III. LES SIGNAUX ENCOURAGEANTS DANS LA GESTION DES CRÉDITS AFFECTÉS AUX PME
A. UN RECOURS AUX INSTRUMENTS EXTRABUDGÉTAIRES DÉSORMAIS CONTENU
Au regard de la nouvelle orthodoxie véhiculée par loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, le recours aux taxes affectées, qui constituent autant d'atteinte à l'unité et à l'universalité budgétaire, doit être parcimonieux
1. Le FISAC et le CPDC9 ( * ) sont entrés dans le giron du budget de l'Etat
Le FISAC était doté de 67,08 millions d'euros en 2002, budget excédant alors celui du ministère, alors que ce fonds finance des actions extrêmement variées en direction du commerce et de l'artisanat. En 2003, après régulation, les crédits alloués au FISAC se sont élevés à 66,7 millions d'euros. Le projet de loi de finances pour 2005 prévoit une dotation de 71 millions d'euros .
Le FISAC était alimenté par prélèvement sur l'excédent de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA). Cette taxe, qui avait été créée par la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés, est assise sur la superficie des grandes surfaces construites depuis le 1 er janvier 1960 (surface de vente supérieure à 400 m²).
La gestion des produits de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat était relativement opaque. L'objet premier de la taxe, le financement de l'indemnité de départ des commerçants, représentait finalement moins du quart de son produit. D'autres objectifs, comme le soutien à l'artisanat et au commerce par le FISAC, s'étaient superposés, en raison de la persistance d'excédents de taxe importants.
Sans remettre en cause les actions du FISAC, il avait paru nécessaire à votre rapporteur spécial de procéder à la réforme de la gestion financière de ce fonds, en gardant à l'esprit la nécessité d'un contrôle du Parlement, et l'attachement des petites entreprises de distribution à une péréquation avec les grandes surfaces et à l'affectation de la contribution versée par celles-ci au soutien au commerce et à l'artisanat.
Ces éléments plaidaient même, selon votre commission des finances, pour l'adoption de la formule du compte d'affectation spéciale. Elle aurait d'abord permis - comme toute forme de budgétisation - d'asseoir le contrôle du Parlement sur des fonds dont l'utilisation avait fini par relever de l'action publique. Ensuite, elle aurait autorisé l'affectation exceptionnelle d'une recette à une dépense (que justifiait le lien substantiel existant entre l'une et l'autre), le report de crédits en fin d'année, et, le cas échéant, une contribution positive du solde du compte au budget de l'Etat.
Depuis la loi de finances pour 2003, le FISAC fait l'objet d'une dotation budgétaire consécutive à la décision de porter le produit de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA) au budget général. L'exigence d'un plein contrôle parlementaire s'en trouve satisfaite.
La même exigence est satisfaite avec la budgétisation simultanée du CPDC, dont les actions sont, il est vrai, plus spécifiques.
2. L'EPARECA10 ( * )
Cet établissement public, destiné à réhabiliter le commerce dans les banlieues, a été créé en 1996. Il a été doté à l'origine de 19,8 millions d'euros, par prélèvement sur le produit de la TACA.
Désireux de préserver la souplesse et la légèreté de sa structure, il avait longtemps différé toute demande de crédits supplémentaires de fonctionnement et d'investissements. Toutefois, cette modestie budgétaire a trouvé ses limites, sa dotation initiale devant se trouver en voie d'épuisement en 2003.
Dans un rapport d'information 11 ( * ) rédigé conjointement avec le sénateur Eric Doligé, votre rapporteur spécial avait exposé la nécessité de relancer l'action de l'EPARECA.
Depuis 2003, une dotation à l'EPARECA figure sur le compte d'affectation spéciale n° 902-24, qui enregistre le produit des privatisations. Sans engager le gouvernement, cette inscription donne un cadre budgétaire à l'apport de nouveaux crédits à l'EPARECA, ce qui est une conséquence logique de la budgétisation de la TACA, dont les recettes ne peuvent plus donner lieu à affectation.
Dans l'attente, il avait été décidé d'abonder la trésorerie de l'établissement public de 3 millions d'euros prélevés sur le produit de la TACA 12 ( * ) . Dans le contexte de rigueur actuel, rien n'est prévu pour 2005.
a) Le FNPCA13 ( * )
Le FNPCA est un établissement public créé par le décret n° 97-1040 du 13 novembre 1997. Il est financé par une majoration de 10 % du droit fixe payé par les ressortissants des chambres des métiers, soit 10,50 euros par entreprise artisanale en 2004.
La promotion et la communication de l'artisanat sont assurées par des campagnes publicitaires auprès du grand public. Ainsi le FNPCA a-t il installé la signature « L'Artisanat. Première entreprise de France », mis en place les « Journées des métiers d'art ». En 2004, ses actions se sont orientées vers la promotion de l'artisanat auprès des jeunes, des parents et des enseignants (campagnes de diffusion, sur les radios, de la campagne sur l'avenir professionnel dans l'artisanat, pour un coût de 450.000 euros, diffusion de 3 spots sur TF1, France 3 et M6, pour un coût total de 8 millions d'euros).
