Note de présentation des crédits des Affaires étrangères pour 2005

M. Adrien GOUTEYRON

IV. L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER ET L'ACCUEIL DES ÉTUDIANTS ÉTRANGERS EN FRANCE

A. L'AGENCE POUR L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER (AEFE)

1. L'évolution des statuts de l'AEFE

Les statuts de l'AEFE ont fait l'objet d'une révision en fin d'année 2003 avec la parution du décret n° 2003-1288 du 23 décembre 2003 27 ( * ) . Avec ce texte, l'AEFE respecte désormais le schéma réglementaire d'un établissement public national à caractère administratif, doté d'un ordonnateur principal associé à l'étranger d'ordonnateurs secondaires ainsi que d'un seul comptable principal avec la présence de comptables secondaires.

Le plan d'orientation stratégique 2007 de l'agence a retenu, parmi les priorités de l'établissement public, la nécessité de mieux faire face aux besoins d'investissements immobiliers et de maintenance des établissements du réseau, et précise les moyens réglementaires et financiers pour y parvenir :

- En ce qui concerne les établissements conventionnés, l'agence a accru de façon significative (+ 1 million d'euros sur son budget 2004) les moyens qu'elle consacre à des subventions d'investissement. Elle souhaite, par ailleurs, pouvoir faire jouer la possibilité qui lui ouvre le décret n° 2003-1288 d'acheter et de construire des biens immobiliers, et celle d'emprunter pour de telles réalisations. Les modalités de la mise en oeuvre de ces dispositions sont en cours d'examen avec le ministère des affaires étrangères et le ministère chargé du budget.

- En ce qui concerne les établissements en gestion directe, il est prévu que l'agence acquière une compétence domaniale au titre de laquelle le ministère des affaires étrangères lui remettrait en dotation les immeubles lui appartenant qui leur sont affectés. Les dépenses d'investissement de ces établissements sont actuellement prises en charge sur le titre V du ministère. Le principe d'une remise en dotation de ces immeubles a été retenu. Ce transfert nécessite d'une part, un amendement du décret précité et d'autre part, un accompagnement en moyens pour permettre à l'agence de mobiliser des crédits à la hauteur du coût d'opérations lourdes de rénovation ou de construction. La mise au point de ces nouvelles modalités d'intervention devrait bénéficier des réflexions en cours sur les possibilités de cofinancement par des personnes morales ou physiques de projets d'établissements français à l'étranger que permet le nouveau régime législatif du mécénat.

2. La réforme des rémunérations des enseignants

Le tableau ci-après montre l'évolution des différentes catégories de personnel enseignant de 1998 à 2003.

Evolution des effectifs des personnels titulaires de 1998 à 2003

Année

Expatriés

résidents

CSN

Total

1997-1998

1.859

3.665

443

5.967

1998-1999

1.809

3.804

437

6.050

1999-2000

1.754

3.979

358

6.091

2000-2001

1.796

4.105

249

6.150

2001-2002

1.722

4.094

106

5.922

2002-2003

1.587

4.582

0

6.169

Evolution 2002/1997

- 14,6 %

+25,0 %

Ns

+3,4 %

Source : ministère des affaires étrangères

L'AEFE a mis en place une réforme des rémunérations des personnels résidents, qui constituent les deux tiers des fonctionnaires affectés dans les établissements scolaires français à l'étranger. L'objectif de la réforme était d'améliorer sensiblement leur situation administrative et financière et de réduire les écarts de rémunération qui existaient jusqu'alors entre ces personnels et les personnels expatriés. Deux mesures devaient y contribuer :

- la mise en place d'un avantage familial à hauteur de 40 % des majorations familiales servies aux expatriés et l'instauration d'une indemnité spécifique liée aux conditions de vie locale. En anticipation de la réforme, les résidents ayant des enfants à charge ont bénéficié, depuis le 1 er septembre 2000, d'un avantage familial, à hauteur de 30 % des majorations familiales servies aux expatriés et qui sont passées à 40 % au 1 er septembre 2001.

- l'instauration d'une indemnité spécifique de vie locale (ISVL) remplaçant l'indemnité de résidence, base Paris, servie antérieurement ainsi que, lorsqu'elle existe, la prime de cherté de vie. Dans le cas où cette nouvelle indemnité était inférieure à la prime de cherté de vie précédemment servie, une indemnité différentielle a été versée aux personnels résidents en poste au moment de l'application de la réforme.

Le deuxième objectif de la réforme était de rationaliser et d'optimiser la gestion des personnels résidents qui, depuis le 1 er septembre 2002, ont pour employeur unique et exclusif l'AEFE. Cette réforme a permis, en outre, de régler un certain nombre de problèmes qui pouvaient se poser, notamment en matière sociale, fiscale ou financière. Tous ces personnels sont désormais rémunérés en appliquant des textes identiques, notamment ceux qui émanent de l'éducation nationale lorsqu'ils portent sur les heures supplémentaires ou les indemnités de jury d'examen.

Le décret du 4 janvier 2002 a fixé la mise en application de la réforme au 1 er septembre 2002 (sauf pour les établissements situés sur le territoire des Etats-Unis d'Amérique pour lesquels est prévu un moratoire d'un an par décret du 17 juillet 2002).

S'agissant du coût de la réforme, celui-ci avait été estimé à 20,6 millions d'euros par an durant quatre ans. Afin qu'elle n'ait pas de répercussion sur le budget des établissements et donc des familles, la réforme a été financée par la transformation d'un certain nombre de postes d'expatriés en postes de résidents durant quatre ans et, en partie, par prélèvement sur le fonds de réserve de l'Agence. Depuis l'année 2001, 536 postes d'expatriés ont ainsi été transformés en postes de résidents.

Le tableau ci-après retrace l'évolution des dépenses de rémunération, permettant de constater le coût de la réforme.

Evolution des dépenses de rémunération de l'AEFE entre 2001 et 2005

(en millions d'euros)

Année

2001

2002

2003

BP 2004 28 ( * )

PLF 2005 29 ( * )

Expatriés (1)

162,59

159,17

141,61

126,73

124,98

Résidents (1)

120,55

153,16

166,73

193,76

209,42

CSN

4,45

6,41

-

-

-

Mesures nouvelles PLF 2005

3,91

Total

295,56

314,68

308,34

320,49

338,31

Source : ministère des affaires étrangères

(1) A compter du 1 er septembre 2002, date d'application de la réforme, ces dépenses prennent en compte l'intégralité des rémunérations versées : traitements indiciaires - indemnités d'expatriation pour les expatriés, et ISVL pour les résidents - avantage familial ou majoration familiale.

