SENAT
DEUXIÈME PARTIE : LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
I. LES IMPLICATIONS DE LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOUT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF) POUR LE BUDGET DES ANCIENS COMBATTANTS
A. UNE ORGANISATION COMMUNE AVEC CELLE DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE POUR LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF
L'organisation mise en place pour préparer l'entrée en vigueur de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) concernant le budget des anciens combattants est commune au budget de la défense et à celui des anciens combattants.
Un comité ministériel, co-présidé par les adjoints du secrétaire général pour l'administration et du chef d'état-major des armées, pilote les travaux d'organisation depuis le mois de février 2003. Ce comité définit le calendrier et un plan de travail ; il prépare également les propositions soumises au ministre de la défense et au secrétariat d'Etat aux anciens combattants sur la base de leurs orientations.
Quatre groupes de travail ministériels ont été constitués : le premier est consacré à la réflexion sur la performance et le pilotage par objectif ; le second a pour objet de déterminer les nouvelles modalités du pilotage budgétaire, le troisième groupe est chargé d'examiner les conséquences de la loi organique sur la gestion des ressources humaines tandis que le dernier groupe est centré sur la conduite du changement.
La direction des affaires financières continue, pour sa part, à suivre l'ensemble des travaux interministériels menés par la direction de la réforme budgétaire, et à en assurer la diffusion.
B. LA DÉFINITION D'UNE MISSION MINISTÉRIELLE COMPOSÉE DE DEUX PROGRAMMES
La mission « Mémoire et liens avec la Nation » recouvre le périmètre de l'actuel budget consacré aux anciens combattants et les moyens dédiés notamment à la journée annuelle de préparation à la défense. Cette mission ministérielle est composée de deux programmes:
- le programme « Liens entre la nation et son armée » ;
- le programme « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ».
1. Le programme « Liens entre la nation et son armée »
Le programme « Liens entre la Nation et son armée » retrace l'ensemble des actions destinées à favoriser et à développer le lien entre les forces armées et les citoyens. Il comprend quatre actions :
- l'action 1 « Journée d'appel de préparation à la défense » identifie le rôle de la direction du service national dans sa participation au parcours citoyen, dans le cadre de la journée d'appel de préparation à la défense (JAPD) ;
- l'action 2 « Politique de mémoire » regroupe une partie des effectifs de la Direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA) et les dotations ou subventions accordées à des fondations ou associations qui oeuvrent au profit de la mémoire des conflits armés. Elle contient également les crédits destinés aux contrats de plan Etat-régions pour la politique de la mémoire ;
- l'action 3 « Promotion et valorisation du patrimoine culturel » comprend l'ensemble des services des archives du ministère de la défense et les trois musées placés sous la tutelle de la DMPA ;
- l'action 4 « Communication » identifie les crédits de la Délégation à l'information et à la communication de la défense (DICOD) et ceux de l'Etablissement de communication et de production audiovisuelle de la défense (ECPAD).
Ce programme recouvre des dépenses des titres III, IV, V et VI, et regroupe des crédits de deux sections budgétaires actuelles : celle de la défense (section 70) et celle des anciens combattants (section 04).
S'agissant du budget des anciens combattants, les crédits du chapitre 46-03, article 10, « Frais de voyage des familles pour se rendre sur les tombes des ressortissants bénéficiant de la sépulture perpétuelle aux frais de l'Etat », et du chapitre 46-04, article 20, « Subvention en faveur des actions de mémoire », sont intégrés au sein de l'action 2 « Politique de la mémoire », pour un montant respectif de 205.224 euros et de 1.613.114 euros afin de couvrir le financement des aides et subventions aux actions de mémoire et de solidarité .
2. Le programme « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant »
Le programme « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » retrace les prestations du droit à réparation ou de la reconnaissance au profit des bénéficiaires du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre : anciens combattants des guerres de 1914/1918 et de 1939/1945, Indochine, Afrique du Nord, opérations extérieures (Opex) ; victimes civiles ; militaires et appelés ; victimes d'attentas, ayants cause.
