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EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner en nouvelle lecture le projet de loi relatif à l'élection des sénateurs, après l'échec de la commission mixte paritaire le 17 mai 2000 et son adoption en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale le 25 mai 2000.

Votre rapporteur déplore que, sur une telle question, l'Assemblée nationale n'ait pas jugé utile de tenir compte de la réflexion de notre assemblée sur son propre mode d'élection.

Il rappelle que la Constitution a conféré au Sénat la mission de représenter les collectivités territoriales et que toute réforme de son mode d'élection est soumise au strict respect de cette prescription constitutionnelle.

Notre assemblée doit donc représenter les collectivités territoriales dans leur diversité et les élus chargés de les gérer, sa composition ne devant pas s'appuyer sur des bases exclusivement démographiques, ce qui n'est d'ailleurs prévu pour aucune autre assemblée.

Votre rapporteur récapitulera les positions des deux assemblées au cours des lectures précédentes, avant de présenter les propositions de votre commission des Lois.

I. LE RAPPEL DES POSITIONS DES DEUX ASSEMBLÉES AU COURS DES LECTURES PRÉCÉDENTES

Pour l'essentiel, l'Assemblée nationale et le Sénat ont maintenu leurs positions respectives au cours des deux premières lectures du texte.

Après l'échec de la commission mixte paritaire, l'Assemblée nationale a, en nouvelle lecture, confirmé ses positions, sous réserve de quelques adaptations mineures. Elles a toutefois supprimé les dispositions qu'elle avait insérées en première et deuxième lecture concernant le plafonnement des dépenses électorales pour les élections sénatoriales et prévu, en revanche, l'interdiction du financement de ces dépenses par une personne morale.

Votre rapporteur rappellera brièvement ci-après les dispositions retenues par chaque assemblée et les principaux arguments invoqués.

A. LA POSITION DU SÉNAT

Loin de s'opposer par principe à toute réforme, le Sénat a considéré que les évolutions démographiques de la France depuis 40 ans, en particulier son urbanisation, justifiaient une adaptation de son régime électoral. Plusieurs propositions de loi sénatoriales avaient d'ailleurs été déposées en ce sens avant l'examen du présent projet de loi.

Le Sénat a considéré que le choix des règles électorales ne pouvait être opéré indépendamment de la fonction attribuée à l'organe représentatif, ce qui exclut l'élection des sénateurs sur des bases identiques à celles des députés, les attributions des assemblées et leur place dans les institutions n'étant pas identiques.

En effet, l'existence du Gouvernement est conditionnée par une majorité à l'Assemblée nationale, devant laquelle il est responsable et à qui le " dernier mot " peut être donné en matière législative en cas de désaccord persistant entre les deux assemblées (sauf pour les projets de loi constitutionnelle ou de loi organique relative au Sénat).

En revanche, le Sénat peut, sans affecter le fonctionnement normal des institutions, avoir une majorité politique différente, voire même se répartir d'une manière originale dans son mode de raisonnement et de vote (ce fut et ce peut être encore le lieu où peuvent se dégager des "majorités d'idées" chères au Président Edgar Faure)

C'est dans cet esprit que le Sénat n'a pas souhaité rapprocher les principes d'élection des sénateurs de ceux des députés, ce à quoi tend le projet de loi en fixant la composition du collège électoral sénatorial sur des bases uniformes et exclusivement démographiques (un délégué du conseil municipal par tranche de 500 habitants, dans le texte initial, et un délégué pour 300 habitants, dans celui de l'Assemblée nationale).

Le Sénat a considéré que la transformation de la Haute Assemblée en " Assemblée nationale bis " -qui pourrait résulter de l'adoption du projet de loi- remettrait ni plus ni moins en cause l'intérêt du bicamérisme lui-même.

L'Assemblée nationale, contribuant de façon déterminante aux orientations de la politique du pays, doit donc être élue sur des " bases essentiellement démographiques ", selon la formule du Conseil constitutionnel1(*) et avec un mode de scrutin susceptible de permettre l'émergence d'une majorité stable de gouvernement.

