Mme Fabienne KELLER
III. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
A. UN MINISTÈRE QUI CONSOMME DAVANTAGE DE CRÉDITS
1. L'exécution 2003 : une consommation de crédits en nette amélioration
Les crédits ouverts en loi de finances ont été modifiés par plusieurs mouvements réglementaires qui comprennent :
- 28,41 millions d'euros d'annulations en loi de finances rectificative pour 2003 ;
- les reports de la gestion 2002, pour un total de 366,29 millions d'euros ;
- le rattachement de fonds de concours pour un total de 2,31 millions d'euros ;
- les transferts (- 126,16 millions d'euros) et répartitions (0,11 million d'euros) en provenance ou à destination d'autres ministères ;
- une ouverture de crédits pour un montant de 21,5 million d'euros ;
- des annulations de crédits en cours de gestion à hauteur de 75,34 millions d'euros ;
- une ouverture de crédits par décret d'avance pour un montant de 23 millions d'euros.
Les crédits disponibles pour la gestion 2003 se sont en définitive élevés à 951,6 millions d'euros, soit 123,9 % du montant des ouvertures inscrites dans la loi de finances initiale. Le taux de consommation global s'établit à 96 % des crédits disponibles (95,9 % pour les dépenses ordinaires et 96,17 % pour les crédits de paiement) , contre 66,66 % en 2002. Ce taux de consommation marque donc une très forte amélioration de la consommation des crédits, et ce d'autant plus que certaines annulations ont été inférieures aux réserves de régulation constituées en cours de gestion, ce qui a dégagé un solde disponible après la clôture de gestion (10,82 millions d'euros ont ainsi dû être reportés), et que par ailleurs les ouvertures de crédits de la loi de finances rectificative n'ont pu être engagées que partiellement.
Le temps où le ministère de l'écologie et du développement durable était « en état de sous-consommation chronique », pour reprendre l'expression de la Cour des comptes, est donc révolu. Le compte-rendu de gestion budgétaire permet d'analyser l'exécution des crédits par agrégat de la manière suivante.
(1) Agrégat 21 : protection de la nature, sites et paysages
Les crédits ouverts représentent 93,7 % des crédits inscrits en loi de finances initiale. Les modifications apportées en cours d'année tiennent aux reports de crédits de l'exercice 2002 (8,8 millions d'euros), aux annulations (18,7 millions d'euros) et aux ouvertures en loi de finances rectificative (1,7 million d'euros).
Le taux de consommation a été de 97,2 %. Les régulations budgétaires, qui ont amputé de 11 % les moyens d'action de la direction de la nature et des paysages sur la loi de finances initiale pour 2003, ont entraîné de réelles difficultés de gestion. Les gels intervenus en cours d'année ont affecté les actions menées par le monde associatif, le démarrage du dispositif Natura 2000 et le paiement des dépenses sur conventions à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage.
(2) Agrégat 22 : protection de l'eau et des milieux aquatiques
Les crédits ouverts représentent 362,91 % des crédits inscrits en loi de finances initiale. Les modifications intervenues correspondent aux reports des crédits (31 millions d'euros), au rattachement de fonds de concours (1,6 million d'euros), aux annulations (9,7 millions d'euros, dont 4,3 millions d'euros en loi de finances rectificative), mais surtout aux ouvertures de crédits POLMAR (49,5 millions d'euros, dont 44,5 millions d'euros en décrets d'ouverture ou d'avances et 5 millions d'euros par transfert du ministère de l'équipement).
L e taux de consommation a été de 90,3 %. Ce taux est en nette progression par rapport à 2002 (57,6 %), alors même que les crédits ouverts en 2003 (103 millions d'euros) etaient supérieurs aux crédits ouverts en 2002 (84,4 millions d'euros).
(3) Agrégat 23 : prévention des pollutions et des risques
Les crédits ouverts représentent 162,4 % des crédits inscrits en loi de finances initiale. Les modifications apportées aux crédits initiaux sont constituées par les reports (258,3 millions d'euros dont 247 millions d'euros pour l'ADEME) et les annulations (33 millions d'euros, dont 13 millions d'euros en loi de finances rectificative).
Le taux de consommation s'est nettement amélioré en 2003 et a atteint 97,5 %, contre 63,8 % en 2002. Le chapitre 67-30 (subventions à l'ADEME) qui représente près de la moitié de la dotation de l'agrégat, a atteint un taux de consommation de 99 %, contre 46 % l'année précédente.
(4) Agrégat 31 : soutien aux politiques environnementales
Les crédits ouverts ne représentent que 38,6 % des crédits inscrits en loi de finances. Les modifications apportées en cours d'année ont été les suivantes : transferts pour un montant de - 131,2 millions d'euros correspondant au mouvement habituel permettant d'affecter les crédits de rémunération aux ministères (équipement, finances, agriculture et santé), qui assurent effectivement la gestion de la paie des personnels employés par le ministère de l'écologie et du développement durable ; reports des crédits de l'exercice 2002 (41,2 millions d'euros) ; fonds de concours (0,7 million d'euros) ; répartitions (0,1 million d'euros) et annulations (44 millions d'euros, dont 12,9 millions d'euros en loi de finances rectificative).
Le taux de consommation a été de 90,9 %. Ce taux est progression par rapport à 2002 (71,02 %), alors même que la gestion a été perturbée par deux régulations budgétaires
2. L'exécution du budget 2004 au cours du premier semestre
Pour le premier semestre 2004, le ministère indique aucune annulation n'est parue au Journal officiel. Cependant, la régulation budgétaire a imposé la mise en réserve de 136,24 millions d'euros en autorisations de programme et de 136,13 millions d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement, dont 91,51 millions d'euros correspondant à l'essentiel des 100,49 millions d'euros reportés de la gestion 2003 sur la gestion 2004.
