Projet de loi de finances pour 2000 : Défense: dépenses ordinaires

Projet de loi de finances pour 2000, TOME III - Les moyens des services et les dispositions spéciales (deuxième partie de la loi de finances) Annexe n°44 : Défense - dépenses ordinaires

TRUCY (François), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 89-TOME III Annexe n° 44 (1999-2000) - COMMISSION DES FINANCES

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Table des matières

N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 44

DÉFENSE

^• DÉPENSES ORDINAIRES

Rapporteur spécial : M. François TRUCY

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1805 , 1861 à 1866 et T.A. 370 .

Sénat : 88 (1999-2000).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. Observations générales

Le projet de budget pour 2000, selon la présentation qu'en fait le gouvernement, garantit, comme le précédent, la professionnalisation de nos forces.

La programmation pour les années 1997 à 2002 visait à donner les moyens de réaliser cet objectif. Cependant, si l'évolution du titre III porte globalement la marque de cette mutation, il n'en garantit pas la réussite pour les deux séries de raisons qui ont déjà été évoquées il y a un an.

2. La fragilisation budgétaire de la professionnalisation

Bien que la part du titre III dans le budget de la défense s'accroisse encore, celui-ci diminue en francs constants.

En outre, à l'intérieur du titre III, les dépenses de rémunérations et charges sociales continuent à progresser encore au détriment des dépenses de fonctionnement. Les mesures de restructuration permettent sans doute de faire dès maintenant des économies mais on ne constate malheureusement pas une augmentation substantielle du taux d'activité de nos forces.

3. La fragilisation factuelle de la professionnalisation

Elle résulte des effets convergents de deux constatations et d'une crainte :

• plus de 5 000 postes de personnel civil ne sont toujours pas pourvus dans les armées. Il en résulte des difficultés de fonctionnement importantes notamment dans les forces. Les armées doivent donc affecter à ces emplois indispensables à la vie des unités, des militaires du rang engagés et ce sont des emplois de combattants qui ne sont plus tenus. En outre, les jeunes engagés sont rapidement déçus d'être affectés à des tâches ne correspondant guère à ce qui leur avait été promis à la souscription de leur contrat.

• la ressource en appelés n'est plus suffisante ; 12 % des postes ne sont pas pourvus dans l'armée de terre et 18 % dans la marine où les postes de cuisiniers et de boulangers ne sont plus que rarement honorés. Cette situation pèse elle aussi sur les militaires d'active, non seulement sur les militaires du rang engagés mais encore sur les sous-officiers les plus jeunes ;

• 6 500 volontaires doivent être recrutés en 2000, dont 4 300 pour la seule gendarmerie. La qualité de cette ressource est-elle à la hauteur des responsabilités qui seront confiées à des jeunes gens qui, dans certaines brigades, remplaceront des gendarmes d'active ? Est-elle seulement du même niveau que celle des gendarmes auxiliaires qui disparaissent progressivement ?

4. La progression vers la professionnalisation totale des armées n'est pas satisfaisante

Les effectifs présents dans les armées ne sont pas conformes à ce qu'avait fixé la loi de programmation militaire. Les contraintes que cette situation fait peser sur le personnel des forces et la relativité de l'amélioration des crédits de fonctionnement font que les possibilités d'entraînement de nos unités restent notablement inférieures aux normes d'une armée professionnelle. Dans ces conditions, il ne semble pas que les armées soient en voie de satisfaire aux " grandes fonctions opérationnelles " définies par la loi de programmation militaire, notamment à celle de projection.

INTRODUCTION

La professionnalisation des armées se poursuit. Les trois premières années de son déroulement sont achevées et le projet de loi de finances du ministère de la défense pour 2000 entame la seconde moitié de ce parcours.

Le titre III de ce budget est profondément empreint de cette mutation car il n'a proportionnellement jamais occupé une telle place.

Est-il à même pour autant, alors qu'il régresse en francs constants, de garantir le bon achèvement du processus à la fin de cette nouvelle période triennale, en 2002 ?

PREMIÈRE PARTIE


PRÉSENTATION GÉNÉRALE
DES CRÉDITS DU TITRE III

CHAPITRE PREMIER

LE TITRE III
ET LE BUDGET DE LA DÉFENSE

Note liminaire. Le projet de budget du ministère de la défense pour 2000 inclut les crédits, et le personnel du secrétariat d'Etat aux anciens combattants. Pour permettre d'évaluer l'évolution du projet de budget de la défense par rapport à celui de 1999, les crédits et le personnel du secrétariat d'Etat aux anciens combattants ont été exclus des comparaisons.

I. MONTANT DU BUDGET DE LA DÉFENSE

Le budget de la défense s'élève à 241 882 millions de francs, pensions comprises, ou 187 429 millions de francs hors pensions.

La part dans le budget général des moyens disponibles pour la défense est de 11,1 % et dans le produit intérieur brut de 2,04 %.

L'évolution prévue des prix du PIB est de 0,9 %.

Hors pensions le budget en projet régresse de 1,3 % en francs courants et de 2,2 % en francs constants. Le titre III quant à lui progresse de 0,5 % en francs courants et régresse de 0,4 % en francs constants.

II. MONTANT DU TITRE III

Le montant du titre III s'élève à 158 949 millions de francs. Sur ce montant les pensions comptent pour 54 433 millions de francs.

Le montant du titre III hors pensions est donc 104 516 millions de francs.

Le tableau ci-dessous retrace son évolution par rapport à 1999, en francs courants.

(En millions de francs)

Loi de finances initiale 1999	Loi de finances initiale 2000	Évolution 2000/1999 en pourcentage
103 959	104 516	+ 0,5

En 9 ans, les crédits du titre III ont évolué comme suit :

(En milliards de francs 1999)

Titre III hors pensions	L.F.I. en francs courants	Crédits de paiement ouverts en francs courants	Crédits de paiement ouverts en francs constants
1992	92,3	93,2	101,5
1993	94,9	97,8	103,4
1994	99,8	98,1	102,5
1995	99,8	102,3	105,1
1996	100,6	100,6	102,1
1997	102,2	102,2	102,2
1998	103,7	103,7	102,4
1999	103,9	103,9	102,9
2000	104,5	104,5	103,55

III. PART DU TITRE III DANS LE BUDGET DE LA DÉFENSE

l'évolution des deux titres au sein du budget de la défense est retracée dans le tableau ci-contre.

En raison de la diminution des crédits de paiement du titre V pour 2000, la part du titre III repasse à nouveau au-dessus de 55 %.

TITRES III, V ET VI DANS LE BUDGET DE LA DÉFENSE DEPUIS 1989

(En milliards de francs)

	Crédits 1989	Pourcentagedu total	Crédits 1990	Pourcentagedu total	Crédits 1991	Pourcentagedu total	Crédits 1992	Pourcentagedu total	Crédits 1993	Pourcentagedu total	Crédits 1994	Pourcentagedu total
Crédits de paiement :
• Titre III ^1( * ) ......................	84 360	46,3	87 343	46,1	91 400	46,98	92 334,5	47,23	94 976	47,9	98 912	49,6
• Titres V et VI ............	98 000	53,7	102 100	53,9	103 148	53,02	103 148	52,77	102 934	52,1	100 416	50,4
Total ...................	182 360	100	189 443	100	194 548	100	195 482,5	100	197 910	100	199 328	100
	Crédits 1995	Pourcentagedu total	Crédits 1996	Pourcentagedu total	Crédits 1997	Pourcentagedu total	Crédits 1998	Pourcentagedu total	Crédits 1999	Pourcentagedu total	Crédits 2000	Pourcentagedu total
Crédits de paiement :
• Titre III ^1 .....................	99 323	49,2	100 652	51,4	102 223	53,5	103 722	56,1	103 959	54,7	104 516	55,8
• Titres V et VI ..............	102 430	50,8	94 941	48,6	88 699	46,5	81 000	43,9	86 000	45,3	82 913	44,2
Total .....................	201 753	100	195 593	100	190 922	100	184 722	100	189 959	100	187 429	100

CHAPITRE II


LES CRÉDITS DU TITRE III

Confirmant l'évolution des années précédentes, le poids des rémunérations à l'intérieur du titre III continue à s'accroître et dépasse pour la première fois 80 % (80,1 % contre 79,7 % en 1999).