Le plan de transformation d'emplois qui accompagne la réforme conduit à une hausse substantielle des charges de personnels résidents pour l'agence et à une baisse des charges relatives aux expatriés.

3. Le budget de l'AEFE en 2004

A structure constante, le budget primitif pour l'année 2004 (417,47 millions d'euros) est en retrait de 3,19 % par rapport au budget initial de 2003 (431,24 millions d'euros) qui était lui-même en progression de 8 % par rapport à celui de 2002.

Cette diminution tient essentiellement à la non reconduction de la mesure de 10,34 millions d'euros obtenue dans le cadre de la réforme relative à la rémunération des personnels résidents.

Par ailleurs, l'Etat contribue de façon significative au fonctionnement des établissements par le financement des travaux réalisés sur le titre V du budget du MAE, contribution qui n'apparaît pas dans le budget de l'AEFE.

La subvention de l'Etat en faveur de l'AEFE, inscrite sur le chapitre 36-30 du budget du MAE, est de 332 millions d'euros en 2004, soit 79,52 % de ses ressources. Elle diminue globalement de 1,7 % par rapport à l'année 2003.

Par ailleurs, le budget prévisionnel de l'agence, au titre de l'année 2004, table sur une participation des établissements aux salaires des résidents d'un montant de 81,46 millions d'euros. Cette contribution est en baisse de 5,37 % si on la compare aux 86,08 millions d'euros portés au budget prévisionnel 2003.

L'ensemble des produits, subvention de l'Etat et participation des établissements, permet à l'agence de disposer d'un crédit de 417,47 millions d'euros.

Les charges de personnel sont en diminution de 4,16 % par rapport au budget de 2003. Elles passent de 363,49 millions d'euros à 348,38 millions d'euros. Cette baisse résulte de l'économie réalisée au titre de la transformation de postes d'expatriés en postes de résidents et de l'effet change-prix sur rémunération, dont l'impact positif est de 5,13 millions d'euros.

Pour 2004, les frais de voyages et déménagement sont passés de 7,21 millions d'euros à 5,79 millions d'euros, soit une baisse de près de 20 % par rapport à l'année 2003, qui résulte de la diminution du nombre de voyages et de déménagements liée à la réduction des effectifs de personnels expatriés.

Les crédits destinés aux actions de formation continue atteignent 1,65 million d'euros en 2004, soit une hausse de 13,71 % par rapport à 2003 où ils représentaient 1,45 million d'euros, afin de veiller à la qualité de l'enseignement dans son réseau, notamment au travers d'actions bénéficiant aux enseignants recrutés localement.

Les crédits d'intervention concernent tant l'aide apportée aux élèves que celle destinée aux établissements.

L'aide apportée aux établissements au titre des subventions de fonctionnement s'élève à 5,29 millions d'euros. Par ailleurs, l'agence alloue aux établissements conventionnés des subventions dites d'investissement. Elles sont destinées à aider les établissements à engager les opérations immobilières nécessaires. Les crédits ouverts en budget primitif représentent 5,97 millions d'euros, soit une augmentation de 1 million d'euros par rapport à 2003 (+ 20,1 %). Ils ont été abondés de 1,1 million d'euros supplémentaires afin de financer des opérations prévues en 2003 mais qui n'avaient pu être menées à bien dans le cadre de cette année scolaire.

Enfin, on rappellera que les dépenses d'investissement des établissements en gestion directe relèvent actuellement du titre V du budget du ministère des affaires étrangères. Une réflexion menée par l'agence et son ministère de tutelle a été initiée sur les modalités d'un éventuel transfert de compétences dans ce domaine, qui pourrait intervenir au cours de l'année 2005. Lors de son audition devant la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, le 9 novembre 2004, le ministres des affaires étrangères, Michel Barnier, a indiqué que « l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ayant reconstitué son fonds de roulement, elle allait mettre en oeuvre l'année prochaine une politique d'investissements immobiliers grâce à une dotation de subventions en capital de l'ordre de 10 millions d'euros ».

Le projet de budget pour 2005 prévoit une diminution de 10,62 millions d'euros de base de la subvention accordée à l'AEFE et une augmentation de 3,04 millions de francs au titre des moyens nouveaux. Au total, la subvention est réduite de 7,58 millions d'euros par rapport à l'année 2004, et s'établit à 324,7 millions d'euros.

4. L'évolution des effectifs scolarisés

Les effectifs scolarisés par l'AEFE sont en légère augmentation au cours des dernières années. Le graphique suivant montre l'évolution du nombre d'élèves scolarisés par l'AEFE entre 1998 et 2002.

Evolution des effectifs scolaires entre 1998 et 2003

Source : ministère des affaires étrangères

Ce graphique montre une légère progression de l'ensemble des effectifs scolarisés par l'AEFE au cours des cinq dernières années. La progression des effectifs résulte principalement de l'augmentation des effectifs français (+ 5,7 %) et des effectifs étrangers tiers (+ 8,3 %) tandis que les effectifs « nationaux » diminuent de manière significative (- 5,2 %).

S'agissant de la répartition géographique des élèves, on constate une forte progression des effectifs scolarisés dans les établissements français à l'étranger en Europe centrale et orientale (les effectifs ont doublé depuis 1998), et une diminution importante, de l'ordre de 50 %, des effectifs en Afrique francophone (hors Maghreb).