Les " bases essentiellement démographiques" ne s'imposent pas de la même manière et avec la même rigueur au Sénat dont le régime électoral doit, certes, comporter cette référence constitutionnelle mais au sein d'un mode de scrutin susceptible de traduire l'apport que constitue la manière rapprochée dont notre peuple exerce sa souveraineté : la gestion des collectivités territoriales.

En effet, l'article 24 de la Constitution confie au Sénat la mission de représenter les collectivités territoriales de la République.

Son régime électoral comporte certes une base démographique, ce qui peut conduire, comme le Sénat l'a prévu, à une évolution du barème de représentation des moyennes et des grandes villes, mais doit d'abord et avant tout permettre une représentation des collectivités en tant que telles, ce qui justifie un maintien du lien entre cette représentation et l'effectif du conseil municipal.

La représentation des collectivités territoriales par le Sénat ne doit pas être purement formelle et se limiter à une simple technique électorale selon laquelle le conseil municipal élirait un nombre de délégués en fonction d'un barème uniforme de population qui ne traduirait pas la diversité des communes.

Une représentation authentique des collectivités territoriales doit, au contraire, refléter la réalité si diverse de toutes les communes de France, des moins peuplées aux plus peuplées, et c'est l'expérience qu'acquièrent leurs élus dans l'exercice de leurs responsabilités qui doit apporter une contribution déterminante au travail parlementaire du Sénat tant législatif que de contrôle du Gouvernement

La richesse potentielle de cet apport n'est pas exclusivement liée à l'importance de la population de la commune. Elle découle aussi du rôle plus ou moins important de structuration spatiale, économique et sociale qu'elle a, par rapport à son environnement ou de la capacité de maintien d'une originalité de vie, face à des métropoles voisines envahissantes voire dominatrices.

La composition du collège électoral sénatorial, pour permettre aux communes les moins peuplées de peser d'un poids significatif, intègre donc une pondération. Cette pondération serait occultée par le texte de l'Assemblée nationale qui retient un critère exclusivement démographique (représentation uniforme des conseils municipaux, déterminée uniquement en fonction de la population).

Il faut en effet raisonner par observation simultanée et combinée des principes constitutionnels de l'article 3 (égalité du suffrage), de l'article 24 (représentation des collectivités territoriales par le Sénat) et de l'article 72 (égalité des collectivités territoriales).

Si le principe d'égalité du suffrage, prescrit par l'article 3 de la Constitution est
applicable aux élections sénatoriales, ce principe d'égalité s'applique en la matière aux collectivités elles-mêmes.

Il est possible ainsi de surcroît d'assurer une représentation équilibrée du maillage du territoire
, nécessaire à la poursuite d'une décentralisation authentiquement vécue ainsi que d'une véritable politique d'aménagement du territoire.

Votre rapporteur a illustré, en deuxième lecture 2(*), l'intérêt et l'efficacité de " l'autre regard ", celui du Sénat, par lequel il joue un rôle de modérateur et de stabilisateur, rôle facilité par son élection au suffrage universel indirect par les élus locaux. Qui peut dire sans crainte qu'aucune dérive de nos institutions fondamentales n'aurait pu se produire sans l'amortisseur que constitue le Sénat face aux modes ou émotions, si légitimes soient-elles, nées de l'instant et du circonstanciel ?

Le Sénat trouve le moyen d'exercer sa spécificité dans les institutions notamment par l'originalité de son recrutement, appuyé sur la démocratie locale, dont le fondement se trouve renforcé par la décentralisation.

Le fonctionnement des institutions ne nécessitant nullement l'existence d'une majorité de gouvernement au Sénat, tous ses membres ne sont pas élus au scrutin majoritaire, la pluralité de ses régimes électoraux contribuant à l'enrichissement de sa représentativité.

Les sénateurs élus au scrutin majoritaire, plus proches de leurs électeurs et plus indépendants des partis, siègent donc avec des sénateurs élus au scrutin proportionnel dans les parties du territoire les plus urbanisées, où les élections municipales sont plus politisées.

Si l'évolution démographique peut conduire à une modification de la répartition entre les sièges pourvus selon l'un ou l'autre des modes de scrutin, encore convient-il d'assurer un certain équilibre entre eux, précisément pour conserver la richesse de la représentation du Sénat.

