Note de présentation des crédits de l'Ecologie et du développement durable pour 2005

Mme Fabienne KELLER

II. PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT

Le fascicule écologie et développement durable comporte quatre agrégats :

- agrégat 21 - Protection de la nature, sites et paysages ;

- agrégat 22 - Protection de l'eau et des milieux aquatiques ;

- agrégat 23 - Prévention des pollutions et des risques ;

- agrégat 31 - Soutien aux politiques environnementales.

Le tableau suivant retrace, pour chaque agrégat, en neutralisant l'expérimentation liée à la mise en oeuvre de la LOLF menée en 2004, l'évolution des crédits entre 2004 et 2005 :

A. AGRÉGAT 21 : PROTECTION DE LA NATURE, SITES ET PAYSAGES

La politique poursuivie dans le cadre de cet agrégat a pour but d'assurer la protection, la gestion et la réhabilitation du patrimoine naturel, des sites et paysages et de la diversité biologique. Cet agrégat bénéficie d'une forte augmentation de ses crédits en 2005.

1. La création d'un réseau d'espaces protégés

Les crédits alloués à la création d'un réseau d'espaces protégés atteindront environ 66,6 millions d'euros en 2005, notamment par le biais de dotations à plusieurs établissements.

a) Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres

Il est prévu en 2005 une dotation de 18,55 millions d'euros pour le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (- 10,86 %) , dont 7,4 millions d'euros en dépenses ordinaires. Signalons que, lors du CIADT du 14 septembre 2004, le Premier ministre a annoncé que 8 millions d'euros supplémentaires seraient accordés au Conservatoire en 2005, cette rallonge devant être inscrite en projet de loi de finances rectificative pour 2004.

b) Les parcs nationaux

Dans le cadre du budget 2005, d'après les tableaux transmis à votre rapporteur spécial, 31,185 millions d'euros seront consacrés aux parcs nationaux 1 ( * ) en 2005 (- 4,5 %) , dont 26,3 millions d'euros en dépenses ordinaires. Le ministère de l'écologie et du développement durable indique que cette évolution vise à tenir compte de la trésorerie des parcs nationaux.

c) Les réserves naturelles nationales

En 2005, 13,37 millions d'euros devraient être consacrés aux réserves naturelles nationales (+ 14,5 % par rapport à 2004) , dont 10,75 millions d'euros en dépenses ordinaires.

Le tableau suivant retrace l'évolution des dotations consacrées aux réserves naturelles depuis 2003 :

Evolution des dotations en faveur des réserves naturelles

(en euros)

Année

Fonctionnement

Investissement (AP)

Investissement (CP)

2003

10.700.000

Titre V : 800.000

Titre VI : 2.200.000

Titre V : 549.157

Titre VI : 1.176.989

2004

9.953.210

Titre V : 720.000

Titre VI : 1.420.000

Titre V : 597.014

Titre VI : 1.128.564

2005

10.750.000

2.730.000

Titre V : 620.000

Titre VI : 2.000.000

Source : ministère de l'écologie et du développement durable

Les prévisions pour 2005 tiennent compte de l'augmentation du nombre de réserves ainsi que de la revalorisation des salaires des personnels entrainée par l'adhésion des gestionnaires à la convention collective nationale de l'animation.

Les réserves naturelles : projets de création et conséquences de la loi relative à la démocratie de proximité

1. De nombreux projets de création

La France compte, en août 2004, 154 réserves naturelles protégeant 540.858 hectares, sur terre et en mer, dont 141 sur le territoire métropolitain. Trente deux projets de création sont programmés. Vingt quatre d'entre eux sont en cours de procédure : création de nouvelles réserves, extension ou modification de réglementation de réserves existantes. L'enjeu de cette politique est notamment de répondre aux objectifs de la stratégie nationale pour la biodiversité et d'assurer la conservation d'habitats et d'espèces protégées, ainsi que de mettre en oeuvre les réglementations communautaires ou les obligations résultant de conventions internationales.

Le classement des réserves naturelles et leur gestion font largement appel à la déconcentration et à la concertation avec les propriétaires et les collectivités territoriales. Un plan de gestion est mis en place progressivement dans chaque réserve, dans un souci de participation de tous les acteurs concernés, d'efficacité scientifique et technique et d'exemplarité vis-à-vis d'autres espaces. L'Etat confie, par voie de convention, la gestion des réserves naturelles à des organismes de statuts variés.

Les différents acteurs concernés, élus, propriétaires, usagers, associations et personnalités scientifiques participent au comité consultatif de la réserve, présidé par le préfet. Le travail en réseau des réserves, géographique, thématique et national est encouragé, notamment au sein de l'association Réserves naturelles de France.

Les moyens affectés par l'Etat aux réserves ont jusqu'à présent été régulièrement adaptés à la création des nouvelles réserves.

La réserve de l'archipel de Riou dans les Bouches du Rhône a été créée en 2003 et trois projets sont susceptibles d'aboutir avant la fin de l'année 2004 : l'extension de la réserve naturelle de l'Estuaire de la Seine en Haute-Normandie, la création de la réserve naturelle de la « Combe Lavaux-Jean Roland » en Bourgogne et celle de l'Etang des landes en Limousin. Ces trois extensions et créations porteraient la superficie totale protégée en réserve naturelle nationale à 550.000 hectares. Quatorze extensions ou créations de réserves naturelles sont envisageables en 2005.

2. Les conséquences de l'entrée en vigueur de l'article 109 de la loi relative à la démocratie de proximité

L'article 109 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité dans son article 109 modifie plusieurs articles du code de l'environnement et institue trois types de réserves naturelles : les réserves naturelles nationales (RNN), les réserves naturelles régionales (RNR) et les réserves naturelles de la collectivité territoriale de Corse (RNCTC). Le décret d'application précisant les modalités de mise en oeuvre de ces nouvelles compétences est en cours de signature par les différents ministres intéressés.

Le classement des réserves naturelles régionales est de la compétence du conseil régional qui peut, de sa propre initiative ou à la demande des propriétaires concernés, classer des territoires présentant un intérêt pour la faune, la flore, le patrimoine géologique ou paléontologique ou, d'une manière générale, pour la protection des milieux naturels.

La durée du classement, la définition des modalités de gestion et le contrôle des prescriptions contenues dans l'acte de classement, la modification de l'aspect ou de l'état de la réserve naturelle régionale et son éventuel déclassement sont précisés dans la délibération du conseil régional. La décision de classement intervient après avis du conseil scientifique régional du patrimoine naturel et consultation de toutes les collectivités locales intéressées ainsi que, dans les zones de montagne, des comités de massif. A défaut d'accord du propriétaire, la RNR est classée par décret en Conseil d'Etat, de même que la RNCTC.

En Corse, la décision de classement des réserves naturelles est prononcée par délibération de l'Assemblée de Corse, après consultation de toutes les collectivités territoriales intéressées et avis du représentant de l'Etat. Celui-ci peut demander à la collectivité territoriale de Corse de procéder au classement d'une réserve naturelle afin d'assurer la mise en oeuvre d'une réglementation communautaire ou d'une obligation résultant d'une convention internationale. S'il n'est pas fait droit à cette demande, l'Etat procède à ce classement selon les modalités définies par décret en Conseil d'Etat.

Parmi les 154 réserves classées avant la loi relative à la démocratie de proximité, six d'entre elles, en Corse, seront désormais gérées par la collectivité territoriale de Corse. Sur le reste du territoire, les réserves classées antérieurement à la loi du 27 février 2002 conserveront leur statut.

