Vous êtes ici : Rapports > Rapports d'information


sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif à la solidarité et au renouvellement urbains

ALTHAPE (Louis)

RAPPORT 304 (1999-2000) - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES


- Tableau comparatif au format Acrobat ( 1531 Ko )

- Rapport au format Acrobat ( 2583 Ko )

Table des matières






N° 304

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 5 avril 2000

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, relatif à la solidarité et au renouvellement urbains,

Par M. Louis ALTHAPÉ,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Jean Huchon, Jean-François Le Grand, Jean-Paul Emorine, Jean-Marc Pastor, Pierre Lefebvre, vice-présidents ; Georges Berchet, Léon Fatous, Louis Moinard, Jean-Pierre Raffarin, secrétaires ; Louis Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland Courteau, Charles de Cuttoli, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Paul Dubrule, Bernard Dussaut, Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis Mercier, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Paul Vergès, Jean-Pierre Vial, Henri Weber.



Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 2131, 2229 et T.A 472.

Sénat : 279 (1999-2000).


Urbanisme.

PRINCIPALES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

I. DISPOSITIONS RELATIVES À L'URBANISME

Dans un souci de cohérence et de simplification, la commission a souhaité :

conserver la dénomination " plan d'occupation des sols " (POS), en tous points préférable à celle de " plan local d'urbanisme " proposée par le Gouvernement ;

- prévoir que les schémas de cohérence territoriale (SCT) et les POS seraient élaborés après un diagnostic et mettront en oeuvre un véritable projet communal ou intercommunal (article 1er, article L.122-1 et article 3, article L.123-1 du code de l'urbanisme) ;

- faire en sorte que le contenu du plan local de l'habitat ne prime pas sur celui du plan d'occupation des sols, sauf erreur manifeste d'appréciation (article 1er, article L.123-1 du code de l'urbanisme) ;

- préciser que les documents graphiques du POS contiendront des indications relatives au relief, alors que tel n'est pas le cas actuellement (article 1er, article L.123-1) ;

- modifier l'appellation des concessions d'aménagement afin de les qualifier désormais de " conventions publiques d'aménagement " (article 6, article L.300-4 du code de l'urbanisme) ;

Dans un esprit de transparence et de démocratie, il est proposé de :

- renforcer les mécanismes de concertation préalables à l'élaboration des documents d'urbanisme locaux (article 1er, article L.122-7) ;

- soumettre les directives territoriales d'aménagement élaborés par l'Etat à l'enquête publique (article 1er, article L.122-1) ;

- étendre la compétence de la commission de conciliation aux permis de construire délivrés par l'Etat (article 1er, article L.121-6) ;

Pour renforcer les droits des collectivités locales, la commission a prévu que :

- la carte communale serait élaborée par la seule commune (article 4, article L.124-2) ;

- l'Etat fournirait aux communes les études techniques dont il dispose en matière de prévention des risques et de protection de l'environnement (article 1er, article L.121-2) ;

- le président du conseil général siégerait au sein de la commission de conciliation (article 1er, article L.121-6) ;

- et que les mécanismes protégeant les communes et les établissement publics de coopération intercommunale d'une intégration forcée dans un SCT seraient renforcés (article 1er, article L.122-3).

Afin de mieux prendre en compte la diversité du territoire français, il est proposé de :

- d'accroître la mixité sociale aussi bien dans l'habitat rural que dans l'habitat urbain (article 1er, article L.121-1) ;

- instituer un droit à une constructibilité minimale dans les zones où s'appliquent à la fois la loi " littoral " et la loi " montagne " (après l'article premier) ;

- faciliter l'autorisation de constructions nouvelles dans les zones rurales caractérisées par l'absence de toute pression foncière et où l'état du droit actuel interdit tout développement (après l'article 19 bis) ;

Pour mieux s'adapter aux réalités du littoral français, il est proposé :

- d'étendre aux rivages des plans d'eau intérieurs de plus de 1.000 hectares, la servitude longitudinale de passage des piétons existant le long des rivages de la mer (après l'article 20 sexies) ;

- donner aux départements les moyens de mieux protéger les herbiers d'algues marines (telles que les posidonies et les cymodocées) (après l'article 20 sexies) ;

- prévoir la possibilité de créer des équipements intégrés à l'environnement, tels que les chemins piétonniers, les parkings et les observatoires ornithologiques (après l'article 20 sexies).

Pour adapter la loi aux spécificités de la montagne, la commission a :

- prévu que les constructions appartenant au patrimoine montagnard pourront être plus aisément réhabilitées (article 10 ter et additionnel après l'article 19 bis) ;

- reconnu, en zone de montagne, l'existence de zones caractérisées par un habitat individuel discontinu dans lesquelles les constructions nouvelles sont possibles (après l'article 19 bis) ;

- permis l'implantation de constructions à usage industriel et artisanal intégrées à l'environnement en zone de montagne (après l'article 19 bis) ;

II. DISPOSITIONS RELATIVES À LA MIXITÉ SOCIALE

La commission, afin de mettre en oeuvre l'objectif de mixité sociale, dans un cadre cohérent, propose, à l'article 25 du projet de loi :

- de s'appuyer, autant que faire se peut, sur les périmètres des établissements publics de coopération intercommunale, compétents en matière de logements ;

- d'intégrer dans la liste des logements sociaux prix en compte pour l'appréciation du seuil des 20 %, les logements en accession sociale à la propriété ;

- d'inscrire l'objectif de réalisation de logements sociaux dans un contrat d'objectifs signé avec l'Etat par l'EPCI compétent en matière de logement ou, à défaut, la commune. Ce contrat d'objectifs, soumis à l'avis du conseil départemental de l'habitat, s'inscrit dans les orientations arrêtées par le schéma de cohérence territoriale, le plan d'aménagement et d'urbanisation des sols et par le programme local de l'habitat ;

- de substituer au mécanisme du prélèvement et du doublement de ce prélèvement en cas de carence, le principe d'une contribution versée par la commune à l'EPCI compétent ou au fonds d'aménagement urbain, assorti d'un mécanisme de pénalités conventionnelles défini dans le contrat d'objectifs.

