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Projet de loi de finances pour 2000, adopté par l'Assemblée nationale, TOME III - Les moyens des services et les dispositions spéciales (deuxième partie de la loi de finances) Annexe n° 34 : Outre-mer

TORRE (Henri), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 89-TOME III Annexe n° 34 (1999-2000) - COMMISSION DES FINANCES


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Table des matières






N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)


ANNEXE N° 34

OUTRE-MER

Rapporteur spécial : M. Henri TORRE

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1805, 1861 à 1866 et T.A. 370.

Sénat : 88 (1999-2000).



Lois de finances.

I. L'EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES POUR 1998 ET 1999

A. UN FAIBLE TAUX DE CONSOMMATION DES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT

Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1998, la Cour des comptes a relevé une " forte augmentation des crédits sans emploi en fin de gestion 1998 ".

1. Les dépenses ordinaires

La remarque de la Cour des comptes vaut surtout pour les dépenses en capital. En effet, la consommation des dépenses ordinaires est satisfaisante. Le taux de consommation des dépenses du titre III en 1998 s'établit à 99,94 %. Au 30 juin 1999, 71 % des crédits du titre III avaient été consommés.

Seuls les crédits du chapitre 34-03 " Frais de réception et de voyage exceptionnels " sont peu consommés, à 76,9 %. Au 30 juin 1999, le taux de consommation de ce chapitre était de 0 %. Votre rapporteur note que, malgré sa faible consommation, la dotation de ce chapitre a été reconduite en 2000, à 5,5 millions de francs.

Les crédits du titre IV ont été consommés à 92 % en 1998. Au 30 juin 1999, leur consommation était de 39 %. Parmi ces crédits, ce sont ceux du chapitre 46-94 " Action sociale et culturelle " qui sont le moins consommés, avec un taux de 85 % en 1998 et de 54 % au 30 juin 1999. Malgré cela, ce sont les crédits qui augmentent le plus dans le projet de loi de finances pour 2000, avec une progression de 27 %.

2. Les dépenses en capital

Le taux de consommation des dépenses en capital (titres V et VI) s'élève à 73 % en 1998 et à 54 % au 30 juin 1999.

Pour 1998, en réponse à une question de votre rapporteur, le secrétariat d'Etat à l'outre-mer indique que l'existence de crédits non consommés (" disponibles ") s'explique par :

" - le ralentissement de la dépense locale en raison de l'état d'avancement des dossiers ;

- difficultés de mobiliser des financements locaux pour les opérations cofinancées par les collectivités locales (chapitres 67-51 et 67-54 notamment) ;

- difficultés d'obtenir des collectivités locales ou des territoires les pièces justificatives nécessaires au mandatement de la dépense pour les opérations dont les collectivités sont maîtres d'ouvrage ;

- rejets tardifs de certaines dépenses par les payeurs locaux
. "

En effet, les chapitres 67-51 et 67-54 connaissent des taux de consommation très faibles, respectivement 18,7 % et 16,4 %.

Toutefois, les explications données ci-dessus ne permettent pas d'expliquer complètement la faiblesse de la consommation de certains crédits.

Ainsi, les crédits du chapitre 57-91 " Equipement administratif "  n'ont été consommés qu'à 50 % en 1998. Au sein de ce chapitre, l'article consacré à l'équipement administratif de l'administration centrale n'a été consommé qu'à 31 %. Pourtant, en 1999, cet article a reçu la même dotation qu'en 1998. Toutefois, en 1999, 76 % des crédits avaient été consommés au 30 juin. En 2000, la dotation de chapitre est réduite de 5 %.

Plus préoccupante est la faiblesse de la consommation des crédits des Fonds d'investissement, le Fonds d'investissement des départements d'outre-mer (FIDOM) et le Fonds d'investissement pour le développement économique et social (FIDES). En 1998, les crédits du FIDOM ont été consommés à 60 % et ceux du FIDES à 40 %.

Au sein de chacun de ces fonds, et contrairement aux explications fournies par le secrétariat d'Etat, les crédits des sections générales, qui regroupent les crédits relevant de la compétence de l'Etat (qui rassemblent l'écrasante majorité des crédits1(*)), sont moins bien consommés que les crédits des sections locales, qui rassemblent les interventions des fonds relevant des compétences locales.

Pour le FIDOM, la consommation des crédits des deux sections s'élève à 60 % en 1998. Au 30 juin 1999, les crédits de la section générale étaient consommés à 54 % et ceux de la section locale à 100 %.

Pour le FIDES, la consommation des crédits de la section générale s'élève à 39,2 % en 1998 et celle de la section locale (" section des territoires ") à 90,4 %. Au 30 juin 1999, les crédits de la section générale étaient consommés à 42 % et ceux de la section locale à 86 %.

Malgré les faibles taux de consommation, les crédits du FIDES et du FIDOM augmentent en 2000.

Votre rapporteur constate que, aussi bien pour les dépenses ordinaires que pour les crédits de paiement, le secrétariat d'Etat impute une partie de la faible consommation des crédits à la Paierie générale du Trésor et aux payeurs locaux, qui refusent d'ordonnancer certaines dépenses. Il souhaiterait que le secrétariat d'Etat fournisse des éléments plus précis à ce sujet.

B. L'AUGMENTATION DU STOCK DE CRÉDITS REPORTÉS

Inévitablement, la faible consommation de certains crédits aboutit à l'accumulation d'un stock important de crédits reportés d'un exercice sur l'autre.

1. Les dépenses ordinaires

Entre 1998 et 1999, les reports de crédits du titre III ont légèrement augmenté, passant de 2,2 millions de francs à 2,6 millions de francs.

En revanche, les reports de crédits du titre IV ont fortement augmenté. Ils ont été multipliés par 15, passant de 11,9 millions de francs à 180 millions de francs. Cette progression s'explique principalement par la non consommation de l'ensemble des crédits destinés aux emplois-jeunes (article 80 du chapitre 44-03), qui donne lieu à un report de 122 millions de francs. Entre 1999 et 2000, un report sera également constaté sur ce chapitre, à hauteur de 180 millions de francs.

En outre, les reports passent de 10,5 millions de francs à 38,4 millions de francs sur le chapitre 46-94 consacré à l'action sociale et culturelle.

En revanche, les reports passent de 477 millions de francs à 299 millions de francs sur le chapitre 44-02 des subventions à diverses compagnies de transports. Les reports constatés sur ce chapitre sont dus aux subventions destinées à la desserte de Saint-Pierre-et-Miquelon.

2. Les dépenses en capital

Les reports de crédits du titre V augmentent de 39 % entre 1998 et 1999. Cette augmentation est due principalement à l'article 20 du chapitre 57-91 consacré à l'équipement administratif des territoires d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie. Les reports augmentent également de 2,8 millions de francs sur l'article 50 des subventions d'équipement à Saint-Pierre-et-Miquelon.

S'agissant des subventions d'investissement accordées par l'Etat, l'évolution des reports est retracée dans le tableau ci-dessous :

Evolution des reports de crédits du titre VI entre 1998 et 1999

Pour l'ensemble des dépenses en capital, les crédits reportés sont passé de 579,8 millions de francs en 1998 à 678,5 millions de francs en 1999, soit une progression de 16 %.

II. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS EN 2000

A. LES CRÉDITS DU SECRÉTARIAT D'ETAT A L'OUTRE-MER

La commission des finances doit se prononcer sur les crédits inscrits dans le fascicule budgétaire consacré à l'outre-mer. Toutefois, il convient de garder présent à l'esprit que ces crédits, dont le montant s'établit à 6,3 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 2000, ne constituent qu'une partie de l'effort total de l'Etat en faveur de l'outre-mer, dont l'ordre de grandeur est d'environ 50 milliards de francs.

Le montant des crédits inscrits dans le PLF 2000 au budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer est supérieur de 760 millions de francs à celui de 1999, soit une augmentation de 13,5 %.

Toutefois, ce taux de progression est artificiel. En effet, 660 de ces 760 millions de francs correspondent à des dépenses antérieurement prises en charges par d'autres ministères, et qui sont transférées cette année au budget de l'outre-mer.

A structure constante, l'augmentation des crédits en 2000 s'établit à 1,8 % (+ 3 % pour les dépenses de fonctionnement, - 1,2 % pour les dépenses d'investissement).

Les crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer en 2000

Les crédits du budget de l'outre-mer servent à financer cinq types d'actions (" agrégats ") d'inégales importances :

1. L'administration générale

L'agrégat 01 " Administration générale " retrace essentiellement les dépenses de fonctionnement du secrétariat d'Etat : les dépenses de personnel et les moyens en matériel des services.

La stabilité du montant des crédits de l'administration générale, qui s'élève à 1 milliard de francs (+ 0,3 %), masque en réalité un double mouvement :

- l'augmentation des dépenses de personnel de 1,5 %, pour un montant total de 869 millions de francs.

Cette augmentation, qui s'élève à 12,9 millions de francs entre 1999 et 2000, est due principalement à la mise en oeuvre de l'accord salarial dans la fonction publique du 10 février 1998 : les crédits du chapitre 31-90 " Rémunération des personnels " augmentent en effet de 23,6 millions de francs dans le PLF 2000, soit une progression de 3,4 %.

- la réduction des dépenses consacrées au fonctionnement des services, dont le montant baisse de 6,2 % et s'établit à 181,1 millions de francs (soit 11,9 millions de francs de moins que dans la LFI pour 1999).

Cette diminution résulte de la réforme du service militaire adapté (SMA). En effet, les crédits du chapitre 34-42 " SMA-alimentation " baissent de 6,8 millions de francs (-14,16%) tandis que les crédits consacrés au SMA au sein du chapitre 34-96 " Fonctionnement des services " diminuent pour leur part de 6 millions de francs. Le secrétariat d'Etat explique la réduction de ces crédits par celle des effectifs.

Au sein des dépenses de fonctionnement, il convient de signaler que, comme les années précédentes, le chapitre 37-91 " Frais de justice. Réparations civiles " reste considérablement sous doté. L'enveloppe habituelle de 3 millions de francs est reconduite alors que, en 1998, le montant total des dépenses de ce chapitre s'est élevé à 161,6 millions de francs et que, pour 1999, elles s'élevaient déjà à 35,6 millions de francs au 30 juin.

2. L'action en faveur des collectivités locales

Le montant des actions en faveur des collectivités locales d'outre-mer avait baissé de 47 % entre 1998 et 1999, principalement en raison de la fin de la prise en compte par le budget du secrétariat d'Etat de la subvention au fonds intercommunal de péréquation de la Polynésie française.

Cette subvention devait théoriquement être supportée par le budget du ministère de la défense à compter de 1999, au titre des compensations accordées en contrepartie de l'arrêt des essais nucléaires.

Les documents budgétaires affichent une forte augmentation de l'effort financier du secrétariat d'Etat en faveur des collectivités locales d'outre-mer : 525 millions de francs, soit 3,8 fois plus qu'en 1999.

En réalité, cette augmentation est due au transfert de crédits figurant auparavant au budget d'autres ministères. A structure constante, le montant des crédits de cet agrégat diminue.

Une baisse à structure constante

A structure constante, le montant des actions en faveur des collectivités locales diminue à nouveau en 2000, de 20,6 %, et s'établit à 119,3 millions de francs contre 135 en 1999.

Cette réduction ne traduit pas une réduction de l'effort financier de l'Etat mais :

- la fin des versements effectués au profit du fonds intercommunal de péréquation de Nouvelle-Calédonie en application d'une décision de justice de 1996 (5,9 millions de francs en 1999) ;

- l'écart traditionnel entre le montant des crédits du chapitre 67-51 " Travaux divers d'intérêt local " en loi de finances initiale et le montant inscrit dans le PLF de l'année suivante. Ce chapitre sera, à n'en pas douter, abondé au cours de la discussion budgétaire.

En outre, il convient de rappeler que plusieurs des chapitres composant cet agrégat (36-01 " Equipement administratif ",  41-91 " Subventions facultatives " sont abondés en cours de gestion par des crédits en provenance du chapitre 68-93 " Actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Calédonie ".

La traduction financière des dispositions de la loi organique du 19 mars 1999 sur la Nouvelle-Calédonie

La loi organique du 19 mars 1999 a organisé le transfert de certaines compétences à la Nouvelle-Calédonie en matière de commerce extérieur, de droit du travail, d'enseignement scolaire, de jeunesse et sport et de mines et d'énergie.

Il est prévu que l'Etat compense à la Nouvelle-Calédonie les charges résultant de ces compétences nouvelles en versant une dotation globale de compensation (DGC). L'Etat versera dorénavant également aux communes de Nouvelle-Calédonie une dotation globale de fonctionnement (DGF) destinée à leur donner les moyen d'exercer leurs compétences dans le domaine sanitaire et social et le domaine de l'enseignement.

La DGC et la DGF sont regroupées au sein d'un nouveau chapitre 41-56 " Dotations globales pour la Nouvelle-Calédonie ", doté de 405,7 millions de francs (11,7 millions de francs pour la DGC et 393,5 millions de francs pour la DGF).

Ces crédits ne doivent pas être considérés comme un effort supplémentaire de l'Etat en faveur de l'outre-mer.

En effet, les crédits du chapitre 41-56 proviennent soit de transferts en provenance du budget des ministères qui exerçaient auparavant les compétences aujourd'hui transférées à la Nouvelle-Calédonie, soit de transferts internes au budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer.

L'origine des crédits de la dotation globale de compensation



L'origine des crédits de la dotation globale de fonctionnement

En revanche, l'entrée en vigueur de la loi organique a conduit à une augmentation importante de l'effort de l'Etat en faveur de l'équipement administratif des TOM et de la Nouvelle-Calédonie (chapitre 57-91), qui passe de 3,3 millions de francs à 7,2 millions de francs.

3. L'action en faveur de l'emploi et de l'insertion sociale

Les dépenses en faveur de l'emploi et de l'insertion sociale représentent la moitié du budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer. Leur montant s'établit dans le projet de loi de finances pour 2000 à 3,1 milliards de francs , en hausse de 13,5%.

En réalité, à structure constante, l'augmentation n'est que de 1,5 %.

Les crédits de cet agrégat sont répartis en trois grandes masses :

Le fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM)

A lui seul, le FEDOM concentre plus du tiers des crédits du secrétariat d'Etat, soit 2,1 milliards de francs, en hausse de 16 %.

Cette hausse est artificielle. Elle est due au transfert au secrétariat d'Etat du financement de 7000 contrats emplois consolidés (CEC), soit 291,7 millions de francs, auparavant assuré par le budget du ministère de l'emploi et de la solidarité.

