ceci s'ajoutent les agents de l'assurance maladie mis à disposition gratuitement.

Pour 1999, une mesure nouvelle de 5 millions de francs avait été inscrite afin de poursuivre le financement, engagé en 1998, de la révision des SROS. Elle n'est pas reconduite en 2000. L'installation des ARH s'est faite, en règle générale, dans des locaux loués à cet effet, après avis du service des domaines et accord de l'administration centrale. Il existe quelques exceptions, notamment la mise à disposition gratuite de locaux par l'assurance maladie. 222 personnes travaillent pour les ARH, y compris les 26 directeurs. Parmi les 196 autres agents, 150 personnes sont rémunérées sur les budgets des agences et 46 sont mis à disposition par l'assurance maladie.

2. La lutte contre le cancer

La lutte contre le cancer mobilise des moyens d'origine très diverses, dont votre rapporteur spécial avait l'année dernière critiqué la dispersion5(*).

Avec 147.721 décès en 1996, les cancers représentent la deuxième cause de mortalité en France derrière les affections cardio-vasculaires, soit environ 28 % des décès. Depuis 1989, les cancers sont en France la première cause de mortalité pour les hommes qui meurent 1,6 fois plus de cancer que les femmes (32% des décès masculins). Chez la femme, les cancers sont responsables de 58.527 décès (23 % des décès féminins) et constituent la seconde cause de mortalité après les maladies cardio-vasculaires. La mortalité par cancer chez les hommes entre 0 et 64 ans a très régulièrement augmenté jusqu'en 1985, date à laquelle la tendance a commencé à s'inverser. Cette évolution a placé la France en tête des pays de l'Union européenne. Par contre, la mortalité pour les femmes a baissé régulièrement, comme la moyenne communautaire, et situe la France au quatrième rang des pays de l'Union.

Les causes de décès par cancer les plus fréquentes sont par ordre décroissant en 1996 : le cancer du poumon, le cancer de l'intestin, le cancer des voies aérodigestives supérieures, le cancer du sein, le cancer de la prostate. On constate également une assez forte disparité régionale : chez l'homme, les taux comparatifs vont respectivement d'une sous-mortalité de - 16 % en Midi-Pyrénées à une sur-mortalité de + 26 % en Nord-Pas-de-Calais ; chez la femme, les taux comparatifs varient de façon plus modérée que chez l'homme: de - 12 % à + 14 %.

La politique de lutte contre le cancer repose sur la prévention, le dépistage, l'organisation des soins auxquels il faut inclure la formation, la recherche, l'information et la communication. Cette politique vise à développer la prévention et à améliorer l'organisation du dépistage et des soins pour une prise en charge de qualité accessible à tous les patients. Aussi est-il difficile de chiffrer de façon précise l'ensemble des financements de la lutte contre le cancer car leurs sources sont multiples et souvent non spécifiques. Les crédits spécifiquement consacrés à la lutte contre le cancer dans le budget du ministère de l'emploi et de la solidarité sont faibles car l'essentiel des soins liés au cancer (dépistage, traitements) est financé par l'assurance-maladie sur la gestion du risque ou sur le fonds national de prévention d'éducation et d'intervention sanitaire (FNPEIS.).

La participation de l'Etat pour la prévention et les soins était inscrite en 1999 au chapitre 47-19 et s'élevait à 5 millions de francs. Il est prévu de les porter à 15 millions de francs en 2000. De plus, 2,5 millions de francs de crédits sont réservés à la connaissance épidémiologique des cancers incluant en particulier le financement des registres de cancer. Le soutien à la recherche sur le cancer passe par des crédits non spécifiques, de recherche et de dotation hospitalière. Le FNPEIS a dépensé 229,6 millions de francs pour le dépistage en 1999, dont 131 millions pour celui du cancer du sein. L'assurance-maladie et des fonds privés financent également cette politique de lutte contre le cancer à laquelle contribue l'Union européenne par des programmes spécifiques.

Votre rapporteur spécial regrette que la politique de lutte contre le cancer fasse encore l'objet d'une telle dispersion de moyens et surtout d'une absence totale de lisibilité. S'ajoutent à cette opacité les critiques portées notamment par la Cour des comptes pour brosser un tableau d'ensemble qui ne va pas en s'améliorant.

D. L'ÉQUIPEMENT SANITAIRE

Les subventions d'équipement accordées par l'Etat aux établissements hospitaliers sont retracées par les dotations des chapitres 66-11 " subventions d'équipement sanitaire " (article 10 et 20) et 66-12 " Fonds d'aide à l'adaptation des établissements hospitaliers " ou FIMHO, créé par la loi de finances pour 1998.

Pour 1999, les subventions d'équipement sanitaire (chapitre 66-11) sont réduites de 115,8 millions de francs à 73,3 millions de francs en crédits de paiement. Aucune autorisation de programme n'est prévue pour 1999, alors qu'elles se sont élevées à 7 millions de francs en 1999. Ces crédits, qui correspondent à l'exécution des contrats de plan Etat-régions, sont en décroissance rapide depuis 1994, où ils s'élevaient à 434,9 millions de francs en autorisations de programme et à 489,6 millions de francs en crédits de paiement.

Les critères d'attribution des crédits des subventions d'équipement sanitaire relèvent de programmes spécifiques justifiant une intervention exceptionnelle de l'Etat hors critères d'éligibilité au programme FIMHO et hors possibilité d'alternative d'aide à l'investissement par intervention sur les budgets hospitaliers. Ces programmes spécifiques relèvent soit du domaine de la contractualisation comme les contrats de développement pour l'outre-mer, soit de schémas nationaux comme le schéma national d'hospitalisation des personnes détenues par création d'unités hospitalières sécurisées interrégionales.

Utilisation du chapitre 66-11

(en millions de francs)

 

1998

1999

2000

 

LFI

Reports et modifications

Consommation

LFI

Reports et modifications

Consommation

 

Total des AP

47,66

103,58

4,6

7

130,19

3,06

0

Total des CP

126,86

8,84

135,54

115,58

0,6

115,17

73,28

Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité

La consommation des autorisations de programme est limitée depuis 1998 par la nécessité de garantir l'engagement des opérations nouvelles en fonction des disponibilités en crédits de paiement ; or celles-ci accusent une insuffisance héritée d'annulations de crédits antérieures à 1998, qui ne peut être résorbée que progressivement.

Votre rapporteur spécial reste dubitatif devant cette situation qui prive les établissements hospitaliers, extrêmement demandeurs, de subventions d'investissement, d'autant plus suite aux retards de mise en place du FIMHO et alors que certains dossiers non éligibles au FIMHO pourraient trouver sur ce chapitre des sources de financement.

Le FIMHO a ainsi mis du temps à monter en puissance. Le délai nécessaire à la vérification d'une stricte application des critères d'éligibilité a conduit à ne prendre les premiers arrêtés d'affectation des autorisations de programme qu'en fin d'exercice 1998, où 18 arrêtés ont été pris pour 46 opérations retenues. En conséquence, la consommation des crédits de paiement n'a atteint un niveau de croissance significatif qu'à compter du second semestre 1999.

Utilisation du chapitre 66-12

(en millions de francs)

 

1998

1999

2000

 

LFI

Reports et modifications

Consommation

LFI

Reports et modifications

Consommation

 

Total des AP

503

- 3

316,8

250

183,17

433,17

200

Total des CP

153

- 3

0

150

150

300

265

Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité

V. LES CRÉDITS DU DÉVELOPPEMENT SOCIAL : 36,52 MILLIARDS DE FRANCS

Les crédits consacrés au développement social s'élèvent en 2000 à 36,52 milliards de francs, en augmentation de +2,7 % par rapport à 1999. Ils représentent 40,2 % du budget de la santé et de la solidarité contre 44,2 % en 1999.

A. LES ÉTABLISSEMENTS NATIONAUX POUR JEUNES SOURDS ET JEUNES AVEUGLES

Les crédits figurant à l'article 91 du chapitre 36-81 au titre de la subvention de fonctionnement de l'Etat aux établissements nationaux pour jeunes sourds et aveugles se maintiennent à un niveau constant à 76 millions de francs.

B. LE SERVICE NATIONAL DES OBJECTEURS DE CONSCIENCE

Les crédits consacrés au service national des objecteurs de conscience (chapitre 37-01) restent constants en 2000 à 106 millions de francs. Fixés à ce niveau en loi de finances initiale, cet article a néanmoins fait l'objet d'un abondement à hauteur de 86 millions de francs par décret d'avances le 2 septembre 1999.

Le nombre des objecteurs de conscience est en diminution constante en raison de la suspension du service national.

Nombre des objecteurs de conscience

(au 31 décembre)


 

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

demandeurs

5.064

5.670

7.721

8.807

9.560

9.578

5.427

3.903

bénéficiaires

4.842

5.541

7.508

8.621

10.200

9.153

5.251

3.785

Ce mouvement s'est poursuivi durant le premier semestre de l'année 1999, le nombre des demandeurs de ce statut ayant diminué de 21 % par rapport à la période correspondante de l'année antérieure.

Répartition des objecteurs de conscience au 15 mars 1999


 

Nombre

Répartition

Affaires sociales (dont Office national des forêts: 2,9 %)

3.247

54,28 %

Agriculture

315

5,27 %

Culture

269

4,50 %

Economie et finances

35

0, 59 %

Education nationale

157

2,62 %

Enseignement supérieur

665

11,12 %

Environnement

343

5,73 %

Jeunesse et sports

925

15,46 %

Justice

6

0,10 %

Urbanisme

20

0,33 %

Total

5.982

100 %

Les dotations prévues depuis 1993 reflètent l'évolution des effectifs. Elles ont atteint les sommes de 415,6 millions de francs en 1997 (201,6 millions de francs au titre de la loi de finances initiale et 214 millions de francs au titre de la loi de finances rectificative et par mesure de redéploiement) et 258 millions de francs en 1998 (118 millions de francs et 14 millions de francs). S'agissant de l'exercice 1999, la dotation inscrite dans la loi de finances initiale (106 millions de francs) est en adéquation avec les besoins.

L'ouverture de 86 millions de francs par le décret d'avances du 2 septembre 1999 se justifie par la persistance de dettes antérieures qui étaient connues lors de l'élaboration du projet de loi de finances pour 1999. L'exercice 2000 tient compte des reports de charges, mais maintient la dotation proposée au niveau de l'exercice précédent puisque les besoins de l'exercice diminueront par rapport à 1999.

Aux termes de la réforme du mode de financement du service des objecteurs de conscience intervenue en janvier 1997, l'Etat assure le paiement aux appelés d'une allocation journalière qui équivaut à la solde spéciale dont bénéficient les appelés militaires de seconde classe et le versement d'une indemnité d'habillement et d'entretien. Il assure également la couverture des dépenses de santé et de transport par voie de chemin de fer, celles-ci étant liées à l'application des droits à permission. Une fraction de la dotation est affectée à l'organisation des séances médico-administratives d'incorporation et de libération des recrues. En revanche, l'Etat a décidé de demander aux structures d'accueil d'assurer le financement de l'entretien total des appelés (dépenses d'hébergement et de nourriture), en hébergeant réellement les appelés dans la mesure du possible ou en leur allouant, à partir de leurs ressources, une indemnité mensuelle de 1.700 F, versement ne donnant plus lieu à remboursement de la part de l'Etat. Pour cette raison, la plupart des organismes ont réduit le nombre des postes offerts. De plus, l'Etat rembourse les sommes qu'il prend en charge aux organismes d'accueil et le faire avec retard ce qui explique les dettes et reports de charges.

C. LES INTERVENTIONS EN FAVEUR DES DROITS DES FEMMES

Les crédits consacrés à la promotion et l'information relatives aux droits des femmes (chapitre 43-02) sont augmentés de 19,5 millions de francs pour s'établir à 100 millions de francs en 2000, soit une hausse de 25 % par rapport à 1999. La plus grande part (16 millions) de cette progression profite aux dépenses déconcentrées. Elle fait suite à une hausse de 8,4 millions de francs en 1999.

Ces crédits supplémentaires, hors suppressions de crédits non renouvelables, recouvrent :

· 11,5 millions de francs en faveur des créations d'emplois et d'entreprises et au titre de la mixité et de l'égalité des chances ;

· 4 millions de francs en faveur d'association oeuvrent pour la parité et l'Europe sociale ;

· 3,6 millions de francs pour les centres d'information et de documentation des femmes et des familles et diverses associations ;

· 900 000 F pour lutter contre la violence.

Le Gouvernement entend orienter sa politique dans quatre directions : la lutte contre les exclusions et les discriminations, l'accès aux droits (42,4 % des crédits) ; le développement de l'égalité des chances, de l'accès à la formation et de l'insertion professionnelle (39,7 %) ; la lutte contre les violences (11,4 %) ; l'amélioration de la prise en compte de l'égalité des chances (6,5 %).

D. LA FORMATION DES TRAVAILLEURS SOCIAUX

Les crédits consacrés en 2000 au fonctionnement des écoles de formation des travailleurs sociaux (chapitre 43-33) s'élèvent à 703,8 millions de francs, contre 598,4 millions de francs en 1999. Ce chapitre fait en effet l'objet d'un changement de nomenclature avec l'intégration en son sein sous la forme d'un article 30 destiné aux bourses (ancien article 20 de l'ancien chapitre 43-34). Au gré de ce transfert, les montants accordés pour les bourses diminuent de 6,6 millions de francs pour s'établir à 77 millions de francs. Par ailleurs, le chapitre fait l'objet de 28,3 millions de francs supplémentaires :

· 20,3 millions pour des formations au titre des dépenses déconcentrées principalement destinés à l'extension des capacités des centres) ;

· 8 millions en faveur de l'Institut de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales de Dieppe pour lui permettre de prendre en charge les 37 emplois qui lui sont transférés (7,3 millions de francs).

Nombre d'étudiants en travail social inscrits
au titre de l'année scolaire 1997/1998

Assistant de service social

6.044

Conseiller en économie sociale familiale

937

Éducateur spécialisé

7.604

Éducateur de jeunes enfants

3.197

Éducateur technique spécialisé

924

Moniteur éducateur

3.647

Aide médico psychologique

5.156

Travailleuse familiale

275

Aides à domicile

3.062

Total

30.846

Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité

A la rentrée 1998/1999 le nombre d'étudiants inscrits a progressé d'environ 785 compte tenu de la prise en charge financière de l'augmentation des effectifs d'étudiants en première année de formation décidée au plan national. A la rentrée 1999/2000 le nombre d'étudiants devrait encore augmenter de 1.107, toujours dans le cadre de la mise en place du programme de prévention et de lutte contre les exclusions.

304 établissements de formation de travailleurs sociaux préparent à l'ensemble des certificats et diplômes d'État de niveaux V à II. L'État finance principalement les dépenses de fonctionnement liées à la formation initiale pour 95 de ces 150 centres, ces crédits faisant l'objet d'une gestion déconcentrée au niveau régional. Le cas échéant, l'État finance également les formations supérieures en travail social au titre de la formation professionnelle dans le cadre de conventions spécifiques ainsi que certaines formations des intervenants à domicile. Les formations continues incombent aux employeurs et à l'État. Plus rarement les centres de formation bénéficient de subventions de fonctionnement directes ou indirectes (mise à disposition de locaux, de personnes) de la part des collectivités locales. D'après une étude de la direction de l'action sociale l'Etat accorde environ 4 % des financements publics aux formations initiales en travail social.

Les crédits de l'article 10 (1,5 million de francs, même montant que pour 1999) vont au soutien d'organismes fédératifs des centres de formation en travail social et permettent de subventionner certaines associations.

L'article 20 recouvre les formations initiales des travailleurs sociaux, soit 22.000 étudiants, ainsi que les formations des intervenants à domicile (ancien article 30) et les formations en travail social dans le cadre de la promotion sociale (ancien article 40). La mesure nouvelle de 20,4 millions de francs servira à ajuster la dotation des centres en raison de l'évolution de la masse salariale (8,7 millions) et à poursuivre l'augmentation des effectifs étudiants en application du programme de prévention et de lutte contre les exclusions (11,7 millions).

La loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions clarifie et consolide les fondements juridiques, administratifs et financiers des centres de formation et entendent reconnaître parallèlement des droits aux étudiants, dont les aides financières de l'État. Sur cette base, cinq orientations sont définies : l'élaboration des schémas national et régional des formations sociales ; la détermination d'un contrat type pluriannuel entre l'État et les organismes responsables d'établissements de formation ; l'accompagnement de la déconcentration des agréments de ces organismes; la fixation d'une liste d'aptitude nationale des directeurs et formateurs, se substituant aux agréments jusqu'alors individuels ; et l'amélioration de la situation financière des étudiants par l'attribution de bourses d'État.

S'agissant des bourses (article 30), le quota national de bourses à taux plein destinées aux étudiants en travail social est de 3.400, inchangé depuis plus de 10 ans. Leurs modalités d'attribution différent aujourd'hui encore largement de celles pratiquées dans l'enseignement supérieur. Elle est allouée en fonction du seul quotient familial et dans la limite du quota national réparti entre les régions. Cette distribution est basée sur le nombre d'étudiants inscrits, sur le nombre de demandes de bourse et sur le quotient familial moyen calculé au plan national. En conséquence, le nombre de boursiers en travail social est contraint dans un quota, ce qui peut conduire à ce que des étudiants remplissant les mêmes conditions soient boursiers dans une région et pas dans une autre. Dans ce contexte, l'objectif est de parvenir à une harmonisation des modalités d'attribution des bourses d'État en travail social, des bourses d'État paramédicales et des bourses de l'enseignement supérieur.

Pour pallier l'insuffisance de ce quota, les DRASS ont été amenées à attribuer des bourses à mi-taux. Ce procédé atteint toutefois, de l'aveu même du ministère, ses limites, compte tenu des situations précaires et fragilisées dans lesquelles se trouvent les étudiants en travail social. Au titre de l'année scolaire 1998/1999, 4.097 étudiants ont ainsi été bénéficiaires d'une bourse d'État, pour 3.400 bourses théoriquement ouvertes.

Nombre de boursiers selon le type de filière de formation

 

AS

ES

EJE

CESF

ME

Total

1997/1998

1.455

1.435

545

87

558

4.080

1998/1999

1.485

1.405

583

96

528

4.097

AS : assistant de service social ; ES : éducateur spécialisé ; EJE : éducateur de jeunes enfants ; CESF : conseillère en économie sociale et familiale ; ME : moniteur éducateur

A la rentrée 1999/2000 le montant de la bourse d'État à taux plein (20.682 F) reste inchangé. Cela devrait se traduire par une diminution du nombre de boursiers puisque la dotation de l'article 30 est en baisse de 6,3 millions de francs par rapport à 1999 (à 77 millions de francs).

E. LE DÉVELOPPEMENT SOCIAL

1. Les centres d'aide par le travail

Les crédits alloués aux CAT sont transférés du chapitre 46-23 (article 10) au nouveau chapitre 46-31 " développement social " (article 40). Ils progressent de 213,4 millions de francs, soit 3,4 % par rapport à 1999, pour atteindre 6,48 milliards de francs.