III. DISPOSITIONS RELATIVES AUX TRANSPORTS

La commission a tenu à assurer une compensation équitable des charges qui seront supportées par les régions à la suite du transfert de compétences sur les services ferroviaires d'intérêt régional. Elle a ainsi prévu, à l'article 52 du projet de loi :

- une dotation de compensation pour la modernisation des gares régionales (article L.1614-8-1 du code général des collectivités territoriales) ;

- la compensation du manque à gagner généré par les tarifs sociaux décidés et mis en oeuvre par l'Etat (article L.1614-8-1 du code général des collectivités territoriales) ;

- l'amélioration du régime d'indexation de la compensation financière en l'alignant sur l'évolution du produit intérieur brut (article L.1614-8-1 du code général des collectivités territoriales) ;

- que toute charge nouvelle liée à une disposition législative ou réglementaire ou à une modification des tarifs sociaux donnera lieu à une révision de la compensation (article L.1614-8-1 du code général des collectivités territoriales) ;

Elle a, en outre, dans un article additionnel après l'article 52, prévu l'exonération de taxe professionnelle des véhicules ferroviaires destinés au transport régional de voyageurs dont l'acquisition a été financée par une région (article additionnel après l'article 52).

IV. DISPOSITIONS RELATIVES AU LOGEMENT

Votre commission vous propose :

- de reconnaître, comme participant d'un service d'intérêt général, les compétences des organismes d'HLM, en matière tant de gestion locative de logements sociaux que d'accession à la propriété (article 61 du projet de loi) ;

- de donner à la Caisse de garantie, le statut d'un établissement public à caractère industriel et commercial (article 67 du projet de loi) ;

- de donner compétence à cette caisse pour gérer deux fonds distincts, l'un relatif à la garantie des prêts locatifs et l'autre chargé de garantir les risques financiers prix par les organismes HLM (article 67 du projet de loi).

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Adopté par l'Assemblée nationale le 21 mars dernier, le projet de loi qui vous est soumis est relatif à la solidarité et au renouvellement urbains.

Avant d'aborder l'économie de ce projet de loi, la présentation de ses nombreux articles et des amendements qu'elle vous propose, votre commission a tenu à formuler -brièvement, mais fortement- deux remarques préliminaires.

La première porte sur les conditions d'examen de ce texte et sur le délai imparti à notre commission, ainsi qu'aux deux commissions saisies pour avis, pour statuer.

Le jour même du dépôt du projet de loi devant l'Assemblée nationale -soit le 2 février- le Gouvernement a décidé de recourir à la déclaration d'urgence. Encore une fois, donc -et encore une fois sur un texte majeur !- le Parlement est privé de la possibilité d'un véritable dialogue sur les dispositions proposées, et les citoyens privés des améliorations que permet toujours le fonctionnement normal de la navette entre les deux assemblées. Mais cette règle tend à devenir l'exception....

Une telle situation est d'autant plus inacceptable, dans le cas précis du projet en cause, que certaines de ses dispositions ne sont appelées à entrer en vigueur qu'en 2002 et que d'autres -attendues parfois depuis des années, la dernière modification substantielle du code de l'urbanisme datant de 1994 !- concernent des pans entiers de codes, appelés à rester durablement en vigueur.

En réalité, le Gouvernement semble recourir à l'urgence faute du courage et de la volonté politique nécessaires à une véritable concertation avec les élus, nationaux comme locaux.

Quant aux délais impartis au Sénat pour étudier ce texte, ils sont extraordinairement brefs. Le projet de loi a été adopté par l'Assemblée nationale le 21 mars dernier. Le début de sa discussion en séance publique a été fixé au 26 avril, soit juste après la fin de la période de suspension des travaux de la Haute assemblée.

C'est donc le 5 avril, soit deux semaines après l'adoption du projet de loi par les députés, que votre commission, désireuse de laisser aux membres de la Haute Assemblée le temps de prendre réellement connaissance de son rapport, a été appelée à examiner ce texte essentiel. C'est dérisoire, eu égard à la longueur (136 pages) de ce dispositif, à la variété et à la technicité de son contenu.

Que reste-t-il, en vérité, des engagements pris, en 1997, par la nouvelle majorité ? Que reste-t-il des instructions données explicitement à tous les ministres -et en particulier au ministre chargé des relations avec le Parlement- par le chef du Gouvernement lors de son arrivée aux affaires, dans une circulaire du 6 juin 1997 publiée au Journal Officiel ?

" La durée de vie des textes est en constant raccourcissement parce que, préparés et débattus avec une hâte excessive, les imperfections qu'ils contiennent imposent des rectifications.

S'agissant des lois, vous vous efforcerez donc de laisser au Parlement le temps de débattre.

Sauf urgence avérée, vous devrez prévoir des délais d'examen par le Parlement sensiblement plus importants que ceux qui ont été observés au cours des années passées. J'ai donné en ce sens des instructions particulières au ministre des relations avec le Parlement "1(*).


La seconde observation de votre commission portera sur la démarche -à son sens critiquable- qui a présidé à l'élaboration de ce texte. Sous couvert d'un projet emblématique, qui trouverait son unité dans la seule volonté politique qui le sous-tend, le Gouvernement a, en quelque sorte, présenté au Parlement plusieurs projets de loi en un seul. Le dispositif soumis au Parlement regroupe, en effet, des dispositions qui intéressent -et parfois bouleversent sur des pans entiers- des codes très divers : ceux de l'urbanisme, de la construction et l'habitation, de la santé publique, le code général des collectivités territoriales et le code général des impôts.