5. Les frais de scolarité

S'agissant des droits de scolarité, le tableau ci-après retrace leur évolution entre 1993 et 2003, par principales zones géographiques :

Evolution des droits de scolarité par zone géographique entre 1993 et 2003

(en euros)

Zone géographique

Droits de scolarité en 2002-2003

Evolution 2003 / 1993

Europe

2.720,24

+ 32,46 %

Europe de l'est

2.926,17

+ 50,22 %

Afrique du nord

1.134,49

+ 68,26 %

Amérique du nord

8.979,58

+ 102,35 %

Amérique centrale et sud

2.212,51

+ 85,48 %

Asie Océanie

4.289,69

+ 64,55 %

Afrique francophone

938,42

+ 44,37 %

Afrique non francophone

1.889,87

+ 33,20 %

Proche et moyen Orient

2.561,17

+ 101,66 %

Source : ministère des affaires étrangères

Il convient de noter que les droits de scolarité sont fixés en monnaie locale, alors qu'ils figurent, dans le tableau ci-dessus, en euros. Les accroissements des droits de scolarité les plus importants concernent des établissements situés en zone dollar, où les prix de la scolarité augmentent fortement ces dernières années.

La contribution des familles couvre en moyenne moins de 55 % du coût complet des établissements selon les conclusions du rapport d'enquête de l'Inspection générale des Finances (IGF) ayant porté sur un échantillon de 17 établissements choisis pour leur caractère représentatif.

L'IGF a procédé à une évaluation de l'évolution des droits de scolarité sur une période de dix ans en examinant les montants en monnaie locale et en les rapportant à l'évolution des prix afin de juger de la stabilité des frais de scolarité en termes réels. En moyenne, l'augmentation des droits de scolarité est de 5,3 % par an pour cette période de dix ans, une augmentation qui est à rapprocher de l'augmentation annuelle des prix de l'ordre de 4 % pour cette même période.

L'AEFE indique que la question de la maîtrise de l'évolution des droits de scolarité reste au coeur de ses préoccupations et, avec elle, celle de la maîtrise des coûts de l'ensemble du réseau. Deux des actions du plan stratégique 2003-2007 de l'agence portent spécifiquement sur cette question :

- l'analyse des coûts réels des établissements afin, de favoriser leur maîtrise et de mieux préciser la répartition des charges entre l'agence et les familles ;

- une meilleure information de la communauté scolaire sur les éléments financiers concernant l'établissement et les critères qui justifient leur évolution.

On notera enfin que tous les établissements français à l'étranger ne relèvent pas du réseau de l'AEFE et que l'Agence ne dispose à ce titre d'aucun moyen de contrôle ou d'action sur l'évolution des droits d'écolage qui y sont pratiqués, même lorsqu'elle est conduite, comme aux Etats-Unis, à leur attribuer un montant de bourses considérables (1,13 million d'euros pour l'année scolaire 2003/2004 au lycée de New York par exemple).

6. Les bourses de l'AEFE

Le projet de loi de finances pour l'année 2004 a permis une augmentation des bourses scolaires d'un montant de 1 million d'euros. Ainsi, le budget global des bourses scolaires destinées aux élèves français inscrits dans les établissements du réseau de l'agence passe de 39,71 millions d'euros à 40,71 millions d'euros. Cette dotation connaît une augmentation constante depuis 1997.

Par ailleurs, l'agence consacre 2,13 millions d'euros à l'aide à la scolarisation d'élèves étrangers qui se distinguent par la qualité de leurs résultats scolaires et la cohérence de leur projet de formation. A ce titre, 124 bourses ont été attribuées, soit 10 de plus qu'en 2003, à des étudiants qui ont très majoritairement été acceptés dans des classes préparatoires aux grandes écoles. Par cette politique d'aide apportée aux meilleurs de ses anciens élèves, l'agence s'inscrit dans une dynamique qui vise à rendre les études supérieures en France plus attractives et plus accessibles.

Le tableau ci-après retrace l'évolution des bourses accordées par l'AEFE :

Evolution des montants des bourses et du nombre de boursiers entre 1998 et 2003

Année

Montant total des bourses (en millions d'euros)

Nombre de boursiers

Part des élèves boursiers dans le réseau AEFE

Coût moyen en euros par boursier

Montant

%

Nombre

%

Nombre

%

Montant

%

1998-1999

28,09

- 2,80

17.022

- 2,09

14.702

22,03

1.650

- 0,72

1999-2000

29,20

+ 3,95

16.407

- 3,61

14.026

21,29

1.779

+ 7,82

2000-2001

37,01

+ 26,74

17.710

+ 7,94

15.163

22,55

2.090

+ 17,48

2001-2002

39,03

+ 5,45

18.544

+ 4,71

15.974

23,31

2.104

+ 0,67

2002-2003

37,98

- 2,70

19.310

+ 4,13

16.356

23,49

1.967

- 6,52

2003-2004

39,14

+ 3,05

19.483

+ 0,89

16.523

23,44

2.008

+ 2,08

Source : ministère des affaires étrangères

On notera que l'évolution annuelle des frais de scolarité, souvent supérieure à celle des dotations budgétaires, conjuguée à une fluctuation défavorable des parités entre monnaies et à l'application corrélative de mesures restrictives d'attribution ont entraîné une baisse régulière des effectifs boursiers entre 1998 et 2000. Cette tendance s'est inversée à compter de l'année scolaire 2000-2001 en raison de la revalorisation régulière de la dotation et de la mise en place par l'AEFE d'une nouvelle politique de gestion des bourses scolaires.

Le taux de couverture des frais de scolarité par les bourses est relativement stable, et s'élève à environ 85 %.

L'agence indique que son objectif en matière de bourses scolaires est d' « aboutir, dans la durée, à une augmentation régulière du nombre d'attributaires dans un environnement budgétaire maîtrisé et de pouvoir maintenir aux familles le niveau de l'aide qui leur est accordée malgré l'augmentation continue, et souvent sensible, des frais de scolarité appelés par les établissements d'enseignement français à l'étranger ».

On notera que L'AEFE accorde également des bourses aux élèves qui ne sont pas tous scolarisés dans son réseau, soit près de 3.000 élèves français en 2003-2004, chiffre en augmentation régulière au cours des dernières années.

Dans le projet de budget de l'AEFE pour 2005, 300.000 euros supplémentaires devraient être consacrés aux bourses scolaires.

7. Les réformes de l'AEFE

Le ministère des affaires étrangères a associé étroitement le ministère de l'éducation nationale à la réflexion stratégique sur l'avenir du réseau de l'AEFE qui s'est engagée au printemps 2003. Le plan d'orientation stratégique de l'agence, qui résulte de cette réflexion, inclut notamment :

- le renforcement de l'aide à l'orientation et à la bonne intégration des élèves qui doit passer par un jumelage entre les établissements de l'AEFE et les centres d'informations et d'orientation et la mise en oeuvre de projets en matière d'orientation dans le cadre des partenariats académiques ;

- le développement d'un enseignement pilote des langues vivantes qui passe par une étroite collaboration avec la direction de l'enseignement scolaire et l'inspection générale de l'éducation nationale ;

- la mise au point d'un nouveau baccalauréat international ;

- la poursuite de l'adaptation des programmes.