Le ministère indique que le taux de mandatement atteint, hors dépenses de personnel, 40,52 % des crédits disponibles au 30 juin 2004 et le taux d'engagement comptable 71,77%, contre 69,39% en 2003, cette amélioration étant due notamment au recours plus systématique aux engagements provisionnels, qui peuvent aller jusqu'à 80 % des crédits ouverts en loi de finances initiale, en corollaire d'une programmation plus précise.
Il précise toutefois que « les diverses mesures de régulation budgétaire ne permettent de juger ni de la dotation réelle du ministère ni de sa consommation »...
L'impact de la régulation budgétaire sur la conduite des politiques du ministère
Concernant l'agrégat 21, le gel porté sur le chapitre 57-20 a affecté les études sur les actions Natura 2000, dans les réserves naturelles ou encore dans le domaine de la biodiversité. Le gel sur le chapitre 67-20 a perturbé le dispositif d'assainissement des dettes et a affecté principalement les subventions d'investissement du projet Natura 2000 mais également la participation de l'Etat aux opérations grands sites ou aux investissements dans les parcs naturels régionaux. Toutes ces actions sont partenariales et les gels de CP ne permettent pas à l'Etat de remplir ses obligations, en particulier envers les collectivités locales. La mise en réserve de crédits sur le chapitre 67-41 affecte des crédits nécessaires aux parcs nationaux pour des acquisitions, des aménagements, des mises aux normes, la sécurité, la réhabilitation de refuges, les maisons de parc et le logement d'agents. Le gel a entraîné un très fort ralentissement de ces travaux.
Concernant l'agrégat 22, sur les titres V et VI, la régulation et la suppression des reports n'auraient pas permis à la direction de l'eau de faire face à sa programmation sans l'arrivée du fonds de concours exceptionnel des agences de l'eau qui a permis de payer les dettes. Sur le titre V notamment, la régulation ayant été supérieure à la loi de finances initiale, aucune action n'aurait pu être conduite sans le fonds de concours exceptionnel des agences. La programmation a donc été revue à la baisse et la totalité des notifications n'a pu être déléguée. Pour ce qui concerne les AP, la prise en compte des AP en stock dans les régions a permis de favoriser l'action prioritaire de la direction de l'eau pour les inondations, mais au prix de l'abandon de nombreuses autres actions.
La régulation n'a eu aucun impact sur les actions menées au titre de l'agrégat 23.
Pour l'agrégat 31, au niveau de la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale, un gel de 250.000 euros en CP a été porté sur la ligne 57-20/20. En raison d'une régulation des AP réalisée au cours de l'année 2003, le gel des CP précité n'a pas de conséquence sur les crédits d'investissement.
Pour la direction générale de l'administration, des finances et des affaires internationales, le gel des reports des crédits engagés mais non ordonnancés de la gestion 2003 a moins déstabilisé les services de cette direction que l'année dernière. Tout d'abord, les services ayant consacré beaucoup d'efforts à l'amélioration de leur gestion en 2003, le montant des crédits reportés, et donc annulés, a fortement baissé. Ensuite, cette mesure de régulation avait été anticipée dès l'exercice de programmation des crédits pour 2004.
Les régulations de crédits sur la LFI pour 2004 ont affecté les crédits associatifs et les dépenses d'investissement. En administration centrale, elles ont limité les possibilités de maintien de financements dans le cadre des conventions pluriannuelles d'objectif. A une ou deux exceptions près, celles-ci attribuent toutes des montants en baisse. De plus, une liste d'attente de plus de 25 demandes, dont certaines tout à fait intéressantes, demeure en instance.
Dans les directions régionales de l'environnement (DIREN), cette diminution s'est produite alors que les DIREN ont été sollicitées de façon accrue pour susciter des projets associatifs nouveaux dans le cadre du développement durable et accroître l'ampleur ou relancer le dispositif « mille défis pour ma planète », qui impliquait une augmentation forte des dotations. En outre, nombre de DIREN ont été dans l'impossibilité d'honorer les tranches 2004 des conventions pluriannuelles signées les années précédentes avec certaines associations. De facto, les montants attribués ont donc été diminués.
Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial
Il faut en outre indiquer que l'ADEME a fait l'objet d'une régulation assez importante en 2004 puisque 74 millions d'euros sur 281,5 millions d'euros ont été gelés en autorisations de programme et 24,8 millions d'euros sur 308,8 millions d'euros en crédits de paiement
3. Les voies d'amélioration de la gestion du ministère
Le rapport de gestion 2003 du contrôleur financier relève que le ministère a corrigé certaines insuffisances relevées à l'occasion de l'examen des comptes des exercices budgétaires précédents , ce dont votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter.
Le rapport relève toutefois plusieurs voies d'amélioration, notamment s'agissant : de la programmation budgétaire, qui reste insuffisamment élaborée ; de la passation des marchés publics ; des relations avec les établissements publics, les soutiens mis en place devant être fondées sur des analyses financières plus précises ; de l'utilisation des conventions pluriannuelles d'objectifs passées avec les associations ; ou encore de la transparence des financements dans le cadre de la recherche, certains montages laissant apparaître que les recherches effectuées à la demande du ministère et avec son soutien financier ne sont peut-être pas toujours menées au meilleur coût budgétaire pour l'Etat.
Votre rapporteur spécial ne peut qu'inciter le ministère de l'écologie et du développement durable à suivre les recommandations formulées par le contrôleur financier et à continuer ainsi d'améliorer sa gestion.
B. UN BUDGET QUI TRADUIT DE BONNES ORIENTATIONS MAIS QUI RESTE PEU LISIBLE ET SOULÈVE UN PROBLÈME DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE
1. De bonnes priorités
Votre rapporteur spécial approuve globalement les priorités définies par le ministère de l'écologie et du développement durable, dans le cadre d'un budget très contraint.
