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C. UNE SOLUTION RAISONNABLE

La création du fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) par la loi de finances pour 1999 a permis d'atténuer quelque peu les risques encourus par le BAAC.

Le FIATA résulte d'une extension du compte d'affectation spéciale n° 902-25 intitulé "Fonds de péréquation des transports aériens" (FPTA).

Ce fonds, créé par l'article 46 de la loi de finances pour 1995 afin de financer les déficits d'exploitation de certaines lignes aériennes dites "d'aménagement du territoire" prendrait une autre dénomination et s'intitulerait désormais "Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien" (FIATA).

Le FIATA continuera à assumer cette dernière charge mais il est en outre appelé à financer :

a) les dépenses directes de l'Etat en fonctionnement et en capital concernant les services de sécurité-incendie-sauvetage et la sûreté, à l'exception des dépenses de personnel ;

b) les subventions aux gestionnaires d'aérodromes en matière de sécurite-incendie-sauvetage, de sûreté, de lutte contre le péril aviaire et de mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux ;

c) les frais de gestion ;

d) les restitutions des sommes indûment perçues ;

e) les dépenses diverses ou accidentelles.

Le FIATA est financé au moyen d'une part du produit de la taxe d'aviation civile (TAC).

L'évolution du FIATA entre 1999 et 2000 est rappelée dans le tableau ci-après.

(En millions de francs)


 

1999

2000

Péréquation lignes aériennes

51

50

Financement aéroportuaire dont

97

311

dépenses en capital directes de l'Etat

50

174

péréquation petites plates-formes

15

84

dépenses de fonctionnnement de l'Etat

10

53

Total

148

361

Le transfert de crédits du BAAC vers le FIATA se poursuit donc comme l'avait recommandé votre commission. L'ensemble des dépenses de sûreté de l'Etat y figure désormais. Cette évolution favorable qui appellera une grande vigilance sur l'exécution financière du FIATA ne doit pas cacher une réalité qui, elle, l'est beaucoup moins. Il s'agit du système adapté pour financer les dépenses nécessitées par la sécurité et la sûreté mises à la charge des aéroports. On sait qu'à cet effet a été instituée une taxe d'aéroport.

Or, le statut budgétaire de la taxe d'aéroport n'est pas satisfaisant.

La taxe d'aéroport est à ranger dans la catégorie des impositions de toute nature.

Par conséquent, son régime juridique devrait obéir aux règles qui, dans notre droit budgétaire, s'appliquent à de telles impositions. Elle devrait être retracée dans les recettes de l'Etat, sa perception devrait être autorisée chaque année par la loi de finances et son affectation comptable devrait respecter les dispositions prévues par le chapitre II de l'ordonnance 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. En particulier, il faudrait respecter la règle posée à l'article 18 de cette ordonnance selon laquelle "Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget général."

Le dispositif adopté l'an dernier contrevient manifestement à cet ensemble de contraintes constitutionnelles. Il n'est en effet pas prévu de rattacher le produit de la nouvelle taxe au budget général non plus d'ailleurs que de mentionner dans le budget les charges qu'elle est appelée à financer. Mais, plus grave, la mention du texte selon laquelle "la taxe... est perçue au profit des exploitants des aérodromes" si elle s'inspire des dispositions traditionnellement retenues en matière de taxes parafiscales n'a pas lieu d'être s'agissant d'une imposition et soutient une affectation contraire aux règles du droit budgétaire.

La décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 1999 est, sur ce point, déconcertante.

Il est politiquement inacceptable d'instaurer un système de financement de cette importance, son montant est d'1 milliard de francs en année pleine et il concerne des missions d'intérêt général essentielles sans que le Parlement n'en soit saisi en totalité à travers des documents budgétaires dont c'est la raison d'être.

S'il est bien vrai que le Conseil constitutionnel avait déjà admis dans sa décision du 29 juillet 1998 rendue à propos de l'affectation d'une taxe appartenant à la catégorie des impositions de toute nature à l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat qu'un établissement public pouvait bénéficier de l'affectation du produit d'une imposition, il est plus surprenant qu'il ait choisi une solution analogue à propos de la taxe d'aéroport.

On peut d'abord observer que l'existence juridique des aéroports n'est pas établie dans la plupart des cas.

On peut également faire valoir que certains aéroports sont gérés par des personnes morales de droit privé qui se trouvent ainsi affectataires d'une imposition.

On doit surtout ajouter que comme la jurisprudence du Conseil d'Etat l'avait clairement établi que "les services rendus par les services de sécurité d'incendie et de sauvetage et par la gendarmerie correspondent à des missions d'intérêt général qui incombent, par nature à l'Etat".

Dans ces conditions, l'on voit mal pourquoi il a été accepté que des dépenses correspondant à des charges qui incombent naturellement à l'Etat puissent ne pas être intégrées dans le budget de l'Etat, censé les retracer en totalité et constituer le support de leur autorisation et de leur gestion.

Il n'est pas souhaitable d'engager nos finances publiques sur la voie d'un démembrement qui est déjà trop acclimaté et qui constitue une violation de l'esprit même de l'ordonnance de 1959 qui régit sagement les lois de finances.

Il est d'ailleurs à observer que la voie empruntée débouche sur l'inscription d'un crédit de 84 millions de francs dans le FIATA au titre de la couverture des besoins des aéroports en mal de produits de taxe d'aéroport dont on ne sait par vraiment à quoi il correspond. Nul ne peut en effet préciser aujourd'hui quels seront les besoins à couvrir puisqu'aussi bien le recouvrement de la taxe d'aéroport semble poser de vraies difficultés tandis que les dépenses prévisibles des plates-formes ne sont pas connues.

Les exigences du contrôle démocratique invitent à conclure que les sources de financement des dépenses réalisées par les gestionnaires d'aéroport devraient être retracées par le budget de l'Etat.

De la même manière, il faut réintégrer dans le budget de l'Etat les dépenses qui comme celles concernant la sûreté publique ne peuvent être considérées autrement que comme des charges incombant par essence à l'Etat qu'au prix d'une conception difficilement compatible avec les principes républicains.

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