Ces nouvelles dispositions n'étant pas encore entrées en vigueur, le ministère de l'écologie et du développement durable indique qu'il n'est pas possible d'en prévoir les effets, qui dépendront largement de l'intérêt des conseils régionaux pour la possibilité qui leur est offerte. Une articulation des politiques de réserves de l'Etat et de la Région devra être envisagée pour que le réseau d'espaces protégés gagne en cohérence et en efficacité par rapport aux objectifs propres à chacune des politiques nationale et régionale. L'Etat devra être plus sélectif pour ses projets de classement et accorder une attention aux projets des régions. Il ne devrait pas y avoir de conséquences budgétaires pour l'Etat. En revanche, l'intervention des régions devrait démultiplier l'effort global de protection forte des milieux naturels remarquables.

Source : ministère de l'écologie et du développement durable

Les crédits de fonctionnement sont très majoritairement consacrés (pour environ 73 %) aux salaires des personnels qui assurent les missions de protection, d'études scientifiques, de gestion écologique, d'animation et de pédagogie.

Les crédits d'investissement financent principalement :

- les études nécessaires pour la préparation et l'évaluation des plans de gestion, ainsi que le suivi du patrimoine biologique des réserves ;

- l'achat d'équipements et de matériels nécessaires à la gestion de la réserve (véhicules, matériels agricoles, équipements informatiques, matériels de mesures...) ;

- des travaux de génie écologique, des équipements nécessaires à l'accueil du public (observatoires, passerelles, sentiers...) et, exceptionnellement, l'achat de terrains.

d) La protection et la réhabilitation des sites et paysages

La protection des sites et paysages devrait par ailleurs bénéficier de 2,34 millions d'euros environ, soit une diminution de presque 43 % par rapport à 2004.

Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits dévolus à cette politique depuis 2002 :

Evolution des crédits consacrés à la protection et à la réhabilitation des sites et paysages

(en euros)

DO

AP

CP

LFI 2002

1.567.115

7.379.000

2.265.950

LFI 2003

1.026.510

7.229.000

3.383.639

LFI 2004

733.000

6.539.000

3.369.500

PLF 2005

598.000

4.695.000

1.740.922

Source : ministère de l'écologie et du développement durable

Cet axe d'intervention consiste à protéger les sites dont la conservation ou la préservation présente, d'un point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, un intérêt général. Dans le cas des « opérations grand site », il peut s'agir de réhabiliter des sites classés comme dégradés. Dans quelques cas présentant un intérêt patrimonial minéralogique, un arrêté du ministre chargé de la protection de la nature peut interdire la destruction ou l'altération des sites concernés.

e) Le GIP ATEN (Ateliers techniques des espaces naturels)

Le groupement d'intérêt public ATEN, qui a pour objectif de favoriser le développement et la diffusion de méthodes de gestion patrimoniale des espaces naturels en France et à l'étranger, notamment par la formation et la réalisation d'études et de publications techniques, recevra 1,14 million d'euros en 2005, soit un montant identique à celui de 2004.

2. La conservation, la gestion et le suivi de la diversité biologique et paysagère

Les crédits alloués à cette action atteindront 56,1 millions d'euros en 2005.

a) L'avancement du réseau « Natura 2000 »

Le ministère indique que l'avancement du réseau « Natura 2000 », qui vise à assurer le maintien, le rétablissement ou la conservation d'espèces et d'espaces naturels reconnus d'intérêt communautaire, mobilisera 21,08 millions d'euros en 2005, contre 17,8 millions d'euros en loi de finances pour 2004. Votre rapporteur spécial relève toutefois que les tableaux détaillés transmis par le ministère donnent des résultats différents, soit 21,73 millions d'euros en 2005 contre 11,38 millions d'euros en 2004, ce qui mérite d'être clarifié . Ces crédits devraient permettre d'achever la construction du réseau, qui comprendra à terme environ 1.700 sites, d'ici 2006. L'outil privilégié de la gestion de ces sites sera le contrat dont les termes seront encadrés par le document de référence de chaque site, le document d'objectif 2 ( * ) .

b) Les parcs naturels régionaux

Les parcs naturels régionaux constituent le deuxième poste important de dépenses de cette politique, de surcroît en expansion, ainsi que le montre le tableau suivant :

Evolution des dotations des parcs naturels régionaux

(en euros)

Année

Nombre de parcs

Fonctionnement

(DO)

Equipement

(CP)

Equipement

(AP)

Total

(DO + CP)

Total

(DO + AP)

2000

38

5 423 374

2 863 602

8 286 976

2001

40

5 815 779

2 442 614

3 576 789

8 258 393

9 392 568

2002

40

6 338 088

1 060 000

3 659 000

7 398 088

9 997 088

2003

41

6 290 000

1 983 500

3 200 000

8 273 500

9 490 000

2004*

44*

6 .500 000

1 879 000

2 892 000

8 379 000

9 392 000

2005**

44**

6 791 000

2 660 000

2 458 000

9 451 000

9 349 000

* Jusqu'en 2004, il s'agit des crédits inscrits en loi de finances initiale, avec la création de 4 nouveaux parcs depuis 2002 et des subventions accordées aux réseaux PNR et Réserves de Biosphère .

** Pour 2005 il s'agit des prévisions sans création de nouveau parc et de demande de crédits dans le PLF 2005 avant transferts liés à la LOLF, y compris les financements accordés aux réseaux.

Source :ministère de l'écologie et du développement durable

Les parcs naturels régionaux

Créés en 1967 à l'initiative de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), les parcs naturels régionaux (PNR) sont aujourd'hui au nombre de 44 et couvrent plus de 12 % du territoire national. Ils intéressent 23 régions, 68 départements et plus de 3.380 communes, pour une population d'environ 3.000.000 d'habitants.

Leurs territoires sont très diversifiés, puisqu'ils comprennent de la haute ou de la moyenne montagne, des plaines, des estuaires, des zones humides ou encore des milieux forestiers.

Leur taille est également très variable, allant de 21 communes pour la vallée de Chevreuse à 200 communes pour le Ballon des Vosges, le PNR de Camargue, avec ses deux communes constituant une exception. De même, leur surface diffère beaucoup: elle s'étale en effet entre 49.000 hectares pour la Brière et 611.000 hectares pour la Guyane.

Fondée sur la notion de contrat et de libre adhésion, la politique des parcs naturels régionaux permet aux communes et aux groupements de communes :

- de préserver et mettre en valeur, par des mesures réglementaires ou contractuelles, un patrimoine naturel, culturel et paysager riche mais fragile ;

- d'animer et de dynamiser de petites régions en perte de vitesse ;

- d'engager les élus et les acteurs locaux dans une meilleure prise en compte de l'environnement.

Créés et renouvelés à l'initiative des régions, les parcs naturels régionaux constituent une formule originale de coopération et de partenariat, notamment avec l'Etat propriétaire de la marque collective « Parc naturel régional ». Ils contribuent à un aménagement fin du territoire et à un développement fondé sur la protection, la gestion et la mise en valeur des patrimoines locaux. Les chartes des parcs naturels régionaux, approuvées par l'Etat, sont porteuses de projets de territoire qui permettent de mobiliser l'ensemble des acteurs intéressés sur une démarche de développement durable.

L'organisme gestionnaire d'un parc naturel régional est, sauf exception, un syndicat mixte ouvert qui comprend nécessairement la ou les régions, départements et communes concernés (l'article L. 333-3 du code de l'environnement institue cette règle pour les parcs créés à compter du 3 février 1995). C'est aujourd'hui le cas pour 42 parcs.