Il salue notamment la volonté du ministre de rénover la politique de l'eau, grâce à un décroisement des financements que votre commission avait demandé 13 ( * ) . Le projet de loi sur l'eau qui devrait être présenté en Conseil des ministres d'ici la fin de l'année devrait permettre de clarifier encore le système de financement de la politique de l'eau et son système d'acteurs.
Par ailleurs, votre rapporteur spécial salue l'effort mené en matière de prévention des dommages liés aux inondations, et la création de 10 postes dans les services de prévision des crues, qui sont des instruments indispensables à une politique de prévention efficace.
De même votre rapporteur spécial approuve l'effort mené en faveur de l'inspection des installations classées. Celui-ci sera marqué par une croissance des effectifs affectés à cette tâche ainsi que des moyens directs (hors dotations des établissements publics) consacrés à la prévention des risques technologiques. S'agissant de la croissance des effectifs, votre rapporteur spécial s'interroge toutefois : en effet, les indicateurs de résultats figurant au « bleu écologie et développement durable » ne prévoient aucune augmentation du nombre d'inspections des installations classées, ni de l'actualisation des prescriptions par des arrêtés complémentaires. Si l'on envisage bien une augmentation des secrétariats permanents pour la prévention des pollutions industrielles installés dans les bassins industriels et un développement des commissions locales d'information et autour des installations sensibles, ce point méritera d'être clarifié.
Même si le nombre total des effectifs croît à nouveau en 2005, votre rapporteur spécial note qu'un effort de maîtrise des dépenses de personnel a toutefois été réalisé et que l'essentiel de l'augmentation des effectifs (86 emplois) s'explique par la transformation de l'Institut français de l'environnement (IFEN) en service à compétence national. Par ailleurs, les moyens de fonctionnement du ministère ont été revus à la baisse.
2. Une nomenclature budgétaire qui ne permet pas d'identifier les mesures financées
Ainsi que notre collègue Philippe Adnot l'avait relevé l'an passé, la lecture de l'annexe « Services votés Mesures nouvelles » au projet de loi de finances pour 2004 consacrée au budget de l'écologie et de l'environnement durable est déconcertante, en raison du manque objectif de lisibilité des documents budgétaires . La nomenclature retenue, en effet, ne permet pas - ou mal -d'identifier la plupart des mesures financées par ce budget.
L'intitulé de la plupart des chapitres et articles budgétaires est extrêmement général, voire ambigu, et il est rare que l'intégralité d'un chapitre soit consacrée au financement d'une seule action. De surcroît, de nombreux chapitres, qu'il s'agisse de dépenses ordinaires ou de dépenses en capital, portent le même intitulé, notamment « Protection de la nature et de l'environnement » ou « Prévention des pollutions et des risques » - soit le même intitulé que l'agrégat 23 lui-même -, ce qui, s'agissant de ce budget, n'apporte que peu d'éclaircissements sur l'objet et le champ des politiques publiques mises en oeuvre.
Or, la même annexe comporte des informations écrites relatives aux politiques conduites, qui sont très difficilement rapprochables des informations chiffrées fournies par la nomenclature budgétaire . En outre, les indicateurs de résultats sont, soit peu significatifs, soit paraissent en décalage avec les évolutions budgétaires constatées par ailleurs...
En outre, les tableaux et réponses transmis par le ministère à votre rapporteur spécial ne sont pas tous concordants, ce qui ne facilite pas la lecture de ce budget.
3. Un budget qui soulève un problème de sincérité
Au-delà de ces aspects « techniques », ce budget soulève également un problème de sincérité budgétaire dans la mesure où les crédits inscrits au « bleu » ne rendent compte que très imparfaitement de la réalité budgétaire du ministère, en 2004 comme en 2005.
a) Un budget 2004 viable grâce au fonds de concours versé par les agences de l'eau
Le budget 2004 du ministère de l'écologie et du développement durable ne peut en effet être appréhendé sans le fonds de concours de 210 millions d'euros versé par quatre agences de l'eau 14 ( * ) . Le ministère avait précisé au moment du vote de la loi de finances pour 2004 que, sur ces 210 millions d'euros, 135 millions reviendraient à l'ADEME, pour faire face ses dépenses ayant un lien avec les milieux aquatiques (déchets, récupération des huiles usagées, sites et sols pollués), 60 millions d'euros iraient à la lutte contre les inondations, tandis que 15 millions d'euros serviraient à financer les zones naturelles humides.
Les versements des agences sont intervenus en trois fois au cours de l'année 2004 : 1 er février, 1 er juin et 1 er octobre. Alors qu'il avait été annoncé l'an passé que ce fonds de concours serait constitué uniquement de crédits de paiement, il apparaît que 20 millions d'euros sont inscrits en autorisations de programmes et crédits de paiement afin de contribuer au financement des travaux de lutte contre les inondations dans le Rhône.
Si ce prélèvement de 210 millions d'euros sur les agences de l'eau pouvait se justifier dans la mesure où certaines agences disposaient d'une abondante trésorerie - 871,7 millions d'euros cumulés 15 ( * ) à la fin août 2003 -, le mécanisme avait été critiqué par notre collègue Philippe Adnot. Celui-ci a depuis lors mené un contrôle budgétaire en application de l'article 57 de la LOLF dont les résultats seront annexés au rapport spécial. A ce stade, on se contentera d'observer que l'agence de l'eau Loire-Bretagne continue de bénéficier d'une trésorerie très abondante (environ 6 mois en juin 2004).
D'une part, il estimait qu'il était contestable dans la mesure où ce fonds de concours n'était pas utilisé uniquement pour couvrir des besoins de paiement de politiques liées à l'eau ou aux milieux aquatiques, le lien des politiques de l'ADEME avec la politique de l'eau apparaissant assez ténu.
