Note de présentation des crédits de l'Industrie pour 2005

M. Éric DOLIGÉ

PRÉSENTATION DES CRÉDITS

A. LA CONSTELLATION INDUSTRIE AU SEIN DE LA NÉBULEUSE DE BERCY

1. Les services du ministère délégué et leurs relais

a) Les directions chargées de l'industrie au sein du MINEFI

Les services du ministère délégué à l'industrie (cf. tableau ci-après) comprennent :

- au niveau de l'administration centrale, 4 des 17 directions (dont deux directions générales sur sept) du mégalithique ministère de la rue de Bercy, responsable également de l'économie dans son ensemble et des finances de l'Etat ;

- à l'échelon déconcentré, les DRIRE, pilotées par la DARPMI, qui agissent également, entre autres, pour le compte du ministère de l'écologie et du développement durable.

Les services du ministère délégué à l'industrie
I. ADMINISTRATION CENTRALE
- Directions	DGEMP ^1	DGSNR ^2	DIGTIP ^3	DARPMI ^4
- Services :	- Affaires générales et synthèse	- 9 sous-directions chargées, notamment, des questions suivantes :	- SIMAP (industries manufacturières et activités postales)	- Développement industriel et technologique régional
	DIREM (Direction des ressources énergétiques) DIDEM (Direction de la demande et des marchés énergétiques)	- combustible et matières radioactives - réacteurs - démantèlements, déchets - inspection, contrôle -activité industrielle, recherche - santé	- SESSI (études et statistiques) - SPIC (service des politiques d'innovation et de compétitivité) - STSI (technologies de la société de l'information)	- Sécurité industrielle - Métrologie - Formation et qualification - SG des DRIRE
II. ADMINISTRATIONS RÉGIONALES				- DRIRE ^5
^1 DGEMP : Direction générale de l'énergie et des matières premières ^2 DGSNR : Direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ^3 DIGTIP : Direction générale de l'industrie, des technologies de l'information et des postes ^4 DARPMI : Direction de l'action régionale et de la PMI ^5 DRIRE : Directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement

b) Les partenaires de l'administration

La poursuite de beaucoup d'actions entreprises par le ministère délégué à l'industrie fait appel à des organismes aux missions variées et aux statuts divers (établissements publics, associations...).

On peut citer, notamment :

- dans le domaine de l'énergie : le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) ou l'ADEME (Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie) ;

- pour le soutien à l'innovation : l'Agence nationale pour la valorisation de la recherche (ANVAR) et ses délégations régionales ;

- les centres techniques industriels (CTI), etc.

2. Des regroupements en agrégats peu satisfaisants

a) Des crédits rassemblés en cinq groupes de dépenses

En attendant l'application, l'an prochain, de la LOLF ^{1 ( * )} , les crédits de l'industrie répartis, pour la dernière fois, suivant la nomenclature issue de l'ordonnance organique de janvier 1959 ^{2 ( * )} , sont regroupés dans cinq des 17 agrégats que compte encore cette année le « bleu » du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFI).

Il s'agit des cinq entités suivantes :

b) Des ensembles insuffisamment explicites

Cette présentation, sous forme d'agrégats, des dépenses du ministère délégué à l'industrie, encourt plusieurs critiques :

- les crédits ainsi regroupés, tout d'abord, ne comprennent pas ceux du titre III, qui concernent l'emploi, dans les différents services, des personnes affectées aux actions considérées, à l'exception des DRIRE ^{3 ( * )} , ;

- concernant ces dernières, les crédits qu'elles gèrent dans le cadre de l'exécution des contrats de plan Etat-Régions (CPER) ne sont pas compris dans l'agrégat 18, non plus que les dépenses afférentes à certains emplois (considérés comme relevant de l'administration centrale ou du ministère de l'écologie et du développement durable) ;

- surtout, l'agrégat 23 (environnement et compétitivité des entreprises) fait office de « fourre-tout » puisqu'y figurent à la fois des actions concernant la formation des cadres de l'industrie (écoles des mines..), la régulation des télécommunications, le transport de la presse, etc ;

- enfin, les prestations à certains retraités ou l'indemnisation des sinistres de l'après-mines, financés par l'agrégat 24 « accompagnement des mutations industrielles », ne relèvent pas, à l'évidence, d'une quelconque politique industrielle.