En conséquence, le Sénat a refusé la composition du collège électoral sénatorial sur des bases exclusivement démographiques, comme le proposait le projet de loi, alors que l'Assemblée nationale est élue sur des bases essentiellement démographiques.

Ouvert à un aménagement de son régime électoral pour tenir compte de l'urbanisation du pays, le Sénat a abaissé de 30.000 habitants à 9.000 habitants le seuil à partir duquel les communes disposeraient de délégués supplémentaires, à raison d'un délégué par tranche de 700 habitants (au lieu de 1.000) en sus de 9.000 habitants.

Cette proposition, qui entraînerait une progression raisonnable de la proportion des délégués n'appartenant pas aux conseils municipaux (de 8 % à 19 %), permettrait d'améliorer la représentation des villes de plus de 30.000 habitants, et dans une moindre mesure, de celles entre 9.000 et 30.000 habitants (dont la participation aux collèges électoraux correspondrait à leur place dans la population), tout en contenant la baisse du poids relatif des petites communes.

Le Sénat a en outre décidé de maintenir les modes de scrutin en vigueur pour l'élection des délégués des conseils municipaux et d'abaisser de cinq à quatre sièges (au lieu de trois sièges dans le projet de loi) le seuil à partir duquel serait appliqué le mode de scrutin proportionnel pour l'élection des sénateurs, afin d'assurer un équilibre entre les deux modes de scrutin, aussi bien en nombre de sièges qu'en termes de population représentée.

Enfin, le Sénat a refusé le plafonnement des dépenses électorales sénatoriales, dont l'Assemblée nationale avait pris l'initiative lors des deux premières lectures et qu'elle n'a pas confirmé en nouvelle lecture, cette disposition n'ayant pas été précédée d'une étude approfondie sur les caractéristiques particulières de ce scrutin et n'étant pas accompagnée de son corollaire, le financement public de celles-ci par l'État

B. LA POSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale traduiraient, dans les faits, un délaissement de la notion de représentation des collectivités territoriales par celle de représentation exclusive des habitants de ces collectivités.

1. L'élection des délégués des conseils municipaux

L'Assemblée nationale a aggravé le principe du projet de loi initial selon lequel les communes seraient représentées sur des bases exclusivement démographiques, ne laissant une représentation renforcée par rapport à la population que pour les plus petites communes, alors qu'une politique d'aménagement du territoire supposerait aussi un rééquilibrage au profit des villes moyennes.

En effet, les députés ont prévu un barème uniforme de représentation des communes à raison de un délégué pour 300 habitants ou fraction de ce nombre (au lieu de 1 pour 500 dans le texte initial) ce qui entraînerait une augmentation de 51 % du nombre des délégués (article 1er).

Par exception à ce principe, l'Assemblée nationale a toutefois décidé, pour la première fois en nouvelle lecture, pour Paris, seul département constitué d'une commune unique, que le nombre de délégués serait limité à dix fois l'effectif du conseil, soit 1.630 grands électeurs (au lieu de 7.077, si le barème d'un délégué pour 300 habitants y avait été appliqué), une multiplication du nombre de représentants d'une seule assemblée ne devant pas avoir d'influence sur le rapport de force entre les formations politiques.

Cette exception au principe général paraît traduire une prise de conscience tardive et limitée des difficultés prévisibles d'une inflation du nombre des grands électeurs.

Le barème de représentation retenu par les députés entraînerait, compte tenu de cet ajustement, une hausse de 51 % du corps électoral sénatorial, les délégués non conseillers municipaux passant en moyenne de 8 % actuellement à 28 % (contre 21 % selon le texte initial et 19 % dans celui du Sénat).

Notons au passage le paradoxe supplémentaire généré par le fait qu'une telle inflation du nombre des délégués des communes, composé significativement de non élus prédésignés de fait par des partis politiques sans grandes possibilités de choix par les conseils municipaux, va aboutir à atomiser de manière drastique l'influence déjà réduite des conseillers généraux et régionaux, pourtant élus au suffrage universel direct.

Paradoxe renforcé du fait qu'ils sont eux aussi représentants et gestionnaires de collectivités territoriales de plein exercice, au rôle renforcé chaque jour - du moins en principe - et qu'elles rentrent, elles aussi, dans le champ de l'article 24 de la Constitution ....