Evolution des crédits budgétaires depuis 1995

(en millions de francs)


 

Dotation LFI

dont dotation création de places

Evolution LFI à LFI
(en %)

1995

5.294

110

+ 8,3

1996

5.590,2

151,2

+ 5,6

1997

5.844,8

135

+ 4,5

1998

6.039,5

135

+ 3,3

1999

6.263,5

131

+ 3,7

2000 (prévision)

6.477

131

+ 3,4

Cette évolution positive recouvre une mesure nouvelle d'ajustement à hauteur de 82,42 millions de francs pour couvrir l'évolution de la masse salariale en 2000, et une mesure nouvelle complémentaire à hauteur de 131 millions de francs permettant la création de 2.000 places de CAT ainsi que le prévoit le programme pluriannuel (1999-2003) de création de places pour les adultes handicapés. Depuis 1987, le nombre de CAT comme le nombre de places n'a en effet pas cessé d'augmenter. A terme, il devrait atteindre le nombre de 100.000 places.

Nombre de CAT et de places

(au 31 décembre)

 

Nombre de places en CAT (1)

Nombre de CAT (2)

1987

65.000

999

1988

67.508

dnd

1989

69.344

1065

1990

72.211

dnd

1991

74.934

1123

1992

77.540

dnd

1993

80.232

1216

1994

82.206

dnd

1995

84.372

1284

1996

87.120

dnd

1997

89.547

1313

1998

91.811

dnd

(1) Source : DAS/TS2 annuelle

(2) Source : DREES - Enquête Sociale bi-annuelle

dnd : données non disponibles

2. Les actions en faveur des rapatriés

Le budget de la santé et la solidarité intègre depuis 1998 les crédits consacrés aux prestations sociales et aux actions culturelles en faveur des rapatriés, qui constituaient le chapitre 46-03 (nouveau) en 1999 et deviennent les articles 61 et 62 du nouvel article 46-31 " développement social ".

La dotation de ces articles est de respectivement 19,7 et 80,3 millions de francs, en baisse de 35 millions de francs (- 26 %). Cette baisse pourrait se justifier par l'importance des reports sur ce chapitre.

Crédits consacrés aux actions sociales et culturelles
en faveur des rapatriés sur le chapitre 46-03 (en millions de francs)


 

LFI

Annula-
-tions

Reports

LFR

FSE

Total ouvert

Consom--mation

Reportés

1994

126,47

3,11

20,92

 
 

144,28

120,48

23,8

1995

185

- 18,5

23,8

90

 

280,3

130,11

150,19

1996

183

- 19,78

150,19

 
 

313,41

209,54

103,83

1997

150

 

103,83

 
 

253,83

200,5

53,33

1998

135

 

53,33

100

8,3

296,63

159,26

137,37

1999

135

 

137,37

 

4,98

277,35

 
 

2000

100

 
 
 
 
 
 
 

Ces crédits sont destinés au financement du plan d'actions sur cinq ans en faveur des anciens membres des formations supplétives, résultant de la loi n°94-488 du 11 juin 1994, ainsi que des aides exceptionnelles de l'Etat aux rapatriés réinstallés.

L'ensemble de la politique en faveur des rapatriés recouvre en 2000 1,37 milliard de francs, contre 1,66 milliard en 1999 soit une baisse de 17,1 %. Ces crédits sont répartis sur 8 fascicules financiers.

Crédits ouverts pour les rapatriés

(en millions de francs)

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

5.373,8

4.918,2

4.992,1

6.137,6

6.678,8

5.867,7

2.066,6

1.657,5

1.374

(en millions de francs)

Chapitres budgétaires

LFI 1999

PLF 2000

I. Economie, finances et industrie : I. charges communes

412,02

221,60

14-01 Art. 90 § 16 : Garanties diverses

4,00

6,00

46-91 : Diverses aides en faveur des rapatriés prises en charge par l'Etat

408,02

215,60

Art.10 : Moratoire des dettes

80,00

0,00

Art. 20 : Indemnisation

0,00

0,00

Art. 30: Financement des prêts de reclassement

2,00

1,00

Art. 40: Contribution de l'Etat à l'amélioration es retraites des rapatriés

274,00

164,00

Art. 50 : Versements de l'Etat à la CNRACL (Algérie, Maroc et Tunisie)

0,23

0,23

Art. 60 : Caisse de retraites des régies ferroviaires d'outre-mer

51,79

50,37

II. Economie, finances et industrie II. -Services financiers

25,00

24,00

36-91 : Art. 20 - Subvention à l'ANIFOM

25,00

24,00

III. Emploi et solidarité. II Santé et solidarité

135,00

100,00

46-03 : Action sociale en faveur des rapatriés

135,00

100,00

57-05 : Subvention pour la réservation du patrimoine (CP)

0,00

0,00

57-05 : Subvention pour la réservation du patrimoine (AP)

0,00

0,00

IV. Anciens combattants et Victimes de Guerre

56,20

56,20

46-20 : Indemnités des victimes civiles d'Algérie

30,60

30,60

46-24 : Sécurité sociale des pensionnés de guerre

10,00

10,00

46-27 : Soins médicaux gratuits

15,60

15,60

V. Affaires étrangères

0,04

0,04

46-94 : Art.60 - Garanties de retraite des agents publics du Maroc et Tunisie

0,04

0,04

VI. Equipement, transports et Logement. III/ Transport

748,10

712,37

47-42 : Art. 10 - Garanties de retraite des anciens agents SNCF d'Algérie et outre-mer

748,10

712,37

VII. Economie, finances et industrie. III. Industrie

177,12

156,76

46-93 : Garanties de retraite des anciens agents EDF GDF d'AFN

177,12

157,76

VII. Agriculture et pêche

1204,00

103,00

35-92 : Art. 10 : Forêt : travaux d'entretien, anciens harkis

60,00

60,00

46-32 : Art.40 : Subvention caisse des cadres d'exploitations agricoles rapatriés

44,00

43,00

TOTAL GÉNÉRAL

1.657,48

1.373,97

(1) en LFI 1999 ce chapitre comprenait 5 chapitres différents sur le budget des charges communes : 44-96, 46-91, 46-97, 47-91, 47-92.

3. Les autres actions de développement social

Outre les crédits destinés aux CAT et aux rapatriés, le nouveau chapitre 46-31 regroupe l'ensemble des dépenses de développement social soit :

· en faveur de la famille et de l'enfance (articles 10 et 20) pour 114,2 millions de francs contre 124,7 millions de francs en 1999 (anciens articles 10 et 20 du chapitre 47-21) ;

· en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées (articles 30 et 50) pour 166,7 millions de francs, en hausse de 18 millions de francs (anciens articles 30 et 50 du chapitre 47-21) ;

· en faveur de l'innovation et de l'économie sociale (articles 71 et 72) pour 13,5 millions de francs soit une hausse de 5 millions de francs (ancien chapitre 44-01).

a) Famille et enfance

Les articles 10 et 20 du chapitre 46-31 retracent désormais la contribution du budget de l'Etat à la politique familiale et à l'enfance qui s'élèvera à 114,2 millions de francs en 2000 soit une baisse de 8,4 %.

Au plan national, les crédits consacrés à l'enfance ont permis d'intervenir dans les domaines de la protection et des droits de l'enfant, de l'enfance maltraitée et de la petite enfance. Pour les familles, les crédits ont financé des associations oeuvrant dans les domaines de l'éducation parentale, de l'information et du conseil familial et de la médiation familiale, et du tourisme social. A l'échelon déconcentré, ils ont servi à pour financer en partie les prestations de conseil familial et conjugal réalisées par les établissements de conseil familial et à subventionner les associations de médiation familiale. De plus, l'année 1999 a vu la mise en place des réseaux d'écoute, d'appui, et d'accompagnement des parents (63 millions de francs).

En 2000, les crédits non déconcentrés passent de 34,9 à 27,4 millions de francs, correspondant en réalité à une reconduction, compte tenu de transferts d'activité sur d'autres lignes. En revanche les crédits déconcentrés diminuent de 5,06 millions de francs (de 91,86 à 86,80 millions). Dans ce total est comprise la reconduction pour 63 millions de francs des crédits de soutien à la fonction parentale.

b) Personnes âgées et handicapés

Les articles 30 et 50 montrent une hausse 12,1 % des crédits en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées qui s'établissent à 166,7 millions de francs.

Pour les personnes âgées, ces crédits s'élèveront à 5,85 millions de francs, principalement pour l'hébergement.

Evolution de la capacité d'accueil (lits et logements) de 1986 à 1996

 

1986

1988

1990

1992

1994

1996

Sections hospice-maison de retraite des hôpitaux publics

114.476

113.563

108.370

104.916

100.994

98.630

Maisons de retraite publiques

99.614

98.394

103.233

108.289

113.111

116.202

Maisons de retraite privées

110.835

117.167

141.058

162.921

180.527

191.921

Logements - foyers

120.928

128.978

142.478

148.805

153.397

155.703

Autres (*)

6.364

7.142

8.035

4.416

4.109

3.533

Ensemble des établissements

452.217

465.244

503.174

529.347

552.138

565.989

(*) Il s'agit notamment des résidences d'hébergement temporaire, des pensions de famille, hôtels - résidences services pour personnes âgées autres que les maisons de retraite ou logements-foyers.

Les personnes handicapées bénéficieront de 160,85 millions de francs contre 145,85 millions en 1999 au titre du chapitre 46-31. Les grandes orientations de la politique en faveur des personnes handicapées partent du constat du problème de leur intégration dans notre société, ce qui appelle des mesures spécifiques.

Cette politique se veut globale, couvrant tous les aspects de la vie des personnes handicapées. Elle est aussi résolument intégrative. En effet, sans nier le rôle majeur qu'ont joué et continuent à jouer les établissements et services spécialisés, elle cherche à infléchir les actions engagées en faveur de ces personnes en facilitant leur liberté de choix de vivre dans leur milieu de vie ordinaire, privilégiant ainsi leur autonomie. Ceci suppose des interventions les plus précoces possibles et la mobilisation de tous les moyens d'accompagnement existants. Cette politique recouvre plusieurs domaines : la socialisation et l'intégration des jeunes handicapés ; le développement de l'accompagnement dans la vie quotidienne pour favoriser la vie à domicile; le lancement du programme pluriannuel de création de places pour adultes lourdement handicapés (1999-2003) ; la prise en charge des personnes handicapées vieillissantes ; la facilitation de l'accès aux aides techniques ; et l'amélioration du fonctionnement des COTOREP. Au total, 12,6 milliards de France iront à cette politique en 2000.

Récapitulatif des dotations en faveur des handicapés
au budget de la santé et de la solidarité (en millions de francs)


 

1999

2000

chapitre 44-71 article 40

 
 

Garantie de ressources des travailleurs handicapés

5.199,51

5.835,73

chapitre 46-33 article 20

 
 

Financement des tutelles aux incapables majeurs

571,5

0,6

chapitre 46-33 article 30

 
 

Allocations et prestations diverses

40,2

36

chapitre 46-31 article 40

 
 

Financement du fonctionnement des CAT

6.263,51

6.476,93

chapitre 46-33 article 50

 
 

Dépenses d'aide sociale

112,4

112,4

chapitre 46-33 article 10

 
 

AAH

24.569

25.550

chapitre 46-31 article 30

 
 

Crédits concentrés d'action sociale

16,85

16,85

chapitre 46-31 article 50

 
 

Crédits déconcentrés d'action sociale

129

144

Total des DO

36.901,97

38.174,51

Total des DO hors AAH

12.332,97

12.624,51

chapitre 66-20 article 10 (AP)

 
 

Subvention d'équipement social

0

10

F. LES PRESTATIONS OBLIGATOIRES DE DÉVELOPPEMENT SOCIAL

1. L'allocation aux adultes handicapés

La contribution de l'Etat au financement de l'AAH s'accroît de 781 millions de francs en 2000, pour atteindre 25,55 milliards de francs, soit une progression de 3,15 % par rapport à 1999. Elle est transférée de l'ancien chapitre 46-92 à l'article 10 du nouveau chapitre 46-33 " prestations sociales en faveur du développement social ".

Qu'il s'agisse du nombre de bénéficiaires ou du montant, les crédits relatifs à l'AAH n'ont cessé d'augmenter depuis 10 ans.

Evolution du nombre de bénéficiaires et des crédits d'AAH


 

Bénéficiaires

Evolution

LFI

LFR

Total

Evolution

1989

524.000

+ 2,6 %

14,07

0,21

14,28

-

1990

539.000

+ 2,8 %

15,06

-

15,06

+ 5,5 %

1991

552.000

+ 2,5 %

15,88

-

15,88

+ 5,4 %

1992

563.000

+ 3,1 %

15,77

0,8

16,57

+ 4,3 %

1993

583.000

+ 2,5 %

16,82

1,07

17,89

+ 8 %

1994

597.000

+ 2,4 %

18,12

0,54

18,66

+ 4,3 %

1995

617.000

+ 3,3 %

18,74

1,34

20,08

+ 7,6 %

1996

630.000

+ 2,1 %

20,76

0,76

21,52

+ 7,2 %

1997

649.000

+ 2,9 %

22,26

0,11

22,37

+ 4 %

1998

668.000

+ 2,8 %

23,39

-

23,39

+ 4,6 %

1999

-

-

24,77

-

24,77

+ 5,9 %

2000

-

-

25,55

-

25,55

+ 3,1 %

Cette hausse des crédits résulte d'abord de l'augmentation du montant de la prestation (2.789,33 F au 1er janvier 1989 contre 3.504,41 F au 1er janvier 1999) et de la création depuis 1993 d'un complément d'AAH (au 1er janvier 1999 il s'élevait à 566 F). Elle est également le fruit de l'accroissement du nombre de bénéficiaires. La connaissance de l'accès au droit a progressé, tandis que l'allongement de la durée de la vie des personnes handicapées a eu un effet mécanique. Environ 60 % des allocataires perçoivent l'AAH à taux plein. Enfin, la hausse résulte de l'élargissement du dispositif AAH à certains nouveaux bénéficiaires comme les malades du SIDA.

2. La tutelle et la curatelle d'Etat

Le nombre des décisions judiciaires confiant à l'Etat des mesures de tutelle et curatelle, en application de l'article 433 du code civil, est toujours en accroissement rapide : en 1999, il a augmenté, net des mesures éteintes, de 12.700, soit un ensemble de 112.000 mesures. En conséquence, la dotation correspondante (transférée de l'article 60 du chapitre 46-23 à l'article 20 du chapitre 46-33) est portée à 600 millions de francs pour 2000, soit une hausse de 5 %.

Les conditions du transfert à l'Etat de la tutelle sont, en principe, très strictes : le vide de la famille restreinte et de la famille étendue doit être constaté (majeurs protégés n'ayant plus de famille ou membres de la famille demandant à être dispensés des charges tutélaires en raison d'un des motifs énumérés à l'article 428 du code civil : âge, maladie, éloignement, occupations professionnelles ou familiales exceptionnellement absorbantes,...).

Evolution des crédits consacrés à la tutelle et à la curatelle d'Etat du nombre de bénéficiaires au 31 décembre de chaque année.

 

1995

1996

1997

1998

1999

Nombre de mesures au 31.12

67.382

77.007

87.585

99.274

112.000

Augmentation nette

 

9.625

10.578

11.689

12.726

Dépenses (en millions de francs)

340,6

404

455

521

571,5

3. Les prestations diverses

Les autres prestations du chapitre 46-33 représentent 2,01 milliards de francs principalement affectés au Fonds spécial d'invalidité qui est intégré dans le budget de la santé et de la solidarité :

· 1,592 milliard de francs pour le Fonds spécial d'invalidité (article 60), en provenance du budget des charges communes (crédits stables par rapport à 1999) ;

· 350 millions de francs au titre de l'aide sociale (article 50) soit un montant identique à la dotation de 1999 (ancien article 90 de l'ancien chapitre 46-23) ;

· 68 millions de francs au titre des allocations et prestations diverses (article 30) en baisse de 24,1 millions de francs par rapport à 1999 (ancien article 70 du chapitre 46-23) soit - 26% ;

· 7,5 millions de francs pour couvrir les dépenses d'allocations supplémentaires en faveur des ressortissants de l'aide sociale (article 40), en baisse de 1,8 million de francs (ancien article 82 de l'ancien chapitre 46-23).

Les dépenses d'aide sociale de l'Etat concernent les dépenses d'hébergement et d'allocations des personnes âgées et handicapées sans domicile fixe, ainsi que des aides aux familles et des remboursements d'aide à l'enfance aux départements. Si les crédits sont maintenus au niveau de la loi de finances initiale de 1999 à 350 millions de francs, ils diminuent en exécution pour 2000 puisque ceux-ci avaient été augmentés de 29 millions de francs par des reports de 1998.

Dans la mesure où le montant des apports complémentaires attendus sur les fonds de concours se maintiendra au même niveau qu'en 1999, une part des dettes reportées des exercices antérieurs pourra être honorée en 2000.

Les crédits inscrits à l'article 40 financent l'allocation supplémentaire liquidée en complément d'un avantage principal payé par l'aide sociale. Les bénéficiaires sont pour la plupart des personnes âgées bénéficiaires de l'allocation simple d'aide sociale. En outre, certaines personnes handicapées, titulaires d'anciennes allocations d'aide sociale, peuvent encore bénéficier de l'allocation supplémentaire. Cependant, la révision de leur dossier par les COTOREP aboutit à une réduction progressive de ces dépenses : la somme de 7,5 millions de francs correspond au montant des dépenses constatées pour l'exercice 1998.

G. LES SUBVENTIONS À DIVERS RÉGIMES DE PROTECTION SOCIALE

La subvention d'équilibre à la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (ancien article 10 du chapitre 47-23) est transférée au budget des charges communes. Elle concernait la contribution de l'Etat au régime minier qui permet d'assurer l'équilibre de l'ensemble des opérations de l'assurance vieillesse invalidité décès de ce régime. En contrepartie, le budget de la santé et de la solidarité a récupéré 1,592 milliard de francs de crédits du FSI. Ceci paraît assez logique mais pas nécessairement profitable pur la santé et la solidarité, la contribution de l'Etat au régime minima ayant pu se révéler inférieure aux prévisions.

Contribution de l'Etat au régime minier

(en millions de francs)

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000 (*)

2.423,5

2.558,2

2.207,8

2.241,5

2.304

1.506

1.563,8

1.587

(*) Budget des charges communes

Les crédits consacrés à la protection sociale outre-mer (articles 50,60 et 70 du chapitre 47-23) diminuent de 14,6 millions de francs pour s'établir à un montant total de 242,8 millions de francs (- 5,6 %). L'essentiel va à la Polynésie française (206 millions de francs), le solde se partageant entre Saint-Pierre-et-Miquelon (6,8 millions de francs) et Mayotte (30 millions de francs).

