Note de présentation des crédits de l'Enseignement supérieur pour 2005

M. Philippe ADNOT

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

A. VUE D'ENSEMBLE ET ANALYSE RÉTROSPECTIVE

1. Le périmètre de la section budgétaire « Enseignement supérieur »

Les crédits demandés pour l'enseignement supérieur dans le projet de loi de finances pour 2005 s'élèvent à 9,362 milliards d'euros , contre 9,087 milliards d'euros en l'an 2004, soit une augmentation de 3,02 % (contre + 2,93 % en 2004, + 1,05 % en 2003 et + 2,22 % en 2002) .

Il convient toutefois de relever que le projet de loi de finances pour 2005 comporte de nombreuses mesures de transfert qui tendent à modifier le périmètre de la section budgétaire, parmi lesquelles :

- le transfert aux caisses d'allocations familiales (CAF) du service des prestations familiales à compter du 1 er juillet 2005 ; 15 millions d'euros sont ainsi transférés au budget des charges communes ;

- le transfert au budget des services généraux du Premier ministre de crédits, à hauteur de 0,20 million d'euros, destinés à l'agence pour le développement de l'administration électronique ;

- le transfert au budget de l'enseignement supérieur de crédits destinés à l'observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), à hauteur de 3,15 millions d'euros, en provenance du budget du plan ;

- le transfert au budget de l'enseignement supérieur des crédits relatifs à l'organisation de l'examen national classant de l'internat, à hauteur de 1,35 million d'euros, en provenance du budget de la santé ;

- enfin divers transferts entre l'enseignement scolaire et l'enseignement supérieur, pour un solde de 0,4 million d'euros en faveur de l'enseignement supérieur.

A structure constante, le budget de l'enseignement supérieur augmenterait ainsi de 3,1 % en 2005 par rapport à la loi de finances initiale pour 2004.

Le champ du budget de l'enseignement supérieur

« Le ministère chargé de l'enseignement supérieur exerce sa tutelle sur 186 établissements d'enseignement supérieur ayant statut d'établissements publics et tous dotés de l'autonomie comptable et financière.

« Sur ces 186 établissements, 118 sont des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) relevant de la loi du 26 janvier 1984. Il s'agit soit d'universités, au nombre de 82, soit des instituts nationaux polytechniques (3), soit d'écoles extérieures aux universités (INSA, écoles centrales et universités technologiques), soit encore de grands établissements (Collège de France, Ecoles normales supérieures, Conservatoire national des arts et métiers, Ecole centrale de Paris, etc.), ces deux dernières catégories regroupant une trentaine d'établissements.

« La tutelle du ministère s'étend également sur 68 établissements publics administratifs (EPA) : écoles nationales supérieures d'ingénieurs, instituts d'études politiques de province, IUFM, etc. Ces établissements sont très variés et relèvent de régimes juridiques différents. Ils peuvent être soit complètement autonomes, soit rattachés, pour leur gestion, à un EPSCP.

« Par ailleurs, le ministère apporte un soutien financier à l'enseignement supérieur privé : instituts catholiques, écoles d'ingénieurs ou de commerce. Enfin relèvent du budget de l'enseignement supérieur un certain nombre d'établissements tels que l'institut national de la recherche pédagogique, le muséum national d'histoire naturelle, ou encore le centre national et les 28 centres régionaux des oeuvres universitaires scolaires, dont la mission est de favoriser et d'améliorer les conditions de vie et de travail des étudiants ».

Source : Cour des comptes, rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif

On peut rappeler que ces crédits ne recouvrent pas seulement des dépenses de formation, puisque le budget de l'enseignement supporte toutes les dépenses de personnel et d'infrastructure liées à la double vocation de recherche et d'enseignement des universités.

Inversement, il convient de souligner que le budget de l'enseignement supérieur ne représente qu'environ la moitié des dépenses publiques en faveur de l'enseignement supérieur.

En effet, l'ensemble des dépenses d'administration générale afférentes à l'enseignement supérieur (rémunérations et pensions des personnels d'administration centrale et d'inspection, action sociale, frais de justice et réparations civiles, etc.), sont imputées sur le budget de l'enseignement scolaire , qui prend également à sa charge les élèves des classes préparatoires aux grandes écoles et des sections de techniciens supérieurs situées dans les lycées dépendant de l'enseignement scolaire, pour un coût budgétaire estimé au minimum à 1,8 milliard d'euros en 2004 par le budget coordonné de l'enseignement supérieur (BCES) annexé au projet de loi de finances pour 2005.

