Note de présentation des crédits des Anciens combattants pour 2005

SENAT

II. L'ÉVOLUTION DES SUBVENTIONS DE FONCTIONNEMENT VERSÉES À L'ONAC ET À L'INI

Les subventions de fonctionnement attribuées à l'Office national des anciens combattants (ONAC) d'une part, et à l'Institution nationale des invalides (INI) d'autre part, s'élèveront, en 2005, respectivement à 36,5 millions d'euros, soit une baisse de près de 2 % par rapport à 2004, et à 7,24 millions d'euros, soit une hausse de près de 2 % par rapport à 2004. Au total, les moyens alloués à ces deux établissements publics restent donc stables entre 2004 et 2005 .

Parallèlement, les deux établissements bénéficieront de 1,287 million d'euros (en autorisations de programme) de subventions d'investissement , inscrites au budget de la défense 1 ( * ) , soit une baisse de près de 56 % par rapport aux dotations de l'année 2004. Les crédits de paiement s'élèveront à 1,699 million d'euros en 2005.

A. LA POURSUITE DE LA MODERNISATION DE L'ONAC

Etablissement public à caractère administratif placé sous la tutelle administrative du ministère de la défense, l'ONAC est chargé de veiller en toutes circonstances sur les intérêts matériels et moraux de ses ressortissants comme le résume sa devise « Mémoire Solidarité ». La vocation première de l'Office est la mise en oeuvre de l'action sociale et de la solidarité envers les anciens combattants. À ce titre, il propose aux anciens combattants et victimes de guerre un ensemble complet de services et prestations.

Avec 36,5 millions d'euros, la subvention de fonctionnement versée à l'ONAC en 2005 diminue de près de 2 % par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2004, après une diminution de l'ordre de 1,5 % enregistrée entre 2003 et 2004.

Cette diminution de la contribution de l'Etat aux frais administratifs de l'ONAC s'inscrit dans le cadre d'une volonté de rationalisation des dépenses de fonctionnement de l'ONAC qui s'est traduite par la signature fin 2002 d'un nouveau contrat d'objectifs et de moyens (2003-2007) intégrant une redéfinition des tâches des services départementaux et un calibrage des effectifs administratifs resserrés sur les missions pérennes.

1. Le début de la mise en oeuvre du nouveau contrat d'objectifs et de moyens en 2003

A la fin de l'année 1998, le conseil d'administration de l'ONAC avait engagé l'établissement public dans une démarche de modernisation qu'il avait qualifiée de « nouvel élan ». Cette démarche a fait l'objet de plusieurs volets de réalisation après une réflexion menée par le conseil d'administration en concertation avec les tutelles.

Un projet de service a ainsi été élaboré en 2000 en fixant les objectifs pour lesquels l'ONAC était engagé. Par la suite, l'ONAC a construit au cours du second semestre de l'année 2001, un contrat d'objectifs et de moyens sur la base du projet de service et des évolutions inéluctables de son activité pour les exercices futurs. Au cours de l'année 2001, ces évolutions ont été poursuivies : les services départementaux ont fait l'objet d'une redéfinition de leurs missions et le parc des établissements d'hébergement pour personnes âgées a commencé d'être inséré dans le dispositif de droit commun.

En 2002, l'ONAC a poursuivi cette évolution : les services départementaux ont vu, d'une part, leurs missions traditionnelles confortées (reconnaissance de la qualité de veuve d'anciens combattants, gestion de la rente viagère en faveur des harkis), ils se sont, d'autre part, engagés dans une profonde mutation de leurs missions et de leurs moyens par la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens entre l'ONAC et ses tutelles, le 4 novembre 2002.

L'année 2003 a constitué la première année de mise en oeuvre du nouveau contrat d'objectifs et de moyens, entré en application dès le 1 er janvier 2003.

Les orientations budgétaires pour 2003 ont notamment permis de mettre en oeuvre le plan de décroissance des effectifs budgétaires de l'ONAC qui prévoit que l'Office doit engager le reclassement et la formation d'un certain nombre de ses agents pour les cinq années à venir, dans le cadre des actions conduites par le ministère de la défense pour ses propres besoins. Ainsi, en 2003, l'ONAC a procédé à la suppression de 50 emplois d'adjoints administratifs dans ses services départementaux en application de la première annuité du contrat d'objectifs.