Il modifie également d'autres textes majeurs, notamment :

- la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville ;

- la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville ;

- la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative à la protection et au développement de la montagne ;

- la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à la protection et à la mise en valeur du littoral ;

- la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs ;

- l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs dans la région parisienne.

Cette accumulation de modifications dans des domaines très variés est préjudiciable à la lecture du texte, d'autant que les députés y ont apporté des modifications nombreuses et des ajouts importants.

En outre, le Gouvernement n'hésite pas à saisir l'occasion offerte par la discussion de ce texte pour modifier d'autres dispositions importantes qui auraient, à elles seules, justifié le dépôt d'un projet de loi spécifique, ou à tout le moins, leur inscription dans le projet de loi initial. C'est ainsi que les articles 34 bis et 34 ter amendent substantiellement le régime des zones franches urbaines qui résulte de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

Un tel procédé a, au demeurant, déjà été utilisé par le Gouvernement qui a, par exemple, tout récemment, transposé a minima une directive postale à l'occasion de la discussion de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 relative à l'aménagement et au développement durable du territoire.

On ne légifère pas à marche forcée. Votre rapporteur craint que le temps, selon l'adage, n'épargne guère ce que les auteurs de ce projet de loi ont voulu faire sans lui...

PREMIÈRE PARTIE -

VUE D'ENSEMBLE SUR UN TEXTE DENSE,
A LA COHÉRENCE PARFOIS INCERTAINE...

I. L'URBANISME

La première partie du projet de loi (articles 1 à 24) est consacrée d'une part, à une réforme du régime des documents d'urbanisme et, d'autre part, à une modification du financement de l'urbanisme.

La première section du Titre I (articles 1 à 20 sexies) réforme le régime des documents d'urbanisme.

Elle tend, en particulier à :

- introduire un nouvel article " déclaratoire " au début du code de l'urbanisme et détaille les règles générales d'utilisation de l'espace ;

- substituer les " schémas de cohérence territoriale " (SCT) aux schémas directeurs et les " plans locaux d'urbanisme " (PLU) aux " plans d'occupation des sols " (POS) ;

- enrichir le régime juridique des cartes communales ;

- modifier le régime des opérations d'aménagement et des taxes d'urbanisme.

Si, en apparence, ce texte bouleverse l'économie générale du code de l'urbanisme, il ne lui apporte, en réalité, que des modifications ponctuelles. En effet, le Gouvernement a choisi de réécrire ou, pour mieux dire, de " redécouper " les articles L.122-1 et suivants (régime du SCT) et L.123-1 et suivants (régime du PLU) en y apportant des modifications dont les principales sont les suivantes :

Refonte des articles " de principe " du code de l'urbanisme

L'article 1er du projet de loi modifie le contenu de l'article L.121-1 du code de l'urbanisme qui détaille désormais les principes généraux applicables à tous les documents d'urbanisme (respect de la notion d'" aménagement durable ", " économie du territoire " notamment).

Il est si peu normatif qu'en apparence, il semble inoffensif. Il traduit cependant la vision " duale " du territoire, caractéristique de la loi " Voynet ", qui oppose les espaces " urbains " aux espaces " naturels " sans reconnaître la spécificité de l'espace " rural ". En outre, il ne change rien au principe " d'économie du territoire " qui fonde, bien souvent, l'interprétation souvent extensive que les services déconcentrés de l'Etat font du principe de " constructibilité limitée ".

Création des SCT et des PLU

Les schémas de cohérence territoriale (SCT) tendent à gérer les problèmes d'urbanisme au niveau d'un territoire en y associant les questions de logement, de transport, de commerce. Ils devront, en effet, être compatibles avec les plans locaux de l'habitat (PLH), les plans de déplacement urbain (PDU) et les schémas d'équipement commercial. Le texte initial du Gouvernement entendait que les SCT soient généralisés à tout le territoire. Pour ce faire, il prévoyait qu'il ne serait plus possible d'ouvrir des zones " NA " (d'urbanisation future) dans les communes qui ne relèveraient pas d'un SCT (même si elles ont un PLU). L'Assemblée nationale a jugé irréaliste cette proposition, qui limite le champ d'application à cette règle aux communes qui sont inclues dans un périmètre de quinze kilomètres autour des agglomérations françaises.

La " structure porteuse " du SCT sera désormais durable, afin de ne pas la difficulté suscitée par la disparition des syndicats qui ont créé les schémas directeurs et du fait de laquelle au moins les deux tiers des 219 schémas directeurs actuels sont obsolètes.

Le plan local d'urbanisme (PLU) se substitue, dans le texte initial, au POS. Cependant, alors que le POS pouvait être " partiel ", le PLU s'appliquera nécessairement à tout le territoire d'une commune. La procédure d'application du POS par anticipation est, quant à elle, supprimée.

Le régime des " cartes communales " est aussi modifié. Le texte prévoit en effet, qu'une commune dotée d'une carte communale pourra délivrer les permis de construire en son nom propre, comme celles dotées d'un POS. On notera cependant que, comme par le passé, la carte communale sera, selon le texte, élaborée d'un commun accord par la commune et la DDE, cette dernière pouvant, de ce fait, " verrouiller " ce document.

La modification du régime des opérations d'aménagement est plus symbolique que réelle. La transformation du régime des taxes d'urbanisme est, quant à elle, beaucoup plus technique. Il convient cependant d'observer que la diminution du produit de certaines taxes locales (articles 23 et 24) ne fait l'objet d'aucune compensation.

Le projet de loi contient, en outre, quelques dispositions éparses et néanmoins intéressantes, telles que la suppression de la déclaration de travaux (qui était un " nid à contentieux ") sur laquelle l'Assemblée nationale est intervenue, estimant qu'une telle modification prévient les citoyens des garanties qu'offre ce document.

