Projet de loi de finances pour 2000, adopté par l'Assemblée nationale, TOME III - Les moyens des services et les dispositions spéciales (deuxième partie de la loi de finances) Annexe n° 34 : Outre-mer
TORRE (Henri), Rapporteur spécial
RAPPORT GENERAL 89-TOME III Annexe n° 34 (1999-2000) - COMMISSION DES FINANCES
Tableau comparatif au format Acrobat ( 115 Ko )Table des matières
- I. L'EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES POUR 1998 ET 1999
- II. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS EN 2000
- III. L'ARTICLE 72 RATTACHÉ : PROROGATION DES EXONÉRATIONS DE CHARGES PATRONALES DANS LES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER
- IV. LES ORIENTATIONS DU GOUVERNEMENT EN FAVEUR DE L'OUTRE-MER
- MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
- EXAMEN EN COMMISSION
N° 89
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M.
Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 34
OUTRE-MER
Rapporteur spécial
: M. Henri TORRE
(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1805
,
1861
à
1866
et T.A.
370
.
Sénat
:
88
(1999-2000).
|
Lois de finances. |
I. L'EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES POUR 1998 ET 1999
A. UN FAIBLE TAUX DE CONSOMMATION DES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT
Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1998, la Cour des comptes a relevé une " forte augmentation des crédits sans emploi en fin de gestion 1998 ".
1. Les dépenses ordinaires
La
remarque de la Cour des comptes vaut surtout pour les dépenses en
capital. En effet, la consommation des dépenses ordinaires est
satisfaisante. Le taux de consommation des dépenses du titre III en
1998 s'établit à 99,94 %. Au 30 juin 1999, 71 % des
crédits du titre III avaient été consommés.
Seuls les crédits du chapitre 34-03
" Frais de réception
et de voyage exceptionnels
" sont peu consommés, à
76,9 %. Au 30 juin 1999, le taux de consommation de ce chapitre
était de 0 %. Votre rapporteur note que, malgré sa faible
consommation, la dotation de ce chapitre a été reconduite en
2000, à 5,5 millions de francs.
Les crédits du titre IV ont été consommés à
92 % en 1998. Au 30 juin 1999, leur consommation était de
39 %. Parmi ces crédits, ce sont ceux du chapitre 46-94
"
Action sociale et culturelle
" qui sont le moins
consommés, avec un taux de 85 % en 1998 et de 54 % au 30 juin
1999. Malgré cela, ce sont les crédits qui augmentent le plus
dans le projet de loi de finances pour 2000, avec une progression de
27 %.
2. Les dépenses en capital
Le taux
de consommation des dépenses en capital (titres V et VI)
s'élève à 73 % en 1998 et à 54 % au 30
juin 1999.
Pour 1998, en réponse à une question de votre rapporteur, le
secrétariat d'Etat à l'outre-mer indique que l'existence de
crédits non consommés ("
disponibles
")
s'explique par :
"
- le ralentissement de la dépense locale en raison de
l'état d'avancement des dossiers ;
- difficultés de mobiliser des financements locaux pour les
opérations cofinancées par les collectivités locales
(chapitres 67-51 et 67-54 notamment) ;
- difficultés d'obtenir des collectivités locales ou des
territoires les pièces justificatives nécessaires au mandatement
de la dépense pour les opérations dont les collectivités
sont maîtres d'ouvrage ;
- rejets tardifs de certaines dépenses par les payeurs locaux
. "
En effet, les chapitres 67-51 et 67-54 connaissent des taux de consommation
très faibles, respectivement 18,7 % et 16,4 %.
Toutefois, les explications données ci-dessus ne permettent pas
d'expliquer complètement la faiblesse de la consommation de certains
crédits.
Ainsi, les crédits du chapitre 57-91 "
Equipement
administratif
" n'ont été consommés
qu'à 50 % en 1998. Au sein de ce chapitre, l'article
consacré à l'équipement administratif de l'administration
centrale n'a été consommé qu'à 31 %. Pourtant,
en 1999, cet article a reçu la même dotation qu'en 1998.
Toutefois, en 1999, 76 % des crédits avaient été
consommés au 30 juin. En 2000, la dotation de chapitre est
réduite de 5 %.
Plus préoccupante est la faiblesse de la consommation des crédits
des Fonds d'investissement, le Fonds d'investissement des départements
d'outre-mer (FIDOM) et le Fonds d'investissement pour le développement
économique et social (FIDES). En 1998, les crédits du FIDOM ont
été consommés à 60 % et ceux du FIDES à
40 %.
Au sein de chacun de ces fonds, et contrairement aux explications fournies par
le secrétariat d'Etat,
les crédits des sections
générales, qui regroupent les crédits relevant de la
compétence de l'Etat
(qui rassemblent l'écrasante
majorité des crédits
1(
*
)
),
sont
moins bien consommés que les crédits des sections locales, qui
rassemblent les interventions des fonds relevant des compétences
locales.
Pour le FIDOM, la consommation des crédits des deux sections
s'élève à 60 % en 1998. Au 30 juin 1999, les
crédits de la section générale étaient
consommés à 54 % et ceux de la section locale à
100 %.
Pour le FIDES, la consommation des crédits de la section
générale s'élève à 39,2 % en 1998 et
celle de la section locale (" section des territoires ") à
90,4 %. Au 30 juin 1999, les crédits de la section
générale étaient consommés à 42 % et
ceux de la section locale à 86 %.
Malgré les faibles taux de consommation, les crédits du FIDES et
du FIDOM augmentent en 2000.
Votre rapporteur constate que, aussi bien pour les dépenses ordinaires
que pour les crédits de paiement, le secrétariat d'Etat impute
une partie de la faible consommation des crédits à la Paierie
générale du Trésor et aux payeurs locaux, qui refusent
d'ordonnancer certaines dépenses. Il souhaiterait que le
secrétariat d'Etat fournisse des éléments plus
précis à ce sujet.
B. L'AUGMENTATION DU STOCK DE CRÉDITS REPORTÉS
Inévitablement, la faible consommation de certains crédits aboutit à l'accumulation d'un stock important de crédits reportés d'un exercice sur l'autre.
1. Les dépenses ordinaires
Entre
1998 et 1999, les reports de crédits du titre III ont
légèrement augmenté, passant de 2,2 millions de francs
à 2,6 millions de francs.
En revanche
, les reports de crédits du titre IV ont fortement
augmenté
. Ils ont été multipliés par 15,
passant de 11,9 millions de francs à 180 millions de francs. Cette
progression s'explique principalement par la
non consommation de l'ensemble
des crédits destinés aux emplois-jeunes
(article 80 du
chapitre 44-03), qui donne lieu à un report de 122 millions de francs.
Entre 1999 et 2000, un report sera également constaté sur ce
chapitre, à hauteur de 180 millions de francs.
En outre, les reports passent de 10,5 millions de francs à
38,4 millions de francs sur le chapitre 46-94 consacré à
l'action sociale et culturelle.
En revanche, les reports passent de 477 millions de francs à
299 millions de francs sur le chapitre 44-02 des subventions à
diverses compagnies de transports. Les reports constatés sur ce chapitre
sont dus aux subventions destinées à la desserte de
Saint-Pierre-et-Miquelon.
2. Les dépenses en capital
Les
reports de crédits du titre V augmentent de 39 % entre 1998 et
1999. Cette augmentation est due principalement à l'article 20 du
chapitre 57-91 consacré à l'équipement administratif des
territoires d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie. Les reports
augmentent également de 2,8 millions de francs sur l'article 50 des
subventions d'équipement à Saint-Pierre-et-Miquelon.
S'agissant des subventions d'investissement accordées par l'Etat,
l'évolution des reports est retracée dans le tableau
ci-dessous :
Evolution des reports de crédits du titre VI entre 1998 et 1999
Pour l'ensemble des dépenses en capital, les crédits reportés sont passé de 579,8 millions de francs en 1998 à 678,5 millions de francs en 1999, soit une progression de 16 %.
II. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS EN 2000
A. LES CRÉDITS DU SECRÉTARIAT D'ETAT A L'OUTRE-MER
La
commission des finances doit se prononcer sur les crédits inscrits dans
le fascicule budgétaire consacré à l'outre-mer. Toutefois,
il convient de garder présent à l'esprit que ces crédits,
dont le montant s'établit à
6,3 milliards de francs
dans le projet de loi de finances pour 2000, ne constituent qu'une partie de
l'effort total de l'Etat en faveur de l'outre-mer, dont l'ordre de grandeur est
d'environ 50 milliards de francs.
Le montant des crédits inscrits dans le PLF 2000 au budget du
secrétariat d'Etat à l'outre-mer est supérieur de 760
millions de francs à celui de 1999, soit une augmentation de 13,5 %.
Toutefois,
ce taux de progression est artificiel
. En effet, 660 de ces
760 millions de francs correspondent à des dépenses
antérieurement prises en charges par d'autres ministères, et qui
sont transférées cette année au budget de l'outre-mer.
A structure constante, l'augmentation des crédits en 2000
s'établit à 1,8 %
(+ 3 % pour les dépenses de
fonctionnement, - 1,2 % pour les dépenses d'investissement).
Les crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer en 2000
Les crédits du budget de l'outre-mer servent à financer cinq types d'actions (" agrégats ") d'inégales importances :
1. L'administration générale
L'agrégat 01 " Administration
générale " retrace essentiellement les dépenses de
fonctionnement du secrétariat d'Etat : les dépenses de
personnel et les moyens en matériel des services.
La stabilité du montant des crédits de l'administration
générale, qui s'élève à 1 milliard de francs
(+ 0,3 %), masque en réalité un double mouvement :
-
l'augmentation des dépenses de personnel
de 1,5 %, pour un
montant total de 869 millions de francs.
Cette augmentation, qui s'élève à 12,9 millions de francs
entre 1999 et 2000, est due principalement à la mise en oeuvre de
l'accord salarial dans la fonction publique du 10 février 1998 :
les crédits du chapitre 31-90 "
Rémunération des
personnels
" augmentent en effet de 23,6 millions de francs dans le
PLF 2000, soit une progression de 3,4 %.
-
la
réduction des dépenses consacrées au fonctionnement des
services
, dont le montant baisse de 6,2 % et s'établit à
181,1 millions de francs (soit 11,9 millions de francs de moins que dans la LFI
pour 1999).
Cette diminution résulte de la réforme du
service militaire
adapté
(SMA). En effet, les crédits du chapitre 34-42
" SMA-alimentation " baissent de 6,8 millions de francs (-14,16%)
tandis que les crédits consacrés au SMA au sein du chapitre 34-96
" Fonctionnement des services " diminuent pour leur part de 6
millions de francs. Le secrétariat d'Etat explique la réduction
de ces crédits par celle des effectifs.
Au sein des dépenses de fonctionnement, il convient de signaler que,
comme les années précédentes,
le chapitre 37-91
" Frais de justice. Réparations civiles
" reste
considérablement sous doté
. L'enveloppe habituelle de 3
millions de francs est reconduite alors que, en 1998, le montant total des
dépenses de ce chapitre s'est élevé à 161,6
millions de francs et que, pour 1999, elles s'élevaient
déjà à 35,6 millions de francs au 30 juin.
2. L'action en faveur des collectivités locales
Le
montant des actions en faveur des collectivités locales d'outre-mer
avait baissé de 47 % entre 1998 et 1999, principalement en raison de la
fin de la prise en compte par le budget du secrétariat d'Etat de la
subvention au fonds intercommunal de péréquation de la
Polynésie française.
Cette subvention devait théoriquement être supportée par le
budget du ministère de la défense à compter de 1999, au
titre des compensations accordées en contrepartie de l'arrêt des
essais nucléaires.
Les documents budgétaires affichent une forte augmentation de l'effort
financier du secrétariat d'Etat en faveur des collectivités
locales d'outre-mer : 525 millions de francs, soit 3,8 fois plus qu'en
1999.
En réalité, cette augmentation est due au transfert de
crédits figurant auparavant au budget d'autres ministères. A
structure constante, le montant des crédits de cet agrégat
diminue.
Une baisse à structure constante
A structure constante, le montant des actions en faveur des
collectivités locales diminue à nouveau en 2000, de 20,6 %, et
s'établit à 119,3 millions de francs contre 135 en 1999.
Cette réduction ne traduit pas une réduction de l'effort
financier de l'Etat mais :
- la fin des versements effectués au profit du fonds intercommunal de
péréquation de Nouvelle-Calédonie en application d'une
décision de justice de 1996 (5,9 millions de francs en 1999) ;
- l'écart traditionnel entre le montant des crédits du chapitre
67-51 "
Travaux divers d'intérêt local
" en loi
de finances initiale et le montant inscrit dans le PLF de l'année
suivante. Ce chapitre sera, à n'en pas douter, abondé au cours de
la discussion budgétaire.
En outre, il convient de rappeler que plusieurs des chapitres composant cet
agrégat (36-01 "
Equipement administratif
",
41-91 "
Subventions facultatives
" sont abondés
en cours de gestion par des crédits en provenance du chapitre 68-93
"
Actions diverses pour le développement de la
Nouvelle-Calédonie
".
La traduction financière des dispositions de la loi organique du
19 mars 1999 sur la Nouvelle-Calédonie
La loi organique du 19 mars 1999 a organisé le transfert de certaines
compétences à la Nouvelle-Calédonie en matière de
commerce extérieur, de droit du travail, d'enseignement scolaire, de
jeunesse et sport et de mines et d'énergie.
Il est prévu que l'Etat compense à la Nouvelle-Calédonie
les charges résultant de ces compétences nouvelles en versant une
dotation globale de compensation (DGC). L'Etat versera dorénavant
également aux communes de Nouvelle-Calédonie une dotation globale
de fonctionnement (DGF) destinée à leur donner les moyen
d'exercer leurs compétences dans le domaine sanitaire et social et le
domaine de l'enseignement.
La DGC et la DGF sont regroupées au sein d'un nouveau chapitre 41-56
"
Dotations globales pour la Nouvelle-Calédonie
",
doté de 405,7 millions de francs (11,7 millions de francs pour la
DGC et 393,5 millions de francs pour la DGF).
Ces crédits ne doivent pas être considérés comme
un effort supplémentaire de l'Etat en faveur de l'outre-mer.
En effet, les crédits du chapitre 41-56 proviennent soit de transferts
en provenance du budget des ministères qui exerçaient auparavant
les compétences aujourd'hui transférées à la
Nouvelle-Calédonie, soit de transferts internes au budget du
secrétariat d'Etat à l'outre-mer.
L'origine des crédits de la dotation globale de
compensation
L'origine des crédits de la dotation globale de fonctionnement
En revanche, l'entrée en vigueur de la loi organique a conduit à une augmentation importante de l'effort de l'Etat en faveur de l'équipement administratif des TOM et de la Nouvelle-Calédonie (chapitre 57-91), qui passe de 3,3 millions de francs à 7,2 millions de francs.
3. L'action en faveur de l'emploi et de l'insertion sociale
Les
dépenses en faveur de l'emploi et de l'insertion sociale
représentent la moitié du budget du secrétariat d'Etat
à l'outre-mer. Leur montant s'établit dans le projet de loi de
finances pour 2000 à 3,1 milliards de francs , en hausse de 13,5%.
En réalité, à structure constante, l'augmentation n'est
que de 1,5 %.
Les crédits de cet agrégat sont répartis en trois grandes
masses :
Le fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM)
A lui seul, le FEDOM concentre plus du tiers des crédits du
secrétariat d'Etat, soit 2,1 milliards de francs, en hausse de 16 %.
Cette hausse est artificielle
. Elle est due au transfert au
secrétariat d'Etat du financement de 7000 contrats emplois
consolidés (CEC), soit 291,7 millions de francs, auparavant
assuré par le budget du ministère de l'emploi et de la
solidarité.