Le budget de fonctionnement moyen d'un parc naturel régional est de l'ordre de 1,5 à 2 millions d'euros. La répartition moyenne des financements est la suivante :

Régions

40 %

Autres collectivités (départements, communes)

30 %

Ministère de l'écologie et du développement durable

10 %

Autres ministères, crédits européens, recettes propres.

20 %

Le budget total d'équipement est très variable d'un parc à l'autre. Il est en moyenne de moins d'un million d'euros par an. La participation de l'Etat est de 10 % en moyenne et varie de 0 à 40 %, le taux de participation le plus élevé étant réservé aux parcs ayant de faibles investissements. Cette participation ne dépasse pas 200.000 euros par parc.

Depuis le décret de 1975 qui a confié l'initiative de la création des parcs aux régions, les recettes, qui provenaient auparavant des collectivités locales et de l'Etat, sont complétées par les contributions de plus en plus importantes des régions.

Les contrats de plan Etat-région permettent aux parcs naturels régionaux d'avoir connaissance des contributions de leurs partenaires jusqu'en décembre 2006 ; seules trois régions n'ont pas fait l'objet d'un tel contrat pour leurs parcs.

De plus, l'article 29 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire 3 ( * ) prévoit que les parcs naturels régionaux peuvent, comme les pays et les agglomérations, signer des contrats particuliers en application de la charte du parc dans le cadre des contrats de plan Etat-région. Ce contrat a permis à une trentaine de parcs de bénéficier des crédits nécessaires à la mise en oeuvre de leur projet de territoire, provenant des collectivités, du ministère de l'écologie et du développement durable et de l'ensemble des autres départements ministériels intéressés.

Les services déconcentrés répartissent les crédits du ministère, réservés aux parcs naturels régionaux suivant une modulation qui tient compte notamment du montant des dotations budgétaires, de l'implication de chaque parc pour la protection et la gestion du patrimoine et de la révision de sa charte.

De plus des conventions entre l'Etat et des associations animatrices de réseaux, permettent de fédérer les PNR et les réserves de biosphères, vecteurs privilégiés de la mise en oeuvre de la stratégie nationale du développement durable et de la stratégie nationale pour la biodiversité.

c) L'Office national de la chasse et de la faune sauvage

L'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS, qui succède à l'Office national de la chasse), a été créé par la loi n° 2000-698 du 26 juillet 2000 relative à la chasse. Il a pour mission :

- la réalisation des études, des recherches et des expérimentations concernant la conservation, la restauration et la gestion de la faune sauvage et ses habitats, ainsi que la mise en valeur de celle-ci par la chasse ;

- la surveillance de la faune sauvage et la participation au respect de la réglementation relative à la police de la chasse ;

- l'organisation matérielle, pour le compte de l'Etat, de l'examen du permis de chasser.

La ressource financière principale de l'ONCFS (plus de 90 % des recettes en 2003) est constituée par le produit des redevances cynégétiques acquittées par les chasseurs (redevance départementale, nationale, temporaire ou annuelle). Ces redevances sont arrêtées, dans les limites fixées par la loi, par le pouvoir réglementaire. L'ONCFS bénéficie également du reversement des droits d'inscription à l'examen du permis de chasser qui représentait en 2003 moins de 1 % du budget de l'établissement (16 euros par candidat, les frais engagés par l'Office pour l'organisation de cet examen étant de l'ordre de 60 euros par candidat).

Les recettes issues de la redevance sont structurellement en diminution chaque année , compte tenu d'une érosion lente et régulière des porteurs de permis (entre 2 et 3 % par an). Au contraire, les dépenses de personnel supportées par l'Office sont en augmentation régulière bien que les effectifs diminuent 4 ( * ) . Les autres dépenses de fonctionnement sont restées globalement stables depuis la création de l'établissement, voire en diminution sur certains postes, compte tenu des efforts de rationalisation de la gestion entamés depuis cette date.

Cet effet de ciseaux en recettes et dépenses place l'ONCFS dans une situation délicate. En effet, selon les indications du ministère de l'écologie et du développement durable, le fonds de roulement disponible au 31 décembre 2004 (de l'ordre de 10 millions d'euros) ne permettra pas, à lui seul, d'assurer le financement du déficit prévisionnel pour l'année 2005, qui devrait avoisiner 19 millions d'euros.

D'après les données communiquées à votre rapporteur spécial, un complément de financement de 8 millions d'euros, versé par le MEDD, est nécessaire, mais il ne se retrouve pas intégralement dans le projet de budget pour 2005 , dans lequel sont inscrits 5 millions d'euros. Le ministère de l'écologie et du développement durable précise que ce complément « a fait actuellement l'objet d'arbitrages et sera acquis par une dotation en LFI de 5 millions d'euros et une dotation en LFR de 3 millions d'euros ».

d) Les autres actions

D'autres crédits de moindre ampleur dépendent de cet agrégat, notamment :

- 4,635 millions d'euros pour l'action de protection et de suivi de la biodiversité, ainsi que de l'initiative française pour les récifs coralliens ;

- plus de 2,2  millions d'euros pour l'inventaire et l'expertise du patrimoine naturel ;

- 1,27 million d'euros pour le Muséum national d'histoire naturelle ;

- 3,23 millions d'euros en faveur de l'Office national des forêts (ONF).

B. AGRÉGAT 22 : PROTECTION DE L'EAU ET DES MILIEUX AQUATIQUES

1. Des crédits en diminution de 15,3 %

Le ministère anime et coordonne la politique publique de gestion qualitative et quantitative durable de l'eau et des milieux aquatiques, en veillant à ce qu'elle s'inscrive dans le cadre fixé par le livre II du code de l'environnement et les directives européennes prises dans le domaine de l'eau.

Les crédits de l'agrégat « Protection de l'eau et des milieux aquatiques » connaîtront en 2005 une diminution de 15,3 % par rapport à 2004, passant, à périmètre constant, de 112,72 millions d'euros 5 ( * ) à 95,43 millions d'euros.

Le ministère de l'écologie et du développement durable a indiqué à votre rapporteur spécial que, selon l'esprit du projet de loi sur l'eau qui devrait être déposé en conseil des ministres avant la fin de l'année 2004, « il s'agit de mettre fin à des financements croisés et complexes entre l'Etat et les agences de l'eau 6 ( * ) . Il en résultera un changement de périmètre mais à prix constant pour le m 3 d'eau. Il ne s'agit pas d'un désengagement de l'Etat mais bel et bien d'un recentrage sur sa mission première : être garant de la qualité de l'eau vis à vis de l'ensemble des citoyens et des risques qu'elle peut engendrer, par exemple les inondations. A ce titre, en matière de prévention des dommages liés aux inondations, les crédits s'élèveront à 48 millions d'euros en 2005 soit une augmentation de près de 20% par rapport à l'année 2004. En outre, 10 postes sont créés dans les services de prévision des crues, instruments indispensables à une politique de prévention efficace ».

Au total, selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, le décroisement des financements entre l'Etat et les agences de l'eau porterait sur 20 millions d'euros .

