SENAT
III. LES DÉPENSES DU PROJET DE BUDGET POUR 2005
A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
1. Le cadre financier 2000-2006
Le budget pour 2005 s'inscrit dans le cadre des perspectives financières pour la période 2000-2006, qui prévoyaient dès leur adoption au Conseil européen de Berlin en mars 1999 puis par l'accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 des moyens consacrés à l'élargissement aux actuels candidats. Une « réserve » de 58 milliards d'euros sur la période était ainsi prévue afin d'adapter les perspectives financières à une Europe élargie, ce qui a été fait à l'issue du sommet de Copenhague de décembre 2002 et en avril 2003.
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Perspectives financières adaptées de 2000 à 2006* (en millions d"euros ; en prix courants pour 2000-2005, puis prix 2005 pour l'année 2006) |
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2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
Total |
Variation 2000/2006 |
|
Agriculture |
41.738 |
44.530 |
46.587 |
47.378 |
49.297 |
51.437 |
51.584 |
332.551 |
23,6 % |
|
Actions structurelles |
32.678 |
32.720 |
33.638 |
33.968 |
41.094 |
42.528 |
43.827 |
260.453 |
34,1 % |
|
Politiques internes |
6.031 |
6.272 |
6.558 |
6.796 |
8.737 |
9.027 |
9.154 |
52.575 |
51,2 % |
|
Actions extérieures |
4.627 |
4.735 |
4.873 |
4.972 |
5.082 |
5.119 |
5.130 |
34.538 |
10,9 % |
|
Administration |
4.638 |
4.776 |
5.012 |
5.211 |
5.983 |
6.185 |
6.356 |
38.158 |
37 % |
|
Réserves |
906 |
916 |
676 |
434 |
442 |
446 |
446 |
4.266 |
-50,8 % |
|
Préadhésion |
3.174 |
3.240 |
3.328 |
3.386 |
3.455 |
3.472 |
3.472 |
23.437 |
9,4 % |
|
Compensation |
- |
- |
- |
- |
1.410 |
1.305 |
1.046 |
3.761 |
N.S. |
|
Total CE |
93.792 |
97.189 |
100.672 |
102.145 |
115.500 |
119.519 |
121.015 |
749.832 |
29 % |
|
Total CP |
91.322 |
94.730 |
100.078 |
102.767 |
111.380 |
114.060 |
116.555 |
730.892 |
27,6 % |
|
Marge pour imprévus |
0,17 % |
0,17 % |
0,15 % |
0,13 % |
0,13 % |
0,15 % |
0,16 % |
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Y compris les répercussions budgétaires d'un règlement politique à Chypre. Source : « jaune » annexé au PLF 2005 |
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L'approche du budget par activité (EBA), décidée dans le cadre de la réforme de la Commission de mars 2000, a été appliquée pour la première fois dans le cadre de la préparation du budget pour 2004, et repose sur une nouvelle nomenclature qui répartit toutes les dépenses de l'Union (donc en incluant les dépenses administratives) en 31 titres, de taille très diverse, et 221 activités. La présentation a été améliorée lors de la procédure budgétaire de cette année, mais le Conseil considère que des progrès restent à accomplir, s'agissant en particulier de la justification de l'évolution des crédits demandés et de la qualité des objectifs et indicateurs de résultat, qui demeurent encore trop axés sur l'efficience interne des services.
2. Les propositions budgétaires dans le cadre du « trilogue »
En dépit de l'élargissement et des élections européennes, la procédure budgétaire a suivi son cours normal, mais avec des acteurs différents en début et en fin de période. Les objectifs de la France sont, comme chaque année, d'éviter le recours à l'instrument de flexibilité et la surbudgétisation des exercices passés en ne recourant pas à des objectifs trop volontaristes de crédits de paiement.
La proposition de la Commission, présentée le 28 avril 2004, est manifestement optimiste puisqu'elle fixe les crédits d'engagement à 117,2 milliards d'euros (+ 5,2 % par rapport au budget initial pour 2004) et les crédits de paiement à 109,5 milliards d'euros (+ 9,8 %), soit 1,03 % du RNB de l'Union. Cette proposition n'est pas totalement conforme à l'esprit des perspectives financières et surtout aux orientations fixées par le Conseil en mars 2004 : les marges sous plafond sont très faibles pour les politiques internes, et même négatives pour les actions extérieures (en particulier du fait de la mobilisation de l'instrument de flexibilité à hauteur de 115 millions d'euros pour financer l'aide à l'Irak) et les dépenses administratives. La Commission justifie cette évolution par la montée en puissance du coût de l'élargissement (impact de 3,9 milliards d'euros), mais aussi par d'autres facteurs :
- les conséquences des engagements au titre de la pré-adhésion des candidats actuels (surcoût de 500 millions d'euros) ;
- l'effet des variations du dollar (240 millions d'euros) ;
- le coût net de la réforme de la PAC adoptée en juin 2003 (nouvelle aide laitière pour 1,3 milliard d'euros) ;
- et les effets d'une meilleure consommation escomptée des fonds structurels (2,7 milliards d'euros).
Comme cela est souvent le cas, le Conseil a joué son rôle de modérateur budgétaire, et a établi un projet de budget à 116 milliards d'euros en crédits d'engagement (soit + 4,1 % par rapport au budget initial pour 2004) et à 105,2 milliards d'euros en crédits de paiement (+ 5,4 %), soit 0,99 % du RNB. Les marges sous plafond des politiques internes, de l'aide extérieure et des dépenses administratives ont ainsi été restaurées, et les crédits de paiement ont été réduits de 4,3 milliards d'euros, la Commission étant invitée à présenter en cours d'année un budget rectificatif et supplémentaire en cas d'insuffisance des dotations.
Le Conseil devrait adopter le budget en seconde lecture le 25 novembre, et la procédure budgétaire prendra fin le 16 décembre avec l'arrêt définitif du budget par le président du Parlement européen, qui clôturera la seconde lecture des parlementaires.
Compte tenu du probable compromis à mi-chemin qui sera élaboré entre les deux propositions concurrentes, les commentaires infra portant sur les différentes rubriques se fondent essentiellement sur les chiffres du projet du Conseil en première lecture.
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Budget prévisionnel pour 2005 Commission/Conseil (en millions d'euros) |
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Budget 2004 |
APB Commission 2005 |
Projet du Conseil (1 ère lecture) |
Ecart Conseil/APB |
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|
CE |
CP |
CE |
CP |
CE |
CP |
Ecart CP 05/04 |
CE |
CP |
|
Agriculture |
46.781,3 |
45.693,3 |
50.675,5 |
50.113,9 |
49.675,5 |
49.113,9 |
7,5 % |
-1.000 |
-1.000 |
|
Marge sous plafond |
2.523,7 |
763,6 |
1.763,6 |
||||||
|
Fonds structurels |
41.035 |
30.822,3 |
42.378,5 |
35.396 |
42.378,5 |
32.396 |
5,1 % |
0 |
-3.000 |
|
Marges sous plafond |
0 |
62,5 |
62,5 |
||||||
|
Politiques internes |
8.704,8 |
7.510,4 |
8.958,6 |
7.728,6 |
8.903,3 |
7.686,2 |
2,3 % |
-55,2 |
-42,4 |
|
Marges sous plafond |
17,2 |
53,4 |
108,7 |
||||||
|
Actions extérieures |
5.176,6 |
4.950,9 |
5.234 |
5.010,2 |
5.104,6 |
4.986,2 |
0,7 % |
-129,4 |
-24 |
|
Marges sous plafond |
-94,6 |
-115 |
14,4 |
||||||
|
Administration |
6.121,3 |
6.121,3 |
6.388,7 |
6.388,7 |
6.308,1 |
6.308,1 |
3,1 % |
-80,6 |
-80,6 |
|
Marges sous plafond |
35,7 |
-28,7 |
51,9 |
||||||
|
Réserves |
442 |
442 |
446 |
446 |
446 |
446 |
0,9 % |
0 |
0 |
|
Marge sous plafond |
0 |
0 |
0 |
||||||
|
Pré-adhésion |
1.733,3 |
2.856,2 |
1.856 |
3.179,9 |
1.856 |
2.979,9 |
4,3 % |
0 |
-200 |
|
Marge sous plafond |
1.721,7 |
1.616 |
1.616 |
||||||
|
Compensation |
1.409,5 |
1.409,5 |
1.305 |
1.305 |
1.305 |
1.305 |
-7,4 % |
0 |
0 |
|
Marge sous plafond |
0,5 |
0 |
|
0 |
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TOTAL UE 25 |
111.403,7 |
99.805,9 |
117.242,2 |
109.568,2 |
115.977 |
105.221,2 |
5,4 % |
-1.255 |
-4.347 |
|
Marge sous plafonds |
4.204,3 |
11.574,1 |
2.351,8 |
4.491,8 |
3.617 |
8.838,8 |
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Source : « jaune » annexé au PLF 2005 |
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B. UNE HAUSSE SUBSTANTIELLES DES DÉPENSES AGRICOLES
1. Le cadre de la PAC fera l'objet de nombreux aménagements
Sur le fond , le cadrage budgétaire des dépenses agricoles de marché jusqu'en 2013 a été largement fixé par les décisions prises lors des Conseils européens de Bruxelles du 22 octobre 2002 et de Luxembourg du 26 juin 2003. Le champ de la négociation sur le volet agricole des prochaines perspectives financières est donc clairement délimité, sauf à ce que certains Etats membres remettent en cause, dans le cadre de la recherche d'un nouvel équilibre entre politiques agricole et structurelle, les accords unanimes trouvés en 2002 et 2003. Suite à l'accord franco-allemand d'octobre 2002, confirmé à Bruxelles puis à Copenhague, les dépenses agricoles de l'Union à 25 seront ainsi plafonnées entre 2007 et 2013 : le montant global en valeur nominale des dépenses de marché et paiements directs sera chaque année maintenu à un niveau inférieur au montant atteint en 2006 majoré de 1 % par an.