Cette ignorance par le projet de loi d'un tel phénomène ne peut qu'ouvrir à terme la remise en cause de l'ensemble du dispositif.

Par rapport à la situation actuelle, la représentation des communes de moins de 20.000 habitants régresserait (65% au lieu de 80%), à l'inverse de celles de plus de 20.000 habitants (35% au lieu de 20%). Les communes de 3.500 à 20.000 habitants auraient désormais un poids dans le corps électoral inférieur à celui de leur population (25,6 % de délégués pour 27,50% de la population), alors qu'actuellement la tendance est inverse (30,7% de délégués)3(*).

Poursuivant son objectif d'extension du champ d'application de la représentation proportionnelle, l'Assemblée nationale a abaissé le seuil de partage entre les deux modes de scrutin pour l'élection des délégués des communes dans les collèges électoraux sénatoriaux.

Le mode de scrutin majoritaire, à deux tours au lieu de trois actuellement, serait limité aux communes où le même mode de scrutin est applicable pour les élections municipales (article 2), soit celles de moins de 3.500 habitants.

En effet, le seuil de partage des modes de scrutin municipaux est maintenu à 3.500 habitants, puisque son abaissement à 2.500 habitants, adopté par l'Assemblée nationale en lecture définitive de la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, a été déclaré contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n ° 2000-429 DC du 30 mai 2000.

Dans les autres communes (plus de 3.500 habitants, concernant 66 % de la population), les députés ont décidé que le scrutin proportionnel serait appliqué, alors qu'il ne l'est, actuellement que dans celles de plus de 9.000 habitants où vit la moitié de la population. Ils ont aussi décidé que la règle du plus fort reste serait remplacée par celle de la plus forte moyenne (article 3).

Lorsque le nombre de délégués est égal ou inférieur à l'effectif du conseil municipal, les délégués et les suppléants seraient élus au sein de ce conseil4(*), cette proposition confirmant une pratique assez généralisée (article 1er).

Dans la même hypothèse, l'élection des délégués d'une commune associée serait faite parmi les membres de son conseil municipal ou, le cas échéant de son conseil consultatif (article 4 bis), cette disposition ayant été introduite par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Le nombre des suppléants serait minoré en conséquence de l'augmentation massive des titulaires, pour faciliter la constitution des listes de candidats (article 1er bis A).

L'Assemblée nationale a supprimé la possibilité pour un délégué membre de droit du collège électoral au titre de deux mandats de proposer au maire la nomination d'un remplaçant (articles 1er bis B et 18).

2. L'élection des sénateurs

L'Assemblée nationale a rétabli les dispositions du projet de loi initial limitant l'application du mode de scrutin majoritaire pour l'élection des sénateurs aux départements comptant 1 ou 2 sénateurs et étendant celle du scrutin proportionnel à tous les autres départements, ce qui concernerait près de 70 % des sièges (articles 5 et 6).

La proportion des sièges concernés par l'un ou l'autre des modes de scrutin serait inversée par rapport à la situation actuelle (32 % des sièges attribués à la représentation proportionnelle).

Ce faisant, elle a donc écarté la proposition plus équilibrée du Sénat (seuil d'application de la proportionnelle à partir de 4 sièges) qui permettrait à environ la moitié de la population d'être représentée selon chacun des modes de scrutin (55% des sièges attribués au scrutin majoritaire).

Or il s'agit là d'une innovation majeure en ce qui concerne la vie politique de notre pays.

D'une part elle mettrait de fait la plupart des sénateurs dans une plus grande dépendance des partis.

D'autre part elle réduirait encore la possibilité de voir le Parlement s'enrichir de la présence de personnalités indépendantes élues sur leurs qualités propres, qu'il est d'ailleurs plus facile de repérer dans les départements ruraux que dans ceux plus peuplés.

L'argument d'équilibre développé au Sénat en première et deuxième lecture garde toute sa force par rapport à celui que l'on peut qualifier de simpliste de la primauté de la proportionnelle "chaque fois et aussi loin qu'il est possible"
.