I. VENTILATION DES CRÉDITS PAR SECTION

L'évolution de 1999 à 2000 est retracée par le tableau ci-dessous :

VENTILATION PAR SECTION

En millions de francs)

	Crédits de paiement		Variation
	1999	2000	en %
Terre ......................................	30 700	30 916	+ 0,7
Marine ...................................	12 908	12 897	- 0,1
Air .........................................	15 559	15 680	+ 0,8
Gendarmerie ...........................	20 490	20 892	+ 1,9
Section commune ...................	24 302	24 131	- 0,7
Total ...........................	103 959	104 516	+ 0,5

La section gendarmerie est celle qui progresse le plus nettement.

Ces évolutions sont liées à celles des crédits de rémunérations de chacune des sections.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATIONS
ET DE CHARGES SOCIALES

(En millions de francs)

	1999	2000	Évolution en %
Terre ......................................	24 645,3	25 052	+ 1,6
Marine ...................................	10 264,4	10 174,6	- 0,9
Air .........................................	12 230	12 273,6	+ 0,4
Gendarmerie ...........................	16 737,4	17 100,1	+ 2,2
Section commune ...................	18 942,4	19 083,3	+ 0,7
Total ...........................	82 819,5	83 683,6	+ 1

Pour les rémunérations et les charges sociales, la gendarmerie bénéficie également de la progression la plus importante.

II. ANALYSE DES DÉPENSES PAR NATURE

Les crédits du titre III, ventilés par nature de dépenses apparaissent dans le tableau ci-dessous :

(En millions de francs)

	Crédits de paiement			Autorisations de programme
	1999	2000	Variation en %	1999	2000	Variation en %
Rémunérations et charges sociales ...	82 820	83 684	+ 1	-	-	-
Alimentation ....................................	2 432	2 263	- 6,9	-	-	-
Carburants .......................................	2 370	2 341	- 1,2	-	-	-
Entretien programmé du matériel .....	1 323	1 109	- 16,2	1 323	1 109	- 16,2
Fonctionnement ...............................	15 014	15 118	+ 0,7	-	-	-
Total dépenses ordinaires .....	103 959	104 516	+ 0,5	1 323	1 109	- 16,2

A. LES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATIONS ET DE CHARGES SOCIALES

Ils s'élèvent à 83,7 milliards de francs et représentent 80,1 % du titre III. Ils augmentent de 1 %.

Cette évolution résulte du bilan net des suppressions et des créations d'emplois et du coût des mesures d'accompagnement de la professionnalisation et d'adaptation de l'outil industriel en augmentation de 5,2 %.

B. LES AUTRES CRÉDITS

Ils représentent, au total 19,9 % des crédits du titre III et s'élèveront à 20,8 milliards de francs, en diminution (- 1,4 %) par rapport à ceux de 1999 (21,1 milliards de francs).

Cette diminution est proportionnellement inférieure à celle des effectifs (- 5 %).

III. LE NÉCESSAIRE ÉQUILIBRE ENTRE CRÉDITS DE RÉMUNÉRATIONS ET CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT

A. UN DÉSÉQUILIBRE QUI S'ACCROÎT

Les crédits de rémunérations et de charges sociales augmentent de 1 %. Ils représentent désormais plus de 80 % du titre III et ils compriment de plus en plus les autres crédits.

Leur part relative dans le titre III évolue comme suit :

	1990	1998	1999	2000
Crédits de rémunérations et charges sociales ..................	70 %	77,6 %	79,7 %	80,1 %
Crédits de fonctionnement ..	30 %	22,4 %	20,3 %	19,9 %

Ainsi, à une réduction de 4,9 % des effectifs correspond une augmentation de 1 % des crédits de rémunérations et de charges sociales. Ce phénomène s'explique par le remplacement d'une partie des appelés, à la solde réduite, par des civils et des engagés mieux rémunérés. Ceux-ci sont, en outre, largement bénéficiaires des mesures de revalorisation des " basses rémunérations ". Il n'y a guère de raison pour que cette évolution ne se poursuive pas jusqu'en 2002.

A cette accentuation, en construction budgétaire, du poids des crédits de rémunérations et de charges sociales, doivent être ajoutées les ponctions exécutées à leur profit, en cours d'année, sur le titre V. Elles sont la marque d'une insuffisance des dotations initiales, au-delà des surcoûts engendrés par les opérations extérieures. Le décret d'avance du 21 août 1998, sur un montant total de 3,8 milliards de francs, consacrait 2,8 milliards de francs aux rémunérations et charges sociales. Par le même mécanisme, le décret d'avance du 2 septembre 1999, a opéré un prélèvement de 4,05 milliards de francs sur le titre V au profit du titre III dont 1,250 milliard de francs destiné aux rémunérations et charges sociales, hors opérations extérieures.

B. UNE PRISE EN COMPTE INSUFFISANTE DES DIFFICULTÉS DE FONCTIONNEMENT

Le gouvernement fait valoir que la réduction du format des armées induit un tel montant d'économies (944 millions de francs) que derrière l'apparente réduction des crédits du titre III hors rémunérations et charges sociales, se manifeste une réelle amélioration des conditions de fonctionnement des unités. La mise en place d'un crédit nouveau, de 216 millions de francs, pour sous-traiter à des entreprises des tâches correspondant à des postes vacants est également présentée comme un desserrement des contraintes pesant sur les unités.

Ces mesures appellent deux observations :

- le montant des crédits de sous-traitance n'est pas à la hauteur du déficit en personnel civil et en appelés des armées et de certains services ; il n'allégera les sujétions des unités que dans une faible mesure. En outre, les formalités auxquelles sera soumise la passation des contrats de sous-traitance, retarderont l'application réelle de cette mesure ;

- les crédits du titre III " hors rémunérations et charges sociales " portent sur des objets très divers. On peut mesurer leurs effets sur les activités des forces, qui ne s'améliorent pas suffisamment, il est plus difficile d'en apprécier l'impact sur les conditions de vie et de travail. Cependant, celles-ci restent globalement difficiles et sans équivalent dans le reste de la fonction publique.

DEUXIÈME PARTIE


LE PERSONNEL :


DIFFICULTÉS ET INCERTITUDES
D'UNE PÉRIODE DE TRANSITION

Le passage d'une armée mixte à une armée professionnelle marque profondément la loi de programmation militaire puisqu'il se réalise sur toute sa durée, de 1997 à 2002. Les appelés sont progressivement et en partie remplacés par des militaires engagés, par du personnel civil et par des volontaires ; des postes de sous-officiers et quelques postes d'officiers sont en outre supprimés.