Ce rapatriement correspond à un souci de rationalisation. En effet, les
crédits des contrats emplois solidarité (CES), aujourd'hui mis en
extinction au profit des CEC, se trouvent déjà au budget de
l'outre-mer. Ils constituent d'ailleurs la plus grosse fraction des
crédits du FEDOM, avec 661,5 millions de francs en 2000, en très
légère baisse.
L'évolution des crédits du FEDOM est également
marquée par la montée en charge du dispositif des emplois-jeunes.
Outre-mer, c'est en effet le secrétariat d'Etat, et non le
ministère de l'emploi et de la solidarité, qui assure la prise en
charge de 80 % des rémunérations des emplois-jeunes outre-mer.
Les crédits correspondants s'établissaient à 300 millions
de francs en 1998 et à 445 millions de francs en 1999. En 2000, cette
enveloppe sera portée à 615,5 millions de francs.
Le coût des 11.000 emplois-jeunes outre-mer, dont 3000 nouveaux, ne sera
pas couvert par les crédits ouverts au sein du FEDOM. Leur financement
sera cependant permis par un report de 180 millions de francs non
consommés en 1999. Ce report fait suite à un report de 122
millions de francs de l'exercice 1998 sur l'exercice 1999.
En 1998 et en 1999, plus du tiers des crédits consacrés aux
emplois-jeunes par la loi de finances n'ont pas été
consommés
. Il semble donc que le gouvernement éprouve des
difficultés à trouver les candidats afin de pourvoir à
l'ensemble des créations d'emplois-jeunes prévues.
Les crédits consacrés aux contrats d'accès à
l'emploi (CAE) accusent pour leur part une baisse importante, de 28 %, dans le
projet de loi de finances pour 2000 et s'établissent à 354
millions de francs. Cette baisse serait due à la réduction du
coût unitaire des CAE. Le nombre de CAE augmenterait quant à lui
légèrement, de 7000 à 7500.
Pour mémoire, il convient de rappeler que le FEDOM
bénéficie également en cours d'exercice de crédits
en provenance de la " créance de proratisation " du RMI. Cet
abondement s'est élevé à 192 millions de francs en 1998.
La " créance de proratisation "
Le chapitre 46-01 "
Action d'insertion en faveur des
bénéficiaires du revenu minimum d'insertion
" est un
chapitre " réservoir ", dont le montant correspond à la
" créance de proratisation " du RMI.
Autrement dit, le montant des crédits inscrits sur ce chapitre
correspond à la différence entre le coût théorique
du RMI outre-mer et son coût réel, qui est inférieur
puisque le RMI versé en métropole est supérieur de 20 %
à celui versé outre-mer.
Les crédits de la créance sont répartis en cours
d'année entre les différents chapitres du budget et son
destinés à financer des actions d'insertion en faveur des
bénéficiaires du RMI. La créance alimente principalement
les aides au logement, inscrites au chapitre 65-01.
Le montant en 2000 de la créance de proratisation s'élève
à 861,5 millions de francs, en hausse de 5,7 %. Compte tenu du fait
que le RMI n'a été revalorisé que de 3 %, il faut en
conclure que le nombre de bénéficiaires du RMI dans les
départements d'outre-mer augmente.
L'action sociale et culturelle
L'action sociale et culturelle (chapitre 46-94) est l'un des seuls domaines
(avec la montée en charge des emplois-jeunes et les aides au logement)
dans lequel le secrétariat d'Etat à l'outre-mer disposera de
moyen réellement nouveaux en 2000.
Les crédits consacrés aux activités sportives, culturelles
et de jeunesse dans les DOM et dans les TOM passeront de 4 à 9,75
millions de francs. Ils serviront notamment à alimenter un nouveau
" fonds d'aide aux échanges artistiques et culturels ", dont
la création répond à la volonté du ministère
de la culture et du secrétariat d'Etat à l'outre-mer de mettre en
commun des moyens.
Il conviendra de se prononcer l'année prochaine sur l'opportunité
de l'augmentation des crédits de l'action culturelle et sociale,
étant donné l'augmentation de 20 millions de francs des reports
de crédits sur le chapitre entre 1998 et 1999.
Le périmètre du chapitre 46-94 sera modifié en 2000 par
l'inscription de 44,7 millions de francs, destinés au financement des
contrats emploi consolidés à Mayotte. Ces crédits
figuraient auparavant au budget de l'emploi et de la solidarité. Ils
n'ont pas pu être intégrés au FEDOM, Mayotte n'étant
pas un DOM.
Le montant des crédits de l'action culturelle et sociale est
traditionnellement majoré en cours d'exercice par des crédits du
fonds social européen (FSE). Ce fonds de concours, dont le montant s'est
établi à 60 millions de francs en 1998 et 53 millions de
francs en 1999, sert à financer des dépenses de formation
professionnelle dans le cadre du service militaire adapté.
4. L'action en faveur du logement
Depuis
1996, l'Etat a regroupé en un chapitre budgétaire unique
l'ensemble de ses aides à la pierre pour le logement social outre-mer au
sein d'un chapitre budgétaire unique, le 65-01 (la " LBU ",
ligne budgétaire unique).
Les crédits de ce chapitre avaient fortement augmenté dans la loi
de finances pour 1999 puisqu'ils avaient été majorés de
57,8 % , pour s'établir à 897 millions de francs. Au 30 juin
1999, près de 80 % des crédits du chapitre avaient
été ordonnancés.
En 2000, le gouvernement poursuit son effort et porte le montant des
crédits de la LBU à 918 millions de francs.
Il est déjà prévu que 650 millions de francs en provenance
de la " créance de proratisation " seront
transférés à la LBU en cours d'exercice.
5. L'action en faveur de l'investissement et du développement économique et social
Outre la
LBU, les subventions d'investissement accordées par le
secrétariat d'Etat à l'outre-mer se composent essentiellement des
crédits consacrés à l'équipement administratif, des
crédits du fonds d'investissement des départements d'outre-mer
(FIDOM) et du fonds d'investissement pour le développement
économique et social (FIDES).
Les crédits consacrés à l'équipement administratif
(chapitre 57-91) augmentent de 19,4 % dans le projet de loi de finances
pour 2000 et passent de 18 millions de francs à 21,5 millions de francs.
Cette augmentation s'explique principalement par l'augmentation de 3,9 millions
de francs des subventions d'équipement aux territoires d'outre-mer et
à la Nouvelle-Calédonie (article 20). Elle résulte
des dispositions de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la
Nouvelle-Calédonie. Pourtant, entre 1998 et 1999, les reports de
crédits sur cet article avaient augmenté de 11 millions de
francs. L'augmentation des reports sur le chapitre s'établissait quand
à elle à 9,7 millions de francs, soit une progression de
40 %.
Le FIDOM finance surtout la participation de l'Etat aux opérations
inscrites aux contrat de plan Etat-régions et à la convention de
développement de Mayotte. Les crédits du FIDOM augmentent en 2000
(+ 9,5 %, à 217,5 millions de francs), après avoir connu une
baisse continue depuis 1995.
Comme en 1999, la section locale du FIDES n'est pas dotée dans le projet
de loi de finances pour 2000, alors que les reports de crédits existants
ont tous été consommés en 1999, et ce dès le 30
juin. Pourtant, le taux de consommation des crédits de la section locale
est nettement supérieur à celui de la section
générale.
Les ressources du FIDES augmentent également de 13,01 % et passent de
127 à 143 millions de francs.
L'explication de la baisse de 1,2% des dépenses en capital du
secrétariat d'Etat à l'outre-mer provient de la réduction
de près de 70 millions de francs des crédits du chapitre
68-93 "
Actions diverses pour le développement de la
Nouvelle-Calédonie
".