Les recettes du FNPCA ont été plus élevées que prévues en raison d'un report partiel d'encaissement de la taxe de 2002 sur 2003 et du fort accroissement du nombre d'entreprises cotisantes. En 2004, l'augmentation du nombre de créations d'entreprises artisanales devrait se traduire par une croissance des recettes, qui atteindraient 9,33 millions d'euros (au lieu de 8,3 millions d'euros prévus). En 2005, la progression des recettes devrait se poursuivre.
Sans contester l'utilité de ces actions et donc de ce fonds, la commission des finances du Sénat insiste, en particulier depuis la promulgation de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, sur le caractère exceptionnel et marginal que doivent revêtir les financements par taxe affectée.
B. LA POURSUITE DES SIMPLIFICATIONS ADMINISTRATIVES
Votre rapporteur spécial s'était félicité l'année dernière de la décision du ministère de relancer l'action de simplification administrative en direction des PME. En février 2003, la mission « simplifications pour les entreprises » a été créée au sein de la DEcas afin d'assurer la coordination des différentes directions du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, dans le cadre de la contribution de ce dernier à la loi du 2 juillet 2003 d'habilitation du gouvernement à simplifier le droit.
La mission a largement contribué à la préparation du projet de loi d'habilitation et à la rédaction des ordonnances prises en application de cette loi, notamment de l'ordonnance n° 2004-279 du 25 mars 2004 portant simplification et adaptation des conditions d'exercice de certaines activités professionnelles . De plus, la mission « simplifications pour les entreprises » a contribué à l'élaboration d'ordonnances portées pour d'autres ministères, au titre des mesures suivantes :
- création du « titre emploi entreprise » (TEE) qui permettra aux entreprises de moins de trois salariés d'accomplir, en une seule fois, l'ensemble des formalités liées à l'emploi et de se libérer des déclarations à l'URSSAF, à l'ASSEDIC et aux caisses de retraite complémentaire et de prévoyance ; et fusion des fonds d'assurance formation artisanaux (ordonnance n° 2003-1213 du 18 décembre 2003, ministère des affaires sociales) ;
- relèvement du seuil des déclarations préalables en matière de concentration , et assouplissement des règles relatives aux marchés d'intérêt national , aux foires et salons et aux ventes en liquidation (ordonnance n° 2004-274 du 25 mars 2004, ministère de la justice).
La mission a été dissoute du fait de la fin des habilitations données au gouvernement pour simplifier le droit le 3 juillet 2004.
Le second projet de loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit examiné par le Sénat en première lecture dans la première quinzaine d'octobre 2004 poursuit la simplification des démarches administratives dont doivent s'acquitter les entreprises. Les principales mesures à destination des PME sont présentées dans l'encadré suivant.
Les principales simplifications à destination
des PME,
des artisans et des professions libérales, prévues
par le second projet de loi
habilitant le gouvernement à simplifier
le droit
• Simplification des procédures relatives à l'exercice de la profession de commerçant ambulant (art. 8-4) : suppression de la carte de commerçant ambulant, remplacée par un extrait di « K Bis » du registre du commerce et des sociétés (RCS), suffisant à justifier la qualité de commerçant.
L'ordonnance relative à l'application de l'article 8-4 du projet de loi d'habilitation doit être prise dans un délai de 9 mois à compter de la publication de la loi.
• Suppression des obligations déclaratives des commerçants relatives à leur régime matrimonial (art. 21-3)
Ces mentions, figurant au RCS, apparaissent inadaptées à la situation actuelle dans la mesure où elles concernent les seuls commerçants et non les entrepreneurs individuels immatriculés au répertoire des métiers (RM), ni les professions libérales ou les agriculteurs. Dès lors, il existe une inégalité au regard de la loi que la différence de situation ne justifie plus.
Par ailleurs, compte tenu de la complexité des règles régissant le régime matrimonial, notamment lorsque existe un élément international (nationalité de l'un des époux, lieu du mariage ou lieu du premier domicile conjugal), nombre de personnes ne savent pas quel est leur régime matrimonial et peuvent légitimement se tromper. Il s'ensuit qu'une fausse déclaration est effectuée au RCS, de bonne foi, qui peut induire les tiers en erreur. Aux yeux du ministère de la justice, cette situation produit davantage d'insécurité juridique que la déclaration de ce régime n'apporte de sécurité.
L'ordonnance portant application de l'article 21-3 de la loi d'habilitation doit être prise dans un délai de 9 mois à compter de la publication de la loi.