En matière d'urbanisme, votre rapporteur a travaillé en étroite concertation avec le rapporteur pour avis de la commission des lois afin de renforcer l'insertion du dispositif dans le cadre constitué par la loi de juin 1999 relative à la coopération intercommunale.

Il vous présentera plusieurs amendements tendant à rapprocher les structures chargées de l'élaboration des schémas de cohérence territoriale de celles des organismes de coopération intercommunale existants.

En matière d'urbanisme, la Commission des Affaires économiques vous propose de préciser des notions floues qui résultent de l'article L.121-1 du code de l'urbanisme, susceptibles de servir de fondement à nombre d'annulations contentieuses. Elle a également souligné que :

la mixité sociale concerne aussi bien l'habitat urbain que l'habitat rural ;

les espaces du territoire ne se résument pas à deux catégories simplistes, les espaces urbains et les espaces naturels, mais comprennent un continuum qui va des espaces naturels, urbains, périurbains aux espaces ruraux ;

- les directives territoriales d'aménagement élaborées par l'Etat doivent également respecter ces principes généraux.

La Commission des Affaires économiques a affirmé un droit à une constructibilité minimale, dès lors que l'application superposée des textes tels que les lois " littoral " et " montagne " rendent, en apparence, toute construction impossible. Il lui est apparu utile qu'en matière de risques, l'Etat fournisse aux communes toutes les études dont il dispose afin que ces collectivités n'aient plus qu'à réaliser des études ponctuelles.

D'un point de vue général, votre commission a cherché à renforcer les modalités de concertation, qu'il s'agisse de la concertation avec le public lors de l'élaboration d'un projet urbain, ou lors de la mise en oeuvre des dispositions de la loi d'orientation pour la ville.

Dans le même esprit, elle a renforcé les pouvoirs de la commission de conciliation en lui donnant le droit d'opérer en matière de délivrance de permis de construire au nom de l'Etat. De la sorte, l'administration ne pourra plus opposer des refus péremptoires aux demandes des habitants.

En ce qui concerne les schémas de cohérence territoriale, la Commission des Affaires économiques a :

- prévu qu'un projet communal sera élaboré sur la base d'un diagnostic, avant que le successeur du plan d'occupation des sols (POS) ne soit préparé, car la dimension du projet doit primer sur la procédure ;

- supprimé la disposition interdisant d'ouvrir des terrains à l'urbanisation en l'absence de SCT et la délimitation du périmètre de 15 kilomètres autour des agglomérations couvertes par un SCT qui apparaît arbitraire et, partant, inapplicable.

Il vous est proposé de conserver l'appellation de " POS ".

Votre commission juge, en outre, nécessaire que les cartes communales soient élaborées par la commune seule et non pas dans le cadre d'un accord entre la commune et le préfet.

La suppression du concept de " concession d'aménagement " a entraîné de vives critiques. C'est pourquoi, il nous est apparu préférable de remplacer cette appellation par celle de " convention publique d'aménagement ", tout en prévoyant un dispositif assurant le parfait contrôle de la collectivité locale sur l'aménageur.

En ce qui concerne la montagne, votre commission a tout d'abord conservé l'ensemble des acquis du texte de l'Assemblée nationale. Elle vous propose, en outre, de prévoir :

- une extension du régime des chalets d'alpage aux autres bâtiments ruraux et aux granges de montagne ;

- la possibilité de permettre le changement d'affectation des bâtiments en zone de montagne ;

- de prévoir la création de constructions à usage industriel et artisanal intégrées à l'environnement ;

- la création de zones NB permettant le développement d'un habitat individuel lorsque les zones de montagne sont historiquement mitées.

En ce qui concerne la loi " littoral ", plusieurs amendements vous seront proposés afin de protéger l'environnement et de permettre une gestion dynamique des sites. La loi est, en effet, si restrictive qu'elle n'autorise même pas l'installation de sanitaires sur le littoral.

II. LA POLITIQUE DE LA VILLE

Le titre II du projet de loi s'intitule " Conforter la politique de la ville et s'articule autour de deux sections :

- l'une relative à la solidarité entre les communes en matière d'habitat ;

- l'autre relative à la protection de l'acquéreur et au régime des copropriétés.

Dans cette seconde section, votre Commission des Affaires économiques a délégué à la Commission des Lois, saisie pour avis, l'examen de la plupart des dispositions proposées parce qu'elles concernaient le régime des contrats de vente immobilier, ou qu'elles proposaient de modifier des dispositions de la loi du 10 juillet 1965 sur le statut des copropriétés.

S'agissant des dispositions relatives à la solidarité entre les communes en matière d'habitat, les articles 25 à 29 du projet de loi modifient en profondeur le dispositif mis en place par la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 dite loi d'orientation pour la ville.

 On peut brièvement rappeler que cette loi prévoyait des dispositions spécifiques pour les agglomérations de plus de 200.000 habitants, en faisant obligation aux communes de plus de 3.500 habitants, situées dans ces agglomérations, de prendre des mesures permettant l'acquisition de terrains ou de locaux nécessaires à la réalisation de logements sociaux, lorsqu'elles :

- comptent moins de 20 % de logements sociaux ;

- et moins de 18 % de bénéficiaires d'aides personnelles (rapportés au nombre de résidences principales).

La commune pouvait remplir cette obligation soit sur la base d'un programme local de l'habitat (PLH) adopté en prenant un engagement triennal de réalisation d'actions foncières et d'acquisitions immobilières nécessaires à la réalisation d'un certain nombre de logements sociaux, soit par le versement d'une contribution financière à un -ou des- organismes désignés par le préfet et habilités à réaliser des acquisitions foncières et immobilières ou des logements sociaux sur le territoire de la commune.

Cet engagement triennal devait être renouvelé si le taux de logement social restait inférieur à 20 %.