Ce chapitre est un " réservoir ", dont les crédits sont
en partie transférés en cours d'exercice vers des chapitres des
titres III et IV. L'autre partie alimente le fonds d'équipement pour la
Nouvelle-Calédonie (FEPNC). La baisse de 18 % de son montant en 2000,
pour un total de 320 millions de francs, s'explique en partie par
l'incorporation d'une partie de ces crédits à la DGF de
Nouvelle-Calédonie.
B. LES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS
Les
quatre régions d'outre-mer seront les seules régions
françaises à être éligibles à l'objectif 1
des fonds structurels européens pour la période 2000-2006.
L'enveloppe qui leur sera attribuée s'élève à
21,3 milliards de francs sur sept ans, donc environ 3 milliards de francs
par an.
Compte tenu du montant élevé de cette enveloppe, et de la
nécessité pour les Etats-membres de compléter les
financements européens par des " contreparties nationales ",
les régions d'outre-mer bénéficieront d'une enveloppe
spéciale au sein des contrats de plan Etat-région 2000-2006, dont
le montant s'établit à 4 milliards de francs.
Au total, le montant des sommes consacrés par l'Etat dans les
départements d'outre-mer dans le cadre des contrats de plan
s'élève à 5,6 milliards de francs sur sept ans.
III. L'ARTICLE 72 RATTACHÉ : PROROGATION DES EXONÉRATIONS DE CHARGES PATRONALES DANS LES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER
A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
L'article 72 du projet de loi de finances pour 2000 a
été rattaché au budget de l'outre-mer.
Il modifie l'article 4 de la loi dite " Perben " du 25 juillet 1994
tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités
économiques dans les DOM, à Saint-Pierre et Miquelon et à
Mayotte.
L'article 4 de ce texte met en place un dispositif d'exonérations de
charges patronales présentant les caractéristiques
suivantes :
- il concerne les entreprises exerçant leur activité dans les
secteurs de : l'industrie, l'hôtellerie, la restauration, la presse,
la production audiovisuelle, l'agriculture, la pêche (y compris
l'aquaculture) ;
- les entreprises publiques en sont exclues ;
- la fraction du salaire ouvrant droit à exonération est
plafonnée au niveau du SMIC ;
- l'exonération ne peut être cumulée avec aucune autre,
sauf disposition législative contraire ;
- l'exonération est accordée sur demande de l'employeur
adressée à l'organisme chargé de recouvrer les cotisations
patronales, qui doit donner son accord.
La loi Perben prévoit que les dispositions de l'article 4 entrent en
vigueur pour 5 ans à compter de la date de publication de son
décret d'application. Le décret a été publié
le 27 février 1995 et prévoit la fin du dispositif au
1
er
mars 2000.
L'article 72 propose de proroger les exonérations jusqu'au
31 décembre 2000. L'idée est de faire coïncider les
dates d'extinction des dispositifs existants et celles d'entrée en
vigueur des dispositifs qui résulteront de la future loi d'orientation
pour l'outre-mer.
Si le choix de la date du 31 décembre 2000 constitue une garantie que la
loi d'orientation pour l'outre-mer promise par la Premier ministre sera
discutée au cours de la session 1999-2000, votre rapporteur
spécial ne voit de raison de s'opposer à l'adoption de l'article
72.
Il interprète la volonté du gouvernement de faire vivre le
dispositif " Perben " au delà de sa durée légale
comme une reconnaissance implicite de son efficacité.
B. LE BILAN DES EXONÉRATIONS DE CHARGES PATRONALES
Le
secrétariat d'Etat à l'outre-mer a réalisé au mois
de juin 1999 un bilan de la loi " Perben ", qui permet
d'évaluer le coût pour l'Etat des exonérations de charges
prorogées par l'article 72 du présent projet de loi de finances,
et de mesurer leur impact sur l'emploi.
1. Le bilan financier
La loi Perben prévoit que le coût pour l'Etat des
exonérations de charges patronales est compensé par le rendement
du relèvement de deux points, à compter de 1995, du taux de TVA
applicable dans les départements d'outre-mer.
Comparaison du coût pour l'Etat des exonérations et du rendement du relèvement du taux de TVA applicable dans les DOM
(en millions de francs)
|
|
1996 |
1997 |
1998 |
|
Montant des exonérations |
860,2 |
872,1 |
969,4 |
|
Produit du relèvement de la TVA |
730,8 |
756,0 |
803,2 |
Le
coût brut pour l'Etat des allégements de charge est donc
supérieur au rendement du relèvement de deux points du taux de
TVA applicable dans les DOM. Cependant, le secrétariat d'Etat à
l'outre-mer rappelle que les exonérations de la loi Perben ne sont pas
cumulables avec les dispositifs d'allégement sur les bas salaires et
que, par conséquent, "
il faut tenir compte, pour
apprécier le surcoût réel de la mesure, de l'impact
qu'auraient eu les allégements bas salaires si les exonérations
sectorielles n'avaient pas existé
".
Cet impact est estimé à 150 millions de francs, soit environ le
montant de l'écart entre le produit du relèvement de la TVA et le
coût des exonérations. Au total, les exonérations de la loi
Perben sont neutres pour le budget de l'Etat.
Le bilan réalisé par le secrétariat d'Etat précise
que "
70 % des entreprises pouvant prétendre à
l'exonération bénéficient effectivement de la mesure. La
proportion de salariés effectivement exonérés est quant
à elle de 80 %.
"
2. Les créations d'emplois
Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer relève que
" les analyses réalisées ont permis de constater un effet
globalement positif des exonérations sur les effectifs "
et que
"
les effectifs totaux des secteurs exonérés ont
augmenté entre 1995 et 1997 plus de quatre fois plus vite que ceux des
secteurs non exonérés hors BTP
".
En outre, si le nombre d'établissements exonérés dans les
quatre départements d'outre-mer est stable entre 1996 et 1998, les
effectifs de salariés exonérés croissent de façon
importante et passent de 37.383 en 1996 à 43.749 en 1998.
Les exonérations représentent 18 % de l'ensemble de la masse
salariale des entreprises et leur apporte donc "
une
amélioration très importante de leur
compétitivité
", d'autant plus que la mise en place des
exonérations est intervenue parallèlement à
l'achèvement de l'alignement du SMIC sur le niveau de la
métropole.
IV. LES ORIENTATIONS DU GOUVERNEMENT EN FAVEUR DE L'OUTRE-MER
A. L'EMPLOI PUBLIC
1.
L'évolution de la structure des crédits du secrétariat
d'Etat
L'évolution de la structure des crédits du secrétariat
d'Etat à l'outre-mer fait apparaître la priorité dont
bénéficie l'emploi public dans le budget du secrétariat
d'Etat à l'outre-mer. L'augmentation des crédits consacrés
aux emplois-jeunes, 170 millions de francs, est supérieure à
celle de l'augmentation totale des crédits du secrétariat d'Etat,
qui s'élève à 101 millions de francs. Depuis 1998,
les crédits consacrés aux emplois-jeunes ont plus que
doublé, quand bien même seulement les deux tiers des
crédits parviennent à être consommés. En revanche,
la part des dépenses d'investissement régresse.
2. Le statu quo sur la question des sur-rémunérations dans la
fonction publique
Les agents publics bénéficient outre-mer de
rémunérations supérieures à celles versées
en métropole. En premier lieu, les traitements font l'objet d'une
majoration d'environ 40 % dans les départements d'outre-mer, et qui
peut atteindre plus de 80 % dans les territoires d'outre-mer ou en
Nouvelle-Calédonie. En deuxième lieu, les agents
bénéficient d'une indemnité d'éloignement d'environ
douze mois de traitement, étalée sur quatre ans, dans les
département d'outre-mer, et qui atteint dix-huit mois de traitement en
deux ans à Wallis-et-Futuna. En troisième lieu, les agents
publics bénéficient de congés bonifiés,
équivalents à trente-cinq jours supplémentaires en trois
ans. Enfin, à la Réunion, les pensions de retraites sont
majorées de 35 % pour tous les retraités de la fonction publique,
qu'ils aient servi outre-mer ou non.