Les intitulés des agrégats 23 et 24 sont trop vagues :toute action de politique industrielle a des conséquences sur l'environnement et la compétitivité des entreprises et tend à accompagner des « mutations » - mieux vaudrait parler de « reconversion » de secteurs en difficulté - que ces dernières subissent.

Tout ce flou témoigne de l'aspect hétéroclite des crédits du ministère et du caractère parfois indu de certaines dépenses qui lui incombent .

B. DES CRÉDITS DISPARATES

Une analyse plus détaillée (cf. tableau n° 3) des crédits regroupés dans les différents agrégats qui viennent d'être évoqués laisse apparaître :

- l'importance très inégale des différentes dotations ;

- le caractère indu de l'imputation au ministère de l'industrie de certaines dépenses.

1. Le poids de certaines grosses dotations

Ensemble, les lignes budgétaires correspondant aux dotations accordées à trois établissements (le CEA, l'ANVAR, et l'IFP) ainsi qu'aux prestations à certains retraités des mines représentent près des deux tiers (64 %) du total (2.390,4 millions d'euros) des crédits de l'industrie.

Moyens budgétaires en millions d'euros pour 2005

ANVAR : 300,7 (titres IV et VI)

CEA : 417,4 (titres IV et VI)

IFP : 192 (titre IV)

Prestations à des mineurs retraités  : 603 (nouveau chapitre 69-01 article 40)

Ces crédits importants voisinent avec ceux, en comparaison dérisoires, consacrés, par exemple, à l'observatoire des matières premières (0,30 million d'euros) ou au médiateur du service postal (0,24 million d'euros).

2. La prise en charge indue de certaines dépenses

Le ministère de l'industrie gère certaines lignes budgétaires qui ne relèvent pas, de façon évidente, des missions qui sont les siennes comme, par exemple :

- l'aide, précitée, au transport de la presse (176 millions d'euros) qui -comme les autres mesures de soutien à ce secteur- aurait pu être financée par le budget des services généraux du Premier ministre ;

- l'entretien des oléoducs de l'OTAN ou la sûreté nucléaire dans son aspect militaire, qui pourraient relever de la Défense ;

- ou, encore, les prestations à certains mineurs retraités dont l'inscription aux charges communes aurait pu être envisagée.

3. Des actions voisines de celles d'autres départements ministériels

Certaines activités industrielles peuvent présenter des risques d'un point de vue :

- écologique ;

- stratégique et militaire (transferts de technologies « sensibles ») ;

- sanitaire.

Il peut en découler des problèmes de partage de compétences en matière de prévention et de contrôle (qui se sont posés à l'occasion de la mise au point de la nouvelle architecture budgétaire issue de la LOLF).

Par ailleurs, l'innovation dans l'industrie dépend, en grande partie, de la valorisation de la recherche.

Aussi les actions interministérielles auxquelles participe le ministère délégué sont-elles nombreuses (réseau de recherche technologique, etc.) et celui-ci exerce souvent sa tutelle sur certains établissements (CEA, ADEME...), conjointement avec d'autres départements (défense, écologie et développement durable, recherche...).

C. DES FINALITÉS VARIÉES

Les missions du ministère de l'industrie peuvent se décliner de différentes façons, par grand thème d'intervention ou selon les secteurs d'activités, les destinataires des dépenses ou le niveau (national ou local) des initiatives.