2. L'évolution des dépenses de l'agrégat

Les actions financées par l'agrégat 22

Cet agrégat sert à financer 8 actions :

- la politique pluriannuelle de prévention des risques d'inondations fluviales : le financement de cette action passe essentiellement par le plan Risques et le plan Loire ;

- la police de l'eau et des milieux aquatiques : il s'agit des missions régaliennes de la police de l'eau et de la pêche ;

- la reconquête de la qualité des milieux marins : il s'agit de financer le fonds d'intervention contre les pollutions marines accidentelles (POLMAR), le fonctionnement du centre de documentation, de recherche et d'expérimentation sur les pollutions accidentelles des eaux (CEDRE), ainsi que des subventions versées aux associations contribuant à la protection des milieux aquatiques ;

- les systèmes d'information sur l'eau et les milieux aquatiques : un plan de modernisation du système d'information sur l'eau a été notifié aux préfets coordonnateurs de bassin afin de mettre en oeuvre la directive du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau ;

- la lutte contre les pollutions diffuses d'origine agricole : il s'agit de financer le programme national de réduction des pollutions par les produits phytosanitaires engagé en 2000 ainsi que le programme environnemental de couverture hivernale des sols mis en place en 2002 ;

- la solidarité et la péréquation nationales : ce dispositif de solidarité doit assurer un meilleur équilibre entre les moyens financiers des six bassins hydrographiques, tout en organisant et regroupant le financement d'actions d'intérêt commun aux bassins ;

- la préservation et la restauration des milieux naturels aquatiques : il s'agit de la restauration des zones humides ;

- les structures de la politique de l'eau et la planification : il s'agit du comité national de l'eau, créé par la loi de 1964 pour être l'instance de concertation du gouvernement avec les partenaires nationaux de la politique de l'eau.

Les cinq dernières actions étaient auparavant financées par le FNSE.

Le tableau suivant retrace l'évolution des dépenses budgétaires de l'agrégat :

Indicateur de coûts : dépenses budgétaires en DO + CP

(en millions d'euros)

Composantes de l'agrégat

2002

2003

LFI 2004

PLF 2005

Politique pluriannuelle de prévention des risques d'inondations fluviales

28

28

38

48

Police de l'eau et des milieux aquatiques

14

10

17

15

Reconquête de la qualité des milieux marins

8

55

6

7

Systèmes d'information sur l'eau et les milieux aquatiques

20

26

12

13

Lutte contre les pollutions diffuses d'origine agricole

10

27

14

3

Solidarité et péréquation nationales

4

31

11

4

Préservation, restauration des milieux naturels aquatiques

14

12

7

3

Structures de la politique de l'eau et planification

2

2

3

2

Total

100

191

108

95

Source : PLF 2005, « bleu » Ecologie et développement durable

3. L'évolution des moyens consacrés à la politique de l'eau selon la présentation retenue dans le cadre de la LOLF

Il a paru intéressant à votre rapporteur spécial de présenter l'évolution des crédits en fonction de la nouvelle présentation retenue dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, que retrace le tableau suivant :

Evolution des crédits consacrés à la politique de l'eau selon les actions retenues dans la nouvelle nomenclature budgétaire

(en euros)

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

On voit ainsi que la gestion des crues est clairement prioritaire . Cet accent mis sur la prévention des crues se matérialise également par la création de 10 postes supplémentaires.

Les crédits dévolus à la gouvernance dans le domaine de l'eau augmentent, le ministère indiquant que cette hausse de crédits portera notamment sur l'organisation, le traitement et la diffusion des informations sur l'eau et les milieux aquatiques.

Les crédits consacrés à la lutte contre les pollutions de l'eau et des milieux aquatiques baissent significativement, en raison d'un décroisement des financements entre l'Etat et les agences de l'eau. L'Etat ne conserve que les crédits nécessaires au paiement des actions engagées sous sa responsabilité, les agences de l'eau devenant les seuls interlocuteurs des acteurs locaux dans ce domaine, ce qui supprime les financements croisés.

De même, les crédits destinés à la préservation du bon état écologique de l'eau et des milieux aquatiques connaissent une baisse substantielle, liée notamment au décroisement des financements entre l'Etat et les agences de l'eau et à la réduction de la subvention accordée au Conseil supérieur de la pêche.

L'intervention des agences de l'eau sera renforcée dans les politiques relatives aux zones humides, à la couverture hivernale des sols et aux pollutions dues aux produits phytosanitaires.

4. Le Conseil supérieur de la pêche : un effort de reprise en main

Jusqu'en 1998, la taxe piscicole acquittée obligatoirement par les pêcheurs en eaux libres était la ressource principale de financement du Conseil supérieur de la pêche (CSP). L'effectif des pêcheurs a diminué sensiblement au cours des dix dernières années, passant d'environ 1,8 million de personnes en 1992 à 1,4 million en 2002, soit une perte de près d'un quart des effectifs. Cette évolution a déstabilisé le financement du CSP, au moment où celui-ci devait faire face à des charges nouvelles liées à l'augmentation de ses effectifs, à la mise en place d'un nouveau régime indemnitaire pour les frais de déplacement du personnel et à la séparation des brigades départementales et des fédérations de pêcheurs décidée en 1998. L'Etat a donc été contraint d'accroître sa contribution au financement de l'établissement public de manière de plus en plus importante jusqu'en 2003 (9,67 millions d'euros en 2001, 13,6 millions d'euros en 2002, 19 millions d'euros en 2003).

Les efforts de gestion engagés par le CSP, instamment demandés par notre prédécesseur Philippe Adnot 7 ( * ) , ont permis de réduire la subvention de l'Etat à 14 millions d'euros en 2004. Rappelons que les charges de personnel représentent, au budget primitif 2004, plus de 72 % des dépenses de fonctionnement de l'établissement.

Evolution des dépenses et des recettes du CSP

(en millions d'euros)

2003
(compte financier)

2004
(budget prévisionnel)

Fontionnement

Dépenses : 47,01

Dépenses : 50,10

Recettes : 59,75

Recettes : 49,95

Investissement

Dépenses : 10,22

Dépenses : 1,75

Recettes : 3,90

Recettes : 1,90

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Selon le ministère de l'écologie et du développement durable, la situation du CSP devrait nettement s'améliorer en 2005, ce qui permet de ramener la subvention de l'Etat à 10,5 millions d'euros. Toutefois, il souligne que la situation de cet établissement public reste tendue, dans la mesure où les charges de personnel représentent une charge qu'il est difficile de réduire rapidement, et indique qu'à moyen terme, « une évolution du CSP en Office national de l'eau et des milieux aquatiques semble nécessaire pour donner à cet établissement une nouvelle orientation ». Ce point, qui mérite une réflexion approfondie , sera débattu dans le cadre de l'examen du projet de loi sur l'eau, qui devrait être présenté en Conseil des ministres d'ici la fin de l'année 2004.

Votre rapporteur spécial relève que le CSP a connu en 2003 un surcroît de recettes de fonctionnement par rapport à ses dépenses et une situation inversée s'agissant de la section d'investissement, ce qui mérite des explications .

C. AGRÉGAT 23 : PRÉVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES

Cet agrégat regroupe les moyens destinés à prévenir les risques industriels et technologiques, les risques naturels, à réduire les pollutions et les nuisances, à contribuer à la maîtrise de l'énergie.

En 2005, les dotations de cet agrégat s'établissent à 384,27 millions d'euros , en baisse de 6,3 % à périmètre constant par rapport à 2004.

L'agrégat 23 finance quatre actions, dont l'évolution des crédits est retracée dans le tableau ci-dessous 8 ( * ) :

Source : PLF 2005 - « bleu » Ecologie et développement durable

D'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, la présentation des actions selon la nouvelle nomenclature budgétaire retenue dans le cadre de la LOLF serait quelque peu différente, ainsi que le montre le tableau ci-après.