D'autre part, ce mécanisme apparaissait comme une réponse conjoncturelle au problème de financement de l'ADEME et ne faisait à cet égard que reporter l'échéance d'un an. Or la question n'est pas non plus réglée de manière pérenne en 2005.
b) Un budget 2005 qui ne rend pas compte de la réalité budgétaire du ministère
Les propos qui précèdent amènent à s'interroger sur la manière de comparer les crédits du ministère de l'écologie et du développement durable.
En effet, si les crédits baissent de 3,6 % en apparence si l'on s'en tient au seul « bleu », les crédits baissent de 22,6 % par rapport aux moyens résultant en 2004 des ouvertures en loi de finances initiale et des moyens provenant du fonds de concours versé par les agences de l'eau (soit 1,066 milliard d'euros) .
Cette vision est toutefois faussée dans la mesure où le ministre de l'écologie et du développement durable, M. Serge Lepeltier, a annoncé que 141 millions d'euros seraient inscrits dans le projet de loi de finances rectificative pour 2004, afin de compléter les moyens dont disposera son ministère en 2005 pour mener ses politiques : 130 millions d'euros devraient ainsi venir abonder les crédits de l'ADEME, 8 millions d'euros devraient être accordés au Conservatoire du littoral et des rivages lacustres - conformément aux annonces effectuées lors du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 14 septembre 2004 - et 3 millions d'euros seraient versés au profit de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS).
D'après les précisions communiquées à votre rapporteur spécial, une partie importante de ces 141 millions d'euros attendus correspondraient à des crédits reportés de 2003 vers 2004, mais qui ont ensuite été gelés.
Si les annonces du ministre de l'écologie et du développement durable se concrétisent en projet de loi de finances rectificative, et sous réserve de l'approbation du Parlement, le budget 2005 du ministère pourrait alors être analysé de deux manières :
- d'une part, une augmentation significative des crédits par rapport au seul « bleu », puisque les crédits augmenteraient ainsi de 17 %, pour s'élever à environ 966 millions d'euros ;
- d'autre part, une diminution atténuée mais réelle des crédits, d'environ 9,4 %, par rapport aux moyens dont a bénéficié le ministère en 2004 grâce au concours exceptionnel des agences de l'eau. Le ministère précise toutefois qu'il ne pourra utiliser la totalité de ces crédits en 2004 compte tenu des dates de versement retenues et estime que 15 millions d'euros environ viendraient abonder la dotation 2005.
Il faut en outre préciser que les prévisions de consommation de crédits du ministère pour 2005 excèdent très largement les crédits inscrits dans ce projet de budget, puisqu'ils atteignent, selon le dossier de presse du ministère, 990 millions d'euros en 2005, après 986 millions d'euros en 2004.
En dépit de ces annonces, le Parlement se prononce sur les crédits présentés dans le projet de loi de finances pour l'année à venir et l'on ne peut que constater qu'ils ne reflètent pas la situation réelle du ministère de l'écologie et du développement durable en 2005. Votre rapporteur spécial ne peut que regretter cette absence de sincérité budgétaire du projet de budget du MEDD pour 2005, même s'il reconnaît que le ministre de l'écologie et du développement durable a clairement annoncé l'opération qui serait proposée.
En outre, il observe que la question d'un mode de financement pérenne de l'ADEME reste posée. Par deux fois, celle-ci aura été financée par des moyens de court terme. Il paraît essentiel que ses dotations soient désormais rebasées, pour que le Parlement ait enfin une vision complète de ce budget.
C. LA MISE EN PLACE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1er AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
1. La nouvelle nomenclature proposée
a) Une mission écologie et développement durable décomposée en trois programmes
La nouvelle structuration budgétaire présentée par le gouvernement le 16 juin 2004 dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF prévoit la création d'une mission ministérielle « Ecologie et développement durable », représentant environ 574 millions d'euros, soit 69,6 % des crédits du ministère.
Elle est décomposée en trois programmes :
1. prévention des risques et lutte contre les pollutions (35,8 % de la mission, soit 205,6 millions d'euros environ) : ce programme comprend 6 actions : prévention des risques technologiques et des pollutions ; prévention des risques naturels ; prévention des dommages liés aux inondations ; gestion des déchets et évaluation des produits ; lutte contre les pollutions de l'eau et des milieux aquatiques ; lutte contre le changement climatique.
Les acteurs de ce programme
Le MEDD met en oeuvre, au sein de ce programme, placé sous la responsabilité du directeur de la prévention des pollutions et des risques , la stratégie de prévention des risques et des nuisances.
Les acteurs sont, outre la direction de la prévention des pollutions et des risques et la direction de l'eau du MEDD, la mission interministérielle de l'effet de serre, les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) et les directions régionales de l'environnement (DIREN), les directions départementales des services vétérinaires, de l'agriculture et de la forêt, de l'action sanitaire et sociale et de l'équipement, les services de navigation et les préfectures. Interviennent également les établissements publics tels que l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), l'Agence française de sécurité sanitaire et environnementale (AFSSE), le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS), l'Office national des forêts (ONF), l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER), les Agences de l'eau et des associations loi 1901 comme le Centre d'information et de documentation sur le bruit (CIDB) ou les associations agréées de surveillance de la qualité de l'air.
2. gestion des milieux et biodiversité (près de 27,9 % des crédits de la mission, soit environ 159,97 millions d'euros) ; ce programme est composé de 4 actions : préservation du bon état écologique de l'eau et des milieux aquatiques ; gouvernance dans le domaine de l'eau ; développement du réseau des espaces réglementés au titre de la nature et des paysages ; incitation à la gestion durable du patrimoine naturel.