La réforme de la PAC adoptée en juin 2003 a ensuite concerné les modalités de versement aux principales organisations communes de marché : introduction d'un mécanisme de discipline financière (dégressivité des aides directes 44 ( * ) ) afin de respecter les nouveaux plafonds, découplage partiel (c'est-à-dire une rupture partielle du lien entre la production et les aides directes), à hauteur de 75 % minimum pour les grandes cultures et d'au moins 50 % pour les productions animales, renforcement de l'éco-conditionnalité (selon des normes environnementales, de sécurité alimentaire, de santé animale et végétale et de bien-être des animaux), redistribution au profit de l'Europe du sud d'une part des aides modulées.
En outre, après la réforme réalisée au printemps 2004 des organisations communes de marché relatives au coton, au tabac et à l'huile d'olive, la prochaine étape résidera dans une importante réforme de la filière sucre , qui fonctionne selon un système de quotas. Dans une communication du 14 juillet 2004, la Commission européenne a proposé de baisser les prix de 33 % en trois ans, de diminuer les quotas de production et de mettre en place une aide directe pour compenser les pertes subies par les producteurs.
La nouvelle politique de développement rural n'est en revanche pas encore arrêtée, en particulier son cadrage budgétaire , et a fait l'objet d'une proposition de la Commission européenne le 14 juillet 2004. Cette politique serait financée par un nouveau fonds unique, le fonds européen d'aménagement et de développement rural ( FEADER ), qui détiendrait trois objectifs 45 ( * ) et regrouperait l'actuelle sous-rubrique 1b du FEOGA-Garantie et une partie de la rubrique 2 des fonds structurels (FEOGA-Orientation). La Commission prévoit de le doter de 89 milliards d'euros sur 2007-2013, auxquels s'ajouterait le produit de la modulation des aides directes, décidée lors du Conseil de Luxembourg en juin 2003.
Les modalités de gestion des fonds de la PAC seront également revues . Le projet de nouveau règlement relatif au financement de la PAC du 14 juillet 2004 prévoit, outre le FEADER précité, qu'un nouveau fonds européen agricole de garantie (FEAGA) se substitue à l'actuel FEOGA-Garantie. Si certaines règles de fonctionnement devraient être communes aux deux fonds, le FEAGA comporterait un rythme de paiement mensuel et disposerait de crédits non dissociés, ce qui signifie que les crédits d'engagement seraient équivalents aux crédits de paiement, alors que le FEADER aurait des crédits dissociés et un rythme de paiement trimestriel, et se verrait appliquer la règle du dégagement d'office qui prévaut aujourd'hui pour les fonds structurels.
Sur la forme et la nomenclature budgétaire des prochaines perspectives financières, la PAC constituerait le principal volet d'une nouvelle grande rubrique intitulée « Gestion et protection des ressources naturelles » (cf. supra ). Cette rubrique intègrerait également les dépenses relatives à la pêche, à l'environnement et à la fraction du développement rural aujourd'hui financé par le FEOGA-Orientation. La France et d'autres Etats membres souhaitent que soit identifiée une sous-rubrique spécifique correspondant aux dépenses de marché, premier pilier de la PAC.
2. Projet de budget pour 2005
Le projet de budget du Conseil prévoit une hausse de 6,2 % des dépenses agricoles en crédits d'engagement, et de 7,5 % en crédits de paiement , qui comprend une augmentation de 6,4 % des crédits de paiement consacrés aux dépenses de marché, et de 15,3 % pour le développement rural. Le Conseil a appliqué une coupe forfaitaire de 1 milliard d'euros sur les dépenses de marché, par rapport à l'avant-projet de la Commission, afin de dégager les marges nécessaires au traitement d'une éventuelle crise agricole, comme cela avait été le cas lors de la préparation du budget 2004.
Cette forte hausse globale s'explique en particulier par les mesures suivantes :
- 2005 constitue le premier exercice de versement des aides directes aux dix nouveaux Etats membres , selon un taux de 25 % par rapport aux aides versées aux autres pays 46 ( * ) , soit 1,4 milliard d'euros. Tous les nouveaux adhérents, à l'exception de Malte et de la Slovénie, ont opté pour le régime du paiement unique, proche de celui de l'aide découplée introduit par la réforme de la PAC de juin 2003 ;
- un montant de 1,3 milliard d'euros est destiné à financer la réforme de la PAC décidée en juin 2003, y compris la nouvelle prime aux produits laitiers ;
- la reprise en base de 400 millions d'euros d'avances exceptionnelles au titre de 2004, financées sur le budget 2003 et qui n'avaient donc pas été imputées sur le budget 2004 ;
- le Conseil et la Commission ont tenu compte des bons niveaux de consommation des dépenses de développement rural en 2003 et 2004, et ont dès lors inscrit les crédits y afférents au niveau du plafond des perspectives financières , soit un total de 6,8 milliards d'euros en crédits d'engagement, dont 1,9 milliard d'euros pour les dix nouveaux Etats membres.
Le 13 octobre 2004, la Commission a adopté une proposition de révision des perspectives financières 2000-2006, dans le respect du plafond des ressources propres, pour tenir compte de la mise en oeuvre du mécanisme de modulation des aides directes prévu par la réforme de la PAC de juin 2003 (cf. supra ), qui conduirait au transfert de crédits de la rubrique des dépenses de marché vers celle du développement rural. Les estimations pour 2006 portent sur 655 millions d'euros.
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FEOGA Garantie : budget 2004 et projet de budget 2005 (en millions d'euros) |
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|
Exécution 2002 |
Exécution 2003 |
Budget 2004 (CE) |
Projet 2005 Conseil |
|
|
|
CP |
CP |
|
CE |
CP |
|
Produits végétaux |
27.686 |
25.748 |
27.537 |
29.134 |
29.134 |
|
Produits animaux |
10.119 |
13.153 |
12.718 |
13.684 |
13.684 |
|
Dépenses annexes |
1.295 |
1.291 |
391 |
416 |
416 |
|
Apurement |
-235 |
-410 |
-400 |
-400 |
-400 |
|
Total mesures de marché (1a) |
38.865 |
39.782 |
40.245 |
42.834 |
42.834 |
|
Sous-plafond 1a des perspectives financières |
41.992 |
42.680 |
42.769 |
44.598 |
44.598 |
|
Marge |
3.127 |
2.898 |
2.524 |
1.764 |
1.764 |
|
Total développement rural (1b) |
4.349 |
4.680 |
6.536 |
6.841 |
6.279 |
|
Sous-plafond 1b des perspectives financières |
4.595 |
4.698 |
6.536 |
6.841 |
6.279 |
|
Marge |
246 |
18 |
0 |
0 |
0 |
|
Total FEOGA-garantie |
43.214 |
44.462 |
46.781 |
49.675 |
49.113 |
|
Plafond des perspectives financières |
46.587 |
47.378 |
49.305 |
51.439 |
50.877 |
|
Marge |
3.373 |
2.916 |
2.524 |
1.764 |
1.764 |
|
Source : « jaune » annexé au PLF 2005 |
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3. Exécution des deux derniers exercices et contrôles
L'exécution des dépenses agricoles a nettement progressé puisqu'elle s'élevait à 99,1 % des crédits disponibles en 2003 (soit une progression des dépenses de 1,25 milliard d'euros par rapport à 2002 47 ( * ) ), après 97 % en 2002 et 97,4 % en 2001. Outre le facteur conjoncturel de la sécheresse, il convient de relever une amélioration du niveau de consommation des crédits de développement rural, qui a atteint 98,6 %, et l'impact de la dernière année de mise en oeuvre de la réforme de la PAC décidée en 1999 (échéancier de baisses de prix compensées par une hausse des aides directes). Cet effet a toutefois été atténué par la diminution du nombre d'animaux primables.
