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EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Création et champ de compétence de la
Commission nationale de déontologie de la sécurité

Cet article institue une nouvelle autorité administrative indépendante, dénommée initialement " Conseil supérieur de la déontologie de la sécurité ", dont il définit la mission et le champ de compétence.

Ce conseil est chargé de veiller au respect de la déontologie dans les services et organismes, aussi bien de caractère public que privé, exerçant des activités de sécurité en France.

Le champ de compétence du Conseil était initialement défini à la fois par un critère matériel, consistant en l'exercice d'une activité de sécurité, et par un critère organique, les personnes concernées, notamment les personnes publiques, étant énumérées de manière limitative.

Le texte initial énonçait ainsi que seraient concernés, lorsqu'ils concourent à une activité de sécurité, les personnels de la police nationale, de la gendarmerie nationale, de la douane et des polices municipales. Il visait également les gardes champêtres, les gardes-chasse et les gardes-pêche.

Concernant les personnes privées, seules étaient concernées les personnes physiques et morales exerçant une activité de sécurité ou de protection pour le compte d'autrui, que ce soit à titre permanent ou occasionnel.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait tout d'abord remplacé l'appellation de " Conseil supérieur de la déontologie de la sécurité " prévue par le texte initial par celle de " Commission nationale de déontologie de la sécurité ".

Elle avait de plus notablement étendu le champ d'application du texte, aussi bien concernant les personnes publiques que les personnes privées.

S'agissant des agents publics, elle avait visé tous les agents des collectivités territoriales et des établissements publics alors que le texte initial ne mentionnait que les agents de police municipale et les gardes champêtres et n'incluait pas les agents des établissements publics.

En plus des gardes-chasse et des gardes-pêche, l'Assemblée nationale avait souhaité inclure les gardes forestiers.

Concernant les personnes privées, elle avait visé les services internes de sécurité des entreprises.

Le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale énumérait donc de façon limitative les agents de l'État entrant dans le champ de compétence de la Commission nationale, alors qu'il incluait l'ensemble des agents des collectivités locales et des établissements publics, lorsqu'ils exercent une activité de sécurité, et l'ensemble des personnes physiques ou morales assurant une activité de sécurité privée.

D'après l'exposé des motifs et les déclarations du ministre de l'intérieur à l'Assemblée nationale, la notion d'activité de sécurité visée par le texte se comprend par la possibilité d'exercer un pouvoir de contrainte ou du moins d'établir une relation d'autorité avec les citoyens. Cette relation d'autorité doit intervenir dans le cadre d'une mission de protection des personnes et des biens.

Étaient donc exclus du champ de compétence de la Commission les agents chargés de tâches uniquement administratives ou d'intendance, telle l'entretien des véhicules.

Étaient également exclues les activités de défense nationale dont la vocation est distincte de la sécurité publique ainsi que les activités de sécurité civile.

De manière plus étonnante, était exclue l'activité des agents de l'administration pénitentiaire.

Considérant que la prison était certainement l'endroit où la relation d'autorité pèse le plus fortement sur les citoyens, et celui où ce dernier était le plus démuni pour faire valoir ses droits, le Sénat a inclus l'administration pénitentiaire dans le champ de compétence de la Commission nationale.

Il a en outre supprimé la mention des gardes-chasse et des gardes-pêche l'estimant redondante avec celle des agents des collectivités territoriales et des établissements publics.

Il a enfin précisé explicitement que les personnes exerçant des fonctions de sécurité à titre bénévole entraient dans le champ de compétence de la Commission.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a entériné les modifications introduites par le Sénat.

Une fois l'hypothèque de l'inclusion de l'administration pénitentiaire levée, elle a cependant préféré abandonner l'énumération limitative des personnes publiques pour s'en tenir à une définition matérielle du champ de compétence de la Commission nationale visant " les personnes exerçant des activités de sécurité sur le territoire de la République ".

Compte tenu du caractère très large de la délimitation opérée, le ministre de l'intérieur a tenu à préciser explicitement les personnes visée par le texte. Reprenant l'apport de chaque assemblée au cours de la navette, il a ainsi indiqué lors de l'examen du projet en séance publique : " la Commission aura compétence pour connaître, lorsqu'ils concourent à une activité de sécurité, des manquements à la déontologie des agents et personnes suivants :

" Premièrement, les personnels de la police, de la gendarmerie nationale et des douanes ;

" Deuxièmement, les agents de l'administration pénitentiaire ;

" Troisièmement, les gardes forestiers ;

" Quatrièmement, les agents des collectivités territoriales et des établissements publics ;

" Cinquièmement, les personnes physiques ou morales de droit privé assurant, à titre permanent ou occasionnel, à titre principal ou accessoire, y compris bénévolement, des activités de sécurité
 ".

Votre commission des Lois est en accord avec la définition du champ de compétence de la Commission nationale donnée par l'Assemblée nationale et avec l'interprétation qu'en a faite le ministre, sachant que celle-ci n'est pas strictement limitative, d'autres personnes pouvant être amenées à être soumises au contrôle de la Commission nationale.