Ce rapatriement correspond à un souci de rationalisation. En effet, les crédits des contrats emplois solidarité (CES), aujourd'hui mis en extinction au profit des CEC, se trouvent déjà au budget de l'outre-mer. Ils constituent d'ailleurs la plus grosse fraction des crédits du FEDOM, avec 661,5 millions de francs en 2000, en très légère baisse.

L'évolution des crédits du FEDOM est également marquée par la montée en charge du dispositif des emplois-jeunes. Outre-mer, c'est en effet le secrétariat d'Etat, et non le ministère de l'emploi et de la solidarité, qui assure la prise en charge de 80 % des rémunérations des emplois-jeunes outre-mer. Les crédits correspondants s'établissaient à 300 millions de francs en 1998 et à 445 millions de francs en 1999. En 2000, cette enveloppe sera portée à 615,5 millions de francs.

Le coût des 11.000 emplois-jeunes outre-mer, dont 3000 nouveaux, ne sera pas couvert par les crédits ouverts au sein du FEDOM. Leur financement sera cependant permis par un report de 180 millions de francs non consommés en 1999. Ce report fait suite à un report de 122 millions de francs de l'exercice 1998 sur l'exercice 1999.

En 1998 et en 1999, plus du tiers des crédits consacrés aux emplois-jeunes par la loi de finances n'ont pas été consommés. Il semble donc que le gouvernement éprouve des difficultés à trouver les candidats afin de pourvoir à l'ensemble des créations d'emplois-jeunes prévues.

Les crédits consacrés aux contrats d'accès à l'emploi (CAE) accusent pour leur part une baisse importante, de 28 %, dans le projet de loi de finances pour 2000 et s'établissent à 354 millions de francs. Cette baisse serait due à la réduction du coût unitaire des CAE. Le nombre de CAE augmenterait quant à lui légèrement, de 7000 à 7500.

Pour mémoire, il convient de rappeler que le FEDOM bénéficie également en cours d'exercice de crédits en provenance de la " créance de proratisation " du RMI. Cet abondement s'est élevé à 192 millions de francs en 1998.

La " créance de proratisation "

Le chapitre 46-01 " Action d'insertion en faveur des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion " est un chapitre " réservoir ", dont le montant correspond à la " créance de proratisation " du RMI.

Autrement dit, le montant des crédits inscrits sur ce chapitre correspond à la différence entre le coût théorique du RMI outre-mer et son coût réel, qui est inférieur puisque le RMI versé en métropole est supérieur de 20 % à celui versé outre-mer.

Les crédits de la créance sont répartis en cours d'année entre les différents chapitres du budget et son destinés à financer des actions d'insertion en faveur des bénéficiaires du RMI. La créance alimente principalement les aides au logement, inscrites au chapitre 65-01.

Le montant en 2000 de la créance de proratisation s'élève à 861,5 millions de francs, en hausse de 5,7 %. Compte tenu du fait que le RMI n'a été revalorisé que de 3 %, il faut en conclure que le nombre de bénéficiaires du RMI dans les départements d'outre-mer augmente.

L'action sociale et culturelle

L'action sociale et culturelle (chapitre 46-94) est l'un des seuls domaines (avec la montée en charge des emplois-jeunes et les aides au logement) dans lequel le secrétariat d'Etat à l'outre-mer disposera de moyen réellement nouveaux en 2000.

Les crédits consacrés aux activités sportives, culturelles et de jeunesse dans les DOM et dans les TOM passeront de 4 à 9,75 millions de francs. Ils serviront notamment à alimenter un nouveau " fonds d'aide aux échanges artistiques et culturels ", dont la création répond à la volonté du ministère de la culture et du secrétariat d'Etat à l'outre-mer de mettre en commun des moyens.

Il conviendra de se prononcer l'année prochaine sur l'opportunité de l'augmentation des crédits de l'action culturelle et sociale, étant donné l'augmentation de 20 millions de francs des reports de crédits sur le chapitre entre 1998 et 1999.

Le périmètre du chapitre 46-94 sera modifié en 2000 par l'inscription de 44,7 millions de francs, destinés au financement des contrats emploi consolidés à Mayotte. Ces crédits figuraient auparavant au budget de l'emploi et de la solidarité. Ils n'ont pas pu être intégrés au FEDOM, Mayotte n'étant pas un DOM.

Le montant des crédits de l'action culturelle et sociale est traditionnellement majoré en cours d'exercice par des crédits du fonds social européen (FSE). Ce fonds de concours, dont le montant s'est établi à 60 millions de francs en 1998 et 53 millions de francs en 1999, sert à financer des dépenses de formation professionnelle dans le cadre du service militaire adapté.

4. L'action en faveur du logement

Depuis 1996, l'Etat a regroupé en un chapitre budgétaire unique l'ensemble de ses aides à la pierre pour le logement social outre-mer au sein d'un chapitre budgétaire unique, le 65-01 (la " LBU ", ligne budgétaire unique).

Les crédits de ce chapitre avaient fortement augmenté dans la loi de finances pour 1999 puisqu'ils avaient été majorés de 57,8 % , pour s'établir à 897 millions de francs. Au 30 juin 1999, près de 80 % des crédits du chapitre avaient été ordonnancés.

En 2000, le gouvernement poursuit son effort et porte le montant des crédits de la LBU à 918 millions de francs.

Il est déjà prévu que 650 millions de francs en provenance de la " créance de proratisation " seront transférés à la LBU en cours d'exercice.

5. L'action en faveur de l'investissement et du développement économique et social

Outre la LBU, les subventions d'investissement accordées par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer se composent essentiellement des crédits consacrés à l'équipement administratif, des crédits du fonds d'investissement des départements d'outre-mer (FIDOM) et du fonds d'investissement pour le développement économique et social (FIDES).

Les crédits consacrés à l'équipement administratif (chapitre 57-91) augmentent de 19,4 % dans le projet de loi de finances pour 2000 et passent de 18 millions de francs à 21,5 millions de francs. Cette augmentation s'explique principalement par l'augmentation de 3,9 millions de francs des subventions d'équipement aux territoires d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie (article 20). Elle résulte des dispositions de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie. Pourtant, entre 1998 et 1999, les reports de crédits sur cet article avaient augmenté de 11 millions de francs. L'augmentation des reports sur le chapitre s'établissait quand à elle à 9,7 millions de francs, soit une progression de 40 %.

Le FIDOM finance surtout la participation de l'Etat aux opérations inscrites aux contrat de plan Etat-régions et à la convention de développement de Mayotte. Les crédits du FIDOM augmentent en 2000 (+ 9,5 %, à 217,5 millions de francs), après avoir connu une baisse continue depuis 1995.

Comme en 1999, la section locale du FIDES n'est pas dotée dans le projet de loi de finances pour 2000, alors que les reports de crédits existants ont tous été consommés en 1999, et ce dès le 30 juin. Pourtant, le taux de consommation des crédits de la section locale est nettement supérieur à celui de la section générale.

Les ressources du FIDES augmentent également de 13,01 % et passent de 127 à 143 millions de francs.

L'explication de la baisse de 1,2% des dépenses en capital du secrétariat d'Etat à l'outre-mer provient de la réduction de près de 70 millions de francs des crédits du chapitre 68-93 " Actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Calédonie ".