Les dépenses pour Saint-Pierre-et-Miquelon connaissent une évolution négative depuis plusieurs années liée à la montée en charge progressive du régime d'assurance vieillesse local créé en 1987 qui implique à long terme une très forte diminution du nombre des personnes à faibles droits contributifs, si les effets de la mortalité sur les effectifs d'allocataires ne sont pas compensés par de nouvelles demandes d'allocations. Cependant, la dépense réelle pour une année donnée peut s'avérer supérieure aux prévisions de la Caisse de prévoyance de St Pierre et Miquelon. Par sécurité, la loi de finances initiale prévoit de manière large à partir du dernier montant maximal en vigueur d'allocation supplémentaire rehaussé d'une revalorisation vraisemblable, ce qui évite de faire des régularisations en cours d'année comme sur d'autres chapitres.

L'Etat participe à la mise en place du règlement territorial d'aide sociale de Mayotte. Ce concours a été de 102 millions de francs sur quatre ans (1995-1998) puis de 30 millions en 1999, montant reconduit en 2000.

Concours financiers de l'Etat au règlement d'aide sociale de Mayotte

(en millions de francs)


1995

1996

1997

1998

1999

2000

8

4

45

45

30

30

En Polynésie française, la dotation est également maintenue à son niveau de 1998.

Concours financiers prévus de l'Etat au règlement d'aide sociale de Polynésie française

(en millions de francs)


1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

115

135

155

175

195

195

195

Pour la Nouvelle-Calédonie, l'Etat finançait des actions en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées pour respectivement 11,6 et 4 millions de francs qui sont transférés au secrétariat d'Etat à l'outre-mer. Le budget de la santé et de la solidarité n'intervient donc plus que pour le fonctionnement des actions de maintien à domicile des personnes âgées et handicapées et pour une convention de gestion des tutelles et des curatelles.

Les crédits en faveur de Wallis et Futuna assurent le financement d'une dotation de 4,3 millions de francs pour une allocation d'aide sociale aux personnes âgées sans ressources financée conjointement par le Territoire et les ministères chargé des affaires sociales et de l'outre-mer. Ils assurent également à hauteur de 2,2 millions de francs par an une aide sociale à l'enfance et, pour 450.000 francs, le financement d'actions en faveur des handicapés. Ces dotations sont majorées de 1,5 million de francs pour 2000.

H. L'ÉQUIPEMENT SOCIAL

Les subventions d'équipement social (articles 10, 20, 30, 50 et 60 du chapitre 66-20) diminuent de 28 % en autorisations de programme, pour atteindre 243 millions de francs, et de 13 % en crédits de paiement, soit 307,4 millions de francs.

La moitié (les deux tiers en 1999) de ces crédits sont consacrés à la transformation des établissements d'hébergement des personnes âgées, à raison de 128 millions de francs en AP (231,5 en 1999) et de 202,2 millions de francs en CP (236,7 en 1999). Cette baisse permet de faire un effort en faveur des établissements pour handicapés (10 millions de francs d'AP et 19 millions de francs de CP), des équipements sociaux (20 millions de francs d'AP, 5 millions de francs de CP) et des centres de formation des personnels sociaux (20 millions de francs en AP et 10 millions en CP). En revanche, les crédits et autorisations en faveur des établissements pour jeunes sourds et jeunes aveugles diminuent.

Ce chapitre budgétaire a rencontré ces dernières années de sérieuses difficultés d'exécution. Les crédits affectés (307,4 millions de francs en CP) aux subventions d'investissement social sont ciblés sur les thèmes prioritaires des volets sociaux des prochains contrats de plan Etat-régions 2000-2006 : achèvement de l'humanisation des hospices, rénovation des CHRS, aménagement d'aires de stationnement pour les gens du voyage, etc... L'engagement financier de l'Etat et des collectivités territoriales doit permettre de financer 21.840 lits d'hospices. L'insuffisance des crédits de paiement n'a pas permis de mettre en oeuvre en 1998 les autorisations de programme. Au titre de l'exercice budgétaire 1999, du fait du déblocage partiel des crédits, à hauteur de 451 millions de francs, seul le solde des autorisations de programme de 1997 et une partie des la programmation de 1998 ont pu être délégué. Le programmation de 1999 n'a donc pas été réalisée. Les 128 millions de francs prévus pour 2000 devraient permettre de poursuivre le programme d'humanisation des hospices.

VI. LES CRÉDITS DE L'INSERTION ET DE LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION : 44,75 MILLIARDS DE FRANCS

Les crédits consacrés aux politiques d'insertion et de lutte contre l'exclusion s'élèvent pour 2000 à 44,75 milliards de francs, en augmentation de 26 % par rapport au budget voté de 1999 (35,5 milliards de francs). Ils représentent 49,3 % du budget de la santé et de la solidarité. Cette forte hausse s'explique principalement (7 milliards de francs) par l'inscription des crédits destinés au financement du volet complémentaire de la CMU.

Cet agrégat a fait l'objet de réaménagements de nomenclature afin d'identifier sur le titre IV trois chapitres : action sociale de lutte contre l'exclusion et d'intégration (46-81), CMU et aide médicale (46-82), prestations de solidarité (46-83).

A. L'ACTION SOCIALE DE LUTTE CONTRE L'EXCLUSION ET D'INTÉGRATION

1. Les crédits de lutte contre l'exclusion

Les crédits consacrés à l'intégration et à la lutte contre l'exclusion (anciens articles 60 et 70 du chapitre 47-21, devenus les articles 10 et 20 du nouveau chapitre 46-81) augmentent de 20 % par rapport à 1999, pour s'établir à 1,137 milliard de francs.

Les lignes budgétaires consacrées aux interventions sociales bénéficient d'un nombre important de mesures nouvelles.

Actions entrant dans le programme de lutte contre les exclusions (en millions de francs)


Nomenclature antérieure

Nomenclature 2000

Intitulé

LFI 1999

LFI 2000

43-33-20

43-33-20

Formation sociales

35

11,69

46-23-22

46-81-30

CHRS - fonctionnement

42

42

47-21-70

46-81-20

 
 
 
 
 

FAJ

90

60

 
 

Urgence

90

60

47-21-90

46-81-20

ASI

100

100

66-20-40

66-20-40

CHRS investissement

75

50

34-94-20

34-94-20

Observatoire

5

5

Total

 
 

437

328,69

Ainsi, 42 millions de francs de moyens nouveaux ont été inscrits pour la création de 500 places en CHRS en 2000. De même, en matière de crédits d'investissements, 50 millions de francs d'autorisation de programme ont été ouverts au titre des subventions d'investissement accordées par l'Etat aux opérations de rénovation de CHRS. La répartition de ces places entre les différentes régions est réalisée en tenant compte des indices de pauvreté et de précarité de la région et dans la perspective d'un rééquilibrage des moyens des régions les moins dotées.

En matière d'interventions sanitaires, le plan de lutte contre les exclusions avait concentré les financements nouveaux sur le budget 1999. Les crédits des articles 30 et 40, soit 124 millions de francs, ont été reconduits (voir supra les programmes de santé publique).

La politique de lutte contre l'exclusion mobilise également fortement d'autres budgets, à commencer par ceux de la ville et de la culture.

2. Les centres d'hébergement et de réadaptation sociale

Les crédits consacrés au fonctionnement des CHRS (ancien article 22 du chapitre 46-23, devenu l'article 30 du chapitre 46-81) bénéficient de 73,5 millions de francs pour atteindre 2,57 milliards de francs. Cette augmentation recouvre une mesure nouvelle d'ajustement à hauteur de 31,3 millions de francs pour couvrir l'évolution de la masse salariale en 2000 ; et une mesure nouvelle complémentaire à hauteur de 42 millions de francs permettant le financement des 500 places de CHRS prévues par le programme de prévention et de lutte contre les exclusions.

Les seules places de CHRS financées par les crédits d'Etat de l'article 30 du chapitre 46-81 article 30 s'élèvent, au 31 décembre 1999, à 28.960. Mais les capacités totales sont estimées à 31.000 places en intégrant les autres supports budgétaires. L'essentiel de ces places propose de l'hébergement. Mais de plus en plus, les CHRS, pour répondre à l'aggravation et aux nouvelles formes de l'exclusion, diversifient leurs modalités d'intervention (suivi en milieu de vie ordinaire - logement notamment, orientation des personnes et régulation des places d'hébergement d'urgence sur un territoire donné, adaptation à la vie active, etc). Par ailleurs, l'effort de l'Etat dans ce champ se traduit par les crédits d'intervention sociale concourant à financer les structures d'hébergement d'urgence ou temporaires et les divers dispositifs d'urgence sociale ainsi que par les crédits d'investissement consacrés à la réhabilitation et à la sécurisation des structures. S'ajoutent enfin à ce potentiel les 22.400 places conventionnées au titre de l'aide au logement temporaire.

Une étude du CREDES de 1998 montre que, avant leur admission, les caractéristiques sociologiques des personnes accueillies en CHRS au 1/01/1998 étaient les suivantes : 25 % des personnes hébergées étaient salariés, 60 % étaient au chômage ou inactifs, 29 % avaient entre 16 et 24 ans, 53 % des personnes hébergées avaient entre 25 et 44 ans, 17 % avaient entre 45 et plus, 67 % des adultes vivent seul, 61 % sont des hommes, 22 % avaient un logement qu'ils ont dû quitter, 25 % étaient hébergées dans leur famille ou chez des amis (45% des moins de 25 ans), 10 % étaient sans abri, en squat ou en caravane, 30 % provenaient d'un autre établissement social (dont 60 % d'hébergement d'urgence et une grande partie des autres d'établissements de santé et notamment de santé mentale), 4 % provenaient d'un établissement pénitentiaire.

Nombre de places installées en CHRS au 1er janvier 1998 par région


 

Hébergement de réinsertion sociale

Hébergement d'urgence

Ateliers

Total

Alsace

617

11

0

628

Aquitaine

686

364

97

1147

Auvergne

188

34

20

242

Basse Normandie

270

42

72

384

Bourgogne

932

134

15

1081

Bretagne

851

154

55

1060

Centre

816

146

8

970

Champagne Ardennes

765

39

30

834

Corse

58

14

0

72

Franche Comté

304

79

7

390

Haute Normandie

1403

202

0

1605

Ile de France

5812

1325

77

7214

Languedoc Roussillon

644

160

119

923

Limousin

135

36

0

171

Lorraine

1450

148

408

2006

Midi Pyrénées

609

261

42

912

Nord Pas de Calais

1826

145

127

2098

Pays de la Loire

1067

254

234

1555

Picardie

7448

105

15

868

Poitou Charentes

730

72

7

809

PACA

1894

460

141

2495

Rhône Alpes

2546

397

275

3218

DOM

76

0

0

76

Total

24 427

4 582

1 749

30 758

Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité / DREES

3. Actions en faveur de l'intégration, des migrants et des réfugiés

Les crédits pour les actions en matière de population, d'intégration et de suivi sanitaire et social des migrants étrangers et des réfugiés s'élèvent à 78,8 millions de francs (anciens articles 20 et 30 du chapitre 47-81, devenus les articles 40 et 50 du chapitre 46-81) soit une hausse de 19,8 millions de francs attribuée aux dépenses déconcentrées. Ils sont destinés principalement au financement des contrats d'agglomération conclus entre l'Etat et les communes pour les programmes locaux d'insertion des immigrés, à la coordination du réseau national d'accueil des réfugiés, à l'accompagnement social dans les centres de rétention, et aux actions de formation linguistique et professionnelle des réfugiés.

Les allocations d'attente et les aides financières diverses pour les réfugiés et les demandeurs d'asile bénéficient de 7 millions de francs supplémentaires, pour atteindre 39 millions de francs (ancien article 40 du chapitre 47-81, devenu article 70 du chapitre 46-81).

Les CHRS pour les réfugiés (qui figurent à l'article 60 du chapitre 46-81 au lieu de l'article 21 du chapitre 46-23) bénéficient de 10 millions de francs de crédits supplémentaires à 314,1 millions de francs (3,3 %).

B. LA COUVERTURE MALADIE UNIVERSELLE ET L'AIDE MÉDICALE

1. La couverture maladie universelle

La contribution de l'Etat au fonds de financement de la protection complémentaire de la CMU du risque maladie s'élèvera en 2000 à 7 milliards de francs, inscrits à l'article 10 du nouveau chapitre 46-82 (voir infra).

2. L'aide médicale

Suite à la création de la CMU, l'Etat a été amené à réduire de 40 % les crédits consacrés à l'aide médicale qui se monteront à 495 millions de francs en 2000. En effet, de nombreux bénéficiaire de l'aide médicale seront désormais éligibles à la CMU.

Les dépenses d'aide médicale de l'Etat concernent les dépenses de soins, de forfait journalier et de cotisations à l'assurance personnelle des personnes dépourvues de résidence stable et ayant fait élection de domicile auprès d'un organisme agréé. La gestion de l'aide médicale de l'Etat a été transférée en 1995 aux organismes d'assurance maladie. Depuis lors, les crédits d'aide médicale votés au budget de l'Etat leur sont répartis sous forme de versements annuels incluant un acompte pour les dépenses de l'exercice en cours et la régularisation éventuelle des dépenses de l'exercice antérieur.

L'institution de la CMU conduit à ce que ne relèvent désormais de l'aide médicale de l'Etat que les étrangers résidents en situation irrégulière (y compris ceux des intéressés qui relevaient auparavant de l'aide médicale départementale), ainsi que les non-résidents, accueillis pour des raisons humanitaires, sur décision individuelle prise par le ministre chargé de l'action sociale. Cela explique que la demande de crédits soit limitée à 495 millions de francs pour 2000, montant qui permettra d'entreprendre l'apurement des dettes de l'Etat, évaluées à 814 millions de francs à la fin de l'année 1999.

C. LES PRESTATIONS DE SOLIDARITÉ

1. L'allocation de parent isolé

La contribution de l'Etat au financement de l'API a été transférée de l'article du chapitre à l'article 10 du nouveau chapitre 46-83. Les crédits augmentent de 2,8 %. Ils s'élèveront ainsi à 4,35 milliards de francs en 2000 contre 4,23 milliards de francs en 1999.

Il s'agit de la deuxième année de la budgétisation de l'API et elle marque une progression des crédits alors que, depuis 1995, ils n'avaient cessé de baisser.

Evolution des dépenses d'API en métropole

(en millions de francs)


 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Montant

4.279

4.487

4.528

4.409

4.411

4.285

4.060

4.170

Evolution

 

+ 4,9 %

+ 0,9 %

- 2,61

-

+ 2,9 %

- 5,3 %

+

Votre rapporteur spécial marque son étonnement devant la concomitance de la budgétisation de l'API et de la reprise à la hausse de 2,7 %.

2. Le revenu minimum d'insertion

Les crédits consacrés à l'allocation du RMI (ancien article 10 de l'ancien chapitre 46-21, devenu l'article 20 du chapitre 46-83) s'accroissent de 8,7 % rapport à 1999 et atteignent 28,7 milliards de francs contre 26,4 milliards de francs l'an passé.

Dépenses de RMI en loi de finances initiale et rectificative

(en milliards de francs)


1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

8,67

14,32

13,17

16,63

19,22

22,02

23

24,23

26,23

26,4

28,7

Ces moyens nouveaux tiennent compte de l'augmentation prévue du nombre des bénéficiaires, de la revalorisation de l'allocation (3 % au 1er janvier 1999) et du changement des règles de cumul de la prestation et de revenus d'activité (cumul entre RMI d'une part, allocation pour jeune enfant (APJE) et majorations pour âge des allocations familiales d'autre part, incitation à la reprise d'activité). Au 30 juin 1999, 1.112.108 allocataires percevaient le RMI contre 1.067.472 le 31 décembre 1997 (voir infra).

D. L'ÉQUIPEMENT SOCIAL

Avec 50 millions de francs d'autorisations de programme contre 75,1 millions de francs en 1999, les établissements de réinsertion sociale et professionnelle (article 40 du chapitre 66-20) voient leurs possibilités d'engagement diminuer de 34 %. Les crédits de paiement augmentent, quant à eux, de 43,2 à 53 millions de francs (hausse de 22,7 %).

Les crédits de l'article 40 sont proposés à la contractualisation dans le cadre des contrats de plan Etat régions 2000 - 2006, la rénovation des CHRS étant une priorité gouvernementale qui accompagne le programme de lutte contre les exclusions.

CHAPITRE II 

UN BUDGET CONTRAINT PAR LE POIDS
DES MINIMA SOCIAUX

Le budget de la santé et de la solidarité est marqué par une extrême rigidité puisque près de 70 % des crédits vont aux minima sociaux et que cette proportion augmente : 95 % des hausses de crédits pour 2000 sont utilisés pour quatre minima sociaux. Dans ce contexte rigide et contraint, les autres interventions en faveur de la modernisation du système de soins et des investissements matériels et humains sont fortement affaiblis. Enfin, ce projet de budget sous-estime les dépenses et néglige d'en faire figurer certaines qui se retrouveront nécessairement dans une loi de finances rectificative ce qui altère grandement la sincérité de ce projet.

Pour toutes ces raisons, votre rapporteur spécial vous propose de ne pas adopter les crédits de la santé et de la solidarité.

I. LES CRÉDITS AFFECTÉS AUX MINIMA SOCIAUX : 65,6 MILLIARDS DE FRANCS

69,1 % du budget de la santé et de la solidarité vont à quatre minima sociaux : le RMI, l'AAH, l'API et la CMU. Après avoir décrit cette forte progression des dépenses de minima sociaux, votre rapporteur spécial souhaite mettre l'accent sur deux dispositifs, le RMI et la CMU.

A. LA HAUSSE CONTINUE DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX MINIMA SOCIAUX

En 2000, comme les années précédentes, les augmentations de crédits les plus importantes en volume du budget de la santé et de la solidarité résulteront de la croissance non maîtrisée de dépenses sociales obligatoires.

Le total des crédits consacrés à la CMU, à l'API, à l'AAH et au RMI s'élèvera en 2000 à 65,6 milliards de francs, soit 72,2 % du budget de la santé et de la solidarité contre 69,1 % en 1999.

Montant et évolution des prestations sociales
dans le budget de la santé et de la solidarité

(en milliards de francs)


 

LFI 1999

Part du budget de la santé et de la solidarité

PLF 2000

Part du budget de la santé et de la solidarité


Ecart

Evolution (en %)

RMI

26,4

32,9 %

28,7

31,6 %

2,3

+ 8,7 %

AAH

24,77

30,9 %

25,55

28,1 %

0,78

+ 3,15 %

API

4,23

5,3 %

4,35

4,8 %

0,12

+ 2,8

CMU

-

 

7

7,7 %

7

-

Total

55,4

69,1 %

65,6

72,2 %

10,2

+ 18,4 %

L'inscription des crédits consacrés à la CMU est une mesure entièrement nouvelle, conséquence de sa budgétisation. L'augmentation du nombre des bénéficiaires de l'AAH s'explique par l'allongement de l'espérance de vie des personnes handicapées. Elle vient également des extensions récentes du champ de l'AAH, aux malades du Sida et à certains étrangers en situation régulière. De même, la progression des dépenses de RMI résulte en particulier des revalorisations et des changements de règles de cumul de la prestation et de revenus d'activité.