1. Quatre principaux thèmes d'intervention

Le tableau suivant (n° 2) procède à un classement des dépenses du ministère en quatre grands thèmes correspondant, respectivement, à :

- l'approvisionnement de l'économie nationale en énergie et en matière première, dans les meilleures conditions de coût, d'indépendance et de sûreté ;

- le soutien direct à la croissance et à la modernisation des PMI par l'innovation et la recherche ;

- des actions plus indirectes, collectives et transversales, ayant les mêmes finalités (formation, régulation des marchés, normalisation...) ;

- enfin des interventions ciblées en faveur de zones géographiques (Lorraine, bassins miniers), de secteurs d'activités (mines, constructions navales) ou d'entreprises en grave difficulté.

Certaines des évolutions, retracées dans ce tableau (voir plus loin), sont liées à des modifications d'imputations budgétaires de diverses dépenses.

2. Des dépenses ayant de nombreux objets

Le tableau suivant correspond à une version revue et corrigée des actuels agrégats de crédits de l'industrie.

Il éclate en plusieurs composantes, correspondant à la réalité des divers objets des dépenses considérées, les crédits regroupés au sein de l'agrégat « fourre-tout » précité n° 23 (action sur l'environnement et le développement de la compétitivité des entreprises) ;

L'évolution de l'intégralité des chapitres et, quand elle significative, de certains articles du budget de l'industrie y est retracée.

D. DES ÉVOLUTIONS APPAREMMENT IMPORTANTES

1. Les choix affichés dans la loi de finances initiale pour 2005

a) La marque de l'effort de maîtrise des finances publiques

De nombreuses dotations ne progressent pas, par rapport aux crédits inscrits dans la loi de finances initiale pour 2004, notamment celles :

- du CEA ;

- de la subvention de fonctionnement versée, à partir du chapitre 44-04, à l'ANVAR (qui dispose d'autres ressources au titre des opérations qu'elle réalise pour le compte de l'Union européenne, de différents ministères ou des collectivités territoriales) ;

- des subventions d'investissement de l'ADEME (le montant des CP demeurant toutefois supérieur à celui des AP, ce qui permet de poursuivre le rééquilibrage entrepris à partir de la loi de finances pour 2003).

b) Les baisses « techniques » de crédits

D'autres crédits connaissent des baisses significatives, mais davantage d'ordre technique que liées à des choix budgétaires.

Ainsi, la forte diminution de la dotation de l'article 60 du chapitre 44-80 correspond à une réforme du financement de l'aide au transport postal de la presse dont le ministère de l'industrie ne prendra plus à sa charge que la part relative au soutien de la distribution en zone rurale (le restant a été imputé au budget des services généraux du Premier ministre).

D'autre part, les crédits bénéficiant à la construction navale continuent de diminuer fortement, sous l'effet de l'interdiction communautaire des aides à la commande depuis 1998 (aucune AP n'a été ouverte depuis lors, les CP qui subsistent permettent l'achèvement des opérations en cours commencées antérieurement).

Par ailleurs, les aides à la modernisation des PMI financées dans le cadre des CPER (article 10 du chapitre 64-92) subissent un ajustement aux besoins constatés (- 14,72 %).

Enfin, la baisse apparente de 40 % des moyens des centres techniques industriels (CTI) est due à la débudgétisation progressive des subventions allouées aux centres de la mécanique ainsi que de la suppression des dotations versées aux CPDE (comités professionnels et développement économique). Les ressources de ces organismes proviendront désormais de taxes fiscales qui leur seront affectées, en tout ou partie, en conformité avec les principes de la LOLF.

c) L'impact de différentes réformes

- Les crédits, désormais gérés par l'ANVAR, de l'article 50 du chapitre 66-02 concernant le RTPG (réseau de recherche sur les technologies pétrolières et gazières), sont intégrés dans l'article 10 (action en faveur de l'innovation) du même chapitre, et passent de l'agrégat 21 (énergie) à l'agrégat 22 (PMI - recherche - innovation).

- L'article 10 du chapitre 45-10, à partir duquel était versée la subvention à Charbonnages de France (CdF) diminue de plus de 90 %.