Compte tenu des difficultés d'application qui se sont faites jour, des assouplissements ont été apportés pour permettre la mise en oeuvre effective du dispositif.

Le bilan d'application élaboré par le ministère de l'équipement, du logement et des transports en avril 1998 est loin d'être négatif et montre que cette loi a permis de mobiliser les élus locaux et nombre d'acteurs de terrain fondamentaux sur les aspects de la politique de la ville, tels que l'exigence de la mixité sociale ou la lutte contre les ségrégations spatiales.

Plus précisément, le programme local de l'habitat (PLH) conçu pour être le véritable outil des politiques locales de l'habitat, afin de favoriser une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements a été largement utilisé. Selon le bilan précité, 470 PLH ont été projetés ou mis en chantier et 288 ont été signés.

Sur ce total, 130 PLH ont été réalisés dans le cadre des obligations des agglomérations de plus de 200.000 habitants, dont 80 en région Ile-de-France.

S'agissant des objectifs de construction de logements sociaux, les objectifs quantitatifs ont globalement été atteints :

- sur les 1.170 communes que comptent les 29 agglomérations de plus de 200.000 habitants, 209 étaient soumises à l'obligation de réaliser des logements sociaux, et 201 communes ont répondu à cette obligation dans le cadre d'un PLH tandis que 8 communes ont préféré payer la contribution substitutive ;

- les obligations de réaliser des logements sociaux pour la période 1995-1997 étaient de 22.400 logements dont 10.600 à Paris et 7.300 pour le reste de la région. Sur cette base, 70 % ont atteint leurs objectifs dont 80 % en Ile de France, mais 27 communes n'ont réalisé aucun logement social.

Au total, 28.340 logements sociaux ont été réalisés qui se répartissent ainsi :



 

PLA

Dt PLATS

PLI

Autres

Total

France entière

24 200

3 120

3 520

620

28 340

Paris

10 580

1 120

2 650

120

13 350

Reste IDF

9 040

1 520

660

270

9 970

Selon le rapport précité, si le résultat peut être considéré comme modeste, car il représente seulement 1 % du parc de logements sociaux des 27 agglomérations de + de 200.000 habitants, il représente néanmoins un peu plus de 10 % de la construction de logements sociaux réalisée sur l'ensemble du territoire, pendant la même période.

On peut donc considérer que l'objectif de mixité sociale est désormais un objectif partagé par une très grande majorité des élus locaux.

Le dispositif du projet de loi se veut tout à la fois plus contraignant dans les objectifs et surtout plus restrictif sur les moyens à employer pour les atteindre.

D'une part, il élargit le champ d'application du dispositif à l'ensemble des aires urbaines de plus de 50.000 habitants, sans d'ailleurs tenir compte de l'existence de structures intercommunales existantes, notamment celles récemment mises en place depuis l'adoption de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement de l'intercommunalité.

Il maintient, pour ces agglomérations, un objectif de réalisation de 20 % de logements sociaux mais en étant beaucoup plus restrictif sur la définition des logements sociaux éligibles à ce dispositif et en ne prenant plus en compte un critère lié au pourcentage de personnes bénéficiant d'aides au logement.

Ceci a pour conséquence, notamment, de faire disparaître tout le parc social de fait ainsi que l'accession à la propriété.

Le projet de loi supprime le dispositif alternatif laissant le choix aux communes de construire ou de verser une participation financière, en rendant obligatoire le versement d'une contribution qui devra accompagner la réalisation de logements sociaux selon des objectifs calculés sur une période triennale. Le montant de cette contribution est diminué des sommes engagées par la commune pour la réalisation desdits logements sociaux.

Le projet de loi, en outre, renforce considérablement le dispositif de substitution, qui autorise le préfet, après avoir constaté la carence d'une commune à faire construire des logements sociaux en lieu et place des collectivités locales.

 L'Assemblée nationale a maintenu, dans ses principes le dispositif actuel en apportant les modifications suivantes qui peuvent être ainsi brièvement présentées :

- s'agissant des communes à prendre en compte, elle a instauré un seuil distinct pour l'Ile-de-France et les autres régions ;

- elle a élargi la liste des logements locatifs sociaux pouvant être pris en compte, notamment les logements privés réhabilités avec des subventions de l'ANAH ;

- elle a prévu que le prélèvement serait modulé en fonction du potentiel fiscal des communes, dès lors qu'il est supérieur à 5.000 francs par habitant ;

- elle a enfin rendu automatique le pouvoir de substitution du préfet, après que celui-ci aura constaté la carence de la collectivité locale.

 Votre commission entend, sur ce dispositif, réaffirmer qu'elle est résolument favorable à l'objectif de mixité sociale et à la lutte contre la ségrégation spatiale et les ghettos.

Elle juge, sur ce dernier point, que l'Etat doit consentir un effort financier important pour soutenir une politique plus offensive en matière de restructuration.

S'agissant des articles 25 à 29 eux-mêmes, le dispositif qui vous est proposé :

- entend s'appuyer sur les structures intercommunales compétentes en matière de logement, lorsqu'elles existent ;

fait le choix d'un développement diversifié du logement social en prenant en compte l'accession sociale à la propriété. Elle récuse ainsi le principe d'un parcours résidentiel uniforme et standardisé n'autorisant aux populations modestes ou défavorisées que l'unique solution d'un logement locatif social.

Ce souci est partagé par beaucoup d'élus et d'acteurs locaux intervenant en matière d'habitat et on peut citer les propos de Mme Marie-Thérèse Lienemann, présidente du Comité national de l'habitat lors de la réunion plénière du 13 janvier 2000, au cours de laquelle le projet de loi a été examiné :

Autre grand sujet, la question de l'accession sociale. Cela nous ramène aussi un peu à la question du logement social. Je crois que c'est une erreur de considérer que le logement social est simplement un logement locatif. Je le dis d'autant plus que la tendance de Bercy, c'est de considérer que les pauvres et les moyens pauvres doivent vivre selon leurs moyens, en restant locataires, alors que les autres, les gens sérieux peuvent être accédants.