Par ailleurs, il convient de rappeler que notre collègue André Ferrand a remis récemment au Premier ministre un rapport concernant l'AEFE. Dans le cadre du plan d'orientation stratégique 2007 de l'AEFE, la mission confiée par le Premier ministre (sous l'égide des deux ministères des affaires étrangères et de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche mais aussi de l'économie, des finances et de l'industrie) consistait à étudier « la diversification des sources de financement de l'AEFE », en invitant l'auteur à rencontrer « les partenaires qu'il paraît possible d'associer à ce projet afin d'étudier avec eux dans quelles conditions ils accepteraient d'y contribuer ».

Les conclusions du rapport de mission confiée par le Premier ministre à André Ferrand : « Financements de l'enseignement français à l'étranger - réagir et s'unir pour un nouvel élan »

Le présent encadré présente une partie des conclusions du rapport de notre collègue André Ferrand. Ce dernier propose :

De renforcer les partenariats :

- dans le cadre européen (promotion des programmes européens, transformation de certains établissements en Europe en « écoles européennes associées », action en faveur des « Eurecampus) ;

- avec les pays hôtes, de manière à bénéficier de l'ensemble des aides financières mobilisables ;

- avec les collectivités locales et les académies en France (en particulier, multiplication des jumelages entres établissements en France et à l'étranger, et utilisation de nos établissements comme relais des actions de coopération éducative) ;

- avec les entreprises, afin de les associer à l'orientation et à l'action de l'AEFE ;

- avec les anciens élèves et les amis du réseau, en créant une structure capable recueillir les donations (création de « fondations des anciens élèves et amis de l'enseignement français à l'étranger ») ;

- avec tous les acteurs et promoteurs du réseau (initiatives des parents étrangers, initiatives privées pouvant contribuer à densifier le réseau, mission laïque françaises, écoles confessionnelles).

S'agissant des autres pistes de financement, sont citées :

- l'utilisation de partenariats public-privé pour financer les opérations immobilières ;

- la possibilité que tous les établissements qui comportent des filières professionnelles et techniques puissent bénéficier du produit de la taxe d'apprentissage ;

- l'instauration de grilles de tarifs différenciés, déjà utilisées par de nombreux établissements, comportant trois tarifs : le tarif le plus bas pour les élèves français, un tarif majoré d'environ 50 % pour les élèves du pays d'accueil, et une facturation au « coût complet réel » pour les élèves étrangers tiers ; par ailleurs, il faut s'assurer que, quel que soit le niveau des droits de scolarité, l'addition des solidarités nationale (bourses AEFE) et locale (bourses ou aides diverses de l'établissement) permette de scolariser tous les enfants français.

Par ailleurs, parmi les « conditions du succès », sont évoquées :

- le maintien de l'effort financier de l'Etat et l'engagement d'une politique contractuelle à moyen terme ;

- l'accroissement des moyens et capacités de l'AEFE pour gérer son patrimoine immobilier et ses partenariats, et exercer efficacement auprès des établissements et des postes des fonctions de conseil et d'assistant technique, tout en développant le contrôle de gestion et une culture gestionnaire, dynamique et managériale ;

- la recréation d'un lien fort avec l'Education nationale ;

- l'internationalisation des programmes et des certifications : mise au point de programmes permettant l'acquisition de trois langues, définition et promotion d'un baccalauréat à la fois français, européen et international ;

- l'ouverture de l'AEFE sur ses partenaires principaux qu'elle doit associer à sa réflexion et à son action ;

- l'encouragement des initiatives locales en mettant en place, par établissement, un « plan école », au moins à moyen terme, auquel seraient associés tous les partenaires actuels ou potentiels, et en faisant évoluer les conditions de fonctionnement des établissements en gestion directe, afin de leur permettre de réagir et de mobiliser les partenariats et autres pistes de financement susmentionnées.

B. L'ACCUEIL DES ÉTUDIANTS ÉTRANGERS EN FRANCE

1. Une progression sensible du nombre d'étudiants étrangers en France

Le nombre d'étudiants étrangers en France, pour l'année universitaire 2003-2004, était, selon une note d'information du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche de septembre 2004 30 ( * ) , de 245.300, soit environ 11 % du nombre total des inscrits dans l'enseignement supérieur français. On relèvera que, alors que le nombre d'étudiants étrangers en France avait diminué au cours de la période 1990-1998 (la part des étudiants étrangers pour l'ensemble des établissements est passée de 9,4 % en 1990-1991 à 7 % en 1998), il progresse depuis 1998 à un rythme annuel supérieur à 12 %, comme le souligne le graphique ci-après, qui porte sur les effectifs étrangers à l'université. On notera que, toutes nationalités confondues, les étudiants étrangers sont très majoritairement inscrits dans les universités, qui représente 82 % de leurs effectifs, soit 13,7 % des effectifs universitaires en 2003, alors que ces établissements accueillent moins de deux étudiants sur trois. Au total, la contribution des étudiants étrangers à l'évolution des effectifs de l'enseignement supérieur entre les rentrées 2002 et 2003 est de 1,1 % pour une augmentation globale des effectifs de 2,1 % : l'évolution du nombre d'étudiants étrangers est donc à l'origine de la plus de la moitié de la croissance des effectifs étudiants entre la rentrée 2002 et 2003.

Votre rapporteur spécial se félicite de ce que la tendance à la diminution du nombre d'étudiants étrangers en France ait pu être inversée ; la formation des élites étrangères constitue en effet un élément important de l'influence de la France et de la francophonie à l'étranger.

Cette évolution illustre, après une période de baisse ininterrompue de 1993 à 1998, la reprise de la croissance des effectifs d'étudiants étrangers au cours des cinq années suivantes.