Ce programme comprend quatre actions :
- l'action 1 « administration de la dette viagère » identifie les crédits liés au versement des pensions militaires d'invalidité et de la retraite du combattant ;
- l'action 2 « gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité » regroupe les crédits relatifs aux soins médicaux gratuits et au suivi sanitaires des anciens militaires ainsi qu'à l'appareillage des mutilés ;
- l'action 3 « solidarité » comprend les crédits relatifs à l'attribution des cartes et titres, aux emplois réservés, au Fonds de solidarité des anciens d'Indochine et d'AFN, enfin aux subventions de fonctionnement de l'ONAC et de l'INI ainsi qu'aux dépenses sociales de l'ONAC ;
- l'action 4 « entretien des lieux de mémoire » regroupe les crédits affectés aux travaux d'entretien des nécropoles nationales.
La mise en oeuvre de ce programme repose sur la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) et, au niveau local, sur les directions interdépartementales des anciens combattants qui lui sont rattachées. Deux établissements publics apportent également leur concours à la réalisation de ce programme : l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) et l'Institution nationale des invalides (INI).
La DSPRS est en outre responsable de l'application du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre. Elle instruit les dossiers d'orphelins des victimes de la persécution nazie.
Ce programme est alimenté principalement par :
- les crédits de la section 04 « Anciens combattants », à l'exception des chapitres 46-03 article 10 et 46-04 article 20 regroupés au sein du programme 1 de la même mission ;
- les crédits de fonctionnement de la DSPRS (chapitre 34-01, article 28, section 70) ;
- en partie, les crédits de rémunération et charges sociales de la défense (chapitres 31-11, 31-12, 31-21, 31-22, 31-51, 31-96, 33-90 et 33-91) ;
- les subventions d'investissement à l'ONAC et à l'INI (chapitre 67-10, article 71, section 70).
*
Votre rapporteur spécial tient à souligner, à ce stade, que la présentation retenue ne permet pas de contourner la critique traditionnellement adressée à l'ancienne nomenclature budgétaire, à savoir le manque de lisibilité budgétaire de la politique de la mémoire .
Actuellement, les crédits consacrés à la mémoire sont en effet répartis entre la section 04 « Anciens combattants » et la section 70 « Défense ». En outre, la plupart des actions consacrées à la mémoire, relevant de la section Défense, figurent au sein d'articles englobant diverses dépenses, ce qui empêche toute réelle identification des crédits qui y sont consacrés.
La nouvelle architecture budgétaire permet certes de mieux identifier les crédits de la mémoire puisqu'elle crée trois actions, l'une « entretenir les lieux de mémoire » figurant au sein du programme 2 de la mission « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant », les deux autres « politique de mémoire » et « promouvoir et valoriser le patrimoine culturel » figurant au sein du programme 1 « Liens entre la Nation et son armée » de cette mission. Toutefois, la question se pose de savoir s'il n'aurait pas été plus pertinent de regrouper les crédits dédiés à la mémoire au sein d'un même programme. Une alternative pourrait consister à transférer certains crédits du programme 2 vers le programme 1 .
Ainsi, si un effort d'identification des crédits relatifs à la politique de la mémoire a bien été effectué, un effort en termes d'articulation et de rationalisation des moyens dédiés à cette politique est encore nécessaire .
3. Les objectifs et indicateurs associés à ces programmes
a) Le programme « Liens entre la Nation et son armée »
S'agissant du programme « Liens entre la Nation et son armée », seule l'action 2 « Politique de mémoire » regroupe des crédits de l'actuelle section budgétaire anciens combattants.
Les deux objectifs associés à cette action sont les suivants :
1 - sensibiliser à la mémoire des conflits , objectif qui sera évalué par l'intermédiaire de deux indicateurs : le nombre de visiteurs (payants ou décomptés au moyen d'un système fiable) dans les mémoriaux dépendant de la Défense, d'une part, le nombre de consultations du site « Mémoire des hommes », d'autre part ;
2 - maîtriser le coût des actions de mémoire , objectif évalué par un indicateur : l'évolution du coût des actions de mémoire.
Votre rapporteur spécial se doit de constater le caractère déclaratoire de ces objectifs, qui ne correspondent que de manière limitée à l'esprit de la LOLF .
