M. Paul GIROD
IV. LES AUTRES CRÉDITS DES CHARGES COMMUNES
A. LE BLEU « CHARGES COMMUNES » HÉBERGE LE BUDGET DES POUVOIRS PUBLICS
Le titre II regroupe tous les crédits destinés :
- au fonctionnement du pouvoir judiciaire pour le Conseil constitutionnel, la Haute cour de justice et la Cour de justice de la République (chapitres 20-51, 20-61, 20-62 et 20-63) ;
- au fonctionnement du pouvoir exécutif au titre de la présidence de la République (chapitres 20-11 et 20-12) ;
- au fonctionnement du pouvoir législatif pour l'Assemblée nationale et le Sénat (chapitres 20-21, 20-31, 20-32 et 20-41).
Ventilation des dotations
(en millions d'euros)
Composantes du titre II |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
LFI 2004 |
PLF 2005 |
Présidence de la République |
12,97 |
13,32 |
15,3 |
17,15 |
15,10 |
30,87 |
31,33 |
31,90 |
Parlement |
662,35 |
691,94 |
709,01 |
732,27 |
756,99 |
775,98 |
793,09 |
804,96 |
Conseil constitutionnel |
4,01 |
4 |
6,99 |
5,53 |
6,02 |
5,35 |
5,54 |
6,59 |
Cours de justice |
0,62 |
0,92 |
0,65 |
0,68 |
1,00 |
0,67 |
1,00 |
0,95 |
Totaux |
679,95 |
710,18 |
731,93 |
755,63 |
779,10 |
812,87 |
830,96 |
844,40 |
Le budget de la présidence de la République progresserait pour 2005 de 1,8 %. Il convient de remarquer que le travail de clarification opéré sur cette section budgétaire, consistant à prendre en compte dès la dotation initiale les ouvertures complémentaires de crédits accordés précédemment à la présidence de la République en cours de gestion, est désormais achevé.
Les crédits alloués à l'Assemblée nationale et au Sénat progresseraient de 1,5 %, soit moins que l'hypothèse d'inflation qui sous-tend le présent projet de loi de finances pour 2005. Les crédits mis à la disposition de la chaîne parlementaire pour les deux assemblées s'élèveraient au total à 14,92 millions d'euros contre 14,73 millions d'euros en 2004.
Ceux attribués au Conseil constitutionnel passeraient de 5,54 millions d'euros en 2004 à 6,59 millions d'euros en 2005.
B. LES DÉPENSES COMMUNES DE PERSONNEL ET DE CHARGES SOCIALES
1. Les dépenses de personnel
Le chapitre 31-94 « mesures générales intéressant les agents du secteur public » constitue le chapitre réservoir permettant de provisionner d'éventuelles augmentations du point « fonction publique » ayant un impact sur l'exécution de la loi de finances de l'année. Il n'est pas doté pour 2005. 200 millions d'euros y figuraient au titre des crédits votés pour 2004, soit l'équivalent budgétaire d'une augmentation générale de demi point sur six mois.
Le gouvernement fait valoir que, pour 2005, 400 millions d'euros sont déjà inscrits sur les différents fascicules ministériels au titre des mesures catégorielles, ce qui équivaut en moyenne à une augmentation d'un demi point du point fonction publique pour tous les agents de l'Etat.
Votre rapporteur spécial souhaite également souligner la progression constante de la masse salariale et des dépenses induites de personnel, même lorsque aucune augmentation générale des rémunérations des agents de l'Etat n'est accordée. Le tableau ci-après montre les tensions inflationnistes qui existent sur les dépenses induites de personnel.