Mais il y a un petit bémol qui est l'aspiration du peuple, car la première aspiration du peuple, c'est d'accéder à la propriété.

Alors, avoir toute une loi qui vise à limiter ou à conjurer l'accession sociale me paraît être une aberration. Je considère qu'il y a une aspiration de nos sociétés contemporaines et je ne vois pas pourquoi on ne se doterait pas d'outil qui garantisse cette aspiration
 ".

- Votre commission vous propose également d'inscrire les obligations imposées en matière de logements sociaux dans un contrat d'objectifs signé avec l'Etat, et qui s'insère dans le cadre des orientations arrêtées notamment par le schéma de cohérence territoriale.

- Elle récuse enfin, avec la plus grande force, la mise en place d'un dispositif coercitif et contraignant permettant au préfet de se substituer à la commune ou à l'établissement de coopération intercommunale. Au demeurant, elle considère que les moyens ainsi envisagés portent atteinte au principe de la libre autonomie des communes, et qu'ils ne peuvent être acceptés en l'état.

III. LES TRANSPORTS

Le Titre III du projet de loi comporte quatre sections.

Il s'agit, tout d'abord, de mettre la politique des déplacements en cohérence avec les nouveaux mécanismes d'urbanisme.

La première section du titre III (articles 35 à 40 quater) traite ainsi des plans de déplacements urbains dont les auteurs de la réforme souhaitent qu'ils s'articulent avec les nouveaux schémas de cohérence territoriale.

En permettant que l'établissement chargé de l'élaboration du schéma de cohérence territoriale se voie, aussi, confier, sous certaines conditions, le soin de mettre au point le plan de déplacements urbains, le projet tend à articuler des logiques de desserte qui ne concernaient jusqu'à présent que l'agglomération urbaine et la prise en compte des mobilités à partir ou en direction des territoires périurbains.

En second lieu, les dispositions nouvelles insistent sur la politique de stationnement, de répartition de la voirie entre les différents usagers et de livraison de marchandises dans l'agglomération. Ces orientations constitueront les priorités des plans de déplacements urbains.

Ces différentes mesures s'inscrivent dans une perspective de développement des transports collectifs, de limitation des déplacements en voiture individuelle afin d'améliorer le cadre de vie et la qualité de l'environnement ainsi que de reconquête des centre-villes.

La deuxième section du titre III (articles 41 à 43) tend à promouvoir la coopération entre autorités administratives de transport en vue de faciliter la desserte du territoire périurbain. Le projet propose, ainsi, la création de syndicats mixtes de transport qui associeraient la région, les départements et, le cas échéant, des autorités organisatrices en matière de transport urbain afin que ces différents échelons territoriaux puissent coordonner l'organisation de leurs services de transport, mettre en place ensemble un dispositif d'information à l'intention des usagers et harmoniser, dans la mesure du possible, tarifications et titres de déplacement.

La troisième section du titre III (articles 44 à 50) a pour principal objet de faire entrer la région Ile-de-France dans le syndicat des transports parisiens (STP), nouvellement dénommé syndicat des transports d'Ile-de-France, chargé, aux termes de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959, d'organiser les transports de voyageurs dans la région parisienne.

Cette ouverture de l'actuel STP à la région ne manquera pas de susciter une petite " révolution culturelle " au sein d'un organisme qui associe jusqu'à présent, sur un pied d'égalité, représentants de l'Etat d'une part, départements de l'Ile-de-France et ville de Paris d'autre part, à l'exclusion de la région qui, pourtant, participe au financement des infrastructures de transport dans le cadre du contrat de plan Etat-région.

Il convenait donc de revenir sur une anomalie historique. La région Ile-de-France participera désormais au conseil d'administration du syndicat (sur un pied d'égalité avec la ville de Paris) et contribuera, en corollaire, aux charges d'exploitation.

Une autre disposition fondamentale du projet de loi consiste à faire désormais transiter les concours financiers de l'Etat et des autres collectivités territoriales aux charges d'exploitation de la RATP et autres services de transport, par le budget du nouveau syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF).

Ce mécanisme se substituera à l'actuel système dans lequel une indemnité compensatrice est versée, en fin d'exercice, par l'Etat aux entreprises de transport, sous forme d'une subvention d'équilibre, après constatation du déficit d'exploitation.

La mesure constituera une autre " révolution culturelle " pour la RATP qui se verra assigner des objectifs d'amélioration de gestion et de qualité du service dans le cadre d'un contrat pluriannuel avec le STIF.

Votre commission a constaté qu'un large consensus prévalait sur cette réforme, tant de la part du syndicat des transports parisiens et de la région Ile-de-France que de celle de la RATP -direction et organisations représentatives du personnel confondues-, engagée depuis plusieurs années dans une politique de modernisation de sa gestion et qui appelle de ses voeux une véritable " responsabilisation ".

Le projet de loi institue, aussi, aux côtés du STIF, un " comité des partenaires du transport public ".

Cette instance serait consultée sur l'offre et la qualité des services de transport de personnes relevant du syndicat des transports d'Ile-de-France. Son avis pourra également être requis ponctuellement par ce même syndicat sur tout autre domaine relatif aux transports en Ile-de-France.

Présidé par le président du conseil régional d'Ile-de-France ou son représentant, il serait composé de représentants :

- des organisations syndicales du secteur des transports collectifs ;

- des organisations professionnelles patronales et des organismes consulaires ;

- des associations d'usagers des transports collectifs ;

- des collectivités participant au financement des services de transport de voyageurs en Ile-de-France et non membres du syndicat.

