Projet de loi relatif à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage
DELEVOYE (Jean-Paul)
RAPPORT 412 (1999-2000) - commission des lois
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Table des matières
N°
412
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès-verbal de la séance du 14 juin 2000
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, relatif à l' accueil et à l' habitat des gens du voyage ,
Par M.
Jean-Paul DELEVOYE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Robert Bret, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Edmond Lauret, Claude Lise, François Marc, Bernard Murat, Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.
Voir
les numéros :
Assemblée nationale (11
ème
législ.) :
Première lecture :
1598
,
1620
et T.A.
349
Deuxième lecture :
2140
,
2188
et T.A.
456
Commission mixte paritaire :
2365
Nouvelle lecture :
2274
,
2405
et T.A.
511
Sénat
: Première lecture
:
460
(1998-1999),
188
,
194
et T.A.
66
(1999-2000)
Deuxième lecture :
243
,
269
et T.A.
107
(1999-2000)
Commission mixte paritaire :
333
(1999-2000)
Nouvelle lecture :
352
(1999-2000)
|
Gens du voyage. |
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
Réunie le mercredi 14 juin 2000 sous la
présidence de
M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a
procédé à l'examen du rapport de
M.
Jean-Paul
Delevoye
sur le projet de loi n° 352 relatif
à
l'accueil
et à l'
habitat
des
gens du
voyage
(1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale en
nouvelle lecture.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a fait valoir que les travaux de la
commission mixte paritaire avaient mis en évidence un accord sur le
constat de la situation actuelle laquelle était
caractérisée par le manque de places disponibles, ce qui
favorisait les tensions et les rapports de force. Il a relevé en
revanche l'existence d'un désaccord entre l'Assemblée nationale
et le Sénat sur les conditions de mise en oeuvre du dispositif et plus
particulièrement sur le rôle qui devait être exercé
par le représentant de l'Etat dans le département.
Rappelant les principales dispositions adoptées par le Sénat lors
des lectures précédentes, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur,
a notamment souligné que le Sénat avait prévu
l'élaboration d'un schéma national pour l'accueil des grandes
migrations traditionnelles et qu'il avait supprimé le pouvoir de
substitution reconnu aux représentant de l'Etat. Il a fait observer que
le Sénat avait préféré privilégier un
dispositif incitatif dans le cadre d'un véritable partenariat entre
l'Etat et les collectivités locales.
Le rapporteur a considéré que l'efficacité du nouveau
dispositif ne pourrait reposer que sur un contrat très
équilibré entre l'Etat et les collectivités locales. Il a
en particulier souligné que cette efficacité serait
subordonnée à la capacité de l'Etat à prendre les
décisions adéquates notamment pour veiller au respect des
interdictions de stationner en dehors des aires d'accueil
aménagées. Il a regretté que le texte voté par
l'Assemblée nationale manifeste un constat a priori sur
l'incapacité des collectivités locales à appliquer la loi.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a alors jugé nécessaire
de rétablir le schéma national pour l'accueil des grandes
migrations traditionnelles ainsi que les dispositions
précédemment adoptées par le Sénat qui traduisaient
une véritable concertation avec l'Etat et excluaient toutes formes de
coercition.
Sur la proposition de son rapporteur, la commission des Lois soumet au
Sénat 20 amendements ayant notamment pour objet de :
-
définir
la notion de
résidences mobiles,
retenue
par le projet de loi pour caractériser l'habitat des gens du voyage
(
article 1
er
) ;
- prévoir l'élaboration
d'un schéma national pour
l'accueil des grands rassemblements
traditionnels ou occasionnels
(
article 1
er
) et affirmer le rôle du
représentant de l'Etat dans le département à
l'égard de ces rassemblements (
article 1
er
bis)
;
- supprimer l'obligation de faire figurer les communes de plus de
5.000 habitants dans le schéma départemental (
article
1
er
) ;
- supprimer la faculté reconnue au représentant de l'Etat
d'approuver
seul
le schéma départemental (
article
1er
) ;
- compléter la composition de la commission consultative
départementale (
article 1er
) ;
- préciser les modalités de la coordination régionale en
la limitant à la région d'Ile-de-France et en prévoyant,
pour les autres régions, une coordination interdépartementale
(
article 1er
) ;
- permettre une prolongation du délai de deux ans pour la
réalisation des aires, en cas de difficultés techniques ou de
procédure (
article 2
) ;
- supprimer le pouvoir de substitution reconnu au représentant de l'Etat
pour la réalisation des aires d'accueil (
article 3
) ;
- prévoir une majoration de quatre habitants par place de caravane pour
la population prise en compte dans le calcul de la dotation globale de
fonctionnement (
article 7
) ;
- codifier dans le code général des collectivités
territoriales les dispositions relatives au pouvoir de police du maire et
à la procédure juridictionnelle d'évacuation forcée
des résidences mobiles stationnant de manière illicite
(
article 9)
;
- rétablir la compétence du juge administratif pour les
occupations illicites du domaine public, sans préjudice de la
compétence du juge judiciaire pour le domaine public routier (
article
9
) ;
La commission des Lois propose au Sénat d'adopter l'ensemble du projet
de loi ainsi amendé.
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est saisi du projet de loi relatif à l'accueil et
à l'habitat des gens du voyage, adopté par l'Assemblée
nationale, en nouvelle lecture, le 23 mai dernier.