Le contenu et les acteurs de ce programme
Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur de la nature et des paysages , comprend les actions mises en oeuvre dans le domaine de la gestion de la ressource en eau et dans celui de la conservation de la biodiversité. Il vise à mieux rendre compte de la mise en oeuvre des missions engagées, à bâtir un cadre harmonisé et exhaustif, à faire apparaître les différents acteurs intervenant dans le domaine de l'eau et à contribuer, au moyen d'espaces réglementés ou d'outils d'incitation à la gestion durable du patrimoine naturel, à l'arrêt de la perte de biodiversité.
La mise en oeuvre du programme implique, pour les deux premières actions, les agences de l'eau dont l'intervention est financée par les redevances prélevées par ces organismes, pour la troisième action, les parcs nationaux, les réserves naturelles et les gestionnaires de sites classés et, pour la quatrième action « Incitation à la gestion durable du patrimoine naturel », hors établissements publics (Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL), ONF, Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) ou Muséum national d'histoire naturelle (MNHN)), les parcs naturels régionaux, les associations de protection de la nature et le groupement d'intérêt public (GIP) ATEN (Ateliers Techniques des Espaces Naturels).
Les principaux acteurs, outre la direction de la nature et des paysages et la direction de l'eau du MEDD, sont les directions régionales de l'environnement (DIREN), les directions départementales des services vétérinaires, de l'agriculture et de la forêt, de l'action sanitaire et sociale et de l'équipement, les services de navigation et les services départementaux de l'architecture et du paysage.
3. soutien aux politiques environnementales (36,3 % des crédits de la mission, soit environ 208,6 millions d'euros) : ce programme comprendrait sept actions : développement durable ; données environnementales ; action internationale ; qualité de la réglementation et efficacité de la police de l'environnement ; management et soutien ; information et communication ; commission nationale du débat public. L'action « management et soutien », rassemblant la quasi-totalité des dépenses de personnel du ministère, représente à elle seule 181,1 millions d'euros, soit 86,8 % des crédits du programme.
Le contenu et les acteurs de ce programme
Ce programme concerne les actions relatives au développement durable et à l'information environnementale et celles concernant le soutien aux fonctions transversales des programmes en termes de pilotage, de coordination et de méthodes.
Une action recouvre l'évaluation environnementale et l'animation de l'action publique pour le développement des comportements d'éco-responsabilité. Elle a pour objet la conciliation du développement économique avec la justice sociale et la protection de la santé et de l'environnement. Elle repose sur un partenariat avec l'ensemble des ministères, des acteurs économiques, des élus et des citoyens. Les autres actions portent sur la collecte, le traitement et la diffusion des données sur l'environnement, l'action internationale, la fonction juridique, la gestion des ressources humaines et financières, l'animation des services déconcentrés et des opérateurs publics ainsi que sur le partenariat associatif et les politiques d'information et de communication.
Les principaux acteurs, outre la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale et la direction générale de l'administration, des finances et des affaires internationales du MEDD, sont le service de l'inspection générale de l'environnement, l'Institut français de l'environnement et les DIREN.
Le ministère de l'écologie et du développement durable défend ainsi ce découpage : « La subdivision en trois programmes respecte les transversalités intrinsèques aux politiques publiques de l'environnement et du développement durable et garantit leur efficacité. En effet, la mission « Ecologie et développement durable » couvre le champ de la politique de la nature et des ressources naturelles, de la prévention des risques et le développement durable, concept défini dans la Charte de l'environnement. Par ailleurs, quoique le montant global des crédits dont dispose le MEDD soit inférieur au milliard d'euros, ordre de grandeur communément retenu pour un programme, le partage relativement équilibré et fonctionnel entre les trois programmes respecte le souci d'opérationnalité également présent dans la LOLF ».
b) Un programme géré par le ministère de l'écologie et du développement durable au sein de la mission interministérielle « recherche et enseignement supérieur universitaire »
Au sein de la mission interministérielle « recherche et enseignement supérieur », le programme « recherche dans le domaine des risques et des pollutions » (279,4 millions d'euros) est géré par le ministère de l'écologie et du développement durable. Il comprend notamment les crédits de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (84 % des crédits du programme), les crédits de recherche de l'ADEME et les crédits relevant du budget civil de recherche et développement.
Il comprendrait 5 actions : recherche sur l'évaluation et la prévention des risques technologiques et des pollutions ; recherche sur l'évaluation et la prévention des risques sanitaires environnementaux ; recherche sur l'évaluation et la prévention des risques sanitaires alimentaires ; recherche sur l'évaluation et la prévention des risques nucléaires ; recherche et développement dans le domaine de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie ; pilotage et animation du programme.
Les acteurs de ce programme
Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur des études économiques et de l'évaluation environnementale , vise la réunion au sein d'un système cohérent et unifié de l'ensemble des acteurs majeurs de la recherche sur le thème des ressources vivantes, c'est-à-dire l'IRSN, l'ADEME, l'INERIS et l'AFSSE.
c) La mise en oeuvre des politiques pour le compte du ministère de l'écologie
Le programme « sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation », intégré à la mission interministérielle « sécurité sanitaire » comprend, en outre, une action « mise en oeuvre des politiques pour le compte du ministre de l'environnement et du développement durable », qui n'est toutefois pas dotée en 2005. Ce programme est géré par le ministère de l'agriculture.
De même, au sein de la mission interministérielle « Politique des territoires », une action « appui technique au ministère de l'écologie » (51,15 millions d'euros en 2005) apparaît au sein du programme « aménagement, urbanisme et ingénierie publique » piloté par le ministère de l'équipement.
d) Les documents de politique transversale envisagés
Il faut par ailleurs signaler que deux documents de politique transversale sont envisagés :
- l'un concernerait le développement durable, et plus particulièrement la stratégie nationale du développement durable ;
- le second serait relatif à la politique de l'eau.