Selon les estimations de la Commission réalisées à la fin du premier semestre 2004, l'exercice en cours pourrait se solder par une sous-consommation de l'ordre de 1,5 milliard d'euros , donc supérieure de près d'un milliard d'euros à celle de 2003, portant essentiellement sur les secteurs des céréales, du sucre, du lait et, s'agissant du développement rural, de l'agroenvironnement.
Dans son rapport sur l'exécution budgétaire de l'exercice 2002, la Cour des comptes européenne a identifié trois niveaux de risque dans les paiements des aides par les organismes agréés : faible pour les cultures arables, moyen pour les primes animales et élevé pour secteurs dits « méditerranéens » (huile d'olive, tabac, coton) et le développement rural. La Cour a également porté un regard très critique sur la filière coton , dont les versements seraient supérieurs à l'objectif visé, et a considéré que la Commission ne disposaient pas de suffisamment d'éléments pour attester la pertinence du régime de soutien aux zones défavorisées (en particulier les critères de zonage, qui sont de fait révisés dans le projet de règlement relatif au soutien au développement rural, et le niveau des compensations).
C. DES FONDS STRUCTURELS EN HAUSSE SOUTENUE ET AUX IMPLICATIONS DÉTERMINANTES À LONG TERME
1. La programmation 2000-2006
Avec un budget total de 234,8 milliards d'euros, l'enveloppe déterminée à Berlin et réévaluée en 2002 à Copenhague (afin de tenir compte des dix nouveaux adhérents) pour la période 2000-2006 présente, à structure constante (c'est-à-dire hors développement rural), une progression de 17,4 % par rapport à la programmation 1994-2000 . La réforme adoptée en 1999 avait pour objectifs de concentrer les aides sur les territoires souffrant des handicaps les plus marqués, de simplifier la mise en oeuvre des fonds par une plus grande déconcentration, et de renforcer les procédures de contrôle et d'évaluation. L'année 2002 a en outre été marquée par la création du Fonds de solidarité de l'Union européenne , à la suite des importantes inondations qui ont affecté l'Europe centrale et de l'est en août 2002. Ce fonds, annuellement plafonné à un milliard d'euros, peut être attribué sur la base de critères quantitatif et qualitatif.
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Perspectives financières de 2000 à 2006 après révision de Copenhague (crédits d'engagement) (en millions d'euros de 1999) |
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2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
UE 15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Fonds structurels |
29.430 |
28.840 |
28.250 |
27.760 |
27.080 |
27.080 |
26.660 |
|
Fonds de cohésion |
2.615 |
2.615 |
2.615 |
2.615 |
2.515 |
2.515 |
2.510 |
|
Nouveaux Etats membres |
|
|
|
|
|||
|
Fonds structurels |
3.453 |
4.755 |
5.948 |
||||
|
Fonds de cohésion |
2.617 |
2.152 |
2.822 |
||||
|
TOTAL UE 25 |
32.045 |
31.455 |
30.865 |
30.285 |
35.665 |
36.502 |
37.940 |
|
Source : "jaune" annexé au PLF 2005 |
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2. Le cadre envisagé pour les prochaines perspectives financières 2007-2013
De même que pour la PAC, le troisième rapport sur la cohésion de février 2004 et les propositions de règlements relatifs aux fonds structurels approuvés le 14 juillet 2004 fournissent des indications précises sur l'approche retenue par la Commission pour les prochaines perspectives financières. Cette approche s'inscrit dans la continuité des objectifs ambitieux affirmés lors des sommets de Lisbonne de mars 2000 (« faire de l'Europe, d'ici 2010, l'économie fondée sur la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde ») et de Göteborg (croissance et développement durable). La Commission européenne propose une nouvelle architecture restructurée en trois domaines clefs :
- un objectif intitulé « Convergence », représentant 78,5 % de l'enveloppe totale et destiné en priorité aux régions les moins développés, dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire. Il est également proposé de corriger l'effet statistique de l'élargissement par une aide temporaire, supérieure au phasing out de la programmation actuelle et au profit des régions dont le PIB par habitant aurait été inférieur à 75 % de la moyenne dans l'ancien périmètre de l'Union. Le fonds de cohésion continuerait de s'adresser aux Etats membres dont le RNB est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire, et les régions ultrapériphériques, telles que les DOM français, bénéficieraient d'un programme de compensation de leurs surcoûts spécifiques ;
- un objectif « Compétitivité régionale et emploi », représentant 17,2 % de l'enveloppe. Il bénéficierait, d'une part, aux régions qui ne rempliront plus les critères du futur programme de convergence avec un soutien transitoire au titre du phasing in dans ce nouvel objectif, et d'autre part, toutes les régions ne relevant ni de l'objectif de convergence ni de ce phasing in seraient potentiellement éligibles ;
- un objectif « Coopération territoriale européenne » 3,9 % des crédits), consacré à la coopération transfrontalière (notamment le développement urbain, rural et côtier et la mise en réseau des PME) et transnationale.
Le chiffrage de la proposition de la Commission européenne se situe à 373,9 milliards d'euros à périmètre constant sur la période, soit une hausse en termes réels de plus de 43 % par rapport à l'actuelle période de programmation et un niveau supérieur à 0,45 % du RNB de l'Union, ce qui en ferait de la cohésion la première politique communautaire en 2013.
Compte tenu du fort accroissement des disparités régionales lié à l'élargissement et des décisions déjà prises concernant l'avenir de la PAC, la politique de cohésion constitue l'un des enjeux majeurs du prochain cadre financier . Les trois pays de la cohésion (Espagne, Portugal, Grèce), qui perçoivent aujourd'hui près de la moitié des fonds structurels alloués à l'UE 15, sont naturellement très vigilants sur leur taux de retour et soutiennent la proposition de la Commission, qui fait surtout reposer l'ajustement sur une hausse importante des crédits structurels.
La France considère que l'approche de la Commission n'est pas suffisamment centrée sur les nouveaux Etats membres, qui ne percevraient que 48 % de la nouvelle enveloppe, et n'est pas compatible avec l'objectif de stabilisation du budget à 1 % du RNB communautaire , que notre pays et cinq autres partenaires promeuvent.
3. Projet de budget pour 2005
L'avant-projet de budget de la Commission pour 2005 prévoit une hausse importante de près de 15 % des crédits de paiement et de 3,3 % des crédits d'engagement . L'essentiel de l'augmentation de 3 % du plafond de crédits d'engagement bénéficie aux nouveaux Etats membres avec une augmentation de 15,5 %, tandis que les crédits d'engagement pour l'UE 15 s'inscrivent en hausse modérée de 0,9 %. L'augmentation des crédits de paiement est affectée à près de 60 % à l'UE 15 et repose sur une hypothèse de très forte accélération de la consommation des fonds ; la Commission a ainsi proposé de porter à 95 % de la tranche annuelle moyenne des engagements les crédits de paiement pour les objectifs 1, 2 et 3 de l'UE 15.
Le Conseil a néanmoins limité le volontarisme budgétaire de la Commission en instaurant une réduction de 3 milliards d'euros des crédits de paiement, qui contribue à ramener l'augmentation en 2005 à un niveau plus raisonnable de 5,1 %. Le Conseil a en effet considéré que la surbudgétisation chronique des derniers exercices 48 ( * ) n'était pas atténuée par les performances récemment observées en exécution, et que la rigueur budgétaire imposait d'avoir le cas échéant recours à un nouvel abondement par un budget rectificatif et supplémentaire.