En outre, le budget coordonné de l'enseignement supérieur pour 2005 montre que les budgets de douze autres ministères participent au financement de l'enseignement supérieur, pour un total de 1,54 milliard d'euros de crédits de paiement en 2005 , dont :

- 0,371 milliard d'euros pour le ministère de l'agriculture , de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, notamment pour les sections de techniciens supérieurs des lycées agricoles, les écoles d'ingénieurs agronomes et les écoles vétérinaires ;

- 0,272 milliard d'euros pour le ministère de la culture et de la communication, pour les 20 écoles d'architectes, les 58 écoles supérieures d'arts plastiques, l'école du Louvre, les écoles d'enseignement de l'art dramatique, de la musique et de la danse, l'école du cirque, l'école nationale supérieure de l'image et du son et l'institut national du patrimoine ;

- 0,192 milliard d'euros pour le ministère de la défense , notamment pour les 6 écoles d'ingénieur placées sous sa tutelle (parmi lesquelles l'école polytechnique et l'école nationale supérieure des techniques avancées), ainsi que pour les écoles d'officiers et les classes préparatoires aux grandes écoles des lycées militaires ;

- 0,169 milliard d'euros pour le ministère des affaires étrangères , notamment pour le versement de bourses aux étudiants étrangers ;

- 0,134 milliard d'euros pour le ministère de l'économie , des finances et de l'industrie , notamment pour les écoles des mines, les écoles des télécommunications et les écoles nationales d'économie et de statistiques ;

- 0,131 milliard d'euros pour le ministère de l'équipement , des transports et du logement , notamment pour les écoles nationales des ponts et chaussées, des travaux publics de l'Etat, de l'aviation civile, de la météorologie et de la marine marchande ;

- 0,084 milliard d'euros pour le ministère de la justice ;

- 0,079 milliard d'euros pour le ministère de la santé et de la solidarité, pour les formations de santé et l'école nationale de la santé publique (ENSP).

Enfin, les collectivités territoriales , contribuent de manière croissante au financement de l'enseignement supérieur, à hauteur de 270 millions d'euros pour les départements et de  749 millions d'euros pour les régions en 2003, notamment dans le cadre des contrats de plan Etat-régions. Ce montant devrait par ailleurs s'accroître sensiblement en 2005 du fait de la décentralisation des formations sociales aux régions à partir du 1 er janvier 2005 en application de la loi sur les responsabilités locales

2. L'évolution des crédits de l'enseignement supérieur au cours de la dernière décennie

A structure constante, le projet de loi de finances pour 2005 prolonge l' inflexion à la hausse de la progression des crédits demandés pour l'enseignement supérieur intervenue en 2004 après cinq années de décélération.

Évolution du budget de l'enseignement supérieur

(en milliards d'euros)

LFI

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003 1 ( * )

2004

PLF 2005

Montant total

6,79

7,17

7,39

7,79

8,00

8,54

8,74

8,83

9,09

9,36

Augmentation en %

+ 8,3

+ 5,5

+ 3,1

+ 5,5

+ 2,6

+ 6,8 2 ( * )

+ 2,2

+ 1,05

+ 2,93

+ 3.02

Augmentation à structure constante en %

+ 7,0

+ 4,5

+3,2

+ 5,7

+ 2,6

+ 2,7

+ 2,2

+ 1,05

+2,93

+3.13

Augmentation à structure constante et en volume 3 ( * ) en %

+ 5,5

+ 3,2

+ 2,3

+ 5,2

+ 1,6

+ 0,9

-0,1

- 0,5

+1,0

+ 1,4

Part en % du budget de l'enseignement supérieur dans le budget de l'éducation nationale

14,0

14,5

14,5

14,6

14,5

14,4

14,2

14,1

14,1

14,1

Sources : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, Cour des comptes, Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2005

Comme l'illustre le tableau ci-après, cette inflexion résulte principalement du redressement depuis 2004 des crédits de paiement demandés pour les investissements , après que les années 2002 et 2003 se fussent caractérisées par l'apurement des reports :

Evolution annuelle depuis 1995 du budget de l'enseignement supérieur

par type de crédits

(en millions d'euros)

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

PLF 2005

Personnels

3.702

3.909

4.107

4.286

4.477

4.616

5.022

5.223

5.309

5.389

5.465

Fonctionnement

778

849

889

984

992

1.013

1.040

1.128

1.179

1.227

1.250

Aide sociale

1.115

1.207

1.246

1.254

1.357

1.466

1.565

1.580

1.585

1.606

1.634

Recherche universitaire

16

16

16

15

27

34

39

39

39

41

46

Examens et concours et enseignement supérieur privé

40

41

43

40

46

46

43

43

45

51

55

Total dépenses ordinaires (DO)

5.651

6.021

6.302

6.580

6.900

7.175

7.708

8.013

8.157

8.314

8.450

Investissement enseignement supérieur (CP 4 ( * ) )

383

362

461

472

562

519

513

338

307

407

497

Investissement recherche universitaire (CP)

261

267

278

296

301

305

325

385

363

366

415

Total dépenses en capital (CP)

644

629

739

768

863

825

838

723

670

773

912

TOTAL

6.295

6.651

7.040

7.349

7.763

7.999

8.546

8.736

8.827

9.087

9.362

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Ce tableau met ainsi en évidence :

- la reprise des dépenses en capital, qui dans le projet de budget pour 2005 représentent 9,74 % du budget, après un repli sur longue période des dépenses d'investissement, illustré par la baisse des dépenses en capital dans le budget de l'enseignement supérieur de 13,6 % en 1992, à 10,2 % en 1994, puis à 8,5 % en 2004 ;

- la stabilité au cours de la décennie de la part des dépenses d'action sociale , qui, après s'être élevée de 15 % en 1990 à 17,7 % en 1995 puis à 18,3 % en 2001, se replie à 17,5 % dans le projet de budget pour 2005 ;

- la stabilisation de la part des dépenses de fonctionnement depuis 2003 (13,3 % en 2003, 13,5 % en 2004 et 13,3 % dans le projet de budget 2005).