La commission mixte paritaire, réunie le 9 mai dernier, n'a pu aboutir
à l'élaboration d'un texte commun. Ces travaux ont mis en
évidence un accord sur le constat de la situation actuelle,
caractérisée par un manque de places disponibles qui favorise les
tensions et les rapports de force.
En revanche, ces travaux ont souligné une divergence de fond entre
l'Assemblée nationale et le Sénat sur le rôle reconnu au
représentant de l'Etat dans la mise en oeuvre du dispositif et, plus
particulièrement, sur le pouvoir de substitution qu'en vertu de
l'article 3 du projet de loi, celui-ci pourrait exercer à l'encontre
d'une commune qui manquerait à ses obligations. Cette divergence de fond
peut être reliée à celle portant sur la faculté
ouverte au représentant de l'Etat par l'article 1
er
,
d'approuver seul le schéma départemental d'accueil des gens du
voyage.
Alors que le Sénat a manifesté sa confiance dans les élus
locaux pour appliquer la loi dans le cadre d'un partenariat bien compris avec
l'Etat, l'Assemblée nationale fait au contraire un constat
a
priori
sur leur incapacité à remplir leurs obligations.
A l'occasion de la nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a, pour
l'essentiel, rétabli le texte qu'elle avait adopté lors de la
première lecture. Dans ces conditions, les possibilités de
rapprocher les positions des deux assemblées apparaissent
limitées.
*
*
*
A
l'issue des deux lectures par l'Assemblée nationale et le Sénat,
dix articles
restaient encore en discussion sur les
quinze articles
que comportait le projet de loi après la première lecture.
A
l'article 1
er
, le Sénat avait tout d'abord
souhaité, avec l'avis favorable du Gouvernement, donner une
définition de la notion de résidence mobile
qui
conditionne l'application de plusieurs dispositions du projet de loi, notamment
la procédure d'évacuation forcée prévue par
l'article 9.
Le Sénat avait, en outre, prévu l'élaboration d'un
schéma national
pour l'accueil des grandes migrations
traditionnelles, lesquelles lui avaient paru devoir relever de la
responsabilité de l'Etat. Ce schéma national devrait prendre en
compte les préoccupations d'aménagement du territoire.
S'agissant du schéma départemental, le Sénat avait
supprimé la faculté pour le représentant de l'Etat
d'approuver seul ce schéma.
Le Sénat avait également supprimé la mention obligatoire
des communes de
plus de 5 000
habitants dans le schéma
départemental, jugeant que la définition d'un tel seuil pourrait
être sans lien avec les réalités locales. Il avait
précisé que le schéma départemental devrait
recenser les terrains familiaux
. Il avait établi un lien entre le
schéma national et le schéma départemental. Il avait
supprimé la mention du
caractère opposable
du
schéma départemental, considérant qu'elle était
soit superflue au regard du régime général des actes
administratifs, soit de nature à créer une confusion en
assimilant le schéma départemental à un document
d'urbanisme.
En ce qui concerne
la commission consultative départementale
, le
Sénat avait souhaité définir sa composition de
manière exhaustive dans la loi.
S'agissant de la
procédure de coordination
des schémas
départementaux, le Sénat avait prévu une coordination
régionale en Ile-de-France et interdépartementale dans les autres
régions. Il avait précisé que, dans tous les cas, les
propositions de la commission régionale ou interdépartementale
seraient soumises pour avis aux commissions consultatives
départementales concernées.
L'article 1
er
bis
qui résultait des travaux du
Sénat, affirmait le rôle du représentant de l'Etat à
l'égard des grandes migrations, au titre de ses pouvoirs de police.
A
l'article 2
, qui définit les obligations des communes, le
Sénat avait souhaité autoriser une
prolongation
du
délai de deux ans pour la réalisation des aires d'accueil, en cas
de difficultés techniques ou procédurales.
A
l'article 3
, si le caractère obligatoire des dépenses
occasionnées par la réalisation et la gestion des aires d'accueil
avait été admis par l'Assemblée nationale et par le
Sénat, ce dernier avait en revanche supprimé le
pouvoir de
substitution
du représentant de l'Etat, prévu par le projet
de loi, en cas de carence de la commune.
A
l'article 4,
qui précise la participation financière de
l'Etat à l'aménagement des aires d'accueil, le Sénat avait
pris en compte la réparation des dommages éventuels.
A
l'article 5,
relatif à l'aide des organismes de
sécurité sociale aux personnes gestionnaires des aires d'accueil,
le Sénat avait substitué la notion de
redevance
à
celle de droit d'usage retenue par l'Assemblée nationale.
A
l'article 7
, qui majore la population prise en compte au titre de la
DGF, le Sénat avait porté la majoration à
quatre
habitants par place de caravane.
L'Assemblée nationale avait pour sa part prévu une majoration de
deux
habitants par place pour les communes éligibles
à la dotation de solidarité urbaine ou à la fraction
bourgs centre de la dotation de solidarité rurale.
A
l'article 8
, qui prévoit des dispositions relatives au droit de
l'urbanisme , le Sénat avait jugé nécessaire de
préciser que les terrains familiaux ne pourraient être
aménagés que
dans les zones constructibles.
A
l'article 9
, qui complète les pouvoirs de police du maire et
définit une procédure d'évacuation forcée des
résidences mobiles stationnant de manière illicite,
l'Assemblée nationale avait souhaité
unifier ce
contentieux
entre les mains du juge judiciaire, alors que le Sénat
avait préservé la compétence du juge administratif pour
les occupations du domaine public.