De manière plus détaillée, les étudiants étrangers représentent environ 10 % des inscrits en premier cycle, 14 % en deuxième cycle, et près du quart en troisième cycle. Plus de la moitié des étudiants étrangers inscrits pour l'année 2003-2004 sont originaires des pays francophones d'Afrique. Le nombre des étudiants étrangers originaires d'Afrique a augmenté de 73 % entre 1998 et 2003 . Pour l'Asie, la Chine est le pays le plus représenté, avec 6 % des étudiants étrangers à l'université, leur nombre ayant été multiplié par huit entre 1998 et 2003.

Evolution des origines géographiques de étudiants étrangers à l'université entre 1998 et 2003

Origine géographique

1998-99

99-2000

2000-01

2001-02

2002-03

2003-04

Var 03/98

Union européenne

26.765

27.271

26.866

26.224

26.976

28.653

+ 7,1 %

Autres pays d'Europe

10.654

11.963

13.903

15.820

18.068

20.571

+ 93,1 %

Maghreb

35.232

36.896

40.548

47.852

54.987

61.078

+ 73,3 %

Autres pays d'Afrique

24.095

26.083

29.585

34.161

38.604

41.688

+ 73,0 %

Moyen-Orient

7.862

8.018

8.532

9.339

10.434

11.725

+ 49,1 %

Autres pays d'Asie

8.320

9.280

11.537

14.299

18.479

23.109

+ 178 %

Amérique du nord

3.408

3.491

3.570

3.729

3.850

3.953

+16,0 %

Amérique du sud

3.720

4.101

4.482

5.129

5.761

6.362

+71,0 %

Antilles-Amérique centrale

1.747

2.002

2.243

2.516

2.888

3.075

+76,0 %

Pacifique sud

161

220

221

307

298

359

+123 %

Total

122.190

129.533

141.700

159.562

180.494

200.723

+ 64,3 %

Source : ministère de l'éducation nationale

A l'échelle mondiale, les étudiants étrangers représentent un peu moins de 2 % de l'ensemble des inscrits dans l'enseignement supérieur.

Il existe une forte concentration des effectifs sur un nombre limité de pays d'accueil puisque cinq pays (Etats-Unis, Royaume-Uni, Allemagne, France et Australie) accueillent à cinq près des trois quarts de l'ensemble des étudiants étrangers originaires des pays membres de l'OCDE

La situation relative des grands pays d'accueil a peu évolué au cours des années récentes : les Etats-Unis restent de loin le premier pays d'accueil des étudiants étrangers avec près d'un étudiant étranger sur trois dans le monde. Ils sont suivis par la Grande Bretagne et l'Allemagne.

S'agissant des concurrents de la France, on notera ainsi que :

- les Etats-Unis restent la destination principale des étudiants étrangers avec 586.323 étudiants en 2002-2003, soit une augmentation de 0,6 % par rapport à 2001-2002 (contre 6,4 % d'augmentation observée entre 2000-2001 et 2001-2002) ;

- les effectifs d'étudiants étrangers au Canada ont progressé de 60 % depuis 1997-1998 pour se situer à 52.600 en 2002-2003. Leur proportion par rapport aux effectifs totaux est cependant demeurée relativement faible, soit près de 6 % de l'ensemble des effectifs. Alors que près d'un étudiant sur 2 venait d'Asie en 1992-1993, cette proportion n'était plus que de 39 % en 2001-2002. Cette redistribution des effectifs des étudiants étrangers s'est effectuée au profit de l'Europe et de l'Amérique du Nord, de l'Amérique centrale et des Antilles.

- en 2002/2003, on comptait 2,3 millions d'étudiants inscrits dans les 170 établissements d'enseignement supérieurs britanniques publics, parmi lesquels 275.270 étudiants étrangers dont 184.685 étudiants n'appartenant pas à l'Union européenne ;

- enfin, depuis 10 ans l'accroissement des étudiants étrangers accueillis en Australie est constant et fort, puisque leur nombre est passé de 93.722 en 1994 à 303.324 en 2003. En 2003, les dix premiers pays d'origine des étudiants étaient asiatiques, à l'exception des Etats-Unis (9 ème rang avec 12 189 inscrits, soit 4 %). C'est l'Inde qui a connu la plus forte augmentation en passant à 11.364 inscrits en 2002 à 14.386 inscrits en 2003. La 2 ème plus forte augmentation va à la Chine avec 20,1 %. Les effectifs européens restent très loin derrière les pays asiatiques avec seulement 31.487 inscrits en 2003.

Sur l'ensemble de la population mondiale d'étudiants en mobilité dans un pays étranger recensée par l'Unesco (1.898.250 en 2001-2002), dernière année de référence pour les comparaisons internationales la France en a accueilli 8,7 % (contre 8 % l'année précédente).

Compte tenu du caractère hétérogène des données fournies par les Etats à l'Unesco, la « part de marché » globale de la France est un peu sous-estimée et pourrait être de l'ordre de 9 à 10 % selon le mode de comptabilisation, ce qui place la France au 4 ème ou au 5 ème rang mondial et au 3 ème rang européen derrière la Grande Bretagne et pratiquement au même niveau que l'Allemagne.

Pour l'année 2001-2002, dernière année de référence disponible (données publiées par l'OCDE en septembre 2004), la France a accueilli :

- près de 40 % des étudiants en provenance d'Afrique ont choisi la France ;

- 7,3 % des étudiants en provenance d'Europe ;

- 6,8 % des étudiants en provenance d'Amérique du sud ;

- 4,7 % des étudiants en provenance d'Amérique du nord ;

- 13,4 % des étudiants en provenance d'Asie ;

- 10,6 % des étudiants en provenance du Moyen-Orient ;

- 1 % de ceux en provenance d'Océanie.

Evolution des effectifs étrangers à l'université entre 1995 et 2003

Source : ministère de l'éducation nationale

Votre rapporteur spécial se félicite de ces résultats positifs tant pour le développement de la francophonie dans le monde que pour étendre l'influence de la France.