• Simplification de l'organisation des régimes de sécurité sociale des travailleurs indépendants (art. 48-12) :
a) Création d'un régime social des travailleurs indépendants dit « RSI », se substituant aux régimes d'assurance vieillesse et invalidité-décès des professions artisanales, industrielles et commerciales et au régime d'assurance maladie et maternité des travailleurs non salariés des professions non agricoles ;
b) Le futur RSI exercerait les missions d'un interlocuteur social unique, notamment en organisant le recouvrement des cotisations et contributions sociales dont les travailleurs non salariés des professions non agricoles sont redevables à titre personnel, à l'exception des cotisations vieillesse des professions libérales, et délèguerait certaines fonctions liées à ces missions. La législation applicable au recouvrement de ces cotisations et contributions pourra à cette fin être modifiée en tant que de besoin ;
c) Création, à titre provisoire, d'une instance nationale élue se substituant aux conseils d'administration des caisses nationales des régimes mentionnés ci-dessus, et nomination d'un directeur commun à ces caisses, chargé de préparer la mise en place de mesures prévues aux alinéas précédents.
L'ordonnance relative à l'application de l'article 48-12 de la loi d'habilitation doit être prise dans un délai de 12 mois à compter de la publication de la loi.
Source : ministère délégué aux PME
C. LA DÉCENTRALISATION ET LA DÉCONCENTRATION AU CoeUR DE L'ACTION DU MINISTÈRE DÉLÉGUÉ AUX PME
1. Les délégués régionaux au commerce et à l'artisanat
Les bilans annuels effectués auprès des délégations régionales au commerce et à l'artisanat (DRCA) sur leur niveau d'activité en 2002 et 2003 montrent le renforcement de leur rôle de gestionnaire des crédits alloués aux secteurs de l'artisanat, du commerce et des services.
Les DRCA ont ainsi géré en 2002, 2.919 dossiers et 3.081 dossiers en 2003, portant respectivement sur 110,5 millions d'euros et 117,8 millions d'euros, soit une augmentation de 6,6 % .
Ces services déconcentrés apparaissent comme des « personnes ressources » facilitant l'accès aux crédits du FISAC, du budget du ministère délégué aux PME, et des contrats de plan Etat-régions (CPER), ainsi que le montre le tableau suivant :
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Interventions des DRCA tendant à favoriser l'attribution de crédits alloués aux PME |
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2002 |
2003 |
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|
FISAC |
50,8 |
46,1 |
|
FEDER |
28 |
42 |
|
Développement économique |
18,3 |
15,3 |
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CPER |
7,9 |
6,8 |
|
FNADT |
2,3 |
1,2 |
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FSE |
2 |
2 |
|
Formation professionnelle |
1,2 |
0 |
|
FEOGA |
0 |
4,4 |
|
TOTAL |
110,5 |
117,8 |
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Source : ministère chargé des PME |
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2. Une « décentralisation » soumise à la conclusion de convention
La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales prévoit le transfert de compétences de l'Etat vers les collectivités territoriales.
L'article premier de la loi prévoit que seules les régions ayant adopté un schéma régional expérimental de développement économique pourront accorder les aides que l'Etat met en oeuvre au profit des entreprises. Cette compétence ne sera pas décentralisée mais exercée par délégation de l'Etat. Sous réserve de l'interprétation qui sera faite de la notion « d'aides au profit des entreprises », les dispositifs d'intervention « territorialisés » du ministère -FISAC local et actions de développement économiques des chambres de métiers- pourraient être concernés et seraient alors délégués aux régions dans le cadre de conventions.
Les crédits correspondants continueront donc d'être inscrits au budget du ministère .
Les agents concernés par ces dispositifs, à l'échelon local comme à l'échelon national, devraient, d'une part, conserver l'instruction des dossiers continuant de relever de la compétence nationale, et, d'autre part, assurer l'élaboration et le suivi des conventions de délégation aux régions des dispositifs d'intervention de l'Etat. Il apparaît donc difficile, dans l'immédiat, de tabler sur un redéploiement sensible de ces personnels vers d'autres missions ou services du ministère. A terme, une déconcentration accrue de la gestion des crédits du FISAC pourrait cependant être envisagée, selon des modalités adaptées à l'organisation de l'Etat au niveau local.
Les crédits correspondants devraient être précisés par les lois de finances ultérieures, la date d'application du projet de loi étant fixée au 1 er janvier 2005
Ce mouvement de transfert de crédits a trouvé une traduction budgétaire dès 2004, le budget du ministère distinguant désormais deux dotations pour le FISAC, l'une correspondant aux actions nationales, et l'autre aux actions territorialisées. Le montant des ressources consacrées à ces dernières est ainsi porté par une nouvelle ligne abondée à hauteur de 50 millions d'euros, et représentant 70 % de moyens du fonds.
En 2005, le montant et la répartition des crédits restent identiques.
* 9 Comité professionnel de la distribution des carburants.
* 10 Etablissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux.
* 11 Rapport n° 377 (2001-2002).
* 12 Cette dotation a été prévue par le décret n° 2003-53 du 17 janvier 2003.
* 13 Fonds national de promotion et de communication de l'artisanat.