Note de présentation des crédits des Affaires étrangères pour 2005

M. Adrien GOUTEYRON

II. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

A. UNE PROGRESSION DES CRÉDITS LIÉE À L'ACCROISSEMENT DE L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

Pour l'année 2005, le budget des affaires étrangères devrait s'élever à 4.408,6 millions d'euros en moyens de paiement, soit une augmentation de 184,12 millions d'euros et de 4,36 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004. Sa part dans le budget général de l'Etat passerait ainsi de 1,51 % à 1,58 %.

Les crédits du ministère des affaires étrangères dans le projet de loi de finances pour 2005

(en euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Evolution 2005/2004 (en %)
Titre III - Moyens des services	1.504.879.760	1.487.679.846	- 1,14 %
Titre IV - Moyens d'intervention	1.809.867.253	1.911.063.030	+ 5,59 %
Titre IV - hors transfert de la contribution de la France au Fonds mondial de lutte contre le SIDA et de l'aide alimentaire.	1.809.867.253	1.746.063.030	- 3,52 %
Total dépenses ordinaires	3.314.747.013	3.398.742.876	+ 2,53 %
Titre V - Investissements exécutés par l'Etat CP AP	42.000.000 45.000.000	47.000.000 50.000.000	+ 11,9 % + 11,1 %
Expérimentations dans le cadre de la LOLF (CP + AP)		37.967.000	-
Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat CP AP	867.720.000 344.720.000	916.908.000 278.890.000	+ 5,67 % - 19,10 %
Total (CP+DO)	4.224.467.013	4.408.589.876	+ 4,36 %
Total (AP)	389.720.000	366.857.000	- 5,87 %

Source : bleu budgétaire

Evolution des crédits du ministère des affaires étrangères en loi de finances initiale depuis 2001

(en millions d'euros)

	LFI 2001	LFI 2002	LFI 2003	LFI 2004	PLF 2005	Evolution 2005 / 2001
Titre III - Moyens des services	1.456,3	1.497,0	1.541,1	1.504,9	1.487,7	+ 2,16 %
Titre IV - Moyens d'intervention (hors fonds SIDA)	1.605,3	1.604,8	1.780,1	1.809,9	1.761,1	+ 9,71 %
Total dépenses ordinaires	3.061,6	3.101,8	3.321,2	3.314,7	3.248,8	+ 6,11 %
Titre V - Investissements exécutés par l'Etat CP AP	47,2 70,1	54,1 67,8	46,8 58,8	42,0 45,0	47,0 + 38,0 50,0 + 38,0	- 0,42 % - 28,67 %
Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat (hors FED) CP AP	259,2 353,8	255,2 307,9	253,4 384,8	302,7 344,7	288,9 278,9	+ 11,46 % - 21,17 %
Total (CP+DO)	3.368,0	3.411,1	3.621,4	3.659,4	3.622,7	+ 7,56 %
Total (AP)	423,9	375,7	443,6	389,7	366,9	- 13,45 %

Source : bleus budgétaires

La progression du budget des affaires étrangères résulte en large partie du transfert de la contribution de la France au Fonds mondial de lutte contre le SIDA du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie au ministère des affaires étrangères, pour un montant de 150 millions de francs. Ces crédits figurent sur le titre IV du budget du ministère des affaires étrangères. A périmètre constant, les crédits du ministère des affaires étrangères n'augmentent que d'environ 50 millions d'euros, ou 1,2 %, soit moins que l'indice prévisionnel de progression des prix.

La progression des crédits entre 2004 et 2005 résulte ainsi pour plus de la moitié de l'augmentation des crédits du titre IV, liée au transfert de la contribution de la France au Fonds mondial de lutte contre le SIDA, et pour plus d'un quart, de l'augmentation des crédits du titre VI, consacrés à l'aide publique au développement (APD). Comme l'année passée, la plus grande partie des économies est réalisée sur le titre III, consacré aux dépenses de personnel et de fonctionnement, tandis que les dépenses d'investissement augmentent légèrement, après une diminution l'an passé.

On rappellera que, depuis plusieurs années, l'essentiel de la progression des crédits du ministère des affaires étrangères est lié à l'augmentation des crédits consacrés au financement de l'aide publique au développement (APD). Cette augmentation traduit les objectifs du président de la République de porter le niveau de l'APD à 0,5 % du revenu national brut (RNB) en 2007. En 2005, le niveau de l'aide publique au développement atteindra ainsi 0,44 % du RNB ^{3

(

*
)} .

Les principaux axes de la politique internationale sont, d'après le « jaune » consacré à l'action extérieure de la France, outre la poursuite des efforts en matière d'aide publique au développement :

- l'affirmation du rayonnement linguistique et culturel de la France . Ainsi, en 2005, la restructuration du réseau des établissements culturels et de recherche sera poursuivie, l'appui aux investissements des alliances françaises progressera et une mesure nouvelle de 7,5 millions d'euros permettra d'augmenter les bourses. Enfin, le maintien des crédits consacrés aux opérateurs audiovisuels permettra, par redéploiement, d'améliorer le soutien à des opérateurs prioritaires, notamment dans le Maghreb ;

- la poursuite de la réforme du droit d'asile . Afin de mener celle-ci à bien et d'absorber au plus vite les stocks de dossiers en attente, la dotation de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) augmente de 18 % en 2005, pour permettre notamment le recrutement de 125 contractuels et le financement du déménagement de la Commission du recours des réfugiés (CRR) ;

- l'amélioration de la sécurité des Français à l'étranger , dont la dotation augmente de 14 % en 2005 afin de s'adapter à un contexte mondial plus dangereux et incertain ;

- la promotion de l'Europe et des institutions européennes , les crédits consacrés à la promotion de l'Europe progressant de 69 %, passant de 5,9 millions d'euros à 10 millions d'euros.

Le tableau ci-après montre l'évolution des crédits de chaque chapitre budgétaire entre 2004 et 2005. Il ne tient pas compte des amendements parlementaires sur la loi de finances pour 2004 mais tient compte du budget civil de recherche et développement (BCRD) (soit 5,11 millions d'euros sur le chapitre 42-15 et 144,28 millions d'euros sur le chapitre 42-31).

Comparaison, chapitre par chapitre, du projet de loi de finances pour 2005 et de la loi de finances pour 2004

(en millions d'euros)

PLF 2005	LFI 2004	PLF 2005	PLF 2005 / LFI 2004
Résultat des négociations budgétaires	4 221,34	4 408,6	4,43%
Chapitres	LFI 2004 hors amendements	PLF 2005	Evolution PLF 2005 / LFI 2004
Emplois budgétaires	9 293,00	9 141,00	-1,64%
31-12 primes	42,92	42,63	-0,68%
31-90 rémunérations + 32-97 charges + 33-90 cotisations + 33-91 prestations sociales	649,94	601,74	-7,42%
31-98 vacataires administration centrale	3,55	3,71	4,48%
33-92 Action sociale	5,66	5,66	-0,04%
36-30 Subvention aux établissements publics
AEFE	332,00	324,70	-2,20%
OFPRA	38,20	46,35	21,34%
37-30 Budgets pays LOLF (ancien)	64,80	-	-
37-88 Voyages et réception des ministres	7,00	7,63	8,94%
37-89 Conférences internationales	18,75	18,75	0,00%
37-90 Moyens généraux des services	289,86	279,87	-3,45%
37-91 Frais de justice	0,91	0,91	0,00%
37-95 Centres culturels	51,00	40,38	-20,82%
39-01 Budgets pays LOLF - "Action de la France en Europe et dans le monde" ( nouveau )	-	48,45	-
39-02 Budgets pays LOLF - "Rayonnement culturel et scientifique" ( nouveau )	-	33,63	-
39-03 Budgets pays LOLF - "Français à l'étranger et étrangers en France" ( nouveau )	-	33,28	-
41-43 Concours financiers	159,00	123,00	-22,64%
42-13 ONG, c oopération décentralisée	33,50	37,00	10,45%
42-14 Audiovisuel extérieur	165,00	165,00	0,00%
42-15 Coopération culturelle et technique	514,59	482,72	-6,19%
42-26 Aide alimentaire	16,79	31,79	89,37%
42-29 Coopération militaire	93,51	93,51	0,00%
42-31 Contributions obligatoires	678,76	678,79	0,00%
42-32 Contributions volontaires	95,77	244,55	155,34%
42-37 Autres interventions	25,71	30,00	16,71%
46-91 Frais de rapatriement	0,65	0,50	-22,60%
46-94 Français à l'étranger	24,05	24,20	0,62%
57-10 Investissements AP	45,00	50,00	11,11%
CP	42,00	47,00	11,90%
59-01 Budgets pays LOLF - "Solidarité à l'égard des pays en développement" ( nouveau ) AP	-	37,97	-
CP	-	45,94	-
68-02 FED AP	0,00	0,00	-
CP	565,00	628,00	11,15%
68-80 Subventions d'investissement AP	4,39	4,39	0,00%
CP	4,72	4,80	1,69%
68-91 FSP AP	171,00	104,50	-38,89%
CP	140,00	174,11	24,36%
68-93 AFD AP	169,00	170,00	0,59%
CP	158,00	110,00	-30,38%
Total budget MAE
AP	389,72	366,86	-5,79%
CP	4 221,66	4 408,59	4,43%

B. EVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS PAR TITRE

1. L'impact des expérimentations « LOLF » sur la budgétisation des crédits du ministère des affaires étrangères

La poursuite des expérimentations destinées à préfigurer la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances conduit, pour l'examen du présent projet de budget, à « brouiller les pistes ».

Dans le cadre des expérimentations conduites en 2005, la fongibilité des crédits pourra désormais se faire entre les différents titres budgétaires et dans le cadre de chaque programme, comme l'exige la LOLF. Les deux tableaux suivants montrent l'augmentation du périmètre des crédits expérimentaux entre 2004 et 2005.

Expérimentation 2004
Crédits de personnels	31-12	Indemnités et allocations diverses (hors EAF ^{4 ( * )} )
	31-90	Rémunérations des personnels (hors EAF)
	33-90	Cotisations sociales (hors EAF)
	37-90.23	Rémunérations des personnels de droit local (hors EAF)
Crédits de fonctionnement	37-90.41	Crédits déconcentrés, dépenses regroupées des services
Expérimentation 2005
Crédits de personnels	31-12	Indemnités et allocations diverses (dont EAF)
	31-90	Rémunérations des personnels (dont EAF)
	33-90	Cotisations sociales (dont EAF)
	37-90.23	Rémunérations des personnels de droit local (hors EAF)
	37-90.41	Crédits déconcentrés, dépenses regroupées des services
	37-95	Etablissements culturels, de coopération et de recherche
Crédits d'interventions (DGCID)	42-15.11	Transfert de savoir-faire : expertise de longue durée
	42-15.12	Transfert de savoir-faire : missions d'expert de courte durée
	42-15.13	Alliances françaises (personnel mis à disposition)
	42-15.20	Bourses, échanges et formation
	42-15.30	Appui aux organismes concourant aux actions de coopération
	42-15.52	Appui local aux projets de coopération - crédits délégués
	68-91	Fonds de solidarité prioritaire (projets en cours uniquement)

Source : ministère des affaires étrangères

Concrètement, le chapitre 37-30, qui avait servi de support budgétaire aux expérimentations dans la loi de finances pour 2004 (doté de 64,25 millions d'euros dans la loi de finances pour 2004), est remplacé par quatre chapitres expérimentaux , chacun représentant un programme :

- le chapitre 39-01 comprend les crédits concernés par l'expérimentation relevant du programme « action de la France en Europe et dans le monde » ( crédits du titre III uniquement, pour un montant total de 48,45 millions d'euros) ;

- le chapitre 39-02 comprend les crédits concernés par l'expérimentation relevant du programme « rayonnement culturel et scientifique » ( crédits des titre III et IV , pour un montant total de 33,63 millions d'euros) ;

- le chapitre 39-03 comprend les crédits concernés par l'expérimentation relevant du programme « Français à l'étranger et étrangers en France » ( crédits du titre III uniquement, pour un montant total de 33,28 millions d'euros) ;

- le chapitre 59-01 comprend les crédits concernés par l'expérimentation relevant du programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » ( crédits des titre III, IV et VI , pour un montant total de 37,97 millions d'euros en autorisations de programme et de 45,94 millions d'euros en crédits de paiement).