Le Sénat avait par ailleurs spécifié que le maire pourrait
prendre un arrêté interdisant le stationnement sur le reste du
territoire communal
dès la réalisation de l'aire d'accueil
(solution du droit en vigueur) et non pas à compter de la mise en oeuvre
de l'ensemble des obligations prévues par le schéma
départemental.
Il avait par ailleurs permis que la procédure d'évacuation
forcée soit mise en oeuvre par le maire à la demande du
propriétaire du terrain, lorsque l'occupation illicite est de nature
à porter atteinte
à l'activité économique
d'un bien ou
d'une zone économique
.
Enfin,
l'article 9 bis
, qui prévoyait les conditions
d'hébergement des gens du voyage dans le cadre d'emplois saisonniers,
issu des travaux de l'Assemblée nationale, avait été
supprimé par le Sénat, lequel avait considéré que
ces besoins devraient, par définition, être pris en compte lors de
l'élaboration du schéma départemental.
*
*
*
Tout en
prenant en compte certains aspects des travaux du Sénat,
l'Assemblée nationale
, lors de l'examen du projet de loi en
nouvelle lecture, a, pour l'essentiel, rétabli le texte qu'elle avait
adopté en deuxième lecture.
C'est ainsi qu'elle n'a
pas souhaité définir la notion de
résidence mobile
, en dépit de son impact sur un certain
nombre de dispositions du projet de loi, notamment quant au champ des
obligations faites aux communes et à la mise en oeuvre de la
procédure d'évacuation forcée prévue par
l'article 9
.
Elle n'a pas retenu l'élaboration d'un
schéma national
pour les grands rassemblements traditionnels pas plus qu'elle n'a
souhaité affirmer le rôle du représentant de l'Etat pour
ces grands rassemblements, préférant s'en tenir au projet initial
du Gouvernement qui prévoit leur prise en compte dans le cadre des
schémas départementaux.
L'Assemblée nationale a de nouveau précisé, à
l'article 1
er
, que les communes de
plus de 5 000
habitants figureraient obligatoirement au schéma
départemental.
Elle a néanmoins souscrit à la proposition du Sénat de
faire figurer au schéma départemental le recensement des terrains
familiaux, dans une annexe au schéma. Elle a en outre prévu le
recensement des terrains devant être mis à la disposition des gens
du voyage par leurs employeurs, notamment dans le cadre d'emplois saisonniers.
L'Assemblée nationale a par ailleurs rétabli la faculté
pour le représentant de l'Etat
d'approuver seul
le schéma
départemental, passé un délai de
dix-huit mois.
Elle n'a en revanche pas repris la précision
selon laquelle le
schéma serait
opposable
.
Elle a prévu, pour la commission consultative départementale, une
composition conforme à celle qu'elle avait envisagé en
deuxième lecture. Elle n'a pas accepté les modalités de
coordination régionale et interdépartementale, envisagées
par le Sénat.
Reprenant le texte qu'elle avait voté en première et en
deuxième lecture pour
l'article 3
du projet de loi,
l'Assemblée nationale a rétabli le
pouvoir de substitution
du représentant de l'Etat aux communes qui n'auront pas satisfait
à l'obligation de réaliser des aires d'accueil dans un
délai de
deux ans
à compter de la publication du
schéma départemental.
Elle a de même confirmé ses choix antérieurs aux
articles 4
(participation financière de l'Etat à
l'aménagement des aires d'accueil) et
5
(aide des organismes de
sécurité sociale aux personnes gestionnaires des aires
d'accueil).
A
l'article 7
(majoration de la population prise en compte au titre du
calcul de la DGF), l'Assemblée nationale a confirmé son choix de
porter d'un à
deux
habitants la population prise en compte pour
les communes éligibles à la DSU ou à la fraction bourgs
centre de la DSR.
L'Assemblée nationale a admis, à
l'article 8
(dispositions
modifiant le code de l'urbanisme), la précision apportée par le
Sénat selon laquelle les autorisations relatives à
l'aménagement de terrains familiaux ne pourraient être
délivrées que dans des
zones constructibles
. Elle a
néanmoins jugé nécessaire de spécifier que les
terrains concernés étaient des terrains
bâtis
ou
non bâtis
.
A
l'article 9
(pouvoirs de police du maire - procédures
d'expulsion), l'Assemblée nationale a également repris le
dispositif qu'elle avait voté en deuxième lecture, en lui
apportant néanmoins deux correctifs.
D'une part, elle a admis que la faculté pour le maire de prendre un
arrêté interdisant le stationnement sur le reste du territoire
communal devait être ouverte
dès que la commune aurait rempli
son obligation de mettre à disposition une aire d'accueil
et non pas
à compter de l'accomplissement de l'ensemble des obligations
prévues par le schéma départemental.
D'autre part, elle a pris en compte le cas d'atteinte à la poursuite de
l'activité économique d'un bien à usage industriel,
commercial ou professionnel, ou de la zone économique environnante.
Cependant, elle a jugé préférable de confier directement
au propriétaire du terrain privé la faculté de
déclencher la procédure sans s'adresser au maire comme l'avait
envisagé le Sénat.
Enfin, l'Assemblée nationale a maintenu la suppression de
l'article 9
bis
(hébergement des gens du voyage dans le cadre d'emplois
saisonniers).
*
* *
A
l'issue de l'examen par l'Assemblée nationale du projet de loi en
nouvelle lecture, les points de convergence, s'ils méritent d'être
relevés, demeurent néanmoins limités.
Ils portent sur le recensement dans le cadre du schéma
départemental des terrains familiaux et des terrains mis à la
disposition de travailleurs saisonniers ; sur la limitation aux seules
zones constructibles de la délivrance des autorisations pour
l'aménagement de terrains familiaux ; sur la faculté pour le
maire de prendre un arrêté d'interdiction du stationnement sur le
reste du territoire communal dès la mise à disposition d'une aire
d'accueil et sur la mise en oeuvre de la procédure de
référé dite d'heure à heure en cas d'atteinte
à une activité économique.
Pour le reste, compte tenu des travaux de l'Assemblée nationale en
nouvelle lecture, votre commission des Lois ne peut que renouveler les analyses
qu'elle a développées lors des lectures précédentes
et inviter le Sénat à confirmer ses choix antérieurs.
La divergence essentielle entre l'Assemblée nationale et le Sénat
portant sur le rôle dévolu au représentant de l'Etat est
indissociable d'une
vision plus générale sur les conditions
d'exercice des compétences locales
. Or force est de constater que le
présent projet de loi, comme d'autres textes récents
présentés par le Gouvernement et adoptés par la
majorité de l'Assemblée nationale, traduisent une
suspicion
et une
défiance marquée
à
l'égard des collectivités locales.
Votre commission des Lois entend dénoncer fermement le procès
fait aux collectivités locales qui, avant même que la loi ne soit
adoptée, sont suspectées de ne pas vouloir l'appliquer.
Le respect des principes de la décentralisation implique que les
collectivités locales soient considérées comme des acteurs
pleinement responsables dans le cadre des compétences qui leur sont
dévolues par la loi.
Le choix du Gouvernement et de la majorité de l'Assemblée
nationale traduit une interprétation erronée de l'article 72 de
la Constitution. S'il ne saurait être question de contester le rôle
de l'Etat dans la défense des intérêts nationaux, le
contrôle administratif et le respect des lois, le principe de libre
administration suppose, en effet, que les collectivités locales soient
dotées d'"
attributions effectives
". Tel ne peut
être le cas si l'Etat peut
se substituer
purement et simplement
à elles dans un domaine de compétences que la loi leur attribue,
en approuvant seul le schéma départemental ou en réalisant
des aires d'accueil en leur lieu et place.
Sur le plan pratique, de telles mesures coercitives ne pourront que nourrir des
contentieux
et des
tensions
auxquelles le législateur doit
précisément se donner pour objectif de mettre un terme. Elles
s'inscrivent, en outre, dans un contexte dans lequel nombre d'élus
locaux expriment une méfiance sur la capacité de l'Etat à
faire respecter la loi.
C'est pourquoi, privilégiant les formules incitatives dans le cadre d'un
véritable partenariat
entre l'Etat et les collectivités
locales, votre commission des Lois vous propose de confirmer les choix
antérieurs du Sénat.
EXAMEN DES ARTICLES
Article premier
Schéma départemental
d'accueil
des gens du voyage
Cet
article a pour objet, d'une part, de fixer le principe général de
la participation des communes à l'accueil des gens du voyage, d'autre
part, de préciser le contenu du schéma départemental et la
procédure d'élaboration de ce dernier.
1. La participation des communes à l'accueil des gens du voyage
Le I
de l'article 1
er
fixe le principe de portée
générale de la participation des communes à l'accueil des
gens du voyage et introduit la nouvelle notion juridique de
"
résidence mobile
" qui doit permettre de
définir la population concernée par cette politique d'accueil, en
désignant
l'"
habitat traditionnel
" des gens du
voyage.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a supprimé la
définition que le Sénat avait donnée de cette notion en
deuxième lecture,
avec l'avis favorable du Gouvernement.
La rédaction retenue par le Sénat reprenait la définition
que le secrétaire d'Etat au logement avait lui-même donnée
à l'Assemblée nationale en indiquant que "
la
résidence mobile doit s'entendre comme tout véhicule ou
élément de véhicule constituant le domicile permanent de
ses occupants et conservant des moyens de mobilité lui permettant de se
déplacer par lui-même ou d'être déplacé par
simple traction
". Il avait ajouté que "
la
définition vise donc la caravane et le camping-car et exclut les
résidences mobiles de loisir, les habitations légères de
loisirs, les mobiles homes posés sur les plots de fondations
".
Paradoxalement, le Gouvernement a
souscrit
à la suppression de la
définition de la résidence mobile proposée par la
commission des Lois de l'Assemblée nationale, lors de la nouvelle
lecture du projet de loi.
Or cette notion de "
résidence mobile
" non seulement
servira à définir le champ d'application de l'obligation pesant
sur les communes mais également encadrera la mise en oeuvre des
pouvoirs de police
du maire, selon les dispositions de
l'article 9
du projet de loi, qui, d'une part, permet l'interdiction du stationnement des
seules "
résidences mobiles mentionnées à
l'article premier
" sur le reste du territoire des communes ayant
satisfait à leurs obligations et, d'autre part, prévoit une
procédure d'évacuation forcée qui concerne
spécifiquement ces "
résidences mobiles
"
à l'exclusion de tout autre véhicule.
En conséquence, une définition juridique précise de ce
qu'il faut entendre par "
résidence mobile
"
apparaît
nécessaire
afin de prévenir
des
contentieux
sur la qualification juridique des véhicules
utilisés par les gens du voyage.
C'est pourquoi, votre commission des Lois vous suggère, par un
amendement
, de rétablir cette définition au présent
article.
2. L'élaboration d'un schéma national pour les grands
rassemblements traditionnels
Confirmant, comme lors des lectures précédentes, les choix du
projet de loi initial, l'Assemblée nationale a décidé de
faire prendre en compte ce type de rassemblements au niveau
départemental. A cet effet, le schéma départemental
devrait définir les
emplacements
susceptibles d'être
utilisés
temporairement
pour ces rassemblements et
déterminer les conditions dans lesquelles
l'Etat intervient
"
pour assurer leur bon déroulement
".
Or, il paraît indispensable d'affirmer le rôle de l'Etat à
l'égard de rassemblements qui par leur nature et leurs
conséquences ne peuvent être appréhendés qu'à
l'échelle nationale voire européenne.
Tel est l'objet du schéma national prévu par le I bis du
présent article que, par un
amendement
, votre commission des Lois
vous propose de rétablir.
Un autre
amendement au II
tend à assurer l'articulation des
schémas départementaux avec le schéma national.
3. Le contenu du schéma départemental
Le II de l'article premier
précise le contenu du schéma
départemental.
• En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a, rétabli la
précision selon laquelle
toutes les communes de plus de
5 000 habitants devront figurer au schéma
départemental.
Ce choix appelle les mêmes objections que lors des lectures
précédentes sur la définition d'un seuil de population,
qui pourra être sans lien avec les réalités locales. C'est
pourquoi, par un
amendement
, votre commission des Lois vous propose de
supprimer ce seuil.
• L'Assemblée nationale a en revanche souscrit, contrairement
à la deuxième lecture, à la proposition du Sénat
qui avait précisé que le schéma départemental
devrait, en outre, recenser les terrains familiaux, aménagés par
des gens du voyage en vue de l'accueil de caravanes, pour lesquels
l'article
8
du projet de loi prévoit une procédure d'autorisation de
nature à simplifier le régime juridique auquel ils sont soumis.
L'Assemblée nationale a choisi de faire figurer les résultats de
ce recensement dans une annexe au schéma, solution qui peut être
acceptée.
On rappellera que ce recensement ne concernera pas les terrains en tant que
tels mais les
autorisations d'aménagement
qui pourront être
délivrées sur le fondement de
l'article L. 443-3
du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'article 8 du
projet de loi.
• L'Assemblée nationale a par ailleurs prévu le
recensement, également dans l'annexe du schéma, des terrains
devant être mis à disposition des gens du voyage par leurs
employeurs notamment dans le cadre
d'emplois saisonniers.
Elle a parallèlement confirmé le choix du Sénat de
supprimer l'article 9 bis qui, introduit par l'Assemblée nationale en
première lecture, tendait à imposer à l'employeur, lorsque
ces travailleurs sont des gens du voyage, de mettre à leur disposition,
en cas de manque de disponibilité dans l'aire d'accueil ou de passage ou
à défaut de telles aires, les emplacements nécessaires au
stationnement des résidences mobiles sur le domaine de l'exploitation ou
sur tout autre terrain dont l'employeur a la jouissance.
Le Sénat avait, en effet, considéré que, par
définition, les besoins en stationnement des travailleurs saisonniers
pouvaient parfaitement être pris en compte lors de l'élaboration
du schéma départemental qui devra les intégrer dans
l'évaluation du nombre d'aires d'accueil et de leur capacité.
La solution adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
peut donc être retenue dans son principe. Cependant, comme l'a fait
observer le Gouvernement en défendant un sous-amendement en
définitive écarté par l'Assemblée nationale, il
n'existe pas d'obligation de mise à disposition de terrains pour les
saisonniers. En conséquence, le schéma ne pourra que recenser les
terrains de ce type existant dans le département sans pouvoir imposer
une obligation spécifique dont le contenu et les limites seraient
très
floues
. Votre commission des Lois vous soumet un
amendement de clarification
dans ce sens.
En toute hypothèse, cette question devra être réglée
dans le cadre d'une concertation préalable entre les employeurs et les
collectivités concernées.
3. Procédure d'élaboration et révision du schéma
départemental
Le
III de l'article premier
précise la procédure selon
laquelle le schéma départemental est élaboré et
prévoit sa révision périodique.
Il prévoit la compétence conjointe du représentant de
l'Etat et du président du conseil général pour
l'élaboration du schéma départemental, ainsi que la
consultation préalable des communes concernées.
La durée d'élaboration du schéma est, en outre,
limitée à une période de
dix-huit mois
à
compter de la
publication
de la loi.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli la
précision selon laquelle, en cas de désaccord entre les
autorités chargées d'élaborer le schéma
départemental, le représentant de l'Etat serait habilité
à
approuver seul
le schéma sans l'accord du
président du conseil général.
Cette mesure de contrainte heurte directement l'idée d'un
partenariat
entre l'Etat et les collectivités locales dans la
définition et la mise en oeuvre des mesures destinées à
permettre l'accueil des gens du voyage. Elle n'est pas non plus conciliable
avec la définition par le schéma d'actions conjointes, par
exemple dans le domaine social, certaines de ces actions pouvant relever des
compétences facultatives du département
.
Par un
amendement
, votre commission des Lois vous suggère, en
conséquence, de confirmer le choix du Sénat lors des
précédentes lectures, en supprimant cette faculté reconnue
au représentant de l'Etat.
L'Assemblée nationale n'a, en revanche, pas rétabli la
précision selon laquelle le schéma serait
opposable.
Le Sénat avait fait valoir que l'utilisation d'une notion bien connue en
droit de l'urbanisme ne pourrait que prêter à confusion quant aux
droits et obligations des
communes
et des
tiers
dans
l'utilisation du sol.
4. La création de commissions consultatives départementales
Le
IV de l'article premier
institue dans chaque département une
commission consultative
associant des représentants des communes
et des gens du voyage, en vue de l'élaboration et de la mise en oeuvre
du schéma départemental. La commission départementale sera
présidée
conjointement
par le représentant de
l'Etat et par le président du conseil général, ou par
leurs représentants.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli la
rédaction qu'elle avait retenue en deuxième lecture qui ne
prévoit pas de manière exhaustive la composition de cette
commission.
Par un
amendement
, votre commission des Lois vous propose d'en revenir
à la rédaction adoptée par le Sénat en
deuxième lecture, qui permet de prendre en compte les différentes
parties intéressées par l'accueil des gens du voyage.
5. Coordination régionale
Le V de l'article premier
, reprenant la rédaction adoptée par
l'Assemblée nationale en deuxième lecture, prévoit une
procédure de coordination régionale des travaux
d'élaboration des schémas départementaux, dont serait
chargée le représentant de l'Etat dans la région.
Il devrait réunir à cet effet une
commission
constituée de représentants de l'Etat dans les
départements, du président du conseil régional et des
présidents des conseils généraux ou de leurs
représentants.
Par un
amendement
, votre commission des Lois vous suggère d'en
revenir à la rédaction adoptée par le Sénat en
deuxième lecture qui permet de promouvoir une
véritable
concertation
entre l'Etat et les collectivités locales. Ce
rôle de coordination serait, en conséquence directement
confié à la commission. En outre, les propositions
formulées par la commission régionale devraient être
soumises pour avis aux commissions départementales.
Cette disposition serait limitée à la seule région
d'Ile-de-France dont la situation paraît vraiment spécifique. Pour
les autres régions, un autre
amendement
rétablit le VI
supprimé par l'Assemblée nationale, qui prévoit une
coordination interdépartementale
entre les départements
limitrophes.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 1
er
ainsi modifié.
Article premier bis
Pouvoirs du
représentant de
l'Etat dans le département
dans le cadre des grandes migrations
traditionnelles
des gens du voyage
Ayant
repoussé l'élaboration d'un schéma national à
l'article 1
er
, l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, a
supprimé cet article inséré par le Sénat en
première lecture, qui tend à affirmer le rôle du
représentant de l'Etat dans le département pour veiller au bon
déroulement des grands rassemblements traditionnels.
Or cette mission spécifique reconnue au représentant de l'Etat
est conforme aux missions que l'Etat doit exercer à l'égard des
rassemblements traditionnels.
C'est pourquoi, votre commission des Lois vous soumet un
amendement
rétablissant
l'article 1
er
bis
dans la
rédaction adoptée par le Sénat en deuxième
lecture.
Article 2
Obligations des communes
Cet
article tend à préciser les obligations pesant sur les communes
pour la création et la gestion des aires d'accueil.
• En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a repris le texte
qu'elle avait retenu pour le
I
qui définit le contenu de
l'obligation faite aux communes de réaliser des aires d'accueil.
Si les rédactions adoptées par l'une et l'autre assemblée
sont assez proches, votre commission des Lois vous propose néanmoins par
un
amendement
, de rétablir le texte voté par le
Sénat en première lecture qui lui paraît plus précis.
• L'Assemblée nationale
a par ailleurs
supprimé
le I bis
de cet article, inséré par le Sénat, qui
permet au représentant de l'Etat, sur la demande de la commune
concernée, de prolonger le délai de deux ans octroyé aux
communes pour réaliser une aire d'accueil, lorsque cette commune devrait
faire face à des difficultés d'ordre technique ou
procédural l'empêchant de satisfaire à ses obligations dans
ce délai.
La rapporteuse de la commission des Lois a fait valoir que le pouvoir de
substitution du préfet relevait de sa libre appréciation et qu'il
ne serait pas automatiquement mis en oeuvre en cas de retard de la commune
chargée de réaliser une aire d'accueil.
Par un
amendement
et pour les mêmes motifs que lors des lectures
précédentes, votre commission des Lois vous propose de
rétablir le I bis dont l'objet n'est pas de retarder la mise en oeuvre
du schéma mais de tenir compte de difficultés dûment
motivées rencontrées sur le terrain.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 2
ainsi
modifié.
Article 3
Pouvoir de substitution du
représentant de l'Etat
En
nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le
I
de
cet article qui tend à reconnaître au représentant de
l'Etat un pouvoir de substitution dans les cas où les communes
n'auraient pas rempli les obligations mises à leur charge par le
schéma départemental.
Cette disposition
coercitive
est
incompatible
avec l'idée
d'un
partenariat
qui doit présider à la mise en oeuvre du
schéma. Elle traduit un désaccord profond entre
l'Assemblée nationale et le Sénat qui s'est exprimé lors
travaux de la commission mixte paritaire.
Le caractère obligatoire des dépenses relatives aux aires
d'accueil - caractère qui leur est conféré par le II du
présent article - devrait permettre de remédier aux
éventuels cas de carence manifeste.
Dépenses obligatoires, elles pourraient, en conséquence,
être inscrites
d'office
au budget de la commune ou de
l'établissement public de coopération intercommunale selon la
procédure prévue par
l'article L. 1612-15
du code
général des collectivités territoriales, qui fait
intervenir la chambre régionale des comptes.
Pour les mêmes motifs que lors des lectures précédentes,
votre commission des Lois vous suggère, par un
amendement,
de
supprimer le I du présent article. Elle vous soumet au II un
amendement de conséquence.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 3
ainsi
modifié.
Article 4
Participation financière de l'Etat
à l'aménagement des aires d'accueil
Cet
article a pour objet de définir le montant de l'engagement financier de
l'Etat pour la réalisation d'aires d'accueil ou l'amélioration
des aires existantes. Il prévoit de porter la prise en charge par l'Etat
qui s'élève actuellement à 35% des dépenses,
à 70%.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a repris le texte qu'elle
avait adopté en deuxième lecture. Elle a conséquence
écarté la précision apportée par le Sénat
sur la proposition de M . Patrick Lassourd, selon laquelle cette prise en
charge par l'Etat porterait également dans la même proportion sur
la
réparation de dommages éventuels.
Par un
amendement
, votre commission des Lois vous suggère de
rétablir cette précision, la capacité à faire face
rapidement aux dégradations étant une condition préalable
pour assurer la pérennité des aires d'accueil.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 4
ainsi
modifié.
Article 5
(Livre VIII et articles L. 851-1, L.
851-2
et
L. 851-3 du code de la sécurité sociale)
Aide des
organismes de sécurité sociale
aux personnes gestionnaires
d'aires d'accueil
Cet
article institue une aide spécifique destinée à couvrir
les
frais de fonctionnement
occasionnés par l'existence des aires
d'accueil.
Lors des lectures précédentes, votre commission des Lois avait
fait valoir que le montant de 10 000 F envisagé par le Gouvernement
n'apparaissait pas suffisant au regard du coût de fonctionnement d'une
aire d'accueil qui - compte tenu notamment des frais de gardiennage - peut
s'élever de 30 à 50 000 F par place, voire plus dans certains cas.
C'est pourquoi, elle avait proposé au Sénat de préciser
que le montant de l'aide ne pourrait pas être inférieur à
15 000 F. Cette disposition n'a néanmoins pas pu être
votée par le Sénat, le Gouvernement ayant opposé
l'irrecevabilité financière de l'article 40 de la Constitution.
On ne peut que
déplorer
que le Gouvernement n'ait pas
apporté de réponse à cette question cruciale de l'aide au
fonctionnement.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a par ailleurs rétabli
la notion de
droit d'usage
perçu par les gestionnaires des aires
d'accueil, dont les modalités de calcul devront être
déterminées par la convention passée avec l'Etat.
Ce droit d'usage paraissant devoir être assimilé à une
redevance
, le Sénat l'avait qualifié comme tel. Il
s'agissait notamment de clairement marquer que la délégation de
la gestion de l'aire revêtirait le caractère d'une
délégation de service public.
Pour les motifs énoncés lors des lectures
précédentes, votre commission des Lois vous propose, en
conséquence, de rétablir, par
amendement
, la notion de
redevance de préférence à celle de droit d'usage.
Elle vous demande d'adopter l'article 5
ainsi modifié.
Article 7
(article L. 2334-2 du code
général
des collectivités territoriales)
Majoration de la population prise
en compte
au titre du calcul de la DGF
Cet
article tend à modifier le
deuxième alinéa de l'article
L. 2334-2
du code général des collectivités
territoriales, afin de majorer la population prise en compte dans le calcul de
la dotation globale de fonctionnement (DGF) d'
un
habitant par place de
caravane située sur une aire d'accueil.
Lors des lectures précédentes, le Sénat s'était
rallié à un amendement de M. Jean-Claude Peyronnet et des membres
du groupe socialiste et apparentés portant à
quatre
le
nombre d'habitants pris en compte par place de caravane, après que le
Gouvernement eut opposé l'irrecevabilité de l'article 40 de la
Constitution à l'amendement de la commission des Lois majorant l'aide
forfaitaire à
l'article 5
.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le texte
qu'elle avait adopté en deuxième lecture qui porte la majoration
de population à
deux
habitants pour les communes éligibles
l'année précédente à la DSU ou à la fraction
bourgs centre de la DSR.
Quelles que soient les modalités retenues, cette disposition
pèsera sur les sommes disponibles pour la dotation d'aménagement
et, en son sein, pour la dotation de solidarité urbaine et la dotation
de solidarité rurale. L'effort demandé aux communes aurait donc
dû se traduire par un
abondement supplémentaire
de la DGF,
dont le Gouvernement n'a pas pris l'initiative.
C'est pourquoi, votre commission des Lois avait jugé
préférable
d'accroître l'aide forfaitaire
prévue par l'article 5.
Sous ces réserves majeures et compte tenu du refus du Gouvernement
d'augmenter l'aide forfaitaire, une majoration de
quatre
habitants par
place de caravane est plus conforme à la réalité des
charges induites par le stationnement des gens du voyage sur les aires
d'accueil. En outre, le texte adopté par le Sénat prévoit
expressément la majoration à due concurrence de la dotation
globale de fonctionnement.
Votre commission des Lois vous soumet, en conséquence, un
amendement
rétablissant la rédaction du Sénat
.
Elle vous propose d'adopter l'article 7
ainsi modifié
.
Article 8
(articles L. 111-1-2, L. 121-10 et L. 443-3
du
code de l'urbanisme)
Dispositions modifiant le code de l'urbanisme
Cet
article tend à modifier plusieurs dispositions du code de l'urbanisme,
afin d'assurer la prise en compte des besoins en stationnement des gens du
voyage dans les préoccupations d'urbanisme.
Au
III
qui prend en compte le cas particulier des
terrains
familiaux
, en alignant les règles d'autorisation sur celles
définies par voie réglementaire pour les terrains de camping,
l'Assemblée nationale a souscrit à la précision
apportée par le Sénat selon laquelle les autorisations ne
pourront être délivrées que pour des terrains situés
sur des
zones constructibles
. Il s'agit par cette précision de
prévenir des situations de semi-sédentarisation sur des zones
protégées ou ne possédant pas les équipements
adaptés.
Elle a en outre indiqué que les terrains concernés pourraient
être
bâtis
ou
non bâtis
. Cet ajout peut
être accepté.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 8
sans
modification.
Article 9
Pouvoirs de police du maire -
procédure d'expulsion
Cet
article tend à préciser les pouvoirs de police des maires des
communes ayant réalisé des aires d'accueil et à
améliorer les procédures d'expulsion.
•
Au
I
qui reconnaît au maire la faculté de
prendre un
arrêté interdisant le stationnement en dehors des
aires d'accueil aménagées,
l'Assemblée nationale, en
nouvelle lecture, a pris en compte les observations du Sénat qui avait
fait valoir que cette faculté devrait pouvoir s'exercer dès la
réalisation d'une aire d'accueil, comme le prévoit d'ores et
déjà le dispositif issu de l'article 28 de la loi du 31 mai 1990,
et non à compter de la mise en oeuvre de l'ensemble des obligations
fixées par le schéma départemental comme l'envisageait le
projet de loi.
La nouvelle rédaction retenue par l'Assemblée nationale relie
cette faculté du maire aux obligations prévues par l'article 2 du
projet de loi, obligations qui concernent la mise à disposition des gens
du voyage d'aires d'accueil.
Cependant, l'Assemblée nationale - confirmant le choix du Gouvernement -
a écarté toute codification de ces dispositions.
Or, les principes retenus en matière de codification justifient que ces
dispositions figurent dans un code. En l'absence de proposition alternative, le
choix du code général des collectivités territoriales
paraît le mieux adapté, dès lors que ces dispositions
concernent directement le pouvoir de police du maire.
C'est pourquoi, votre commission des Lois vous soumet un
amendement
rétablissant le texte voté par le Sénat en première
lecture.
• Le
II et le III de l'article 9
établissent une
procédure spécifique permettant au maire d'obtenir
l'évacuation forcée de résidences mobiles.
En nouvelle lecture et contre l'avis du Gouvernement, l'Assemblée
nationale a confirmé son choix d'unifier ce contentieux
entre les
mains du juge judiciaire.
Si l'objectif de simplicité poursuivi par l'Assemblée nationale
doit être partagé, il ne paraît pas opportun de modifier
les
règles générales de répartition des
compétences entre les ordres de juridiction
, à l'occasion de
dispositions particulières intéressant les gens du voyage.
Comme votre commission des Lois - ainsi d'ailleurs que le Gouvernement - l'a
fait valoir lors des lectures précédentes, le choix
opéré par l'Assemblée nationale ne paraît, en outre,
pas de nature à simplifier les procédures et pourrait même
allonger les délais
.
En particulier, dans la rédaction retenue par l'Assemblée
nationale, le juge judiciaire ne pourrait que se déclarer
incompétent
s'il apparaissait que les véhicules
stationnant illicitement sur le domaine public ne pouvaient être
considérés comme des résidences mobiles au sens de
l'article premier du projet de loi.
En outre, sans proposer de solution alternative et contrairement aux principes
retenus en matière de codification, l'Assemblée nationale n'a pas
souhaité codifier ces dispositions dans le code général
des collectivités territoriales.
Confirmant sur ce point la position du Sénat, l'Assemblée
nationale n'a en revanche pas repris les atteintes à la
continuité des services publics parmi les motifs permettant au maire
d'enclencher la procédure d'expulsion.
• Le
IV
ajouté par l'Assemblée nationale en
nouvelle lecture prend en compte le choix du Sénat qui - à la
suite d'une initiative de M. Nicolas About - avait rendu applicable
la procédure de référé dite d'heure à heure,
dans le cas d'atteinte à la poursuite de l'activité
économique d'un bien à usage industriel, commercial ou
professionnel, ou de la zone économique environnante.
Cependant, l'Assemblée nationale a jugé préférable
de confier directement au propriétaire du terrain privé la
faculté de déclencher la procédure sans s'adresser au
maire comme l'avait envisagé le Sénat.
Cette modification paraît acceptable, l'essentiel étant de rendre
applicable cette procédure pour remédier à des situations
extrêmement préjudiciables à l'activité
économique.
Votre commission des Lois vous soumet au II un
amendement
réaffirmant les principes suivants :
- la codification de ces dispositions dans le code général des
collectivités territoriales, le choix de ce code paraissant
adapté s'agissant de dispositions intéressant directement les
collectivités locales et le pouvoir de police du maire.
- le rétablissement de la compétence du juge administratif
s'agissant de l'occupation illicite du domaine public, sous réserve de
rappeler la compétence du juge judiciaire sur le domaine public routier.
Le même amendement prend en compte, en les codifiant, les dispositions
ajoutées par l'Assemblée nationale au IV de l'article 9.
Votre commission des Lois vous soumet également
un
amendement
de conséquence
supprimant le III et le IV.
Elle vous propose d'adopter l'article 9
ainsi modifié.
*
*
*
Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le présent projet de loi.