Ce chapitre est un " réservoir ", dont les crédits sont en partie transférés en cours d'exercice vers des chapitres des titres III et IV. L'autre partie alimente le fonds d'équipement pour la Nouvelle-Calédonie (FEPNC). La baisse de 18 % de son montant en 2000, pour un total de 320 millions de francs, s'explique en partie par l'incorporation d'une partie de ces crédits à la DGF de Nouvelle-Calédonie.

B. LES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS

Les quatre régions d'outre-mer seront les seules régions françaises à être éligibles à l'objectif 1 des fonds structurels européens pour la période 2000-2006. L'enveloppe qui leur sera attribuée s'élève à 21,3 milliards de francs sur sept ans, donc environ 3 milliards de francs par an.

Compte tenu du montant élevé de cette enveloppe, et de la nécessité pour les Etats-membres de compléter les financements européens par des " contreparties nationales ", les régions d'outre-mer bénéficieront d'une enveloppe spéciale au sein des contrats de plan Etat-région 2000-2006, dont le montant s'établit à 4 milliards de francs.

Au total, le montant des sommes consacrés par l'Etat dans les départements d'outre-mer dans le cadre des contrats de plan s'élève à 5,6 milliards de francs sur sept ans.

III. L'ARTICLE 72 RATTACHÉ : PROROGATION DES EXONÉRATIONS DE CHARGES PATRONALES DANS LES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER

A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 72 du projet de loi de finances pour 2000 a été rattaché au budget de l'outre-mer.

Il modifie l'article 4 de la loi dite " Perben " du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les DOM, à Saint-Pierre et Miquelon et à Mayotte.

L'article 4 de ce texte met en place un dispositif d'exonérations de charges patronales présentant les caractéristiques suivantes :

- il concerne les entreprises exerçant leur activité dans les secteurs de : l'industrie, l'hôtellerie, la restauration, la presse, la production audiovisuelle, l'agriculture, la pêche (y compris l'aquaculture) ;

- les entreprises publiques en sont exclues ;

- la fraction du salaire ouvrant droit à exonération est plafonnée au niveau du SMIC ;

- l'exonération ne peut être cumulée avec aucune autre, sauf disposition législative contraire ;

- l'exonération est accordée sur demande de l'employeur adressée à l'organisme chargé de recouvrer les cotisations patronales, qui doit donner son accord.

La loi Perben prévoit que les dispositions de l'article 4 entrent en vigueur pour 5 ans à compter de la date de publication de son décret d'application. Le décret a été publié le 27 février 1995 et prévoit la fin du dispositif au 1er mars 2000.

L'article 72 propose de proroger les exonérations jusqu'au 31 décembre 2000. L'idée est de faire coïncider les dates d'extinction des dispositifs existants et celles d'entrée en vigueur des dispositifs qui résulteront de la future loi d'orientation pour l'outre-mer.

Si le choix de la date du 31 décembre 2000 constitue une garantie que la loi d'orientation pour l'outre-mer promise par la Premier ministre sera discutée au cours de la session 1999-2000, votre rapporteur spécial ne voit de raison de s'opposer à l'adoption de l'article 72.

Il interprète la volonté du gouvernement de faire vivre le dispositif " Perben " au delà de sa durée légale comme une reconnaissance implicite de son efficacité.

B. LE BILAN DES EXONÉRATIONS DE CHARGES PATRONALES

Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer a réalisé au mois de juin 1999 un bilan de la loi " Perben ", qui permet d'évaluer le coût pour l'Etat des exonérations de charges prorogées par l'article 72 du présent projet de loi de finances, et de mesurer leur impact sur l'emploi.

1. Le bilan financier

La loi Perben prévoit que le coût pour l'Etat des exonérations de charges patronales est compensé par le rendement du relèvement de deux points, à compter de 1995, du taux de TVA applicable dans les départements d'outre-mer.

Comparaison du coût pour l'Etat des exonérations et du rendement du relèvement du taux de TVA applicable dans les DOM

(en millions de francs)


 

1996

1997

1998

Montant des exonérations

860,2

872,1

969,4

Produit du relèvement de la TVA

730,8

756,0

803,2

Le coût brut pour l'Etat des allégements de charge est donc supérieur au rendement du relèvement de deux points du taux de TVA applicable dans les DOM. Cependant, le secrétariat d'Etat à l'outre-mer rappelle que les exonérations de la loi Perben ne sont pas cumulables avec les dispositifs d'allégement sur les bas salaires et que, par conséquent, " il faut tenir compte, pour apprécier le surcoût réel de la mesure, de l'impact qu'auraient eu les allégements bas salaires si les exonérations sectorielles n'avaient pas existé ".

Cet impact est estimé à 150 millions de francs, soit environ le montant de l'écart entre le produit du relèvement de la TVA et le coût des exonérations. Au total, les exonérations de la loi Perben sont neutres pour le budget de l'Etat.

Le bilan réalisé par le secrétariat d'Etat précise que " 70 % des entreprises pouvant prétendre à l'exonération bénéficient effectivement de la mesure. La proportion de salariés effectivement exonérés est quant à elle de 80 %. "

2. Les créations d'emplois

Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer relève que " les analyses réalisées ont permis de constater un effet globalement positif des exonérations sur les effectifs " et que " les effectifs totaux des secteurs exonérés ont augmenté entre 1995 et 1997 plus de quatre fois plus vite que ceux des secteurs non exonérés hors BTP ".

En outre, si le nombre d'établissements exonérés dans les quatre départements d'outre-mer est stable entre 1996 et 1998, les effectifs de salariés exonérés croissent de façon importante et passent de 37.383 en 1996 à 43.749 en 1998.

Les exonérations représentent 18 % de l'ensemble de la masse salariale des entreprises et leur apporte donc " une amélioration très importante de leur compétitivité ", d'autant plus que la mise en place des exonérations est intervenue parallèlement à l'achèvement de l'alignement du SMIC sur le niveau de la métropole.

IV. LES ORIENTATIONS DU GOUVERNEMENT EN FAVEUR DE L'OUTRE-MER

A. L'EMPLOI PUBLIC

1. L'évolution de la structure des crédits du secrétariat d'Etat

L'évolution de la structure des crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer fait apparaître la priorité dont bénéficie l'emploi public dans le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer. L'augmentation des crédits consacrés aux emplois-jeunes, 170 millions de francs, est supérieure à celle de l'augmentation totale des crédits du secrétariat d'Etat, qui s'élève à 101 millions de francs. Depuis 1998, les crédits consacrés aux emplois-jeunes ont plus que doublé, quand bien même seulement les deux tiers des crédits parviennent à être consommés. En revanche, la part des dépenses d'investissement régresse.

2. Le statu quo sur la question des sur-rémunérations dans la fonction publique

Les agents publics bénéficient outre-mer de rémunérations supérieures à celles versées en métropole. En premier lieu, les traitements font l'objet d'une majoration d'environ 40 % dans les départements d'outre-mer, et qui peut atteindre plus de 80 % dans les territoires d'outre-mer ou en Nouvelle-Calédonie. En deuxième lieu, les agents bénéficient d'une indemnité d'éloignement d'environ douze mois de traitement, étalée sur quatre ans, dans les département d'outre-mer, et qui atteint dix-huit mois de traitement en deux ans à Wallis-et-Futuna. En troisième lieu, les agents publics bénéficient de congés bonifiés, équivalents à trente-cinq jours supplémentaires en trois ans. Enfin, à la Réunion, les pensions de retraites sont majorées de 35 % pour tous les retraités de la fonction publique, qu'ils aient servi outre-mer ou non.