Par ailleurs, afin de permettre la mise en oeuvre de la « fongibilité asymétrique » ^{5

(

*
)} , chaque chapitre expérimental comprend deux articles de prévision :

- un article en 01 qui comprend les dépenses de personnels (futur titre 2) ;

- un article en 02 qui comprend les autres natures de dépenses.

Le montant des crédits faisant l'objet d'une expérimentation dans le cadre de la préfiguration de la mise en oeuvre de la LOLF passe donc de 64,25 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2004 à 161,3 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005. Sur cette somme, plus de moitié (81,73 millions d'euros) reste inscrite sur le seul titre III, tandis que le reste (79,57 millions d'euros) regroupe des crédits issus de plusieurs titres.

Le ministère des affaires étrangères indique que l'expérimentation « budget-pays LOLF » permet au ministère des affaires étrangères de tester l'ensemble de ses programmes et de préfigurer la globalisation des crédits et la règle de la fongibilité asymétrique. Il précise que cette expérimentation concernera en 2005 plus de 2.500 agents, qui seront ainsi formés aux nouvelles règles de la gestion publique.

Le bilan des expérimentations conduites en 2004

L'expérimentation « budget-pays LOLF », mise en oeuvre dans cinq pays en 2004 ^{6

(

*
)} , élargie à dix pays ^{7

(

*
)} et une représentation permanente ^{8

(

*
)} en 2005, a deux dimensions, qui vont toutes deux dans le sens d'une augmentation des capacités d'arbitrage des ambassadeurs :

- une dimension purement « LOLF » consistant à appliquer, afin de les tester, un certain nombre de règles prévues par la loi organique, notamment en matière de fongibilité des crédits et de mesure de la performance ;

- une dimension « pays » consistant à repenser le dialogue budgétaire et de gestion entre l'administration centrale et les postes dans le sens de la responsabilisation accrue des gestionnaires, telle que souhaitée par la LOLF. Ceci se traduit par la volonté de faire des ambassadeurs les interlocuteurs uniques du Département pour l'ensemble des crédits délégués du ministère dans leur pays de résidence (seule la séparation réseau bilatéral / représentations permanentes perdure).

L'expérimentation 2004 avait permis aux ambassadeurs de faire de la fongibilité asymétrique entre crédits de rémunération et crédits de fonctionnement (logique « LOLF ») et institué un système de « subdélégation » des crédits de l'ambassadeur vers les consuls généraux (logique « pays »).

Le périmètre restreint des crédits concernés limite la portée des leçons à tirer de l'expérimentation 2004. En effet, la fongibilité asymétrique ne pouvait donner lieu qu'à un recyclage en crédits de fonctionnement, ce qui pouvait limiter l'incitation.

Au delà de cette réserve de méthode, le bilan est contrasté.

L'ensemble des ambassadeurs concernés, ainsi que l'administration centrale, se félicitent de la logique « pays », qui permet une rationalisation du dialogue budgétaire et de gestion avec les postes et accroissent la vision globale et les possibilités de redéploiement des ambassadeurs dans leur pays de résidence (entre postes ou entre les différents réseaux).

L'expérimentation de la fongibilité asymétrique a aussi permis de tester un certain nombre de règles afin de garantir le respect du plafond d'emploi et de la masse salariale par programme tout en augmentant les marges de manoeuvre des ambassadeurs

En revanche, il convient de souligner la complexité de certaines règles, notamment comptables, complexité le plus souvent inhérente au nécessaire respect de l'ordonnance de 1959.

Enfin, l'utilisation de la fongibilité asymétrique elle-même s'est avérée limitée. Certes, l'ensemble des ambassadeurs ont fait des propositions de création, suppression et transformation de postes, mais celles-ci ne se sont traduites au total que par la suppression de 0,6 ETP ^{9

(

*
)} et une diminution de la masse salariale de 51.400 euros. L'expérimentation a donc occasionné essentiellement des redéploiements entre les personnels et non un recyclage de crédits de rémunération en crédits de fonctionnement.

Source : ministère des affaires étrangères, réponse au questionnaire budgétaire

Le tableau ci-après décrit le contenu des expérimentations conduites par le ministère des affaires étrangères en 2005 dans le cadre de la préfiguration de la mise en oeuvre de la LOLF.

Ministère des Affaires étrangères

Dans les pays expérimentateurs, les ambassadeurs peuvent désormais, pour ce qui concerne les moyens humains et de fonctionnement, concernés par les expérimentations, opérer des arbitrages au sein de leur enveloppe. Le ministère améliore son dispositif de définition et de suivi des objectifs et indicateurs de résultats redéfinis dans le sens de la LOLF.

Mission

Programme

Expérimentations en 2005

Action extérieure de la France

Action de la France en Europe et dans le monde

48,5 millions d'euros gérés au format LOLF

Poursuite en 2005 des expérimentations dans les 5 pays concernés : Allemagne, Chine, Espagne, Grande-Bretagne, Italie.

Extension en 2005 à 5 autres pays (Albanie, Hongrie, Madagascar, Suisse, Tunisie) et la représentation permanente à l'ONU

Globalisation des moyens en personnel (expatriés, recrutés locaux, vacations) et en fonctionnement (titre III)

Réflexion sur le positionnement BOP ^{10

(

*
)} /UO ^{11

(

*
)} . Logique pays : rationalisation du dialogue budgétaire et de gestion

Chapitre budgétaire : 39-01

Rayonnement culturel et scientifique

33,6 millions d'euros gérés au format LOLF

Poursuite en 2005 dans les 4 pays concernés : Allemagne, Espagne, Grande-Bretagne, Italie.

Extension en 2005 à 3 autres pays (Hongrie, Suisse )

Globalisation des moyens en personnel (expatriés, recrutés locaux, vacations) et en fonctionnement (titre III).

Réflexion sur le positionnement BOP/UO. Logique pays : rationalisation du dialogue budgétaire et de gestion

Chapitre budgétaire : 39-02

Français à l'étranger et étrangers en France

33,3 millions d'euros gérés au format LOLF

Poursuite en 2005 dans les 5 pays concernés : Allemagne, Chine, Espagne, Grande-Bretagne, Italie.

Extension en 2005 à 5 autres pays (Albanie, Hongrie, Madagascar, Suisse, Tunisie)

Globalisation des moyens en personnel (expatriés, recrutés locaux, vacations) et en fonctionnement (titre III).

Réflexion sur le positionnement BOP/UO. Logique pays : rationalisation du dialogue budgétaire et de gestion

Chapitre budgétaire : 39-03

Aide publique au développement

Solidarité à l'égard des pays en développement

46 millions d'euros en CP et 38 millions d'euros en AE gérés au format LOLF

3 pays concernés : Chine (déjà expérimentateur 2004), et extension à Albanie, Madagascar et Tunisie

Logique pays : rationalisation du dialogue budgétaire et de gestion

Globalisation des moyens d'intervention

Test du dispositif AE/CP

Chapitre budgétaire : 59-01

Source : direction de la réforme budgétaire

2. Le titre III : un effort substantiel de maîtrise des dépenses

Les crédits prévus pour 2005 sur le titre III atteignent 1.487,7 millions d'euros, soit une diminution de 17,2 millions d'euros et de 1,14 % par rapport à la loi de finances pour 2004 . La part des dépenses de fonctionnement dans le budget du ministère des affaires étrangères passe ainsi de 35,6 % à 33,7 % en loi de finances pour 2005.

Cette diminution des crédits résulte principalement des mesures de réduction suivantes :

- mesures de non reconduction , pour un montant de 17,74 millions d'euros : non-reconduction de la dotation de l'AEFE inscrite au budget 2004 de 10,62 millions d'euros ; non reconduction d'une dotation de 4 millions d'euros inscrite au budget 2004 pour les moyens généraux des services ; ajustement des crédits d'informatique et de télématique de 3,12 millions d'euros « au niveau nécessaire au maintien de l'existant et au renouvellement » ;

- mesures d'ajustement , pour un montant de 12,60 millions d'euros , résultant pour l'essentiel d'un ajustement de 13,57 millions d'euros des crédits de personnel « pour tenir compte de la situation réelle des personnels » et d'un ajustement positif des crédits de personnel de l'AEFE, pour un montant de 0,99 million d'euros ;

- de la révision des services votés , pour un montant total de 9,47 millions d'euros , résultant notamment de la restructuration du réseau à l'étranger (suppression de 126 emplois et de 4 emplois non budgétaires de volontaires internationaux, pour un montant total de 8,57 millions d'euros). Par ailleurs, on notera une économie de 0,4 million d'euros au titre des dépenses de première installation de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) relative aux recrutements 2004 et une réduction des crédits des établissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger de 0,5 million d'euros ;

S'agissant des moyens nouveaux , on notera, pour l'essentiel :

- le renforcement des moyens généraux des services, pour un montant de 6,19 millions d'euros ;

- pour les dépenses d'informatique et de télématique, le développement de projets nouveaux ou en cours de généralisation et l'extension des application existantes, pour un montant de 3,12 millions d'euros ;

- un abondement des crédits relatifs aux frais de déplacements ministériels, pour un montant de 0,72 million d'euros ;

- une augmentation des moyens de l'OFPRA et de la commission de recours des réfugiés (CRR) de 7,31 millions d'euros (dont : 2,54 millions d'euros pour le recrutement de 125 contractuels à la CRR pour une durée de 8 mois, 4,27 millions d'euros d'augmentation des moyens en vue du déménagement de la CRR et 0,5 million d'euro pour la mise en oeuvre du système indemnitaire de l'OFPRA et de la CRR).

- une provision en vue de la réforme du corps des conseillers des affaires étrangères, pour un montant de 1,17 million d'euros ;

- la création de 4 emplois de conseiller des affaires étrangères au titre de la restructuration du réseau à l'étranger, pour un montant de 0,58 million d'euros.