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Politique régionale : budget 2004 et projet de budget 2005 (en millions d'euros) |
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Exécution 2003 |
Budget 2004 |
APB Commission 2005 |
Projet 2005 Conseil |
||||||
|
|
CE |
CP |
CE |
CP |
CE |
CP |
CE |
CP |
||
|
Objectif 1 |
21.576,9 |
17.908,8 |
25.468,7 |
19.900,2 |
27.233,1 |
22.065,6 |
27.233,1 |
29.390,5 |
||
|
Objectif 2 |
3.651,8 |
3.440,5 |
3.619 |
3.081,4 |
3.544,3 |
4.387,4 |
3.544,3 |
3.951,4 |
||
|
Objectif 3 |
3.718,9 |
2.548,3 |
3.834,8 |
3.150,7 |
3.911,1 |
3.887,1 |
3.911,1 |
3.887,1 |
||
|
Programmes d'initiative communautaire |
1.853,3 |
649,3 |
2.138,7 |
1.297,7 |
2.258,6 |
1.582,9 |
2.258,6 |
1.273,6 |
||
|
Autres mesures structurelles |
197,6 |
218 |
174,9 |
360,4 |
180 |
271,5 |
180 |
250,1 |
||
|
Assistance technique |
119,6 |
130,6 |
116,9 |
162,9 |
119,6 |
196 |
119,6 |
195,4 |
||
|
Fonds de cohésion |
2.835,6 |
2.195,1 |
5.682 |
2.800 |
5.131,9 |
3.005,5 |
5.131,9 |
3.005,5 |
||
|
TOTAL |
33.987 |
28.527,6 |
41.035 |
30.822,3 |
42.378,5 |
35.396 |
42.378,5 |
32.396 |
||
|
Marge sous plafond |
|
|
|
0 |
62,5 |
|
62,5 |
|||
|
Source : « jaune » annexé au PLF 2005 |
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|||||||||
4. Des progrès réels mais encore insuffisants en matière d'exécution
Les règles d'engagement automatique des programmes, de « dégagement d'office » 49 ( * ) et de réserve de performance ont pour objet de favoriser une gestion dynamique et l'exécution des fonds structurels (hors fonds de cohésion). La règle du dégagement d'office exerce un impact réellement positif (le dégagement a été évalué fin 2003 à 236,7 millions d'euros par la Commission européenne, dont 81,5 % au titre du Fonds social européen) et contraint les Etats membres à améliorer leurs procédures de gestion et de suivi. Le principe de l'octroi éventuel d'aides supplémentaires en fonction des performance des programmes (selon des critères déterminés par les Etats membres) apparaît en revanche complexe à mettre en oeuvre pour un enjeu financier assez limité (442 millions d'euros s'agissant de la France), ce qui conduit à s'interroger sur son impact réel et sur sa pertinence.
L'exécution des crédits de la politique de cohésion s'est encore améliorée en 2003 mais reste perfectible , après avoir oscillé entre 68 % et 89 % sur les quatre derniers exercices 50 ( * ) . 26,2 milliards d'euros de fonds structurels ont été versés en 2003, soit une hausse de 29 % par rapport à 2002. Les paiements relatifs à la programmation 2000-2006 ont augmenté de 19 %, et le reste à liquider (RAL) correspondant a augmenté de 8,4 milliards d'euros pour atteindre 53,2 milliards d'euros. S'agissant des programmes de la période antérieure, les paiements ont certes fortement augmenté, mais la Commission n'est pas parvenue à réaliser son objectif de liquidation de la majeure partie du RAL de la période 1994-1999, qui était encore de 9 milliards d'euros fin 2003. Au total (donc toutes périodes de programmation confondues), le RAL en fin d'exercice 2003 s'élevait à 69,3 milliards d'euros, en hausse modérée de 3,8 % par rapport à 2002. Compte tenu de l'inévitable décalage entre engagements et paiements, la Commission a prévu que le RAL augmenterait jusqu'en 2006 et serait progressivement apuré sur la période ultérieure de programmation.
Les pays les mieux placés en termes d'absorption de la programmation 2000-2006 fin 2003 étaient le Portugal, l'Irlande, l'Espagne et l'Autriche, avec des taux de consommation de l'enveloppe globale de 39 % à 46 %, et les retardataires étaient les Pays-Bas, la Grèce, le Luxembourg et le Royaume-Uni. Avec 28,9 %, la France se situe en-deça de la moyenne communautaire (33,5 %).
Une accélération sensible de la consommation des fonds structurels a été observée au cours du premier semestre 2004 . Les crédits de paiement pour 2004 étaient ainsi exécutés à hauteur de 56 % début août, soit un niveau atteint deux à trois mois plus tôt que lors des derniers exercices. Il reste qu'au 15 juillet 2004, l'équivalent de 14,4 % des crédits engagés entre 2000 et 2002 devaient être consommés avant la fin 2004 pour éviter tout dégagement d'office. Cette accélération des décaissements s'est confirmée au trimestre suivant et rejoint un rythme d'exécution linéaire , puisque les crédits de paiement ont atteint 21 milliards d'euros au 30 septembre 2004 (contre seulement 14,3 milliards d'euros un an auparavant), soit 75 % des dépenses prévues. La Commission a dès lors adopté le 13 octobre 2004 une proposition de modification du budget 2004 tendant à inscrire 3,4 milliards d'euros supplémentaires au titre des fonds structurels . Mme Michaele Schreyer, commissaire à la politique régionale, a en outre appelé le Parlement et le Conseil à restaurer le niveau des crédits de paiement proposé dans l'APB pour 2005 51 ( * ) .
La Cour des comptes européennes, dans son rapport sur l'exécution des crédits sur l'exercice 2002, constate un taux global d'exécution de seulement 74,4 % et des écarts importants entre les différents instruments, le taux d'exécution des initiatives communautaires se révélant ainsi notoirement insuffisant avec 25 %. La Cour relève également l'insuffisante fiabilité des estimations de crédits de paiement nécessaires, du fait des surestimations des prévisions adressées par les Etats membres, et la persistance de déficiences dans les systèmes et contrôles de surveillance de la régularité des opérations. La Cour encourage enfin la Commission à se préoccuper davantage de l'efficacité des fonds plutôt que de leur consommation effective.
D. UNE FORTE PROGRESSION DES DÉPENSES LIÉES AUX POLITIQUES INTERNES
1. Des politiques très diversifiées mais sans grande cohérence
Initialement orientée vers l'objectif de réalisation et d'amélioration du fonctionnement du marché intérieur, la rubrique du budget communautaire consacrée aux politiques internes a vu son champ d'intervention s'étendre au rythme de l'accroissement de l'Union. Ces politiques ne sont pas destinées à se substituer aux dispositifs nationaux et les crédits y afférents requièrent l'adoption préalable d'un acte juridique européen (règlement, directive ou décision) ; elles ont pour vocation d'assurer, selon une logique de subsidiarité , la mise en réseau des actions nationales en leur conférant une dimension communautaire.
Cette rubrique présente ainsi la particularité de financer une grande diversité d'actions, donnant parfois l'impression d'un « mille-feuilles » communautaire, dont les moyens demeurent limités par rapport aux interventions publiques nationales. Alors que l'essentiel de la rubrique (64 % dans le projet de budget pour 2005, soit sensiblement le même niveau qu'en 2004) est consacré aux deux politiques prioritaires que constituent la recherche et la société de l'information (4.895 millions d'euros de crédits d'engagement) et les réseaux transeuropéens (transports, communication et énergie pour 1.264 millions d'euros de crédits d'engagement), 36 % des crédits assurent le financement de mesures distinctes dans une vingtaine de domaines différents (éducation et formation, marché de l'emploi, marché intérieur, environnement, industrie, énergie, justice etc.), au sein desquels l'Europe de la connaissance constitue un axe transversal majeur.
Plusieurs agences décentralisées dotées d'une personnalité juridique propre , telles que l'Office de l'harmonisation dans le marché intérieur, l'Agence européenne pour l'environnement ou l'Agence européenne de reconstruction, sont dotées d'un budget annuel (dont les lignes de financement viennent en complément des programmes pluriannuels) et participent à la mise en oeuvre des nombreux programmes.
L'« Agenda 2000 » a prévu une augmentation substantielle, de 11,3 % en euros constants (soit une hausse annuelle moyenne de 1,8 %), des plafonds de dépenses sur la période 2000-2006, notamment pour tenir compte du renforcement de certaines politiques internes (justice) induit par l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam. Le plafond de dépenses a été accru de 4,7 milliards d'euros cumulés sur la période 2004-2006 , afin de tenir compte de l'élargissement.