Le respect de l'échéancier qui figure à l'article 3 de la loi de programmation militaire est une des clés de voûte de la réussite de la professionnalisation. La situation réelle des effectifs rend celle-ci incertaine.

CHAPITRE PREMIER


LES EFFECTIFS MILITAIRES ET CIVILS

En l'espace de 11 ans, les effectifs du ministère de la défense, militaires et civils confondus, seront passés de 680 000 à 491 000, soit une réduction de près de 28 %.

Cette décroissance est encore appelée à se poursuivre du fait de la réduction du format des armées. A la fin de la période couverte par la programmation, en 2002, le ministère de la défense ne comptera plus que 440 000 personnes.

1982	1983	1984	1985	1986	1987	1988	1989	1990	1991
719 805	821 123	712 656	703 791	699 746	699 460	694 059	685 791	679 248	670 137
1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2002
634 905	613 809	609 902	605 977	600 508	572 796	547 467	519 264	491 669	440 206

Pour 2000, la répartition des effectifs sera la suivante :

	Terre	Marine	Air	Gendar-merie	Services communs	Totaux
Militaires :
• Active .................... • Contingent ............. • Volontaires ............	122 285 44 197 2 858	44 473 4 579 439	60 535 5 428 510	79 962 7 403 7 300	12 754 868 144	320 009 62 475 11 251
Total militaires : .......	169 340	49 491	66 473	94 665	13 766	393 735
Civils .........................	30 764	9 573	5 507	1 868	30 557	78 269
Comptes de com-merce (militaires et civils) .........................	-	-	-	-	-	19 665
TOTAL GÉNÉRAL	-	-	-	-	-	491 669

ÉCARTS ENTRE LA LOI DE FINANCES 2000
ET LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE

(Hors comptes de commerce)

	Évolution 1999/2000 de la loi de programmation	Évolution LFI 1999/2000	Écart
Officiers .......................	- 72	- 259	- 187
Sous-officiers ...............	- 3 608	- 4 503	- 895
Militaires du rang .........	+ 7 963	+ 8 313	+ 350
Appelés et volontaires ..	- 28 919	- 29 769	- 850
Civils ............................	+ 2 035	- 377	- 2 412
TOTAL ..............	- 22 601	- 26 595	- 3 994

Le projet de loi de finances pour 2000 accentue ainsi de plus de 17 % la réduction d'effectifs prévue par la loi de programmation militaire.

Les principales évolutions par armées et par catégories de personnel figurent dans les tableaux suivants.

I. LES EFFECTIFS MILITAIRES

Les effectifs militaires passeront de 419 953 à 393 735. Le solde net s'établit à - 26 218.

Cette diminution des effectifs frappera principalement les trois armées : l'armée de terre (- 17 404), la marine (- 4 133) et l'armée de l'air
(- 4 329).

A l'inverse, la gendarmerie verra ses effectifs augmenter de 491 personnes.

Cette réduction nette des emplois recouvre deux mouvements en sens contraire retracés dans le tableau ci-dessous :

	Terre	Marine	Air	Gendar-merie	DGA	Autres	Total
Militaires :	- 17 404	- 4 133	- 4 329	+ 491	- 236	- 607	- 26 218
• Officiers ..............	- 308	- 23	- 71	+ 230	- 86	- 1	- 259
• Sous-officiers ......	- 1 132	- 1 042	- 1 302	- 966	-	- 61	- 4 503
• Militaires du rang	+ 5 872	+ 212	+ 2 104	-	-	+ 125	+ 8 313
• Appelés ...............	- 23 333	- 3 579	- 5 359	- 3 073	- 200	- 725	- 36 269
• Volontaires ..........	+ 1 497	+ 299	+ 299	+ 4 300	+ 50	+ 55	+ 6 500

A la diminution du nombre des appelés, sur toute la période de la programmation et du nombre de sous-officiers, c'est-à-dire de leur encadrement, doit répondre une augmentation du nombre de militaires du rang d'active. Il s'agit donc d'un mouvement " en biseau " dont dépend le maintien des capacités opérationnelles de nos armées. Toute diminution plus rapide que prévue du nombre des appelés devrait donc être compensée par une augmentation corrélative de celui des militaires du rang engagés.

A. LA SUPPRESSION DE POSTES D'OFFICIERS, DE SOUS-OFFICIERS ET D'APPELÉS

Pour les officiers , en 2000, seule la gendarmerie (+ 230) bénéficiera d'un accroissement de son effectif ; il s'agit là de la poursuite du plan de requalification. L'armée de terre (- 308), la marine (- 23), l'armée de l'air
(- 71) et la délégation générale pour l'armement (- 86) supporteront l'essentiel des réductions d'effectif d'officiers.

Pour les sous-officiers , l'effectif subira une réduction de 4 503, essentiellement dans l'armée de terre (- 1 132), la marine (- 1 042), l'armée de l'air (- 1 302) et la gendarmerie (- 966).

Pour les appelés , l'effectif va passer de 98 766 à 62 475 soit une accélération de près de 8,5 points de leur taux de réduction par rapport à 1999 (1999/1998 : - 28,27 % ; 2000-1999 : - 36,74 %).

B. LA CRÉATION D'EMPLOIS DE MILITAIRES DU RANG ET DE VOLONTAIRES

Pour les militaires du rang , le projet de budget pour 2000 prévoit le recrutement de 8 313 engagés dont :

- 5 872 engagés volontaires (EVAT) pour l'armée de terre ;

- 2 104 militaires techniciens de l'air (MTA).

Pour les volontaires , l'année 2000 sera marquée par une accélération du recrutement. Au nombre de 6 500 (4 751 en 1999), les volontaires sont principalement destinés à la gendarmerie (4 300) et à l'armée de terre (1 497).

II. LES EFFECTIFS CIVILS

A. ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES

• Par catégorie (y compris le personnel rémunéré sur comptes de commerce)

	Effectifs pour 1997	Effectifs pour 1998	Effectifs pour 1999	Effectifs pour 2000	2000/1999
Personnel civil .....	98 968	98 945	98 450	97 073	- 1 377
Titulaires civils .....	33 879	35 195	37 121	39 970	+ 2 849
Contractuels civils	6 973	6 951	6 823	6 741	- 82
Ouvriers ................	58 116	56 799	54 506	50 362	- 4 144

On constate que la réduction de l'effectif du personnel civil s'accentue sensiblement pour les ouvriers alors que celui des titulaires progresse. Les suppressions et transformations d'emplois sont recensées ci-après.

B. LES CRÉATIONS, SUPPRESSIONS ET TRANSFORMATIONS D'EMPLOIS PRÉVUES POUR 2000

Au total et en solde net 1 377 emplois seront supprimés en 2000 (495 emplois supprimés en 1999). Ce solde résulte d'une part de la création de 556 postes dans la marine, 86 dans la gendarmerie, 2 031 dans l'armée de terre, 95 dans l'armée de l'air et 2 032 dans les services communs et d'autre part de la suppression de 4 051 emplois dont 925 à la délégation générale pour l'armement et 1 000 pour les comptes de commerce.