Plusieurs transferts internes de crédits sont mis en oeuvre, notamment pour la mise en oeuvre des expérimentations « LOLF-pays » susmentionnées. Toutefois, au total, ces transferts ne modifient pas de manière substantielle la dotation totale du titre III du ministère des affaires étrangères. On notera toutefois :

- un transfert en provenance du titre IV des crédits relatifs à la subvention au fonds de scolarisation des enfants francophones, pour un montant de 1,22 million d'euros ;

- un transfert vers le titre IV des crédits relatifs aux frais de voyage et de déménagement des personnels mis à la disposition des alliances françaises, pour un montant de 0,96 million d'euros ;

- un transfert de crédits vers le titre V (chapitre 59-01 relatif au programme « Solidarité à l'égard des pays en développement ») correspondant à 86 emplois, pour un montant de 7,47 millions d'euros ;

- un transfert en provenance du titre IV des crédits relatifs au programme « Rayonnement culturel et scientifique » (expérimentation dans sept pays : Chine, Espagne, Italie, Grande-Bretagne, Allemagne, Suisse bilatéral et Hongrie) pour un montant de 10,14 millions d'euros.

Il convient enfin de mentionner un transfert de crédits vers le fascicule budgétaire des charges communes, lié au transfert aux caisses d'allocation familiales (CAF) du service des prestations familiales à compter du 1 ^er janvier 2005, pour un montant de 2,29 millions d'euros.

3. Le titre IV : d'importants transferts de crédits

Les crédits du titre IV augmentent de 5,59 % par rapport à la loi de finances pour 2004. Toutefois, cette augmentation résulte uniquement du transfert précité de la contribution de la France au Fonds mondial de lutte contre le SIDA, et du transfert des crédits afférents à l'achat des denrées alimentaires dans le cadre de l'aide alimentaire, figurant auparavant au budget du ministère de l'agriculture. Sans tenir compte de ces deux transferts, les crédits du titre IV diminuent en effet de 3,52 %.

Cette diminution des crédits du titre IV résulte notamment des mesures suivantes :

- mesures de non reconduction , pour un montant de 2,53 millions d'euros, correspondant pour l'essentiel à des dotations exceptionnelles en faveur de l'aide publique au développement ;

- mesures d'ajustement , pour un montant de 40,05 millions d'euros, correspondant pour l'essentiel à l'ajustement des crédits du chapitre 41-43 (redéploiement au profit du fonds de solidarité prioritaire sur le chapitre 68-91 et des ajustements structurels sur le chapitre 68-00 du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie) ;

- révision des services votés , pour 0,15 million d'euros (diminution des frais de rapatriement) ;

- des moyens nouveaux pour un montant de 169,41 millions d'euros, dont 150 millions d'euros correspondent aux contributions volontaires de la France au fonds SIDA. Les autres moyens nouveaux correspondent, pour l'essentiel, à un adondement des dépenses en faveur de l'aide publique au développement. On notera toutefois 2,31 millions d'euros de crédits supplémentaires pour la « promotion des institutions de l'Union européenne », 1,99 million d'euros au titre de l'abondement de la dotation destinée au financement du contrat triennal 2003-2005 pour la desserte aérienne de Strasbourg et 0,19 million d'euros de crédits supplémentaires consacrés à la sécurité des Français à l'étranger.

Enfin, les transferts de crédits constituent un solde négatif de - 25,49 millions d'euros. La plupart des transferts de crédits est liée à la mise en oeuvre des expérimentations menées par le ministère des affaires étrangères dans le cadre de la préfiguration de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) :

• + 15 millions d'euros correspondant au transfert des crédits correspondant au rattachement des crédits d'aide alimentaire du ministère de l'agriculture dans le cadre de la LOLF ^{12

(

*
)} ;

• - 30,5 millions d'euros correspondant à des crédits transférés sur le nouveau chapitre 59-01 relatif au programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » - expérimentation dans quatre pays (Madagascar, Tunisie, Albanie, Chine) ;

• - 10,14 millions d'euros correspondant à des crédits transférés sur le nouveau chapitre 39-02 relatif au programme « Rayonnement culturel et scientifique » - expérimentation dans sept pays (Chine, Espagne, Italie, Grande-Bretagne, Allemagne, Suisse bilatéral, Hongrie).

Par ailleurs, on notera trois autres transferts de crédits : le transfert de 0,96 million d'euros de crédits en provenance du titre III, relatifs aux frais de voyage et de déménagement des personnels mis à la disposition des alliances françaises ; le transfert de 0,41 million d'euros de crédits en provenance du titre III, consécutifs aux modifications du réseau culturel ; le transfert vers le titre III de 1,22 million d'euros de crédits relatifs à la subvention au fond de scolarisation des enfants francophones.

4. Le titre V : une légère progression des crédits

La dotation du titre V du ministère des affaires étrangères est en progression d'un peu plus de 10 %, tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement, en 2005.

La consommation des crédits du chapitre 57-10 entre 2001 et 2004 est retracée dans le tableau ci-après ^{13

(

*
)} :

Evolution de la consommation des crédits du chapitre 57-10 entre 2001 et 2004

Année	AP/ CP	Article 11	Article 21	Article 25	Article 31	Article 32	Total
Année	AP/ CP	Administration centrale	Services diplomatiques	Logements	Établissements scolaires	Établissements culturels	Total
2001	AP	33,91 %	67,05 %	21,83 %	98,26 %	78,79 %	61,08 %
2001	CP	67,11 %	58,72 %	53,21 %	81,18 %	48,73 %	59,72 %
2002	AP	94,19 %	68,84 %	22,73 %	99,88 %	35,03 %	67,98 %
2002	CP	34,84 %	74,95 %	20,71 %	75,96 %	72,92 %	66,21 %
2003	AP	93,84 %	70,68 %	24,10 %	95,40 %	4,41 %	69,20 %
2003	CP	91,75 %	86,63 %	44,76 %	98,94 %	90,93 %	66,28 %
2004	AP	42,55 %	22,72 %	16,50 %	42,34 %	- 17,04 %	21,36 %
	CP	88,70 %	99,81 %	67,79 %	97,40 %	79,24 %	91,84 %

Source : ministère des affaires étrangères

Une fois de plus, votre rapporteur note une disproportion considérable entre les travaux programmés et les crédits disponibles. Ainsi, de très nombreuses opérations immobilières sont différées, faute de moyens de financement : pas moins de 39 opérations immobilières, représentant un montant prévisionnel global de 112,5 millions d'euros, sont ainsi différées par rapport à leur programmation initiale, selon les informations transmises par le ministère des affaires étrangères.

a) Le recours à des financements innovants : l'exemple de la construction du bâtiment des archives à la Courneuve

Par ailleurs, afin de pallier l'insuffisance des ressources sur le titre V, le ministère des affaires étrangères envisage de recourir à des « financements innovants » pour les projets figurant dans le tableau ci-après :

Les projets immobiliers devant faire l'objet de financements innovants

Poste	Intitulé de l'opération	Montant prévisionnel global (en euros)	Etat d'avancement des travaux
Bruxelles (bilatéral)	Régent rénovation	4.000.000	Etudes en cours
La Courneuve	Centre des archives	57.000.000	Etudes en cours
Londres	Réimplantation chancellerie-consulat	8.200.000	Opération différée
Madrid	Consulat général : regroupement des services	4.200.000	Procédure de concours en cours
Mexico	CIFC 2 ^ème tranche (y compris acquisition)	14.500.000	Acquisition faite. Etudes différées
Tokyo	Construction ambassade	45.000.000	Paiement indemnités + avocat

Source : ministère des affaires étrangères

S'agissant du projet de construction du nouveau centre des archives et de la valise diplomatique à la Courneuve, le ministère des affaires étrangères considère que le fonctionnement spécifique des services concernés nécessite des locaux particuliers, qu'il sera difficile de trouver sur le marché immobilier parisien ou la proche banlieue ; par ailleurs, la proximité de l'aéroport de Roissy-Charles de Gaulle constitue un atout appréciable pour l'implantation de ces services. Quant aux archives, leur stockage nécessite de vastes réserves climatisées.

Le permis de construire a été obtenu en décembre 2003, et la phase d'étude du projet est désormais achevée, de telle sorte qu'un démarrage du chantier pourrait être envisagé au 1 ^er trimestre 2005 pour une livraison début 2007.

Le projet, élaboré par l'architecte Henri Gaudin, devrait permettre d'offrir des possibilités de stockage pour les trente années à venir. Son coût est évalué à 57 millions d'euros. A ce jour, le ministère des affaires étrangères a affecté des crédits à cette opération à hauteur de 7 millions d'euros pour couvrir les frais d'étude, dont environ 4 millions d'euros ont été dépensés. Les besoins complémentaires sont donc de l'ordre de 50 millions d'euros environ en autorisations de programme au titre du budget 2005 et de 53 millions d'euros de crédits de paiement étalés, dans l'hypothèse d'un démarrage du chantier en janvier 2005, de la manière suivante : 23 millions d'euros en 2005, 26 millions d'euros en 2006 et 4 millions d'euros en 2007.

Le budget courant en crédits de paiement du service de l'équipement (soit 38 millions d'euros en loi de finances pour 2004) ne pouvant subvenir à une telle dépense, un crédit spécifique a été demandé, mais n'a pas été obtenu.

Dès lors que le recours à des partenariats public-privé ne semble pas pouvoir être entrepris pour ce type de bâtiment, il est donc envisagé de recourir à un bail emphytéotique pour le terrain et d'acquitter ensuite un loyer.

Par ailleurs, compte tenu du fait que les surfaces d'archives devront permettre de couvrir les besoins à venir du ministère pendant une période de trente ans, elles ne seraient que progressivement occupées et devraient donc permettre au ministère d'offrir pendant plusieurs années sur le marché locatif d'importantes surfaces d'archives d'excellente qualité. Certains espaces, comme la salle de consultations et de conférences, pourraient également être gérées par un prestataire extérieur et générer ainsi des ressources.

b) Le projet de regroupement des services de l'administration centrale sur un site unique

Dans une note datée du 7 juin 2004, le ministre des affaires étrangères Michel Barnier a décidé de rationaliser l'organisation et le fonctionnement du ministère des affaires étrangères en regroupant ses implantations parisiennes sur un même site ^{14

(
*
)} . Cette décision résulte du fonctionnement actuel du ministère des affaires étrangères, rendu malaisé compte tenu de la dispersion des implantations dans Paris avec des immeubles de conception ancienne et inadaptée.

Afin de financer ce projet, le ministère des affaires étrangères envisage la cession des immeubles actuels en pleine propriété - hormis le Palais du Quai d'Orsay - et l'abandon des locations. Parallèlement, une réflexion doit être conduite sur la programmation et l'implantation du futur ministère des affaires étrangères. Pour respecter ces objectifs, des études préalables devront, dans le cadre de missions d'assistance à maîtrise d'ouvrage, évaluer les sites actuels et définir le programme fonctionnel de la nouvelle implantation.

5. Titre VI : une augmentation importante des crédits liée à l'aide publique au développement

Pour l'essentiel, le titre VI comprend des crédits contribuant à l'aide publique au développement (APD), dont l'examen figure dans le rapport de notre collègue Michel Charasse. Les crédits de paiement de ce titre augmentent de 5,67 % en 2005, soit une progression de 49,2 millions d'euros.

Le titre VI du ministère des affaires étrangères comprend toutefois une ligne de crédits destinée aux subventions d'investissement immobilier pour les établissements culturels et de coopérations (article 68-80, article 40), c'est-à-dire, pour l'essentiel, les alliances françaises. Cet article passe de 2,85 millions d'euros de crédits de paiement en 2004 à 3,26 millions d'euros dans le présent projet de budget.