S'agissant de ses pôles d'hébergement et de réinsertion, l'ONAC a engagé un processus de réorganisation tant au niveau des textes de référence que du fonctionnement budgétaire et comptable, et a procédé à la suppression de six emplois suite à la fermeture de l'école de reconversion professionnelle de Béziers.

En outre, les services départementaux ont vu leurs missions traditionnelles confortées (reconnaissance de la qualité de veuve d'anciens combattants, gestion de la rente viagère en faveur des Harkis confiée à l'ONAC). A ces missions traditionnelles, l'ONAC a vu s'ajouter un volet « mémoire » avec la mise en place des « Délégués à la mémoire combattante » dans les services départementaux. Enfin, l'ONAC a fait rentrer progressivement dans le droit commun ses maisons de retraite en négociant des conventions tripartites avec les partenaires locaux.

2. La poursuite de la mise en oeuvre du contrat d'objectifs et de moyens en 2004

a) Bilan des activités de l'ONAC en 2004

D'après les informations fournies à votre rapporteur spécial par les services du ministère délégué aux anciens combattants, la deuxième année de mise en oeuvre du contrat d'objectifs et de moyens s'est déroulé normalement .

Des résultats appréciables ont été enregistrés s'agissant de l'intégration des maisons de retraite dans le droit commun, gage d'un meilleur financement par les collectivités locales. Ainsi, sur neuf maisons de retraite, six conventions tripartites ont été signées, et une septième devrait être validée d'ici la fin de l'année 2004.

En outre, il faut se féliciter de la poursuite par l'ONAC de la refondation de l'action sociale individuelle, de la progression des mesures d'accompagnement des veuves, enfin de la prise en compte par l'ONAC de la politique des pouvoirs publics définie en terme de prise en charge de la dépendance des personnes âgées.

b) Les implications budgétaires de la mise en oeuvre du contrat d'objectifs et de moyens en 2004
(1) Le budget de l'ONAC en 2004

Le budget primitif 2004 a été approuvé par le conseil d'administration le 4 novembre 2003. Son montant total s'établissait à 198,5 millions d'euros se décomposant comme suit :

- 110,1 millions d'euros de crédits ordinaires ;

- 88,4 millions d'euros de ressources à destination prédéterminée.

La décision modificative n°1 approuvée par le conseil d'administration du 29 juin 2004 a porté le budget de l'ONAC, tous crédits confondus, à 199 millions d'euros (dont 89,8 millions d'euros de ressources à destination prédéterminée).

Les financements contribuant au fonctionnement de l'établissement public sont les suivants :

- 49,4 millions d'euros issu de la subvention de l'Etat, soit 37,3 millions d'euros pour le fonctionnement et le personnel et 12,1 millions d'euros pour l'action sociale ;

- 45,9 millions d'euros de recettes en provenance des établissements (écoles de reconversion professionnelle et maisons de retraite) ;

- 10,7 millions d'euros provenant d'autres financements (CNASEA, RADP, dons et legs, Bleuet de France, amortissements, remboursement de prêts, produits exceptionnels) hors indemnisation.

En ce qui concerne les dépenses, les charges de personnel se situent à 62,04 millions d'euros. Les dépenses de matériel s'établissent à 21,60 millions d'euros.

Le fonds de roulement devrait baisser en 2004 par rapport à celui de l'exercice 2003 pour se situer à 24,35 millions d'euros soit, après déduction des provisions inutilisées et des travaux d'investissement gagés, 27 jours de fonctionnement de l'établissement public, ce qui s'inscrit dans les normes en la matière.

(2) La suppression de 50 emplois administratifs de catégorie C

L'application de la deuxième annuité du contrat d'objectifs et de moyens, conclu pour une durée de cinq ans, a entraîné à la suppression de 50 emplois d'adjoint administratif dans les services départementaux de l'ONAC , correspondant à une diminution de 1,6 million d'euros de la subvention de fonctionnement de l'Office.