	Marine	Air	Terre	Gendarmerie	DGA	Autres	CC	Total
Civils : ...........	+ 556	- 95	- 2 031	+ 86	- 925	+ 2 032	- 1 000	- 1 377
• Titulaires ...	+ 750	+ 184	- 367	+ 104	- 476	+ 2 554	+ 100	+ 2 849
• Contractuels	+ 12	+ 8	- 268	-	- 70	+ 136	+ 100	- 82
• Ouvriers .....	- 206	- 287	- 1 396	- 18	- 379	- 658	- 1 200	- 4 144

III. RÉCAPITULATION GÉNÉRALE

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE
ENTRE 1996 ET 2002

(hors comptes de commerce et mesures d'ajustement)

(En milliers )

	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Militaires d'active ......	298	304	310	316	331	325	330
Appelés du contingent	201	170	138	103	62	47	27
Civils .........................	74	75	76	78	78	82	83
Total ...............	573	549	524	497	471	454	440

IV. LES SOUS-EFFECTIFS DES ARMÉES ET DE CERTAINS SERVICES

Les écarts entre la programmation et le budget établissent que la programmation n'est pas respectée dans ce domaine. La situation réelle est pire pour deux raisons : dans les armées et dans certains services, un grand nombre d'emplois de personnel civil est vacant ; le sous-effectif en militaires appelés est important.

Plus de 5 000 emplois de personnel civil sont durablement vacants dans les armées. Les taux de sous-effectif sont de 11 % dans l'armée de terre, de plus de 10 % dans la marine et de 17 % dans la gendarmerie.

Les causes de cette situation sont connues : impossibilité d'obtenir une véritable mobilité des ouvriers des établissements de la délégation générale pour l'armement vers les armées, inadéquation des emplois proposés aux qualifications détenues, longueur des procédures de recrutement du personnel titulaire.

En ce qui concerne les appelés, le sous-effectif est également important, de 12 % dans l'armée de terre et de 18 % dans la marine. La possibilité reconnue, sous certaines conditions, aux titulaires de contrats de travail d'obtenir des reports d'incorporation explique certainement une grande part de ces écarts.

La loi de programmation militaire a fixé les étapes du passage progressif d'une armée mixte à une armée professionnelle. Le rapport qui y est annexé insiste, notamment, sur l'importance attachée au remplacement d'une partie des appelés par du personnel civil. Aujourd'hui, la disparition anticipée des premiers et l'arrivée insuffisante des seconds crée un écart de 10 000 personnes aux conséquences pernicieuses sur la charge de travail des militaires en place, sur les engagements des militaires du rang et sur les capacités d'action des unités. Dans le rapport d'information intitulé " La professionnalisation des armées est-elle sur la bonne voie ? Bilan à mi-parcours ", publié le 20 octobre 1999, nous les avons décrites concrètement.

EN NOMBRE DE PERSONNES

Loi de programmation militaire 1997-2002

Source : ministère de la Défense - septembre 1997

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE
PAR CATÉGORIES DE PERSONNEL

(Hors comptes de commerce et avec mesures d'ajustement)

Données chiffrées en gras
annuité 2000 de la programmation

	496 599
			472 004
	38 774
					440 206
Officiers
		- 259	38 515
				- 326	38 189
		- 4 503
Sous-officiers	209 661		205 158
				- 5 862
					199 296
Militaires du rang engagés	68 023	+ 8 313
			76 336
				+ 16 191	92 527
	103 495
Appelés et volontaires		- 29 769
			73 726	- 46 555
					27 171
	78 646
Civils		- 377		+ 4 754	83 023
			78 269

Source : ministère de la défense - septembre 1999

CHAPITRE II



LES MESURES FINANCIÈRES RELATIVES AU PERSONNEL

Leur montant est de 326 millions de francs dont 271 millions de francs pour le personnel militaire et 55 millions de francs pour le personnel civil.

I. LE PERSONNEL MILITAIRE

Les mesures relatives au personnel d'active concernent essentiellement le financement des mesures applicables à l'ensemble de la fonction publique. Leur montant est en réduction par rapport à 1999 (490 millions de francs).

(En millions de francs)

DÉSIGNATION DES MESURES	Montant
Mesures acquises :
Accord salarial :
• Attribution de points uniformes à l'ensemble du personnel ...	156,847
• Mesures de revalorisation des bas salaires .............................	52,310
Mesures nouvelles :
• Revalorisations indemnitaires ................................................	55,448
• Repyramidage des effectifs budgétaires du corps des officiers du corps technique et administratif de l'armement .................	0,151
• Pyramidage des militaires infirmiers techniciens des hôpitaux des armées (corps des aides-soignants et secrétaires médicaux du service de santé) ................................................	0,800
• Revalorisations des primes des ingénieurs de l'armement ......	1,000
• Plan de requalification de la gendarmerie ..............................	4,000
Total ............................................................................	270,628

Quand aux mesures d'accompagnement de la professionnalisation au bénéfice du personnel militaire, elles s'élèveront à 854 millions de francs qui, sous forme de pécules, permettront le départ anticipé de 200 officiers et de 2 500 sous-officiers. L'augmentation de cette dotation permettra d'accroître le nombre de départs de sous-officiers.

II. LE PERSONNEL CIVIL

La loi de programmation militaire fixe au personnel civil une place plus importante au sein des armées.

Son article 3 prévoit que l'effectif doit passer du début à la fin de la programmation de 74 000 en 1997 à 83 000 en 2002. D'un peu plus de 10 %, le personnel civil va représenter ainsi près de 20 % des effectifs de la défense.

Cet accroissement global du volume du personnel civil tient compte d'une décrue dans les établissements de la délégation générale pour l'armement, conséquence des restructurations en cours.

Ce changement profond pour les armées, ne s'effectue pas on l'a vu, dans les meilleures conditions.

Les principales mesures financières relatives au personnel civil sont les suivantes :

(En millions de francs)

DÉSIGNATION DES MESURES	Montant
• Attribution généralisée de deux points d'indice .....................	18
• Revalorisation des bas salaires ...............................................	24
• Mesures de repyramidage et de revalorisations indemnitaires	13
TOTAL .......................................................................	55

Par ailleurs, les mesures d'accompagnement des restructurations doivent permettre à la délégation générale pour l'armement, et particulièrement à la direction des constructions navales, une réduction des effectifs permettant d'adapter ceux-ci aux flux de charge prévisionnels. Cette déflation des effectifs est accompagnée de diverses mesures destinées à atténuer les conséquences.

Elles ne comprennent aucune mesure autoritaire mais uniquement des mesures favorisant les départs et la mobilité.

Le fonds d'adaptation des structures industrielles de la direction des constructions navales (DCN), doté de 769 millions de francs, financera les mesures destinées à favoriser les départs et la mobilité du personnel de cette direction. 1 000 suppressions d'emplois au compte de commerce de la DCN sont inscrites au projet de loi de finances pour 2000. Par ailleurs, 259 millions de francs permettront de financer les mêmes actions dans le cadre des restructurations des armées et des services.

CHAPITRE III



LE PERSONNEL MILITAIRE AUTRE QUE D'ACTIVE

I. LA DISPARITION PROGRESSIVE DES APPELÉS

La loi portant réforme du service national , en date du 28 octobre 1997 :

• rappelle que le service national universel " comprend des obligations : recensement, appel à la préparation de défense, appel sous les drapeaux " et qu'il " comporte aussi des volontariats " ;

• suspend l'appel sous les drapeaux " pour tous les Français qui sont nés après le 31 décembre 1978 et ceux qui sont rattachés aux mêmes classes de recensement " ;

• accorde, sous certaines conditions, un report d'incorporation aux jeunes gens titulaires d'un contrat à durée indéterminée ou d'un contrat à durée déterminée.