2. Le cadre envisagé pour les prochaines perspectives financières 2007-2013
Les prochaines perspectives constitueront l'occasion d'une révision du contenu comme de la forme des politiques internes, avec une réduction de leur nombre et leur adaptation aux priorités politiques de la Commission. L'essentiel des politiques internes serait regroupé dans la nouvelle sous-rubrique « Compétitivité pour la croissance et l'emploi » (cf. présentation supra des nouvelles perspectives) et devrait répondre aux objectifs fixés lors du sommet de Lisbonne en mars 2000 : promouvoir la compétitivité des entreprises, intensifier la recherche et le développement technologique, interconnecter l'Europe par des réseaux communautaires, améliorer la qualité de l'enseignement et de la formation, aider la société européenne à gérer et à prévoir le changement.
Certaines politiques internes actuelles seraient en outre rattachées à d'autres rubriques. Ainsi les actions en faveur de l'environnement seraient figureraient dans la rubrique « Développement durable et protection des ressources naturelles » avec la politique agricole, et les actions relatives à la justice, aux affaires intérieure, à la protection de consommateurs, à la culture, à l'audiovisuel, à l'information et à la jeunesse rejoindrait la rubrique « Citoyenneté, liberté, sécurité et justice ».
Enfin, le cadrage budgétaire proposé par la Commission pour 2007-2013 conduit à un quasi triplement des crédits consacrés aux politiques internes , avec un total de 132,8 milliards d'euros pour la rubrique « Compétitivité pour la croissance et l'emploi », contre 48,6 milliards d'euros pour la rubrique 3 dans la programmation actuelle.
3. Projet de budget pour 2005
Pour 2005, les politiques internes de l'UE 25 bénéficieraient, selon le projet du Conseil, de crédits de paiement à hauteur de 7.690 millions d'euros, soit une hausse de 2,3 % par rapport à 2004, tandis que les crédits d'engagement atteindraient 8.903 millions d'euros, soit une augmentation identique. Le Conseil a préservé une petite marge sous plafond de 109 millions d'euros, contre 53 millions d'euros dans l'avant-projet de budget de la Commission. Le Conseil a ainsi souhaité préserver une certaine marge de manoeuvre pour faire face aux possibles augmentations décidées en dernier ressort par le Parlement européen, dont les priorités portent sur la stratégie de Lisbonne et sur la justice et les affaires intérieures.
Parmi les orientations définies par la Commission et préservées par le Conseil, figurent d'une part les crédits d'engagement au titre de la recherche (augmentation de 232 millions d'euros du programme-cadre de recherche et développement - PCRD), des transports et de l'énergie, et d'autre part le démantèlement des installations nucléaires et la gestion des déchets (progression de 51 millions d'euros des crédits d'engagement).
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Politiques internes : budget 2004 et projet de budget 2005 (en millions d'euros) |
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|
|
Budget 2004 |
Projet 2005 Conseil |
||
|
|
CE |
CP |
CE |
CP |
|
Aiffaires éco. et financières |
99,8 |
83,4 |
46,7 |
81,5 |
|
Entreprises |
210 |
246,7 |
212 |
226 |
|
Dont PCRDT |
73,8 |
103 |
75,6 |
88 |
|
Concurrence |
0,8 |
0,8 |
0,8 |
0,8 |
|
Emploi et affaires sociales |
172,1 |
169,4 |
168 |
166 |
|
Agriculture et dévpt rural |
51,7 |
59 |
41,1 |
64,7 |
|
Energie et transports |
1.246,8 |
1.229,7 |
1.264,2 |
1.205,6 |
|
Dont PCRDT |
234,3 |
222,3 |
242,3 |
222 |
|
Environnement |
250,2 |
234,2 |
231 |
218,3 |
|
Recherche |
3.172 |
2.355,1 |
3.307,9 |
2.414,4 |
|
Dont PCRDT |
3.157 |
2.345,1 |
3.292,9 |
2.406,4 |
|
Société de l'information |
1.141,5 |
993,7 |
1.221,1 |
1.043,9 |
|
Dont PCRDT |
1.047,6 |
907,3 |
1.119,5 |
953,2 |
|
Recherche directe |
304,9 |
336,3 |
365,8 |
345,7 |
|
Dont PCRDT |
288,9 |
323,3 |
298,9 |
315,5 |
|
Pêche |
93,6 |
122,1 |
105,2 |
113,5 |
|
Dont PCRDT |
13,4 |
38 |
17,8 |
27,5 |
|
Marché intérieur |
11,4 |
10,9 |
10,1 |
9,5 |
|
Politique régionale |
36 |
15 |
15 |
15 |
|
Fiscalité et union douanière |
50,1 |
43,9 |
58,2 |
52,4 |
|
Education et culture |
847,6 |
753,5 |
884,6 |
801,7 |
|
Presse et communication |
65,5 |
59,6 |
60,3 |
56,3 |
|
Santé et protection des consommateurs |
107,9 |
121,3 |
120,6 |
123 |
|
Espace de liberté, de sécurité et de justice |
492,3 |
478,1 |
533,7 |
519 |
|
Relations extérieures |
11 |
12,5 |
10 |
9,5 |
|
Commerce |
1,4 |
1,4 |
1,4 |
1,4 |
|
Elargissement |
240 |
84,9 |
144,5 |
124,9 |
|
Lutte contre la fraude |
12,1 |
10,8 |
11,7 |
8,5 |
|
Coordination des politiques et conseil juridique |
4,5 |
10 |
1,5 |
1,9 |
|
Administration. |
28,6 |
30,2 |
34 |
34 |
|
Statistiques |
52,9 |
48,1 |
53,9 |
48,7 |
|
Total |
8.704,8 |
7.510,4 |
8.903,3 |
7.686,2 |
|
Dont PCRDT |
4.815 |
3.939 |
5.047 |
4.012 |
|
Marge sous plafond |
17,2 |
|
108,7 |
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Source : « jaune » annexé au PLF 2005 |
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4. Des progrès inégaux en matière d'exécution
L'exécution des crédits en 2003 a légèrement progressé puisqu'elle s'est élevée à 93 % des crédits d'engagement disponibles, après 91 % en 2002 et 93 % en 2001. Le taux d'exécution des crédits de paiement s'élève quant à lui à 79 %, contre 71 % en 2002, mais 82 % en 2001 et 84 % en 2000. La sous-exécution des crédits concerne essentiellement les crédits afférents à l'espace de liberté, de sécurité et de justice (62 millions d'euros de crédits non consommés), le fonds de solidarité de l'Union (56 millions d'euros), l'environnement (56 millions d'euros), l'innovation technologique (55 millions d'euros) et l'industrie (37 millions d'euros). Il convient de relever un net progrès dans l'exécution des crédits de recherche : le taux de consommation affiche 79 % en 2003, contre seulement 35 % en 2002. Mais compte tenu du montant élevé de l'enveloppe, les crédits non consommés sur cette ligne représentent, avec 879 millions d'euros, 57 % du total.
Le niveau d'exécution constaté à mi-2004 était cependant relativement réduit, quoiqu'en amélioration par rapport à fin juin 2003, puisqu'il s'établissait pour les crédits d'engagement à 40 % contre 19 % un an auparavant, et 52 % mi-2002. Cette situation s'explique surtout par le très bas niveau des engagements sur les réseaux transeuropéens (1 %). L'exécution des crédits de recherche a progressé par rapport à mi-2003 (respectivement 49 % et 13 %), mais reste inférieure au niveau de 2002 (60 %). La ligne relative à Schengen n'avait en outre pas encore été utilisée. L'exécution des crédits de paiement est en revanche en progression : 36 % à fin juin 2004, 27 % un an auparavant et 34 % mi-2002.
Dans son rapport sur l'exécution des crédits en 2002, la Cour des comptes européenne a estimé que les contrôles restaient de manière générale défaillants , en particulier sur le programme de réseaux transeuropéens de transports, en raison de la complexité des réglementations.
5. Le projet d'initiative européenne pour la croissance
Initialement centrée sur le domaine des transports et proposée par la présidence italienne en septembre 2003, l'initiative européenne de croissance a vu son champ d'intervention étendu aux investissements immatériels et ses modalités de financement révisées (recours au partenariat public-privé et meilleure coordination des outils financiers existants) lors du Conseil européen des 16 et 17 octobre 2003. La Commission a présenté une liste de programmes « à démarrage rapide », comprenant 54 projets pour 62 milliards d'euros d'investissements d'ici 2010 , majoritairement dans le secteur des transports (29 projets pour 38 milliards d'euros). Les secteurs de l'énergie (17 projets pour 10,1 milliards d'euros, notamment le renforcement du réseau électrique France-Allemagne-Bénélux) et de la recherche-développement (8 projets, dont celui d'un site de lancement des fusées Soyouz à Kourou) sont également concernés.