Principales composantes des dépenses induites de
personnel de l'Etat
en loi de finances initiale
(montants en milliards d'euros)
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
I |
|
|
|
|
|
|
|
Rémunérations principales 33 ( * ) |
45,959 |
47,221 |
48,636 |
50,160 |
50,694 |
51,926 |
52,011 |
Indemnités résidentielles |
1,081 |
1,108 |
1,190 |
1,213 |
1,282 |
1,443 |
1,503 |
Primes et indemnités |
7,270 |
7,331 |
8,483 |
9,093 |
9,513 |
10,163 |
10,844 |
Supplément familial de traitement |
0,731 |
0,750 |
0,751 |
0,751 |
0,747 |
0,760 |
0,754 |
Autres charges connexes |
0,584 |
0,788 |
0,818 |
0,846 |
0,940 |
0,883 |
0,847 |
Provisions et crédits non ventilés par nature |
0,545 |
0,564 |
0,010 |
0,016 |
0,050 |
0,009 |
0,396 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Total (I) : Rémunérations d'activité |
56,170 |
57,762 |
59,887 |
62,079 |
63,226 |
65,184 |
66,354 |
Evolution annuelle |
2,2% |
2,8% |
3,7% |
3,7% |
1,8% |
3,1% |
1,8% |
|
|
|
|
|
|
|
|
dont masse salariale 34 ( * ) |
54,465 |
56,032 |
58,250 |
60,339 |
61,359 |
63,307 |
64,655 |
|
|
|
|
|
|
|
|
II |
|
|
|
|
|
|
|
Cotisations sociales 35 ( * ) |
10,748 |
10,928 |
11,333 |
11,236 |
10,368 |
11,341 |
11,166 |
Prestations sociales |
1,541 |
1,662 |
1,780 |
1,930 |
1,953 |
2,073 |
2,093 |
Pensions |
22,014 |
22,963 |
26,569 |
28,583 |
29,418 |
30,980 |
32,147 |
Divers 36 ( * ) |
0,302 |
0,254 |
0,268 |
0,360 |
0,521 |
0,136 |
0,185 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Total (I+II) : Frais de personnel |
90,775 |
93,569 |
99,837 |
104,188 |
105,486 |
109,714 |
111,944 |
|
|
|
|
|
|
|
|
III |
|
|
|
|
|
|
|
Taxes sur les transports et salaires |
0,327 |
0,349 |
0,352 |
0,358 |
0,415 |
0,450 |
0,446 |
Frais de déplacement |
1,171 |
1,118 |
1,165 |
1,144 |
1,195 |
1,054 |
1,152 |
Enseignement privé |
5,496 |
5,664 |
5,844 |
6,050 |
6,167 |
6,350 |
6,490 |
Autres 37 ( * ) |
1,083 |
1,066 |
0,980 |
0,919 |
0,586 |
0,685 |
0,325 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Total (I+II+III) : Dépenses induites |
98,852 |
101,767 |
108,178 |
112,659 |
113,849 |
118,253 |
120,357 |
Evolution annuelle |
4,0% |
2,9% |
6,3% |
4,1% |
1,1% |
3,9% |
1,8% |
|
|
|
|
|
|
|
|
Pensions anciens combattants |
3,736 |
3,611 |
3,536 |
3,484 |
3,321 |
3,248 |
3,181 |
|
|
|
|
|
|
|
|
dont dépenses indexées 38 ( * ) |
93,879 |
96,415 |
102,535 |
106,744 |
107,935 |
112,417 |
114,529 |
2. Les pensions
Les fascicules ministériels disposent des crédits concernant leurs propres pensionnés, calculés en valorisant au point « mesure nouvelle » les dépenses constatées en 2003. Un arrêté de transfert intervient en début de gestion pour regrouper la totalité des crédits sur le budget des charges communes. En exécution en effet, le chapitre 32-97 du budget des charges communes sert au paiement de l'ensemble des pensions versées aux tributaires du code des pensions civiles et militaires de retraite et aux bénéficiaires d'allocations temporaires d'invalidité.
Les crédits de pension inscrits en projet de loi de finances sur le chapitre 32-97 des charges communes ne traduisent donc que la variation du nombre et du montant (effet volume et effet structure) des pensions attribuées au titre du code des pensions civiles et militaires de retraite et des allocations temporaires d'invalidité par rapport à la dernière année d'exécution connue au moment de la préparation du projet de loi de finances, soit 2003.
Le chapitre 32-97 des charges communes intègre également les crédits permettant de financer les pensions servies aux fonctionnaires retraités de France Télécom (loi n° 96-660 du 26 juillet 1996) et à partir de 1999 ceux permettant de financer les pensions servies aux fonctionnaires retraités de la Poste.
Pensions des fonctionnaires civils et militaires de l'Etat
(en millions d'euros)
|
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
Montant global des pensions |
29.540 |
30.928 |
32.146 |
33.779 |
35.758 |
Dont charges communes |
29.540 |
30.928 |
6.100 |
6.762 |
6.866 |
Dont ministères |
|
|
26.046 |
27.017 |
28.892 |
Le graphique ci-dessous illustre le dynamisme de dépenses liées aux pensions. Entre 2001 et 2002, elles ont progressé de 4,7 %. Elles ont encore progressé de 3,94 % entre 2002 et 2003 et poursuivent la tendance avec une augmentation de 5,27 % entre 2003 et 2004. En 2005, la progression serait de 5,8 %.