Le coût de ces sur-rémunérations est évalué
à 8 milliards de francs, dont 53 % à la charge de l'Etat.
Lors de son récent voyage aux Antilles, le Premier ministre a exclu
toute réforme du régime des rémunérations dans la
fonction publique. Pourtant, dans son rapport remis au secrétaire d'Etat
à l'outre-mer, M. Bertrand Fragonard, conseiller-maître
à la Cour des comptes, considère que ces sommes pourraient
être mieux utilisées, notamment dans le cadre de politiques en
faveur de l'emploi.
Outre les économies susceptibles d'être réalisées,
ce rapport estime également que la réforme du régime des
sur-rémunérations permettrait de mettre un terme aux
inconvénient de ce système. Votre rapporteur reproduit ci-dessous
un extrait du rapport Fragonard :
" Un enjeu économique
Pour certains de nos interlocuteurs, l'importance des
sur-rémunérations dans la sphère publique pèse sur
les prix et exerce une influence à la hausse des
rémunérations dans le secteur privé, notamment dans
l'encadrement intermédiaire. Il est très vraisemblable qu'elles
dissuadent les employeurs publics -et l'Etat ne fait pas exception- de recruter
à hauteur des besoins, comme s'ils récupéraient
partiellement en effectifs le surcoût unitaire de leurs agents. Constater
que ces sur-rémunérations se diffusent dans l'économie des
DOM et font " tourner la machine " en entretenant la consommation ne
suffit pas à les rendre acceptables : une partie de ce pouvoir
d'achat est recyclé sur la métropole sous forme d'importations ou
d'épargne, et il va de soi qu'il n'est dans l'intention de personne
d'exercer une pression déflationniste en supprimant 8 milliards de
francs injectés dans les DOM. La vraie question est d'apprécier
l'intérêt respectif du système actuel et des
systèmes alternatifs à enveloppe constante.
Un enjeu politique
L'éclatement de la société des DOM entre un secteur
à garantie d'emploi et forte rémunération et un secteur
exposé à salaires inférieurs, et enfin, à la marge
de la société, une population en sous-emploi ou chômage
massif est profondément malsain. Il ne peut que renforcer le sentiment
d'exclusion des jeunes et susciter des réactions contre la
métropole.
Un enjeu pour les finances des collectivités locales
Au-delà du surcoût actuel, les budgets de ces collectivités
sont exposés à la pression de demandes de titularisation d'un
nombre élevé d'agents qui demandent que celle-ci se fasse
à la valeur majorée actuelle des titulaires.
Il est certes difficile de chiffrer l'impact total d'une mesure
généralisée de titularisation à ces niveaux.
L'estimation d'un milliard de francs est cependant régulièrement
avancée. Ce montant représente, à titre de comparaison,
environ 40 % des dépenses d'investissement des communes des DOM,
hors remboursement d'emprunts, pour 1997. "
B. LA MODERNISATION DU DROIT APPLICABLE OUTRE-MER
Le
gouvernement a engagé un vaste mouvement de modernisation du droit
applicable outre-mer. Ce mouvement ne concerne que marginalement les
départements d'outre-mer et la collectivité territoriale de
Saint-Pierre-et-Miquelon, qui sont soumis au principe de l'assimilation
législative. En revanche, dans les territoires d'outre-mer, en
Nouvelle-Calédonie et à Mayotte, les lois adoptées en
métropole ne s'appliquent que si une disposition le prévoit
expressément.
Or, il n'est pas rare que les lois ne comportent aucune disposition
d'applicabilité. En conséquence, ces parties du territoire
national continuent à être régies par des dispositions
obsolètes en métropole.
La loi d'habilitation du 6 mars 1998 a autorisé le gouvernement à
légiférer par ordonnances dans dix-sept domaines. Elle a abouti
à la prise de douze ordonnances, dont quatre relèvent de la
compétence de votre commission des finances
2(
*
)
. Les projets de loi de ratification de ces ordonnances
ont été examinés par notre assemblée le 24 novembre
1999.
Le 25 octobre 1999, une nouvelle loi d'habilitation a été
promulguée et autorise le gouvernement à légiférer
par ordonnances dans douze domaines.
Le dynamisme du gouvernement en cette matière doit être
salué. Malgré tout,
si la procédure des ordonnances a
l'avantage de la rapidité et de l'efficacité, elle n'est pas
entièrement satisfaisante. En effet, d'une part, il n'est pas
assuré que le gouvernement continuera à systématiquement
inscrire les projets de loi de ratification à l'ordre du jour des
assemblées. D'autre part, la norme doit rester celle de lois
votées par le Parlement, et non ratifiées par lui.
En outre, à l'occasion de la ratification de l'ordonnance n° 98-775
du 2 septembre 1998 relative à l'actualisation du droit des
activités financières outre-mer, votre rapporteur a
constaté que la volonté du gouvernement de réduire
l'écart entre les règles en vigueur en métropole et le
droit applicable outre-mer n'était pas totale . En effet, cette
ordonnance étendait à l'outre-mer des textes dans leur
rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la
loi d'habilitation du 6 mars 1998. A l'initiative de votre commission des
finances, le Sénat a modifié le projet de loi de ratification de
manière à étendre ces textes dans leur rédaction
actuelle, c'est-à-dire modifiée par la loi du 2 juillet 1998
portant diverses dispositions d'ordre économique et financier et par la
loi du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la
sécurité financière.
Le gouvernement a approuvé cette initiative. Il n'a cependant pas
souhaité aller plus loin et profiter du " support "
constitué par le projet de loi de ratification pour étendre
à l'outre-mer la totalité des dispositions de la loi relative
à l'épargne et la sécurité financière. Or,
comme l'extension de ces dispositions ne figure pas dans le champ de
l'habilitation de la loi du 25 octobre 1999, il est vraisemblable qu'elles
ne pourront pas être étendues avant longtemps, à moins que
le gouvernement ou l'Assemblée nationale ne profitent de la navette pour
les y inscrire.
Afin d'éviter de trop souvent dessaisir le Parlement de ses
prérogatives législatives et d'éviter que l'écart
entre les règles applicables dans les différentes parties du
territoire national ne continue de s'accroître, votre rapporteur insiste
sur
la nécessité de systématiquement prévoir les
conditions d'application outre-mer des différents textes soumis au vote
du Parlement.
C. QUEL AVENIR POUR LA LOI PONS ?
Le
ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a rendu
public en septembre 1999 son rapport sur l'application de la loi dite
" Pons " en 1998.
Ce rapport était particulièrement attendu puisqu'il porte sur la
première année de mise en oeuvre des modifications importantes
apportées au régime de défiscalisation des investissements
outre-mer par la loi de finances pour 1998.
L'article 18 de la loi de finances pour 1998 a en effet introduit les
aménagements suivants :
- pour les personnes physiques, la déduction du montant de
l'investissement du bénéfice industriel et commercial (BIC) est
transformée en une déduction du revenu global
(" tunnelisation ") tandis que les sociétés continuent
à bénéficier d'une déduction de leurs
résultats imposables. Les principaux bénéficiaires de la
mesure (les personnes physiques), dont les investissements ont
représenté 16 milliards de francs sur les 18,2
agréés entre 1992 et 1996, en sont désormais
privés ;
- la base déductible est réduite du montant des subventions
publiques attribuées au projet ;
- l'imputation sur le revenu global des déficits résultant de
leur exploitation par des personnes physiques n'exerçant pas à
titre professionnel est supprimée. Corrélativement,
l'agrément prévu pour permettre l'imputation des déficits
supérieurs à trois millions de francs est également
supprimé ;
- la création ou le maintien de l'emploi dans le département ou
le territoire où l'investissement est réalisé devient un
critère complémentaire pour l'octroi de l'agrément ;
- la limite à partir de laquelle tout projet doit être soumis
à autorisation préalable, dans les secteurs non soumis à
l'agrément, est abaissée de 30 à 10 millions de
francs ;
- la procédure d'agrément est étendue au secteur de la
pêche.