Enfin, la section 4 du titre III du projet de loi (articles 51 à 59 bis) porte sur la régionalisation des transports collectifs d'intérêt régional et principalement des services ferroviaires.

Il convient de rappeler que la décentralisation du transport ferroviaire régional s'est effectuée en plusieurs étapes.

Envisagée, dès 1974, par M. Olivier Guichard, elle a fait l'objet d'une expérience intéressante dans la région Nord-Pas-de-Calais à la fin de la décennie, avant que la loi d'orientation des transports intérieurs du 30 décembre 1982 n'ouvre, pour la SNCF et les régions, la possibilité de signer des conventions.

C'est, notamment, à la suite du rapport des sénateurs Hubert Haenel et Claude Belot en 1993-19942(*), que la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a organisé une expérimentation de régionalisation.

En application de son article 67 et de l'article 15 de la loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l'établissement public " Réseau ferré de France ", une expérimentation s'est ainsi engagée, d'abord dans six puis sept régions volontaires (Alsace, Centre, Nord-Pas-de-Calais, Pays de la Loire, Provence -Alpes-Côte d'Azur et Rhône-Alpes, Limousin).

L'expérimentation devait s'achever le 31 décembre 1999.

Elle a été prolongée de deux ans par l'article 21 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire.

Si l'on fait abstraction de l'expérience conduite, depuis 1997, dans sept régions, l'Etat est encore, aujourd'hui, l'autorité organisatrice du transport ferroviaire d'intérêt régional ; la SNCF est, quant à elle, l'opérateur d'un service dit de référence dans lequel les régions sont appelées à assurer un financement complémentaire pour les prestations souhaitées dans leur ressort territorial.

La LOTI a prévu que l'organisation des liaisons ferroviaires inscrites au plan régional des transports ferait l'objet de conventions entre la SNCF et les régions (article 22).

Cette faculté a constitué le premier engagement des régions dans le domaine ferroviaire.

Cette expérimentation a posé les principes d'un transfert de compétences de l'Etat vers les régions pour les transports collectifs d'intérêt régional.

La section 4 du projet de loi propose de transférer à l'ensemble des régions, le 1er janvier 2002, les compétences que détient l'Etat en qualité d'autorité organisatrice du transport ferroviaire de voyageurs d'intérêt régional.

Ce transfert de charges sera compensé par le versement, par l'Etat, d'une compensation annuelle indexée.

Les régions concluraient, chacune, une convention avec la SNCF, fixant les conditions d'exploitation et de financement des services relevant de la compétence régionale.

Telles sont les dispositions essentielles de cette section qui prévoit, aussi, que les régions pourront signer une convention avec une région limitrophe pour les dessertes passant par deux régions. De même, ces collectivités auront, le cas échéant, la faculté de conclure une convention avec une autorité organisatrice de l'Etat voisin pour assurer une liaison régionale transfrontalière.

Un bilan de ce transfert devrait, enfin, être établi cinq ans après l'entrée en vigueur de la réforme.

Le transport ferroviaire régional peut être, aujourd'hui, résumé en quelques chiffres :

- 500.000 voyageurs par jour, soit 60 % des utilisateurs de la SNCF, hors Ile-de-France ;

- 5.000 trains TER par jour ;

- 3.000 gares ou points d'arrêt ferroviaire ;

- 4.200 points d'arrêt routier SNCF ;

- 300 entreprises routières associées ;

- 80 gares desservies par taxi TER ;

- 800 cars TER et 1.000 conducteurs.

Cette activité développe un chiffre d'affaires d'environ 9 milliards de francs et occupe 20.000 emplois.

La SNCF a mené des études statistiques sur les utilisateurs des TER. Selon celles-ci, 56 % des déplacements sont réalisés par des moins de 26 ans, dont 30 % par des 20-25 ans, 39 % des clients ayant entre 26 et 59 ans.

S'agissant des motifs des déplacements, on a relevé :

- 37 % de trajets " domicile-études " ;

- 29 % de trajets " domicile-travail " ;

- 7 % de trajets de professionnels non réguliers,

- 18 % de trajets de loisirs, visites à parents ou amis.

En ce qui concerne l'origine géographique des usagers, les enquêtes ont montré que 33 % d'entre eux venaient des centres villes, 43 % des banlieues urbaines, 17 % des communes rurales périurbaines et 2 % du territoire rural.

En 1998, l'Etat a versé 2,813 milliards de francs aux régions expérimentatrices. Celles-ci ont prévu d'investir 6 milliards de francs dans la nouvelle génération de trains TER et dans les rénovations de matériels. Aujourd'hui, cela représente 55 automoteurs TER, 80 TER à 2 niveaux, 83 autorails TER et plus de 200 voitures rénovées.

On relève que deux cents rénovations de gares ont, déjà, été réalisées en partenariat avec les régions, les départements et les communes (70 gares en région Centre, 25 en PACA, 28 en Rhône-Alpes, 35 en Nord-Pas-de-Calais, 10 en Alsace).

On estime que l'expérimentation a permis une augmentation de 6 % du nombre de trains en 1998, contre 2,3 % dans les régions non-expérimentales. On citera à titre d'exemples :

- la région Alsace : 8 allers/retours supplémentaires par jour sur la ligne Strasbourg-Mulhouse, depuis le 30 août 1998, soit 16 dessertes quotidiennes ;

- la région Nord-Pas-de-Calais : 15 trains supplémentaires par jour sur la ligne Lille-Aulnoye-Jeumont/Hirson, depuis le 29 novembre 1998 ; l'offre est accentuée globalement de 43 % et comprend désormais 18 dessertes quotidiennes ;

- la région PACA : 23 trains TER supplémentaires depuis le 29 novembre dernier entre Marseille-Hyères, Les Arcs-Menton, Marseille-Briançon et Marseille-Avignon (plus de 300 trains circulent désormais chaque jour sur ces lignes).