Progression des pensions servies par l'Etat
(en millions d'euros)
La progression de ces crédits sur le chapitre par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 ne prend pas en compte les revalorisations du point fonction publique que pourrait décider le gouvernement d'ici le 31 décembre 2005.
Votre rapporteur spécial, en raison du poids en exécution de ces dépenses sur le budget des charges communes, a souhaité identifier avec précision les charges et les ressources des pensions financées par l'Etat. Le tableau montre l'écart entre les pensions servies par l'Etat aux retraités de France Telecom et de la Poste et les compensations qu'il reçoit de ces deux entités. Il souligne que le taux de cotisation implicite de l'Etat employeur est de 60,2 % de la masse salariale.
Structure des dépenses et des recettes des pensions des fonctionnaires civils de l'Etat
(en millions d'euros)
EMPLOIS |
Exécution 2002 |
Exécution 2003 |
LFI 2003 |
PLF 2004 |
PLF 2004
|
PLF 04/LFI 03 |
Pensions (1) |
31.011 |
32.432 |
33.864 |
35.844 |
93,9 % |
5,8 % |
Civils hors P et T (2) |
19.291 |
20.397 |
21.408 |
22.870 |
59,9 % |
6,8 % |
La Poste |
2.534 |
2.646 |
2.778 |
2.925 |
7,7 % |
5,3 % |
France Télécom |
1.509 |
1.560 |
1.660 |
1.740 |
4,6 % |
4,9 % |
Militaires |
7.676 |
7.828 |
8.018 |
8.309 |
21,8 % |
3,6 % |
Majoration de pensions remboursées par le FSV |
1 |
1 |
0 |
0 |
0,0 % |
|
Transferts |
3.111 |
2.314 |
2.579 |
2.319 |
6,1 % |
-10,1 % |
Compensation (3) |
3.035 |
2.226 |
2.499 |
2.239 |
5,9 % |
-10,4 % |
Dont compensation au titre des personnels civils |
3.360 |
2.883 |
2.922 |
2.550 |
6,7 % |
-12,7 % |
dont compensation au titre des personnels militaires |
- 325 |
- 617 |
-423 |
-311 |
-0,8 % |
-26,5 % |
Versements à la CNAV et IRCANTEC (titulaires sans droits) |
76 |
38 |
80 |
80 |
0,2 % |
0 % |
Total emplois |
34.122 |
34.746 |
36.443 |
38.163 |
100,0 % |
4,7 % |
RESSOURCES |
Exécution 2002 |
LFI 2003 |
LFI 2004 |
PLF 2005 |
en % des emplois |
2005/2004 |
Cotisations salariales (4) |
4.583 |
4.643 |
4.687 |
4.693 |
12,3 % |
0,1 % |
Civils (hors P et T) et militaires |
4.353 |
4.418 |
4.464 |
4.472 |
11,7 % |
0,2 % |
France Telecom (5) |
230 |
225 |
223 |
221 |
0,6 % |
- 1,0 % |
Contribution des employeurs autres que l'Etat |
4.439 |
4.471 |
4.574 |
4.772 |
12,5 % |
4,3 ù |
Contribution France Télécom (5) |
1.100 |
1.076 |
1.071 |
1.069 |
2,8 % |
-0,2 % |
Remboursement La Poste (6) |
2.547 |
2.619 |
2.684 |
2.920 |
7,7 % |
8,8 % |
Cotisation patronale des Etablissements Publics |
792 |
776 |
819 |
783 |
2,1 % |
-4,4 % |
Transferts |
337 |
366 |
388 |
418 |
1,1 % |
7,7 % |
Etablissement de la soulte F. Télécom |
246 |
270 |
297 |
327 |
0,9 % |
10,0 % |
Reversement de la CNAV et de l'IRCANTEC (validations) |
79 |
84 |
80 |
80 |
0,2 % |
0,0 % |
Récupération des indus sur pension |
11 |
10 |
10 |
10 |
0,0 % |
0,0 % |
FSV |
1 |
1 |
1 |
1 |
0,0 % |
0,0 % |
Total ressources autres que Etat |
9.359 |
9.480 |
9.649 |
9.883 |
25,9 % |
2,4 % |
Contribution Etat (charge nette) |
24.763 |
25.266 |
26.794 |
28.280 |
74,1 % |
5,3 % |
Total ressources |
34.122 |
34.746 |
36.443 |
38.163 |
100,0 % |
4,7 % |
Masse des traitements (y compris NBI) |
47.393 |
47.858 |
46.915 |
46.998 |
|
|
Taux de cotisation implicite de l'Etat employeur (7) |
52,3 % |
52,8 % |
57,1 % |
60,2 % |
|
|
(1) les pensions comprennent les pensions d'ancienneté et les pensions d'invalidité.