(3) Le renforcement des effectifs de personnels paramédicaux

Dans les maisons de retraite gérées par l'ONAC, le renforcement des effectifs de personnels paramédicaux (infirmiers et aides soignants) a abouti à des créations nettes de postes ainsi qu'à des transformations d'emplois. Cette mesure a constitué la première étape de l'adaptation des effectifs des maisons de retraite en vue du conventionnement tripartite. Un important recrutement sur titre d'infirmiers et d'aides soignants a eu lieu au mois de juillet 2004.

(4) Le renforcement des équipes enseignantes dans les écoles de reconversion professionnelle

Le renforcement des équipes enseignantes dans les écoles de reconversion professionnelle a eu pour but de permettre la résorption de l'emploi précaire. Une partie de ces emplois a été pourvue après concours externe et interne à la rentrée de septembre 2004.

3. Les conséquences budgétaires de l'application du contrat d'objectifs et de moyens en 2005

a) La suppression de 50 emplois supplémentaires

L'application de la troisième annuité du contrat d'objectifs aboutira à la suppression de 50 emplois d'agents administratifs dans les services départementaux de l'ONAC, ce qui entraînera une diminution de la subvention de fonctionnement de 1,6 million d'euros en 2005.

Cette somme recouvre à la fois les rémunérations et primes affectées à ces emplois, pour un montant de 1,325 million d'euros, ainsi que les crédits de fonctionnement afférents, pour un montant de près de 275.000 euros.

En outre, la suppression de postes dans les maisons de retraites dans le cadre de l'externalisation de certaines activités permet à l'ONAC de réaliser, sur ses ressources propres, une économie de près de 500.000 euros. Ces crédits devraient faire l'objet d'un redéploiement dans les comptes de fonctionnement pour couvrir les charges d'externalisation.

b) Les mesures d'ajustements

L'ONAC bénéficie tout d'abord d'une augmentation de plus de 560.000 euros destinée à financer « l'ajustement du montant de la subvention de l'Etat aux besoins de l'établissement » .

Par ailleurs, il bénéficie de 294.217 euros au titre de la revalorisation des indemnités des agents de l'ONAC.

c) Les moyens nouveaux

L'établissement bénéficiera de plusieurs mesures nouvelles en 2005, financées sur ressources propres, consistant notamment dans la création d'emplois nouveaux, pour un montant total de l'ordre de 2,24 millions d'euros.

Les mesures de personnel financées en totalité sur les ressources propres de l'ONAC

Le projet de budget des anciens combattants pour 2005 mentionne les mesures suivantes pour un coût total de 2,24 million d'euros, financé en totalité sur les ressources propres de l'établissement public :

- la création de 60 emplois de délégués à la mémoire combattante pour permettre la contractualisation des assistants mémoire parvenus en fin de contrat en 2003 et 2004 pour un coût total de 1,6 million d'euros ;

- la création d'emplois de titulaires au sein du pôle écoles de reconversion professionnelle de l'ONAC pour un coût de 605.746 euros financée par redéploiement des crédits de vacation ;

- l'amélioration du pyramidage du corps des professeurs des écoles de reconversion professionnelle de l'ONAC pour un coût de 23.574 euros.

B. LA SUBVENTION DE FONCTIONNEMENT DE L'INI POUR 2005 : + 2 %

1. Rappel des missions de l'INI

Etablissement public à caractère administratif, l'Institution nationale des invalides (INI) exerce des missions de nature hospitalière prévues par les textes fondateurs, essentiellement : héberger dans son centre de pensionnaires les plus grands invalides de guerre, et dispenser dans son centre médico-chirurgical des soins en hospitalisation et en consultation aux malades et blessés en vue de leur réadaptation fonctionnelle, professionnelle et sociale.

L'établissement est désormais inséré dans le service public hospitalier et perçoit depuis le 1 er juin 2001 la dotation globale hospitalière . L'INI s'est parallèlement engagée dans une démarche d'amélioration de la qualité et de la sécurité des soins délivrés aux patients : l'année 2003 a ainsi officialisé l'accréditation de l'INI par l'Agence nationale d'accréditation des établissements de santé (ANAES) .