Présentation des crédits relatifs à la prévention des risques technologiques et des pollutions selon la nomenclature retenue dans le cadre de la LOLF

(en euros)

Action

Crédits 2004

Crédits 2005

Prévention des risques
technologiques et des pollutions

81.591.870

77.531.644

Prévention des risques naturels

9.240.258

12.295.014

Gestion des déchets et
évaluation des produits

58.679.974

34.247.226

Lutte contre le changement climatique

26.649.398

23.416.551

Source: PLF 2005, présentation, à titre indicatif, des crédits du budget général selon les principes
retenus par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances

Il faut souligner que l'évolution des crédits de cet agrégat dépend directement du financement de l'ADEME, qui voit ses crédits diminuer de 37 millions d'euros environ en 2005. Hors ADEME, les crédits de cet agrégat augmentent donc.

1. La prévention des risques technologiques et des pollutions industrielles et agricoles

a) Un effort pour lutter contre les risques technologiques

La loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels prévoit, autour des 670 établissements Seveso à haut risque, l'élaboration et la mise en oeuvre par l'Etat de plans de prévention des risques technologiques et la création de comités locaux d'information et de concertation.

D'après les tableaux transmis à votre rapporteur spécial par le ministère de l'écologie et du développement durable, les crédits consacrés, au titre de cet agrégat et en dehors des crédits de l'ADEME, à la protection des risques technologiques et aux installations classées devraient connaître une croissance importante, puisqu'ils passeraient de 6,95 millions d'euros en 2004 à 15,13 millions d'euros en 2005.

Les crédits dévolus aux installations classées passeraient dans ce cadre de 2,2 millions d'euros à 3,32 millions d'euros, auxquels il convient de rajouter les crédits de personnel inscrits à l'agrégat 31.

b) L'INERIS

L'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) verra sa subvention majorée en 2005, puisqu'elle sera portée à de 29,54 millions d'euros à 31,04 millions d'euros, dont 27 millions en dépenses ordinaires. Par ailleurs, 4.571.658 euros sont inscrits à l'agrégat « soutien aux politiques environnementales ».

c) L'AFSSE

L'AFSSE verra ses dotations plus que doubler au titre de cet agrégat, puisqu'elles passeront de 1,5 million d'euros à 3,2 millions d'euros. A ces crédits s'ajoutent ceux de l'agrégat « soutien aux politiques environnementales » (824.000 euros) ce qui porte les crédits en provenance de MEDD reçus par l'AFSSE à plus de 4 millions d'euros.

2. La prévention des risques naturels

Les crédits consacrés à cette politique, qui devraient selon le « bleu » atteindre 12,2 millions d'euros en 2005, participeraient notamment au développement de plans de prévention des risques dans les communes exposées à un risque avéré - l'objectif du ministère est de couvrir 500 nouvelles communes en 2005 - et par l'information des populations au travers de la réalisation de dossiers communaux synthétiques. En dehors de l'action des établissements publics, les tableaux transmis à votre rapporteur spécial par le ministère de l'écologie et du développement durable permettent d'identifier 9,4 millions d'euros environ en faveur de la prévention des risques naturels.

3. La réduction des pollutions et des nuisances et la maîtrise de l'énergie

a) La préservation de la qualité de l'air

Le ministère de l'écologie et du développement durable indique que l'incidence budgétaire de la mise en oeuvre de la loi n° 96-136 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, y compris les crédits provenant de l'ADEME, serait de 30,38 millions d'euros en 2005 contre 29,26 millions d'euros en 2004.

b) La lutte contre les nuisances sonores

Les crédits consacrés à la lutte contre les nuisances sonores devraient connaître une diminution en 2005, passant, d'après les données communiquées par le ministère de l'écologie à votre rapporteur spécial, de 9,21 millions d'euros à 8,56 millions d'euros, tandis que les autorisations de programme passeraient de 5,44 millions d'euros à 3,79 millions d'euros.

Il faut toutefois préciser que l'aide à l'isolation phonique des riverains au voisinage des principaux aéroports, qui étaient jusqu'en 2003 gérés par l'ADEME, a été transférée aux établissements de gestion de ces infrastructures à compter du 1 er janvier 2004. Les moyens consacrés à cette action devraient connaître une hausse significative : 17 millions d'euros en 2003, 34 millions d'euros en 2004 et 55 millions d'euros en 2005.

c) L'ADEME

L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) participera en 2005 à une expérimentation préfigurant la mise en oeuvre de la LOLF, afin de prévoir et de préparer les nouvelles relations entre l'Etat et ses opérateurs publics. Un chapitre unique (69-01) est ainsi créé, globalisant des dotations auparavant inscrites sur deux chapitres.

Ceci posé, la subvention accordée par le ministère de l'écologie et du développement durable 9 ( * ) connaîtra une baisse très sensible, puisqu'elle passera de 100 millions d'euros environ en 2004 (dont 29,43 millions d'euros en dépenses ordinaires) à 63 millions d'euros en 2005. L'ADEME a indiqué à votre rapporteur spécial que ces crédits devraient être répartis de la manière suivante : 31 millions d'euros en dépenses de fonctionnement et 32 millions d'euros en dépenses d'intervention

Il faut en outre souligner que, en 2004, l'ADEME est financée, à hauteur de 135 millions d'euros, grâce à la « participation exceptionnelle des agences de l'eau aux dépenses d'investissement du ministère de l'écologie et du développement durable dans le domaine de la politique de l'eau et des milieux humides », via un fonds de concours doté de 210 millions d'euros.

La chute des crédits de paiement accordés à l'ADEME est donc d'autant plus importante et inquiétante. Votre rapporteur spécial relève toutefois que le ministre de l'écologie et du développement durable a annoncé que 130 millions d'euros seraient en collectif budgétaire de fin d'année afin de compléter la dotation accordée à l'ADEME. Cette opération, si elle se réalise, devrait permettre d'atténuer les difficultés de l'ADEME mais ne contribue pas à la sincérité ni à la lisibilité du budget du ministère de l'écologie et du développement durable, auxquelles un rebasage de la subvention pourrait seul contribuer.

Il faut par ailleurs ajouter que l'ADEME continue de supporter une charge au titre du financement du ramassage des huiles usagées, alors que cette action devait être transférée à des opérateurs privés, l'ADEME ayant reçu en 2004 des crédits de paiement uniquement destinés à couvrir les opérations lancées au titre des lois de finances antérieures. Cette situation a conduit l'ADEME à restreindre ses actions de lutte contre les déchets en 2004.

Signalons que les autorisations de programme de l'ADEME atteindront 233 millions d'euros, dont 202 millions d'euros en moyens d'intervention, qui devraient être destinés pour 88 millions d'euros à la lutte contre le changement climatique, pour 73 millions d'euros à la gestion des déchets et à l'évaluation des produits (57 millions d'euros pour les déchets et 16 millions d'euros pour les huiles usagées) et pour 42 millions d'euros à la prévention des risques technologiques et des pollutions (18 millions d'euros pour les sites et les sols pollués ; 24 millions d'euros pour l'air)

4. La maîtrise des risques nucléaires de leurs conséquences sur l'homme et l'environnement

La loi du 9 mai 2001 a créé un établissement public industriel et commercial, l'institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), en réunissant l'institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) et l'office de protections des rayons ionisants (OPRI) 10 ( * ) .

L'IRSN est placé sous la tutelle conjointe des ministres chargés de la défense, de l'environnement, de l'industrie, de la recherche et de la santé. Le commissaire du gouvernement désigné pour l'établissement est le directeur de la prévention des pollutions et des risques.

Il exerce des missions d'expertise et de recherche en matière de sûreté nucléaire, de sûreté des transports de matières radioactives et fissiles, de protection de l'homme et de l'environnement contre les rayonnements ionisants, de protection et de contrôle des matières nucléaires et des produits susceptibles de concourir à la fabrication d'armes et de protection des installations et des transports contre les actes de malveillance.