Les subventions d'investissement immobilier sur crédits du titre VI ont pour objectif :

- d'assurer l'entretien lourd du patrimoine existant et son adaptation aux besoins des établissements dont la vocation et les méthodes de travail évoluent avec la généralisation des nouvelles techniques de communication.

- de faciliter l'accession à la propriété d'établissements pilotes jouant un rôle régional et servant de relais actif à l'action culturelle des postes.

Elles permettent d'apporter un soutien du Département aux types de projets immobiliers suivants :

- achat de terrain ou de bâtiment

- construction ou aménagement d'un bâtiment

- réhabilitation lourde de locaux

- équipements fixes (climatisation)

- mise en conformité avec les normes de sécurité.

Les établissements qui ont élaboré un projet immobilier dont la mise en oeuvre serait susceptible d'améliorer leur rayonnement ou de les mettre à l'abri de l'inflation locative, sont éligibles aux subventions d'investissement sur crédits du titre VI sous réserve :

- pour les Alliances Françaises, d'être liées à l'Ambassade par une convention de partenariat ;

- pour les Centres Culturels franco-nationaux, d'avoir reçu l'approbation du poste ;

- de constituer un dossier de candidature conforme aux instructions du Département ;

- d'apporter une part locale de financement proportionnelle à leurs ressources propres.

Opérations financées en 2003

Pays	ETABLISSEMENT	MONTANT DE L'APPUI
BOLIVIE	AF de La Paz	250.000 euros 1 ^ère tranche
HAÏTI	AF de Jacmel	125.000 euros 1 ^ère tranche
MAROC	AF d'Essaouira	202.933 euros
NICARAGUA	AF de Léon	18.065 euros
REPUBLIQUE CENTRAFRICAINE	AF de Bangui	360.542 euros
THAILANDE	AF de Bangkok	53.530 euros
		1.010.070 euros

Opérations financées en 2004

Pays	ETABLISSEMENT	MONTANT DE L'APPUI
INDE	AF de New-Delhi	381.123 euros
BOLIVIE	AF de La Paz	250.000 euros
BRESIL	AF de Botafogo	175.000 euros
MADAGASCAR	AF de Tananarive	50.613 euros
URUGUAY	AF de Montevideo	272.500 euros
CUBA	AF de La Havane	155.000 euros
ETATS-UNIS	AF de Denver	150.000 euros
ETHIOPIE	AF d'Asmara	20.000 euros
PARAGUAY	AF d'Assomption (1 ^ère tranche)	241.200 euros
ALBANIE	AF de Tirana	316.500 euros
		2.011.936 euros

Perspectives pour 2005

Pays	ETABLISSEMENT	MONTANT DE L'APPUI
PARAGUAY	ASSOMPTION (2 ^ème tranche)	141.800 euros
HAITI	JACMEL	220.000 euros
AFRIQUE DU SUD	PRETORIA	170.000 euros
ETATS-UNIS	NEW YORK	250.000 euros
AFRIQUE DU SUD	LE CAP	20.000 euros
CUBA	SANTIAGO	5.000 euros
CROATIE	ZAGREB	500.000 euros
BELGIQUE	AF de BRUXELLES	600.000 euros
BOLIVIE	MEDELLIN	40.000 euros
HONDURAS	TEGUCIGALPA	77.000 euros
NICARAGUA	MANAGUA	445.000 euros
NOUVELLE-ZELANDE	AUCKLAND	250.000 euros
	Montant des projets	2.718.800 euros

Source : ministère des affaires étrangères

C. LES EMPLOIS : LA POURSUITE DE LA DIMINUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES

La masse salariale correspondant aux effectifs budgétaires du ministère des affaires étrangères diminuerait de 2,73 % en 2005, du fait de l'impact du change (cours de l'euro élevé par rapport au dollar) et des réductions d'emplois.

1. L'impact de l'effet change-prix

Les modèles utilisés par le ministère des affaires étrangères font intervenir à la fois les variations des taux de changes et les différentiels d'inflation entre la France et les autres pays du monde. Il en résulte qu'ils mettent donc en oeuvre des indices composites de change-prix tenant compte de ces deux variables simultanément.

En gestion 2003, les crédits soumis aux seules variations de changes ont été évalués à 24 % de l'ensemble de la dotation du ministère des affaires étrangères. Ils correspondent à l'indemnité de résidence des personnels rémunérés à l'étranger, aux crédits de fonctionnement délégués et déconcentrés dans les pays à taux de changes flottants, et aux contributions internationales libellées en devises.

Les mécanismes de prise en compte de l'effet change-prix

Pour une année n considérée, l'effet change-prix connait habituellement deux phases successives :

- la première est un exercice de prévision (faisant intervenir une hypothèse d'inflation française et une hypothèse de taux de change € / $, cette dernière ne portant donc que sur les pays sous l'influence de la monnaie américaine), effectué en année n-1 pour le projet de loi de finances de l'année n, qui débouche normalement sur des mesures d'ajustement ;

- la seconde est la gestion en année n des variations monétaires et du différentiel d'inflation constatés a posteriori. L'effet change-prix supporté en gestion n'est connu précisément qu'au mois de juin de l'année n+1.

Trois mécanismes d'effet change-prix coexistent au ministère des affaires étrangères :

- le premier, pour les contributions internationales : libellées en devises, elles ne sont soumises qu'au seul effet change. Les lignes budgétaires correspondantes (chapitre 42-31 majoritairement, chapitre 42-32 très faiblement) devraient en principe être réabondées en tant que de besoin et l'effet change est calculé de façon théorique, a posteriori, en fin d'année, par différence entre les montants réellement versés en devises (essentiellement Dollar US, Livre sterling et Franc suisse) et les montants qui auraient été versés au taux du 1 ^er janvier de l'année considérée ;

- le second, pour les dépenses de rémunérations : le mécanisme de change-prix concernant les rémunérations est un système hybride de remboursement sur l'exécution de la période antérieure et de prévision pour la période qui suit. Il intervient à un rythme trimestriel. En raison de sa périodicité, ce modèle n'est pas seulement utilisé pour la construction du PLF ; il permet de rattraper, grâce à des abondements en gestion, l'évolution en temps réel.

- le troisième, pour les dépenses de fonctionnement et d'interventions (hors contributions internationales) : le mécanisme de change-prix pour les dépenses de fonctionnement et d'interventions réalise, quant à lui, la comparaison en rythme annuel et permet de constater a posteriori l'effet change-prix réellement subi en gestion n-1 ou de prévoir un effet change-prix en cours ou à venir. En outre, les indices synthétiques de change-prix supérieurs à 1,25 ou inférieurs à 0,75 sont automatiquement ramenés à 1, leur effet étant ainsi annulé.

Ces deux derniers mécanismes s'appuient sur des bases de données géographisées. Tous deux sont fondés sur des prévisions pour la « zone dollar », et sur la mise à jour d'indices de changes et de prix constatés pays par pays, constituant, pour les rémunérations, un mécanisme de rééquilibrage de l'effet change-prix auquel ont été exposés les agents, et pour le fonctionnement, une évaluation a priori (ou un calcul a posteriori ) de l'effet change-prix sur la dotation.

Source : ministère des affaires étrangères

Le tableau ci-dessous présente l'effet change-prix calculé en gestion pour les années 2001, 2002 et 2003 avec ses imputations budgétaires, ainsi que l'effet change-prix projeté pour 2004 :

Impact de l'effet change-prix entre 2001 et 2004

(en euros)

Imputations budgétaires	2001	2002	2003	2004 (estimations)

Total des mesures en LFI	+ 33 844 887	+ 13 893 081	+ 6 605 683	- 24 313 672
Résultats en gestion :
31-90.21 & 31	9.921.089	- 10.050.397	- 33.258.074	- 7.324.713
36-30.10	5.245.603	- 201.000	- 2.866.856	- 1.262.146
37-90.23	3.664.136	- 683.000	- 5.857.785	- 1.865.576
37-95.31 & 40		- 27.000	- 3.413.170	- 1.307.121
Autres dépenses de Titre III		- 707.000	- 8.443.855	- 3.205.712
42-15.11*	nd	nd	- 2.939.958	- 1.988.650
42-15.13*	nd	nd	- 1.636.672	- 480.507
42-29.10**	nd	nd	- 964.493	- 1.010.560
42-31	10.721.939	- 10.118.827	- 17.363.400	+ 808.000
42-32	10.721.939	- 10.118.827	- 17.363.400	+ 11.000
Autres crédits d'interventions	1.210.758	- 710.000	- 5.259.558	- 1.949.571
Effet CP total constaté en gestion	30.763.525	- 22.497.224	- 82.003.821	- 19.575.556
Ecart entre mesures en LFI et effet CP constaté en gestion	- 3.081.362	- 36.390.305	- 88.609.504	+ 4.738.116

Source : ministère des affaires étrangères

NB : les gains en gestion sont marqués d'un signe négatif

* l'effet change-prix calculé sur les rémunérations des personnels inscrits sur le titre IV a été estimé par application du modèle de change-prix utilisé pour le fonctionnement et les interventions sur la part de celles-ci correspondant à l'indemnité de résidence de ces personnels (source fichier des rémunérations des personnels à l'étranger en 2003).

** l'effet change-prix calculé pour ces personnels a été estimé par application du modèle sur la part de leur traitement calculée comme équivalant à leur indemnité de résidence.

En 2004, les prévisions actuelles laissent envisager que les effets cumulés d'une mesure négative de 24,3 millions d'euros en loi de finances intiale (qui équivaut à une diminution de 6,7 % de l'assiette du change-prix et contribue, à elle seule, à 48 % de la baisse appliquée à l'indemnité de résidence ou d'expatriation des personnels expatriés du titre III) et de la relative stabilité du taux USD/Euro (qui remontait même au deuxième trimestre) entraînent, en prévision, une baisse de 76 % de l'effet change-prix sur ces rémunérations. L'effet change-prix global sur le budget est ainsi ramené à - 19,6 millions d'euros. L'écart entre la mesure corrective en loi de finances intiale et l'effet change-prix constaté en gestion deviendrait donc, en fonction des hypothèses retenues, de nouveau défavorable, à hauteur de 4,7 millions d'euros.

On notera qu'aucune hypothèse de taux n'a été fixée au cours de la négociation budgétaire pour le présent projet de loi de finances ; par conséquent, celui-ci ne comporte pas de mesure de correction de l'effet change. Toutefois, on notera que l'appréciation de l'euro par rapport à l'ensemble des monnaies, et au dollar en particulier, constitue un facteur favorable pour le ministère des affaires étrangères : compte tenu de l'évolution du taux du dollar américain au cours du 2 ^ème semestre 2004, les résultats des calculs change-prix au 1 ^er mars et 1 ^er juin 2005 devraient être positifs.

2. La poursuite de la diminution des effectifs

a) Le non-remplacement de la moitié des départs en retraite

La diminution des effectifs budgétaires s'élèvera à 152 emplois parmi lesquels 100 suppressions nettes, qui correspond à l'objectif de non-renouvellement de 50 % des départs à la retraite fixé par le gouvernement, et pleinement approuvé par votre commission des finances. Votre rapporteur spécial note donc avec satisfaction que le ministère des affaires étrangères est un des rares ministères qui respecte cet objectif.