2. L'augmentation des moyens consacrés à l'accueil des étudiants étrangers en France

Depuis le 1 er janvier 1999, les actions concernant l'accueil des étudiants étrangers en France, avec l'objectif d'en accroître le nombre, ont été confiées, au sein de la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), à la sous-direction de la coopération scientifique et universitaire. Des crédits centraux du ministère des affaires étrangères sont consacrés plus spécifiquement à cette action, comme le montre le tableau ci-après :

L'évolution des crédits centraux du ministère des affaires étrangères consacrés à l'accueil des étudiants étrangers

Moyens

Rubrique budgétaire

2003

2004

Programmes de bourses en France

42-15

17,37 millions d'euros

17,87 millions d'euros

(+ 2,9 %)

Subvention à EDUFRANCE

42-15

1,45 millions d'euros

1,52 millions d'euros

(+ 5,3 %)

TOTAL

18,82 millions d'euros

19,39 millions d'euros

(+ 3 %)

Source : ministère des affaires étrangères

L'augmentation des crédits de bourses (+ 500.000 euros) s'explique par la mesure nouvelle du même montant nécessaire à la montée en charge du programme Major lancé en 2000 (le programme Major est un relais du programme de bourses d'excellence de l'AEFE et permet de financer les études des bénéficiaires 3 années supplémentaires, jusqu'au grade de master).

Par ailleurs, après la régulation subie en 2003, la subvention versée à EduFrance a retrouvé en 2004 son niveau de 2002 (légèrement inférieur au montant versé en 2004 par le Ministère de l'Education nationale : 1.540.775 euros).

D'autre part, le tableau ci-dessous distingue, pour chacune des directions de la DGCID, les crédits « géographisés », c'est à dire programmés par les postes, liés à l'accueil des étudiants étrangers en France (bourses d'études ou de stage) :

Evolution des crédits programmés par les postes à l'étranger pour l'accueil des étudiants étrangers en France

Moyens

Rubrique budgétaire

2003

2004

(LOLF total des programmes 2 et 3)

Bourses Développement et Coopération Technique

42-15

25,21 millions d'euros

31 %

22,06 millions d'euros

29 %

Bourses Coopération

Scientifique, Universitaire et de Recherche

42-15

42,37 millions d'euros

52,1 %

40,44 millions d'euros

54 %

Bourses

Audiovisuel

42-5

1,02 million d'euros

1,2 %

0,81 million d'euros

1 %

Bourses

Coopération Culturelle et du Français

42-15

12,77 millions d'euros

15,7 %

11,73 millions d'euros

16 %

Bourses non ventilées

42-15

0,02 million d'euros

0 %

TOTAL

81,37 millions d'euros

100 %

75,06 millions d'euros

100 %

Source : ministère des affaires étrangères

Ces crédits subissent une baisse de 7,8 % entre 2003 et 2004.

D'autres actions, destinées à favoriser l'accroissement du nombre d'étudiants étrangers en France, sont programmées chaque année par nos ambassades sur leur enveloppe de crédits (actions de promotion des enseignements supérieurs, en liaison avec EduFrance, Salons, constitution de réseaux d'anciens boursiers...).

L'action du groupement d'intérêt public EduFrance

Le groupement d'intérêt public EduFrance a été créé en  novembre 1998 à l'initiative du ministère des Affaires étrangères et du ministère de l'Education nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Il avait pour objectif premier de mettre en place un outil commun à l'Etat et aux établissements d'enseignement supérieur (université, grandes écoles, écoles de commerce...) pour assurer la promotion à l'étranger des formations universitaires françaises. EduFrance était chargée également du recrutement d'étudiants étrangers solvables et de leur insertion dans les établissements français, ainsi que de la réalisation de missions d'ingénierie éducative.

A la suite d'une réunion interministérielle en juillet 2002, il a été décidé de renouveler le GIP EduFrance pour une période de 4 ans, en recentrant l'agence sur sa mission de service public de promotion à l'étranger de l'offre française de formation dans l'enseignement supérieur et de facilitation de l'accueil en France des étudiants étrangers, et en la dotant d'une nouvelle équipe dirigeante.

Le GIP EduFrance associe des ministères membres fondateurs (Education nationale, Enseignement supérieur et Recherche ; Affaires étrangères), des ministères cooptés (Culture et Communication, Commerce extérieur) et 180 établissements d'enseignement supérieur publics et privés.

Pour l'année 2003, le budget global de l'Agence s'est élevé à 8,78 millions d'euros dont 3,07 millions d'euros de subventions publiques, pour l'essentiel, du ministère des affaires étrangères (1,45 million d'euros) et du ministère de l'éducation nationale (1,56 million d'euros). Par ailleurs, 14,6 postes « équivalent temps-plein » sont mis à disposition par plusieurs administrations et organismes publics et des financements sont apportés par les postes à l'étranger (subventions affectées et moyens humains) pour financer les actions de promotion conduites avec EduFrance, pour un montant de près d'un million d'euros en 2003.

Le montage des programmes intégrés d'accueil d'étudiants solvables a généré en 2003 un volume financier de l'ordre de 5,1 millions d'euros. Il s'agit principalement des deux programmes intégrés : le programme Chine, en partenariat avec Egide 31 ( * ) , et le programme "n+i" pour les formations d'ingénieurs.

L'année 2003 a été marquée par le développement des actions à l'étranger liant la promotion auprès des étudiants (salons, conférences) avec des rencontres universitaires, en particulier dans les régions définies comme prioritaires (l'Asie et l'Amérique du Sud et, parmi celles-ci, dans les pays émergents).

En complément des opérations d'envergure (12 salons phares, 220 établissements participants, plus de 80.000 visiteurs), des manifestations organisées localement par les services de coopération ou les espaces ont bénéficié d'un soutien de l'agence. De surcroît, conformément aux orientations de sa tutelle, l'Agence a renforcé sa contribution sous forme de documentation, dans les diverses langues appropriées, auprès de nombreux pays, y compris européens, engagés dans des actions d'information ciblées auprès de publics susceptibles de bénéficier d'encouragements de la part du secteur multilatéral.

Enfin, les lycées français de l'étranger ont été intégrés plus systématiquement dans le périmètre d'intervention des actions de promotion de l'agence.