Le coût de ces sur-rémunérations est évalué à 8 milliards de francs, dont 53 % à la charge de l'Etat.

Lors de son récent voyage aux Antilles, le Premier ministre a exclu toute réforme du régime des rémunérations dans la fonction publique. Pourtant, dans son rapport remis au secrétaire d'Etat à l'outre-mer, M. Bertrand Fragonard, conseiller-maître à la Cour des comptes, considère que ces sommes pourraient être mieux utilisées, notamment dans le cadre de politiques en faveur de l'emploi.

Outre les économies susceptibles d'être réalisées, ce rapport estime également que la réforme du régime des sur-rémunérations permettrait de mettre un terme aux inconvénient de ce système. Votre rapporteur reproduit ci-dessous un extrait du rapport Fragonard :

" Un enjeu économique

Pour certains de nos interlocuteurs, l'importance des sur-rémunérations dans la sphère publique pèse sur les prix et exerce une influence à la hausse des rémunérations dans le secteur privé, notamment dans l'encadrement intermédiaire. Il est très vraisemblable qu'elles dissuadent les employeurs publics -et l'Etat ne fait pas exception- de recruter à hauteur des besoins, comme s'ils récupéraient partiellement en effectifs le surcoût unitaire de leurs agents. Constater que ces sur-rémunérations se diffusent dans l'économie des DOM et font " tourner la machine " en entretenant la consommation ne suffit pas à les rendre acceptables : une partie de ce pouvoir d'achat est recyclé sur la métropole sous forme d'importations ou d'épargne, et il va de soi qu'il n'est dans l'intention de personne d'exercer une pression déflationniste en supprimant 8 milliards de francs injectés dans les DOM. La vraie question est d'apprécier l'intérêt respectif du système actuel et des systèmes alternatifs à enveloppe constante.

Un enjeu politique

L'éclatement de la société des DOM entre un secteur à garantie d'emploi et forte rémunération et un secteur exposé à salaires inférieurs, et enfin, à la marge de la société, une population en sous-emploi ou chômage massif est profondément malsain. Il ne peut que renforcer le sentiment d'exclusion des jeunes et susciter des réactions contre la métropole.

Un enjeu pour les finances des collectivités locales

Au-delà du surcoût actuel, les budgets de ces collectivités sont exposés à la pression de demandes de titularisation d'un nombre élevé d'agents qui demandent que celle-ci se fasse à la valeur majorée actuelle des titulaires.

Il est certes difficile de chiffrer l'impact total d'une mesure généralisée de titularisation à ces niveaux. L'estimation d'un milliard de francs est cependant régulièrement avancée. Ce montant représente, à titre de comparaison, environ 40 % des dépenses d'investissement des communes des DOM, hors remboursement d'emprunts, pour 1997. "

B. LA MODERNISATION DU DROIT APPLICABLE OUTRE-MER

Le gouvernement a engagé un vaste mouvement de modernisation du droit applicable outre-mer. Ce mouvement ne concerne que marginalement les départements d'outre-mer et la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, qui sont soumis au principe de l'assimilation législative. En revanche, dans les territoires d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et à Mayotte, les lois adoptées en métropole ne s'appliquent que si une disposition le prévoit expressément.

Or, il n'est pas rare que les lois ne comportent aucune disposition d'applicabilité. En conséquence, ces parties du territoire national continuent à être régies par des dispositions obsolètes en métropole.

La loi d'habilitation du 6 mars 1998 a autorisé le gouvernement à légiférer par ordonnances dans dix-sept domaines. Elle a abouti à la prise de douze ordonnances, dont quatre relèvent de la compétence de votre commission des finances2(*). Les projets de loi de ratification de ces ordonnances ont été examinés par notre assemblée le 24 novembre 1999.

Le 25 octobre 1999, une nouvelle loi d'habilitation a été promulguée et autorise le gouvernement à légiférer par ordonnances dans douze domaines.

Le dynamisme du gouvernement en cette matière doit être salué. Malgré tout, si la procédure des ordonnances a l'avantage de la rapidité et de l'efficacité, elle n'est pas entièrement satisfaisante. En effet, d'une part, il n'est pas assuré que le gouvernement continuera à systématiquement inscrire les projets de loi de ratification à l'ordre du jour des assemblées. D'autre part, la norme doit rester celle de lois votées par le Parlement, et non ratifiées par lui.

En outre, à l'occasion de la ratification de l'ordonnance n° 98-775 du 2 septembre 1998 relative à l'actualisation du droit des activités financières outre-mer, votre rapporteur a constaté que la volonté du gouvernement de réduire l'écart entre les règles en vigueur en métropole et le droit applicable outre-mer n'était pas totale . En effet, cette ordonnance étendait à l'outre-mer des textes dans leur rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la loi d'habilitation du 6 mars 1998. A l'initiative de votre commission des finances, le Sénat a modifié le projet de loi de ratification de manière à étendre ces textes dans leur rédaction actuelle, c'est-à-dire modifiée par la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier et par la loi du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière.

Le gouvernement a approuvé cette initiative. Il n'a cependant pas souhaité aller plus loin et profiter du " support " constitué par le projet de loi de ratification pour étendre à l'outre-mer la totalité des dispositions de la loi relative à l'épargne et la sécurité financière. Or, comme l'extension de ces dispositions ne figure pas dans le champ de l'habilitation de la loi du 25 octobre 1999, il est vraisemblable qu'elles ne pourront pas être étendues avant longtemps, à moins que le gouvernement ou l'Assemblée nationale ne profitent de la navette pour les y inscrire.

Afin d'éviter de trop souvent dessaisir le Parlement de ses prérogatives législatives et d'éviter que l'écart entre les règles applicables dans les différentes parties du territoire national ne continue de s'accroître, votre rapporteur insiste sur la nécessité de systématiquement prévoir les conditions d'application outre-mer des différents textes soumis au vote du Parlement.

C. QUEL AVENIR POUR LA LOI PONS ?

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a rendu public en septembre 1999 son rapport sur l'application de la loi dite " Pons " en 1998.

Ce rapport était particulièrement attendu puisqu'il porte sur la première année de mise en oeuvre des modifications importantes apportées au régime de défiscalisation des investissements outre-mer par la loi de finances pour 1998.

L'article 18 de la loi de finances pour 1998 a en effet introduit les aménagements suivants :

- pour les personnes physiques, la déduction du montant de l'investissement du bénéfice industriel et commercial (BIC) est transformée en une déduction du revenu global (" tunnelisation ") tandis que les sociétés continuent à bénéficier d'une déduction de leurs résultats imposables. Les principaux bénéficiaires de la mesure (les personnes physiques), dont les investissements ont représenté 16 milliards de francs sur les 18,2 agréés entre 1992 et 1996, en sont désormais privés ;

- la base déductible est réduite du montant des subventions publiques attribuées au projet ;

- l'imputation sur le revenu global des déficits résultant de leur exploitation par des personnes physiques n'exerçant pas à titre professionnel est supprimée. Corrélativement, l'agrément prévu pour permettre l'imputation des déficits supérieurs à trois millions de francs est également supprimé ;

- la création ou le maintien de l'emploi dans le département ou le territoire où l'investissement est réalisé devient un critère complémentaire pour l'octroi de l'agrément ;

- la limite à partir de laquelle tout projet doit être soumis à autorisation préalable, dans les secteurs non soumis à l'agrément, est abaissée de 30 à 10 millions de francs ;

- la procédure d'agrément est étendue au secteur de la pêche.