Le Sénat avait critiqué la décision de
" tunneliser " les investissements réalisés par des
personnes physiques, notamment en raison des conséquences sur le niveau
de l'investissement et de l'emploi outre-mer. Cette décision
apparaissait d'ailleurs contradictoire avec celle de prendre en compte la
création ou le maintien de l'emploi dans les critères de
l'agrément.
Le tableau ci-dessous tend à montrer que les craintes exprimées
par le Sénat étaient fondées :
Bilan du dispositif " loi Pons " en 1996, 1997 et 1998
|
|
1996 |
1997 |
1998 |
98/97 en % |
|
Montant des projets agréés (en millions de francs) |
5.590 |
9.159 |
3.044 |
- 66,7 |
|
Nombre d'emplois créés |
1.848 |
2.848 |
1.382 |
- 51,4 |
|
Dépense fiscale (en millions de francs) |
2.450 |
4.018 |
1.380 |
- 65,6 |
Source : ministère de l'économie et des finances
Les
mesures de 1998 ont conduit à réduire très sensiblement le
montant des investissements réalisés outre-mer dans le cadre de
la loi Pons. Logiquement, le gain pour l'Etat (la baisse de la dépense
fiscale) est de même ordre que la chute des investissement.
En revanche, il peut paraître surprenant, voire rassurant, de constater
que l'ampleur de la baisse du nombre d'emplois créés approche
celle du montant des investissements. Les investissements
réalisés dans le cadre de la loi Pons ne sont donc pas des
investissements de pure aubaine, ils permettent bel et bien des
créations d'emplois. En revanche, il est vrai que le coût pour
l'Etat de chaque emploi créé diminue entre 1997 et 1998, passant
de 1,4 milliard de francs à 900 millions de francs
3(
*
)
.
Dans son rapport paru en septembre 1999, le ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie considère que
"
les agréments délivrés en 1998
(...)
donnent une vue partielle des investissements réalisés qui ont
bénéficiés de la loi Pons
". En effet, en
supprimant la possibilité de " détunnéliser "
les investissement réalisés par des personnes physiques, la loi
de finances pour 1998 a supprimé également l'agrément qui
autorisait les détunnélisations. Par conséquent, les
projets réalisés par les personnes physiques ne donnent plus lieu
à agrément et ne font plus l'objet d'un suivi précis.
Toutefois, la baisse importante du montant des investissements entre 1997 et
1998 permet de penser que les personnes physiques se sont
détournées de la loi Pons et que la grande majorité des
investissements réalisés sont soumis à agrément.
Le gouvernement n'a pas clairement annoncé ses intentions s'agissant de
l'avenir de la loi Pons. Cependant, votre rapporteur constate qu'un groupe de
travail interministériel a rendu un rapport contenant des pistes pour
remplacer, à terme, le dispositif de défiscalisation. Dans la
lettre de transmission de ce rapport au président de l'Assemblée
nationale, le Premier ministre a indiqué que le gouvernement
"
n'envisage pas de proposer une remise en cause du dispositif sans
concertation préalable avec les élus de l'outre-mer et, si des
modifications devaient être soumises au Parlement, ce serait à
effort budgétaire constant, sans rupture de continuité et en
recherchant plus d'efficacité dans l'allocation des fonds
publics
".
D. LES CONSÉQUENCES DU RECENSEMENT SUR LES DOTATIONS DE L'ETAT AUX COMMUNES
Outre-mer comme en métropole, le recensement
général de 1999 aura des conséquences sur le montant des
attributions des communes au titre de la dotation globale de fonctionnement
(DGF).
Les conséquences de la prise en compte des résultats du
recensement seront moins négatives pour les communes d'outre-mer que
pour les communes de métropole.
En effet, le problème posé par la prise en compte des nouveaux
habitants est qu'elle conduit à majorer le montant de la dotation
forfaitaire. La DGF étant une enveloppe fermée, cette
augmentation réduit d'autant le montant de la dotation
d'aménagement, qui comprend la " quote-part "
réservée aux communes d'outre-mer, la dotation
d'intercommunalité et, pour le solde, le dotation de solidarité
urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR).
En métropole, la diminution de la dotation d'aménagement pose un
problème car elle conduit à réduire le montant de la DSU
et de la DSR. Afin d'éviter ce cas de figure, le gouvernement a
déposé un projet de loi, qui sera examiné par le
Sénat le 10 décembre 1999, et qui a pour but d'étaler dans
le temps la prise en compte des nouveaux habitants, donc l'augmentation de la
dotation forfaitaire, afin de limiter la baisse de la DSR et de la DSU. Des
abondements budgétaires ont été inscrits dans le
présent projet de loi de finances afin de permettre à ces
dotations de progresser.
Le problème ne se pose pas dans les mêmes termes pour les communes
d'outre-mer car elles ne perçoivent ni la DSU, ni la DSR. A la place,
elles bénéficient d'une " quote-part " de la dotation
d'aménagement, qui est versée aussi bien aux départements
d'outre-mer, aux collectivités territoriales de Mayotte et
Saint-Pierre-et-Miquelon qu'à la Nouvelle-Calédonie et aux
territoires d'outre-mer.
Pour les départements d'outre-mer, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon,
cette quote-part est déterminée par l'article L. 2563-4 du code
général des collectivités territoriales. Pour la
Nouvelle-Calédonie et les territoires d'outre-mer,
l'éligibilité à cette quote-part résulte des
dispositions de l'article 25 de la loi n° 93-1436 relative à la
DGF. La quote-part "
est calculée par application au montant de
la dotation d'aménagement du rapport existant, d'après le dernier
recensement général, entre la population de chaque territoire ou
de chaque collectivité territoriale, majorée de 10 p. 100, et
l'ensemble de la population nationale
. "
La population des quatre départements d'outre-mer a augmenté de
206.400 personnes depuis 1990, soit 1,5 % par an, la Guyane restant le
département le plus dynamique démographiquement, suivi de la
Réunion, de la Guadeloupe et de la Martinique.
Ce rythme est quatre fois supérieur à celui de la
métropole. Par conséquent, le montant de la quote-part va
s'accroître avec la prise en compte des résultats du recensement
général de 1999. Ainsi, alors qu'il a fallu majorer la DSU de 500
millions de francs pour qu'elle progresse en 2000 de 16 %, et majorer la
DSR " bourgs-centres " pour qu'elle augmente de 26 %, la
quote-part des communes d'outre-mer progresse pour sa part
" spontanément " de 22 %, et s'établit à
154,5 millions de francs.
S'agissant de la dotation forfaitaire, les communes d'outre-mer seront soumises
au même régime que les communes de métropole. Pour les
communes dont la population progresse, la prise en compte des nouveaux
habitants sera lissée sur trois ans, si le texte issu de
l'Assemblée nationale reste en l'état, ou sur deux ans, comme le
propose votre commission des finances. Pour les communes dont la population
baisse, le montant de la dotation forfaitaire sera gelé pendant trois
ans ou, le cas échéant, pendant deux ans. Au terme du gel, il
reprendra sa progression " normale ".
La prise en compte des résultats du recensement général de
1999 devrait permettre de corriger les déséquilibres de la
répartition de la quote-part outre-mer entre les communes des
départements d'outre-mer et celles des territoires d'outre-mer et de la
Nouvelle-Calédonie, au détriment des communes des territoires
d'outre-mer. En effet, comme le relèvent Claude Lise et Michel Tamaya
dans leur rapport remis au premier ministre, "
la prise en compte,
légitime, des résultats du recensement de la population
effectuée dans les territoires d'outre-mer en 1996 a abouti à
augmenter le montant de la DGF des communes de ces territoires de 45 millions
de francs au détriment des communes des départements
d'outre-mer
". Ils ajoutent que "
les effets du recensement de
1999 risquent d'être exactement inverses
".