(2) y.c. pensions Alsace-Lorrain, pensions du BAAC et, à compter de 2000, les crédits précédemment rattachés par voie de fonds de concours au titre de la contribution des établissements publics.
(3) Minimum vieillesse. Porté en exécution sur le chapitre 32-97-91 doté pour mémoire en LFI
(4) hors compensation La Poste et FSPOEIE
(5) Ligne de recettes non fiscales 502 : contribution libératoire employeur France Télécom et retenues salariales
(6) Les cotisations salariales prélevées sur les agents de La Poste sont conservées par l'établissement, en contrepartie normale de son remboursement à l'Etat des charges de pension liées à ses agents fonctionnaires (recette sur la ligne de recettes non fiscales 508)
(7) Le taux de cotisation implicite de l'Etat employeur correspond au quotient de la contribution de l'Etat en charge nette par la masse des traitements (y compris NBI).
C. LES RELATIONS AVEC LES RÉGIMES DE SÉCURITÉ SOCIALE
Le budget des charges communes supporte le versement de l'Etat au titre de la compensation des ressources et des charges des régimes de sécurité sociale. La compensation vieillesse tend à remédier aux inégalités provenant des déséquilibres démographiques et des disparités de capacités contributives entre les différents régimes, dont ceux assumés financièrement par l'Etat. Elle est construite sur un mécanisme à deux étages :
- le premier, la compensation démographique vieillesse, est institué entre les régimes obligatoires de base de l'assurance vieillesse ;
- le second, la « surcompensation », est institué entre les régimes spéciaux de retraite.
Les crédits ouverts en loi de finances pour 2004 sur le chapitre 33-91 article 40 des charges communes sont de 2.321 millions d'euros. Les versements de compensation donnent lieu à des acomptes et à des apurements au titre de l'année n-1. Ainsi, l'exécution budgétaire sur cette ligne devrait être inférieure aux dotations de la loi de finances initiale et proche de 2.095 millions d'euros en intégrant :
- les acomptes pour 2004 des charges de compensation globale pour l'Etat. Ces montants résultent des acomptes de compensation généralisée et de surcompensation à la charge ou à la faveur de l'Etat au titre des personnels civils hors La Poste, des militaires et des ouvriers de l'Etat. Ils devraient s'élever à 1.315 millions d'euros pour la compensation généralisée et 517 millions d'euros pour la compensation spécifique (sous réserve du montant des acomptes qui seront fixés pour les mois de novembre et décembre), soit un total de 1.832 millions d'euros ;
- les apurements au titre de l'exercice 2003 des charges de compensation pour l'Etat, définies comme pour les acomptes. Ils sont aujourd'hui estimés à - 44 millions d'euros pour la compensation généralisée et - 87 millions d'euros pour la compensation spécifique, soit un total prévu pour les apurements à hauteur de - 31 millions d'euros ;
- la prise en charge de la dérive des charges de pension de La Poste depuis 1997 en euros courants si les termes du contrat de plan Etat - La Poste 1998-2001, signé en 1998 et prorogé en 2002 et 2003, devaient être appliqués pour l'année 2004. La prise en charge par l'Etat de cette dérive s'élèverait alors à 285 millions d'euros sur le chapitre 33-91 article 40 des charges communes, en application des dispositions du contrat de plan (dont 23 millions d'euros d'apurements au titre de l'année 2003).
Pour 2005, les dépenses sur cet article sont estimées à 2.081 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances initiale. Ce montant prend en compte :
- une hypothèse, dans le cadre du prochain contrat de plan Etat- La Poste, de poursuite de prise en charge partielle par l'Etat, pour l'année 2005, de la dérive des charges de retraite de la Poste. La prise en charge par l'Etat, telle qu'elle est provisionnée dans le présent projet de loi de finances initiale s'élève ainsi à 371 millions d'euros sur le chapitre le 33-91 article 40.