Le Sénat avait critiqué la décision de " tunneliser " les investissements réalisés par des personnes physiques, notamment en raison des conséquences sur le niveau de l'investissement et de l'emploi outre-mer. Cette décision apparaissait d'ailleurs contradictoire avec celle de prendre en compte la création ou le maintien de l'emploi dans les critères de l'agrément.

Le tableau ci-dessous tend à montrer que les craintes exprimées par le Sénat étaient fondées :

Bilan du dispositif " loi Pons " en 1996, 1997 et 1998

 

1996

1997

1998

98/97 en %

Montant des projets agréés (en millions de francs)

5.590

9.159

3.044

- 66,7

Nombre d'emplois créés

1.848

2.848

1.382

- 51,4

Dépense fiscale (en millions de francs)

2.450

4.018

1.380

- 65,6

Source : ministère de l'économie et des finances

Les mesures de 1998 ont conduit à réduire très sensiblement le montant des investissements réalisés outre-mer dans le cadre de la loi Pons. Logiquement, le gain pour l'Etat (la baisse de la dépense fiscale) est de même ordre que la chute des investissement.

En revanche, il peut paraître surprenant, voire rassurant, de constater que l'ampleur de la baisse du nombre d'emplois créés approche celle du montant des investissements. Les investissements réalisés dans le cadre de la loi Pons ne sont donc pas des investissements de pure aubaine, ils permettent bel et bien des créations d'emplois. En revanche, il est vrai que le coût pour l'Etat de chaque emploi créé diminue entre 1997 et 1998, passant de 1,4 milliard de francs à 900 millions de francs3(*).

Dans son rapport paru en septembre 1999, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie considère que " les agréments délivrés en 1998 (...) donnent une vue partielle des investissements réalisés qui ont bénéficiés de la loi Pons ". En effet, en supprimant la possibilité de " détunnéliser " les investissement réalisés par des personnes physiques, la loi de finances pour 1998 a supprimé également l'agrément qui autorisait les détunnélisations. Par conséquent, les projets réalisés par les personnes physiques ne donnent plus lieu à agrément et ne font plus l'objet d'un suivi précis. Toutefois, la baisse importante du montant des investissements entre 1997 et 1998 permet de penser que les personnes physiques se sont détournées de la loi Pons et que la grande majorité des investissements réalisés sont soumis à agrément.

Le gouvernement n'a pas clairement annoncé ses intentions s'agissant de l'avenir de la loi Pons. Cependant, votre rapporteur constate qu'un groupe de travail interministériel a rendu un rapport contenant des pistes pour remplacer, à terme, le dispositif de défiscalisation. Dans la lettre de transmission de ce rapport au président de l'Assemblée nationale, le Premier ministre a indiqué que le gouvernement " n'envisage pas de proposer une remise en cause du dispositif sans concertation préalable avec les élus de l'outre-mer et, si des modifications devaient être soumises au Parlement, ce serait à effort budgétaire constant, sans rupture de continuité et en recherchant plus d'efficacité dans l'allocation des fonds publics ".

D. LES CONSÉQUENCES DU RECENSEMENT SUR LES DOTATIONS DE L'ETAT AUX COMMUNES

Outre-mer comme en métropole, le recensement général de 1999 aura des conséquences sur le montant des attributions des communes au titre de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Les conséquences de la prise en compte des résultats du recensement seront moins négatives pour les communes d'outre-mer que pour les communes de métropole.

En effet, le problème posé par la prise en compte des nouveaux habitants est qu'elle conduit à majorer le montant de la dotation forfaitaire. La DGF étant une enveloppe fermée, cette augmentation réduit d'autant le montant de la dotation d'aménagement, qui comprend la " quote-part " réservée aux communes d'outre-mer, la dotation d'intercommunalité et, pour le solde, le dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR).

En métropole, la diminution de la dotation d'aménagement pose un problème car elle conduit à réduire le montant de la DSU et de la DSR. Afin d'éviter ce cas de figure, le gouvernement a déposé un projet de loi, qui sera examiné par le Sénat le 10 décembre 1999, et qui a pour but d'étaler dans le temps la prise en compte des nouveaux habitants, donc l'augmentation de la dotation forfaitaire, afin de limiter la baisse de la DSR et de la DSU. Des abondements budgétaires ont été inscrits dans le présent projet de loi de finances afin de permettre à ces dotations de progresser.

Le problème ne se pose pas dans les mêmes termes pour les communes d'outre-mer car elles ne perçoivent ni la DSU, ni la DSR. A la place, elles bénéficient d'une " quote-part " de la dotation d'aménagement, qui est versée aussi bien aux départements d'outre-mer, aux collectivités territoriales de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon qu'à la Nouvelle-Calédonie et aux territoires d'outre-mer.

Pour les départements d'outre-mer, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, cette quote-part est déterminée par l'article L. 2563-4 du code général des collectivités territoriales. Pour la Nouvelle-Calédonie et les territoires d'outre-mer, l'éligibilité à cette quote-part résulte des dispositions de l'article 25 de la loi n° 93-1436 relative à la DGF. La quote-part " est calculée par application au montant de la dotation d'aménagement du rapport existant, d'après le dernier recensement général, entre la population de chaque territoire ou de chaque collectivité territoriale, majorée de 10 p. 100, et l'ensemble de la population nationale. "

La population des quatre départements d'outre-mer a augmenté de 206.400 personnes depuis 1990, soit 1,5 % par an, la Guyane restant le département le plus dynamique démographiquement, suivi de la Réunion, de la Guadeloupe et de la Martinique.

Ce rythme est quatre fois supérieur à celui de la métropole. Par conséquent, le montant de la quote-part va s'accroître avec la prise en compte des résultats du recensement général de 1999. Ainsi, alors qu'il a fallu majorer la DSU de 500 millions de francs pour qu'elle progresse en 2000 de 16 %, et majorer la DSR " bourgs-centres " pour qu'elle augmente de 26 %, la quote-part des communes d'outre-mer progresse pour sa part " spontanément " de 22 %, et s'établit à 154,5 millions de francs.

S'agissant de la dotation forfaitaire, les communes d'outre-mer seront soumises au même régime que les communes de métropole. Pour les communes dont la population progresse, la prise en compte des nouveaux habitants sera lissée sur trois ans, si le texte issu de l'Assemblée nationale reste en l'état, ou sur deux ans, comme le propose votre commission des finances. Pour les communes dont la population baisse, le montant de la dotation forfaitaire sera gelé pendant trois ans ou, le cas échéant, pendant deux ans. Au terme du gel, il reprendra sa progression " normale ".

La prise en compte des résultats du recensement général de 1999 devrait permettre de corriger les déséquilibres de la répartition de la quote-part outre-mer entre les communes des départements d'outre-mer et celles des territoires d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie, au détriment des communes des territoires d'outre-mer. En effet, comme le relèvent Claude Lise et Michel Tamaya dans leur rapport remis au premier ministre, " la prise en compte, légitime, des résultats du recensement de la population effectuée dans les territoires d'outre-mer en 1996 a abouti à augmenter le montant de la DGF des communes de ces territoires de 45 millions de francs au détriment des communes des départements d'outre-mer ". Ils ajoutent que " les effets du recensement de 1999 risquent d'être exactement inverses ".