Les mêmes effets se produisent entre les communes de métropole,
mais sont moins perceptibles en raison du plus grand nombre de
bénéficiaires de la DGF. Pour compenser cet effet pervers, MM.
Lise et Tamaya préconisent pour l'outre-mer "
un
mécanisme de sauvegarde garantissant à chaque commune une
progression minimale de sa dotation, quelle que soit celle des autres
collectivités
".
MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Au cours de leur examen en première lecture par l'Assemblée nationale, les crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer ont fait l'objet d'une majoration de 2,834 millions de francs, à titre non reconductible.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 13 octobre, sous la
présidence de
M. Alain Lambert, président, la commission a procédé
à l'examen du rapport de M. Henri Torre, rapporteur spécial,
sur les crédits consacrés, dans le projet de loi de finances pour
2000, à l'outre-mer.
M. Henri Torre, rapporteur spécial
, a indiqué que le
montant pour 2000 des crédits du secrétariat d'Etat à
l'outre-mer s'élevait à 6,3 milliards de francs dans le projet de
loi de finances, mais que le budget du secrétariat d'Etat ne constituait
qu'une petite partie de l'effort total de l'Etat en faveur de l'outre-mer, qui
s'établissait à 51 milliards de francs en 1999.
Il a estimé que le budget de l'outre-mer était plutôt bien
traité par le projet de loi de finances pour 2000 car, alors que
l'objectif de progression des dépenses du budget général
était de 0,9 %, le Gouvernement annonçait une augmentation des
crédits de l'outre-mer de 13,5 %.
Il a expliqué que ce taux de progression était, en
réalité, largement artificiel puisque, sur les 760 millions de
francs supplémentaires dont bénéficiera le
secrétariat d'Etat en 2000, 660 étaient, les années
précédentes, inscrits au budget d'autres ministères.
M. Henri Torre, rapporteur spécial
, a indiqué que,
à structure constante, l'augmentation des crédits de l'outre-mer
en 2000 était de 1,8 %, répartis en une augmentation de 3 % des
dépenses de fonctionnement et une baisse de 1,2 % des dépenses
d'investissements.
Le rapporteur spécial a alors présenté l'évolution
en 2000 des cinq agrégats qui composent les crédits de
l'outre-mer.
Il a indiqué que le montant des crédits de l'administration
centrale, qui constituent le premier agrégat, était stable en
2000 et s'élevait à 1 milliard de francs. Il a
précisé que les dépenses liées aux
rémunérations augmentaient fortement, du fait de l'accord
salarial du 10 février 1998, tandis que les dépenses en faveur
des moyens en matériel diminuaient, en raison de la baisse des effectifs
du service militaire adapté.
M. Henri Torre
a constaté que les crédits du
deuxième agrégat, qui concerne les actions en faveur des
collectivités locales, affichaient une augmentation importante, et
qu'ils étaient 3,8 fois supérieurs à ceux de la loi de
finances initiale pour 1999.
Il a observé que, à structure constante, ces crédits
diminuaient et que la forte augmentation du montant de cet agrégat
s'expliquait par l'inscription au budget de l'outre-mer de crédits en
provenance d'autres ministères et destinés à financer, en
application des dispositions de la loi organique du 19 mars 1999, les
nouvelles dotation globale de compensation et dotation globale de
fonctionnement en Nouvelle-Calédonie.
M. Henri Torre
a rappelé que, avec une dotation de 3,1 milliards
de francs, les crédits en faveur du troisième agrégat,
celui de l'emploi et de l'insertion sociale, représentaient la
moitié du budget du secrétariat d'Etat. Il a souligné que
le taux de progression de ces crédits, à structure constante,
n'était pas de 13,5 % mais de 1,5 %. Il a expliqué cet
écart par le transfert au fonds pour l'emploi dans les
départements d'outre-mer (FEDOM) des crédits destinés au
financement des contrats emploi consolidé (CEC), auparavant inscrits au
budget du ministère de l'emploi et de la solidarité.
Il a ajouté que la dotation totale du FEDOM en 2000 serait de
2,1 milliards de francs et que, si le plus gros poste restait celui des
contrats emploi solidarité (CES), pour 661 millions de francs,
l'exercice 2000 était surtout marqué par la montée en
charge rapide du coût des emplois-jeunes, qui s'élève
à 615 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2000
contre 445 millions de francs en 1999 et 300 millions de francs en 1998.
M. Henri Torre
a noté que les crédits de l'action sociale
et culturelle augmentaient de manière à permettre de financer un
nouveau " fonds d'aide aux échanges artistiques et
culturels ", dont la création correspond à une
volonté du secrétariat d'Etat à l'outre-mer et du
ministère de la culture de mettre en commun des moyens.
Le rapporteur spécial a rappelé que plusieurs chapitres du budget
de l'outre-mer, notamment celui qui regroupe les aides au logement,
étaient alimentés en cours d'exercice par les crédits de
la " créance de proratisation " du revenu minimum d'insertion
(RMI), dont le montant pour 2000 s'établit à 861,5 millions de
francs, en hausse de 5,7 %.
M. Henri Torre
a constaté que les crédits du
quatrième agrégat, celui des actions en faveur du logement,
poursuivaient en 2000 leur progression de 1999, mais à un rythme moins
élevé.
Enfin, le rapporteur spécial a rappelé que le dernier
agrégat, celui des dépenses en faveur de l'investissement et du
développement économique et social, était principalement
constitué de deux fonds destinés à l'investissement
outre-mer, le Fonds d'investissement des départements d'outre-mer
(FIDOM) et le Fonds d'investissement pour le développement
économique et social (FIDES). Il a observé que les dotations de
ces fonds augmentaient dans le projet de loi de finances pour 2000,
contrairement aux années précédentes.
Il a expliqué la baisse du montant total des dépenses
d'investissement du secrétariat d'Etat par la réduction de la
dotation du chapitre destiné au financement des investissements en
Nouvelle-Calédonie, dont une partie des crédits est
basculée vers la nouvelle DGF de Nouvelle-Calédonie.
Puis,
M. Henri Torre
a analysé l'article 72 du projet de loi de
finances pour 2000 qui est rattaché au fascicule des crédits de
l'outre-mer.
Il a indiqué que cet article modifiait l'article 4 de la loi dite
" Perben " du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi,
l'insertion et les activités économiques dans les DOM, à
Saint-Pierre et Miquelon et à Mayotte, qui a créé un
dispositif d'exonérations de charges patronales applicable cinq ans
à compter de la date de publication des textes d'application.
Il a précisé que l'échéance du dispositif
était le 1
er
mars 2000 et que l'objet de l'article 72 du
projet de loi de finances pour 2000 était de le proroger jusqu'au
31 décembre de la même année.
M. Henri Torre
a considéré que la volonté du
Gouvernement de proroger ce dispositif constituait une reconnaissance implicite
de son efficacité et a estimé que, si le Gouvernement s'engageait
à ce que les dispositions de la future loi d'orientation entrent en
vigueur au 1
er
janvier 2001, le choix de la date
d'échéance au 31 décembre 2000 était acceptable.
M. Henri Torre
a ensuite présenté plusieurs observations
relatives à l'action du Gouvernement en faveur de l'outre-mer. En
premier lieu, il a considéré que le projet de budget pour 2000
marquait une volonté louable d'améliorer la lisibilité et
la cohérence de la présentation de l'effort financier de l'Etat
outre-mer. A ce titre, il a observé avec satisfaction que les
dépenses correspondant au financement de l'ensemble des contrats
aidés outre-mer figureront dans le budget du secrétariat d'Etat.
De même, il a estimé que la mise en place d'une dotation globale
de compensation et d'une dotation globale de fonctionnement pour la Nouvelle
Calédonie permettrait de faire apparaître les liens entre les
réformes institutionnelles et leur traduction financière.
En deuxième lieu, il a insisté sur la conséquence du
transfert, vers le budget de l'outre-mer, de dépenses
antérieurement supportées par d'autres budgets, à savoir
une augmentation forte, de 13,6 %, mais purement optique des crédits du
secrétariat d'Etat. Il a rappelé que la progression réelle
s'établissait à 1,8 % et que les moyens supplémentaires ne
s'élevaient pas à 760 millions de francs mais à seulement
100 millions de francs.