2. L'appréciation de votre rapporteur spécial et les réflexions actuelles du ministère
a) L'articulation entre les deux programmes thématiques
Les deux programmes thématiques proposés pour la mission « Ecologie et développement durable » sont censés représenter les deux grands domaines d'action du ministère : la prévention des risques et la lutte contre les pollutions d'une part ; la gestion des milieux, d'autre part.
Cette distinction paraît assez cohérente et a été défendue par le ministère comme prenant en compte le caractère transversal des politiques menées, sans s'arrêter aux limites administratives actuelles, ce que votre rapporteur spécial ne peut que saluer.
La principale difficulté de ce découpage concerne la politique de l'eau, « à cheval » sur les deux programmes. L'articulation entre l'action « lutte contre les pollutions de l'eau et des milieux aquatiques », au sein du programme « prévention des risques et lutte contre les pollutions », et l'action « préservation du bon état écologique de l'eau et des milieux aquatiques », au sein du programme « gestion des milieux et biodiversité », n'apparaît pas totalement évidente.
Le ministère a indiqué à votre rapporteur spécial qu'il réfléchit actuellement à une évolution de sa structure et à la création d'un programme dédié à la politique de l'eau. Le directeur de l'eau est, actuellement, le seul directeur du ministère à ne pas être responsable de programme, ce qui peut susciter quelque crainte de voir les crédits de l'eau être considérés comme moins prioritaires, alors que la LOLF permet la fongibilité des crédits au sein des programmes. Au-delà des questions strictement administratives, d'organisation interne du ministère, est avancée l'idée selon laquelle la direction de l'eau serait moins à même de s'imposer face aux agences de l'eau si elle ne disposait pas d'un programme clairement identifié.
Votre rapporteur spécial remarque que la maquette actuelle, qui est le fruit des réflexions du ministère et qui a fait l'objet de nombreux arbitrages, n'a pas encore été testée et que sa remise en cause éventuelle ne saurait être envisagée dans la précipitation, ni en fonction de critères uniquement fondés sur la structure administrative actuelle du ministère. S'agissant du positionnement du ministère de l'écologie et du développement durable face aux agences de l'eau, notre collègue Philippe Adnot, en sa qualité de précédent rapporteur spécial, avait pu constater, lors d'un contrôle réalisé en application de l'article 57 de la LOLF dont les principaux éléments figureront en annexe du rapport spécial, que la direction de l'eau rencontrait des difficultés à exercer la tutelle des agences de l'eau mais qu'elle fournissait des efforts pour l'améliorer et il n'est pas certain qu'un découpage budgétaire ait une influence significative en la matière.
b) Un programme support trop développé
Le programme « soutien aux politiques environnementales » apparaît surdimensionné par rapport à l'ensemble de la mission « Ecologie et développement durable », puisqu'il comprend l'intégralité des personnels de cette mission, alors que certains personnels auraient pu être directement rattachés aux programmes de politiques, conformément à l'esprit de la LOLF. En outre, les actions retenues ne permettent pas d'identifier les moyens supports correspondant à chaque programme.
Le ministère invoque notamment la difficulté liée aux effectifs des services déconcentrés, qui accomplissent plusieurs tâches, pour expliquer l'existence de cette action support et l'absence de rattachement des moyens aux programmes, mais cette argumentation n'est pas totalement convaincante.
Par ailleurs, si le programme figurant au sein de la mission « recherche et enseignement supérieur » n'appelle pas en tant que tel de remarque, la structure générale de la mission n'est peut être pas optimale, en particulier s'agissant de l'articulation entre le programme « recherche dans le domaine des risques et des pollutions » et celui intitulé « recherche dans le domaine de l'énergie ». En effet, on peut s'interroger sur la pertinence de faire figurer une action « recherche sur l'évaluation des risques nucléaires », qui correspond en fait aux crédits de l'institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, au sein du premier programme et de faire figurer une action « compétitivité, sécurité et développement de l'énergie nucléaire » au sein du second, qui est piloté par le ministère de l'industrie. Toutefois, envisager un découpage différent reviendrait à définir une compétence unique en matière nucléaire, ce qui n'a pas été jugé opportun.
3. Les objectifs et les indicateurs
a) La méthode employée par le ministère pour définir ses objectifs et ses indicateurs
S'agissant de la mesure de la performance, le ministère de l'écologie et du développement durable a souhaité recevoir l'appui d'un cabinet de conseil, qui a reçu pour mission : d'une part, d'assister le ministère dans le recensement des indicateurs existants et qui pourraient être utilisés pour assurer le suivi de la mise en oeuvre de ses politiques ; d'autre part, de fournir une aide méthodologique et pratique sur la définition des objectifs et la construction d'indicateurs et notamment d'indicateurs de performance.
Avec l'appui de ce cabinet, les différentes directions se sont efforcées de dégager, pour chaque action, un objectif et un indicateur de chaque type, à savoir un indicateur d'efficacité socio-économique, un indicateur d'efficience de gestion et un indicateur de qualité de service. Le ministère précise que le travail réalisé a conduit à cette définition d'indicateurs mais également à un changement progressif des mentalités pour les agents.
Les indicateurs des actions ont été validés par le comité de pilotage des projets, instance qui réunit les cinq directeurs d'administration centrale, le chef du service de l'Inspection générale de l'environnement, le contrôleur financier central du MEDD, un représentant des directions régionales de l'environnement et un représentant du directeur de l'action régionale et de la petite et moyenne industrie du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie au titre des activités exercées par les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement au profit du ministère. Le ministère indique que « l'élaboration des indicateurs des sous-actions est en cours et fera l'objet de la même validation ».
b) Première appréciation
Les objectifs et indicateurs doivent :
- traduire la recherche constante, par le responsable de programme, d'une amélioration de l'utilisation des crédits qui lui sont confiés ;
- et montrer comment l'effet des politiques publiques, en la qualité des services rendus, peut être accru, au moindre coût.