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier sans modification.

Article 5
Pouvoirs d'investigation de la Commission nationale

Cet article définit les pouvoirs d'investigation de la Commission nationale.

La Commission dispose de la possibilité de convoquer tout agent public ou privé et d'obtenir communication de toute information ou pièce utile à l'exercice de sa mission.

En première lecture, l'Assemblée nationale a supprimé l'obligation pour la Commission nationale de motiver ses demandes de communication d'informations et pièces adressées à des autorités publiques ou à des personnes privées.

Elle a également prévu que les seuls secrets pouvant être opposés à la Commission s'agissant de la communication de pièces ou d'informations seraient les secrets concernant la défense nationale, la sûreté de l'État ou la politique extérieure.

Le Sénat a estimé en premier lieu qu'à partir du moment où la non-communication des pièces était sanctionnée pénalement, il importait que la demande de communication soit motivée.

Il a donc rétabli l'obligation de motivation des demandes de communication de documents adressées tant aux personnes publiques qu'aux personnes privées.

Il a de plus étendu le secret pouvant être opposé à la Commission à l'ensemble des secrets protégés par la loi, expression apparaissant à l'article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a accepté de garder l'obligation de motivation des demandes de communication de documents mais, contre l'avis du Gouvernement, elle est revenue à sa rédaction de première lecture concernant le secret. Le rapporteur a fait valoir qu'une définition trop extensive des secrets opposables à ses demandes viderait de leur substance les pouvoirs d'investigation de la Commission nationale.

Votre commission considère qu'il ne serait pas souhaitable d'affranchir la Commission nationale du secret médical ou du secret professionnel applicable aux relations entre un avocat et son client, sachant que les personnes intéressées peuvent demander la levée du secret les concernant. Elle admet que, sous cette limite, la rédaction extensive adoptée par le Sénat en première lecture puisse être affinée.

Votre commission vous proposera donc un amendement permettant que soit opposé à la Commission, outre les secrets concernant la défense nationale, la sûreté de l'État ou la politique extérieure, visés par l'Assemblée nationale, le secret médical et le secret professionnel applicable aux relations entre un avocat et son client.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 ainsi modifié.

Article 6
Vérifications sur place

Cet article autorise les membres de la Commission à procéder à des vérifications sur place dans les locaux professionnels.

Le texte initial ne permettait d'opérer une vérification que dans les lieux où se sont déroulés les faits et exigeait un préavis et la présence des agents intéressés.

L'Assemblée nationale a durci, sur proposition de sa commission des lois et contre l'avis du Gouvernement, les conditions de réalisation de cette vérification.

Elle a en effet :

- supprimé l'obligation de préavis avant une vérification ;

- rendu celle-ci possible hors la présence de la personne mise en cause ;

- précisé qu'elle peut s'exercer dans les lieux publics et les locaux professionnels et non plus seulement dans les lieux où se sont déroulés les faits.

Le Sénat, se montrant attaché au respect de la procédure contradictoire, a rétabli l'obligation de préavis de manière à permettre aux personnes concernées d'être présentes et n'a autorisé les vérifications que dans les lieux où se sont déroulés les faits.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a, contre l'avis du Gouvernement, rétabli son texte de première lecture.

Le rapporteur a en effet estimé, d'une part, qu'il serait regrettable de limiter les visites aux lieux où se sont déroulés les faits et, d'autre part, que la garantie d'un préavis ne semblait pas nécessaire compte tenu de l'absence de pouvoirs répressifs de la Commission nationale. Il a d'ailleurs fait ressortir que le dispositif proposé s'inspirait de celui en vigueur pour la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).

Votre commission estime en premier lieu que la vérification sur place dans des lieux autres que ceux où se sont déroulés les faits incriminés peut être utile. Elle se ralliera donc sur ce point à la position de l'Assemblée nationale.

S'agissant du préavis, elle persiste à penser que celui-ci doit être la règle pour préserver le principe de la procédure contradictoire. Elle comprend cependant que, dans certains cas, la Commission nationale puisse souhaiter s'en affranchir.

Dans la mesure où la vérification sur place n'est pas assimilable à une perquisition et où la Commission nationale ne dispose pas du pouvoir de prononcer elle-même des sanctions, il semble admissible à votre commission de permettre à la Commission nationale de prendre elle-même, à titre exceptionnel, la décision d'effectuer une vérification sans préavis si elle estime que la présence des agents intéressés n'est pas nécessaire.

Dans cette hypothèse, il semble que les dispositions de l'article 13 bis relatives au délit d'entrave ne seraient pas susceptibles de s'appliquer.

Votre commission vous présentera donc un amendement rétablissant le principe selon lequel la Commission nationale doit donner un préavis avant d'effectuer une vérification sur place mais prévoyant que la Commission nationale pourra elle-même prendre la décision de ne pas donner de préavis.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié.