Votre rapporteur spécial avait rappelé l'année dernière l'appréciation de la Cour des comptes, dans son rapport public de 1995, sur l'efficacité des contrôles du RMI faisant état de contrôles pas toujours efficaces des conditions de ressources par les caisses d'allocations familiales6(*). Rien n'indique aujourd'hui que des progrès ont été faits en ce sens, ce que regrette, comme l'année dernière, votre rapporteur spécial.

Votre rapporteur spécial veut souligner la multiplication de mécanismes à guichets ouverts ne permettant aucun contrôle des dépenses et soumis à fortes variations. Il en résulte que sur un budget de près de 91 milliards de francs, plus de 72,2 % sont destinés à des prestations sociales, qui représentent ainsi 95,3 % de la hausse du budget de cette année (10,2 milliards de francs sur les 10,6 milliards de progression).

Ces évolutions montrent que le contexte de forte croissance économique et de redressement de l'emploi ne profite pas à tous.

B. LE POIDS CROISSANT DU REVENU MINIMUM D'INSERTION

1. La montée en charge du dispositif...

a) L'évolution à la hausse mais contrastée des effectifs du RMI

L'évolution des effectifs du RMI en métropole a été forte jusqu'en 1994, avec une croissance annuelle moyenne de 15 % par an, liée d'abord à la montée en charge initiale du RMI puis à la mauvaise conjoncture de 1993 et à la réforme de l'assurance chômage. Depuis 1995, le rythme a fortement diminué, mais s'est maintenu à un niveau proche ou supérieur à 5 %, et globalement plus élevé que celui du chômage. La précarisation du marché du travail et le développement d'emplois à temps partiel et de courte durée, qui n'ouvrent pas de droit ou des droits moindres à l'Assedic expliquent cette évolution plus soutenue. Le durcissement des conditions d'accès à l'allocation de solidarité en décembre 1996 a également contribué à accroître le stock d'allocataires.

Les baisses du chômage et du chômage de longue durée observées en 1998 n'ont permis qu'une limitation de la hausse des effectifs du RMI et non une inversion de tendance. Là encore, la croissance de la précarité du marché du travail, la diminution sur l'année de la part des chômeurs qui bénéficient d'une indemnisation, mais également l'augmentation du nombre d'allocataires cumulant, grâce au mécanisme de l'intéressement, revenus d'activité et allocation RMI (environ 16 % des effectifs en métropole), expliquent en grande partie ce décalage.

Evolution du nombre de bénéficiaires du RMI

 

Métropole

Évolution

DOM

Évolution

France

Évolution

 
 

en 1 an

 

en 1 an

 

en 1 an

juin 1989

290 594

 

66 015

 

356 609

 

décembre 1989

335 514

 

71 567

 

407 081

 

juin 1990

385 132

32,5%

78 245

18,5%

463 377

29,9%

décembre 1990

422 101

25,8%

88 044

23,0%

510 145

25,3%

juin 1991

456 369

18,5%

93 227

19,1%

549 596

18,6%

décembre 1991

488 422

15,7%

93 939

6,7%

582 361

14,2%

juin 1992

524 199

14,9%

94 404

1,3%

618 603

12,6%

décembre 1992

575 034

17,7%

96 208

2,4%

671 242

15,3%

juin 1993

632 684

20,7%

92 181

-2,4%

724 865

17,2%

décembre 1993

696 589

21,1%

96 355

0,2%

792 944

18,1%

juin 1994

769 481

21,6%

102 707

11,4%

872 188

20,3%

décembre 1994

803 303

15,3%

105 033

9,0%

908 336

14,6%

juin 1995

840 843

9,3%

105 917

3,1%

946 760

8,5%

décembre 1995

840 839

4,7%

105 171

0,1%

946 010

4,1%

juin 1996

885 061

5,3%

108 903

2,8%

993 964

5,0%

décembre 1996

903 804

7,5%

106 668

1,4%

1 010 472

6,8%

juin 1997

939 155

6,1%

109 503

0,6%

1 048 658

5,5%

décembre 1997

956 596

5,8%

111 305

4,3%

1 067 901

5,7%

juin 1998

975 457

3,8%

114 191

4,3%

1 089 648

3,9%

décembre 1998

993 286

3,8%

118 822

6,8%

1 112 108

4,1%

Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité

L'amélioration de la conjoncture en 1998 a néanmoins produit des effets visibles sur l'évolution du nombre d'entrées au RMI qui est en baisse pour la première fois depuis quatre ans : elles ont ainsi diminué de 4,4 % en métropole en 1998, contre une hausse de 6 % en 1997. Ce ralentissement a été sensible dès le premier semestre 1998. Dans les DOM, les entrées ont de nouveau augmenté (1,4 %), mais dans des proportions nettement plus mesurées qu'en 1997 où la hausse avait atteint (11 %).

Comme pour le chômage, l'amélioration de la conjoncture a en premier lieu bénéficié, en métropole, aux allocataires du RMI les plus jeunes. Leur nombre est en effet pour la première fois en diminution depuis 1989 (-1,5 % pour les 25-29 ans et -3,7 % pour les moins de 25 ans). A contrario, l'évolution des classes d'âge de plus de 35 ans a été plus rapide, autour de 6 %, avec un point extrême pour la tranche d'âge 50-54 ans (13 %), dont la forte hausse est pour partie la résultante de la plus importante proportion de personnes ayant atteint cette tranche d'âges en 1998 dans la population (conséquence du " baby-boom " d'après guerre).

Dans les DOM, les évolutions sont plus contrastées : la hausse est sensible chez les moins de 25 ans 5+7,6 %°, alors que le nombre d'allocataires âgés de 25 à 29 ans progresse moins rapidement que la moyenne (3,2 %, contre 6,8 %). Les progressions les plus marquées concernent les allocataires âgés de 35 à 49 ans (de 13 à 9 %). Il y a surtout un net décalage entre la très faible évolution du nombre de personnes vivant en couple (+ 0,7 %) et la croissance rapide du nombre de personnes vivant seules (9,1 % pour les familles monoparentales et 8,1 %, pour les personnes seules sans enfant).

Les disparités départementales restent encore importantes : en métropole onze départements enregistrent une baisse de leurs effectifs, tandis que dans huit départements la progression est deux fois plus rapide que celle de la métropole. Les évolutions les plus fortes se concentrent dans le sud de la France : les départements des régions méditerranéennes ont connu une hausse rapide de leurs effectifs (supérieure à 5 %). Seuls les Hautes-Alpes, le Gard, et l'Aveyron présentent des évolutions inférieures ou comparables à celle de la métropole. Ces résultats peu satisfaisants sont en partie liées à l'évolution moins favorable du chômage dans ces régions. Les départements qui enregistrent une baisse du nombre d'allocataires sont majoritairement à dominante rurale, trois d'entre eux présentant néanmoins des effectifs du RMI relativement importants (supérieurs à 10.000 allocataires) : les Yvelines, la Loire et la Moselle. Les départements corses enregistrent de bons résultats avec, à l'inverse des autres départements de la façade méditerranéenne, pour la première fois, une baisse des effectifs du RMI.

Flux d'entrées et de sorties du RMI


 

Entrées

Sorties

Solde

1993

301 764

181 603

120 161

1994

382 058

268 393

113 665

1995

362 830

326 012

36 818

1996

397 412

322 950

64 462

1997

422 834

365 405

57 429

1998

406 204

361 997

44 207

Les premières estimations fournies par la CNAF concernant les résultats du premier semestre 1999, font état d'un taux de croissance élevé en juin 99 : de plus de 7 % en métropole et 13 % dans les DOM sur douze mois. Ces résultats sont en forte hausse par rapport à ceux observés l'année dernière à la même époque : 3,9 % en métropole, 4,3 % dans les DOM. On observe donc, pour la première fois depuis trois ans, une nouvelle accélération de la croissance des effectifs du RMI.

Cette progression plus rapide semble avant tout liée aux réformes du mode de calcul de l'allocation intervenues en fin d'année 1998 : l'exclusion de l'APJE prénatale et des majorations des allocations familiales de la base ressource du RMI (qui permettent à davantage de ménages d'avoir un niveau de ressources pris en compte inférieur au seuil du RMI), le développement des mesures d'intéressement et la revalorisation un peu plus forte du RMI en janvier (3 %).

b) Caractéristiques des allocataires

Le profil des bénéficiaires a fort peu évolué depuis la création du dispositif. L'âge des allocataires, la composition des familles, la répartition homme / femme sont ainsi restés stables, même si par ailleurs, les jeunes, notamment, sont plus diplômés qu'il y a neuf ans, ce qui s'explique largement par l'évolution générale des niveaux de formation.

Les personnes isolées, sans enfant ni personne à charge, sont largement majoritaires avec près de 60 % de l'effectif. Il s'agit en grande partie d'hommes seuls : 416.000 hommes pour 224.000 femmes. Le reste est composé de familles monoparentales (22 %) - essentiellement des mères seules avec enfants - et de personnes vivant en couple (19 % ). Aussi, globalement, il y a autant d'hommes que de femmes au RMI.

Les allocataires du RMI constituent une population relativement jeune : près de trois sur dix ont moins de trente ans alors que la condition d'âge interdit l'entrée aux jeunes de moins de 25 ans sauf s'ils ont des enfants. Les plus de 60 ans sont à l'inverse sous représentés, ces personnes bénéficiant de départ à la retraite, pré-retraite ou du minimum vieillesse pour les plus démunis. La prépondérance des jeunes s'explique par la plus faible part de ces personnes ayant des droits valorisés aux ASSEDICS et la plus forte proportion de personnes isolées parmi cette population et ne pouvant donc pas bénéficier du revenu d'un conjoint.

Il est important de souligner qu'il n'y a pas de rajeunissement de l'ensemble des allocataires du RMI : la part des 25-29 ans reste stable depuis 1989, alors que le nombre d'allocataires a été multiplié par trois. Néanmoins, les nouveaux entrants au RMI sont plus jeunes que l'ensemble des allocataires, mais sortent également plus vite du dispositif.

Le niveau de formation des allocataires reste inférieur à celui de la population générale : la part des allocataires du RMI titulaires d'un baccalauréat est de 19 %, contre 33 % pour la population active en général. On notera cependant qu'en 1990, elle était de 7,5 % pour les allocataires du RMI, contre 24 % pour la population active en général. Le niveau de formation progresse donc un peu plus rapidement pour les allocataires du RMI que pour l'ensemble des actifs, signe d'une plus forte précarité des jeunes et notamment des jeunes diplômés avant leur stabilisation dans la vie professionnelle.

Un tiers des allocataires sont hébergés chez des parents ou des amis et près de 10 % ne disposent pas d'un logement décent ou sont sans-logis.

La situation moyenne des bénéficiaires du RMI s'est pourtant améliorée depuis la mise en place du dispositif : la part des personnes percevant une aide au logement a augmenté sensiblement depuis 1988 (plus de 10%) et atteint 53 % en 1998.

17 % déclarent avoir en permanence des problèmes de santé ou des handicaps qui les empêchent de travailler ou des gênes dans la vie quotidienne. 16 % déclarent avoir "souvent ou parfois" ces mêmes difficultés.

De nombreux allocataires du RMI travaillent ou sont très proches du marché du travail. Ainsi, en comptabilisant toutes les reprises d'emploi qu'elles débouchent ou non sur une sortie du RMI, se sont près de 40 % des allocataires présents en début d'année qui connaissent au moins une fois une activité professionnelle dans l'année.

Les parcours professionnels des allocataires sont néanmoins très instables. Ainsi, les emplois retrouvés sont très souvent des emplois précaires ou à temps partiel (50 %, dont la plupart du temps non choisi). Ces caractéristiques ne sont cependant pas spécifiques au public RMI et concernent l'ensemble des chômeurs qui retrouvent un emploi .

Enfin, près d'un tiers des allocataires perçoit l'allocation pendant moins de 6 mois, à l'inverse, plus d'un tiers reste dans le dispositif plus de quatre ans.

2. ... s'accompagne d'une hausse très importante de son coût

Les crédits relatifs à l'allocation de RMI désormais inscrits à l'article 20 du chapitre 46-83 (et antérieurement au chapitre 46-21) sont passés de 8,7 milliards de francs en 1990 à 28,7 milliards de francs prévus pour 2000. L'évolution des dépenses effectives est plus révélatrice :

Dépenses d'allocation de RMI

(en milliards de francs)


 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

RMI

10,3

12,15

13,9

16,3

19,5

21,4

23

24,5

27,8

29,9 (*)

Croissance
(en valeur et en %)

 

18,3

14,5

17,4

19,4

9,6

7,5

6,5

13,5

12,6

(*) il a été ajouté à la dotation initiale de 26,4 milliards de francs les 3,5 milliards de francs ouverts par le décret d'avances du 2 septembre 1999 qui concernent en réalité les dépenses de 1998 et 1999 et doivent donc être répartis sur ces deux années.

Le taux d'accroissement plus élevé enregistré par les dépenses en 1998 et 1999 a pour raison principale la décision du gouvernement de verser à titre exceptionnel aux allocataires à la fin de l'année 1998 une allocation forfaitaire correspondant à 3 % du montant annuel de leur allocation dans le but de leur faire partager les fruits de la croissance économique de 1998. La loi de finances initiale pour 1998 a été complétée d'un collectif budgétaire de 900 millions de francs. Le coût prévisionnel et provisoire des dépenses d'allocation RMI pour 1999 est estimé à la fin du second semestre 1998 à 28,1 milliards de francs. Il comprend les dépenses d'allocation versées par les CAF ainsi que par les caisses de mutualité sociale agricole pour la France entière (métropole et DOM).

Trois facteurs principaux permettent d'expliquer actuellement la croissance des dépenses pour 1999 :

· la revalorisation par le gouvernement de 3 % du montant de l'allocation de RMI à compter du 1er janvier 1999 à l'instar d'autres minima sociaux (allocations d'insertion et de solidarité spécifique). Cette revalorisation est supérieure de 1,8 point à celle résultant de l'obligation légale ;

· l'amélioration des règles d'incitation à la reprise d'une activité avec le cumul rendu possible par le décret n° 98-1070 du 27 novembre 1998 du RMI avec des revenus d'activité ;

· le nouveau cumul permis du RMI avec la majoration pour âge des allocations familiales et de l'allocation pour jeune enfant versée pendant la grossesse depuis le décret n° 98-950 du 26 octobre 1998.

Un ajustement de la dotation 1999 a été nécessaire. Le décret n°99-753 du 2 septembre 1999 à ouvert à titre d'avance un crédit de 3,5 milliards sur le crédits 1999 du 46-21.

Le montant de la dotation prévue dans le projet de loi de finances pour 2000 est de 28,7 milliards de francs. Cela représente une progression de 8,7 % par rapport à la loi de finances initiale de 1999. La dotation pour 2000 prend en considération une revalorisation du montant de l'allocation de 0,8 % au 1er janvier 2000 compte tenu du rythme moins élevé de l'inflation et une progression tendancielle en volume de 3 % atténuée par les mesures pour l'emploi en faveur des bénéficiaires du RMI.

Les dépenses d'insertion de l'État sont essentiellement constituées : des dépenses de gestion et d'animation du dispositif (environ 250 millions de francs), des crédits d'insertion pour les DOM (créance de proratisation soit 808,8 millions de francs en 1998), et, pour la majeure partie, des dépenses de financement des mesures emploi(soit un montant global de 8,35 milliards de francs en 1998).

Dépenses pour les mesures emploi RMI

(en milliards de francs)

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

2,6

2,9

3,42

3,85

4,85

5,88

6,59

7,12

8,35

A partir de 1997 : y compris rémunération des stagiaires pour les SIFE Collectifs.

Les autres dépenses de l'Etat pour les bénéficiaires du RMI concernent : les majorations d'aide au logement dont bénéficient les allocataires (environ 1,1 milliard de francs en 1998), l'aide médicale au profit des personnes sans résidence stable (environ 420 millions de francs en 1998), l'exonération de la taxe d'habitation (850 millions de francs en 1998). S'y ajoutent de multiples interventions de l'État à travers différents dispositifs de droit commun dont peuvent bien entendu profiter les bénéficiaires du RMI, notamment en matière d'accès au logement.

Les départements ont quant à eux contribué pour 4,8 milliards de francs en 1998 au titre de l'insertion, mais la consommation des crédits n'a représenté que 3,9 milliards de francs. Ces dépenses d'insertion ont été majoritairement affectées aux dépenses d'insertion professionnelle (43 %)et aux dépenses d'actions sociales (26 %). La part des dépenses de structure, de logement et de santé a respectivement été de 16 %, 9 % et 4 %. A ces dépenses d'insertion, il faut ajouter les frais d'aide médicale, comprenant : d'une part la prise en charge de l'assurance personnelle des non assurés sociaux (à l'exception toutefois des familles allocataires CAF dont les cotisations sont prises en charge par celle-ci et des personnes sans résidence stable relevant de l'État), d'autre part de la prise en charge du ticket modérateur et du forfait hospitalier. Les crédits engagés par les départements pour permettre l'accès aux soins des bénéficiaires du RMI se sont élevés à 6,2 milliards de francs en 1998, y compris les 732 millions que la loi autorise à prélever sur les crédits d'insertion. La loi sur la CMU, mise en oeuvre à partir du 1er janvier 2000, se traduira par un transfert du bloc de compétence vers l'État. Les obligations des départements en matière de crédits d'insertion seront réduites d'autant (l'obligation passera de 20 à 17% en métropole et à 16,25 % dans les DOM).

Les dépenses directement liées au RMI se sont élevées en 1998 à environ 50 milliards de francs dont plus des trois quarts à la charge de l'État.

Tableau récapitulatif des dépenses liées au RMI en 1998

(en milliards de francs)

 

État

Conseils généraux

Total

Allocation RMI

27,8

 
 

Mesures emploi (e)

8,35

 
 

Créance de proratisation DOM

0,84

 
 

Frais de gestion dispositif

0,25

 
 

Majoration d'aide au logement (e)

1,1

 
 

Exonération taxe d'habitation

0,85

 
 

Aide médicale de l'État (e)

0,42

 
 

Crédits d'insertion

 

4,8 dont 0,72 pour AM

 

Assurance personnelle (e)

 

2,98

 

Aide médicale (e)

 

3,30 y compris 0,72 prélevé sur CI

 

Total

39,61

10,36

49,97

Total en %

79 %

21 %

 

(e) estimation.

En 1999, les crédits ont fait l'objet d'un décret d'avances de 3,5 milliards de francs supplémentaires destinés à prendre en compte les revalorisations et mesures réglementaires décidées au début de l'année. De plus, ces sommes ont servi à compléter les crédits ouverts pour 1998 qui se sont révélés insuffisants en exécution. Cela revient à rendre délicate l'analyse de l'évolution réelle des dépenses de RMI pour 1999 :

Dépenses pour l'allocation RMI sur 1998 et 1999

(en milliards de francs)


LFI 1998

LFR 1998

LFI 1999

Décret d'avances

Total 1998 / 1999

26,27

0,9

26,4

3,5

57,07


En 2000, les crédits destinés au service de l'allocation du RMI augmentent de loi de finances initiale à loi de finances initiale de 8,7 % : 28,7 milliards de francs sont ainsi prévus pour l'année prochaine. Cependant, tout laisse à penser que ces crédits devront, comme chaque année, être revus à la hausse à l'automne 2000. Par ailleurs, le coût global du RMI sera plus délicat à appréhender en raison de l'introduction de la CMU.