En troisième lieu, il a considéré que l'évolution
de la structure des crédits du secrétariat d'Etat n'était
pas satisfaisante. Il a déploré que l'accroissement des moyens de
100 millions de francs ne soit pas consacré à l'investissement et
à la préparation de l'avenir, mais au financement d'emplois
para-publics, les emplois-jeunes, qui bénéficient de la
principale mesure nouvelle avec 170 millions de francs supplémentaires.
Il s'est interrogé sur la pertinence d'un renforcement du poids des
emplois publics dans des départements et territoires dans lesquels la
part des emplois privés est déjà trop faible.
En quatrième lieu, il a constaté que le renforcement du secteur
public tranchait avec l'absence de mesure en faveur de l'investissement
outre-mer. Il a noté que, pour la première fois depuis deux ans,
le régime de la loi Pons ne semblait pas devoir être
modifié par la loi de finances pour 2000. Il s'est
inquiété d'une éventuelle remise en cause profonde de ce
dispositif dans la future loi d'orientation pour l'outre-mer.
En dernier lieu, et dans la perspective de la discussion de la loi
d'orientation,
M. Henri Torre
a estimé que la commission devra
être particulièrement attentive au sort réservé par
ce texte aux dispositifs issus de la loi " Perben " de 1994 et
à la prise en compte des propositions formulées par
MM. Claude Lise et Michel Tamaya, qui préconisent notamment, dans
leur rapport au Premier ministre, un retour progressif au droit commun de la
fiscalité directe locale et une révision des dispositifs fiscaux
propres à l'outre-mer.
M. Henri Torre
a alors proposé à la commission,
conformément à l'usage, de réserver sa position sur les
crédits de l'outre-mer jusqu'à l'audition du ministre de
l'intérieur.
Un débat s'est alors ouvert auquel ont participé
MM. Claude Lise, Jacques Oudin
et
Gérard Braun
.
M. Claude Lise
a partagé l'ensemble des analyses du
rapporteur spécial. De manière plus générale, il a
souhaité en finir avec ce qu'il qualifie de
" domo-pessimisme " et a déclaré que les descriptions
de la situation des départements d'outre-mer publiées dans la
presse ne correspondaient pas à la réalité.
Il a mis en avant deux maux dont souffrent les départements et
territoires d'outre-mer. Il a tout d'abord insisté sur leur " mal
développement " qui résulte des difficultés
d'intégrer les économies d'anciennes colonies à celles
d'un pays développé. Il a ajouté que la France n'avait
jamais élaboré de vision stratégique du rôle de
relais entre l'Europe et d'autres continents que pouvaient jouer les
départements et territoires d'outre-mer.
En deuxième lieu,
M. Claude Lise
a estimé que
l'outre-mer souffrait d'un " mal être " lié à
l'absence de reconnaissance de son identité et de sa culture.
Il a expliqué que le rapport qu'il a rédigé, en
collaboration avec le député Michel Tamaya, à la demande
du premier ministre, résultait de la prise de conscience de ces
difficultés par le Gouvernement. Il a indiqué que ce rapport
comportait 70 propositions, dans des domaines aussi divers que la
délégation de compétences, l'adaptation des textes aux
réalités de l'outre-mer, l'évolution de l'organisation
administrative et le développement économique.
S'agissant de l'organisation administrative des départements
d'outre-mer, il s'est déclaré partisan d'une assemblée
unique mais a admis que cette solution n'était pas conforme à
l'article 73 de la Constitution, que le Gouvernement ne souhaite pas
modifier. Il a précisé que, dans ces circonstances, la solution
résidait en la création d'une instance de liaison entre
l'assemblée départementale et l'assemblée
régionale, mais que ce " congrès " n'avait pas vocation
à devenir une troisième collectivité. Il a ajouté
que, si cette proposition n'était pas retenue par la version
définitive de la loi d'orientation pour l'outre mer, il n'y aurait alors
d'autre solution que de réviser la Constitution.
En matière économique,
M. Claude Lise
a jugé
indispensable de conserver, et même d'étendre à
l'artisanat, les dispositions de la loi " Perben " et de maintenir un
dispositif de défiscalisation, nécessaire pour relancer
l'investissement.
Il a approuvé le principe d'une loi d'orientation qui permet d'aborder
l'ensemble des problèmes dans un cadre global.
M. Jacques Oudin
a rappelé que, dans un rapport
consacré à la Corse, il avait préconisé la mise en
place d'instances de liaison entre les différents niveaux de
collectivités territoriales de l'île. Il a également
insisté sur le rôle stratégique des départements et
territoires d'outre-mer, qui sont pour la plupart situés à la
charnière de plusieurs mondes. Il a souhaité que, dans son
rapport écrit, le rapporteur spécial procède à une
étude détaillée des politiques d'investissement outre-mer.
M. Gérard Braun
a souhaité savoir quelle était
la proportion de fonctionnaires dans la population active des
départements et territoires d'outre-mer. Il s'est également
interrogé sur le coût et les résultats des
exonérations de la loi Perben.
En réponse aux différents intervenants,
M. Henri Torre,
rapporteur spécial,
a considéré qu'il convenait de
replacer l'examen des crédits de l'outre-mer dans la perspective de la
loi d'orientation et du lancement de la nouvelle génération des
contrats de plan Etat-région, qui permettront d'avoir une vision plus
complète des intentions du Gouvernement en matière
d'investissement outre-mer.
Il a rappelé son soutien au principe d'une défiscalisation dans
l'esprit de la loi " Pons ", tout en regrettant les abus auxquels
certaines dispositions de ce texte ont donné lieu dans le passé.
Il a estimé que le nombre élevé de créations
d'emplois outre-mer était largement attribuable aux exonérations
de charges patronales prévues par la loi " Perben ". Il a
relevé que le nombre de salariés couverts par ces
exonérations croissait d'année en année.
Enfin,
M. Henri Torre, rapporteur spécial,
a constaté que
la rapidité de la croissance démographique limitait les effets,
sur le taux de chômage, de la croissance économique
élevée des départements et territoires d'outre-mer. Il a
considéré que le développement des échanges avec
les pays environnants était un facteur de développement de
l'outre-mer qu'il convenait d'encourager.
A l'issue de ce débat, la
commission a décidé
de
réserver sa position
sur
les crédits
de
l'outre-mer
jusqu'à
l'audition du ministre de
l'intérieur
.
Au cours de sa réunion du mardi 2 novembre, la commission a
procédé au
vote
sur les
crédits de
l'outre-mer
, précédemment réservés, sur le
rapport
de
M. Henri Torre
,
rapporteur spécial
. Elle
a décidé de proposer au Sénat d'
adopter les
crédits de l'outre-mer
.
Au cours de sa réunion du mercredi 13 octobre 1999, la
commission des finances a procédé à l'examen des
crédits de l'outre-mer, sur le rapport de M. Henri Torre,
rapporteur spécial.
Réunie le mardi 2 novembre 1999 sous la présidence de
M. Alain Lambert, président, la commission a
décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits
de l'outre-mer inscrits dans le projet de loi de finances pour
2000.
1
En 1999, la section
générale du
FIDOM est dotée de 198 millions de francs et celle du FIDES de 127
millions de francs. La section locale du FIDOM n'est pas dotée et celle
du FIDES s'établit à 6,4 millions de francs.
2
Sénat, n° 81, session ordinaire de 1999-2000.
3
Ce coût n'est qu'un coût brut. Il est minoré
par les recettes fiscales pour l'Etat et les collectivités locales
provenant des impôts acquittés par les entreprises ainsi
créées. En outre, comme le souligne le rapport Fragonard remis au
secrétaire d'Etat à l'outre-mer, il est impossible de quantifier
le nombre de création d'emplois indirects.