Ainsi, le premier objectif « sensibiliser à la mémoire des conflits » ne vise pas précisément à l'amélioration de la dépense mais recouvre plutôt une déclaration d'intention . En outre, les deux indicateurs associés à cet objectif sont de purs indicateurs d'activité et ne permettent pas de mesurer véritablement le degré de sensibilisation à la mémoire de l'ensemble des citoyens.
b) Le programme « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant »
Ce programme regroupe l'essentiel des crédits budgétaires actuellement inscrits au budget des anciens combattants.
D'après les documents fournis par le ministère délégué aux anciens combattants s'agissant de la construction des objectifs et indicateurs associés à ce programme, il n'est pas possible de définir de politique volontariste par rapport aux actions de ce programme. En revanche, ce programme concernant une population qui ne peut qu'aller en diminuant, les entrées dues aux militaires actuels ne compensant pas à moyen terme l'érosion démographique attendue, il paraît opportun de s'interroger sur l'évolution du coût du service rendu.
L'objectif global retenu pour le programme consiste à rendre le service attendu au moindre coût en maintenant et en réduisant les coûts d'activité des services déconcentrés. L'indicateur associé à cet objectif global est la dépense globale par agent des services déconcentrés .
Votre rapporteur spécial constate que cet objectif est plus pertinent que ceux retenus pour l'action 2 du programme « Liens entre la Nation et son armée ». Il s'agit en effet de tendre vers un meilleur rapport coût/efficacité du service rendu. Toutefois, l'indicateur retenu (dépense globale par agent) ne permettra pas forcément de juger de l'évolution de ce rapport coût/efficacité, ni de la réelle amélioration de la qualité du service rendu au citoyen .
Puis les objectifs et indicateurs retenus sont déclinés en fonction des actions du programme.
(1) Action 1 « administration de la dette viagère »
Trois objectifs sont associés à cette action :
1- Liquider les pensions au moindre coût et avec la meilleure efficacité possible (du point de vue du contribuable). Pour évaluer la faisabilité de cet objectif, deux indicateurs ont été prévus, l'un relatif à la dépense moyenne de liquidation d'un dossier de pension, l'autre retraçant le nombre moyen de dossiers traités par agent ;
2- Liquider les retraites du combattant au moindre coût et avec la meilleure efficacité possible (du point de vue du contribuable). Deux indicateurs sont associés à la réalisation de cet objectif, l'un relatif à la dépense moyenne de liquidation d'un dossier de retraite du combattant, l'autre retraçant le nombre moyen de dossiers traités par agent ;
3- Améliorer les délais de traitement des dossiers de pensions (du point de vue de l'usager). Un indicateur de durée est prévu : le délai moyen de traitement d'un dossier de pension.
(2) Action 2 « gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité »
Trois objectifs sont associés à cette action :
1- Payer les soins médicaux gratuits au moindre coût et avec la meilleure efficacité possible (du point de vue du contribuable) avec deux indicateurs associés, l'un relatif à la dépense moyenne de liquidation d'un dossier de soins médicaux gratuits, l'autre retraçant le nombre de dossiers traités par agent ;
2- Fournir les prestations d'appareillage au moindre coût et avec la meilleure efficacité possible (du point de vue du contribuable) avec deux indicateurs prévus, l'un relatif à la dépense moyenne de liquidation d'un dossier d'appareillage, l'autre retraçant le nombre de dossiers traités par agent ;
3- Améliorer les délais de traitement des demandes d'appareillage (du point de vue de l'usager), un indicateur de durée (délai moyen de traitement d'un dossier d'appareillage) étant prévu.
(3) Action 3 « solidarité »
Les objectifs et indicateurs de cette action portent sur les deux établissements publics ONAC et INI qui sont opérateurs pour l'Etat de la réalisation de cette action.
Trois objectifs sont associés à cette action :
1- Stabiliser le coût à l'acte de l'activité « solidarité » de l'ONAC (du point de vue du contribuable). Un indicateur de coût est prévu pour évaluer la réalisation de cet objectif : la dépense moyenne par acte de solidarité :
2- Délivrer les cartes et titres au moindre coût et avec la meilleure efficacité possible (du point de vue du contribuable). Cet objectif concerne l'ONAC ; un indicateur retraçant le nombre de dossiers traités par agent y est associé ;
3- Fournir les prestations médicales, paramédicales et hôtelières aux pensionnaires et hospitalisés de l'INI au meilleur rapport qualité-prix (du point de vue de l'usager). Trois indicateurs sont prévus, l'un relatif au coût du point d'indice synthétique d'activité (ISA), l'autre concernant le coût moyen des prestations d'hôtellerie par journée réalisée d'hébergement ou d'hospitalisation, enfin un indice de satisfaction.