Article 7
Suites de la saisine

Cet article reconnaît à la Commission nationale un pouvoir d'avis et de recommandation tant à l'égard des autorités publiques que des dirigeants des personnes privées soumises à son contrôle.

Les personnes destinataires de ces avis ou recommandations sont tenues de rendre compte à la Commission, dans un délai déterminé par celle-ci, des suites qui leur sont données.

Ce pouvoir de recommandation est sanctionné par la possibilité donné à la Commission de publier un rapport spécial au Journal Officiel si elle estime que les suites données ne sont pas satisfaisantes ou si elles n'ont pas été portées à sa connaissance dans le délai déterminé.

Il était enfin précisé dans le texte initial que la Commission était elle-même tenue d'informer l'auteur de la saisine des suites de celle-ci.

En première lecture, l'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Le Sénat, quant à lui, a supprimé la disposition prévoyant l'information par la Commission nationale de l'auteur de la saisine afin de la reporter dans un article additionnel après l'article 8 prescrivant l'information de l'auteur de la saisine sur l'ensemble des suites données à la réclamation, y compris en cas de transmission effectuée à la justice ou au pouvoir disciplinaire.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale n'a apporté à cet article qu'une simple modification rédactionnelle de coordination avec son texte de l'article premier.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 sans modification.

Article 8
Rapports avec la justice

Cet article règle les rapports de la Commission nationale avec l'autorité judiciaire.

Le texte initial interdisait à la Commission nationale de connaître des faits donnant lieu à poursuite judiciaire, que ces faits fassent l'objet d'une enquête de flagrance, d'une enquête préliminaire, d'une information judiciaire ou qu'ils soient en attente de jugement.

Il était indiqué en outre que, dans le cas où la Commission estimerait que des faits dont elle a été saisie seraient susceptibles de constituer une infraction pénale, elle serait tenue de saisir le procureur de la République de ces faits en application de l'article 40 du code de procédure pénale, le procureur ayant l'obligation d'informer la Commission des suites de cette transmission.

En première lecture, l'Assemblée nationale a profondément modifié l'économie de cet article en permettant à la Commission nationale de poursuivre ses investigations dans les cas où la justice est saisie.

Elle a simplement précisé, s'inspirant de la rédaction retenue pour le Médiateur de la République par l'article 11 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973, que la Commission ne pouvait intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction. Cette formulation est comprise s'agissant du Médiateur comme lui interdisant d'intervenir directement auprès des juridictions pour influer sur leurs décisions.

L'Assemblée nationale a cependant apporté quelques tempéraments à la poursuite des investigations par la Commission nationale en cas de poursuites judiciaires. Elle a précisé que la Commission devait recueillir l'accord des juridictions saisies ou du Procureur de la République pour obtenir communication de pièces ou accéder aux lieux où se sont déroulés les faits.

Les auditions de témoins restent quant à elles possibles dans tous les cas sans autorisation.

Le Sénat n'avait pas remis en cause les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

Mais pour répondre à la crainte de voir se multiplier les dénonciations calomnieuses, il avait prévu explicitement dans le texte que les dénonciations calomnieuses portées devant la Commission nationale pourraient être poursuivies en application de l'article 226-10 du code pénal et que la Commission serait en conséquence tenue, en application de l'article 40 du code de procédure pénale, de saisir le procureur de la République de telles dénonciations.

Il avait également précisé que les poursuites pour dénonciation calomnieuse ne pourraient viser que le réclamant initial et non le parlementaire ayant transmis la réclamation à la Commission.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a supprimé ces dispositions relatives aux dénonciations calomnieuses, le rapporteur ayant déclaré comprendre le souci du Sénat mais ayant jugé ces précisions inutiles dans la mesure où rien ne s'opposerait à ce que la commission saisisse le procureur d'une réclamation abusive, l'élément intentionnel exigé pour une dénonciation calomnieuse mettant à l'évidence les parlementaires à l'abri de toute poursuite de ce chef.

Le ministre de l'intérieur avait développé la même interprétation devant le Sénat : " le code pénal a vocation à s'appliquer et toute dénonciation calomnieuse tombe sous le coup du code pénal. Bien entendu, les parlementaires n'ont pas à craindre de se voir reprocher ce délit. Comme le délit de dénonciation calomnieuse exige la connaissance de l'inexactitude des faits dénoncés, un parlementaire qui transmettrait une plainte en ignorant que les faits rapportés sont inexacts ne serait ni l'auteur ni complice de ce délit ".

A partir du moment où les travaux préparatoires ne laissent aucun doute, votre commission pense qu'il est possible de ne pas rétablir la disposition en cause.

Par ailleurs, cet article exige l'autorisation de la juridiction saisie pour les vérifications " dans les lieux où se sont déroulés les faits ".

Il convient néanmoins de tenir compte de la possibilité désormais donnée à la Commission nationale, par l'article 6 du projet de loi, de procéder à des vérifications sur place dans des lieux autres que ceux où se sont déroulés les faits.

Votre commission vous proposera donc à cet article un simple amendement de coordination.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié.

*

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Votre commission vous propose d'adopter l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

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