Pour exercer ses missions d'accueil des plus grands invalides et de soins sur le handicap, l'INI reçoit, outre la dotation globale, une subvention de l'Etat et une participation des pensionnaires.

Evolution des différentes sources de financement de l'INI de 1994 à 2003

(section fonctionnement)

(en euros)

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

activités

médicales

10 318 004,96

11 929 639,94

13 266 432,73

13 270 757,65

13 515 124,39

13 378 636,65

16 252 556,18

14 698 953,62

13 716 351,41

15 653 935,91

redevances pensionnaires

1 289 177,96

1 034 882,53

1 113 043,73

1 191 861,07

1 152 062,41

1 226 881,58

1 235 211,02

1 184 226,77

1 114 138,98

1 167 378,56

subvention d'exploitation

6 021 317,71

6 139 638,57

6 302 597,12

6 330 378,06

6 539 513,26

6 542 562,24

6 712 635,13

6 833 150,30

6 240 000,00

6 501 085,00

produits divers

441 016,08

710 536,17

555 261,43

1 136 654,55

579 786,55

676 813,21

1 448 071,81

693 341,14

734 020,65

1 865 857,23

totaux

18 069 516,71

19 814 697,21

21 237 335,01

21 929 651,32

21 786 486,62

21 824 893,68

25 648 474,13

23 409 671,83

21 804 511,04

25 188 256,70

Source : ministère délégué aux anciens combattants

2. Le budget prévisionnel de l'INI pour 2005

Le budget prévisionnel de l'INI pour 2005 sera construit sur la base d'un encadrement strict des dépenses de fonctionnement et sur la réalisation d'investissements inscrits de façon prioritaire dans le cadre du nouveau projet d'établissement.

En matière de personnel, le budget de l'INI pour 2005 prévoit la création de trois nouveaux postes.

S'agissant des investissements , l'Institution poursuivra les actions entreprises visant à améliorer la sécurité des personnes et des biens, les investissements inscrits au projet d'établissement, le déploiement du système d'informatisation hospitalière et la préparation au passage à la tarification à l'activité.

S'agissant des recettes , le budget pour 2005 prendra comme base de calcul une augmentation de la subvention de fonctionnement de l'ordre de 140.000 euros, et qui s'établira donc à 7,24 millions d'euros, notamment pour financer les nouvelles mesures de personnel. Par ailleurs, une renégociation de la dotation globale de fonctionnement sera entreprise afin de consolider le financement de l'activité du centre médico-chirurgical au niveau d'activité qui est le sien pour les patients relevant du régime de l'assurance maladie.

De plus, la mise en place de la comptabilité analytique a permis de dégager des coûts de fonctionnement par activité. Les prix de journée en 2005 seront donc à hauteur des coûts analytiques constatés. Enfin, une revalorisation du forfait soins et du montant de la redevance maximale versée par les pensionnaires est également envisagée.

a) Les mesures d'ajustement

L'ajustement du montant de la subvention de l'Etat lié aux besoins de l'établissement entraîne une dépense supplémentaire de 50.000 euros en 2005.

b) Des moyens nouveaux financés en totalité sur les ressources propres de l'INI

L'amélioration du pyramidage du corps des infirmiers de l'établissement, d'une part, de celui des techniciens paramédicaux, d'autre part, entraîne un coût de plus de 35.000 euros, financé en totalité sur les ressources propres de l'établissement public.

En outre, la création d'un emploi de technicien paramédical (ergothérapeute) entraînera un coût de 37.034 euros pour l'établissement en 2005.

c) Des transferts d'emplois entre le ministère de la défense et l'INI

En 2005, le transfert de cinq emplois entre l'INI et le ministère de la défense entraîne l'augmentation de 88.427 euros de la subvention de fonctionnement à l'établissement public, inscrite au chapitre 36-50 du budget des anciens combattants.

* 1 Chapitre 67-10 article 70 : Subventions aux organismes sous tutelle - Travaux de sécurité dans les établissements publics sous tutelle.