N'y subsistent plus, en effet, que les sommes (de l'ordre de 30 millions d'euros par an) correspondant au remboursement des charges des emprunts contractés par l'établissement de 1997 à 1999 pour couvrir son déficit.

Les dépenses relatives aux prestations (chauffage et logement) versées à ses anciens mineurs ont été transférées dans un nouveau chapitre 69-01 qui préfigure le futur programme « passifs financiers miniers » de la mission « politique économique » dont la création est prévue dans le cadre de l'application de la LOLF.

Figurent également dans ce chapitre expérimental les moyens dédiés au financement :

- d'autres prestations servies à différentes catégories d'ayant droit (mines métalliques et ardoisières, anciens agents d'outre-mer) à partir du budget de l'industrie ;

- de la politique de l'après mine (mise en sécurité et réhabilitation des sites d'exploitation, indemnisation des victimes d'affaissement...).

Le rattachement à la ligne budgétaire ainsi créée de crédits en provenance du compte d'affectation spéciale 922-24, concernant les retraités de Charbonnages de France, explique l'augmentation globale des crédits concernés inscrits dans le budget de l'industrie :

- d'autres nouvelles lignes budgétaires, moins richement dotées sont créées pour :

• le contrôle de la qualité des carburants (article 30 du chapitre 45-10) ;

• la lutte contre les menaces (prolifération des armes de destruction massive, incidents nucléaires) à laquelle seront consacrés 11,7 millions d'euros inscrits au chapitre 62-92 (dans un article 50).

d) Les vraies priorités

- Les crédits finançant l' innovation et la recherche progressent de plus de 10 % (+ 10,4 %, + 7,6 % - à structure constante - en neutralisant l'impact du transfert à l'ANVAR de la gestion des crédits du RTPG).

On note, particulièrement :

• l'augmentation de 40 % du chapitre 44-81 qui finance les allègements de charges sociales consentis aux JEI (jeunes entreprises innovantes) ;

• celle de 10 % du fonds de compétitivité des entreprises.

- Les autorités de régulation voient leurs moyens s'accroître : + 12,3 % pour la CRE (commission de régulation de l'énergie), + 5,6 % pour l'ART (autorité de régulation des communications).

2. Les modifications en cours d'exercice

La signification des autorisations de dépenses, accordées à l'exécutif par le vote des lois de finances initiales, est - on le sait - altérée par les modifications importantes qu'elles subissent dans leur exécution, de plusieurs façons (reports, transferts, gels et annulations...).

a) En 2003

- Les reports de crédits de 2002 sur 2003 ont atteint 240,5 millions d'euros (soit 10,6 % de la dotation initiale du ministère), dont plus de 100 millions d'euros au chapitre 66-01 (développement de la recherche industrielle et de l'innovation), qui est coutumier du fait ^{4 ( * )} .

- Le budget de l'industrie a accueilli des transferts très importants du ministère de la défense (1,3 milliard d'euros, soit plus de la moitié de ses crédits) qui ont bénéficié au CEA ^{5 ( * )} .

- Le total des annulations (environ 120 millions d'euros) a été, en revanche, assez modéré ^{6 ( * )} , si ce n'est au chapitre 64-92 (33,3 millions d'euros), dédié au développement régional des PMI et aux chapitres 66-01 précité (21,8 millions d'euros) et 62-92 (17,1 millions d'euros), ce dernier comprenant les subventions au CEA et à l'ADEME.

- Des problèmes de consommation de crédits ont été constatés à certains chapitres concernant l'après mine, l'agence nationale des fréquences, la recherche industrielle (chapitre 66-01), le développement régional des PMI (chapitre 64-92) et les actions dans le domaine de l'énergie (chapitre 64-92). Ceci explique, concernant les trois derniers chapitres évoqués, les annulations qu'ils ont subies dans l'année considérée.

b) En 2004

D'après les données du ministère de l'industrie, incomplètes et communiquées tardivement, il a été procédé, le 9 septembre 2004, à des annulations d'un total de 28 millions d'euros en autorisations de programme et de près de 8 millions d'euros en crédits de paiement.