De nouveaux tarifs ont été créés pour les déplacements quotidiens " domicile/travail " (abonnements de travail régional au-delà de 75 km en PACA et Pays de la Loire) et " domicile/études " (le " Campus-pass " en Rhône-Alpes) mais aussi, de plus en plus, pour les déplacements occasionnels " privé/loisirs " (forfaits week-end en Alsace, billets TER avec une forte réduction pour le Printemps de Bourges en région Centre, la Braderie de Lille en Nord-Pas-de-Calais, ...).

Des tarifications spécifiques pour les demandeurs d'emploi sont, aussi, à signaler en Pays de la Loire ou en Limousin.

Plus globalement, la SNCF s'est montrée très satisfaite de l'expérimentation en termes de niveau d'activité.

Le trafic et les recettes ont progressé sensiblement plus vite, notamment durant les deux premières années, dans les régions expérimentatrices (avec des taux de croissance annuels de 4 à 5 %). Pour les six premières, on observe qu'entre les résultats de 1996 et ceux de 1999, le trafic 1999 a augmenté de 12,4 % pour les premières contre 6,2 % pour les autres régions (moyenne + 9,3 %). L'évolution est la même pour les recettes, pour lesquelles les progressions sont respectivement de + 12 % et de + 6,4 % (moyenne + 9,3 %).

Votre commission juge, tout d'abord, raisonnable le choix de la date du 1er janvier 2002 pour la généralisation de la régionalisation du transport ferroviaire régional.

Cette échéance a été acceptée par l'association représentative de toutes nos régions. Le Gouvernement et l'Assemblée nationale en sont tombés d'accord. Il n'y a plus lieu d'y revenir.

En revanche, votre commission a estimé que la ressource prévue par le projet de loi au titre de la compensation financière des régions était très insuffisante.

En ne prenant en compte que les déficits courants d'exploitation qui seront constatés en 2000 et la dotation nécessaire au renouvellement du matériel roulant, la compensation envisagée fait l'impasse sur un certain nombre de charges, notamment l'indispensable modernisation des gares régionales (ce qui ne se limite pas aux frais d'entretien des gares existantes) et le manque à gagner généré par les tarifs sociaux décidés et mis en oeuvre par l'Etat. Sur ce dernier point, il importe, en outre, que toute charge nouvelle créée par l'Etat et liée à une modification dans le régime des tarifs sociaux entraîne une révision de la compensation.

Par ailleurs, les modalités d'évolution prévues pour la compensation sont, elles aussi, apparues comme sans rapport avec une vision dynamique du développement du service public ferroviaire régional. Ce que chacun semble pourtant souhaiter...

L'argument selon lequel, incluse dans la dotation générale de décentralisation, la compensation doit obéir au régime d'indexation de cette dernière ne semble pas opérant, en l'occurrence. Pour votre commission, l'indexation de la compensation financière doit, évidemment, s'aligner sur l'évolution nominale du produit intérieur brut.

Enfin, il n'est pas logique que l'effort d'investissement des régions dans le nouveau matériel ferroviaire génère des recettes indues au profit des autres collectivités territoriales par le biais de la taxe professionnelle.

Il vous sera, ainsi, demandé d'exonérer de taxe professionnelle les véhicules ferroviaires destinés au transport régional de voyageurs dont l'acquisition est financée par une région.

Tous les amendements de votre commission s'inscrivent dans une volonté de compensation équitable des charges nouvelles qui seront supportées par les régions, dont on sait qu'elles seront jugées sur leur capacité à améliorer et à développer le service public ferroviaire régional.

Ne pas donner aux régions les moyens véritables de leurs ambitions pourrait déboucher sur l'échec pur et simple de la régionalisation.

IV. L'HABITAT

Le titre IV du projet de loi s'intitule " Assurer une offre diversifiée de l'habitat " et il regroupe une très grande variété de dispositions, dont certaines ont été déléguées, aux commissions des Lois et des Affaires sociales saisies pour avis sur ce texte.

Il en est ainsi des dispositions de la section 3 relative à l'insalubrité et à l'état de péril, ainsi que des dispositions de la section 4 relatives aux relations bailleurs-locataires dans le cadre de la loi du 6 juillet 1989.

Il n'est, au demeurant, pas possible de présenter une position globale de la commission sur un ensemble de dispositions qui traitent de sujets aussi dispersés que la pérennisation du logement locatif social, le contrôle et le redressement des organismes d'HLM, ou encore la concertation dans le parc locatif social.

S'agissant des articles relatifs aux compétences des organismes d'HLM, les modifications proposées renforcent la notion de complémentarité entre la gestion locative des logements sociaux et les opérations d'accession à la propriété. Ainsi, elle privilégie, s'agissant du mécanisme de garantie des organismes d'HLM, le principe d'une caisse de garantie unique, gérant deux fonds distincts.

La commission a, enfin, étudié toutes ces mesures dans un état d'esprit constructif en cherchant, autant que faire se peut, à simplifier les procédures, renforcer la cohérence interne des dispositifs, et responsabiliser les acteurs locaux compétents en matière de logements.





1 Circulaire du 6 juin 1997 relative à l'organisation du travail gouvernemental - Journal officiel du 7 juin 1997.

2 Rapport de la commission d'enquête chargée d'examiner l'évolution de la situation financière de la SNCF, les conditions dans lesquelles cette société remplit ses missions de service public, les relations qu'elle entretient avec les collectivités locales et son rôle en matière d'aménagement du territoire, crééé en vertu d'une résolution adoptée par le Sénat le 20 décembre 1992.






Haut de page
Actualités | Travaux Parlementaires | Vos Sénateurs | Europe et International | Connaître le Sénat | Recherche
Liste de diffusion | RSS | Contacts | Recrutement | Plan | Librairie | FAQ | Mentions légales | Accessibilité | Liens | Ameli