L'année 2003 a également été marquée par :

- une amélioration significative du catalogue général en ligne, tant quantitativement (450 formations contre 239 en 2002) que qualitativement, du catalogue Chine et le lancement du projet de catalogue en anglais dans le cadre du programme « Attractivité de la France », qui a fait l'objet d'une première publication au cours du 1 er semestre 2004 ;

- le lancement du projet de candidature en ligne dans le domaine du droit dans le cadre du programme « Attractivité de la France » (observant avec quelle efficacité les concurrents étrangers ont facilité la candidature en ligne des étudiants, certaines facultés de droit français ont décidé de se regrouper afin d'offrir un portail unique d'orientation et de candidature en ligne. Elles ont confié à EduFrance ce projet qui se situe dans le cadre du programme « Attractivité de la France ») ;

Les programmes intégrés pour les étudiants

- Le programme- en réseau- de formation d'ingénieurs« n+i »

Le programme n+i a continué en 2003 sa progression en nombre d'étudiants (125), en nombre de pays d'origine de ces étudiants (22). Il a développé un programme très novateur de bourses attribuées par des entreprises. Lors du Forum n+i en Chine organisé par EduFrance, l'ambassade de France à Pékin et la Chambre de commerce française en Chine, à l'occasion de la visite de M. Francis Mer, Ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, en novembre 2003, 13 entreprises françaises installées en Chine se sont engagées à accorder des bourses aux étudiants chinois sélectionnés dans le programme n+i, pour un montant total approchant le million d'€uros. Ce dispositif novateur de prise en charge de formation pour des étudiants sélectionnés fait l'objet d'un soutien de la part des postes concernés sous forme de bourses d'incitation (d'une année non renouvelable) dont le relais est pris par les entreprises.

- Le programme d'accueil des étudiants chinois

Ce programme multidisciplinaire, proposé par un ensemble d'établissements ayant mutualisé leurs dispositifs de sélection, a connu une baisse très significative à rapprocher de celle du nombre total d'étudiants chinois se rendant en France (diminution du flux d'un tiers par rapport à l'année précédente). De 627 en 2002, ce programme n'a atteint que 327 étudiants en 2003. La baisse importante de ce programme est l'une des raisons de la baisse significative du chiffre d'affaires de l'agence.

Les liens étroits tissés avec les établissements français (universités, grandes écoles...) et avec les services concernés des ambassades de France à l'étranger ont renforcé l'insertion du dispositif EduFrance dans le réseau culturel français à l'étranger. Les services de coopération de la quarantaine de pays disposant d'espaces EduFrance, et en particulier les attachés de coopération universitaire ont été invités par le ministère des Affaires étrangères à suivre le développement des actions de promotion de l'enseignement supérieur dans leur pays de résidence et à veiller à la bonne coordination des interventions dans ce domaine.

Une réflexion sur l'avenir de l'opérateur a par ailleurs été engagée par les pouvoirs publics, dans la perspective de la fin en octobre 2006 du mandat de l'actuel GIP.

Source : ministère des affaires étrangères

3. La délivrance des visas d'étude

Afin de faciliter la venue en France des étudiants étrangers dans le cadre de la politique de promotion de l'offre française d'enseignement supérieur, le gouvernement a mis en place depuis 1998 de nouvelles dispositions en matière de délivrance de visas pour études :

- renforcement de la concertation entre services consulaires et culturels ;

- allègement des procédures de délivrance des visas pour les étudiants et les membres de leur famille ;

- introduction, dans un souci de transparence, de l'obligation de motiver certaines décisions de refus de visa opposées aux étudiants.

Dans les postes où la demande est en forte croissance, des formules inédites ont été mises en place depuis 2002 (par exemple, la création d'un Centre d'évaluation linguistique et académique - CELA - à Pékin ou le regroupement des visas pour études à Rabat et Casablanca pour le Maroc). La plupart des postes délivrant plus de 500 visas par an ont mis en place des procédures particulières pour le traitement des demandes et des circulaires du Département ont récemment rappelé tout l'intérêt que représente pour notre pays la sélection des étudiants. Ces instructions confirment le nécessaire renforcement de la collaboration entre les consulats et les services de coopération.

En application de ces orientations, le nombre des visas délivrés aux étudiants étrangers a triplé au cours des six dernières années. Les statistiques figurant dans le tableau ci-après ne prennent pas en compte les étudiants originaires des pays de l'Union européenne qui ne sont pas soumis à l'obligation de visa pour études:

Evolution du nombre de visas d'études délivrés par zone géographique

Europe

Asie-Pacifique

Amériques

Afrique du Nord

Moyen-Orient

Afrique subsaharienne

Total

1997

3.977

5.477

6.048

4.335

3.516

23.353

1998

4.884

5.934

6.868

6.223

5.042

28.951

1999

5.819

8.179

7.587

8.548

6.959

37.093

2000

7.360

9.475

8.195

12.315

9.000

46.345

2001

7.725

12.150

8.806

18.506

10.696

57.883

2002

7.288

17.750

10.627

18.993

10.559

65.017

2003

8.874

16.674

15.109

18 947

9.964

69.568

Source : ministère des affaires étrangères

Evolution du nombre de visas d'étude délivrés depuis 1997

Le tableau ci-après détaille, par pays, l'évolution du nombre de visas de long séjour délivrés pour études.

Classement des pays par nombre de visas de long séjour délivrés pour études (année 2003)

Rang 2001

Rang 2002

Rang 2003

Pays

Visas délivrés 1998 (pour mémoire)

Visas délivrés 2001

Visas délivrés 2002

Visas délivrés 2003

Evolution

1998/2003

4

4

1

ETATS-UNIS D'AMERIQUE

2.884

2.993

4.449

7.616

+163%

3

3

2

ALGERIE

715

4.304

5.693

7.265

+916%

2

1

3

CHINE

1.033

5.045

9.129

6.760

+554%

1

2

4

MAROC

3.058

9.187

7.328

5.011

+63%

5

5

5

JAPON

2.573

2.649

2.901

3.010

+17%

6

6

6

TUNISIE

1.064

2.352

2.569

2.777

+160%

20

8

7

VIET NAM

458

848

1.558

2.495

+444%

11

10

8

ROUMANIE

643

1.164

1.398

2.042

+217%

7

7

9

SENEGAL

863

2.115

2.273

1.969

+128%

12

12

10

MEXIQUE

978

1.107

1.244

1.911

+95%

8

9

11

COREE DU SUD

725

1.510

1.498

1.614

+122%

10

11

12

LIBAN

526

1.198

1.285

1.465

+178%

19

13

13

RUSSIE

545

871

1.178

1.424

+161%

13

15

14

CANADA

847

1.011

1.059

1.401

+65%

9

14

15

BRESIL

761

1.237

1.166

1.284

+68%

14

16

16

GABON

441

990

975

1.053

+138%

Nc*

Nc*

17

BULGARIE

501

806

874

960

+91%

24

18

18

CAMEROUN

477

715

760

847

+77%

16

17

19

COLOMBIE

401

906

869

843

+110%

Nc*

Nc*

20

R. TCHEQUE

202

524

617

806

+299%

Nc*

Nc*

21

INDE

115

443

578

795

+591%

18

19

22

MADAGASCAR

447

889

727

725

+62%

15

20

23

COTE D'IVOIRE

319

944

709

648

+103%

*non classé cette année-là.