La diminution des effectifs budgétaires se décline comme suite :

- 100 suppressions nettes : 110 à l'étranger, au titre de la restructuration du réseau et 2 en centrale, dont 66 en janvier et 46 en septembre, et 12 créations : 7 en centrale et 5 à l'étranger ;

- des transferts d'emplois à l'AEFE (14), à l'OFPRA (37) et au ministère de la défense (1).

Les emplois budgétaires ^{15

(

*
)} du ministère des affaires étrangères atteindraient ainsi 9.141 emplois en 2005, soit 3.881 agents à l'administration centrale et 5.260 agents à l'étranger. La part relative des agents à l'administration centrale et à l'étranger est stable.

b) La prise en compte des emplois du ministère des affaires étrangères dans le cadre de la LOLF

Le projet de périmètre du plafond d'emplois du ministère des affaires étrangères, évalué pour l'année 2003, s'élève à 23.422 emplois, ce qui souligne l'apport de la LOLF en terme de comptabilisation des emplois par rapport à la notion actuelle, excessivement floue et restrictive, d'emplois budgétaires.

Projet de périmètre du plafond d'emplois du ministère des affaires étrangères
(effectifs 2003)

Types d'emplois	Services diplomatiques et consulaires à l'étranger	Services et établissements culturels	Administration centrale	Coopération (titre IV)	Total
Recrutés locaux	5.865	4.747	-	-	10.612
Volontaires internationaux	79	329	-	428 (assistance technique) + 73 (Alliances françaises)	909
Emplois budgétaires	3.743	1.310	3.920		9.410
Militaires	363 (militaires à l'étranger)	-	73	429 (coopérants militaires)	865
Total	9.782	6.291	4.091	2.895	23.422
Vacataires	-	-	48 ETP	-	-
Collaborateurs extérieurs et professeurs de langue	-	-	50	-	-

Source : ministère des affaires étrangères

Par ailleurs, un plafond d'emploi peut être défini pour :

- l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), soit 9.506 agents, répartis en : 6.282 emplois dans le réseau et 78 emplois pour l'administration centrale et 3.146 recrutés locaux dans les établissements en gestion directe (sans tenir compte des agents de recrutement local des établissements conventionnés par l'AEFE, au nombre de 9.514) ;

- l'Office de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA), soit 586 emplois figurant à son budget.

On rappellera que, selon les dispositions de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, sont inscrits en loi de finances initiale uniquement les emplois budgétaires de titre III, qui associent à des effectifs, présentés par catégories, corps et grades, un coût moyen. Pour le ministère des affaires étrangères, ils correspondent aux agents titulaires et contractuels, ainsi qu'aux militaires en position « hors budget » du ministère de la Défense.

Ces emplois sont répartis, entre les trois articles 11, 21 et 31 du chapitre 31-90 (administration centrale ; services diplomatiques et consulaires ; services et établissements culturels et de coopération) et les 3 chapitres expérimentaux LOLF de titre III (39-01, 39-02 et 39-03, article 01), pour un total de 9.141 emplois dans le présent projet de budget - en réduction de 152 emplois par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 (9.293).

Ces 9.141 emplois budgétaires ne reflètent toutefois pas - loin s'en faut - la totalité des effectifs rémunérés par le Département. La Cour des comptes a d'ailleurs, à de nombreuses reprises, souligné le décalage particulièrement important entre les effectifs budgétaires et les effectifs réels s'agissant du ministère des affaires étrangères. A compter du projet de loi de finances pour 2006, la LOLF inversera cette logique et exigera un effort de présentation exhaustive de l'emploi public.

La LOLF substitue en effet à cette présentation en emplois budgétaires un plafond d'emplois ministériel, auquel est associée une masse salariale, répartie par programme. La notion majeure de coût moyen s'efface devant celles de coût réel et de « budgétisation de la masse salariale ».

L'application de la LOLF au ministère des affaires étrangères conduit ainsi à recenser tous les effectifs rémunérés par le ministère et à ajouter à l'actuel périmètre d'emplois budgétaires présenté ci-dessus :

- les vacataires, collaborateurs extérieurs et professeurs de langues, imputés aujourd'hui sur le chapitre 31-98 ;

- les recrutés locaux des services diplomatiques et consulaires, actuellement imputés sur le chapitre 37-90 ;

- les recrutés locaux des établissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger - en distinguant les recrutés locaux financés par subvention de l'Etat et les recrutés locaux autofinancés à partir des ressources propres des établissements (l'imputation budgétaire actuelle est le chapitre 37-95) ;

- les volontaires internationaux (VI) des services diplomatiques et consulaires et des services et établissements culturels, imputés sur l'actuel chapitre 31-90, et ceux de l'assistance technique et des Alliances françaises, imputés sur le chapitre 42-15 ;

- les assistants techniques en matière de coopération internationale et de développement (chapitre 42-15) et les assistants techniques militaires de la coopération militaire et de défense (chapitre 42-29) ;

- les personnels des Alliances françaises (chapitre 42-15).

Ces différentes populations, qui seront présentées dans 5 catégories d'emplois en LOLF (titulaires et CDI en administration centrale ; titulaires et CDI à l'étranger ; CDD, VI et AT ; militaires hors budget ; recrutés locaux), constituent un effectif total, exprimé en « équivalent temps plein » sur la base des données 2003, de 23.422 emplois.

D. L'EXÉCUTION DU BUDGET EN 2003 : UNE ANNÉE MOUVEMENTÉE

1. Un impact important des mesures de régulation budgétaires

Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances, la Cour des comptes relève que « les mouvements de crédits, traditionnellement importants au ministère des affaires étrangères, ont été particulièrement élevés en 2003 ».

Le tableau ci-après, tiré du rapport précité, illustre cette analyse.

Evolution des mouvements de crédits entre 2000 et 2003

(en millions d'euros)

	2000	2001	2001/00	2002	2002/01	2003	2003/02
LFI	3.196,1	3.368,0	5,4 %	3.629,6	7,8 %	4.117,5	13,4 %
LFR (ouvertures)	179,0	192,3	7,4 %	324,1	68,5 %	6,4	-98,0 %
Annulations (y compris LFR)	-4,4 %	-19,1 %	334,1 %	-121,2	734,6 %	-185,8	53,3 %
Virements, transferts, répartitions, décrets d'avance	16,3	-36,4	ns	-65,1	78,8 %	-31,9	-51,1 %
Fonds de concours	39,7	17,6	-55,7 %	15,5	-11,9 %	15,2	-1,9 %
Reports	426,2	394,3	-7,5 %	635,2	61,1 %	188,8	-70,3 %
Total des modifications	656,8	548,7	-16,5 %	788,5	43,7 %	-7,3	-100,9 %
Crédits ouverts	3.852,9	3.916,7	1,7 %	4.418,1	12,8 %	4.110,2	-7,0 %
Crédits ouverts / LFI	+20,6 %	+16,3 %		+21,7 %		-0,2 %

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, Cour des comptes

La Cour des comptes note donc dans son rapport précité que « alors que les dotations étaient en forte croissance dans la LFI 2003 (+13,4 %), les crédits ouverts ont été sensiblement réduits : -7 % pour l'ensemble des crédits, et -5,5 % pour les crédits ouverts hors contribution de la France au Fonds européen de développement (FED), rattachée au budget du ministère depuis 2002. Cette évolution prolonge celle enregistrée en 2002 sur les crédits hors FED, qui avaient baissé de 2,4 %.

« En conséquence, le montant des crédits ouverts, in fine, est inférieur à celui des crédits votés (-0,2 %) alors qu'il était jusqu'à présent toujours très supérieur à celui des dotations initiales. Conséquence positive en termes comptables, les reports n'ont jamais été aussi réduits. Ils ne représentent plus que 4,6 % de la dotation initiale contre 17,5 % en 2002 (10,2 % hors FED), 11,7 % en 2001 et 13,3 % en 2000. De même, le taux de consommation des crédits (dépenses nettes sur crédits ouverts) s'est accru, avec 95,7 % contre 94,4 % en 2002, 90,95 % en 2001 et 89,46 % en 2000.

« La baisse des crédits disponibles est en partie compensée par un effet change prix fortement positif, lié à la dépréciation du dollar, qui équivaut à une réduction des charges de 73,3 millions d'euros (...). En termes réels cependant, si l'on tient compte à la fois de l'effet de change prix et de l'inflation en France, qui ne portent que sur une partie des crédits du ministère, la baisse des crédits disponibles est de 6,4 % (-4,8 % hors FED).

« La contraction des crédits a créé des difficultés importantes pour le fonctionnement des services. Les moyens généraux, notamment, ont été amputés de 11 % des crédits hors rémunérations et effet de change par rapport à la LFI. Les crédits d'équipement ont été réduits de 29 % en crédits de paiement. Le chapitre de coopération internationale et développement a perdu 13,9 % des crédits hors rémunérations et effet de change. Enfin, la mise en réserve de 17,3 % des crédits du Fonds de solidarité prioritaire a contraint d'interrompre les paiements dès le moi de mai, le déblocage en août n'ayant permis de reprendre les paiements que jusqu'à la mi-octobre ».

Le ministère des affaires étrangères rappelle que « l'exécution de la loi de finances 2003 a été marquée par plusieurs annulations et gels de crédits atteignant 15 % des crédits hors rémunérations et engagements internationaux. Par rapport à la gestion 2002, ce dispositif a représenté une régulation supplémentaire de l'ordre de 134 millions d'euros. La gestion 2003 a connu plusieurs phases de régulation : gel de 60 millions d'euros en février 2003 au titre de la « réserve d'innovation », gels de 98 millions d'euros au titre de la « réserve de précaution » (imputée sur les crédits APD et de la coopération militaire) en février 2003 également, annulation de 31 millions d'euros en mars 2003 sur les crédits précédemment gelés au titre de la « réserve d'innovation », gel de 133 millions d'euros des crédits de reports en avril 2003.

« La loi de finances rectificative pour 2003, votée par le Parlement, a permis 6 millions d'euros d'ouvertures de crédits, ainsi que l'annulation de 72 millions d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement et de 76 millions d'euros en autorisations de programme. A l'issue de la LFR, 83 millions d'euros sont également demeurés gelés ».

En dépit de la baisse des crédits disponibles, on notera que les taux de consommation des crédits pour l'année 2003 montrent deux taux particulièrement faibles :

- un taux de consommation de 56,8 % sur le chapitre 42-37 « autres interventions de politique internationale », qui est due au provisionnement des fonds destinés d'une part au règlement du contentieux entre le Parlement européen et la Société d'aménagement de la ville de Strasbourg (29,5 millions d'euros) et, d'autre part, à la finalisation de la nouvelle convention 2003-2005 relative à la desserte aérienne de Strasbourg. Ces crédits ont été reportés et consommés en 2004.

- un taux de consommation de 28,8 % sur le chapitre 46-91 « frais de rapatriement » : la diminution de 67 % des dépenses de ce chapitre par rapport à l'année 2002 résulte de la baisse de 15 % du nombre de personnes rapatriées en 2003 ainsi que de l'imputation des dépenses relatives aux rapatriements sanitaires sur le chapitre 46-94-11 (« assistance aux Français de l'étranger »).