C. L'INTRODUCTION DE LA COUVERTURE MALADIE UNIVERSELLE

Le détail des traductions budgétaires de la loi portant création d'une couverture maladie universelle révèle un coût net pour l'Etat de 1,06 milliard de francs.

Pour la section " santé-solidarité ", outre l'inscription de 7 milliards de francs sur le chapitre 46-82, cette création se traduit par une révision de services votés concernant les dépenses d'aide médicale.

Les dépenses d'aide médicale de l'État, jusqu'à la mise en oeuvre de la CMU, concernent les dépenses de soins, de forfait journalier et de cotisations à l'assurance personnelle des personnes dépourvues de résidence stable et ayant fait élection de domicile auprès d'un organisme agréé à cet effet.

L'institution de la CMU conduira à ce que ne relèveront, à compter du 1er janvier 2000, de l'aide médicale de l'État que les étrangers résidents en situation irrégulière (y compris ceux des intéressés qui relevaient auparavant de l'aide médicale départementale), ainsi que les non-résidents, accueillis pour des raisons humanitaires, sur décision individuelle prise par le ministre chargé de l'action sociale. Eu égard à cette nouvelle législation et au fait que l'État devra apurer progressivement des dettes consécutives au règlement différé des dépenses d'aide médicale concernant des exercices antérieurs, la demande de crédits s'élève à 495 millions de francs dans le projet de loi de finances initiales pour 2000.

En réalité, la CMU représente l'essentiel de la progression du budget de la santé et reste destinée à croître.

Synthèse du coût estimé pour l'Etat de la CMU en 2000 (en millions de francs)

 

Recettes (ou moindre recettes) Etat

Dépenses (ou moindre dépenses) Etat

Chapitres budgétaires concernés

Commentaires

Couverture de base

Baisse de la dotation générale de décentralisation des départements

 

- 9 127

Chapitre 41-56 article 20 du ministère de l'intérieur

La baisse de la DGD est la résultante de la suppression de la compétence des départements en matière d'aide médicale

Transfert d'une fraction des droits de consommation sur le tabac au profit de la CNAMTS

- 3 500

 
 

Cette affectation à la CNAMTS est le pendant de la suppression des prises en charge de cotisations d'assurance personnelle au titre de l'aide médicale

Aide médicale Etat

Fin de l'ancien dispositif

 

- 807

Chapitre 46-23, article 81 du ministère de l'emploi et de la solidarité

Suppression de l'aide médicale Etat

Mise en place de l'aide médicale Etat


 

495

Chapitre 46-82, article 20 du ministère de l'emploi et de la solidarité

Coût de l'aide médicale résiduelle destinée à couvrir : les étrangers en situation irrégulière et les personnes autorisées à bénéficier de soins en France (décision individuelle, opérations humanitaires)

(Après transfert de 15 millions de francs pour la prise en charge des frais médicaux dans les centres de rétention administrative.)

Protection complémentaire en matière de santé

Subvention budgétaire au fonds CMU

 

7 000

Chapitre 46-82, article 10 du ministère de l'emploi et de la solidarité

Subvention d'équilibre de l'Etat

Source : Ministère de la santé et de la solidarité

II. L'ÉVOLUTION INÉGALE DES AUTRES DÉPENSES

A. LA RÉALITÉ DE LA HAUSSE DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT

Votre rapporteur spécial salue les efforts de clarification de nomenclature mais regrette que suite à des changements successifs d'une année sur l'autre et à la globalisation de lignes très importantes, le contrôle parlementaire devienne plus difficile. Ainsi, la fusion des crédits en faveur de la lutte contre le tabagisme au sein de ceux contre les pratiques addictives rend désormais impossible à la lecture du bleu d'identifier les moyens que l'Etat dégage à ce titre.

Au delà de ces remarques importantes, votre rapporteur spécial voudrait souligner que la hausse des prestations recouvre l'essentiel de moyens nouveaux dont dispose le ministère, et que le solde (400 millions de francs) est affecté à des actions dont il souhaite discuter de la priorité.

La moitié de la progression des moyens de fonctionnement du ministère va à la montée en puissance des agences de sécurité sanitaire, ce que ne remet pas en cause votre rapporteur spécial.

En revanche, il peut paraître étonnant qu'au moment même où se mettent en place, avec des moyens importants, des structures qui assument plusieurs fonctions essentielles du ministère, le budget de l'emploi et de la solidarité bénéficie de 102 créations d'emploi et de 150 millions de francs de moyens de fonctionnement supplémentaires. S'agissant d'ailleurs des emplois, votre rapporteur spécial souhaite souligner :

· la subsistance de 209 postes mis à disposition de l'administration centrale par les organismes de sécurité sociale et les hôpitaux (environ 170 postes dans le même cas pour les services déconcentrés) ; cela revient à financer une partie du personnel de l'administration par les cotisations sociales et les dotations hospitalières ; même si le projet de loi de finances a prévu 10 millions pour résorber cet état de fait, votre rapporteur spécial espère que le budget 2001 verra disparaître ces pratiques et que l'Etat s'engagera sur la voie d'une moralisation de cette tromperie budgétaire ;

· le transfert de 37 emplois à l'IFCASS de Dieppe, et des 7,3 millions de francs nécessaires à leur rémunération, revient à faire financer des personnels permanents sur titre IV et non plus sur titre III ce qui n'est pas conforme à la nomenclature budgétaire.

Dans ce contexte de très forte progression des moyens, plusieurs postes budgétaires font l'objet d'une évolution discutable :

· les bourses médicales et paramédicales restent à niveau constant, sans même prendre en considération la hausse du coût de la vie ;

· les bourses pour les formations sociales diminuent alors que les crédits notoirement insuffisants sont déjà utilisés au prix de disparités régionales inacceptables et de " contorsions réglementaires " (les mi-taux) ;

· les crédits en faveur des rapatriés diminuent de 25 % alors que leurs légitimes revendications devraient trouver un écho plus favorable ;

· les dépenses en faveur des droits des femmes augmentent de 20 millions de francs mais pour des actions dont l'urgence et l'utilité peut prêter à discussion.

De plus, les autorisations de programme demeurent les sacrifiées des budgets successifs puisqu'elles ne représentent plus que 539 millions de francs contre 700 millions de francs en 1999.

B. LES CRÉDITS TOUJOURS INSUFFISANTS DE LA RÉFORME DE L'ASSURANCE MALADIE

Le budget de la santé et de la solidarité concourt fort peu à la réforme de notre système de soins. Il semble particulièrement étonnant que l'agrégat " offre de soins " reste à un niveau si faible de moins de 1,54 milliard de francs soit 1,7 % de l'ensemble des crédits contre 2 % en 1999. Ils n'augmentent que de 3,5 % et les autorisations de programme diminuent même de 22,2 %.

Votre rapporteur spécial s'étonnera d'abord des retards pris pour la mise en place des réformes hospitalières.

L'Etat avait orienté son action dans deux directions : une recherche de la qualité avec l'ANAES et un soutien à l'investissement avec le FIMHO. Or l'accréditation n'a véritablement commencé qu'à la moitié de l'année 1999 et aujourd'hui seulement 40 établissements sont accrédités et 200 en voie d'accréditation. Il paraît évident que l'objectif d'une accréditation totale d'ici 2001 ne sera pas tenu. Par ailleurs, l'accréditation paraît avoir surtout concerné les bâtiments et les normes de sécurité, plus que les éléments directement liés à la santé et aux pratiques médicales.

Dans le même temps, le FIMHO a connu une montée en puissance extrêmement lente puisque aucun des 150 millions de francs de crédits de paiement ainsi que 183 millions d'autorisations de programme n'ont été utilisés en 1998. De plus, avec 200 millions de francs d'autorisations de programme et 265 millions de francs de crédits de paiement, les sommes en jeu restent loin des besoins d'investissements des établissements : la CNAMTS proposait dans son plan stratégique d'abonder le FIMHO à hauteur de 5 milliards de francs par an. Les subventions d'équipement accordées par l'Etat aux établissements hospitaliers du chapitres 66-11 constituent quant à elles l'épuisement des opérations anciennes et aucune autorisation de programme n'est prévue pour 2000.

Par ailleurs, la formation paraît la grande absente de ce projet de budget particulièrement s'agissant des bourses accordées qui diminuent en francs constants.

Enfin, la politique d'informatisation du système de soins reste dotée de 1,45 million pour le groupement d'intérêt public " Carte professionnel de santé " et de 800.000 francs pour le PMSI. Par comparaison, votre rapporteur spécial vous rappellera que la carte Vitale 1 a nécessité 4 milliards de francs de dépenses de la CNAMTS de 1997 à 1999, et la mise ne place de CPS et Vitale 2 était estimée à 7 milliards de francs par la Cour des comptes dans son rapport sur la Sécurité sociale de septembre 1998.

III. LA NON SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE : 6 MILLIARDS DE FRANCS

Le projet de budget de la santé et de la solidarité ne prend pas en compte un certain nombre de dépenses pourtant annoncées en faveur des familles, tandis qu'il sous-estime un certain nombre d'autres dépenses.

A. LA NON INSCRIPTION DES CRÉDITS EN FAVEUR DES FAMILLES

Deux certitudes viennent altérer gravement la sincérité du budget de la santé et de la solidarité en sous-estimant volontairement ses dépenses familiales réelles d'environ 5,7 milliards de francs.

La première certitude a été annoncée par le Premier ministre lors de la conférence de la famille le 7 juillet 1999 et concerne la pérennisation de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire (ARS).

L'ARS est une prestation familiale délivrée par la familiales CNAF. Depuis plusieurs années, elle bénéficie d'une majoration exceptionnelle systématiquement reconduite, à la charge de l'Etat, figurant dans la loi de finances rectificative de l'année, et avancée par la CNAF. Le montant de la majoration était de 6,8 milliards de francs en 1999.

L'allocation de rentrée scolaire (ARS)


 

1997

1998

1999

2000

Montant total (F)

1.600

1.600

1.600

1.600

dont majoration (F)

1.180

1.176

1.173

1.173

Charge CNAF (MMF)

2,3

2,35

2,5

5

Charge Etat (MMF)

6,3

6,4

6,8

4,7

Coût total (MMF)

8,6

8,75

9,3

9,7

Le secrétariat d'Etat au budget a toujours refusé d'inscrire en loi de finances initiale cette majoration en raison de son caractère potentiel : il n'était pas certain que l'Etat déciderait de majorer l'ARS. Or cette année, lors de la conférence de la famille, le Premier ministre a annoncé que cette majoration serait pérennisée et prise en charge progressivement par la CNAF. La ministre de l'emploi et de la solidarité et le rapport de la commission des comptes de la Sécurité sociale ont repris cet engagement qui s'est traduit par la prévision d'une dépense de 2,5 milliards de francs en 2000 à la charge de la CNAF à ce titre. Le solde (4,7 milliards de francs au moins) devrait donc en toute logique figurer dans le projet de loi de finances pour 2000. Il n'en est rien.

L'argument avancé jusqu'alors ne peut plus tenir puisque les annonces ont été faites officiellement et que les premières conséquences ont été tirées pour les comptes de la branche famille. On peut donc estimer que cette non inscription altère gravement la sincérité du budget de l'emploi et de la solidarité si l'Etat respecte les engagements du Premier ministre.

En réalité, le risque est grand en fin d'année 2000 de voir la part à la charge de la CNAF augmentée tandis que les retards de paiement de l'Etat auront de toutes les façons pesé sur la trésorerie de l'ACOSS.

La seconde certitude rejoint cette question des prestations familiales. Lors de la conférence de la famille, le Premier ministre a annoncé que l'Etat verserait à la CNAF une subvention d'un milliard de francs couvrant les dépenses qu'elle engage pour le Fonds d'action sociale des travailleurs immigrés et de leurs familles (FASTIF) en guise de contrepartie pour le transfert progressif de la majoration de l'ARS vers la CNAF.

La ministre de l'emploi et de la solidarité a répété cet engagement lors de la présentation du projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2000. Il figure également dans le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 1999. Cependant, ce transfert d'un milliard de francs ne figure pas dans le projet de loi de finances pour 2000. Mme Aubry a expliqué le 10 novembre à votre commission des finances que cela ferait partie du collectif 2000.

Ces deux annonces montrent bien que la sincérité du projet de loi de finances pour 2000 est gravement altérée7(*). Le Gouvernement reconnaît qu'une dépense de 5,7 milliards de francs interviendra en 2000, mais ne l'inscrit pas dans le projet de loi de finances contrairement aux dispositions du quatrième alinéa de l'article 2 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 : " La loi de finances de l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. "

Qu'il s'agisse de la majoration de l'ARS ou de la subvention au FASTIF votre rapporteur spécial dénonce la non coordination et l'incohérence des projets de loi de finances et de financement qui revient à minorer les dépenses de l'Etat et faire peser à la fois une forte incertitude (5,7 milliards de francs) et des frais de trésorerie sur les comptes de la branche famille8(*).

B. L'INCERTITUDE DE LA MONTÉE EN CHARGE DE CERTAINES DÉPENSES

1. La sous-estimation du coût de la couverture maladie universelle

Le budget de la santé et de la solidarité pour 2000 est marqué par l'inscription, à hauteur de 7 milliards de francs, des crédits que consacrera l'Etat au financement du volet complémentaire de la CMU : elle représente 65,4 % de la progression totale du budget.

Votre rapporteur spécial avait, dans son avis sur le projet de loi relatif à la couverture maladie universelle, dénoncé par avance les conséquences pour le budget de l'Etat de cette réforme.

En effet, elle présente déjà un coût net sous-évalué de toute évidence. L'Etat l'estime à un peu plus de un milliard de francs (voir supra) mais il l'évaluait à 1,46 milliard de francs lors de la présentation du projet de loi portant création de la couverture maladie universelle, soit une différence de 460 millions de francs qui s'expliquent ainsi :

· 200 millions de francs supplémentaires pour la subvention au fonds de financement ;

· 260 millions de francs de subvention supplémentaire aux régimes spéciaux pour compenser la perte de recettes liée à l'arrêt de la cotisation sur les véhicules terrestres à moteur.

A ces incohérences de chiffrages du Gouvernement s'ajoute une très probable sous-estimation de la subvention qui sera nécessaire au fonds de financement. En effet, cette subvention constitue un solde dépendant du montant du produit de la contribution sur les organismes complémentaires, estimé à 1,8 milliard de francs. L'Etat s'est engagé à assurer une subvention d'équilibre calculée sur l'estimation de 6 millions de bénéficiaires dépensant 1.500 F par an de remboursements de soins complémentaires. Or, ces hypothèses demeurent aujourd'hui optimistes.

Les dépenses supplémentaires et les moindres recettes ont donc un caractère aléatoire. Ainsi, l'évaluation à 7 milliard de francs de la subvention au fonds de financement apparaît comme un minimum difficilement compatible avec la logique inflationniste inscrite dans le projet de loi. Il est probable que l'Etat devra dépenser davantage que prévu pour le fonds de financement de la protection complémentaire.

2. Les risques de dépassements de certains crédits

Traditionnellement, le budget de la santé et de la solidarité connaît un fort dépassement des crédits nécessaires aux frais de justice et aux réparations. La dotation pour 2000 ayant été reconduite au niveau des années antérieures, rien n'indique qu'il en sera autrement cette année, et le collectif ou des mouvements en gestion devront venir abonder le chapitre budgétaire correspondant, au prix soit de dépenses supplémentaires (collectif), soit de révision des prévisions de dépenses d'autres chapitres.

Ce phénomène se reproduit s'agissant des dépenses nécessaires au financement de l'allocation de RMI.

ARTICLE 70 BIS RATTACHÉ :
ÉTAT ANNEXÉ RETRAÇANT LES CRÉDITS EN FAVEUR DES DROITS DES FEMMES

Lors de la discussion à l'Assemblée nationale des crédits de la santé et de la solidarité, Madame Nicole Péry, secrétaire d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle, a émis le voeu que " l'an prochain, un jaune budgétaire [puisse] peut-être présenter l'ensemble [des] crédits "9(*) relatifs aux droits des femmes.

Répondant à l'instant au désir de la ministre, le rapporteur spécial des crédits de la santé, notre collègue Gilbert Mitterrand, a déposé un amendement insérant un article additionnel : " le Gouvernement présente chaque année, en annexe au projet de loi de finances, un état retraçant les crédits qui concourent aux actions en faveur des droits des femmes ".

Votre rapporteur spécial ne s'interrogera pas sur le caractère curieux de la méthode employée, puisque le Gouvernement a besoin d'un amendement parlementaire pour assurer une information qu'il n'aurait tenu qu'à lui de fournir à la représentation nationale sans qu'il ait été besoin de créer un " jaune " supplémentaire.

Il ne s'interrogera pas non plus sur le caractère catégoriel de ce type de document : les femmes constitueraient ainsi un public particulier bénéficiant d'un document budgétaire particulier.

Votre rapporteur spécial vous demande ainsi d'adopter cet article sans modification, tout en restant dubitatif sur sa portée et son sens.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DES MINISTRES

Réunie le 10 novembre 1999, sous la présidence de Monsieur Alain Lambert, président, la commission, des finances a procédé à l'audition de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, sur l'exécution budgétaire pour 1999 et les crédits de son département ministériel pour 2000, de Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale, et de Mme Nicole Perry, secrétaire d'Etat à la formation professionnelle.

Mme Martine Aubry a indiqué que, depuis trois ans, le budget du ministère de l'emploi et de la solidarité poursuivait avec constance le même objectif : financer intégralement les priorités du Gouvernement, tout en maîtrisant l'évolution des dépenses publiques, c'est-à-dire, en recherchant systématiquement l'efficacité de la dépense et en effectuant les redéploiements permis par les résultats bénéfiques d'une politique entièrement tournée vers la croissance, le développement de l'emploi et la lutte contre le chômage.

Elle a expliqué que, depuis 1997, la structure du budget de l'emploi avait été modifiée en profondeur dans trois directions qui reflètent la stratégie pour l'emploi du Gouvernement.

La première orientation concerne l'engagement de réformes structurelles destinées à développer l'emploi. Elle a estimé que, en matière de réduction du chômage, la croissance n'était pas suffisante, et qu'il fallait, dès lors, mettre en place de nouveaux outils pour développer l'emploi : la réduction de la durée du travail, la création d'activités nouvelles et l'allégement des charges qui pèsent sur le coût du travail. Ces politiques structurelles prennent désormais une place déterminante, à la fois dans le budget de l'emploi, soit 28,3 milliards de francs pour la réduction du temps de travail et les emplois jeunes, et dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, la réforme des cotisations patronales mobilisant à terme 105 milliards de francs, contre 40 milliards de francs pour la ristourne dégressive, après le basculement de la contribution sociale généralisée (CSG) en 1998, qui a largement contribué au dynamisme de la croissance.