La recherche appliquée représente 50 % de ses activités . Elle reçoit des compléments de crédits européens ou internationaux, ainsi que des cofinancements industriels (provenant principalement d'EDF et de la COGEMA). La recherche appliquée menée par l'institut s'inscrit très largement dans le cadre de partenariats avec les universités et les organismes similaires des autres pays industriels.

L'appui technique aux pouvoirs publics représente 40 % de ses activités et consiste à :

- instruire des dossiers d'autorisation (plus de 2.000 par an) relatifs aux installations nucléaires, au transport de matières radioactives et aux déchets ;

- gérer des bases de données nationales et des réseaux de mesures de surveillance du territoire ;

- organiser des inspections ;

- préparer et gérer les situations de crise ;

- participer aux travaux de réglementation, à la formation continue et à l'enseignement dans les domaines de la sûreté nucléaire et de la radioprotection.

Les prestations contractuelles apportent à l'institut 10 % de son budget, sous forme de ressources propres. Il s'agit par exemple des activités de surveillance dosimétrique des travailleurs exposés aux rayonnements ionisants ainsi que de l'homologation d'équipements de mesure, d'expertise de sécurité industrielle ou d'expertise de sûreté pour les pays d'Europe de l'Est.

Cet institut aura un budget de près de 236,8 millions d'euros en 2005 (+ 0,6 % résultant de l'actualisation des dépenses de personnel). Cette dotation est répartie ainsi : 151,71 millions d'euros au titre des recherches et expertises ; 54,32 millions d'euros pour les analyses de sûreté réalisées en soutien de la direction générale de sûreté nucléaire et de la radioprotection ; 30,74 millions d'euros de provision pour les charges fiscales.

D. AGRÉGAT 31 : SOUTIEN AUX POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES

Cet agrégat correspond au périmètre de compétences de deux directions transversales, la direction générale de l'administration, des finances et des affaires internationales et la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale, qui apportent leur concours à la mise en oeuvre des politiques définies par les autres directions, ainsi qu'aux services de l'inspection générale de l'environnement.

Les dotations demandées à ce titre pour 2005 s'établissent à 222,86 millions d'euros , en diminution de 3 % par rapport à 2004. Toutefois, à périmètre constant, les dotations de l'agrégat ne diminuent que de 0,37 %.

Les dotations de cet agrégat représentent 27 % du budget de l'écologie et du développement durable . Elles sont constituées à hauteur de 87,3 % de dépenses ordinaires et de 12,7 % de dépenses en capital.

Cet agrégat permet de financer six actions, dont les crédits évoluent de la manière suivante :

Dépenses budgétaires

(en millions d'euros)

Composantes de l'agrégat

2002

2003

2004

2005

PLF

Prévision de dépense en gestion

Expérimentation LOLF

0

0

9

7

7

Appui aux politiques environnementales

17

18

14

11

11

Communication, documentation, information

4

6

5

3

3

Action internationale

4

4

3

3

3

Partenariat associatif, emploi, éducation, verdissement

9

8

6

5

5

Fonctions support

55

45

48

181

45

Moyens en personnel et formation

6

8

8

144

8

Gestion immobilière et logistique

49

37

40

37

37

Mobilisation de la recherche

11

11

12

12

12

Actions en matière de recherche

INERIS

2

3

3

3

3

Fonds de la recherche scientifique et technologique

9

7

8

8

8

Développement d'un système d'information et d'observatoires

10

10

10

10

10

IFEN

8

6

6

7

7

Réseaux d'observations

1

2

2

1

1

Intégration de l'environnement dans les politiques publiques

6

7

9

9

9

Evaluation environnementale

3

3

5

4

4

Mise en oeuvre de la stratégie, éducation,
éco-responsabilité

3

4

4

5

5

Total

99

91

102

230

94

Source : PLF 2005 - « bleu » Ecologie et développement durable

Il convient de bien noter que les crédits inscrits en loi de finances initiale ne correspondent pas aux dépenses effectives en gestion.

Si plus de 230 millions d'euros sont demandés pour 2005, il est prévu de n'en dépenser en gestion que 94 millions, soit environ 40,9 %.

Cet écart concerne la composante « fonctions support ». Il convient, en effet, de rappeler que le ministère de l'écologie et de l'environnement durable ne dispose pas de ses propres corps de fonctionnaires, ses agents étant issus des corps de fonctionnaires des ministères de l'équipement, de l'agriculture, de l'industrie et de la santé. Les crédits destinés à la rémunération de ces agents sont donc transférés en cours d'exercice aux ministères gestionnaires. Le ministère ne garde à sa charge que les crédits de rémunération, d'indemnités et de prestations sociales versés aux vacataires, ainsi que la totalité des crédits d'action sociale. Par ailleurs, les missions environnementales étant interministérielles, certains agents des directions départementales de l'équipement et des directions départementales de l'agriculture et des forêts oeuvrent pour le compte du ministère de l'écologie et du développement durable, même si ces tâches ne représentent qu'une partie de leur activité. Le « bleu » indique ainsi que « la différence entre les exécutions 2002, 2003, 2004 et la prévision de dépense en gestion 2005 et les crédits au titre du projet de loi de finances pour 2005 s'explique par le transfert en gestion en cours d'année de la majorité des crédits de personnel aux ministères gestionnaires ».

Par ailleurs, les crédits affectés à la gestion immobilière et à la logistique comprennent les crédits de l'administration centrale et des services déconcentrés (DIREN 11 ( * ) et DRIRE 12 ( * ) ). Les crédits destinés aux DRIRE et aux directions départementales des services vétérinaires (DDSV) sont respectivement transférés en gestion au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (section industrie) et au ministère de l'agriculture.

1. Des effectifs en hausse

a) Les effectifs directs : 3.650 emplois en 2005

Le MEDD verrait le nombre de ses effectifs croître en 2004 de 86 postes par rapport à 2004 : il passerait ainsi de 3.564 à 3.650 emplois.

Cette croissance concerne les ouvriers (+ 1) et les titulaires (+ 83) , dont le nombre passe à 3.220 et les contractuels (+2) , au nombre de 383.

Cette évolution résulte :

- de la création de 50 emplois (dont 25 par transfert en provenance de la section « Economie, finances et industrie », soit 25 créations nettes) pour renforcer l'inspection des installations classées ;

- de la création de 10 emplois pour renforcer les services d'annonce des crues ;

- de la création de 69 emplois au profit de l'Institut français de l'environnement, établissement public administratif érigé en service à compétence nationale à compter du 1 er janvier 2005 ;

- de la suppression de 40 emplois au titre du non-remplacement de certains départs à la retraite et de postes déclarés vacants ;

- du transfert de 3 emplois vers les services du ministère de chargé de l'équipement dans le cadre de la mise en oeuvre de la réorganisation des services d'annonce des crues.

Le graphique suivant retrace l'évolution des effectifs du ministère depuis 1997 :

b) Les emplois financés à partir du budget du ministère de l'écologie et du développement durable

Il convient d'indiquer que les emplois financés à partir du budget du ministère de l'écologie et du développement durable dépassent largement les effectifs propres du ministère, puisqu'ils s'élevaient, au 31 juillet 2004, à 9.275,5 équivalents temps plein, ainsi que le montre le tableau ci-après.