2. Les charges de gestion reportées sur l'exercice 2004

Le ministère des affaires étrangères indique que « en ouverture de gestion 2004, un certain nombre de charges de gestion demeuraient. Les crédits de reports afférents ont été sollicités auprès de la Direction du Budget. Leur ouverture tardive sur les titres III et IV ainsi que le financement d'un certain nombre de dépenses à caractère interministériel et non budgétées sur les reports ouverts en 2004 du ministère ont perturbé la liquidation des impayés de gestion antérieure ».

Ainsi, plusieurs chapitres faisaient l'objet de dépenses impayées à l'issue de l'exercice 2003 :

- sur le chapitre 37-88, « frais de réception courantes et de déplacement ministériels », le ministère des affaires étrangères indique que la gestion est « grevée de manière récurrente par la persistance d'un stock d'impayés dus au ministère de la Défense (...). Aucune ouverture de crédits n'ayant été accordée en LFR 2003 au titre de l'apurement de ces dettes, le stock d'impayés 2002 et 2003 était, début 2004, de 2,8 millions d'euros » ;

- sur le chapitre 37-89, « conférences internationales et voyages exceptionnels », le ministère indique que « l'insuffisance des crédits ouverts sur ce chapitre (provisionnel) en LFI 2004 a été signalée à plusieurs reprises » et que « le déficit prévisionnel en gestion était estimé sur ce chapitre à 24,6 millions d'euros au 1 ^er semestre 2004 ». Ce déficit résultait pour l'essentiel de l'engagement pris à l'occasion du sommet d'Evian et relatif à l'indemnisation de la Suisse. Le montant total de cette indemnisation, qui n'était pas défini au moment de la préparation du projet de loi de finances pour 2004, s'est élevé à 15,2 millions d'euros, dont :

? 12 millions d'euros au titre de la participation de la France aux dépenses exposées par la Suisse au titre du sommet d'Evian (accord franco-suisse du 8 avril 2003). Le montant de 12 millions d'euros correspond au plafond de cet accord ;

? 3,2 millions d'euros pour l'indemnisation des victimes des dommages causés par les manifestants à Genève et à Lausanne.

- sur le chapitre 37-90, « moyens de fonctionnement », le ministère indique qu'il avait sollicité un report de crédits 13,2 millions d'euros (soit le maximum reportable au sens de l'état H du projet de loi de finances), dont 11,9 millions d'euros correspondaient à des reports techniques comptables rattachables à des engagements pris en 2003 et non soldés (reports résultant soit de dégels tardifs intervenus postérieurement à la loi de finances rectificative pour 2003, et donc, après les dates de clôture des opérations de gestion), soit de l'impossibilité réglementaire de liquider les factures parvenant après ces mêmes dates de clôture. Le ministère des affaires étrangères indique que « après taxation de 11,1 millions d'euros sur les reports du chapitre 37-90 au titre du financement de la campagne d'information sur les élections européennes (1,6 million d'euros) et de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (9,5 millions d'euros) ^{16

(
*
)} , seuls 2,1 millions d'euros ont été rendus disponibles pour couvrir les reports de charge de gestion antérieure. La différence avec les reports comptables avérés (9,8 millions d'euros) a donc dû être financé sur les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2004. Comme en gestion 2003, le Département a donc dû financer sur les crédits ouverts au titre de l'exercice 2004 un montant considérable de charges se rattachant aux exercices antérieurs ».

- sur le chapitre 42-15, « coopération internationale et développement », le ministère des affaires étrangères indique que les reports de charge s'élevaient, fin gestion 2003, à 11,98 millions d'euros, et se rattachaient à des engagements juridiques du ministère en matière de bourses ainsi qu'aux opérations de régularisation de fin de gestion sur les crédits d'assistance technique. Il précise que « comme pour le chapitre 37-90, le Département a dû financer sur les crédits ouverts en LFI au titre de l'exercice 2004 sur le chapitre 42-15 la majeure partie de charges se rattachant aux exercices antérieurs ».

- sur le chapitre 57-10, « Immobilier », 18,23 millions d'euros de reports de crédits de paiement ont été ouverts en février 2004. Ce montant tient compte des crédits qui n'ont pas été dégelés fin 2003 (5,42 millions d'euros) et qui ont donc constitué une obligation de reports. Le dégel de l'intégralité des reports du 57-10 s'est avéré indispensable et s'expliquait par la comptabilisation tardive des fonds de concours alimentant l'article 25 de ce chapitre (3 millions d'euros) ainsi que par les crédits mis en réserve au titre du financement des légations Baltes à Paris (1,55 million d'euros), la récupération de TVA correspondant à la construction de l'ambassade de France à Berlin (1,3 million d'euros), le reste résultant de la comptabilisation des remontées en fonds libres des postes et dégagements de crédits. S'agissant des remontées en fonds libres, outre les délais de traitement comptable, le montant reportable était pour partie dû à la rigidité du système comptable, qui, jusqu'en 2003, ne permettait pas la mise en place de crédits de paiement globalisés par article dans les postes

Dans un contexte général d'insuffisance des crédits de paiement sur ce chapitre en 2004, le ministère des affaires étrangères souligne que le maintien en réserve des crédits de report jusqu'au second trimestre a laissé en suspens de nombreuses opérations impayées, faisant courir un aléa de gestion préjudiciable tant pour le ministère (intérêts de retard) que pour les entreprises prestataires (situation de cessation de paiement et risque de liquidation judiciaire pour l'entreprise prestataire sur le chantier lycée français de Moscou, par exemple). Votre rapporteur spécial rappelle que, à la fin de l'exercice 2003, le montant d'impayés sur les factures afférentes à des opérations immobilières s'élevait à environ 11 millions d'euros.

E. LA POURSUITE DE LA RATIONALISATION DU RÉSEAU DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES À L'ÉTRANGER

1. La croissance du réseau des services de l'Etat à l'étranger

Le « jaune » consacré à l'action extérieure de la France ^{17

(

*
)} rappelle que « le réseau administratif français à l'étranger recouvre 18 catégories d'implantations avec un total de 750 services sur un ensemble de 161 pays. Ce réseau est plus ou moins dense, pouvant atteindre jusqu'à 37 implantations (aux Etats-Unis), pour seulement une représentation dans 16 pays ».

Le tableau ci-après retrace l'évolution du réseau administratif français au cours des dernières années :

Evolution du réseau administratif français à l'étranger entre janvier 1999 et janvier 2004

Structures administratives	1 ^er janvier 1999	1 ^er janvier 2004	Variation 2004 / 1999
Ambassades	149	156	+ 4,7 %
Postes consulaires	104	98	- 5,8 %
Missions et services économiques	167	169	+ 1,2 %
Autres implantations du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie	61	62	+ 1,6 %
Bureaux de la DATAR ( Invest in France Agencies )	17	16	- 5,9 %
Autres ministères	247	284	+ 15,0 %
Total	748	785	+ 4,9 %

Source : « jaunes » budgétaires sur l'action extérieure de la France associés au PLF 2000 et au PLF 2005

On constate donc que la croissance du nombre des implantations administratives françaises à l'étranger résulte pour l'essentiel des implantations des « autres ministères », soit : le réseau du ministère de la défense hors forces prépositionnées à l'étranger (attachés d'armement et de défense), celui du ministère de l'intérieur (services de coopération technique international de police : SCTIP), celui des anciens combattants, les attachés agricoles, les conseillers des affaires sociales, les magistrats de liaison, les conseillers maritimes et les agents de l'aviation civile. L'accroissement du nombre total d'implantations françaises à l'étranger ^{18

(

*
)} (+ 37 implantations) correspond en effet exactement à l'augmentation des implantations des ministères autres que ceux des affaires étrangères et de l'économie, des finances et de l'industrie. S'agissant du ministère des affaires étrangères, son réseau diplomatique, consulaire et culturel a été réduit en 10 ans de 37 unités (- 8 %), malgré l'ouverture de nouvelles représentations dans les pays issus de l'ex Union soviétique et de l'ex Yougoslavie. Il reste circonscrit depuis l'an 2000 dans une fourchette comprise entre 420 et 425 implantations.

Le ministère des affaires étrangères précise que la restructuration du réseau diplomatique sera poursuivie en 2005 sur la base des recommandations du rapport de M. Raymond Le Bris, chargé d'une mission par le Premier ministre, qui devraient être rendues publiques au début de l'année 2005.

Cette mission vise à formuler des propositions sur l'organisation et le fonctionnement des services de l'Etat à l'étranger. Son mandat est de :

- se prononcer au regard des priorités stratégiques, sur les ordres de grandeur de la représentation de l'Etat dans le monde ;

- faire des propositions pour accroître la cohérence et l'efficience des services à l'étranger.

2. Le plan d'aménagement 2004-2007 du réseau du ministère des affaires étrangères

a) Les principes de la réforme

Le ministère des affaires étrangères a lancé une réforme de son dispositif à l'étranger visant à rationaliser ses moyens « sans transiger sur le maintien de notre influence et la qualité de nos services publics ».

En 2003, les ambassadeurs ont été consultés afin de mesurer les marges de manoeuvre dont le ministère disposait. Sur la base de cette réflexion, des arbitrages ont été rendus au début de l'année 2004, qui portent sur la réduction de l'emploi et la vente d'une partie des biens du ministère à l'étranger.

Sur la période 2004-2007, le ministère indique que les mesures de réduction de l'emploi représentent une économie cumulée de près de 39 millions d'euros, non compris les salaires des fonctionnaires, tandis que les produits des cessions immobilières possibles sont évalués à 40 millions d'euros sur la même période. Des économies sur les coûts de fonctionnement du réseau seraient également induites par les mesures de réduction de l'emploi.

La rationalisation des moyens existants a été privilégiée, en s'appuyant sur des fusions de structures (postes mixtes remplissant des missions consulaires et culturelles, fusions d'instituts culturels et d'Alliances françaises) et la mise en place de formes souples et réactives de représentation (ambassades à effectifs réduits, vice-consulats, « antennes » d'ambassades, consulats « d'influence » déchargés de leurs activités consulaires pour se concentrer sur leur rôle politique). Si quelques consulats seront fermés, ce ne sera le cas d'aucune ambassade.

A des suppressions d'emplois s'ajoute un renforcement des effectifs dans les pays prioritaires (Chine notamment). Sur les 248 suppressions nettes d'emplois d'expatriés prévues, 106 concernent des agents contractuels de catégorie A exerçant dans le réseau culturel et de coopération et 89, des emplois de fonctionnaires de catégorie C. Ces deux populations sont les plus touchées, avec respectivement des diminutions, à terme, de 10 % et 5 % de leurs effectifs à l'étranger.

Par ailleurs, le recours à des prestataires externes sera multiplié pour remplir certaines fonctions logistiques généralement exercées par des agents de recrutement local, l'opération conduisant à la suppression nette de plus de 70 de ces emplois.

Le ministère souhaite que les économies qu'il dégagera abondent son budget pour financer sa réforme. Le principe de ce recyclage a été retenu par le Président de la République dans une lettre du Premier ministre du 10 mars 2004, par laquelle il invite le département à souscrire un contrat triennal de « rigueur et de prévisibilité » avec le ministère en charge du budget. Le ministère des affaires étrangères indique d'ailleurs que « l'aménagement du réseau a été adapté au coût de la stratégie ministérielle de réforme ».

b) Les grandes lignes de la réforme des différents réseaux du ministère

S'agissant de l'aménagement du réseau diplomatique, les mesures concernent essentiellement la réorganisation des fonctions administratives et de gestion. Des transformations d'emplois expatriés en emplois de recrutement local sont envisagées dans des secteurs d'activité non sensible (presse, standard, secrétariats non exposés...).