4. Le programme de bourses Eiffel

Le programme de bourses Eiffel a été lancé en janvier 1999 avec trois objectifs :

- constituer un produit d'appel compétitif pour attirer les meilleurs étudiants étrangers en France (programme d'excellence et allocation attractive) ;

- concerner les filières de formation des futurs décideurs du public et du privé, et non pas les futurs enseignants-chercheurs très majoritaires parmi les boursiers du gouvernement français ;

- cibler les pays émergents, en particulier d'Asie et d'Amérique latine, insuffisamment représentés parmi les étudiants étrangers en France.

Le programme a été conçu comme un outil offert aux établissements d'enseignement supérieur français dans le cadre de leur stratégie internationale et fonctionne en partenariat avec les conférences ou instances représentatives des établissements et les établissements eux-mêmes.

Il a connu une forte croissance et des résultats très encourageants au regard des objectifs qui lui sont assignés.

Depuis 2001, les lauréats sont sélectionnés au cours d'une seule session organisée assez tôt dans l'année pour permettre aux établissements d'enseignement supérieur français de présenter leurs offres à la même période que les établissements anglo-saxons, la cible du programme étant les meilleurs étudiants encore à l'étranger.

En 2004 170 établissements ont présenté des candidatures et 65 d'entre eux ont eu au moins 1 admis. Sur 1.157 dossiers recevables, 367 ont été sélectionnés. Depuis 1999, le programme a permis de sélectionner près de 2.200 étudiants de qualité sur 7.000 candidatures présentées.

Nombre d'établissements présentant des dossiers

Nombre de candidatures recevables

Nombre de boursiers sélectionnés

Promotion de lancement

88

312

153

Promotion 1999-2000*

180

656

278

Promotion 2000-2001*

276

1424

348

Promotion 2001-2002

149

832

328

Promotion 2002-2003

205

1322

341

Promotion 2003-2004

185

1300

362

Promotion 2004-2005

170

1.157

367

TOTAL

7.003

2.177

Source : ministère des affaires étrangères * 2 sessions de sélection

La mobilisation des établissements a permis de sélectionner, en 2004, des étudiants dont 78 % d'entre eux étaient encore à l'étranger (« étudiants non résidents »). Cette proportion est la meilleure enregistrée depuis l'origine du programme. (64 % en 2000, 73 % en 2001, 57 % en 2002, 75 % en 2003).

En ce qui concerne les domaines d'études, les sciences de l'ingénieur représentent 46 % des lauréats en 2004, l'économie-gestion 36 %, le droit et les sciences politiques 18 %.

Du point de vue de la répartition géographique des boursiers, l'objectif de favoriser en priorité les pays émergents d'Asie et d'Amérique latine est atteint, ces régions représentant respectivement 57 % et 22 % des lauréats en 2004. Les pays d'Europe en représentent 10 %, les pays du Moyen-Orient 9 %, les pays du reste du monde 2 %.

Il faut également souligner que le programme Eiffel permet d'accueillir des étudiants non francophones au départ, à qui une formation intensive en français est offerte avant le début des cours ; en 2004, 210 des boursiers sélectionnés bénéficieront de cette formation (contre 190 en 2003).

Le programme Eiffel a bénéficié depuis son lancement de 3 mesures nouvelles qui ont accompagné sa montée en charge (7,6 millions d'euros en 1999, 5,3 millions d'euros en 2000, 1,3 million d'euros en 2001). Conformément aux orientations retenues, une partie de ces crédits a également été utilisée pour lancer, en 2000, le programme Major, spécifiquement destiné à prendre le relais du programme d'excellence de l'AEFE.

Des aménagements ont été décidés pour optimiser encore le fonctionnement et les résultats du programme. Parmi ceux-ci, deux mesures sont à souligner :

- le calendrier de sélection est encore avancé pour accroître sa compétitivité avec les calendriers des pays anglo-saxons ;

- les établissements français présentant des candidats devront signer une Charte de qualité précisant leurs engagements pour l'accueil des boursiers Eiffel.

* 27 Décret relatif à l'organisation administrative, budgétaire et comptable de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger et modifiant le décret n° 76-832 du 24 août 1976 relatif à l'organisation financière de certains établissements ou organismes de diffusion culturelle et d'enseignement dépendant du ministère des affaires étrangères.

* 28 Chiffres inscrits au budget prévisionnel pour 2004 voté par le Conseil d'administration.

* 29 L'estimation est faite sur la base de l'emploi de la totalité des effectifs inscrits au tableau : transformation des 32 derniers postes, fin du gel des emplois (2 % des postes d'expatriés et 1 % des postes de résidents).

* 30 Note d'information du ministère de l'éducation nationale « Les étudiants étrangers en France », Claire Tessier, Maël Theulière et Magda Tomasini.

* 31 EGIDE, association à but lucratif de 210 salariés, gère notamment, pour le compte du ministère des affaires étrangères, dans le cadre de la coopération culturelle, scientifique et technique conduite par la France, un ensemble varié et cohérent de programmes dédiés à toutes les formes d'échange et de mobilité internationale des personnes. Ils s'appuient sur les bourses attribués aux étudiants et stagiaires étrangers accueillis en France ainsi qu'aux étudiants et jeunes chercheurs français en formation à l'étranger ; les invitations en France de personnalités étrangères invitées pour des visites, séminaires et conférences ; les missions d'experts français à l'étranger. Ces moyens représentent à eux seul près du quart des crédits d'intervention de la direction générale de la coopération internationale et du développement du ministère des affaires étrangères, et près de 70 % des fonds gérés par l'association.