- la baisse du taux de surcompensation, qui passe de 24 % à 21 %. Elle a un impact sur cet article de - 45 millions d'euros (moindres charges brutes pour l'Etat employeur). Le surcoût global pour le budget de l'Etat, après prise en compte des subventions aux régimes spéciaux, est de l'ordre de 160 millions d'euros par rapport au taux retenu pour 2004, et de l'ordre de 480 millions d'euros par rapport au taux retenu pour 2002 (30 %). Cette mesure s'inscrit dans le cadre d'un effort partagé de redressement de la CNRACL incluant également une hausse des taux de cotisation des employeurs (+ 0,4 point en 2003 et en 2004).
D. LES INTERVENTIONS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES : LE POIDS DE L'ÉPARGNE LOGEMENT
Outres les dépenses de garantie, l'agrégat 22 « interventions économiques et sociales » correspond pour l'essentiel aux dépenses liées à l'encouragement à la construction immobilière.
La dotation inscrite au chapitre 44-91 « encouragements à la construction immobilière. Primes à la construction » consiste pour l'essentiel dans l'octroi des primes d'épargne logement. Les crédits correspondants, qui figurent à l'article 30, représenteraient 1,250 milliard d'euros en 2004, contre 1,350 milliard d'euros en 2003. Ces crédits correspondent aux 2/7 ème du taux qui rémunère les plans d'épargne logement (PEL), fixé à 4,5 %. Ils constituent une prime de l'Etat plafonnée à 1.525 euros depuis le 1 er janvier 2002, et dont l'octroi est désormais conditionné, pour les nouveaux plans d'épargne logement, grâce à l'initiative de votre commission des finances en loi de finances pour 2003, à la souscription effective d'un prêt logement.
L'estimation de la dépense budgétaire au titre des primes d'épargne logement sur PEL est difficile à prévoir car elle dépend de plusieurs facteurs, tels que le nombre de plans susceptibles d'être clôturés au cours de l'année considérée, la propension des emprunteurs à clôturer ou non leur plan, ainsi que le montant moyen des primes versées aux épargnants. La baisse de dépense prévue en 2005, qui ferait suite à baisse des crédits pour 2003, tient à la moindre attractivité des emprunts souscrits dans le cadre de l'épargne logement par rapport aux prêts souscrits au taux de marché, aujourd'hui particulièrement bas. Les épargnants diffèrent ainsi le moment où ils percevront leur prime.
Evolution du poids budgétaire des primes d'épargne logement
(en milliards d'euros)
L'écart entre prévision et exécution devient significatif.
Les primes d'épargne logement en loi de finances initiale et en exécution
(en milliards d'euros)
Crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2003 |
Exécution 2003 |
Crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2004 |
Exécution au 30 juin 2004 |
1,48 |
1,059 |
1,35 |
0,62 |
L'épargne logement constitue néanmoins un produit d'épargne encore attractif :
Nombre de PEL et CEL sur un an
|
Au 30 juin 2003 |
Au 30 juin 2004 (provisoire) |
Plans |
16.025.593 |
15.697.376 |
Comptes |
9.167.808 |
6.532.434 |
Total |
25.193.401 |
25.229.434 |
Encours des dépôts sur PEL et CEL
(en milliards d'euros)
|
Au 30 juin 2003 |
Au 30 juin 2004 (provisoire) |
Plans |
209,48 |
219,67 |
Comptes |
34,76 |
37,18 |
Total |
244,24 |
256,85 |
Dans le même temps, le ratio prêts/dépôts continue à se dégrader. En 2003, 576.282 prêts épargne logement ont été accordés, pour un montant de 3,80 milliards d'euros (- 19,28 % par rapport à 2002).
Evolution croisée du montant des dépôts et du ratio prêts/dépôts
(en milliards d'euros)
* 33 Rémunérations brutes c'est à dire y compris la part salariale des cotisations sociales.
* 34 Masse salariale : rémunérations d'activité versées aux personnels occupant un emploi permanent à temps complet et qui sont rétribués sur la base de la grille indiciaire (cela exclut les ouvriers et les vacataires).
* 35 Part employeur.
* 36 Dépenses de personnels non ventilées et vacations.
* 37 Indemnités représentatives de frais, primes d'alimentation (militaires), aides sociales, secours et prêts.
* 38 Dépenses indexées : dépenses directement liées à la valeur du point.