Une attention particulière a été portée au réseau culturel en Europe, très dense, avec le souci de trouver des solutions innovantes. Au nombre des mesures de rationalisation figurent la réduction des situations où coexistent dans une même ville une Alliance française et un établissement à autonomie financière, et la fusion de postes d'attaché culturel et de directeur adjoint d'établissement à autonomie financière. La création de postes à fonctions multiples (premier conseiller et conseiller de coopération et d'action culturelle, consul général et directeur d'institut...) a également été privilégiée lorsqu'elle était possible.

Les réseaux appelés aux réformes les plus ambitieuses sont aussi ceux les plus importants (Allemagne, Egypte, Liban, Maroc, Tunisie). Les moyens sont renforcés là où de claires priorités se dégagent (Algérie, Chine, Israël, territoires palestiniens, Russie).

Quant au réseau consulaire, il sera adapté en fonction de l'évolution des besoins des communautés françaises et des techniques, l'accent étant mis sur le développement de la télé-administration, priorité gouvernementale bien adaptée au service public aux Français de l'étranger.

A un modèle unique de service consulaire, la réforme substitue des modèles variés de structures répondant au contexte local. Dans certains cas (Hambourg, Porto, Cracovie...) les postes consulaires se verront confier un rôle prépondérant de renforcement de notre influence politique et culturelle. Dans d'autres cas, des pôles d'activité ont été ou seront créés (centralisation des activités d'Etat civil en Belgique et Allemagne dans la capitale, régionalisation de la délivrance des passeports, centralisation de la délivrance des visas pour l'Allemagne à Francfort). Dans d'autres cas encore, le principe de rattachement des Français à une circonscription consulaire est assoupli pour tenir compte de leur situation géographique (possibilité de s'adresser à plusieurs consulats en Belgique indépendamment du domicile, même possibilité pour les Français du sud de la Suède de s'adresser à l'ambassade de France à Copenhague).

Toutes ces mesures sont actuellement expérimentées avant d'être étendues aux sites sélectionnés. Les principaux réseaux concernés sont en Allemagne, Belgique, Brésil, Canada, Egypte, Gabon, Israël, Italie, Japon, Madagascar, Pays-Bas, Pologne, Portugal et Suisse.

Le ministère des affaires étrangères considère que, ainsi réajusté, son réseau aura atteint une « limite basse » de ses moyens au regard des charges pesant sur lui.

3. La politique patrimoniale du ministère des affaires étrangères

En 2003, le ministère disposait d'un parc immobilier constitué à 63 % de biens en propriété et à 37 % de biens en location (dont environ 2 % en emphytéose). Les dépenses de locations immobilières se sont élevées, pour la même année, à 17,05 millions d'euros.

S'agissant du choix des modalités d'implantation des locaux français, le ministère des affaires étrangères indique que « c'est en premier lieu, l'adéquation de l'infrastructure immobilière aux besoins qui est privilégiée. L'immeuble doit être fonctionnel, au bon gabarit, bien situé et représentatif.

« Les données en termes de « besoins » sont ensuite confrontées aux données « physiques » du paysage urbain et de l'offre. Les options qui s'en dégagent sont arbitrées alors en tenant compte des données « économiques » et des moyens budgétaires.

« L'expérience permet néanmoins de définir les grandes lignes des choix immobiliers opérés :

1 - installation d'une chancellerie diplomatique

La chancellerie diplomatique est une structure appelée à une certaine pérennité. Elle demande des équipements lourds spécifiques (sécurité, communications,...). En conséquence, la location demeure l'exception pour l'implantation définitive d'une chancellerie. Toutefois, le Département est amené à y recourir plus fréquemment lorsque le marché local ne permet un temps de retour sur investissement inférieur à 20 ans en cas d'achat ou de construction.

Le choix se fait donc le plus souvent entre la construction et l'achat (...)

Le recours à la location se justifie au moins dans un premier temps à l'occasion de l'ouverture d'une nouvelle ambassade, ou lorsque la rentabilité financière d'un investissement court le risque d'être remise en cause par l'évolutivité de la structure du poste ou de l'urbanisme local.

2 - installation d'une résidence diplomatique

Egalement pérenne, la résidence est en général une propriété de l'Etat. Elle doit être implantée dans les quartiers résidentiels. Le choix achat/construction se fait en fonction des critères économiques et, le cas échéant, pratiques et/ou esthétiques (opportunité pour l'image de la France, banalité de l'immobilier bâti,...).

3 - installation d'une chancellerie consulaire

La durée de vie d'une chancellerie consulaire est plus sujette à incertitudes. En outre, sa configuration peut évoluer sensiblement (visas, communauté française, services annexes). Elle demande donc une plus grande flexibilité en matière immobilière. De fait, la location est souvent privilégiée, notamment dans les grandes métropoles urbaines, bien que ce service demande des équipements lourds de sécurité.

4 - installation de logements de fonction

A l'exception de quelques grandes villes où le logement est un problème structurel (New-York, Londres, Tokyo,...), les logements de fonction sont loués pour la durée de séjour des intéressés. Leur construction est rare, sauf pour les raisons de sécurité (campus protégés).

5 - installation d'un établissement culturel

Les centres culturels sont des structures évolutives qui doivent souvent être situés dans des quartiers où sont concentrées les institutions universitaires ou culturelles. Il est préférable en règle générale de privilégier la location de leurs implantations. Cependant, leur hébergement en propriété permet d'alléger les charges de fonctionnement au bénéfice de l'action qu'ils conduisent. Elle permet aussi, dans certains cas, de leur donner une plus grande visibilité (construction originale, achat d'immeubles patrimoniaux).

En revanche, les établissements d'enseignement en gestion directe sont habituellement construits par le Département, après achat d'un terrain, en raison de la spécificité de leur infrastructure ».

Le ministère des affaires étrangères indique que les biens dont la vente effective est susceptible d'intervenir en 2005 sont :

Poste	Nature du bien à vendre	Estimation (contre-valeur, en millions d'euros)	Raisons de la vente	Date de la mise sur le marché
Bonn	Ancienne chancellerie	4,12	Bien inutile (transfert de la capitale à Berlin)	1999
Beyrouth	Terrain	3,00	Bien inutile	1999
Kampala	Deux villas jumelles	0,25	Rationalisation du parc immobilier (les agents peuvent se loger dans le privé)	2001
Moroni	Villas et logement	0,10	Rationalisation du parc domanial de logements	2003
Athènes	Ancienne annexe de l'IFA (Corfou)	1,75	Aménagement du réseau pédagogique de l'Institut français d'Athènes	2002
Athènes	Ancienne annexe de l'IFA (Pirée)	5,72	Aménagement du réseau pédagogique de l'Institut français d'Athènes	2002
Dusseldorf	Chancellerie + logement du consul général	2,90	Aménagement du réseau consulaire en Allemagne : transformation du Consulat général en vice-consulat à l'été 2005	Été 2005
Cotonou	Terrain nu	0,50	Rationalisation du parc immobilier - terrain inutile	2003
Jerusalem	Parcelle de terrain (7,4 ha)	1,93	Rationalisation du parc immobilier - terrain inutile	Été 2005
Skopje	Terrain	0,26	Rationalisation du parc immobilier - terrain inutile	2004
Hambourg	Consulat et logement du consul général	7,00	Aménagement du réseau consulaire en Allemagne (transformation en consulat d'influence et installation dans les locaux de l'Institut culturel)	Été 2004
Berlin	Trois appartements et une villa	0,77	Rationalisation du parc immobilier de logements	2003
Dakar	Un immeuble d'habitations et un terrain	2,59	Rationalisation du parc immobilier - biens inutiles	Début 2005
Marrakech	Ancien bâtiment du CCF	0,18	Rationalisation du parc immobilier - bien inutile	Début 2005
Fes	Terrain	0,03	Rationalisation du parc immobilier - terrain inutile	Début 2005
Pretoria	Deux villas	0,10	Rationalisation du parc domanial - biens inutiles depuis l'acquisition d'une nouvelle chancellerie	Début 2005
Guatemala	Ex. chancellerie	0,57	Bien inutile depuis la prise à bail de nouveaux locaux	Fin 2004
Sarrebruck	Logement du consul	-	Bien inutile (transfert des activités consulaires à Francfort)	Été 2005
Lisbonne	Logement du consul	0,40	Bien inutile (transformation du Consulat général en section consulaire)	Début 2005
Londres	Quatre villas	6,34	Biens inadaptés vendus dans la perspective de l'achat de logements adaptés	Début 2005
Total		38,50

Source : ministère des affaires étrangères

Votre rapporteur spécial considère que la cession des biens inutiles ou inadaptés à leurs missions constitue un élément déterminant de la rationalisation et du regroupement des implantations du ministère des affaires étrangères, mais aussi de sa modernisation, dès lors que les recettes issues de la cession des biens lui sont restituées par le secrétariat d'Etat au budget et à la réforme budgétaire.

Il relève toutefois que certains biens figurant dans le tableau ci-avant sont mis à la vente depuis près de cinq années, s'agissant par exemple de l'ancienne chancellerie diplomatique à Bonn. Il considère donc qu'il est nécessaire d'envisager un assouplissement des procédures de cession des biens à l'étranger, afin de permettre la mise en oeuvre d'une politique de cession plus réactive et adaptée au contexte local.

Vers une modernisation des procédures de cessions de biens immobiliers à l'étranger ?

S'agissant des procédures de cession des biens immobiliers à l'étranger, le ministère des affaires étrangères indique, dans une note datée du 12 juillet 2004 et transmise à votre commission des finances à la demande de son président, les modalités existantes et les moyens de les améliorer :

« Après décision du département d'aliéner un bien immobilier, des instructions précises sont données au poste concerné afin de mettre en oeuvre la vente selon la procédure d'appel d'offres, conformément aux dispositions de l'article R. 129 du Code du domaine de l'Etat.

« A cet effet, le poste constitue un dossier qui est soumis pour avis sur le seul principe de la vente à la Commission interministérielle chargée des opérations immobilières de l'Etat à l'étranger (instituée par l'article D36 du Code du domaine de l'Etat) ou du Comité interministériel charge d'étudier toutes les questions relatives à la dévolution, la liquidation et la gestion des biens de l'Etat français en Syrie et au Liban (institué par l'article D40 du code du domaine de l'Etat.

« Après avoir recueilli l'avis favorable de la Commission ou du Comité, le poste est autorisé à lancer l'appel d'offres.

« Le candidat le plus offrant est retenu par la commission d'ouverture des plis, s'il présente des garanties suffisantes de solvabilité et d'honorabilité, et une promesse de vente est signée.

« Si l'appel d'offres s'avère infructueux, cette procédure est alors considérée comme étant épuisée et une vente de gré à gré peut alors être envisagée (article R. 129-1 du Code du domaine de l'Etat).

« Dans l'un et l'autre cas, une seconde saisine de la Commission (ou du Comité) est nécessaire pour soumettre à son avis le dossier de vente lui-même.