S'agissant des emplois jeunes, elle a indiqué que la dotation inscrite dans le budget 2000 était de 21,34 milliards de francs, soit 7,4 milliards de francs, plus qu'en 1999. Le bilan à la fin du mois d'octobre, est de 217.550 postes créés ayant donné lieu à 203.200 embauches, le budget 2000 étant construit sur un objectif de 320.000 emplois créés. Elle a, dès lors, conclu que les objectifs du programme seront tenus tant en quantité, qu'en qualité, c'est-à-dire au regard, non seulement de l'utilité sociale des activités créées et de la capacité à pérenniser ces emplois au-delà des cinq ans que dure l'aide de l'Etat, mais aussi des résultats recherchés en terme de formation et de professionnalisation des jeunes recrutés.

Mme Martine Aubry a précisé que le deuxième axe de la stratégie de l'emploi est de mettre les dispositifs traditionnels de la politique de l'emploi au service de ceux qui rencontrent des difficultés particulières d'insertion (chômage de longue durée, problèmes de santé ou de logement). Elle a considéré que l'erreur des gouvernements précédents avait été d'utiliser les outils de la politique de l'emploi pour combler un déficit global d'emplois alors que ces dispositifs ne sont efficaces que pour ceux qui subissent des difficultés particulières d'accession à l'emploi. Elle a estimé que la vocation des aides à l'emploi et à la formation était de privilégier le retour à l'emploi.

Elle a dès lors considéré que cette orientation était au fondement de la loi contre l'exclusion et du programme national d'action pour l'emploi (PNAE), qui explique les efforts budgétaires consacrés aux nouveaux outils que sont le contrat emploi consolidé (CEC) de cinq ans à accès direct, le programme TRACE, les contrats de qualification pour les adultes, le dispositif d'aide à la création d'entreprises (EDEN), le développement de l'insertion par l'économique. Cette orientation est également à l'origine du recentrage des outils traditionnels que sont les contrats emplois-solidarité (CES), les contrats d'initiative-emploi (CIE), ou les stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE) sur les publics prioritaires, et les moyens donnés aux services publics de l'emploi pour assurer l'accompagnement individualisé des parcours de retour à l'emploi. Ainsi, de 1997 à fin 1999, 300.000 places supplémentaires ont-elles été dégagées dans les dispositifs ciblés d'aides à l'emploi, dont 190.000 pour les publics très prioritaires. Cette approche permet également de lutter contre les discrimination envers les handicapés, contre les discriminations raciales et pour l'égalité entre les hommes et les femmes.

Elle a indiqué que la part des publics prioritaires, chômeurs de longue durée, âgés ou bénéficiaires de minimas sociaux, ou bien encore handicapés, en CES, est passée de 55 % en 1997 à 76 % en mai 1999. La part des chômeurs de plus de deux ans en CIE a été portée de 30,7 % à 41,3 % sur la même période. Cette évolution se confirmera en 2000 alors même que les flux d'entrée dans les mesures classiques peuvent poursuivre un ajustement à la baisse. Ainsi, le nombre d'entrées en CES prévu dans le budget 2000 est-il de 360.000, soit 30.000 de moins que la prévision d'entrées pour 1999, elle-même inférieure aux 425.000 entrées prévues en loi de finances initiale. La tendance est de même nature, même si elle est un peu moins sensible, pour les CIE, 155.000 entrées étant prévues en 2000, contre 180.000 en 1999, et pour les stages du fonds national de l'emploi (FNE), dont 158.000 seront ouverts en 2000, contre 179.000 dans le budget 1999. Elle a précisé que les CEC, en revanche, poursuivaient, avec 60.000 nouvelles conventions en 2000, leur montée en charge, selon le rythme prévu dans le programme de lutte contre les exclusions, ainsi que le programme TRACE qui atteindra l'objectif d'une offre de parcours accompagnée pour 60.000 jeunes. Le secteur de l'insertion par l'économique, c'est-à-dire des places nouvelles au sein des entreprises d'insertion, ou le soutien aux associations intermédiaires, bénéficie à nouveau d'un effort substantiel, les crédits prévus s'élevant à 910 millions de francs, en hausse de 22 %.

Mme Martine Aubry a présenté la troisième orientation stratégique, qui consiste à dégager les moyens nécessaires à cette politique de l'emploi par la recherche systématique de l'efficacité. Elle a expliqué que l'effort de redéploiement qu'elle avait initialement évoqué s'appliquait depuis trois ans essentiellement au budget de l'emploi. Si ce dernier a connu une progression nette de 10,7 milliards de francs de 1997 à 2000, ce montant résulte d'une progression cumulée de 37,2 milliards de francs et d'ajustements en baisse de 26,5 milliards de francs.

Elle a noté que les aides à l'emploi avaient fait l'objet d'une révision progressive, mais profonde, pour limiter les effets d'aubaine et les effets pervers, et a cité la suppression de l'exonération "Madelin" et de l'abattement temps partiel annualisé en l'absence d'accord d'entreprise, les exonérations au premier salarié payé au SMIC, les primes à l'embauche en contrat d'apprentissage et de qualifications réservées à ceux qui n'ont pas un diplôme équivalent au baccalauréat, ou encore la proratisation de la " ristourne dégressive ".

Elle a également expliqué que le recentrage des CES et des CIE sur les publics les plus éloignés de l'emploi avait permis depuis trois ans de dégager des économies substantielles tout en maintenant le nombre de places disponibles pour les personnes en réelle difficulté. Elle a considéré que le CIE en donnait l'exemple le plus frappant, la dotation destinée à ce contrat étant passée de 17,9 milliards de francs en 1997 à 7 milliards de francs en 2000, et a ajouté que la base 1997 avait été surcalibrée par le précédent Gouvernement, qui n'a pas tardé à prendre conscience des effets d'aubaine considérables que recelait ce nouvel outil par lequel il avait remplacé en 1995 le contrat de retour à l'emploi, et l'a resserré dès l'été 1996.

La ministre a précisé que des économies importantes avaient été réalisées sur les pré-retraitres en subordonnant la contribution de l'Etat à des négociations plus serrées et en accroissant la part financée par les entreprises en capacité de payer. La circulaire du 11 juillet 1997 sur l'accompagnement des licenciements économiques avait affirmé cette orientation, qui a été renforcée par le doublement de la contribution "Delalande", ainsi que, en septembre dernier, par des déclarations du Premier ministre.

Elle a cependant indiqué que le FNE restait un outil de solidarité et que, en 2000, il porterait le nouveau dispositif de préretraite au profit des salariés ayant subi des conditions de travail particulièrement pénibles, ce nouveau dispositif faisant appel à la responsabilité financière des entreprises, mais aussi - et il s'agit d'un élément novateur - à l'implication des salariés puisque la négociation en déterminera les conditions d'accès et d'accompagnement. Ce nouvel axe explique que la dotation budgétaire au FNE de 4,15 milliards de francs diminue sensiblement moins qu'elle ne l'avait fait en 1999 par rapport à l'an dernier, 694 millions de francs de moins au lieu d'une baisse de 3,4 milliards de francs en loi de finances pour 1999. Le bénéfice de cette politique en terme de créations d'emplois et de baisse du chômage est à l'origine d'une diminution du volume de préretraite et des dépenses de restructuration et de la maîtrise des dépenses de chômage de solidarité.

Mme Martine Aubry a présenté la quatrième orientation de sa politique, qui concerne le renforcement du service public de l'emploi. Les services du ministère de l'emploi bénéficieront ainsi de 130 emplois supplémentaires, principalement dans les sections d'inspection du travail qui sont fortement sollicitées par la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail, et par le renforcement du contrôle de la formation professionnelle. En outre, d'importantes mesures de requalification d'emplois et de revalorisation indemnitaire permettront d'améliorer la situation immédiate et les perspectives de carrière des agents. Le plan de transformation d'emplois au sein de la catégorie C s'amplifie en 2000 avec 365 transformations d'emplois d'agents en adjoints administratifs. Le processus de résorption de l'emploi précaire se poursuit grâce à la création d'emplois budgétaires et à une enveloppe de crédits de rémunération des agents titulaires. L'enveloppe indemnitaire est une nouvelle fois augmentée de 27,8 millions de francs.

La ministre a indiqué qu'elle engagerait en 2000 une double réforme : la refonte du statut de l'inspection du travail de façon à ce que leur déroulement de carrière soit plus conforme à l'importance et à la diversification de leur mission, et la création d'un statut d'emplois pour les directeurs départementaux du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle.

Elle a précisé que l'Association de formation professionnelle des adultes (AFPA) bénéficierait de moyens conformes au troisième contrat de progrès signé le 28 janvier 1999 avec l'Etat. Sa subvention pour 2000 est augmentée de 5 %, soit 4,3 milliards de francs, afin d'assurer le financement de l'évolution de ces programmes et du volume de ces prestations dans le cadre du service intégré mis en place avec l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE). Cette dernière verra sa subvention portée à 6,36 milliards de francs, soit une augmentation de 10,3 %, et recevra le renfort de 500 agent supplémentaires de façon à poursuivre le travail considérable engagé pour faire vivre le programme "Nouveaux départs", l'objectif fixé en 2000 étant d'accompagner 1,1 million de demandeurs d'emplois dans cette démarche.

Mme Dominique Gillot a ensuite présenté le budget de la santé et de la solidarité pour 2000.

Elle a indiqué que, avec un montant de 90,8 milliards de francs, le budget de la santé et de la solidarité progressait de 13,3 %, soit une progression brute de 10,6 milliards de francs, qui doit toutefois être tempérée puisqu'elle comprend les 7 milliards de francs de subventions de l'Etat au fonds de la CMU, alors même qu'interviennent d'autres mouvements qui ramènent le coût net pour l'Etat à 1,4 milliard de francs.

Elle a estimé que le budget 2000 poursuivait les priorités affirmées depuis 1997.

La première de ces priorités concerne la lutte contre l'exclusion et la protection des populations les plus fragiles.

La secrétaire d'Etat a expliqué que le budget 2000 respectait les engagements pris en 1998 : 220 millions de francs de plus sont apportés à l'accompagnement social individualisé, aux résidences sociales et aux fonds d'aide aux jeunes pris en charge dans le cadre du programme TRACE, 73,4 millions de francs pour le financement des CHRS, dont 42 millions de francs pour la création de 500 places supplémentaires, 20,4 millions de francs pour consolider et accroître la capacité d'accueil des centres de formation des travailleurs sociaux. Les crédits d'investissement social sont ciblés sur les thèmes prioritaires des prochains contrats de plan Etat-Régions 2000-2006, par exemple, l'achèvement de l'humanisation des hospices, et son prolongement sur la remise en sécurité des maisons de retraite et des établissements d'hébergement des personnes lourdement handicapées, la rénovation des CHRS, ou l'aménagement d'aires de stationnement pour les gens du voyage.

Mme Dominique Gillot a expliqué que les dotations des trois minima sociaux financés sur ce budget, le RMI, l'API, et l'AAH, sont ajustés aux besoins pour un montant total de mesures nouvelles de 3,2 milliards de francs, ce qui donne la mesure de la rigidité de la dépense sur un budget, qui, par ailleurs, contrairement au budget de l'emploi, n'offre guère de marge de redéploiement.

La progression la plus forte, soit 8,7 %, est celle de la dotation au RMI, de 28,7 milliards de francs. L'ampleur de cette progression s'explique par la reprise en base de la revalorisation de 3 % appliquée en 1999, ce qui a justifié l'ouverture de 3,5 milliards de francs par décret d'avance en septembre dernier. Elle intègre également les effets du cumul désormais possible du RMI avec l'aide pour jeune enfant (APJE), et les majorations pour âge des allocations familiales, ainsi que du RMI et des revenus d'activité au titre de l'intéressement. Elle a précisé que l'évolution réelle était encourageante, l'année 1998 marquant pour la première fois un net ralentissement de la tendance à la hausse du nombre d'allocataires et a estimé que la baisse du chômage de longue durée en particulier, commençait à porter ses fruits. Elle a noté que la prévision de dépenses au titre de l'AAH reposait sur une progression en valeur stabilisée à 3 %, qui porte la dotation à 25,55 milliards de francs.

Elle a souligné la création de 2.000 places supplémentaires en CAT, pour un montant de 131 millions de francs, ainsi que l'effort important réalisé en 2000 afin de renforcer les moyens des COTOREP (20 emplois budgétaires nouveaux et 9 millions de francs supplémentaires pour les vacations). En outre, le budget de l'emploi finance la création de 500 places dans les ateliers protégés. Enfin, le budget 2000 traduit également un effort important pour améliorer la situation des réfugiés et demandeurs d'asile et pour favoriser l'intégration des travailleurs migrants et de leurs familles, dont le budget augmente de 29 % pour s'établir à 118 millions de francs.

Mme Dominique Gillot a ensuite indiqué que la sécurité sanitaire et le renforcement des politiques de santé publique constituaient la seconde priorité du ministère de la santé.

A ce titre, le budget de la santé progresse de 5,2 % par rapport à 1999 pour atteindre 4 milliards de francs. Toutefois, cette progression est atténuée par le glissement vers l'assurance maladie des frais de sevrage des toxicomanes et du financement résiduel des centres de dépistage anonyme et gratuit pour un total de 102 millions de francs. Elle a précisé que la montée en charge des agences de sécurité sanitaire était assurée, leur budget augmentant de 157 millions de francs pour s'élever à 495 millions de francs. Cette augmentation bénéficie aux agences nouvellement créées après la loi du 1er juillet 1998, en particulier l'INS et l'EFS, ainsi que l'ANAES, dont le plan de charge de l'accréditation va s'accroître rapidement, et enfin, à l'OPRI, qui doit faire face à d'importantes adaptations, notamment sous l'effet des directives européennes, et qui bénéficiera de 29 millions de francs supplémentaires auxquels s'ajoutent 22 millions de francs sur le budget du travail.

La secrétaire d'Etat a indiqué que les axes de l'intervention de l'Etat en matière de santé publique étaient précisés et ses moyens renforcés. Des moyens nouveaux de l'orde de 150 millions de francs sont dégagés pour améliorer le ciblage et l'efficacité des interventions, tant générales, comme le financement du réseau des comités d'éducation pour la santé ou les observatoires régionaux de la santé, que ciblées sur les enjeux de santé propre aux régions ou sur des publics particuliers (prévention et lutte contre les pratiques addictives et contre les maladies infectieuses, notamment l'hépatite C).

Elle a ajouté que, dans le domaine de l'offre de soins, la montée en charge du FIMHO, se poursuivait, avec un nouvel apport de 200 millions de francs d'autorisations de programmes et de 265 millions de francs de crédits de paiement. Elle a toutefois considéré que cette montée en charge était lente, mais que l'important était de cibler les opérations de façon à respecter les critères volontairement sélectifs qui ont été retenus, de façon à ce que la contribution de l'Etat aux opérations de restructuration et de modernisation joue un rôle de complément et de levier là où elle est nécessaire.

Mme Dominique Gillot a enfin indiqué que la troisième priorité du Gouvernement consistait à renforcer les moyens humains du ministère.

Elle a constaté que le budget 2000 poursuivait et amplifiait les mesures obtenues en 1998 et 1999, le pôle santé et solidarité bénéficiant de 137 emplois supplémentaires, tandis que 84 emplois viendront renforcer les services déconcentrés, l'accent étant porté sur les corps techniques supérieurs : médecins inspecteurs, pharmaciens inspecteurs, filière santé environnement. Quant aux services centraux, ils bénéficieront en 2000 de 53 emplois supplémentaires, en raison d'une réorganisation de structure de l'administration centrale. Par ailleurs, et comme dans le cadre du budget de l'emploi, des mesures de transformation et de requalification d'emplois, notamment pour les agents de catégorie B et C, de résorption de l'emploi précaire et de revalorisation indemnitaire seront prises.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est inquiété de ce que la loi de finances ne retrace pas les 4,7 milliards de francs résultant pour l'Etat de la majoration de l'ARS prévue pour 2000, ni le milliard de francs engendré par la prise en charge par l'Etat de la subvention de la CNAF au FASTIF, pas plus que l'augmentation de la participation de l'Etat, à hauteur de 3 milliards de francs sur deux ans, au titre de la surcompensation entre régimes de retraite suite à l'accord sur le redressement de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL). Il a de même relevé que la loi de financement de la sécurité sociale ne mentionnait pas la baisse de recettes du fonds de solidarité vieillesse (FSV) et donc du fonds de réserve pour les retraites, résultant de la perception par le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) d'un milliard de francs au titre de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) affectée aux FSV. Il a également observé que le fonds de réserve pour les retraites serait privé d'une partie du produit des droits sur les alcools, en raison de leur affectation au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, suite à la modification du dispositif initial du Gouvernement destiné à financer le passage aux 35 heures. Il s'est interrogé sur la nature de la taxation des heures supplémentaires qui, dans le dispositif initial du Gouvernement, devait constituer les réserves de trésorerie du fonds de financement dans le cadre du passage aux 35 heures, mais qui, désormais, en constitueront une ressource à part entière. Or, il apparaît que les plus grandes incertitudes existent sur le rendement de cette taxation. Il a également estimé que 20 milliards de francs environ viendraient à manquer pour assurer le financement, à terme, du fonds d'allégement des charges sociales. Puis il a voulu savoir pourquoi les ressources du fonds de financement n'étaient pas comprises dans le périmètre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, en méconnaissance des dispositions de l'ordonnance organique de 1996. Il a voulu savoir si l'Établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA), créé par la loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville de 1996, était aujourd'hui opérationnel.

Mme Martine Aubry a estimé que le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale visait à assurer la transparence des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. Elle a rappelé que le financement de la " ristourne dégressive " en 1997 n'était pas assuré à hauteur de 7 milliards de francs, et a expliqué que le fonds de financement serait alimenté de manière pérenne. Par ailleurs, l'Etat présentera un rapport annuel établi sur une base contradictoire et paritaire, qui sera remis au conseil de surveillance du fonds de financement ainsi qu'au Parlement. Elle a néanmoins rappelé que les transferts financiers entre l'Etat et la sécurité sociale avaient toujours existé, et a cité l'exemple du FSV créé par le Gouvernement de M. Edouard Balladur et financé par la C3S, par une part de CSG ainsi que du produit des droits sur les alcools. Elle a précisé que le montant de l'ARS était décidé par la conférence de la famille, mais que sa majoration éventuelle serait prise en charge dans le cadre de la loi de finances rectificative par la CNAF à hauteur du quart et par l'Etat à hauteur des trois quarts. Il a en effet été décidé que l'ARS devenait une prestation familiale à part entière, prise en charge par la CNAF de manière progressive à hauteur de 2,5 milliards de francs.

Elle a expliqué que la dotation nécessaire au redressement de la CNRACL serait inscrite dans la loi de finances en cours de gestion. Elle a estimé qu'il était indispensable de ne pas accroître le déficit conjoncturel de cette caisse dans l'attente de réformes structurelles. Dès à présent, il a été décidé d'augmenter les cotisations employeur et de diminuer de 4 % la prise en charge financière au titre de la surcompensation.