(4) Action 4 « Entretien des lieux de mémoire »
Un objectif est associé à cette action : entretenir les nécropoles nationales au moindre coût et avec la meilleure efficacité possible (du point de vue du contribuable).
Deux indicateurs sont prévus pour évaluer la réalisation de cet objectif : l'un relatif à la dépense moyenne d'entretien par m², l'autre retraçant la surface moyenne entretenue par agent.
*
Globalement, l'ensemble des objectifs retenus visent au moindre coût des services rendus par l'administration des anciens combattants et se fondent, pour la plupart, sur des indicateurs d'activité et de moyens pour y parvenir, indicateurs qui ne sont pas les plus pertinents pour juger de l'amélioration de la dépense et du service rendu à l'usager . La réflexion sur les objectifs et les indicateurs de performance reste donc à approfondir .
Grille de concordance entre la nomenclature budgétaire actuelle et la nomenclature budgétaire issue de l'application de la LOLF s'agissant du programme « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » de la mission « Mémoire et liens avec la Nation » pour les crédits figurant dans le projet de loi de finances pour 2005
|
Chapitre |
Article |
Section |
Agrégat |
Programme |
Action |
TOTAL |
|
3131 |
10 |
70 |
01 |
7 |
3 |
0 € |
|
3131 |
20 |
70 |
01 |
7 |
3 |
0 € |
|
3131 |
91 |
70 |
01 |
7 |
3 |
0 € |
|
3132 |
10 |
70 |
01 |
7 |
3 |
0 € |
|
3132 |
20 |
70 |
01 |
7 |
3 |
0 € |
|
3292 |
10 |
70 |
08 |
7 |
4 |
880 335 € |
|
3297 |
10 |
70 |
08 |
7 |
1 |
3 908 520 € |
|
3297 |
10 |
70 |
08 |
7 |
2 |
6 467 670 € |
|
3297 |
10 |
70 |
08 |
7 |
3 |
465 300 € |
|
3297 |
10 |
70 |
08 |
7 |
4 |
1 861 200 € |
|
3297 |
20 |
70 |
08 |
7 |
2 |
805 791 € |
|
3297 |
20 |
70 |
08 |
7 |
3 |
0 € |
|
3390 |
81 |
70 |
01 |
7 |
3 |
0 € |
|
3391 |
81 |
70 |
01 |
7 |
3 |
0 € |
|
3650 |
10 |
04 |
22 |
7 |
3 |
36 500 000 € |
|
3650 |
20 |
04 |
21 |
7 |
3 |
7 238 427 € |
|
3703 |
10 |
70 |
06 |
7 |
2 |
1 679 541 € |
|
3703 |
20 |
70 |
06 |
7 |
2 |
152 086 € |
|
3703 |
50 |
70 |
08 |
7 |
1 |
8 903 592 € |
|
3703 |
50 |
70 |
08 |
7 |
2 |
11 378 722 € |
|
3703 |
50 |
70 |
08 |
7 |
3 |
893 797 € |
|
3703 |
50 |
70 |
08 |
7 |
4 |
13 200 693 € |
|
3703 |
60 |
70 |
08 |
7 |
1 |
1 682 796 € |
|
3703 |
60 |
70 |
08 |
7 |
2 |
2 150 601 € |
|
3703 |
60 |
70 |
08 |
7 |
3 |
168 929 € |
|
3703 |
60 |
70 |
08 |
7 |
4 |
2 494 957 € |
|
4604 |
10 |
04 |
22 |
7 |
3 |
252 151 € |
|
4620 |
10 |
04 |
21 |
7 |
1 |
2 190 168 122 € |
|
4620 |
20 |
04 |
21 |
7 |
1 |
30 831 878 € |
|
4621 |
10 |
04 |
21 |
7 |
1 |
600 000 000 € |
|
4630 |
10 |
04 |
7 |
2 |
5 637 776 € |
|
|
4630 |
20 |
04 |
7 |
3 |
34 735 € |
|
|
4630 |
30 |
04 |
7 |
3 |
30 000 000 € |
|
|
4630 |
40 |
04 |
7 |
2 |
186 000 000 € |
|
|
4630 |
50 |
04 |
7 |
2 |
79 500 000 € |
|
|
4630 |
60 |
04 |
7 |
2 |
9 140 000 € |
|
|
4630 |
70 |
04 |
7 |
3 |
205 200 000 € |
|
|
4651 |
10 |
04 |
22 |
7 |
3 |
12 600 000 € |
|
4722 |
20 |
04 |
22 |
7 |
3 |
0 € |
|
4722 |
30 |
04 |
22 |
7 |
3 |
0 € |
|
6710 |
70 |
70 |
08 |
7 |
3 |
1 699 000 € |
Source : ministère délégué aux anciens combattants
C. UNE EXPÉRIMENTATION DANS LE PRÉSENT PROJET DE BUDGET
1. Objet de l'expérimentation
Une expérimentation de globalisation des crédits de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) va être menée en 2005 .