La dernière classe d'âge appelée sera donc la classe 1998. Les incorporations jusqu'à la classe 1998 sont récapitulées dans le tableau ci-dessous :

LES INCORPORATIONS PENDANT LA PÉRIODE DE PROGRAMMATION

(Ressource exprimée en milliers)

Classes d'âge	Ressource utile prévue	Ressource non encore	Années d'incorporation prévisibles
(année de naissance + 20 ans)	par classes d'âge (pour mémoire)	incorporée au 01.07.1998	2 ^ème semestre 1998	1999	2000	2001	2002
1988	289,7	0,3
1989	299,6	0,7	0,3
1990	310,5	1	0,6	0,4
1991	319,8	1,7	0,6	0,7	0,4
1992	320,1	4,8	1,7	2,0	0,7	0,4
1993	313,7	19	132	3,0	2,0	0,7	0,4
1994	303,4	56	38,3	12	3,0	2,0	0,7
1995	278,0	87	13,8	56,7	11,5	3,0	2,5
1996	270,2	144	32	40,1	58,9	10,5	2,0
1997	237,3	180	15,2	52,9	40,7	60,2	11,0
1998	271,0	215	13,5	21,7	59,7	46,0	67,8
Total			129,8	189,5	176,9	122,8	84,4

Il s'agit là d'un schéma théorique. En effet, les reports d'incorporation dont bénéficient, sous certaines conditions, les jeunes gens titulaires de contrats de travail à durée indéterminée ou déterminée, et le report de 24 à 26 ans de l'âge d'incorporation des jeunes gens qui poursuivent des études ont conduit, en 1999, à un important sous-effectif des appelés (de 12 % dans l'armée de terre).

La répartition des appelés du service national a été la suivante de 1996 à 1999.

RÉPARTITION DES APPELÉS DU SERVICE NATIONAL

	Réalisés			1999		Estima-tions
	Incorporés en 1996	Incorporés en 1997	Incorporés en 1998	Besoins (effectifs budgétaires)	Effectifs réalisés au 01.08.99	Estimés pour 2000
TOTAL DES APPELÉS	258 476	210 678	138 963	120 385	113 498	de 85 000 à 100 000
TOTAL SERVICE MILITAIRE	207 074	163 842	115 376	98 744	92 390 (effectifs moyens réalisés
FORMES CIVILES • Coopération ..........	5 158	5 712	5 346	5 550	2 407	NON
• Aide technique ......	923	595	599	770	210	DÉTERMINÉ
• Sécurité civile .......	945	996	856	891	359
• Police nationale ....	9 311	7 885	5 757	4 980	2 260
PROTOCOLES	13 437	13 235	5 054	4 450	2 230
OBJECTEURS	9 998	5 847	5 666	5 000	2 965
GENDARMERIE	11 309	12 234	10 018	10 476	10 677 (effectifs moyens réalisés)

La suspension du service militaire obligatoire n'a pas la même portée selon les armées.

L' armée de terre est la plus touchée. Elle doit plus que doubler, en 6 ans, son effectif engagé.

Pour la marine et l'armée de l'air , la disparition des appelés n'est pas non plus sans conséquences - notamment pour les appelés dits " de haut niveau " et ceux des métiers de " bouche ".

Enfin la gendarmerie devra faire face à la disparition des 12 000 gendarmes auxiliaires.

II. LES RÉSERVES

La réforme de nos armées repose, en ce qui concerne le personnel militaire, sur un dispositif législatif comprenant trois textes :

• la loi du 19 décembre 1996 relative aux mesures en faveur du personnel militaire dans le cadre de la professionnalisation ;

• la loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national ;

• la loi du 22 octobre 1999 portant organisation de la réserve militaire et du service de défense.

Ce texte a été publié après plusieurs années d'études et de réflexion. La tâche était en effet complexe puisqu'elle consistait, à la fois, à poser l'un des nouveaux fondements du lien armée-nation, à définir un cadre d'emploi des réservistes et à délimiter les droits et les devoirs des réservistes et de leurs employeurs.

La loi distingue la réserve opérationnelle de la réserve citoyenne.

Ce fondement législatif enfin acquis, il est nécessaire que soit menée une politique énergique d'emploi des réservistes permettant de les utiliser dans l'esprit adopté par les armées qui ont une longue expérience de la professionnalisation. Il est notamment indispensable, comme votre rapporteur l'a mis en lumière dans son rapport de 1994 sur les opérations de maintien de la paix, de recourir à l'éventail de compétences des réservistes dans les domaines relatifs au relèvement économique des pays où nos armées sont présentes (travaux publics, distribution de l'énergie et de l'eau, réseaux de communication, santé publique etc.).

En 2000, 350 millions de francs seront consacrés aux réserves. En actualisant les montants fixés par la loi de programmation militaire, ces crédits devraient s'élever à 435 millions de francs.

III. L'ARRIVÉE PROGRESSIVE DES VOLONTAIRES

Un décret du 1 ^er septembre 1998 a défini le statut des jeunes gens qui décident de souscrire un contrat de volontaires dans les armées.

Ils participent, comme les militaires d'active, en tout temps et en tout lieu, à l'accomplissement des missions des forces armées. Ils souscrivent un contrat d'un an renouvelable dans la limite de cinq années. Leur solde nette de 5 213 francs par mois pour un aspirant à 4 420 francs pour un soldat est inférieure à celle des engagés mais largement supérieure à celle des appelés.

Leur effectif, au terme de la loi de programmation sera de 27 171. 4 751 emplois de volontaires ont été créés dans la budget de 1999, 6 500 le sont dans le budget de 2000.

Cette nouvelle catégorie de personnel suscite une double crainte, l'une générale, l'autre particulière à la gendarmerie :

• les volontaires peuvent chaque année librement demander ou non le renouvellement de leur contrat. Cette incertitude annuelle rend leur gestion particulièrement complexe ;

• la gendarmerie nationale doit remplacer ses 12 000 gendarmes auxiliaires par 16 000 volontaires, qualifiés de gendarmes adjoints et ayant la qualité d'agent de police judiciaire adjoint. Pour deux raisons ce remplacement ne s'effectue par correctement. Quantitativement, la gendarmerie ne recevra en 2000 que 4 300 volontaires au lieu de 4 934. Ce déficit, ajouté à celui de 1999, réduira l'effectif, en 2000, à 7 300 gendarmes adjoints au lieu de 9 869. Dans ces conditions, l'effectif prévu en fin de programmation paraît hors d'atteinte. Qualitativement, la proportion des bacheliers était de 85 % pour les gendarmes appelés, elle se situe entre 55 et 60 % pour les gendarmes volontaires alors que les responsabilités de ces derniers sont supérieures.

TROISIÈME PARTIE



LE FONCTIONNEMENT

Les crédits de fonctionnement ont différentes destinations, ils sont destinés à la fois à la vie courante et à l'activité des forces. Ils doivent donc être examinés avec la plus grande attention dans la phase de transition vers une totale professionnalisation des armées.

En effet, ils sont structurellement amenés à baisser dans la mesure où les effectifs et le nombre d'unités, d'établissements et d'organismes divers de la défense diminuent. Cependant, ils doivent rester à un niveau suffisant pour :

- attirer et fidéliser une nouvelle " population " : celle des engagés dont les conditions de vie, par nature plus rudes que celles de la société civile, ne doivent malgré tout pas être pénibles ;

- ne pas susciter la déception des cadres déjà en place et qui verraient leur situation se dégrader ;

- permettre l'entraînement optimal des forces.