La ministre a regretté le blocage des organismes sociaux sur leur contribution financière au financement de la réduction du temps de travail qui, selon elle, aurait permis d'activer davantage les dépenses passives de l'emploi, d'autant plus que ce principe avait été arrêté dès la préparation de la première loi, à vocation incitative, sur les 35 heures. Elle a dès lors expliqué que les 7 milliards de francs que devait initialement verser l'UNEDIC proviendront de la taxation des heures supplémentaires, entre 35 et 39 heures hebdomadaires, 4 millions de salariés devant être passés à la semaine de travail de 35 heures à la fin de l'année 2000. Les 5,6 milliards de francs provisionnés initialement sur les comptes de la sécurité sociale seront financés par l'affectation d'une partie du produit des droits sur les alcools, aujourd'hui affectés au FSV. Elle a cependant indiqué que ce dernier serait en excédent de 11 à 12 milliards de francs en 2000. En contrepartie, les excédents de la sécurité sociale seront affectés au fonds de réserve pour les retraites.

Ce dernier, sur lequel sont aujourd'hui inscrits 2 milliards de francs devrait bénéficier de 19 milliards de francs en 2000 provenant du fonds de mutualisation des caisses d'épargne pour 4 milliards de francs, des excédents pour 1999 de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) à hauteur de 4,4 milliards de francs, de ses excédents pour 2000 à hauteur de 5,6 milliards de francs, puis, pour un même montant, des provisions réalisées sur les comptes de la sécurité sociale. Par ailleurs, la Caisse des dépôts et consignations a fait part de son souhait d'affecter trois milliards de francs au fonds de réserve pour les retraites, soit un total éventuel de 22 milliards de francs en 2000.

La ministre a indiqué que l'EPARECA était aujourd'hui en place, disposant d'un budget de 130 millions de francs prélevé sur le fonds d'intervention et de sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC) et de 10 emplois. Elle a précisé que parmi les dossiers reçus, 22 avaient été rejetés, 68 étaient en cours d'instruction et 6 avaient reçu une réponse positive accompagnée d'un financement.

M. Jacques Oudin, rapporteur spécial des crédits de la santé et de la solidarité, a d'abord tenu à rappeler qu'il avait obtenu un taux très faible de réponses aux questionnaires qu'il avait adressé à la ministre : 31 % pour le projet de loi de finances et 50 % pour le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il a souhaité obtenir des éclaircissements sur le fonds de restructuration des hôpitaux. Puis il a voulu savoir sur quel chapitre budgétaire étaient inscrits les remboursements de rémunération des 209 agents des caisses de sécurité sociale et des hôpitaux mis à disposition des services centraux, estimant que le déficit de l'assurance maladie finance l'administration centrale du ministère, et rappelant que plusieurs jugements de la juridiction tarifaire avaient obligé l'Etat à rembourser à des hôpitaux et caisses les rémunérations de mise à disposition. Il a voulu savoir les raisons de la forte progression des crédits du RMI, dont la dotation était abondée de 3,5 milliards de francs par le décret d'avance du 2 septembre dernier.

M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial des crédits de l'emploi, a estimé que les 35 heures comportaient un risque de délocalisation d'entreprises notamment dans les secteurs à bas salaires, comme le textile. Puis il s'est interrogé sur la nécessité de recruter 130 fonctionnaires supplémentaires au ministère de l'emploi, afin de mettre en oeuvre la réduction du temps de travail, au regard des dysfonctionnements dénoncés par la Cour des comptes en matière de gestion du personnel. Il a en effet rappelé, que dans une lettre en date du 28 juillet 1998, adressée à la ministre de l'emploi, M. Pierre Joxe, Premier Président de la Cour des comptes écrivait : "La Cour a relevé que les effectifs dont disposait le ministère étaient éloignés des prévisions et autorisations de la loi de finances initiale" et poursuivait : "La description des effectifs qui figurent en loi de finances initiale ne correspond pas à la réalité". Puis, considérant que l'article 70 du projet de loi de finances vise à opérer un nouveau prélèvement de 500 millions de francs sur les fonds de la formation professionnelle, il s'est demandé s'il n'était pas plus légitime de réduire les cotisations des entreprises plutôt que de ponctionner ces fonds de manière récurrente au profit du budget de l'Etat.

Mme Martine Aubry a indiqué que la reconversion des services hospitaliers était engagée, le FIMHO ayant bénéficié à ce titre de 250 millions de francs en 1999 ; 32 opérations ont été retenues sur les 75 présentées. Le fonds d'accompagnement social et de modernisation (FASMO), quant à lui, vise à assurer la modernisation des hôpitaux publics et privés. Elle a indiqué que les SROS, prévoyaient la fermeture de 24.000 lits, notamment en chirurgie dont l'essentiel seraient reconvertis en long séjour.

Elle a précisé que le nombre d'allocataires du RMI s'élevait à 1,135 million en métropole soit une augmentation de 2 % depuis le 1er janvier, et de 3 % depuis un an. L'augmentation des crédits du RMI de 3,5 milliards de francs résulte, d'une part, de la revalorisation de 3 % de l'allocation intervenue au 1er janvier, et, d'autre part, du mécanisme d'intéressement mis en place par le Gouvernement, qui permet de cumuler pendant un an une rémunération avec le RMI, ce dispositif ayant démarré dans de très bonnes conditions et bénéficiant actuellement à 132.400 personnes.

Mme Martine Aubry a estimé que le problème des personnels mis à disposition relevé par la Cour des comptes, résultait, en grande partie, du faible taux d'encadrement du ministère de la santé et a reconnu que les mises à disposition n'étaient pas un mécanisme sain. Elle a toutefois indiqué que cette situation serait partiellement régularisée au cours de l'année 2000, 10 millions de francs étant inscrits sur le chapitre 31-41, la disparition totale des personnels mis à disposition étant un objectif à atteindre. Elle a également indiqué avoir demandé à l'ANPE et à l'AFPA de récupérer l'ensemble de leurs personnels mis à disposition. La ministre a considéré que l'extension de l'allégement des charges sur les bas salaires allait notamment bénéficier au secteur du textile, de l'habillement, des cuirs et peaux.

Mme Nicole Péry a rappelé que la loi de finances pour 1996 avait institué un prélèvement de 1,465 milliard de francs sur les fonds de la formation professionnelle. Elle a relevé que le capital de temps-formation (CTF) était aujourd'hui très largement excédentaire, d'environ 1 milliard de francs. L'article 70 du projet de loi de finances étend la compétence du comité paritaire du congé individuel de formation (COPACIF), la contribution de 500 millions de francs qu'il propose au profit du budget de l'Etat visant à dynamiser les demandes d'action de formation professionnelle.

Mme Marie-Claude Beaudeau a considéré que le rapport établi par Mme Dominique Gillot sur les personnes malentendantes avait été bien accueilli par les associations compétentes et a voulu connaître les premières mesures concrètes qui seraient mises en oeuvre. Elle a estimé que, si la politique du Gouvernement en faveur de l'emploi portait ses fruits depuis deux ans, il n'en demeurait pas moins de profondes inégalités dans la société française, d'autant plus que la pauvreté commence à toucher certains salariés. Elle s'est également interrogée sur les mesures concrètes qui pouvaient être prises suite au rapport de M. Anicet Le Pors sur le statut des saisonniers. Elle a également voulu savoir pourquoi la réparation d'accidents du travail ou de maladies professionnelles était prise en charge, non par le branche accidents du travail de la sécurité sociale, mais par la branche assurance maladie.

M. Yann Gaillard s'est enquis du statut des médecins de prévention. Il a voulu savoir si une fusion des administrations du ministère de l'emploi et de la solidarité était engagée à l'instar de la réforme du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il a interrogé la ministre sur des propos qu'elle avait tenus relatifs à des mesures d'allongement de la vie active avant le départ à la retraite. Il a enfin souhaité obtenir des informations sur le lien hiérarchique qui existe entre les directeurs départementaux du travail et de l'emploi et les inspecteurs du travail.

M. Jean Clouet a souhaité connaître les modalités de gestion du fonds de réserve pour les retraites.

M. Alain Lambert, président, s'est interrogé sur l'accueil réservé par les directeurs départementaux du travail et de l'emploi à des projets de création d'emplois jeunes dans le domaine de nouvelles technologies. Par ailleurs, il a souhaité savoir comment interviendrait le versement de 3 milliards de francs de la Caisse des dépôts et consignation au fonds de réserve pour les retraites.

Mme Dominique Gillot a rappelé que les groupes de travail sur l'insertion des personnes malentendantes avaient été mis en place par son prédécesseur, M. Bernard Kouchner, en mars 1999. Par ailleurs, certains hôpitaux ont créé des cellules d'accueil pour les patients sourds. Elle a également précisé que les COTOREP portaient davantage d'attention à la surdité, tandis que l'AGEPHIP veillait à l'adaptation de l'emploi aux handicapés sensoriels.

Mme Martine Aubry a indiqué que si chaque direction de son ministère conservait ses compétences, mais qu'une prise en charge globale des problèmes sociaux, la lutte contre l'exclusion en particulier, était mise en oeuvre. La réforme de son administration a porté essentiellement, jusqu'à présent, sur les services de la santé et des affaires sociales. Ainsi, la direction générale de la santé doit-elle pouvoir conduire son action à partir d'une analyse des besoins de santé, de la prévention et des grands axes de santé publique. Elle a également indiqué avoir créé un service des études qui a déjà réalisé de nombreuses enquêtes, en collaboration étroite avec de nombreux services. Elle a aussi mis en avant la nécessité d'améliorer la gestion des ressources humaines, mais a indiqué ne pas envisager de fusion entre les deux parties de son ministère.

La ministre a rappelé que, conformément aux déclarations du Premier ministre, les grands axes de la réforme des retraites seraient annoncés au début de l'année 2000, mais que, dès à présent, trois questions essentielles devaient être réglées : la place des personnes âgées dans la société, celle des personnes dépendantes, estimant que la prestation sociale dépendance ne fonctionnait pas, et celle des personnes âgées de 50 à 55 ans, trop souvent mises à l'écart du marché du travail.

Elle a rappelé que l'inspection du travail prenait des décisions protégées par une convention du Bureau international du travail, mais que les inspecteurs du travail, comme tous les fonctionnaires, étaient astreints à un devoir de réserve, lequel a été rappelé par une circulaire récente. C'est le ministère qui détermine un programme de priorités en matière de contrôle effectué par les inspecteurs du travail, les conditions de travail ou les conséquences de l'amiante par exemple.

Mme Martine Aubry a reconnu que, si la richesse nationale avait doublé depuis vingt ans, la société française comportait toujours 15 % de pauvres, même si cette population a profondément changé. On compte ainsi moins de personnes âgées et davantage de jeunes, de familles monoparentales, de chômeurs de longue durée, ou de personnes vivant grâce aux minima sociaux. Par ailleurs, il est exact que de nombreuses personnes connaissant une situation professionnelle précaire se trouvent dans une situation proche de la pauvreté.

Elle a rappelé que la seconde loi sur les 35 heures instituait deux nouveaux types de contrats de travail, le temps partiel annuel et le contrat intermittent, qui permettent d'améliorer la situation des travailleurs saisonniers. Des décisions concrètes seront prises lorsque le travail interministériel actuellement en cours sur le rapport Le Pors.

Elle a considéré que la reconnaissance des maladies professionnelles faisait l'objet d'une sous-estimation récurrente et qu'elles étaient trop souvent prises en charge par l'assurance maladie. Elle a ajouté que de nombreux dossiers des salariés de l'amiante avaient été réouverts et a regretté que les caisses primaires d'assurances maladie n'aient parfois appliqué la loi que partiellement. En outre, la CNAM a été relancée pour traiter tous les dossiers de l'amiante.

Mme Martine Aubry a indiqué que le fonds de réserve pour les retraites prenait la forme d'une section comptable du FSV, et que les discussions étaient engagées avec les partenaires sociaux afin de déterminer les modalités de gestion des fonds pour les retraites. Concernant les emplois dans le secteur des nouvelles technologies, elle a estimé qu'il fallait veiller à ne pas concurrencer les emplois du secteur privé. Elle a enfin assuré n'avoir pas été informée au préalable de l'annonce faite par la Caisse des dépôts et consignations d'un versement de 3 milliards de francs au fonds de réserve pour les retraites.

II. EXAMENS EN COMMISSION

A. EXAMEN DES CRÉDITS DE LA SANTÉ ET DE LA SOLIDARITÉ

Réunie le mercredi 24 novembre 1999 sous la présidence de M. Roland du Luart puis de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l'examen des crédits de l'emploi et de la solidarité : II.-Santé et solidarité, sur le rapport de M. Jacques Oudin, rapporteur spécial.

Le rapporteur spécial a indiqué que le budget de la santé et de la solidarité constituent le sixième budget de l'Etat avec 90,8 milliards de francs dont 81,2 milliards pour le budget de la solidarité et 9,6 milliards pour celui de la santé.

Il a expliqué que ces crédits augmentaient de 10,6 milliards de francs pour 2000 permettant de couvrir les dépenses nouvelles résultant de la création de la couverture maladie universelle (CMU) pour 7 milliards de francs, des revalorisations de minima sociaux pour 3,2 milliards de francs et de l'octroi de moyens de fonctionnement supplémentaires pour 400 millions de francs.

Il a exposé les priorités du Gouvernement pour 2000 : le financement de la lutte contre les exclusions, la montée en puissance des agences de sécurité sanitaire, l'amélioration de l'efficacité des politiques de santé publique, le renforcement des moyens du ministère.

Il a expliqué qu'il s'agissait principalement d'un budget d'intervention dont les crédits du titre IV constituent plus de 90 %, en hausse de 13,9 % par rapport à 1999. Il a décomposé la hausse des minima sociaux : 2,3 milliards de francs pour le revenu minimum d'insertion (RMI), 780 millions pour l'allocation d'adulte handicapé (AAH), et 120 millions pour l'allocation de parent isolé (API). Il a fait observer que les moyens des services augmentaient de 6,6 % afin, principalement, de doter les nouvelles agences de sécurité sanitaire (156 millions de francs supplémentaires), et que la tendance à la baisse des dépenses en capital se poursuivait (- 20,6 % pour 2000) après - 26,7 % pour 1999.

M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a détaillé chacun des cinq agrégats du budget de la santé et de la solidarité. Il a tout d'abord fait remarquer que la progression de 13,3 % de l'ensemble des crédits était très inégalement répartie selon les agrégats : ceux " offre de soins " et " développement social " augmentent respectivement de 3,5 % et de 2,7 % quand celui relatif à la lutte contre les exclusions progresse de 26 %.

Décrivant l'agrégat " administration générale ", il a noté qu'il augmentait de 4,6 % par rapport à 1999 pour s'établir à 5,55 milliards de francs. Il a expliqué que le Ministère disposerait de 102 nouveaux postes budgétaires en 2000, portant son effectif à 14 427 emplois auxquels il conviendrait d'ajouter les 1.935 emplois publics des agences de sécurité sanitaire.

Les dépenses consacrées à la politique de santé s'établissent à 2,45 milliards de francs pour 2000 en progression de 8,2 %. Il a expliqué que cette hausse de crédits allait pour 156,4 millions de francs assurer la montée en puissance des agences de sécurité sanitaire. Il a également signalé que les crédits contre la toxicomanie et les pratiques addictives augmentaient de 70 millions de francs et regroupaient désormais l'ensemble des politiques contre la drogue, le tabac et l'alcool.

M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a détaillé les dépenses consacrées à l'offre de soins qui s'établissent à 1,54 milliards de francs en 2000 en hausse de 3,5 %. Il a ainsi indiqué que les subventions d'équipement sanitaire étaient réduites de 115,8 millions de francs en crédits de paiement et a regretté le retard important de mise en place du Fonds d'investissement pour la modernisation des hôpitaux (FIMHO) créé en 1997.

Il a souligné que les crédits consacrés au développement social progressaient de 2,7 % en 2000 à 36,52 milliards de francs. Il a fait remarquer que les crédits consacrés au service national des objecteurs de conscience (106 millions de francs en 2000) avaient fait l'objet d'un décret d'avances du 2 septembre 1999 à hauteur de 86 millions de francs pour résorber les dettes de l'Etat. Il a également signalé la hausse de 20 % des crédits consacrés aux droits des femmes, la diminution des bourses des travailleurs sociaux, la création de 2.000 places dans les centres d'aide par le travail, la baisse de 35 millions de francs des crédits pour les rapatriés, et la diminution de 28 % des autorisations de programme pour les subventions d'équipement social.

Enfin, il a constaté que les crédits consacrés aux politiques d'insertion et de lutte contre l'exclusion progresseraient en 2.000 de 26 % pour s'établir à 44,75 milliards de francs soit près de la moitié du budget de la santé et de la solidarité, hausse résultant pour 7 milliards de francs de l'inscription des crédits destinés au financement complémentaire de la CMU.

Il a précisé que le budget 2000 prévoyait d'augmenter de 20 % les crédits consacrés à l'intégration et à la lutte contre l'exclusion, de créer 500 places dans les centres d'hébergement et de réadaptation sociale, de diminuer de 40 % les crédits d'aide médicale, et d'augmenter de 2,8 % la contribution de l'Etat au financement de l'API. Le rapporteur spécial s'est arrêté sur la hausse de 8,7 % des crédits consacrés au RMI qui atteindront 28,7 milliards de francs en 2000 soit un quasi triplement en dix ans. Il a expliqué que ces moyens nouveaux tenaient compte de l'augmentation du nombre de bénéficiaires, de la revalorisation de l'allocation, et des changements des règles de cumul de la prestation et des revenus d'activité. Il en a conclu que si le chômage baissait, les dépenses du RMI, elles, augmentaient.

Puis, M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a souhaité formuler quatre observations. S'agissant de la CMU, il a indiqué que le niveau de la subvention de 7 milliards de francs dépendait à ses yeux d'hypothèses trop optimistes quant au nombre de bénéficiaires et à leur consommation médicale.

Constatant l'augmentation des dépenses de minima sociaux, qui représentent 65,6 milliards de francs du budget de la santé et de la solidarité en 2000, soit 72,2 % des crédits contre 69,1 % en 1999, il a attiré l'attention sur la multiplication des mécanismes à guichet ouvert ne permettant aucun contrôle des dépenses et soumis à de fortes variations.

Abordant les autres postes de dépenses, il a formulé plusieurs appréciations :

- les changements de nomenclature encore très importants rendent extrêmement délicate l'appréciation pluri-annuelle des évolutions de chaque chapitre budgétaire ;

- 375 postes de mises à disposition par les organismes de sécurité sociale et les hôpitaux subsistent, ce qui revient à financer une partie du personnel de l'administration par la sécurité sociale et les dotations hospitalières ;

- le budget multiplie les transferts du titre III vers le titre IV, notamment s'agissant de rémunérations de personnel, ce qui ne paraît pas conforme à la nomenclature budgétaire ;

- les bourses médicales et paramédicales restent à un niveau constant tandis que les bourses aux formations sociales diminuent, ce qui semble étonnant au regard des besoins ;

- les crédits en faveur des rapatriés diminuent de 25 %, alors que leurs revendications devraient trouver un écho plus favorable ;

- les crédits destinés aux frais de justice restent largement sous-estimés au regard des années précédentes ;

- les dépenses relatives à l'offre de soins diminuent en valeur relative, alors qu'elles sont stratégiques pour la réforme du système de santé ;

- les autorisations de programme demeurent les " sacrifiées " des budgets successifs puisqu'elles baissent encore de plus de 20 %.