« Au cas où le montant de la cession est supérieur à 550.000 euros, l'accord du Secrétariat d'Etat au budget et à la réforme budgétaire doit être recherché.

« Une fois la totalité de ces procédures accomplies (3 à 4 mois au minimum dans le meilleur des cas), la vente effective peut alors être conclue.

« Moyens pour améliorer les procédures de cession

« Les délais pour la cession effective d'un bien sont certes liés à la mise en oeuvre de la procédure administrative, parfois contraignante, imposée par le Code du domaine de l'Etat, mais aussi à l'implication des postes concernés par l'opération et à la capacité de l'administration centrale à traiter rapidement les dossiers qui leur sont transmis.

« S'agissant de l'application de la réglementation elle-même, les suggestions suivantes peuvent être faites :

- être autorisé à recourir à des agences immobilières de haut niveau pour la mise en oeuvre de la procédure d'appel d'offres de vente, voire à la vente de gré à gré directe sans être tenu de passer au préalable par la procédure d'appel d'offres lorsqu'il s'agit de biens immobiliers hors normes. La vente de ce type de biens pourrait en être ainsi optimisée financièrement et être réalisée plus rapidement.

- relever ou supprimer le seuil de 550.000 euros faisant obligation d'obtenir l'accord du secrétariat d'Etat au budget et à la réforme budgétaire pour pouvoir conclure une vente. Les délais pourraient ainsi être diminués de 3 à 4 semaines.

- être autorisé à conclure une vente, sans avoir à recueillir au préalable l'avis de la Commission interministérielle ou du Comité Syrie-Liban dès lors que le montant de la cession est inférieur à 300.000 euros, à l'instar de ce qui s'applique déjà aux acquisitions.

« Leur mise en oeuvre nécessiterait une modification du Code du domaine de l'Etat ».

4. La mise en place d'une comptabilité d'exercice

La mise en place d'une comptabilité d'exercice suppose la mise en place d'un plan de compte de l'Etat. Sur ce sujet, le ministère des affaires étrangères a proposé la déclinaison ministérielle de la nomenclature interministérielle élaborée par le ministère du budget et de la réforme budgétaire afin de suivre un certain nombre de dépenses spécifiques à l'étranger.

La comptabilité d'exercice nécessite surtout le recensement et la valorisation des immobilisations corporelles (mobilières et immobilières) du ministère des affaires étrangères.

a) Le recensement et la valorisation des immobilisations mobilières

Le ministère a réalisé, au second semestre 2003, un recensement des immobilisations corporelles (hors parc immobilier) à partir des inventaires existants : véhicules, matériels de télécommunication, machines (d'imprimerie par exemple), matériel informatique, mobilier... Le même travail a été effectué pour les stocks (vignettes visas, fournitures, petit matériel...). Pour l'année 2006, il est probable, compte tenu du seuil élevé des immobilisations qui a été retenu (10.000 euros) que ne soit tenu compte, dans le bilan d'ouverture, que du matériel de transport (véhicules). Progressivement, le bilan comptable pourra être élargi aux autres immobilisations corporelles.

Le travail de recensement étant achevé, la phase de valorisation débute, conformément au calendrier fixé par le ministère du budget et de la réforme budgétaire.

b) Le recensement et la valorisation des immobilisations immobilières

Le patrimoine immobilier du ministère des affaires étrangères sur le territoire français a été recensé (79 biens recensés, dont 29 contrôlés ^{19

(

*
)} par l'État) et sa valorisation sera faite par les services de la Direction générale des impôts.

Pour l'étranger, compte tenu de l'ampleur du patrimoine immobilier à valoriser, une expérimentation a été lancée dans six pays (Brésil, Etats-Unis, Japon, Maroc, Portugal, Sénégal) afin de tester une démarche comprenant quatre phases :

- la fiabilisation de l'inventaire (vérification et éventuellement mise à jour du tableau général des propriétés de l'Etat) ;

- la définition des biens contrôlés par l'Etat (qu'il en soit propriétaire ou non) ;

- l'enrichissement des données pour les biens ayant été définis comme contrôlés ;

- la valorisation des biens (à partir des barèmes confectionnés par les missions économiques).

L'expérimentation a été ralentie par des problèmes techniques au sein de la Direction générale des impôts, qui collecte les données et valide les résultats des différentes phases de la démarche. La valorisation devrait être connue d'ici la fin de l'année, et la démarche susmentionnée est désormais élargie à l'ensemble du réseau du ministère des affaires étrangères à l'étranger.

Votre rapporteur spécial considère que la valorisation des biens constitue un outil important pour le ministère des affaires étrangères, notamment pour élaborer ses priorités en terme d'investissement, et mesurer l'appréciation ou la dépréciation globale de son patrimoine à l'étranger. En effet, trop souvent, l'insuffisance d'entretien du parc immobilier du ministère à l'étranger est patente ^{20

(

*
)} .

5. La mise en oeuvre du contrôle de gestion

L'organisation du contrôle de gestion s'est mise progressivement en place, à compter de la fin de l'année 2003, à travers la cellule « Contrôle de Gestion Central », la création des cellules opérationnelles placées au niveau de chaque programme, et les correspondants contrôle de gestion placés au niveau des directions et services. La cellule « Contrôle de Gestion Central », composée de 4 agents et rattachée au Directeur général de l'administration, est effective depuis novembre 2003.

Dans une note d'avril 2004, le directeur général de l'administration souligne que « la mise en place de la LOLF, à travers notamment le développement du contrôle de gestion au sein des différents ministères, fait ainsi apparaître un certain nombre de « nouveaux » métiers demandant des compétences techniques spécifiques. Cette structuration repose sur des compétences techniques et méthodologiques fortes au niveau de la cellule de gestion placée auprès du Directeur général de l'administration, ainsi que sur des compétences métiers en interne, que ce soit au niveau stratégique, opérationnel ou fonctionnel du contrôle de gestion. Cela suppose que le ministère identifie rapidement, en interne ou en externe si besoin est, les ressources humaines indispensables à la constitution et au fonctionnement efficace du réseau des contrôleurs de gestion sous l'autorité fonctionnelle de la cellule de contrôle de gestion ».

Le ministère des affaires étrangères indique que les orientations du contrôle de gestion s'articulent autour de deux axes principaux :

- la définition puis la mise en place d'indicateurs de performance au niveau stratégique (maquette objectifs-indicateurs) et au niveau de l'administration centrale et du réseau des postes à l'étranger ;

- l'analyse du coût complet des actions, sous-actions, activités et processus, en administration centrale et dans les postes à l'étranger, que ce soit au niveau de la prévision des dépenses (PAP - projet annuel de performance) ou au niveau des coûts d'exécution (RAP - rapport annuel de performance).

Le ministère précise que les travaux ont, à ce jour, porté essentiellement sur le premier point, le second axe étant « en cours de développement ». La cellule Contrôle de Gestion Central anime des ateliers sur les restitutions du progiciel de gestion intégré Accord ^{21

(

*
)} V1 bis, afin de faire le bilan des possibilités qu'il offre. Ce diagnostic devrait conditionner le développement d'un outil d'analyse des coûts pour le compte du ministère des affaires étrangères, parallèlement au progiciel Accord. Par ailleurs, un travail important de définition et de modélisation des clés de répartition devrait être lancé avant la fin de l'année, afin de ventiler les fonctions « soutien » entre les différentes actions figurant dans les quatre programmes relevant du ministère des affaires étrangères. Il estime que « d'ici fin 2004 - début 2005, le Département devrait être capable de bâtir, pour chacun des programmes, un modèle de répartition des fonctions « soutien » entre programmes et actions ».

* ³ En tenant toutefois compte des annulations de dette des pays les plus pauvres, qui n'ont pas de traduction budgétaire, même si elles pèsent sur les déficits publics.

* ⁴ Etablissements dotés de l'autonomie financière.

* ⁵ La fongibilité asymétrique traduit la possibilité prévue par la LOLF d'abonder la dotation d'un titre à partir d'un autre titre en cours de gestion, à l'exception des dépenses de personnel, dont le montant prévu par la loi de finances ne peut être augmenté en cours d'année à partir de crédits d'autres titres.

* ⁶ Allemagne, Chine, Espagne, Italie, Royaume-Uni.

* ⁷ Les mêmes plus l'Albanie, la Hongrie, Madagascar, la Suisse et la Tunisie.

* ⁸ Représentation française auprès de l'ONU à New York.

* ⁹ Equivalent temps plein.

* ¹⁰ BOP : budget opérationnel de programme.

* ¹¹ UO : unité opérationnelle.

* ¹² Ce transfert de crédits correspond à une demande de votre commission des finances et de la commission des finances de l'Assemblée nationale, exprimée à l'occasion de la consultation du Parlement sur la nouvelle nomenclature du budget de l'Etat.

* ¹³ On notera que ce tableau ne retrace pas :

- les crédits consommés sur l'article 61, qui correspondent à des dépenses d'investissement pour la rénovation annuelle d'une partie du parc téléphonique du ministère à l'international et en France, les infrastructures de télécommunication internationales par satellite, et la mise à niveau des infrastructures de câblage des immeubles du ministère ;

- les crédits de l'article 86 destiné au paiement des ambassades étrangères à Paris (règlement du contentieux des légations baltes)

* ¹⁴ On rappellera que l'administration centrale du ministère des affaires étrangères est actuellement répartie sur 11 sites.

* ¹⁵ On rappellera que la comptabilisation des emplois sera effectuée, à compter de l'entrée en vigueur de la LOLF, le 1 ^er janvier 2005, en fonction des emplois « rémunérés par l'Etat », mesurés en « équivalent temps plein » (ETP).

* ¹⁶ Ces montants ont été transférés au budget du ministère des affaires sociales.

* ¹⁷ Etat récapitulatif des crédits de toute nature qui concourent à l'action extérieure de la France, annexé au projet de loi de finances pour 2005.

* ¹⁸ Il convient d'ajouter aux données figurant dans le tableau : un ambassadeur itinérant en Erythrée, deux antennes diplomatiques au Sierra Leone et au Malawi, deux bureaux de liaison à Banja-Luka et Pristina ; 17 représentations et 4 délégations permanentes auprès d'organisations internationales multilatérales ; 6 ambassadeurs en mission dans le domaine multilatéral : pour le renforcement des capacités africaines de maintien de la paix, pour promouvoir l'action pour le déminage et l'assistance aux victimes de mines anti-personnel, pour la lutte contre le crime organisé et la corruption, pour la coordination de l'action diplomatique dans le domaine des droits de l'homme, pour l'environnement ainsi que pour le codéveloppement.

* ¹⁹ Seuls les biens contrôlés par l'Etat figureront dans le bilan comptable (l'Etat peut être propriétaire d'un bien sans en assurer le contrôle, parce qu'il l'a mis à disposition d'un organisme qui en assume toutes les charges, ou assurer le contrôle d'un bien dont il n'est pas propriétaire : cas par exemple des baux emphytéotiques).

* ²⁰ Sur ce point, votre rapporteur spécial vous reporte au rapport d'information du prédécesseur de votre rapporteur spécial, notre ancien collègue Jacques Chaumont, « Atouts et ajustements de l'outil de coopération français en Turquie », n° 395 (2003-2004).

* ²¹ Application coordonnée de comptabilisation, d'ordonnancement et de règlement de la dépense de l'Etat.