3. Le financement des campagnes

Devant les objections présentées par le Sénat, l'Assemblée nationale a renoncé, en nouvelle lecture, à reprendre les dispositions qu'elle avait insérées en première et deuxième lecture pour instituer un plafonnement des dépenses électorales pour les élections sénatoriales.

Votre rapporteur avait en effet fait valoir le caractère quelque peu irréaliste de la fixation d'un plafond uniforme de 100.000 F par candidat ou par liste dans tous les départements, quel que soit leur superficie et le nombre des grands électeurs.

Il s'était aussi étonné de ce que le remboursement forfaitaire des dépenses électorales, corollaire traditionnel de leur plafonnement, ne soit pas prévu par le texte, qui ne comportait pas plus de sanction d'inéligibilité.

Toutefois, en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a introduit une disposition pour interdire le financement des campagnes sénatoriales par les personnes morales (article 1er A).

II. L'ANALYSE DE LA COMMISSION DES LOIS : GARANTIR LA REPRÉSENTATION CONSTITUTIONNELLE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN TANT QUE TELLES TOUT EN PRENANT EN COMPTE LE PARAMÈTRE DÉMOGRAPHIQUE

Comme en première et deuxième lecture, votre commission des Lois a examiné le projet de loi au regard de l'obligation constitutionnelle d'une représentation authentique par le Sénat des collectivités territoriales en tant que telles, la population étant représentée à travers ces collectivités, qu'il s'agisse de la composition des collèges électoraux sénatoriaux ou du mode de scrutin pour l'élection des sénateurs.

Elle a pris en compte le lien étroit qui devait exister entre, d'une part, le choix du régime électoral d'une assemblée et, d'autre part, la place que celle-ci avait dans les institutions.

L'autre regard porté par le Sénat suppose la préservation de principes d'élection différents de ceux de l'Assemblée nationale et donc un recrutement des sénateurs qui ne repose pas sur des bases exclusivement démographiques quand celui des députés s'appuie sur des bases essentiellement démographiques.

A. LA COMPOSITION DES COLLÈGES ÉLECTORAUX

1. La représentation des communes

· Introduire une stricte proportionnalité entre le nombre de délégués et celui des habitants, comme le proposent les députés en prévoyant une représentation uniforme des communes à raison de un délégué pour 300 habitants, viderait de toute substance leur représentation par le suffrage universel indirect, comme le prévoit la Constitution.

En effet, le texte adopté par l'Assemblée nationale réduirait cette représentation à une simple technique électorale selon laquelle les collectivités ne seraient que des circonscriptions dont le poids dans le corps électoral serait déterminé sur des bases exclusivement démographiques.

C'est donc uniquement la population qui serait représentée, et non pas les communes en tant que telles, dans leur diversité.

Or, les collectivités territoriales regroupent des solidarités particulières d'habitants exprimées et gérées par des assemblées locales élues et non par les habitants eux-mêmes.

Les élus locaux, chargés de prendre en charge des intérêts de proximité doivent fonder la représentation des collectivités à travers le suffrage universel indirect, ce qui conduit à maintenir un lien entre l'effectif du conseil municipal et le nombre de délégués des communes.

Une progression strictement linéaire de la représentation des collectivités gommerait les diverses préoccupations de gestion liées aux caractéristiques propres des différentes collectivités, celles d'une ville de 100.000 habitants ne pouvant être réduites à une multiplication linéaire de celles d'une commune de quelques centaines d'habitants.

Une prise en compte exclusive du nombre d'habitants pour la représentation des communes entraînerait un écrasement du poids relatif des petites communes dans le corps électoral sénatorial et ne permettrait pas à celles-ci de bénéficier, sauf sur un plan formel, de la représentation, à laquelle elles ont constitutionnellement droit.

La prise en considération de toutes les collectivités dans leur diversité exige en conséquence, pour les communes, une représentation basée sur le nombre des élus responsables de ces collectivités, même si la population doit aussi, dans une certaine mesure, être prise en compte.

D'ailleurs, celle-ci est déjà intégrée dans la composition du collège électoral, puisque, d'une part, les membres des assemblées locales sont élus sur des bases essentiellement démographiques 5(*) et que, d'autre part, les plus grandes villes disposent de délégués supplémentaires.