Dans cette perspective, ces objectifs ne doivent pas être des objectifs d'activité ou de mise en oeuvre des moyens du ministère (qui relèveraient plutôt d'un dispositif de contrôle interne), mais :
- des objectifs d'efficacité socio-économique, énonçant le bénéfice attendu de l'action de l'Etat pour le citoyen et la collectivité, en termes de modification de la réalité culturelle ;
- des objectifs de qualité de service, soulignant la qualité attendue du service rendu à l'usager ;
- et des objectifs d'efficience de gestion exprimant les gains de productivité attendus dans l'utilisation des moyens employés, en rapportant les produits obtenus, en l'activité constatée, aux ressources consommées.
Dans la mesure où ces objectifs et indicateurs sont encore susceptibles d'être modifiés, et dans la mesure où l'avant-projet annuel de performance n'a pas encore été transmis à votre rapporteur spécial , celui-ci ne se livrera pas à un examen détaillé de chacun d'entre eux, mais attirera l'attention sur certains points .
(1) Les objectifs
De manière générale, on peut regretter que certains objectifs, en particulier ceux des deux programmes de politiques de la mission « Ecologie et développement durable », soient une paraphrase de l'intitulé de l'action, par exemple :
- limiter l'évolution l'exposition des personnes, des biens et de l'environnement aux risques et aux nuisances anthropiques pour l'action « prévention des risques technologiques et des pollutions »
- réduire la vulnérabilité des personnes, des biens et de l'environnement aux risques naturels majeurs pour l'action « prévention des risques naturels » ;
- inciter, par le biais d'actions partenariales, de nombreux acteurs à contribuer à la conservation favorable des espèces et des habitats pour l'action « incitation à la gestion durable du patrimoine naturel ».
L'objectif assigné à l'action « préservation du bon état écologique de l'eau et des milieux aquatiques » peut quant à lui sembler lointain, puisqu'il s'agit de « construire et mettre en place les outils méthodologiques et les référentiels nécessaires pour atteindre le bon état écologique de l'eau d'ici à 2015 ».
Les objectifs du programme « recherche dans le domaine des risques et des pollutions », qui demandent aux organismes concernés par les différentes actions de produire une expertise de qualité nationale ou internationale, paraissent en revanche plus satisfaisants.
(2) Les indicateurs
Un travail important a été fourni par le ministère, ce qui doit être d'autant plus salué que les indicateurs actuels figurant au bleu ont pu être l'objet de critiques nombreuses 16 ( * ) . Ainsi, l'indicateur mesurant l'efficacité de la police de l'eau par le pourcentage de jours d'activité des personnels consacrés aux contrôles et par le nombre d'actes d'autorisation délivré par agent paraît pertinent.
Tous les indicateurs souhaités par le ministère ne sont toutefois pas renseignés à ce stade et ils doivent encore faire l'objet d'approfondissements.
En effet, tous les indicateurs ne permettent pas une réelle mesure de la performance, certains se rattachant plutôt à des indicateurs d'activité ou de moyens. Il en va ainsi du taux de la surface des ZNIEFF 17 ( * ) couverts par un dispositif protecteur (parcs naturels, opérations grands sites...), du nombre de plans de prévention des risques approuvés par rapport aux plans de prévention des risques prévus ou du nombre de schémas d'aménagements de gestion des eaux en cours d'élaboration.
Certains indicateurs ne permettent pas de juger de l'efficacité de l'action du ministère, tant ils dépendent d'autres facteurs ou sont larges : il en va ainsi de l'évolution de la production d'ordures ménagères par habitant ou des émissions françaises de gaz à effet de serre.
D'autres peuvent paraître curieux dans leur formulation, comme la moyenne des mois de retard des directives pour lesquelles le délai de transposition est échu ou le taux de contentieux communautaire gagné par grief relevant du MEDD, pour l'action « qualité de la réglementation et efficacité de la police de l'environnement ».
4. Les expérimentations
a) L'expérimentation menée en 2004
(1) L'objet de l'expérimentation
Une expérimentation de préfiguration de la mise en oeuvre de la LOLF est menée en 2004 dans la région Midi-Pyrénées. La préfiguration porte sur l'ensemble des crédits de cette région, c'est-à-dire ceux attribués à l'ensemble des ordonnateurs secondaires délégués participant à la mise en oeuvre des politiques du ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD). Les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) participent à la préfiguration pour l'ensemble de leurs crédits à l'exception des crédits de fonctionnement des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) qui sont, en 2004 comme en 2005, transférés en gestion au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
L'expérience concerne la globalisation des crédits des chapitres 31-95 (vacations), 33-90 (charges sociales liées aux vacations), 33-91 (prestations sociales), 33-92 (action sociale), 34-98 (moyens de fonctionnement des services) et 44-10 (encouragements et interventions) pour les dépenses ordinaires et des autorisations de programme et des crédits à l'intérieur du titre V (hors immobilier) et du titre VI pour les dépenses en capital. Elle a pour objet également de tester les conditions de la programmation et de la réalisation de la gestion au sein d'un budget opérationnel de programme (BOP) à l'échelle d'une région. Au sein de l'action support, les crédits de personnel ont été distingués des autres crédits.
(2) Les premiers enseignements
Le protocole de préfiguration, document de base définissant la mise en place de la préfiguration en région Midi-Pyrénées, prévoit un point d'étape afin de rendre compte de cette expérience et d'en retirer les principaux enseignements. Le ministère de l'écologie et du développement durable a indiqué à votre rapporteur spécial que, au 15 juin 2004, quatre enseignements pouvaient être dégagés.