Enfin, le rapporteur spécial a estimé que ce budget présentait de nombreux points de non-sincérité :

- il ne tient pas compte de l'engagement du Premier ministre, le 7 juillet 1999, de pérenniser la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, qui aurait du conduire à y inscrire 4,7 milliards de francs supplémentaires ;

- il ne tient pas compte non plus de l'engagement pris le même jour par le premier ministre de verser à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) un milliard de francs couvrant les dépenses qu'elle engage pour le fonds d'action sociale des travailleurs immigrés et de leurs familles, qui aurait du conduire à inscrire cette somme dans le projet de loi de finances initiale ;

- il estime à 7 milliards de francs la subvention de l'Etat au titre de la CMU alors que les annexes au projet de loi la créant faisaient état de 7,2 milliards auxquels devaient s'ajouter 260 millions de francs de subvention aux régimes spéciaux, ce qui revient à minorer de 460 millions de francs les dépenses.

Il a considéré que ces trois éléments montraient que la sincérité du projet de loi de finances pour 2.000 était altérée et qu'il contrevenait aux dispositions du quatrième alinéa de l'article 2 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 qui dispose : " la loi de finances de l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat ". Estimant donc ce projet de budget non sincère, contraint par la progression très rapide des minima sociaux, et laissant subsister 375 mises à disposition, le rapporteur spécial a invité la commission à émettre un avis négatif sur les crédits de la santé et de la solidarité.

M. Roland du Luart, vice-président a remercié le rapporteur spécial de sa présentation dense, intéressante et préoccupante quant à l'avenir des équilibres financiers.

Évoquant la question des mises à disposition, M. Joël Bourdin a estimé nécessaire un éclairage particulier sur l'ensemble de cette question dans la fonction publique.

M. Roland du Luart a interrogé le rapporteur spécial sur la nature des emplois des agences de sécurité sanitaire, les crédits dont disposent les cliniques privées, les conséquences de la CMU pour les conseils généraux, et une récente campagne d'information et de prévention sur le Sida à destination des personnes homosexuelles qui lui a semblé propre à choquer un large public.

Le rapporteur spécial s'est demandé si la rigueur financière et la politique sociale pouvaient vraiment faire bon ménage. Il a reproché à ce budget de diminuer les investissements et d'augmenter sans limite les dépenses de fonctionnement. A propos des mises à disposition, il s'est dit convaincu qu'il s'agissait d'une tromperie ayant pour effet de rendre non sincères les budgets des organismes qui en bénéficient comme de ceux qui mettent des personnels à disposition. Il a indiqué à la commission qu'il avait déposé avec M. Joël Bourdin une proposition de loi tendant à les interdire. Il a rappelé que la mise à disposition constituait une anomalie forte de notre système public, apparue dans la loi en 1984 et 1992 aux détours d'amendements adoptés pratiquement sans débat. Il a conclu en invitant la commission à saisir la Cour des comptes sur cette question et à mener une offensive de moralisation dans ce domaine.

Il a répondu à M. Roland du Luart que les 1.935 emplois des agences de sécurité sanitaire constituaient des emplois publics non budgétaires, financés sur la dotation allouée chaque année. Il a précisé que la hausse de cette dotation pour 2000 servait principalement aux créations d'emplois. S'agissant de la CMU, il lui a indiqué que les conseils généraux n'intervenaient en rien dans le dispositif mais supporteraient des retards de sa mise en place prévue pour le 1er janvier 2000. Il a rappelé que l'objectif national d'évolution des dépenses d'assurance maladie prévoyait une augmentation de 2,2 % des crédits alloués aux cliniques privées en 2000. Il s'est félicité des opérations de restructuration exceptionnelle que celles-ci avaient menées et a estimé qu'à la différence de l'hôpital public elles vivaient avec des budgets " serrés ". Enfin, il a partagé les craintes de M. du Luart sur cette publicité en faveur de la prévention contre le Sida qui lui a semblé aller au-delà de la mesure et de la décence.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits de la santé et de la solidarité pour 2000.

B. EXAMEN DES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le 25 novembre, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, à l'examen définitif du projet de loi de finances pour 2000 adopté par l'Assemblée nationale.

Elle a confirmé son vote de rejet sur l'ensemble des crédits du ministère de l'emploi et de la solidarité tels qu'amendés par l'Assemblée nationale. Elle a ensuite adopté l'article 70 bis (nouveau) créant un état annexe retraçant les crédits en faveur des droits des femmes.

ANNEXES

I. MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. MODIFICATION DES CRÉDITS : CRÉDITS NON RECONDUCTIBLES

Les majorations de crédits non reconductibles concernent le titre IV pour 6.257.000 francs et le titre VI pour 9.160.000 francs.

Les chapitres concernés sont :

· 43-02 article 20 (interventions en faveur des droits des femmes) : 115.000 francs ;

· 46-31 article 10 (dépenses non déconcentrées pour la famille et l'enfance) : 720.000 francs

· 46-31 article 20 (dépenses déconcentrées pour la famille et l'enfance) : 910.000 francs ;

· 46-31 article 30 (dépenses non déconcentrées pour les personnes âgées et handicapées): 1.000.000 francs ;

· 46-31 article 50 (dépenses déconcentrées pour les personnes âgées et handicapées) : 362.000 francs ;

· 46-31 article 62 (dépenses déconcentrées en faveur des rapatriés) : 20.000 francs ;

· 46-81 article 10 (dépenses non déconcentrées d'intégration et de lutte contre les exclusions) : 2.060.000 francs ;

· 46-81 article 20 (dépenses déconcentrées d'intégration et de lutte contre les exclusions): 910.000 francs ;

· 46-81 article 30 (centres d'hébergement et de réinsertion sociale) : 100.000 francs ;

· 46-81 article 50 (dépenses déconcentrées en matière de population, d'intégration, de suivi sanitaire te social des migrants étrangers et des réfugiés) : 190.000 francs ;

· 47-11 article 10 (dépenses non déconcentrées de promotion, prévention et programmes de santé publique) : 20.00 francs ;

· 47-11 article 20 (dépenses déconcentrées de promotion, prévention et programmes de santé publique) : 90.000 francs ;

· 66-11 article 10 (modernisation et humanisation des centres hospitaliers régionaux et des établissements d'intérêt national) : 130.000 francs (autorisations de programme et crédits de paiement) ;

· 66-11 article 20 (modernisation et humanisation des établissements de soins et de cure) : 60.000 francs (autorisations de programme et crédits de paiement) ;

· 66-11 article 50 (psychiatrie extra-hospitalière et lutte contre la toxicomanie et l'alcoolisme) : 25.000 francs (autorisations de programme et crédits de paiement) ;

· 66-20 article 10 (établissements pour enfants et adultes handicapés) : 1.675.000 francs (autorisations de programme et crédits de paiement) ;

· 66-20 article 20 (autres équipements sociaux) : 1.085.000 francs (autorisations de programme et crédits de paiement) ;

· 66-20 article 30 (transformation des établissements d'hébergement des personnes âgées)  : 4.750.000 francs (autorisations de programme et crédits de paiement) ;

· 66-20 article 40 (établissements de réinsertion sociale et professionnelle) : 865.000 francs (autorisations de programme et crédits de paiement) ;

· 66-20 article 50 (centres de formation des personnels sociaux) : 30.000 francs (autorisations de programme et crédits de paiement) ;

B. MODIFICATION DES ARTICLES, ARTICLE 70 BIS : ÉTAT ANNEXÉ RETRAÇANT LES CRÉDITS EN FAVEUR DES DROITS DES FEMMES

Voir supra

II. CHANGEMENTS DE NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE


Chapitres

Commentaires

31-41

Suppression de l'article 40 (intégration des crédits dans l'article 10)

31-96

Suppression de l'article 20 (intégration des crédits dans l'article 10)

Création d'un article 73 " Délégués aux travaux : contrôle des opérations d'équipement " (ex article 80 du chapitre 56-10 supprimé)

34-98

Modification du libellé du chapitre "  Moyens de fonctionnement des services " et création d'un grand chapitre des moyens de fonctionnement de l'administration centrale et des services déconcentrés (cf suppression chapitre 37-13)

Intégration des crédits de téléphonie de l'article 60 dans l'article 10

Suppression des articles 71, 72, 73, 74 et 75 intégrés dans l'article 40

Création d'un l'article 70 " Services centraux délocalisés " (ex 37-13-80)

Suppression de l'article 80 remplacé par l'article 81 " Service chargé de l'enseignement et de la formation permanente des personnels "

Création de l'article 82 "  Représentation à l'étranger. conseillers pour les affaires sociales. Dépenses non déconcentrées " (ex 37-13-41)

Création de l'article 83 "  Représentation à l'étranger. conseillers pour les affaires sociales. Dépenses déconcentrées " (ex 37-13-42)

Création de l'article 84 " Droits des femmes. Délégations régionales " (ex 37-13-93)

Création de l'article 90 " Services déconcentrés " (ex articles 10, 20, 30 et 91 du chapitre 37-13).

37-13

Suppression du chapitre . cf chapitre 34-98

43-32

Création de l'article 60 " Bourses - professions paramédicales et sages-femmes " (ex article 10 du chapitre 43-34)

43-33

Création de l'article 30 " Bourses - professions sociales" (ex article 20 du chapitre 43-34)

43-34

Suppression du chapitre (articles 10 et 20 respectivement intégrés aux chapitres 43-32 et 43-33)

44-01

Suppression du chapitre (intégré dans le chapitre nouveau 46-31)

46-03

Suppression du chapitre (intégré dans le chapitre nouveau 46-31)

46-20

Suppression du chapitre (intégré dans le chapitre nouveau 46-83)

46-21

Suppression du chapitre (intégré dans le chapitre nouveau 46-83)

46-23

Suppression du chapitre (article 10 intégré au chapitre 46-31, articles 21, 22 et 30 intégrés au chapitre 46-81, articles 60, 70, 82 et 90 intégrés au chapitre 46-33, article 81 intégré au chapitre 46-82).

46-31

Chapitre nouveau " Développement social ". Regroupe les chapitres 44-01, 46-03, l'article 10 du 46-23 et les articles 10, 20, 30 et 50 du chapitre 47-21.

46-33

Chapitre nouveau " Prestations obligatoires en faveur du développement social ". Regroupe le chapitre 46-92, les articles 60,70,82 et 90 du chapitre 46-23, et un nouvel article accueillant les crédits du fonds spécial d'invalidité.

46-81

Chapitre nouveau " Action sociale et lutte contre l'exclusions et d'intégration". Regroupe les articles 60, 70, 90 du chapitre 47-21, les articles 21, 22 et 30 du chapitre 46-23, et le chapitre 47-81.

46-82

Chapitre nouveau " Couverture maladie universelle et aide médicale ". Regroupe l'article 81 du chapitre 46-23 et un nouvel article destiné à recevoir les crédits de la contribution de l'Etat au fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie.

46-83

Chapitre nouveau " Prestations de solidarité ". Regroupe les chapitres 46-20 et 46-21.

46-92

Suppression du chapitre. Intégré dans le nouveau chapitre 46-33.

47-11

Modification du libellé du chapitre " Programmes de santé publique, dispositifs de prévention et de promotion de la santé

Suppression des articles 30 et 40 respectivement intégrés aux articles 10 et 20

Création de l'article 50 " Observatoires régionaux de santé (ex article 30 du 47-12)

47-12

Modification du libellé du chapitre " Evaluation et gestion des risques sanitaires liés à l'environnement et aux milieux de vie ".

Suppression de l'article 30. Intégré dans le chapitre 47-11, article 50.

47-15

Modification du libellé du chapitre " Programmes et dispositifs de lutte contre les pratiques addictives ".

Suppression de l'article 10.

Suppression des articles 50 et 60, respectivement intégrés dans les articles 30 et 40.

47-17

Suppression du chapitre. (intégration au chapitre 47-15)

47-18

Suppression de l'article 30.

Création de l'article 50 " Contribution à l'initiative de solidarité thérapeutique internationale ".

47-19

Création de l'article 60 " Subvention au groupement d'intérêt public - programme de médicalisation des systèmes d'information " (doté en gestion)

Suppression des articles 71 et 72, intégrés au chapitre 47-11 articles 10 et 20.

47-21

Suppression du chapitre. Intégration des articles 10, 20, 30 et 50 dans le nouveau chapitre 46-31, intégration des articles 60, 70 et 90 dans le nouveau chapitre 46-81.

47-23

Suppression de l'article 10.

47-81

Suppression du chapitre. (intégration au chapitre 46-81).

56-10

Suppression du chapitre . Intégration des articles 20, 30, 40, 50, 60 et 80 dans le chapitre 57-93, de l'article 10 dans le chapitre 66-11 et le 70 dans le chapitre 66-20.

57-93

Modification du libellé du chapitre " Equipements administratifs et sanitaires, études et recherche ".

Suppression de l'article 60.

Création des articles 81 " Secours d'urgence " et 82 " Programme civil de défense ", (ex articles 40 et 60 du 56-10)

66-20

Modification du libellé de l'article 60 " Etablissements nationaux pour jeunes sourds et jeunes aveugles" " (cf chapitre 56-10)

66-50

Suppression du chapitre. Intégration des articles au chapitre 57-93.

Source : Ministère de la santé et de la solidarité

III. LISTE DES SIGLES UTILISÉS



AAH

Allocation d'adulte handicapé

AFSSA

Agence française de sécurité sanitaire des aliments

AFSSPS

Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé

ANAES

Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé

AP

Autorisation de programme

APJE

Allocation pour jeune enfant

ARH

Agence régionale d'hospitalisation

ARS

Allocation de rentrée scolaire

ASSEDIC

Association pour l'emploi dans l'industrie et le commerce

CAT

Centre d'aide par le travail

CDAG

Centre de dépistage anonyme et gratuit

CDEF

Centre de planification ou d'éducation familiale

CHRS

Centre d'hébergement et de réadaptation sociale

CMU

Couverture maladie universelle

CNAF

Caisse nationale d'allocations familiales

COTOREP

Commission technique d'orientation et de reclassement professionnel

CP

Crédit de paiement

CPS

Carte de professionnel de santé

CPAM

Caisse primaire d'assurance maladie

CRAM

Caisse régionale d'assurance maladie

CREDES

Centre de recherche, d'étude et de documentation de la santé

DDASS

Direction départementale des affaires sanitaires et sociales

DGS

Direction générale de la santé

DH

Direction des hôpitaux

DOM

Département d'outre-mer

DRASS

Direction régionale des affaires sanitaires et sociales

DREES

Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques

EFS

Etablissement français du sang

FASMO

Fonds d'accompagnement social pour la modernisation hospitalière

FIMHO

Fonds d'investissement pour la modernisation hospitalière

FIV

Fonds interministériel d'intervention pour la politique de la ville

FNPEIS

Fonds national d'éducation et d'intervention sanitaire

FSTI

Fonds de solidarité thérapeutique international

GIP

Groupement d'intérêt public

GVT

Glissement vieillesse technicité

IFCASS

Institut de formation aux carrières administratives sanitaires et sociales

IGAS

Inspection générale des affaires sociales

INSEE

Institut national de la statistique et des études économiques

IVG

Interruption volontaire de grossesse

IVS

Institut de veille sanitaire

LFI

Loi de finances initiale

LFR

Loi de finances rectificative

MILDT

Mission interministérielle de lutte contre la drogue et les toxicomanies

OPRI

Office de protection contre les rayonnements ionisants

PACA

Provence-Alpes-Côte-d'Azur

PIB

Produit intérieur brut

PLF

Projet de loi de finances

PLFSS

Projet de loi de financement de la sécurité sociale

PMSI

Programme de médicalisation du système d'information

RMI

Revenu minimum d'insertion

SROS

Schéma régional d'organisation sanitaire

TOM

Territoire d'outre-mer

URSSAF

Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales

Réunie le 24 novembre 1999, sous la présidence de Monsieur Alain Lambert, président, la commission des finances a procédé à l'examen des crédits pour 2000 du ministère de l'emploi et de la solidarité, II. Santé et solidarité, sur le rapport de Monsieur Jacques Oudin, rapporteur spécial.

La commission a décidé d'émettre un avis négatif sur ces crédits.

Réunie le 25 novembre 1999, sous la présidence de Monsieur Alain Lambert, président, elle a adopté l'article rattaché 70 bis introduit par l'Assemblée nationale en première lecture.





1 Il conviendrait d'y ajouter les 1.935 emplois publics des agences de sécurité sanitaire pour obtenir une vision d'ensemble des personnels rémunérés par le budget de la santé et de la solidarité.

2 CITSS de Paris, 25 juin 1997,
CRAMIF contre préfet de la région Ile-de-France

3 Audition de Mme Martine Aubry devant la commission des finances le 10 novembre 1999.

4 Journal officiel des débats, Sénat, compte-rendu intégral de la séance du 25 novembre 1999, page 6320.

5 Votre rapporteur spécial est particulièrement attentif à cette question à laquelle il a consacré, au nom de la commission des finances, un rapport d'information,
Le financement et l'organisation de la politique de lutte contre le cancer, n° 31 (1998-1999).

6 " L'enquête de la Cour a notamment fait ressortir l'insuffisance du contrôle initial et trimestriel des ressources. Elle a montré que les caisses d'allocation familiales (CAF) n'étaient pas en mesure de vérifier de façon systématique l'existence éventuelle et le montant d'autres prestations sociales gérées soit par elles-mêmes (allocation aux adultes handicapés, allocation de parent isolé ...), soit par d'autres organismes de sécurité sociale ( pensions d'invalidité et avantages de vieillesse ...) soit par les institutions chargées de l'indemnisation du chômage, de la rémunération des contrats aidés ou de celles des stages de la formation professionnelle.
Dans ces conditions, il est apparu que le défaut de déclaration ou la sous-déclaration de ces ressources annexes était relativement fréquente, comme l'ont confirmé d'ailleurs les investigations menées par une commission conjointe des inspections générales des finances et des affaires sociales, avec analyse de plus de 6.000 dossiers de RMI dans sept CAF : elle concernerait une proportion élevée des titulaires de ces prestations sociales et 10 % du nombre total des allocataires. Elle représenterait 3 à 5 % des dépenses de l'allocation de RMI, soit une charge supplémentaire de 600 millions à un milliard de francs. "

7 Votre rapporteur spécial rappelle qu'il en va de même pour la sincérité du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000. De plus, il souligne que ces délais de paiement par l'Etat engendrent des frais financiers pour la sécurité sociale et font peser une forte incertitude sur les comptes sociaux.

8 Interrogé par votre rapporteur spécial lors de la discussion générale au projet de loi de finances pour 2000 le 25 novembre 1999 sur cette question, le ministre de l'économie, des finances te de l'industrie a préféré ne rien répondre.

9
Journal officiel des débats, Assemblée nationale, 2ème séance du 9 novembre 1999, page 9122, 1ère colonne.






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