Le Sénat, pour tenir compte des évolutions démographiques, a retenu l'abaissement de 30.000 à 9.000 habitants du seuil à partir duquel la représentation des villes serait renforcée.

Pour autant, la progression de la représentation des villes ne doit pas conduire à une inflation des grands électeurs dépourvus de mandat local.

Le texte de l'Assemblée nationale porterait de 8 % à 28 % en moyenne (au lieu de 19 % dans le texte du Sénat), la proportion des délégués des communes n'étant pas conseillers municipaux.

On peut se poser la question de la représentativité réelle des sénateurs ainsi élus par un corps électoral composé de près de 30 % d'électeurs non conseillers municipaux et devant lesquels ils n'auraient que peu de risques d'avoir des comptes à rendre, leur longévité de représentation étant inférieure à celle du mandat lui-même ?

On pourrait ainsi s'interroger sur la représentation d'une ville assurée par 73 % de délégués extérieurs au conseil, ce qui serait la situation moyenne d'une ville entre 30.000 et 100.000 habitants si le texte transmis par l'Assemblée nationale était adopté (au lieu de 56 %, selon le texte adopté par le Sénat lors des lectures précédentes).

Le correctif démographique ne doit pas remettre en cause le principe même de représentation des collectivités territoriales.

Un nombre excessif de délégués dépourvus de mandat local impliquerait, dans les faits, le risque d'une désignation d'une proportion importante du collège par les partis politiques, changeant alors la nature du Sénat, constitutionnellement chargé de représenter les collectivités.

On peut aussi se demander si une composition massive du collège électoral par des délégués extérieurs ne transformerait pas, dans les faits, une élection au deuxième degré en élection au troisième degré (les conseillers élisant des délégués en dehors du conseil qui éliraient ensuite les sénateurs).

Bref, veut-on conserver une représentation des collectivités, de leurs difficultés et de leurs expériences, ou veut-on y substituer une représentation des habitants de ces collectivités, déformée au passage par une influence renforcée des partis politiques ?

· En outre, la composition du collège électoral sénatorial repose sur l'une des spécificités de notre démocratie, la participation active des citoyens à la vie de leurs 36.000 communes.

Loin d'être archaïque, cette représentation trouve, au contraire, une justification nouvelle avec la décentralisation, tardivement mise en oeuvre et encore incomplète.


Cette décentralisation, qui se heurte encore aujourd'hui à une forte tradition jacobine qui, elle, est sans aucun doute conservatrice, suscite le développement d'une démocratie locale, permettant la prise des décisions concernant la vie quotidienne et les solidarités de proximité par des élus plus proches des citoyens.

Pour ne pas se limiter à un aspect formel, cette démocratie locale implique la participation des élus de proximité à la détermination de la politique du pays, dont on ne saurait ignorer l'impact sur la vie des Français dans leurs collectivités.

Ainsi, la représentation spécifique des collectivités territoriales dans une assemblée parlementaire apparaît-elle indispensable à la poursuite d'une décentralisation authentique et pour éviter toute tentation de " recentralisation rampante ".

La représentation ainsi entendue des collectivités territoriales contribue à une composition du Sénat de nature différente de celle de l'Assemblée nationale afin de permettre au Sénat de porter un " autre regard " sur les questions soumises au Parlement.

2. La représentation des départements et des régions

Actuellement, 96 % des collèges électoraux sénatoriaux sont constitués de délégués des communes (conseillers municipaux et délégués supplémentaires).

La représentation des départements et des régions au sein de ces collèges est, en revanche, limitée à moins de 4 %.

L'inflation des délégués supplémentaires que créerait le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale aboutirait à réduire plus encore l'influence déjà faible des conseillers généraux et régionaux pourtant élus du suffrage universel direct.

Ceci serait assez paradoxal puisque ces élus sont eux aussi représentants et gestionnaires de collectivités territoriales de plein exercice, au rôle renforcé chaque jour et qu'elles rentrent, elles aussi, dans le champ de l'article 24 de la Constitution.

Cette ignorance par le projet de loi d'un tel phénomène ne peut qu'ouvrir à terme la remise en cause de l'ensemble du dispositif.