Les mêmes effets se produisent entre les communes de métropole, mais sont moins perceptibles en raison du plus grand nombre de bénéficiaires de la DGF. Pour compenser cet effet pervers, MM. Lise et Tamaya préconisent pour l'outre-mer " un mécanisme de sauvegarde garantissant à chaque commune une progression minimale de sa dotation, quelle que soit celle des autres collectivités ".

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Au cours de leur examen en première lecture par l'Assemblée nationale, les crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer ont fait l'objet d'une majoration de 2,834 millions de francs, à titre non reconductible.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 13 octobre, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Henri Torre, rapporteur spécial, sur les crédits consacrés, dans le projet de loi de finances pour 2000, à l'outre-mer.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a indiqué que le montant pour 2000 des crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer s'élevait à 6,3 milliards de francs dans le projet de loi de finances, mais que le budget du secrétariat d'Etat ne constituait qu'une petite partie de l'effort total de l'Etat en faveur de l'outre-mer, qui s'établissait à 51 milliards de francs en 1999.

Il a estimé que le budget de l'outre-mer était plutôt bien traité par le projet de loi de finances pour 2000 car, alors que l'objectif de progression des dépenses du budget général était de 0,9 %, le Gouvernement annonçait une augmentation des crédits de l'outre-mer de 13,5 %.

Il a expliqué que ce taux de progression était, en réalité, largement artificiel puisque, sur les 760 millions de francs supplémentaires dont bénéficiera le secrétariat d'Etat en 2000, 660 étaient, les années précédentes, inscrits au budget d'autres ministères.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a indiqué que, à structure constante, l'augmentation des crédits de l'outre-mer en 2000 était de 1,8 %, répartis en une augmentation de 3 % des dépenses de fonctionnement et une baisse de 1,2 % des dépenses d'investissements.

Le rapporteur spécial a alors présenté l'évolution en 2000 des cinq agrégats qui composent les crédits de l'outre-mer.

Il a indiqué que le montant des crédits de l'administration centrale, qui constituent le premier agrégat, était stable en 2000 et s'élevait à 1 milliard de francs. Il a précisé que les dépenses liées aux rémunérations augmentaient fortement, du fait de l'accord salarial du 10 février 1998, tandis que les dépenses en faveur des moyens en matériel diminuaient, en raison de la baisse des effectifs du service militaire adapté.

M. Henri Torre a constaté que les crédits du deuxième agrégat, qui concerne les actions en faveur des collectivités locales, affichaient une augmentation importante, et qu'ils étaient 3,8 fois supérieurs à ceux de la loi de finances initiale pour 1999.

Il a observé que, à structure constante, ces crédits diminuaient et que la forte augmentation du montant de cet agrégat s'expliquait par l'inscription au budget de l'outre-mer de crédits en provenance d'autres ministères et destinés à financer, en application des dispositions de la loi organique du 19 mars 1999, les nouvelles dotation globale de compensation et dotation globale de fonctionnement en Nouvelle-Calédonie.

M. Henri Torre a rappelé que, avec une dotation de 3,1 milliards de francs, les crédits en faveur du troisième agrégat, celui de l'emploi et de l'insertion sociale, représentaient la moitié du budget du secrétariat d'Etat. Il a souligné que le taux de progression de ces crédits, à structure constante, n'était pas de 13,5 % mais de 1,5 %. Il a expliqué cet écart par le transfert au fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM) des crédits destinés au financement des contrats emploi consolidé (CEC), auparavant inscrits au budget du ministère de l'emploi et de la solidarité.

Il a ajouté que la dotation totale du FEDOM en 2000 serait de 2,1 milliards de francs et que, si le plus gros poste restait celui des contrats emploi solidarité (CES), pour 661 millions de francs, l'exercice 2000 était surtout marqué par la montée en charge rapide du coût des emplois-jeunes, qui s'élève à 615 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2000 contre 445 millions de francs en 1999 et 300 millions de francs en 1998.

M. Henri Torre a noté que les crédits de l'action sociale et culturelle augmentaient de manière à permettre de financer un nouveau " fonds d'aide aux échanges artistiques et culturels ", dont la création correspond à une volonté du secrétariat d'Etat à l'outre-mer et du ministère de la culture de mettre en commun des moyens.

Le rapporteur spécial a rappelé que plusieurs chapitres du budget de l'outre-mer, notamment celui qui regroupe les aides au logement, étaient alimentés en cours d'exercice par les crédits de la " créance de proratisation " du revenu minimum d'insertion (RMI), dont le montant pour 2000 s'établit à 861,5 millions de francs, en hausse de 5,7 %.

M. Henri Torre a constaté que les crédits du quatrième agrégat, celui des actions en faveur du logement, poursuivaient en 2000 leur progression de 1999, mais à un rythme moins élevé.

Enfin, le rapporteur spécial a rappelé que le dernier agrégat, celui des dépenses en faveur de l'investissement et du développement économique et social, était principalement constitué de deux fonds destinés à l'investissement outre-mer, le Fonds d'investissement des départements d'outre-mer (FIDOM) et le Fonds d'investissement pour le développement économique et social (FIDES). Il a observé que les dotations de ces fonds augmentaient dans le projet de loi de finances pour 2000, contrairement aux années précédentes.

Il a expliqué la baisse du montant total des dépenses d'investissement du secrétariat d'Etat par la réduction de la dotation du chapitre destiné au financement des investissements en Nouvelle-Calédonie, dont une partie des crédits est basculée vers la nouvelle DGF de Nouvelle-Calédonie.

Puis, M. Henri Torre a analysé l'article 72 du projet de loi de finances pour 2000 qui est rattaché au fascicule des crédits de l'outre-mer.

Il a indiqué que cet article modifiait l'article 4 de la loi dite " Perben " du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les DOM, à Saint-Pierre et Miquelon et à Mayotte, qui a créé un dispositif d'exonérations de charges patronales applicable cinq ans à compter de la date de publication des textes d'application.

Il a précisé que l'échéance du dispositif était le 1er mars 2000 et que l'objet de l'article 72 du projet de loi de finances pour 2000 était de le proroger jusqu'au 31 décembre de la même année.

M. Henri Torre a considéré que la volonté du Gouvernement de proroger ce dispositif constituait une reconnaissance implicite de son efficacité et a estimé que, si le Gouvernement s'engageait à ce que les dispositions de la future loi d'orientation entrent en vigueur au 1er janvier 2001, le choix de la date d'échéance au 31 décembre 2000 était acceptable.

M. Henri Torre a ensuite présenté plusieurs observations relatives à l'action du Gouvernement en faveur de l'outre-mer. En premier lieu, il a considéré que le projet de budget pour 2000 marquait une volonté louable d'améliorer la lisibilité et la cohérence de la présentation de l'effort financier de l'Etat outre-mer. A ce titre, il a observé avec satisfaction que les dépenses correspondant au financement de l'ensemble des contrats aidés outre-mer figureront dans le budget du secrétariat d'Etat. De même, il a estimé que la mise en place d'une dotation globale de compensation et d'une dotation globale de fonctionnement pour la Nouvelle Calédonie permettrait de faire apparaître les liens entre les réformes institutionnelles et leur traduction financière.