Les emplois financés à partir du budget du MEDD au 31 juillet 2004

(en équivalents temps plein)

Titulaires

Contractuels

Vacataires

Intérimaires

Autres

Total

Nombre d'agents directement employés par le ministère

3 137

381

270

-

46 (1)

3 834

Nombre d'agents employés par les établissements publics placés sous la tutelle du ministère

2 966

1 960,5

390

36

89

5 441,5

Nombre d'agents employés par les organismes subventionnés par le ministère

Néant

Total

6 103

2 341,5

660

36

135

9 275,5

(1) : 44 ouvriers des parcs et ateliers et 2 militaires.

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial.

Dans ce tableau, comme l'a indiqué le ministère à votre rapporteur spécial, les effectifs des établissements publics ne concernent que les établissements publics administratifs relevant de la tutelle du ministère de l'écologie et du développement durable, à savoir : le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ; les parcs nationaux ; l'Institut français de l'environnement (IFEN) ; le Conseil supérieur de la pêche (CSP) ; l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et les agences de l'eau. Il faut préciser que, en 2004, l'ADEME employait 834,5 équivalents plein et l'INERIS, 525,33. Le jaune « Effort financier consenti en 2004 et prévu en 2005 au titre de l'environnement et de la protection de la nature » indique que les établissements publics sous tutelle s'appuient sur 6.390 emplois. Encore faut-il préciser que l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire n'est pas pris en compte dans ces données.

Le tableau suivant retrace l'évolution des effectifs des établissements sous tutelle du ministère de l'écologie et du développement durable :

Evolution des effectifs de certains établissements publics sous tutelle du MEDD

Etablissements publics

Effectifs 2004

Effectifs 2005

Agences de l'eau

1794,5

1794,5

Adour-Garonne

252.5

252.5

Artois-Picardie

182

182

Loire-Bretagne

310

310

Rhin-Meuse

207

207

Rhône-Méditerranée et Corse

366

366

Seine-Normandie

477

477

Parcs nationaux (PN) et Missions

503

522

Mission Iroise

6

6

Mission Guyane

20

20

Mission Réunion

5

5

PN Cévennes

74

74

PN Mercantour

66

70

PN Guadeloupe

43

43

PN Ecrins

98

104

PN Pyrénées Occidentales

70

73

PN Vanoise

63

64

PN Port Cros

58

63

Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres

74

74

Office national de la chasse et de la faune sauvage

1 759

1 759

Conseil supérieur de la pêche

842

842

Institut français de l'environnement*

69

69

Institut national de l'environnement et des risques industriels

525,33

522,42

Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie

834,5

834,5

* : établissement public administratif transformé en service à compétence nationale à compter du
1 er janvier 2005.

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial.

Ce tableau ne fournit aucune donnée relative à l'IRSN, dont les effectifs autorisés pour 2004 s'élevaient à 1.494 personnes. Au 30 avril 2004, l'IRSN disposait de 1.460 agents , dont 639 mis à disposition par le Commissariat à l'énergie atomique (CEA).

2. Les principaux axes financés par l'agrégat

a) Le renforcement de l'inspection des installations classées

L'inspection des installations classées est essentiellement assurée par les DRIRE et les directions départementales des services vétérinaires (DDSV). Pour les départements de Paris et de sa proche périphérie, l'inspection est assurée par un service technique de la préfecture de police (service technique d'inspection des installations classées (STIIC)). D'autres services, tels que les directions départementales de l'action sanitaire et sociale (DDASS) ou les directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF), voire les directions départementales de l'équipement (DDE), assurent ponctuellement des missions d'inspection pour certaines activités (déchets ménagers ou installations viticoles).

Les emplois affectés à l'inspection des installations classées et inscrits au budget de l'écologie s'élèvent en 2004 à 1.157. Ils comprennent, d'une part, les emplois des agents en DRIRE en charge de l'inspection des installations classées. Les emplois correspondants sont en effet inscrits, depuis la loi de finances pour 1991, au budget du ministère chargé de l'écologie, mais sont, après transfert, gérés par le ministère chargé de l'industrie.

S'y ajoutent, d'autre part, 38 emplois créés par le ministère chargé de l'écologie sur son budget pour renforcer l'inspection des installations classées en DDSV. Après transfert, ces emplois sont gérés par le ministère chargé de l'agriculture. L'inspection des installations classées dans les DDSV reste, pour l'essentiel, assurée par des agents dont les emplois sont inscrits au budget de l'agriculture. Selon un recensement effectué récemment par ce ministère, 202 agents (équivalents temps plein) se consacrent en DDSV à l'inspection des installations classées, sans compter les emplois inscrits au budget de l'écologie. Il faut toutefois préciser que seuls 21 emplois d'inspecteurs des installations classées sont individualisés en tant que tels au budget du ministère chargé de l'agriculture.

Le tableau suivant retrace l'évolution des postes budgétaires consacrés à l'inspection des installations classées au cours des dernières années :

Evolution des emplois budgétaires consacrés à l'inspection des installations classées

2002

2003

2004

2005

(prévision)

Budget Ecologie (DRIRE)

1 019

1 019

1 119

1 169

Budget Ecologie (DSV)

38

38

38

38

Budget Agriculture (DSV)

21

21

21

21

Total

1 078

1 078

1 178

1 228

Augmentation annuelle du nombre d'emplois

150

0

100

50

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Il faut toutefois noter, comme indiqué précédemment, qu'environ 180 emplois en équivalents temps plein, inscrits au budget du ministère chargé de l'agriculture, sont également affectés à l'inspection, ce qui n'apparaît pas dans ce tableau.

b) La diminution des moyens de fonctionnement du ministère

La dotation du ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD) en moyens de fonctionnement s'élève à 33.315.437 euros, en baisse de 8,46 %. Le tableau suivant retrace l'évolution de ces crédits entre 2004 et 2005 :

Evolution des moyens de fonctionnement du ministère

Chapitre/article

Dotation 2004

Projet de loi de finances pour 2005

DO/CP

DO/CP

34-98/10 services déconcentrés

16.862.320 euros

dont 958.339 euros au titre de l'« expérimentation LOLF »

15.841.812 euros

dont 3 907 032 euros au titre de l'« expérimentation LOLF »

34-98/20 administration centrale

19.533.834 euros

17.473 625.euros

Total

36.396.154 euros

33.315.437 euros

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Tant les crédits dévolus aux services déconcentrés que ceux destinés à l'administration centrale diminuent.

Hors expérimentation liée à la mise en oeuvre de la LOLF, ils sont destinés aux moyens courants (11 millions d'euros), à la gestion immobilière (location et maintenance, pour un montant de 8,6 millions d'euros), aux systèmes d'information (4,1 millions d'euros), à l'information et à la communication (2,4 millions d'euros) et à la formation (2,1 millions d'euros).

c) Le partenariat avec les associations

Les crédits consacrés aux actions de partenariat avec les associations diminueront de 16,8 %, pour passer de 8,56 millions d'euros en 2004 à près de 7,12 millions d'euros en 2005. Si la tendance est identique, votre rapporteur spécial relève que ces données ne correspondent pas tout à fait à celles du tableau du « bleu » précédemment cité, retraçant l'évolution des dépenses budgétaires.

La refonte de la politique d'attribution des subventions aux associations

L'inspection générale des finances et l'inspection générale de l'environnement s'étaient montrées très critiques dans leur rapport d'enquête conjoint sur « le financement des associations intervenant dans le champ de l'environnement par le ministère de l'écologie et du développement durable ». Leur rapport relevait que « le faible degré de rigueur dans l'instruction administrative des dossiers de financement des structures associatives, dû au moins pour partie au manque d'outils mis à la disposition des services instructeurs, constitue l'une des principales caractéristiques du dispositif de financement des associations partenaires du ministère de l'environnement. Cette situation est favorisée par un contexte de faible contrainte financière pesant sur la « politique associative » du ministère ».