Or, le titre III, on l'a noté, subit une tendance lourde : celle de l'écrasement des crédits de fonctionnement par les crédits de rémunérations dont la part relative dans le titre III s'accroît d'année en année et dépasse pour la première fois, dans le projet de budget pour 2000, 80 % du titre III.

Cependant, pour 2000, les crédits de fonctionnement subissent une diminution (- 0,93 %) conforme à la diminution des effectifs (- 5,3 %).

CHAPITRE PREMIER



LES CRÉDITS DE VIE COURANTE

L'incidence financière des crédits de vie courante est inégale d'une catégorie à l'autre et d'un organisme à l'autre. Au total ils s'élèvent à 16,5 milliards de francs.

Mais ils ont un impact qui pour être non chiffrable n'en est pas moins essentiel. Crédits de la vie quotidienne, ils ont un effet direct sur le " moral " du personnel. Facteurs de cohésion, de sérénité et d'efficacité, ils ne peuvent être négligés dans la période de mutation difficile et exigeante que traversent les armées.

I. LES CRÉDITS D'ALIMENTATION

Leur régression (- 6,9 %) par rapport à 1999 est liée à la baisse des effectifs et plus particulièrement à la diminution du nombre d'appelés. Ils n'augmentent que pour la gendarmerie en raison de l'augmentation du nombre des volontaires.

(En millions de francs)

	Budget voté 1999	Projet de budget pour 2000
Marine ...............................................	464,0	440,1
Air .....................................................	404,1	370,9
Terre ..................................................	1 245,5	1 120,7
Gendarmerie ......................................	222,7	242,5
Essences ............................................	4,9	4,9
Santé .................................................	48,2	43,4
Délégation générale pour l'armement	9,6	7,4
Direction du service national .............	33,5	33,5
Total ........................	2 432,5	2 263,4

L'ajustement des crédits d'alimentation se fait en fonction d'une actualisation des prix des denrées alimentaires d'une part, de l'évolution des effectifs d'autre part. Cet ajustement n'appelle pas d'observations particulières.

II. LES AUTRES CRÉDITS DE VIE COURANTE

Ils augmentent de 0,7 % et passent de 14 143 millions de francs à 14 238 millions de francs.

CRÉDITS DE VIE COURANTE

(Hors alimentation et entretien programmé des matériels)

(En millions de francs)

	Budget voté 1998	Budget voté 1999	Projet de budget 2000	2000/1999
Administration centrale .......................	273	279	329,8	- 18,2
Délégation générale pour l'armement ..	1 254	1 131	1 116,9	- 1,2
Service de santé ..................................	490	317	194,3	- 38,7
Direction du renseignement militaire...	36	37	40	+ 8,1
Direction protection sécurité défense ..	44	444	44	-
Direction générale sécurité extérieure .	159	160	159,9	- 0,1
Essences ..............................................	138	139	140,1	+ 0,8
Marine ................................................	1 753	1 621	1 864,2	+ 15
Armée de l'air .....................................	2 453	2 272	2 456,8	+ 8,1
Armée de terre ....................................	5 141	4 656	4 584,8	- 1,5
Gendarmerie .......................................	3 309	3 177	3 197,3	+ 0,6
DIRCEN ^2( * ) ............................................	320	110	110	-
Total ................................	15 370	14 143	14 238,1	+ 0,7

Les crédits de l'armée de terre sont à nouveau en diminution de même que ceux du service de santé qui contribue, pour la deuxième année consécutive, fortement à la baisse des crédits de vie courante (- 123 millions de francs).

La diminution des effectifs, le resserrement du dispositif hospitalier d'une part, l'évolution des recettes provenant de la prise en charge de malades ne bénéficiant pas de soins gratuits d'autre part, expliquent cette diminution. Cependant, l'engagement du service de santé dans les opérations extérieures, notamment à travers les " antennes chirurgicales aérotransportables ", accroît ses dépenses de fonctionnement tout en réduisant momentanément sa capacité d'accueil hospitalière et donc la possibilité d'élargir sa clientèle.

Les missions résiduelles de la DIRCEN et la surveillance des sites, malgré l'arrêt des essais nucléaires, exigent le même montant de crédits qu'en 1999, 110 millions de francs.

Votre rapporteur regrette une nouvelle fois l'accroissement des dépenses de l' administration centrale.

Le projet de budget pour 2000 prévoit l'ouverture d'un crédit de 216 millions de francs destiné à faire remplir par des entreprises des tâches de soutien qui ne peuvent être assumées en raison de vacances d'emploi. Cette mesure est qualifiée de réversible dans la mesure où ces crédits pourraient être réintroduits dans les crédits de rémunérations au fur et à mesure du comblement de ces vacances ; elle est assise sur un volume de vacances de 1 590 emplois. D'une part, ce montant n'est pas à la mesure du sous-effectif en personnel civil et en appelés, qui est proche de 10 000 emplois, d'autre part, les délais de passation des contrats et des marchés nécessaires à la mise en oeuvre de cette mesure risquent de retarder longuement son application effective.

CHAPITRE II



L'ACTIVITÉ DES FORCES

Nos forces sont présentes et actives sur tous les continents. Hors du territoire métropolitain dans les D.O.M. et T.O.M., en tant que forces de souveraineté. Hors du territoire national, comme forces de présence ou comme forces temporaires déployées sur mandat international.

Mais l'activité des forces est aussi, celle différente, moins spectaculaire peut-être, mais néanmoins indispensable, visant à instruire et à entraîner les hommes et les unités. Elle seule permet d'acquérir la capacité à répondre aux besoins des engagements sur le terrain.

I. LES CRÉDITS DE CARBURANTS

Leur évolution est retracée dans le tableau ci-dessous :

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE CARBURANTS OPÉRATIONNELS

(En millions de francs)

	Budget voté de 1999	Projet de budget pour 2000	Évolution en pourcentage
Marine .......................................	340	311	- 8,5
Armée de l'air ...........................	827	829	+ 0,2
Armée de terre ...........................	393	392	- 0,3
Gendarmerie ..............................	218	206	- 5,5
Services communs .....................	8	9	+ 12,5
Total ......................	1 786	1 747	- 2,2

Ils sont en diminution et ont été évalués sur la base d'un cours du baril de brut à 14,61 dollars et d'un taux de change du dollar à 6 francs, or, le coût du baril est actuellement de 27 dollars.

Le cours actuel du baril de brut est nettement supérieur à celui qui a été retenu. Le maintien ou l'accentuation de cette différence reviendrait à ponctionner les volumes achetés et donc à réduire les activités des forces.

II. LES DOTATIONS POUR LES MUNITIONS

Elles figurent au titre V mais sont étroitement liées aux activités des forces et sont donc mentionnées dans ce cadre.

Les crédits sont en augmentation par rapport à l'année précédente, en ce qui concerne les autorisations de programme notamment.

CRÉDITS DE MUNITIONS

(En millions de francs)

	Budget voté de 1999		Projet de budget 2000		2000/1999 en pourcentage
	A.P.	C.P.	A.P.	C.P.	A.P.	C.P.
Marine ............................	1 475	1 392	1 743	1 943	+ 18,1	+ 39
Armée de l'air ................	2 118	1 692	2 254	2 139	+ 6,4	+ 26,4
Armée de terre ...............	1 397	1 439	3 995	1 497	+ 136	+ 4
Gendarmerie ...................	79	56	80	83	+ 1,3	+ 48,2
Total ................	5 069	4 589	8 072	5 662	+ 59	+ 23,5

Les consommations de munitions des avions de l'aéronavale et de l'armée de l'air ont été importantes lors des opérations du Kosovo. L'augmentation des crédits devrait permettre la reconstitution des stocks.