Le coût pour la France de ces programmes rapides est incertain, et le gouvernement s'inquiète de ce que le recours aux partenariats public-privés nécessite une intervention publique considérable , que ce soit par des subventions ou des garanties. Le concours accordé par l'Union européenne serait en outre plafonné à 20 % du coût des travaux du projet, et uniquement s'il s'agit d'une section transfrontalière. Dans l'immédiat, cette initiative pour la croissance n'a en tout état de cause pas encore trouvé de traduction budgétaire.
E. LA STABILITÉ DES DÉPENSES LIÉES AUX ACTIONS EXTÉRIEURES
1. L'évolution escomptée de la rubrique dans le cadre des prochaines perspectives financières
La réflexion sur l'évolution de l'action extérieure de l'Union est au centre de la préparation des perspectives financières pour 2007-2013, compte tenu de la multiplicité des instruments géographiques ou thématiques. Les propositions de la Commission, telles qu'elles résultent de ses communications du 10 février 2004 et du 14 juillet 2004, prévoient ainsi un changement de périmètre , avec l'intégration des aides de pré-adhésion et la budgétisation du Fonds européen de développement (FED), et une unification des instruments de l'aide extérieure . Les nouveaux instruments à vocation générale seraient donc :
- l'instrument de pré-adhésion (IPA), qui remplacerait les programmes PHARE, ISPA, SAPARD (de l'actuelle rubrique « pré-adhésion ») et CARDS, et serait destiné aux candidats officiels (Turquie et Croatie) et potentiels (Balkans occidentaux) ;
- l'instrument européen de voisinage et de partenariat (ENPI), qui remplacerait le programme MEDA et une partie du programme TACIS, et serait destiné aux pays du sud et de l'est du bassin méditerranéen, de l'est (Ukraine, Moldavie, Bélarus, pays du sud Caucase) et à la Russie ;
- l'instrument de coopération au développement et de coopération économique , qui inclurait le FED budgétisé et serait consacré à la réalisation des Objectifs du millénaire, qui servent de référence commune à la communauté internationale. Les critères d'allocation seraient redéfinis et seraient en particulier fonction de l'importance des besoins et de la qualité de la gouvernance des récipiendaires.
Trois instruments spécifiques de gestion de crise sont également prévus : un instrument de stabilité consacré à la sécurité de l'Union, un instrument d'aide humanitaire et alimentaire, et un instrument d'assistance macro-financière.
Les perspectives de financement de la politique étrangère et de sécurité commune ( PESC ) et de la politique européenne de sécurité et de défense ( PESD ), qui sont aujourd'hui des politiques de nature essentiellement intergouvernementale, révèlent encore les hésitation de plusieurs Etats membres à évoluer vers une plus forte intégration , alors que les besoins internationaux croissants (maintien de la paix et lutte contre le terrorisme en particulier) et les avancées permises par la nouvelle Constitution plaident en faveur de l'affirmation de la puissance européenne.
Un certain nombre d'Etats membres, dont la France, entendent préserver un contrôle politique du Conseil sur la répartition de l'aide et une forte visibilité sur les pays bénéficiaires . La Commission européenne a de fait accru la spécialisation géographique des nouveaux instruments. Le gouvernement français se montre en outre vigilant sur le respect de ses priorités géographiques traditionnelles que sont l'Afrique et la Méditerranée, et promeut une plus grande efficacité de l'aide par le recours à la Banque européenne d'investissement et aux agences nationales de développement.
L'enveloppe budgétaire prévisionnelle se traduirait par une hausse de 40 % des crédits en 2013 par rapport à 2006, avec 15,74 milliards d'euros en fin de programmation. Comme en matière de politiques internes, cette augmentation doit être appréciée à l'aune des difficultés actuelles de consommation des crédits.
2. Typologie des actions et programmation budgétaire pour 2005
Ces actions sont théoriquement complémentaires de celles menées par les Etats membres, et concernent quatre grands domaines :
- des programmes d'aide humanitaire d'urgence (ECHO) et d'aide alimentaire , qui représentent environ 16 % de l'ensemble des crédits d'engagement de 2005 ;
- des programmes de coopération technique , spécialisés par zone géographique : Méditerranée (MEDA), Asie et Amérique latine (ALA), ex-URSS hors pays baltes (TACIS), Balkans occidentaux (CARDS) et Asie. Ces programmes représentent environ les trois quarts des crédits d'engagement. Une grande part des actions de coopération est en outre financée hors budget par le Fonds européen de développement, qui regroupe les aides aux pays des zones Afrique-Caraïbes-Pacifique dans le cadre de l'accord de Cotonou ;
- des programmes de soutien dans des domaines thématiques (droits de l'homme, éducation, commerce...), se traduisant parfois par des versements à des fonds multilatéraux et représentant environ 8 % des crédits ;
- la PESC (gestion de crises), assez résiduelle avec 1 % des crédits.
La nouvelle présentation par domaine politique, et non plus par lignes budgétaires, conduit à identifier 11 domaines qui modifient la perception de la répartition de ces actions extérieures : l'aide humanitaire, l'aide au développement et les relations extérieures (qui incluent les programmes géographiques et diverses actions thématiques) représentent ainsi 93 % des crédits d'engagement de la rubrique, et les affaires économiques et financières et la pêche 6 %.
Le projet de budget pour 2005 établi par le Conseil prévoit une diminution des crédits d'engagement de 1,4 % avec 5.104,6 millions d'euros, et une hausse des crédits de paiement de 0,7 % avec 4.986,2 millions d'euros . Conformément à son objectif de discipline budgétaire, le projet du Conseil a rétabli une marge sous plafond de 14,4 millions d'euros, alors que la proposition de la Commission se révélait supérieure de 115 millions d'euros au plafond des perspectives financières, et prévoyait comme en 2003 de recourir à l'instrument de flexibilité (à hauteur de 115 millions d'euros) pour financer l'aide à la reconstruction de l'Irak. L'avant-projet de la Commission prévoyait également d'accroître de près de 7 % l'aide aux pays méditerranéens et au Moyen-Orient et de 5,2 % celle destinée à l'Asie (essentiellement pour l'Afghanistan), et une réduction de 9,2 % de l'aide octroyée aux Balkans, du fait de la diminution progressive des aides à la reconstruction et des crédits de la PESC.
Le Conseil a donc restauré une marge sous plafond en appliquant une coupe forfaitaire de 2,85 % dans toutes les dépenses de la rubrique, à l'exception de celles relatives aux programmes codécidés, aux accords internationaux, à l'aide à l'Irak et à la PESC. Les moyens de la PESC ont en revanche été accrus (augmentation de 8,6 millions d'euros par rapport à l'avant-projet de la Commission) afin de retrouver leur niveau de 2004. Dans le projet du Conseil comme dans la proposition de la Commission, le décalage entre crédits d'engagement et crédits de paiement laisse prévoir une augmentation du reste à liquider.
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Actions extérieures : budget 2004 et projet de budget 2005 (en millions d'euros) |
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Budget 2004 |
APB Commission 2005 |
Projet du Conseil 2005 |
||||
|
|
CE |
CP |
CE |
CP |
CE |
CP |
|
Aide humanitaire |
490 |
493 |
490 |
490,7 |
481 |
481,7 |
|
Dévpt et relations avec les Etats ACP |
985,6 |
961,6 |
1.008,2 |
964,4 |
979,2 |
964,4 |
|
PESC |
62,6 |
62,6 |
55 |
50 |
62,6 |
54 |
|
Démocratie et droits de l'homme |
118,6 |
102,6 |
97,5 |
106,9 |
94,5 |
105,9 |
|
Europe orientale |
483,9 |
486,2 |
488,1 |
493 |
473,1 |
493 |
|
Balkans occidentaux |
592,5 |
624,7 |
537 |
466 |
521 |
466 |
|
Méditerranée |
986,8 |
774,5 |
1.048,7 |
856,1 |
1.023,7 |
846,1 |
|
Amérique latine |
293,6 |
268,3 |
295,9 |
380 |
286,9 |
376 |
|
Asie |
591,1 |
506 |
623 |
554 |
604 |
554 |
|
Autres actions de coopération |
230,2 |
278,1 |
246,1 |
268,3 |
242,1 |
268,2 |
|
Affaires éco. et financières |
90,2 |
119,6 |
84,2 |
97,6 |
82,2 |
96,6 |
|
Pêche |
194 |
200,3 |
202 |
205,8 |
196 |
202,8 |
|
Education et culture |
18 |
18,4 |
19 |
18,7 |
19 |
18,7 |
|
Commerce |
10 |
11,4 |
10,7 |
11,7 |
10,7 |
11,7 |
|
Environnement |
17 |
14,5 |
16 |
15,7 |
16 |
15,7 |
|
Elargissement |
0 |
19,4 |
0 |
22 |
0 |
22 |
|
Autres politiques |
12,3 |
9,5 |
12,6 |
9,3 |
12,6 |
9,3 |
|
Total rubrique |
5.176,6 |
4.950,9 |
5.234 |
5.010,2 |
5.104,6 |
4.986,2 |
|
Marge |
-94,6 |
|
-115 |
|
14,4 |
|
|
Source : « jaune » annexé au PLF 2005 |
||||||
3. Une stratégie mal calibrée et de réelles difficultés d'exécution
Le large spectre des interventions géographiques de l'Union manifeste une hésitation entre la volonté de concentrer ces interventions sur le voisinage immédiat de l'Europe 52 ( * ) et le souhait de participer pleinement à la lutte contre la pauvreté, parfois au prix d'un certain saupoudrage, sans réelle réflexion structurante .