La seule mesure de portée réellement significative affecte le chapitre 64-92 (- 20 millions d'euros en autorisations de programme et - 6,6 millions d'euros en crédits de paiement), consacré au développement régional des PMI, d'où la réduction, déjà évoquée, de sa dotation initiale pour 2005.

Ce chapitre connaît, en outre, un décalage important crédits de paiement/autorisations de programme , phénomène également rencontré à l'article 40 du chapitre 64-96 (fonds d'industrialisation de la Lorraine).

E. LES PERSPECTIVES OUVERTES PAR LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF)

1. Une architecture budgétaire modifiée

a) Les missions et programmes

A la présentation par ministère et par titre sous forme d'agrégats regroupant des chapitres et articles doit se substituer une répartition des crédits en missions, programmes et actions, qui pour le budget de l'industrie, doit s'effectuer de la façon suivante.

Les actions du ministère délégué figureront, tout d'abord, dans deux programmes de la mission « politique économique », conduite par le MINEFI :

- un programme « développement des entreprises », concernant également les PME commerciales et artisanales, ainsi que les professions libérales et comprenant une action dédiée au « développement international de l'économie française » ;

- un programme « passifs financiers miniers », déjà évoqué dans la mesure où il est préfiguré, dès 2005, par la création, au sein du budget de l'industrie, du nouveau chapitre 69-01.

S'y ajoutera un troisième programme « contrôle et prévention des risques technologiques et du développement industriel », dont les actions seront exécutées localement par la DRIRE, sous le pilotage de la future Direction générale des entreprises (DGE) ^{7 ( * )} du MINEFI et de l'Autorité ^{8 ( * )} de sûreté nucléaire (ASN), et pour le compte du ministère chargé de l'environnement, en ce qui concerne la prévention des nuisances et des risques industriels.

Enfin, le ministère de l'industrie participera à la mission interministérielle « recherche et enseignement supérieur ».

b) Les actions

MISSION DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES
A. Programme développement des entreprises
Actions	- politique de l'énergie et des matières premières
	- environnement et compétitivité des entreprises industrielles
	- développement des télécommunications et des postes et de la société de l'information
	- offre de formation pour les entreprises
	- accompagnement des mutations industrielles
B. Programme contrôle et prévention des risques technologiques ^1 et développement industriel
Actions	- prévention des nuisances et des risques industriels
	- contrôles techniques de sécurité et de métrologie
	- contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection
	- développement industriel
C. Programmes passifs financiers miniers
Actions	- gestion de l'après mine
	- indemnisations liées aux sinistres de l'après mine
	- travaux de sécurité dans les mines et expropriations
	- prestations à certains retraités des mines
D. Programme régulation et sécurisation des échanges de biens et services
Actions	- régulation et contrôle du marché de l'énergie
	- régulation des télécommunications
MISSION INTERMINISTÉRIELLE RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
Programme recherche industrielle
Actions	- recherche publique sur les technologies de base
	- soutien et diffusion de l'innovation technologique
	- soutien de la recherche industrielle et stratégique
^1 NB : cet amalgame entre prévention des risques et développement industriel semble étonnant : cette dernière action n'aurait-elle pas pu être intégrée dans le programme développement des entreprises ?

2. Des observations initiales toujours justifiées

Les observations formulées à l'occasion de la concertation préalable à la finalisation de la nouvelle maquette budgétaire, par le précédent rapporteur des crédits de l'industrie, notre ancien collègue Jean Clouet, semblent toujours valables.

L'intitulé des différentes actions - soulignait-il - rappelle celui des anciens agrégats ; celle consacrée à la politique de l'énergie et des matières premières , notamment, reprend à peu près exactement le contenu du n° 21.