III. L'ENTRETIEN DES MATÉRIELS

Sur le titre III, les crédits baissent de 16 %.

(En millions de francs)

	Budget voté 1999	Projet de budget 2000	2000/1999 en pourcentage
Marine .................................	505	365	- 27,7
Air .......................................	628	553	- 11,9
Terre ....................................	149	150	+ 0,7
Aéronautique navale ............	41	41	-
TOTAL ......................	1 323	1 109	- 16,2

L'instabilité des rattachements des crédits de l'espèce de l'un ou l'autre des deux grands titres du budget de la défense conduit, toutefois, à prendre une vue de l'ensemble des crédits d'entretien figurant au budget. C'est l'objet du tableau ci-après :

ENTRETIEN PROGRAMMÉ DES MATÉRIELS

(En millions de francs)

	Budget voté 1998	Budget voté 1999	Projet de budget 2000	2000/1999 en %
Nucléaire - services communs .....	3 388	3 508	2 930	- 16,5
Nucléaire - marine ......................	1 188	1 188	1 346	+ 13,3
Nucléaire - air ............................	400	460	420	- 8,7
Sous-total nucléaire	4 976	5 156	4 696	- 8,9
Services communs " classique " ...	40	-	85	-
Marine " classique " .................	4 521	4 418	4 353	- 1,5
• Titre III .................................	960	546	365	- 33,1
• Titre V ..................................	3 561	3 872	3 988	+ 2,9
Air " classique " .......................	5 246	5 344	4 806	- 10,1
• Titre III .................................	889	629	554	- 11,9
• Titre V ..................................	4 357	4 715	4 252	- 9,8
Terre " classique " .....................	2 347	2 220	2 247	+ 1,2
• Titre III .................................	218	149	150	+ 0,7
• Titre V ..................................	2 129	2 071	2 097	+ 1,2
Sous-total matériels classiques ..	12 154	11 982	11 491	- 4
Total .......................	17 130	17 138	16 187	- 5,5
Gendarmerie .............................	140	153	133	- 13,1
Espace ......................................	400	417	220	- 47,2
TOTAL GÉNÉRAL ..	17 670	17 708	16 540	- 6,6

Globalement les crédits sont en réduction.

C'est particulièrement le cas pour la gendarmerie, l'armée de l'air et l'espace. La disparition des dépenses d'entretien du satellite HELIOS IB qui sera prochainement lancé, explique la réduction des crédits pour le domaine spatial.

IV. LES PRÉVISIONS D'ACTIVITÉ

La loi de programmation, dans le rapport qui lui est annexé annonce " une réduction temporaire des activités et de l'entraînement des forces ", conséquence de la priorité donnée au financement des mesures de réorganisation et de restructuration. Elle ne donne pas d'indication sur les taux d'activité.

L'amélioration, très relative, des crédits de fonctionnement ne permet pas aux armées d'atteindre des taux d'activité satisfaisants, spécialement pour l'armée de terre.

L'armée de terre

De 70 jours passés sur le terrain, l'activité augmentera légèrement selon les prévisions de 2000, jusqu'à 73 jours. Cela est encore loin des 100 jours qui sont considérés comme la norme et des taux d'activité des armées professionnelles des Etats-Unis et de la Grande-Bretagne. Les pilotes d'hélicoptères de l'aviation légère de l'armée de terre ne peuvent voler que pendant 140 heures chaque année alors que la norme est de 180 heures. Leurs homologues américains et britanniques bénéficient d'un nombre d'heures de vol nettement supérieur.

La marine

La situation des crédits nécessite de fixer des allocations de potentiel de navigation modulées selon la nature et l'emploi des bâtiments. En 2000, le nombre moyen de jours de mer par bâtiment ne devrait pas évoluer et rester proche de 90 jours. Il est également nettement inférieur à ceux de la marine des Etats-Unis et de la marine de la Grande-Bretagne.

L'armée de l'air

Pour 2000, les prévisions correspondent au maintien de l'activité aérienne à la norme de 180 heures pour les pilotes de combat, inférieure à celle des pilotes américains et britanniques. Les pilotes de transport devraient effectuer 350 heures de vol par an.

V. LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES

Elles s'inscrivent dans un scénario d'emploi identifié par le Livre blanc comme l'un des six scénarios majeurs d'emploi de nos forces.

Elles sont décidées soit à l'échelon national, c'est le cas, plus particulièrement, de nos interventions en Afrique, soit dans le cadre d'organisations internationales.

La distinction entre les coûts d'opérations extérieures qui peuvent être inclus dans le projet de budget du ministère de la défense et ceux, exceptionnels, qui doivent donner lieu à l'attribution de crédits supplémentaires est sans doute difficile, le volume des opérations pouvant, en effet, varier sensiblement d'une année à l'autre. Cette séparation présente d'ailleurs un intérêt relatif pour deux raisons : la modicité de la dotation initiale qui, en 2000 comme en 1999, n'est que de 160 millions de francs et la source des crédits supplémentaires qui n'est autre qu'une ponction sur les crédits d'équipement des armées.

En 1998, les opérations extérieures ont coûté - en termes de surcoût par rapport aux activités habituelles - 2 097 millions de francs.

Pour 1999, le coût estimé au 30 juin 1999 s'élevait à 5 016 millions de francs.

RÉPARTITION PAR TITRE ET PAR THÉÂTRE
DU SURCOÛT DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES
(En millions de francs)

	1998			1999*
Théâtres d'opérations	Titre III	Titre V	Total général	Titre III	Titre V	Total général
Bosnie et Croatie ......	982,99	56,97	1 039,96	967,43	125,52	1 092,95
Macédoine - Kosovo	-	-	-	1 699,59	1 556,87	3 256,46
Tchad et Centrafrique	504,39	43,51	547,90	332,26	17,34	349,60
Liban ........................	63,58	1,04	64,62	48,87	0,95	49,82
Autres .......................	328,39	115,96	444,35	256,51	10,31	266,82
TOTAL GÉNÉRAL	1 879,35	217,48	2 097	3 304,66	1 710,99	5 016

* Prévision annuelle arrêtée au 30 juin 1999.

Les effectifs moyens déplacés sur les différents théâtres d'opérations s'élèvent à 10 196 pour les forces sous mandat international (dont pour l'ex-Yougoslavie : 9 696, le Liban : 250 et l'Arabie saoudite : 158) et à 910 pour la force sous commandement national au Tchad.

Le tableau ci-dessous détaille les coûts des seules opérations extérieures qualifiées d'exceptionnelles depuis 1994.