B. ASSURER UN ÉQUILIBRE ENTRE LES MODES DE SCRUTIN

Comme votre rapporteur l'a déjà souligné, la pluralité des modes de scrutin contribue à la richesse de la représentation du Sénat et permet aussi à notre assemblée d'apporter ce regard différent, indispensable à notre démocratie.

Un équilibre entre les champs d'application des modes de scrutin, tant pour l'élection des délégués des communes que pour celle des sénateurs, est de nature à faciliter une représentation authentique des collectivités territoriales.

Aussi, votre commission des Lois a-t-elle écarté l'extension maximale du champ d'application du mode de scrutin proportionnel, proposé par l'Assemblée nationale et retenu une solution plus équilibrée.

1. Le mode de scrutin pour l'élection des délégués

Actuellement, les conseils municipaux des communes de moins de 9.000 habitants élisent leurs délégués au scrutin majoritaire et ceux des communes plus peuplées au scrutin proportionnel.

La population, partagée de manière égale entre les communes de moins et de plus de 9.000 habitants, est donc représentée également selon l'un ou l'autre des modes de scrutin.

Cet équilibre serait rompu par le texte de l'Assemblée nationale
, qui abaisserait le seuil d'application de la représentation proportionnelle pour l'élection des délégués à celui à partir duquel ce mode de scrutin est appliqué aux élections municipales, soit à 3.500 habitants.

Votre commission des Lois a donc considéré, pour garantir une représentation effective des élus des communes les moins politisées, que le seuil d'application du mode de scrutin proportionnel pour l'élection des délégués des communes ne devrait pas être modifié.

2. Le mode de scrutin pour l'élection des sénateurs

On rappellera que l'Assemblée nationale a abaissé de 5 à 3 sièges le seuil d'application du mode de scrutin proportionnel, alors que le Sénat, en première comme en deuxième lecture, a décidé de fixer ce seuil à quatre sièges.

Le scrutin majoritaire a été institué dans les départements les moins peuplés, leur faible densité démographique constituant une caractéristique à prendre en compte.

Il facilite une plus grande proximité entre l'élu et l'électeur, assure une certaine indépendance des sénateurs par rapport aux partis politiques, les grands électeurs utilisant largement leur droit de panacher entre les candidats et les listes en présence, et permet à un grand nombre des membres du Sénat de disposer d'un recul suffisant pour assumer pleinement leur rôle constitutionnel de représentation des collectivités territoriales.

Le scrutin majoritaire contribue donc à une représentation authentique des collectivités territoriales.

Le scrutin majoritaire facilite aussi l'émergence de personnalités mieux ancrées dans le tissu social et donnant au Sénat une légitimité différente de celle de l'Assemblée nationale, plus politisée et plus sensible aux courants d'opinion, parfois éphémères.

Ce mode de scrutin favorise (on pourrait dire : est une condition essentielle de ?) l'indépendance dont le Sénat sait faire preuve et lui permet plus aisément d'adopter des positions non partisanes, ce qui est rendu possible par la présence au Sénat de législateurs dont l'élection n'est pas due aux partis.

Non seulement ce mode de scrutin doit être préservé, mais une modification du plafond au dessous duquel il est appliqué ne doit pas avoir pour conséquence de remettre en cause de manière préjudiciable l'équilibre institué entre ces deux modes de scrutin.

Pour autant, le scrutin proportionnel se justifie dans les départements les plus peuplés, dont la densité démographique constitue aussi une caractéristique à prendre en considération pour leur représentation au Sénat.

En effet, l'anonymat qui règne dans les grandes villes conduit à une nature moins personnelle et plus partisane du scrutin sénatorial, s'appuyant lui-même sur des scrutins locaux ayant généralement les mêmes caractéristiques.

Au demeurant, le Sénat est et demeure une assemblée parlementaire politique dont le recrutement ne peut exclure, par principe, une compétition électorale politisée.

En abaissant à trois sièges le seuil d'application du mode de scrutin proportionnel, le texte de l'Assemblée nationale inverserait la répartition actuelle entre les deux modes de scrutin, le nombre de sièges pourvus à la représentation proportionnelle passant de 32 % à près de 70 %.

Aussi apparaît-il préférable, comme lors des lectures précédentes, pour assurer un équilibre entre les deux modes de scrutin, de fixer à quatre sièges le seuil d'application du mode de scrutin proportionnel, ce qui permettrait l'élection selon ce mode de scrutin de 45 % de sénateurs représentant la moitié de la population.