Une des grandes réussites de la préfiguration est, selon le ministère, la mise en place d'un dialogue de gestion interne à la région entre les services chargés de la mise en oeuvre des politiques du ministère : la préfiguration s'est caractérisée par un réel dialogue entre les différents acteurs engagés dans l'expérience, dialogue établi tant sur l'information en direction des ordonnateurs secondaires délégués que pour l'élaboration et la mise en oeuvre du budget opérationnel de programme 2004 et la nouvelle architecture des programmes budgétaires. Il s'est traduit par le renforcement des rôles du comité de coordination de l'environnement et du comité de pilotage.
La globalisation des crédits , même si elle demeure incomplète dans la mesure où elle conserve le clivage entre dépenses ordinaires et dépenses en capital, a permis une première utilisation de la capacité de fongibilité qui semble avoir été appréciée .
Des outils de suivi de l'expérimentation doivent été élaborés : une charte de bonne gestion a ainsi été définie et validée par les huit préfets concernés en février 2004. Cette charte précise les engagements des partenaires afin de se doter d'une organisation et de règles permettant d'optimiser la gestion des crédits et de conduire et de renseigner les tableaux de suivi. De même, un travail doit être mené autour de l'élaboration des indicateurs : le ministère indique que des indicateurs spécifiques aux objectifs de la région Midi-Pyrénées et conformes aux exigences de la LOLF doivent être dégagés afin de pouvoir mesurer correctement la performance.
Un besoin de formation s'est fait ressentir : les échanges de la direction régionale de l'environnement (DIREN), en tant que responsable du BOP, avec les 24 unités opérationnelles ont révélé un niveau d'appropriation de la LOLF très hétérogène. La nécessité d'un dispositif de formation est apparue afin que la mobilisation pour le suivi des crédits et des actions soit suffisante.
Ces premiers enseignements ont débouché sur l'élaboration d'un plan d'action partagé , qui devrait permettre d'optimiser la gestion des crédits, d'achever le travail sur les indicateurs de performance régionaux et d'élaborer les trois BOP 2005 (un pour chacun des trois programmes).
b) Les expérimentations envisagées en 2005
En 2005, la préfiguration sera être étendue aux régions Provence-Alpes-Côte d'Azur, Bourgogne et Rhône-Alpes. La région Rhône-Alpes a été choisie en raison de son statut de DIREN de bassin hydrographique qui l'amène à programmer et gérer des actions au-delà des limites territoriales de sa circonscription administrative.
Les crédits seront regroupés au sein de trois chapitres en fonction des programmes : le 59-01 (programme 1), le 59-02 (programme 2) et le 59-03 (programme 3). Les crédits seront délégués globalement au niveau du programme à chaque responsable de BOP.
En matière de mesure de la performance, les régions concernées sont tenues de décliner des objectifs au plan local, de se conformer aux indicateurs retenus et de respecter les échéances fixées.
Elles participent à la définition des objectifs et des indicateurs de performance au sein du groupe de travail administration centrale-DIREN-DRIRE constitué comme instrument de dialogue avec les services déconcentrés.
Cette préfiguration de la LOLF devrait permettre de tester le rapprochement entre DRIRE et DIREN.
Par ailleurs, une autre préfiguration sera mise en place afin d'appréhender l'intervention des établissements publics dans le nouveau cadre budgétaire. L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), établissement sous co-tutelle du MEDD et des ministères chargés de l'industrie et de la recherche, s'est portée candidate pour mener cette expérimentation et voit ses crédits globalisés au sein d'un nouveau chapitre 69-01. Votre rapporteur spécial relève toutefois qu'elle ne mène cette expérimentation qu'au titre de ses crédits reçus du ministère de l'écologie et du développement durable et ressortissant de la mission « Ecologie et développement durable », ce qui paraître surprenant.
La préfiguration est pilotée, au sein du ministère, par la direction de la prévention des pollutions et des risques (DPPR), direction de tutelle, et par la direction générale de l'administration, des finances et des affaires internationales (DGAFAI).
Le ministère précise que cette préfiguration poursuit trois objectifs principaux : établir la manière dont l'ADEME s'inscrit dans la maquette de la mission « Ecologie et développement durable », tester les circuits de mise à disposition à l'ADEME des crédits et définir les conditions du compte rendu par l'ADEME de la mise en oeuvre des objectifs correspondant aux actions auxquelles elle participe. Elle doit en outre permettre de vérifier les conditions de la compatibilité du mode de financement de l'ADEME avec son régime budgétaire et comptable.
* 13 Sur ce point, se reporter notamment au rapport d'information n° 345 (2003-2004) de notre collègue Philippe Adnot, « Le Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) : une expérience riche d'enseignements ».
* 14 110 millions d'euros pour l'agence Seine-Normandie, 45 millions d'euros pour l'agence Rhin-Meuse, 38 millions d'euros pour l'agence Loire-Bretagne et 17 millions d'euros pour l'agence Rhône-Méditerranée-Corse.
* 15 24,77 millions d'euros pour l'agence de l'eau Adour-Garonne ; 20,931 millions d'euros pour l'agence Artois-Picardie ; 179,14 millions d'euros pour l'agence Loire-Bretagne ; 106,6 millions d'euros pour l'agence Rhin-Meuse ; 165,62 millions d'euros pour l'agence Rhône-Méditerranée-Corse et 374,64 millions d'euros pour l'agence Seine-Normandie.
* 16 Se reporter notamment aux rapports de notre collègue Philippe Adnot, alors rapporteur spécial, sur les crédits de l'écologie et du développement durable pour 2003 et 2004.
* 17 Zones nationales d'intérêt écologique, faunistique ou floristique.