(En millions de francs)

	Coûts en 1994	Crédits addition-nels votés en L.F.R. 1994	Coûts en 1995	Crédits addition-nels votés en L.F.R. 1995	Coûts en 1996	Crédits addition-nels votés en L.F.R. 1996	Coûts en 1997	Crédits addition-nels votés en L.F.R. 1997	Coûts en 1998	Crédits addition-nels votés en L.F.R. 1998	Coûts en 1999 (a)	Crédits addition-nels ouvers en. 1999
Rémunérations ..............	2 166	2 180	2 184	2 209	2 542	2 558	1 960	1 300	804	1 260	1 953	2 200
Alimentation .................	97	100	82	49	173	80	131	-	46	-	119	-
Fonctionnement ............	1 312	56	567	690	1 100(b)	600	589	-	167	-	506	600
Entretien programmé des matériels .......................	482	-	227	-	116	-	72	-	15	-	88	-
Total Titre III ...	4 057	2 736	3 060	2 948	3 931	3 238	2 752	1 300	1 032	1 260	2 666	-
Entretien programmé des matériels .......................	348	-	361	-	239	-	95	-	16	-	360	-
Fabrications ..................	533	-	406	-	610	-	366	-	21	-	397	-
Munitions .....................	672	-	289	-	190	-	105	-	15	-	826	-
Infrastructures ...............	25	-	29	-	172	-	133	-	6	-	99	-
Total Titre V .....	1 578	-	1 085	-	1 211	-	699	-	58	-	1 682	-
Total général .....	5 635	2 736	4 145	2 948	5 142	3 238	3 451	1 300	1 090	1 260	4 348	-

(a) Estimation au 30 juin 1999.

(b) Décret d'avance du 2 septembre 1999.



(c)

CONCLUSION

La réussite de la professionnalisation des armées devient incertaine.

Le projet de budget du ministère de la défense, comme le précédent, donne, selon la présentation qu'en fait le gouvernement, les moyens de réussir la réforme majeure de notre défense que constitue le passage d'une armée mixte à une armée professionnelle.

Cette profonde mutation des armées et de la gendarmerie constitue un ensemble complexe dont les multiples rouages sont intimement liés.

Votre Rapporteur vous a fait part, dans son rapport d'information publié le 20 octobre 1999 et intitulé " La professionnalisation des armées est-elle en bonne voie ? Bilan à mi-parcours " de ses principales inquiétudes à partir des constatations qu'il a personnellement faites dans les unités des armées et de la gendarmerie.

Le projet de budget du ministère de la défense accentue les craintes déjà exprimées pour les raisons principales suivantes.

1. La loi de programmation militaire a souligné toute l'importance que doit revêtir un " recours accru au personnel civil ". Il doit permettre, en lui faisant tenir des emplois de soutien à vocation générale, d'" affecter prioritairement le personnel militaire dans les emplois opérationnels ".

Le transfert vers les armées d'une partie du personnel de la délégation générale pour l'armement est une des clés de la réussite de cet aspect de la professionnalisation. Le déficit de personnel civil dans les armées et dans certains services, comme le service de santé des armées, devient chronique. Plus de 5 000 emplois sont vacants qui doivent être inéluctablement pourvus puisqu'ils conditionnent la vie même des unités. Les conséquences de cette situation sont bien connues, transferts de combattants vers les fonctions de soutien, désillusion des nouveaux engagés, mécontentement des cadres militaires. La programmation, sur ce point, n'est clairement pas respectée.

2. La décroissance de l'effectif des appelés doit être progressive, jusqu'en 2002. La décision de suspension de l'appel sous les drapeaux après cette date ne doit en aucune façon laisser à penser que les armées peuvent dès maintenant, accepter des ponctions sur leur effectif d'appelés. Or, leur sous-effectif est du même ordre que celui du personnel civil. Il en double donc les conséquences.

3. Le recours à des volontaires ne se fait pas aisément. La gendarmerie, pour qui il revêt une particulière importance en raison de leur volume et des attributions qui doivent leur être confiées, n'a pas été en mesure d'accueillir en 1999 le nombre de volontaires prévus et elle n'a pu que constater que leur niveau scolaire moyen était sensiblement inférieur à celui des gendarmes appelés.

4. La part des crédits de rémunérations et de charges sociales dépasse pour la première fois 80 % du titre III. Malgré cela, le gouvernement affirme qu'en raison de diverses économies, le fonctionnement et l'entraînement des unités s'améliorera. Dans le premier domaine on ne peut qu'espérer une diminution de l'austérité des conditions de vie dans les unités militaires. Dans le second domaine, celui de l'entraînement, on sait déjà que, malheureusement, nos forces resteront éloignées des taux d'activité de véritables armées professionnelles. En cela également, la réussite de la professionnalisation paraît compromise.

PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2000



ARTICLE 40

Texte de l'article

Mesures nouvelles dépenses ordinaires des services militaires

I. Il est ouvert au ministre de la défense, pour 2000, au titre des mesures nouvelles de dépenses ordinaires des services militaires, des autorisations de programme s'élevant à la somme de 1 108 692 000 F, applicables au titre III " Moyens des armes et services ".

II. Pour 2000, les crédits de mesures nouvelles de dépenses ordinaires des services militaires applicables au titre III " Moyens des armes et services " s'élèvent au total à la somme de 714 621 745 F.

Exposé des motifs

La comparaison des crédits ouverts en 1999 à ceux prévus pour 2000 au titre des dépenses ordinaires militaires (mesures nouvelles) figure au II de la partie " Analyses et tableaux annexes " du présent projet de loi.

Les justifications par chapitre sont présentées dans l'annexe " Services votés - Mesures nouvelles " relative au budget de la défense.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 4 novembre 1999 sous la présidence de M. Alain Lambert, président , la commission a procédé à l'examen des crédits de la défense : dépenses ordinaires (titre III), sur le rapport de M. François Trucy, rapporteur spécial .

M. François Trucy, rapporteur spécial , a tout d'abord indiqué que le projet de budget pour le titre III s'élevait à 104,5 milliards de francs soit 55,7 % du budget de la défense. En francs courants, l'augmentation est de 0,5 %, mais, en francs constants, la réduction est de 0,4 %. Les crédits de rémunérations et de charges sociales continuent à progresser à l'intérieur du titre III puisqu'ils en représentent 80,1 %.

Les réductions d'effectifs portent essentiellement sur les appelés. L'apport au ministère de la défense du personnel civil du secrétariat d'Etat aux anciens combattants masque la suppression de 377 emplois pour le personnel civil.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a précisé que l'ensemble des aides au départ et à la mobilité du personnel représentait près de 2 milliards de francs dont 830 millions de francs consacrés aux pécules. Le montant des crédits de fonctionnement, 20,8 milliards de francs, est en diminution de 1,4 %. Malgré les économies dues aux restructurations le montant de ces crédits ne permet pas aux armées de retrouver des taux d'activité et d'entraînement satisfaisants.

M. François Trucy, rapporteur spécial , a souligné que la loi de programmation militaire avait pour objectif de professionnaliser les armées. Or, elles sont en sous-effectif de personnel civil et d'appelés et des militaires soustraits aux unités combattantes doivent être affectés à ces emplois vacants. Certains engagés expriment dès maintenant leur mécontentement sur ce point à l'occasion de tables rondes. Cette situation nuit à la professionnalisation et à la qualité de l'outil militaire.

En conclusion, M. François Trucy, rapporteur spécial, a déclaré que les armées ne bénéficiaient pas de l'amélioration des finances de l'Etat et qu'il recommandait le rejet du titre III du projet de budget du ministère de la défense pour 2000.

La commission a décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits de la défense (dépenses ordinaires) ainsi que de l'article 40 du projet de loi de finances pour 2000.

Réunie le jeudi 4 novembre 1999 , sous la présidence de M. Alain Lambert, président , la commission a décidé de proposer au Sénat le rejet des crédits de la défense (dépenses ordinaires) ainsi que de l'article 40 du projet de loi de finances pour 2000.

1. Hors pensions.

2. Direction des centres d'expérimentation nucléaire, missions résiduelles et surveillance des sites de tir à compter de 1999.