En deuxième lieu, il a insisté sur la conséquence du transfert, vers le budget de l'outre-mer, de dépenses antérieurement supportées par d'autres budgets, à savoir une augmentation forte, de 13,6 %, mais purement optique des crédits du secrétariat d'Etat. Il a rappelé que la progression réelle s'établissait à 1,8 % et que les moyens supplémentaires ne s'élevaient pas à 760 millions de francs mais à seulement 100 millions de francs.

En troisième lieu, il a considéré que l'évolution de la structure des crédits du secrétariat d'Etat n'était pas satisfaisante. Il a déploré que l'accroissement des moyens de 100 millions de francs ne soit pas consacré à l'investissement et à la préparation de l'avenir, mais au financement d'emplois para-publics, les emplois-jeunes, qui bénéficient de la principale mesure nouvelle avec 170 millions de francs supplémentaires. Il s'est interrogé sur la pertinence d'un renforcement du poids des emplois publics dans des départements et territoires dans lesquels la part des emplois privés est déjà trop faible.

En quatrième lieu, il a constaté que le renforcement du secteur public tranchait avec l'absence de mesure en faveur de l'investissement outre-mer. Il a noté que, pour la première fois depuis deux ans, le régime de la loi Pons ne semblait pas devoir être modifié par la loi de finances pour 2000. Il s'est inquiété d'une éventuelle remise en cause profonde de ce dispositif dans la future loi d'orientation pour l'outre-mer.

En dernier lieu, et dans la perspective de la discussion de la loi d'orientation, M. Henri Torre a estimé que la commission devra être particulièrement attentive au sort réservé par ce texte aux dispositifs issus de la loi " Perben " de 1994  et à la prise en compte des propositions formulées par MM. Claude Lise et Michel Tamaya, qui préconisent notamment, dans leur rapport au Premier ministre, un retour progressif au droit commun de la fiscalité directe locale et une révision des dispositifs fiscaux propres à l'outre-mer.

M. Henri Torre a alors proposé à la commission, conformément à l'usage, de réserver sa position sur les crédits de l'outre-mer jusqu'à l'audition du ministre de l'intérieur.

Un débat s'est alors ouvert auquel ont participé MM. Claude Lise, Jacques Oudin et Gérard Braun.

M. Claude Lise a partagé l'ensemble des analyses du rapporteur spécial. De manière plus générale, il a souhaité en finir avec ce qu'il qualifie de " domo-pessimisme " et a déclaré que les descriptions de la situation des départements d'outre-mer publiées dans la presse ne correspondaient pas à la réalité.

Il a mis en avant deux maux dont souffrent les départements et territoires d'outre-mer. Il a tout d'abord insisté sur leur " mal développement " qui résulte des difficultés d'intégrer les économies d'anciennes colonies à celles d'un pays développé. Il a ajouté que la France n'avait jamais élaboré de vision stratégique du rôle de relais entre l'Europe et d'autres continents que pouvaient jouer les départements et territoires d'outre-mer.

En deuxième lieu, M. Claude Lise a estimé que l'outre-mer souffrait d'un " mal être " lié à l'absence de reconnaissance de son identité et de sa culture.

Il a expliqué que le rapport qu'il a rédigé, en collaboration avec le député Michel Tamaya, à la demande du premier ministre, résultait de la prise de conscience de ces difficultés par le Gouvernement. Il a indiqué que ce rapport comportait 70 propositions, dans des domaines aussi divers que la délégation de compétences, l'adaptation des textes aux réalités de l'outre-mer, l'évolution de l'organisation administrative et le développement économique.

S'agissant de l'organisation administrative des départements d'outre-mer, il s'est déclaré partisan d'une assemblée unique mais a admis que cette solution n'était pas conforme à l'article 73 de la Constitution, que le Gouvernement ne souhaite pas modifier. Il a précisé que, dans ces circonstances, la solution résidait en la création d'une instance de liaison entre l'assemblée départementale et l'assemblée régionale, mais que ce " congrès " n'avait pas vocation à devenir une troisième collectivité. Il a ajouté que, si cette proposition n'était pas retenue par la version définitive de la loi d'orientation pour l'outre mer, il n'y aurait alors d'autre solution que de réviser la Constitution.

En matière économique, M. Claude Lise a jugé indispensable de conserver, et même d'étendre à l'artisanat, les dispositions de la loi " Perben " et de maintenir un dispositif de défiscalisation, nécessaire pour relancer l'investissement.

Il a approuvé le principe d'une loi d'orientation qui permet d'aborder l'ensemble des problèmes dans un cadre global.

M. Jacques Oudin a rappelé que, dans un rapport consacré à la Corse, il avait préconisé la mise en place d'instances de liaison entre les différents niveaux de collectivités territoriales de l'île. Il a également insisté sur le rôle stratégique des départements et territoires d'outre-mer, qui sont pour la plupart situés à la charnière de plusieurs mondes. Il a souhaité que, dans son rapport écrit, le rapporteur spécial procède à une étude détaillée des politiques d'investissement outre-mer.

M. Gérard Braun a souhaité savoir quelle était la proportion de fonctionnaires dans la population active des départements et territoires d'outre-mer. Il s'est également interrogé sur le coût et les résultats des exonérations de la loi Perben.

En réponse aux différents intervenants, M. Henri Torre, rapporteur spécial, a considéré qu'il convenait de replacer l'examen des crédits de l'outre-mer dans la perspective de la loi d'orientation et du lancement de la nouvelle génération des contrats de plan Etat-région, qui permettront d'avoir une vision plus complète des intentions du Gouvernement en matière d'investissement outre-mer.

Il a rappelé son soutien au principe d'une défiscalisation dans l'esprit de la loi " Pons ", tout en regrettant les abus auxquels certaines dispositions de ce texte ont donné lieu dans le passé.

Il a estimé que le nombre élevé de créations d'emplois outre-mer était largement attribuable aux exonérations de charges patronales prévues par la loi " Perben ". Il a relevé que le nombre de salariés couverts par ces exonérations croissait d'année en année.

Enfin, M. Henri Torre, rapporteur spécial, a constaté que la rapidité de la croissance démographique limitait les effets, sur le taux de chômage, de la croissance économique élevée des départements et territoires d'outre-mer. Il a considéré que le développement des échanges avec les pays environnants était un facteur de développement de l'outre-mer qu'il convenait d'encourager.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de réserver sa position sur les crédits de l'outre-mer jusqu'à l'audition du ministre de l'intérieur.

Au cours de sa réunion du mardi 2 novembre, la commission a procédé au vote sur les crédits de l'outre-mer, précédemment réservés, sur le rapport de M. Henri Torre, rapporteur spécial. Elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de l'outre-mer.

Au cours de sa réunion du mercredi 13 octobre 1999, la commission des finances a procédé à l'examen des crédits de l'outre-mer, sur le rapport de M. Henri Torre, rapporteur spécial.

Réunie le mardi 2 novembre 1999 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de l'outre-mer inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000.




1 En 1999, la section générale du FIDOM est dotée de 198 millions de francs et celle du FIDES de 127 millions de francs. La section locale du FIDOM n'est pas dotée et celle du FIDES s'établit à 6,4 millions de francs.

2 Sénat, n° 81, session ordinaire de 1999-2000.

3 Ce coût n'est qu'un coût brut. Il est minoré par les recettes fiscales pour l'Etat et les collectivités locales provenant des impôts acquittés par les entreprises ainsi créées. En outre, comme le souligne le rapport Fragonard remis au secrétaire d'Etat à l'outre-mer, il est impossible de quantifier le nombre de création d'emplois indirects.






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