V. LES DISPOSITIONS DE LA PROPOSITION DE LOI
La proposition de loi tend à combler une lacune de la législation existante : la consultation directe et préalable des citoyens des communes intéressées par un projet de création d'une nouvelle grande infrastructure.
Il s'agirait pour les habitants des communes de donner leur avis sur l'opportunité même des projets ainsi que sur les choix majeurs permettant la mise en oeuvre de ces projets.
Cette discussion publique interviendrait en amont du déclenchement de la procédure d'enquête publique. Elle permettrait aux associations souhaitant participer au débat d'intervenir plus efficacement en développant leurs arguments et contre-arguments dans le cadre d'une phase préalable. Elle donnerait aussi aux " initiateurs " de certains projets une opportunité de connaître le sentiment du " terrain " et, partant, de modifier, voire d'abandonner, certaines initiatives.
Il apparaît, en effet, que les mécanismes formels de consultation prévus par les lois existantes ne constituent trop souvent que des conditions procédurales de validité d'un certain nombre d'actes administratifs. Ils ne permettent que difficilement à la volonté de la population de s'exprimer en toute connaissance de cause sur des dossiers parfois très techniques.
Les raisons du relatif échec des procédures existantes tiennent sans doute au caractère limitatif de leur champ d'application : en l'occurrence, la protection de l'environnement.
Mais d'autres raisons expliquent aussi l'insuffisante participation citoyenne à la " prise de décision ". Comme le soulignent avec justesse les auteurs de la proposition de loi, la complexité du vocabulaire utilisé, le manque d'information et la présentation du projet comme sans véritable alternative accentuent chez le citoyen l'impression que les " jeux sont déjà faits " et les choix déjà opérés ; tout le dossier étant perçu, en définitive comme entièrement maîtrisé par des spécialistes peu soucieux des conséquences locales de l'opération d'aménagement.
D'où l'aspect fondamental de la " présentation " qui sera faite du grand projet. D'où la nécessité pour le maire de chaque commune intéressée par l'opération projetée d'organiser une véritable concertation locale. Au cours de celle-ci pourront être exprimées toutes les sensibilités et pourront être échangés les arguments favorables ou défavorables aux options envisagées. Il apparaît indispensable que cette expression communale puisse intervenir avant que ne s'enclenchent les procédures qui interdisent tout retour en arrière.
L'intervention de la population apparaît d'autant plus nécessaire que de plus en plus fréquemment, ainsi que le relève l'exposé des motifs de la proposition de loi, les " grands projets d'infrastructures (autoroutes, lignes TGV, lignes haute tension, barrages, usines, centres d'enfouissement des déchets) touchant à l'environnement mais aussi d'une manière générale à l'aménagement du territoire, sont l'objet d'une forte contestation émanant principalement des populations concernées mais également de groupes de pressions spécialisés ".
Cette contestation se manifeste, hélas, bien souvent à contretemps alors que les grands choix techniques sont déjà opérés et la réalisation du projet avancée.
Renforcer le droit à l'information , permettre l'exercice concret de la démocratie , mais aussi moderniser le processus de décision par la mise en place d'une évaluation publique préalable des conséquences d'un certain nombre de grandes opérations, constituent les objectifs complémentaires des auteurs de la présente proposition de loi qui suggèrent de mettre en place des procédures de consultation du public s'inspirant des modèles existants, notamment en Amérique du Nord.
Ainsi, aux Etats-Unis, le code de procédure administrative ("Administrative Procedure Act " section 553) prévoit, depuis 1946, une procédure extrêmement détaillée de consultation du public pour la grande majorité des textes réglementaires s'appliquant à tous les secteurs de l'administration.
Dans le cadre de cette procédure dite " Notice and Comment ", la participation du public s'exprime sous forme de commentaires écrits mais aussi d'audiences publiques (les " hearings "), que l'Agence fédérale est soit libre, soit contrainte par un loi particulière, d'organiser.
Le Québec a, quant à lui, mis en place en 1978 un " Bureau d'audiences publiques sur l'environnement " (BAPE), organisme consultatif et indépendant chargé d'informer et de consulter la population sur les dossiers relatifs à l'environnement et qui intervient sur un certain nombre de grands projets d'infrastructures (routes, voies ferrées, oléoducs, lignes de transport d'électricité, barrages, centrales électriques, lieux d'enfouissement sanitaire...).
Le " mode opératoire " du BAPE consiste dans des audiences publiques dont les modalités sont déterminées de façon précise mais aussi, de façon plus souple, par des procédures de médiation.
Il convient de souligner qu'une place importante est faite par cet organisme aux nouvelles technologies de l'information puisque les dossiers des audiences sont systématiquement diffusés sur le site internet du BAPE.
D'autres pays, tels que l'Allemagne (où des lois spéciales sur l'environnement prévoient la consultation de groupes d'intérêt en amont de l'élaboration de certains règlements administratifs), les Pays-Bas ou la Suisse, présentent des expériences intéressantes en matière de concertation préalable à l'adoption des décisions réglementaires.
Il importe, enfin, de signaler la convention sur l'accès à l'information et la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, conclue à Aarhus (Danemark), le 25 juin 1998, notamment entre les quinze Etats membres de l'Union. Relevons cependant que cette convention n'a pas encore été ratifiée par la France.
L'article 6 de cette convention fait obligation aux parties de mettre en place une procédure de participation du public au processus de décision relatif :
- aux autorisations des activité énumérées dans une liste concernant notamment le secteur de l'énergie (raffineries, centrales nucléaires, ...), la production et la transformation de métaux, l'industrie minérale, chimique ou la gestion des déchets ou de traitement des eaux ;
- aux autorisations d'activités non énumérées à l'annexe de la convention mais qui peuvent avoir un effet important sur l'environnement.
Cette disposition fait obligation à chaque Etat partie à la convention de prévoir des " délais raisonnables laissant assez de temps pour informer le public [...] et pour que le public se prépare et participe effectivement aux travaux tout au long du processus décisionnel en matière d'environnement ", de faire en sorte que " la participation du public commence au début de la procédure, c'est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et si le public peut exercer une réelle influence ", et de s'assurer que " les résultats de la procédure de participation du public soient dûment pris en considération ".
Enfin, il est fait obligation aux parties, après l'intervention de la décision, d'en communiquer au public le texte " assorti des motifs et considérations sur lesquels ladite décision est fondée ".
L'article 7 de la convention prévoit, également, la participation du public à l'élaboration des " plans et des programmes relatifs à l'environnement ".