Le rapport d'enquête indiquait qu'il appartiendrait au ministère de mettre au point une organisation plus rationnelle des travaux, de distinguer nettement le champ de la prestation de services de celui des actions « subventionnables », de revoir la situation juridique de certaines structures financées (CEDRE, associations agréées de qualité de l'air) et de renforcer la capacité de contrôle de l'Etat.

A la suite de ces remarques, le ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD) a entrepris une démarche de clarification des relations qu'il entretient avec les associations oeuvrant dans le champ de l'environnement. En application de la circulaire du Premier ministre du 24 décembre 2002 sur les financements apportés aux associations, il a précisé, dans une circulaire du 26 juin 2003 et une instruction du 30 juin 2003, le cadre dans lequel il accorde des subventions aux associations.

Le ministère indique que trois orientations guident les décisions d'attribution de subventions en termes d'opportunité, de pertinence et de cohérence :

- la première est relative à l'information des citoyens et leur participation au débat public : l'importance croissante des décisions dans le domaine de l'environnement et du développement durable ainsi que l'impact sur l'environnement de décisions prises dans d'autres domaines, à l'échelon national ou régional, nécessitent que soit apportée une attention particulière à l'information des citoyens et à leur participation à un débat public ouvert et de qualité. Ceci concerne en priorité les domaines des risques naturels et industriels, de l'énergie, de l'urbanisme ou des transports. L'apport des associations représentatives dans cet effort est un précieux atout pour l'Etat. Il doit être reconnu et organisé de façon à lui donner la meilleure efficacité ;

- la deuxième concerne l'expertise et la connaissance. A cet effet, le MEDD doit reconnaître, préserver et valoriser les savoirs et expertises des associations ;

- la dernière orientation porte sur l'éducation à l'environnement pour un développement durable : le MEDD subventionne des actions à impact collectif visant un public en milieu urbain et pouvant contribuer à une évolution comportementale. Cet encouragement ne doit pas être réservé aux projets consacrés exclusivement aux enfants ou aux jeunes au moment de leur formation initiale mais doit également porter sur ceux concernant les adultes, notamment en milieu professionnel.

L'instruction précitée du 30 juin 2003 fixe quatre axes de progrès administratif dans le traitement des demandes de subvention :

- élaborer, pour l'ensemble du MEDD, une connaissance plus complète et exacte de ses apports et interventions sur l'ensemble du territoire par le biais des aides qu'il accorde au tissu associatif ;

- améliorer la synergie des différents moyens d'intervention dans le cadre d'objectifs mieux définis ;

- affiner et objectiver les critères d'attribution budgétaire et autres aux directions d'administration centrale et aux directions régionales de l'environnement (DIREN) dans le cadre des orientations définies par le ministère ;

- mieux prendre en compte les difficultés rencontrées par les associations et leurs fédérations dans la mise en oeuvre, l'animation et la coordination de celles de leurs actions qui rejoignent les orientations du MEDD.

Elle instaure également deux dates limites de dépôt des demandes de subvention : le 30 novembre de l'année qui précède et le 30 avril de l'année de l'exercice budgétaire. Des fiches techniques annexées à l'instruction ont permis de rappeler les points fondamentaux dans l'instruction des demandes de subvention, et notamment les obligations comptables auxquelles sont soumises les associations et la distinction à opérer entre commande et subvention. Un cycle de formation de six jours a été suivi par les chargés de mission instruisant les dossiers.

Source : rapport d'enquête précité de l'IGF et de l'IGE ; ministère de l'écologie et du développement durable

d) La transformation de l'IFEN en service à compétence nationale

Alors que l'IFEN était jusqu'à présent un établissement public administratif recevant des subventions (5,82 millions d'euros en 2004), il se transformera en service à compétence nationale, dont les effectifs (69 personnes en 2005) seront directement inscrits au budget de l'écologie et du développement durable.

Le ministère indique que « cette modification statutaire a d'abord pour objectifs de positionner clairement l'Institut au coeur du système d'information du ministère, condition indispensable au bon exercice de ses missions, d'améliorer le statut des personnels contractuels et de faciliter la gestion au jour le jour, les contraintes de gestion d'un établissement public étant mal adaptées à un établissement de la taille de l'IFEN disposant de peu de ressources propres ». Il précise que des dispositions ont été prises afin de garantir « l'indépendance intellectuelle » de ce service.

Les crédits de fonctionnement de l'IFEN s'élèveront à près de 1,95 million d'euros, le ministère précisant que le montant total représenté par le fonctionnement de l'IFEN au sein de son budget atteindra 6 millions d'euros, tandis qu'il recevra 1,45 million d'euros au titre des dépenses en capital et 1,2 million d'euros d'autorisations de programme.

e) Le Fonds de la recherche scientifique et technologique

Le Fonds de la recherche scientifique et technologique sera doté de 7.362.000 euros en 2005, soit la même somme qu'en 2004. Il s'agit de crédits « incitatifs » destinés à financer des programmes de recherche pluridisciplinaires. En 2005, ils devraient notamment permettre de mettre en oeuvre le volet recherche de la stratégie nationale de la biodiversité et de la stratégie nationale du développement durable.

Signalons par ailleurs que l'AFSSE et l'INERIS, dont il a précédemment été question, reçoivent également des crédits à partir de cet agrégat, respectivement à hauteur de 824.000 euros et de 4.571.658 euros.

* 1 Il existe aujourd'hui 7 parcs nationaux : la Vanoise, Port-Cros, les Pyrénées, les Cévennes, les Ecrins, le Mercantour et la Guadeloupe. 3 projets sont à l'étude : la Guyane, l'Iroise et la Réunion.

* 2 Sur ce point, se reporter au rapport de notre collègue Jean-François Le Grand, « Réseau Natura 2000 : pour une mise en valeur concertée du territoire », rapport d'information n° 23, (2003-2004).

* 3 Loi n° 99-533 du 25 juin 1999.

* 4 Les charges de personnel s'accroissent mécaniquement du fait du glissement/vieillesse/technicité (GVT) et de l'augmentation de la valeur du point d'indice. Des charges supplémentaires ont été principalement engagées en 2003 pour la gestion des corps d'agents techniques et techniciens de l'environnement (ATE) créés en 2001 (recrutement de 125 ATE en 2003, après 3 années durant lesquelles aucun concours n'a été organisé).

* 5 Les crédits inscrits au bleu à l'agrégat 22 sont inférieurs (108,5 millions d'euros) en raison d'une expérimentation menée en 2004 dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF.

* 6 Sur ce point des financements croisés entre l'Etat et les agences de l'eau, se reporter au rapport d'information n° 345 (203-2004).de notre collègue Philippe Adnot, « Le Fonds national de solidarité pour l'eau : une expérience riche d'enseignements ».

* 7 Philippe Adnot, « Le Conseil supérieur de la pêche », rapport d'information n° 327 (2002-2003).

* 8 Ce tableau est extrait du bleu « Ecologie et développement durable ». En raison des arrondis opérés, les totaux ne correspondent pas exactement à la somme des chiffres inscrits dans les colonnes.

* 9 L'ADEME reçoit également des subventions des ministères chargés de l'industrie et de la recherche.

* 10 Sur l'IRSN, on peut utilement se reporter au rapport d'information n° 1580 XII ème législature de notre collègue député Philippe Rouault.

* 11 Direction régionale de l'environnement.

* 12 Direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement.