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N° 422

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 juin 2000

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication,

Par M. Jean-Paul HUGOT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, André Bohl, Louis de Broissia, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Claude Carle, Gérard Collomb, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Jacques Donnay, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Roger Karoutchi, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin, Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Daniel Percheron, Jean-François Picheral, Guy Poirieux,  Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11
ème législ.) : Première lecture : 1187, 1541, 1578, 1586 et T.A. 325

Deuxième lecture : 2119, 2238 et T.A. 473

Commission mixte paritaire : 2457

Nouvelle lecture : 2456, 2471 et T.A. 539

Sénat
 : Première lecture : 392 (1998-1999), 154, 161 et T.A. 63 (1999-2000)

Deuxième lecture : 286, 340 et T.A. 129 (1999-2000)

Commission mixte paritaire : 382 (1999-2000)

Nouvelle lecture : 418 (1999-2000)



Audiovisuel et communication.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

La commission mixte paritaire réunie le mardi 6 juin sur le projet de loi modifiant la loi du 30 septembre 1986 n'a pas permis d'aboutir à la rédaction d'un texte commun.

L'Assemblée nationale a, en troisième lecture, opéré un retour massif au texte qu'elle avait élaboré en deuxième lecture.

Il est vrai que certains sujets étaient l'objet de divergences difficilement surmontables.

C'est dans une certaine mesure le cas de la réglementation des diffuseurs privés, dans laquelle le Sénat a tenté d'introduire souplesse et réalisme, en prévoyant les effets pervers de certaines dispositions souvent peu utiles.

On pense au système de reconduction automatique des autorisations d'utiliser les fréquences : nul n'imagine que les autorisations de TF1, de Canal Plus ou de M6 ne soient pas reconduites sans motif grave, ce que permet le texte actuel de la loi de 1986, auquel le Sénat a souhaité s'en tenir sur ce point, tout en adoptant dès la première lecture les dispositions relatives à la transparence du processus de reconduction. Le climat d'incertitude créé par les modifications de l'Assemblée nationale ne présentera que l'inconvénient de fragiliser l'actionnariat des opérateurs français à l'approche de chaque renouvellement.

Cet exemple a le mérite de démontrer l'ouverture du Sénat aux propositions raisonnables présentées au cours de la discussion. Il est d'autres exemples de ce type. Ainsi le Sénat a-t-il renoncé en deuxième lecture à son choix initial de ne pas limiter la marge de manoeuvre dont le CSA dispose actuellement pour délivrer les autorisations d'utiliser les fréquences hertziennes terrestres aux services de radiodiffusion sonore, estimant justifié de fixer un ordre de priorité entre les différentes catégories d'opérateurs en dépit des approximations rédactionnelles auxquels conduit immanquablement cette louable intention.

Il semble que l'Assemblée nationale n'ait pas été disposée au même effort de dialogue, en supprimant sans discernement certaines propositions manifestement utiles et non conflictuelles du Sénat, telle celle qui prévoyait, à l'article 15 B, un dialogue public entre le CSA et les présidents de chaînes sur le traitement de l'information et la mise en oeuvre du pluralisme dans les programmes.

En ce qui concerne le régime juridique du numérique de terre, introduit dans le projet de loi à son initiative, le Sénat a constaté le caractère insatisfaisant du système adopté par l'Assemblée nationale et a repris en deuxième lecture le dispositif qu'il avait adopté en première. Votre commission s'est à cette occasion attachée à exposer la logique de déploiement du numérique de terre et à démontrer les insuffisances, les failles et donc les dangers du dispositif proposé par le Gouvernement.

Sur ce point, aucun rapprochement n'est possible. Il faut en rappeler les raisons.

Le Sénat s'est appliqué à observer le développement accéléré de l'ensemble des moyens de diffusion, à identifier les conditions de l'émergence d'un nouveau marché. Il a observé les intérêts et les stratégies des opérateurs privés, les perspectives et les moyens du secteur public, les implications des données techniques. Ses conclusions ont été prudentes : le lancement du numérique de terre est un projet dont la viabilité économique est incertaine.

Il a cependant considéré que l'intérêt public justifiait amplement le lancement de l'opération.

Il a donc repéré quelques conditions du succès. Il a en particulier constaté le rôle essentiel de l'ensemblier, distributeur des multiplexes numériques. Il a constaté que peu d'opérateurs avaient l'expérience et la dimension nécessaire pour assurer cette fonction, et a cherché à concilier en fonction de cette donnée incontournable l'efficacité économique et l'efficacité sociale.

Il a en fin de compte prévu d'accorder aux opérateurs traditionnels un accès préférentiel aux fréquences, dans le cadre d'un régime juridique garantissant la présence dans les multiplexes de services indépendants de l'opérateur du multiplexe.

L'Assemblée nationale tend à un résultat guère différent, dans le cadre de son système d'attribution des autorisations service par service, en décidant d'attribuer jusqu'à cinq canaux aux opérateurs traditionnels, en négligeant seulement le fait que c'est l'exercice de la fonction de distributeur qui justifie la présence forte des opérateurs traditionnels, et en confiant malencontreusement cette fonction au CSA.

Ceci aboutit à la construction d'un système contraire à la rationalité économique, dont le succès dépendra de l'acceptation de fâcheux paradoxes : alors que ce système a été expliqué par la nécessité de garantir la diversité du futur paysage audiovisuel, le lancement du numérique de terre, suspendu à l'engagement massif d'opérateurs traditionnels dubitatifs, n'aura sans doute lieu que dans la mesure où ces opérateurs seront apaisés par la garantie (tacite) de recevoir in fine un nombre de canaux numériques supérieur à celui qui leur aurait été accordé dans le cadre du régime anti-concentration proposé par le Sénat ! Certaines faiblesses du mécanisme anti-concentration proposé par l'Assemblée nationale paraissent prémonitoires à cet égard, comme on le verra à l'examen de l'article 27 bis F.

Un autre moyen, tout aussi fâcheux, de contourner le paradoxe sera peut-être de subventionner massivement le lancement du numérique de terre.

On comprendra dès lors le caractère insurmontable des différences de point de vue entre les deux assemblées.

En ce qui concerne le secteur public, il existe en revanche entre elles un accord fondamental sur la nécessité de le renforcer et de lui donner les moyens de remplir convenablement sa mission de service public.

Elles diffèrent cependant sur certaines modalités, qui ne sont pas nécessairement secondaires.

Il s'agit du mode de nomination des présidents, question plus symbolique qu'urgente mais sur laquelle le Sénat a voulu marquer son souhait d'introduire plus de cohérence et de transparence dans les pratiques actuelles. Le rapport de l'Assemblée nationale pour la troisième lecture oppose un très contestable argument d'inconstitutionnalité à cette initiative. Peut-être aurait-il été utile de ce point de vue que ce rapport envisage les problèmes de constitutionnalité plus évidents que posent certaines dispositions figurant dans le texte transmis au Sénat pour la troisième lecture. On pense en particulier aux sanctions automatiques créées par les articles 28 et 28 bis.

Il s'agit ensuite de la définition des missions, pour laquelle le Sénat a voulu définir de façon claire la vocation généraliste tous publics des organismes publics, afin de poser une affirmation politique forte face aux tentatives éventuelles de déstabilisation au niveau européen.

Il s'agit en outre de l'exclusivité de la retransmission des chaînes publiques : le Sénat a confirmé son souhait de conserver aux chaînes publiques sur ce point à la fois leur marge de manoeuvre commerciale et le plein exercice du droit voisin du droit d'auteur que leur reconnaît l'article L. 216-1 du code de la propriété intellectuelle.

Il s'agit enfin du contrôle par le Parlement du niveau attendu des recettes publicitaires. L'inscription d'un plafond horaire dans le projet de loi montre que cette question revêt le caractère d'un choix politique sur les modalités de mise en oeuvre des missions des organismes. Il convient donc qu'il y ait un vote annuel du Parlement, que l'Assemblée nationale a supprimé.

En ce qui concerne la transposition des directives, le Sénat a souhaité rédiger sur la protection des mineurs un texte qui ne risque pas la censure de la cour de justice de Luxembourg, qui aura le dernier mot sur ce point, alors que le texte de l'Assemblée nationale s'écarte sensiblement des exigences de la directive.

En ce qui concerne enfin les dispositions diverses ajoutées au projet de loi au fil des lectures, le Sénat a tenté d'améliorer sur le plan technique le régime de responsabilité des prestataires techniques d'internet, et est allé assez loin dans la convergence avec l'Assemblée nationale. Il a fait le même effort en ce qui concerne le contrôle des sociétés de perception de droits. Il reste à mentionner la question presque consensuelle de la " boucle locale ", que le Gouvernement et l'Assemblée nationale n'ont pas accepté de traiter dans le projet de loi au motif, partiellement inexact, que cette question n'entrait pas dans le cadre de la loi du 30 septembre 1986.

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, votre commission vous propose de revenir en nouvelle lecture au texte adopté par le Sénat lors de la précédente lecture, sous réserve de quelques modifications rédactionnelles ou destinées à assurer une meilleure cohérence de l'ensemble des dispositions de ce texte.

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