Le budget de l'industrie gagne cependant en lisibilité sous l'effet notamment :

- de l'individualisation des actions liées à l'après-mine dans un programme spécifique, dissocié de l'accompagnement des mutations industrielles ;

- de l'éclatement de l'agrégat fourre-tout « environnement et compétitivité des entreprises », dont sont séparées les actions consacrées, respectivement, au d éveloppement des technologies de l'information et de la poste , et à l' offre de formation pour les entreprises .

La nouvelle présentation du budget par objectif est plus claire, significative et accessible, mais moins précise que l'ancienne .

Cependant, le droit d'amendement des parlementaires s'est considérablement accru (possibilité de modifier l'équilibre entre les programmes au sein d'une mission).

Une logique opérationnelle tendant à continuer à confier les mêmes missions aux mêmes services a prévalu contre une approche plus réformatrice qui aurait conduit à rationaliser le partage des compétences entre différents ministères.

Certaines autorités de régulation, tout d'abord, ont certes vu leurs crédits finalement rassemblés dans un même programme ^{9 ( * )} , mais il aurait pu sembler encore préférable, pour affirmer l'importance de leurs fonctions, de leur consacrer une mission interministérielle spécifique (incluant éventuellement l'autorité de sûreté nucléaire).

Comment, d'autre part, s'articulera l'action « prévention des nuisances et des risques industriels » menée par le MINEFI (cf. ci-dessus) et le programme « prévention des risques et lutte contre les pollutions » dirigé par le ministère de l'écologie et du développement durable ?

Par ailleurs, fallait-il considérer la diffusion de l'innovation technologique comme une action de recherche industrielle ou, plutôt, comme un simple facteur de compétitivité des entreprises qu'il aurait suffi d'inclure dans le programme « développement des entreprises » ?

Concernant, enfin, les passifs miniers , il semble qu'il aurait été envisageable de faire figurer dans les missions :

- « engagements financiers de l'Etat », les charges d'intérêts des emprunts de Charbonnages de France ;

- « régimes sociaux et de retraite », les différentes prestations (chauffage et logement, pensions de retraite) aux anciens mineurs ou agents de l'outre-mer financées par le ministère de l'industrie.

Enfin, contrairement à ce que souhaitait notre ancien collègue Jean Clouet, il ne semble pas que le ministère de l'industrie retrouvera sa pleine autonomie. En témoigne l'existence d'actions consacrées au « soutien des politiques économique, financière et industrielle » ou à la « stratégie économique et financière », au sein de deux missions ministérielles consacrées à la gestion, au contrôle et au pilotage des finances publiques ainsi qu'à la stratégie économique, et confiées à deux grandes directions « horizontales » de Bercy, la DPMA ^{10 ( * )} et la Direction de la prévision.

* ¹ Loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

* ² N° 59-2 du 2 janvier 1959.

* ³ Et, en dehors de l'administration, des écoles des mines, et des autorités de régulation (CRE, ART).

* ⁴ Cette ligne budgétaire a été supprimée par la loi de finances pour 2004 et ses crédits transférés au chapitre 66-02 dont la gestion est confiée à l'ANVAR.

* ⁵ La plupart des arrêtés correspondants n'ont même pas été publiés au Journal officiel et il s'agirait, en réalité, du financement d'études à finalité exclusivement militaire.

* ⁶ Arrêtés des 14 mars, 16 juin et 3 octobre 2003 et loi de finances rectificative de la fin de la même année..

* ⁷ La DGE sera issue de la fusion en cours, qui devrait résulter de la fusion de la DGTIP et de la DARPMI.

* ⁸ ASN = DGSNR + DSNR (délégué à la sûreté nucléaire et à la radioprotection) + DSND (délégué à la sûreté nucléaire pour la défense).

* ⁹ Du moins en ce qui concerne le Conseil de la concurrence, l'ART et la CRE.

* ¹⁰ DPMA : direction du personnel et de la modernisation de l'administration.