Un certain nombre de réformes institutionnelles et procédurales (création de l'Office de coopération EuropeAid et déconcentration auprès d'agences locales de la gestion de l'aide) a cependant permis de rationaliser le processus de décision et d'améliorer la visibilité politique de l'aide. L'efficacité et la lisibilité des actions extérieures de l'Union pourraient néanmoins être encore améliorées. La question de la budgétisation du Fonds européen de développement (FED) , qui est depuis le Traité de Rome la structure extra-budgétaire (en vertu d'un accord intergouvernemental renégocié tous les cinq ans) en charge de la coopération avec les pays ACP, est ainsi à l'ordre du jour. Défendue par la France, qui est le principal contributeur du Fonds avec une quote-part de 24,5 %, cette perspective est aujourd'hui retenue par Commission. Les nombreuses critiques sur le fonctionnement du FED relèvent en effet le montant très élevé des restes à liquider, la lenteur des décisions et la faiblesse de l'évaluation sur les projets financés.
La rubrique 4 souffre de manière récurrente d'un problème de sous-exécution et ce constat est encore valable en 2003, avec toutefois de fortes différences selon les programmes. Les réformes structurelles évoquées précédemment ne permettent en effet que de maintenir le « stock » des importants restes à liquider. Le niveau des RAL fin 2003 était encore équivalent à 2,5 années d'engagements (soit 12,9 milliards d'euros) et a légèrement progressé de 1 % en 2003 , avec des écarts internes variant entre moins d'une année pour les programmes thématiques et 4,5 années pour le programme MEDA.
Le ratio CP/CE, qui constitue le taux global de paiement a progressé de dix points depuis 2000 pour s'établir à 89 % en 2002, puis s'est stabilisé en 2003 avec 88 %. Les décaissements poursuivent leur accélération pour l'Amérique latine (+ 59 % entre 2002 et 2003) et les programmes thématiques, mais stagnent pour l'Asie et l'Europe orientale et diminuent pour MEDA et l'Afrique australe.
Sans que cela préjuge du résultat final pour l'exercice en cours, le taux global d'engagement a progressé au cours des cinq premiers mois de l'année 2004 avec 39,3 % contre 33,6 % un an auparavant, avec des disparités toujours très fortes entre les programmes (100 % en Irak, mais moins de 3 % pour l'Afrique australe et l'aide alimentaire). Le taux d'exécution des paiements s'est également nettement amélioré : 32,2 %, soit dix points de mieux qu'au 31 mai 2003.
F. LES AIDES DE PRÉ-ADHÉSION
Dans le cadre des élargissements de l'Union européenne, trois programmes de préadhésion , PHARE (aide institutionnelle et application de l'acquis communautaire), ISPA (instrument s'apparentant à la politique structurelle) et SAPARD (soutien agricole au développement rural) ont été mis en place au profit des pays officiellement engagés dans un processus d'adhésion. Leur objectif général est de favoriser la convergence des économies de ces pays candidats, de les aider à intégrer l'acquis communautaire dans le respect des critères d'adhésion définis à Copenhague, et de mettre en place les structures nécessaires à la gestion des politiques communautaires après leur adhésion.
Après que l'exercice 2004 fut marqué par une réduction de plus de moitié des crédits d'engagement de ces trois instruments, du fait de l'adhésion de dix candidats sur les douze qui bénéficiaient de ces programmes en 2003, le projet de budget pour 2005 porte la marque de la poursuite de l'élargissement (sur les crédits d'engagement) et, beaucoup plus marginalement (4 millions d'euros), des engagements passés de l'Union à l'égard de ses nouveaux membres. Les crédits d'engagement s'inscrivent en hausse de 5,7 % par rapport à 2004 et sont essentiellement consacrés aux trois pays candidats reconnus que sont la Bulgarie, la Roumanie et la Turquie.
La marge sous plafond est très importante, dans la mesure où le plafond n'a pas été révisé à la baisse après la sortie des nouveaux membres de la rubrique 7, et permettra donc de financer sans difficultés les aides octroyées à la Croatie et la partie nord de Chypre . Par une lettre rectificative du 12 octobre 2004, la Commission a ainsi proposé d'inscrire au budget 2005 105 millions d'euros de crédits d'engagement 53 ( * ) et 18,4 millions d'euros de crédits de paiement au profit de la Croatie (au titre d'ISPA et de PHARE), et 114 millions d'euros de crédits d'engagement pour la zone nord de Chypre (sur les 259 millions d'euros dont elle bénéficie pour la période 2004-2006).
La Commission a proposé une augmentation de 11,3 % des crédits de paiement, qui a été ramenée à 4,3 % par le Conseil.
|
Aides de pré adhésion : budget 2004 et projet de budget 2005 (en millions d'euros) |
|||||
|
|
Budget 2004 (à périmètre constant) |
Projet 2005 Conseil |
|||
|
|
CE |
CP |
CE |
CP |
|
|
Préadhésion agricole (SAPARD) |
226,7 |
401,8 |
250,3 |
431,5 |
|
|
Préadhésion structurelle (ISPA) |
453,3 |
658 |
500,7 |
703,3 |
|
|
PHARE |
809,7 |
1.604,1 |
818,8 |
1.633,5 |
|
|
Préadhésion Turquie |
242,6 |
192,3 |
286,2 |
211,5 |
|
|
TOTAL |
1.732,3 |
2.857,1 |
1.856 |
2.979,8 |
|
|
Marge sous plafond |
1.722,7 |
|
1.616 |
|
|
|
Source : « jaune » annexé au PLF 2005 |
|||||
Le rythme d'exécution des crédits de pré-adhésion demeure lent, puisque le reste à liquider atteignait plus de quatre années de décaissements fin 2003 (9,5 milliards d'euros) , soit une augmentation du stock de 13 % par rapport à 2002. La lenteur de décaissement est particulièrement manifeste pour les instruments ISPA et SAPARD, le programme PHARE se révélant plus performant avec un taux d'exécution de 94 %, et la croissance du taux de paiement (CP/CE), qui s'établissait à 66 % fin 2003, demeure encore insuffisante pour enrayer l'accumulation des RAL. C'est donc au sein de cette politique que les défauts traditionnels de surbudgétisation et de sous-consommation sont les plus patents.
G. LES DÉPENSES ADMINISTRATIVES
1. Evolution sur le long terme et perspectives pour le prochain cadre financier pluriannuel
Les dépenses administratives, dont les crédits ne sont pas dissociés entre engagement et paiement, correspondent aux crédits de fonctionnement des sept institutions de l'Union européenne : Commission, Parlement, Médiateur, Cour de justice, Cour des comptes, Comité économique et social et Comité des régions. Leur montant est aujourd'hui supérieur à celui des actions extérieures (respectivement 5,5 % et 4,7 % des dépenses communautaires) mais inférieur aux dépenses des politiques internes.
On constate une forte augmentation de ces dépenses depuis une vingtaine d'années , au rythme de la création de nouvelles institutions et des différents élargissements, en particulier de celui de cette année. Elles sont ainsi passées de 501,6 millions d'écus en 1977 à 6.121 millions d'euros dans le budget 2004, soit une multiplication par plus de 12. Les effectifs ont également connu une très forte progression, passant de 14.728 agents en 1977 à 35.103 en 2004 . Les perspectives financières, adaptées à Copenhague pour l'UE 25, ont prévu une enveloppe spécifique de 503 millions d'euros en 2004, 558 millions d'euros en 2005 et 612 millions d'euros en 2006 (aux prix de 1999).
Les dépenses de personnel (dont 70 % au titre des rémunérations et 30 % pour les pensions) représentent environ 60 % du budget, le solde étant consacré aux immeubles, matériels et dépenses diverses de fonctionnement. La charge des pensions pourrait doubler d'ici 2020 , à réglementation constante, du fait de l'arrivée à maturité du régime.
Conformément à la nouvelle présentation EBA (cf. supra ), les dépenses administratives de la Commission européenne ont vocation à être ventilées entre les autres rubriques . La future rubrique 5 ne devrait donc, dans le prochain cadre financier pluriannuel, qu'inclure les dépenses afférentes aux autres institutions, aux pensions, aux écoles européennes et à la compensation versée aux nouveaux Etats membres.
Les crédits ouverts en 2004 pour financer les dépenses administratives atteignent 6.028,5 millions d'euros dans le projet du Conseil, en progression de 12,5 % par rapport à l'an dernier. Les services de la Commission concentrent près des deux tiers des crédits. Le Conseil veillera en tout état de cause à ce que cette nouvelle présentation préserve la traçabilité et la transparence des dépenses administratives , dont une possible dérive serait moins apparente dans le contexte de forte hausse des autres rubriques. La proposition de la Commission pour 2007-2013 prévoit une augmentation progressive de ces dépenses pour atteindre 9,34 milliards d'euros en 2013, soit 36,2 % de plus qu'en 2006.
2. Le projet de budget pour 2005
Après une forte hausse en 2004 en raison de la préparation de l'élargissement, l'APB de la Commission pour 2005 se traduit par une augmentation globale des crédits de 4,4 % et une demande de création de 1.292 emplois. L'impact de l'élargissement demeure déterminant, et la Commission a émis le souhait d'obtenir 782 emplois supplémentaires, dans le cadre de son plan de recrutement portant sur 3.900 postes d'ici fin 2008.
Le Conseil a limité la progression des dépenses en dégageant une économie de 80,6 millions d'euros par rapport à l'APB, soit une enveloppe globale de 6.308,1 millions d'euros (en hausse de 3,1 % par rapport à 2004), contribuant ainsi à restaurer une marge sous plafond positive de près de 52 millions d'euros. Les propositions de création de nouveaux postes ont été limitées à 1.112, et le Conseil a tenu compte des capacités réelles de recrutement et des taux de vacances d'emplois en appliquant une décote forfaitaire de 5 % sur le financement des nouveaux emplois, et de 4 % sur les emplois existants. Rappelant la nécessité de renforcer la coopération interinstitutionnelle, le Conseil a également appliqué un abattement forfaitaire de 1,5 % sur les dépenses courantes, représentant une économie de 62,4 millions d'euros.
|
Dépenses administratives : budget 2004 et projet de budget 2005 (en millions d'euros) |
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|
|
Effectifs 2004 |
Effectifs projet du Conseil 2005 |
Ecart 2004/ 2003 |
Budget 2004 |
APB 2005 |
Projet du Conseil 2005 |
|
Partie A (hors pensions) |
3.032,2 |
3.149,1 |
3.094,7 |
|||
|
Pensions (toutes institutions) |
815,1 |
865,9 |
865,9 |
|||
|
Total Commission |
23.141 |
23.903 |
3,3 % |
3.847,3 |
4.014,9 |
3.960,7 |
|
Parlement européen |
5.320 |
5.531 |
4 % |
1.231 |
1.272 |
1.272 |
|
Conseil |
3.186 |
3.280 |
3 % |
541,9 |
579,8 |
568,3 |
|
Cour de justice |
1.641 |
1.651 |
0,6 % |
235 |
233,6 |
227,2 |
|
Cour des comptes |
736 |
755 |
2,6 % |
96,9 |
110,4 |
106,7 |
|
CES |
618 |
623 |
0,8 % |
102,7 |
105,8 |
103,4 |
|
Comité des régions |
408 |
411 |
0,7 % |
59,4 |
61,9 |
59,9 |
|
Médiateur |
38 |
42 |
10,5 % |
5,8 |
7,4 |
7 |
|
Contrôleur de protection des données |
15 |
19 |
26,7 % |
1,3 |
2,9 |
2,8 |
|
Total autres institutions |
11.962 |
12.312 |
2,9 % |
2.274,1 |
2.373,8 |
2.347,4 |
|
TOTAL |
35.103 |
36.215 |
3,2 % |
6.121,3 |
6.388,7 |
6.308,1 |
|
Marge sous plafond |
35,7 |
-28,7 |
51,9 |
|||
|
Source : « jaune » annexé au PLF 2005 |
||||||
* 44 La modulation des aides directes d'un montant supérieur à 5.000 euros se traduira par une réduction de 3 % de leur montant en 2005, de 4 % en 2006 et de 5 % de 2007 à 2012. Les économies correspondantes seront affectées au développement rural.
* 45 Améliorer la compétitivité et la restructuration du secteur agricole, améliorer l'environnement par un soutien à la gestion de l'espace rural, améliorer la qualité de vie dans les zones rurales et promouvoir la diversification des activités économiques.
* 46 Il convient de rappeler que l'accord conclu au Conseil européen de Copenhague prévoit la mise en oeuvre progressive des aides directes de la PAC dans les nouveaux Etats membres : 25 % en 2004 (l'impact se faisant sur le budget 2005), 30 % en 2005, 35 % en 2006, 40 % en 2007 puis 10 % supplémentaires par an, jusqu'à un alignement intégral en 2013 sur les versements effectués dans le reste de l'Union.
* 47 Et un niveau effectif de dépenses de 44,46 milliards d'euros, pour 44,86 milliards d'euros de crédits disponibles (dont 40,12 milliards au titre des dépenses de marché).
* 48 L'excédent de crédits de paiement enregistré en 2003 était ainsi de 3,3 milliards d'euros, malgré la restitution intervenue à l'automne 2003.
* 49 Les rebudgétisations sont limitées aux crédits non utilisés en 2000, et les engagements des programmes adoptés sont effectués automatiquement, en général le 30 avril de chaque année, sur la base des décisions de participation des fonds. Ce mécanisme permet de supprimer toute reprogrammation d'année en année, et d'éviter la concentration des engagements en fin de période, qui avait été constatée lors de la programmation 1994-1999.
La contrepartie de cette disposition réside dans la règle dite du « dégagement d'office », qui consiste en l'annulation automatique des engagements qui n'ont pas fait l'objet d'une demande de paiement recevable auprès de la Commission à l'issue de la deuxième année (règle dite « n+2 ») suivant celle de l'engagement. Cette règle n'a pleinement joué son effet qu'au 31 décembre 2003.
Il convient également de rappeler que les engagements ne correspondent pas à un mouvement physique des fonds, mais font l'objet d'un « contrat financier » entre la Commission et l'Etat bénéficiaire pour l'allocation de fonds européens en cofinancement de programmes nationaux. La Commission effectue les paiements sous la forme de remboursements de dépenses effectives qui lui sont certifiées.
* 50 Le taux de 89 % en 2003 a cependant été obtenu par la restitution de près de 5 milliards d'euros à l'automne 2003, sans laquelle le taux d'exécution aurait été ramené à 82 %.
* 51 La Commission souhaite en particulier relever de 60 millions d'euros en 2005 et de 59 millions d'euros en 2006 le plafond des crédits d'engagement de la sous-rubrique des fonds structurels, afin de tenir compte des dépenses supplémentaires au titre du programme Peace en Irlande du nord. Les crédits d'engagement de la sous-rubrique du fonds de cohésion seraient toutefois réduits d'autant, compte tenu de la perte d'éligibilité de l'Irlande à ces programmes à compter de 2004.
* 52 Environ 40 % des crédits d'engagement,t de la rubrique 4 fixés dans le projet de budget sont ainsi destinés aux pays balkaniques, méditerranéens et l'ex-Union soviétique, tandis que les pays asiatiques et d'Amérique latine reçoivent 17 % des crédits.
* 53 Les aides SAPARD consacrées à la Croatie ne seront toutefois proposées qu'à compter de 2006, afin de laisser suffisamment de temps à cet Etat pour mettre en place les structures décentralisées requises.