C. LE FINANCEMENT DES CAMPAGNES ÉLECTORALES

En première et deuxième lecture, l'Assemblée nationale avait ajouté au projet de loi initial un plafonnement des dépenses de campagne électorale pour les élections sénatoriales, mais sans prévoir de remboursement forfaitaire par l'État, contrairement à ce qui existe pour les autres scrutins dont le financement est réglementé. La sanction d'inéligibilité n'était pas non plus prévue, celle-ci relevant d'ailleurs du domaine de la loi organique.

De plus, le plafond, fixé uniformément à 100.000 F par candidat, dans les départements soumis au scrutin majoritaire, ou par liste, dans les autres départements, quelle que soit la population et le nombre des grands électeurs, était irréaliste et ne tenait pas compte des caractéristiques particulières des élections sénatoriales au suffrage universel indirect.

L'Assemblée nationale n'a pas repris, en nouvelle lecture, ces dispositions concernant le plafonnement des dépenses électorales.

Néanmoins, les députés ont adopté, en nouvelle lecture, une disposition interdisant aux personnes morales autres que les partis politiques de financer les campagnes sénatoriales.

III. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

En conséquence de l'analyse qu'elle a développée précédemment, votre commission des Lois a décidé de vous proposer, pour l'essentiel, le rétablissement du texte adopté par le Sénat en première et deuxième lectures.

Elle propose donc la suppression de la représentation uniforme des conseils municipaux selon un critère exclusivement démographique de 1 délégué pour 300 habitants et un renforcement de la représentation des communes de plus de 9.000 habitants, dans lesquelles vit la moitié de la population.

A cet effet, votre commission des Lois vous propose l'abaissement de 30.000 habitants à 9.000 habitants du seuil à partir duquel les communes éliraient des délégués supplémentaires, à raison d'un délégué par tranche de 700 habitants (au lieu d'un délégué supplémentaire par tranche de 1.000 habitants en sus de 30.000 habitants, dans le régime actuel) (articles 1er et 1er bis).

Votre commission des Lois vous propose que, lorsque le nombre de délégués est inférieur au nombre de conseillers municipaux, ceux-ci soient élus au sein du conseil municipal, cette disposition concernant les communes de moins de 9.000 habitants (article 2).

Cette règle serait étendue à la représentation des communes associées, dont les délégués seraient, dans la même hypothèse, élus au sein de leur conseil municipal ou, quand il existe, de leur conseil consultatif (article 4 bis).

Elle vous propose aussi l'extension aux communes de plus de 9.000 habitants de la possibilité de vote par procuration pour l'élection des délégués des conseils municipaux (article 3).

Elle n'a pas jugé utile de modifier le nombre des suppléants de délégués et de remettre en cause les règles applicables en matière de remplacement au collège électoral du conseiller municipal délégué de droit qui le serait également au titre d'un autre mandat (articles 1er bis A, 1er bis B et 18).

Votre commission des Lois, soucieuse d'assurer un équilibre entre les modes de scrutin majoritaire et proportionnel, de nature à enrichir la représentativité du Sénat, vous propose de maintenir à 9.000 habitants le seuil d'application du scrutin proportionnel pour l'élection des délégués des communes, afin que les deux moitiés de la population soit représentées selon l'un ou l'autre mode de scrutin (articles 2 et 3).

Poursuivant le même objectif, elle vous propose d'abaisser à quatre sièges le seuil d'application du mode de scrutin proportionnel pour l'élection des sénateurs, et de fixer à trois sièges au plus la limite d'application du scrutin majoritaire, permettant ainsi un équilibre, tant en termes de sièges (146 au scrutin proportionnel et 175 au scrutin majoritaire) qu'en termes de population représentée (50 % selon chacun des modes de scrutin) (articles 5 et 6).

Enfin, votre commission des Lois vous propose de confirmer l'interdiction du financement des campagnes sénatoriales par des personnes morales, dont l'Assemblée nationale a pris l'initiative en nouvelle lecture (article 1er A).

*

Sous le bénéfice de ces observations, et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le présent projet de loi.

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