Dans la grille « missions programmes actions » du ministère de la défense, la DSPRS est située dans la mission « mémoire et liens avec la nation », au sein du programme 7 « mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ». L'expérimentation portera principalement sur l'activité des services déconcentrés. Elle permettra de globaliser d'un côté les crédits inscrits sur le titre IV de la section budgétaire des anciens combattants (la section 04) et d'un autre côté les crédits inscrits sur le titre III de la section défense (la section 70), rémunérations et charges sociales des personnels civils des services déconcentrés, frais de fonctionnement des services déconcentrés et entretien courant des nécropoles.
2. Impact budgétaire et sur la nomenclature
a) Section budgétaire « anciens combattants »
S'agissant de la section budgétaire des anciens combattants, l'expérimentation de globalisation sur le budget des anciens combattants représentera 515,5 millions d'euros, soit près de 15 % du budget des anciens combattants. Hors pensions militaires d'invalidité et retraite du combattant, 82 % des crédits seront inclus dans le périmètre de la globalisation.
A l'exception des chapitres 46-20 et 46-21 qui retracent les sommes dues au titre de la dette publique et des articles non gérés par la DSPRS, les chapitres suivants seront concernés par la globalisation : 46-03 article 30, 46-04 article 30, 46-10, 46-24, 46-27, 46-28 et 47-22 .
L'ensemble de ces crédits sera identifié dans un nouveau chapitre 46-30 intitulé « prestations et avantages ouverts aux bénéficiaires du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre » dont la ventilation sera la transposition de la nomenclature actuelle, les anciens chapitres précédemment cités devenant des articles.
b) Section budgétaire « défense »
L'ensemble des crédits du chapitre 34-01/28 est concerné, soit 6,497 millions d'euros. S'agissant des rémunérations et charges sociales, la masse salariale concernée, pour les personnels civils, représente 34,377 millions d'euros. L'ensemble de ces crédits sera identifié sur un chapitre 37-03. Les modalités de l'exécution budgétaire feront l'objet d'un référentiel associant la DSPRS, et le Secrétariat général pour l'administration (SGA).
3. Dispositif de pilotage par la performance
L'objectif de l'expérimentation étant de valider les mécanismes de gestion globalisée des moyens et de fongibilité asymétrique des crédits, d'une part, et de tester le dispositif de pilotage par la performance des politiques publiques et des moyens dont l'expérimentateur a la responsabilité, d'autre part, des phases de test ont été élaborées, telles que retracées ci-après :
1. définition des objectifs opérationnels correspondant à la déclinaison des objectifs de performance nationaux devant être testés pendant l'expérimentation ; vérification de leur pertinence ;
2. définition des objectifs opérationnels complémentaires intéressant le responsable du programme ou l'expérimentateur ; vérification de leur pertinence ;
3. définition des modalités de collecte des indicateurs devant être testées et vérification de leur fiabilité ;
4. fixation des valeurs-cibles à tester et vérification de la pertinence des modalités de définition de ces valeurs-cibles ;
5. définition des modalités de dialogue de gestion devant être testées et vérification de leur pertinence.