3. L'évolution des effectifs d'étudiants au cours de la dernière décennie

La progression du budget de l'enseignement supérieur doit être rapportée à l'évolution des effectifs d'étudiants dépendant du budget de l'enseignement supérieur (Universités, IUFM, IUT).

Évolution des effectifs de l'enseignement supérieur 5 ( * ) ,

(en milliers)

Année universitaire

1990-1991

1998-1999

1999-2000

2000-2001

2001-2002

2002-2003

2003-2004

2004-2005

Effectifs dépendants du budget de l'enseignement supérieur 6 ( * )

1.221

1.535

1.530

1.537

1.519

1.543

1.577

1.592 7 ( * )

dont IUT

74

114

117

119

118

115

114

113

dont IUFM

82

82

80

84

89

86

nc

Nombre total d'étudiants

1.717

2.127

2.137

2.161

2.165

2.208

nc

nc

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Il convient toutefois de rappeler que les chiffres retranscrits dans le tableau ci-dessus, qui ont été transmis par le ministère de l'éducation nationale à votre commission des finances dans le cadre des réponses aux « questionnaires budgétaires » doivent être interprétés avec précaution .

Votre commission des finances avait en effet observé, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2004 :

« Ces chiffres diffèrent cette année encore, pour le passé, de ceux transmis les années précédentes. S'agissant par exemple des effectifs des IUFM, les données transmises cette année concordent à l'unité près avec celles transmises l'an passé pour les années 1997-1998 et 2000-2001, mais divergent pour les années 1998-1999 et 1999-2000 : selon les réponses transmises l'an passé, les étudiants des IUFM étaient 81.602 en 1998-1999, tandis qu'ils n'étaient plus que 80.689 dans les réponses transmises cette année. De manière similaire, les réponses au questionnaire budgétaire de votre commission pour 2004 ajoutent, par rapport aux réponses de l'an passé, exactement 1 étudiant pour les années universitaires 1995-1996 et 1997-1998 et 6 étudiants pour l'année universitaire 2000-2001 (sur 1,3 million) !

« En outre, les données transmises à votre commission et reprises dans le dossier de presse de rentrée diffèrent de 0,4 % pour les effectifs des IUT de celles publiées concomitamment dans la revue du ministère « Repères et références statistiques pour 2003 » (RERS).

« Il s'agit là d'un phénomène récurrent d'autant plus exaspérant que le ministère s'enorgueillit par ailleurs de son système statistique : plutôt de multiplier des données fausses et incohérentes, ne conviendrait-il pas de s'attacher à publier des données restreintes, mais fiables ? ».

De même, votre commission de finances s'interroge depuis plusieurs années sur la fiabilité des prévisions des effectifs d'étudiants .

Ainsi observait-elle l'an passé : « le ministère de l'éducation nationale prévoyait à la rentrée 2001 une hausse de 1 % des effectifs dépendant du budget de l'enseignement supérieur entre la rentrée 2000 et la rentrée 2002 (soit + 0,4 % à la rentrée 2001 et + 0,6 % à la rentrée 2002). A la rentrée 2002, le ministère estimait que ces effectifs s'étaient au contraire repliés de plus de 2 % entre ces deux dates (- 1,2 % à la rentrée 2001 et - 1 % environ à la rentrée 2002). Aujourd'hui, le ministère indique que ces effectifs se sont finalement accrus de 0,9 % entre ces deux mêmes dates, soit un écart de trois points d'une année sur l'autre.

« Même si cette erreur de prévision peut sans doute trouver à s'expliquer dans les inflexions récentes des choix d'orientation comme du nombre des bacheliers, elle n'en demeure pas moins excessive pour des prévisions à très court terme portant sur des stocks (et non pas des flux), par surcroît très largement déterminés par des facteurs démographiques ».

Aussi, votre commission des finances avait-elle demandé en 2003 au ministère de réaliser une étude rétrospective relative à la fiabilité des effectifs d'étudiants.

Le ministère s'était alors contenté de répondre « qu'aucune étude générale sur la fiabilité des prévisions et des projections n'est réalisée », ce qui n'état pas admissible.

Votre commission des finances a toutefois réitéré sa demande avec plus de force, si bien que la fiabilité des prévisions a fait l'objet cette année d'une étude du ministère transmise en réponse « questionnaire budgétaire ».

Cette étude portait sur les prévisions des effectifs à chacune des rentrées 1999 à 2003 effectuées respectivement deux ans, cinq ans et dix ans plus tôt. Les résultats sont les suivants :

- l'écart en valeur absolue entre les prévisions à deux ans des effectifs cumulés des filières faisant l'objet de prévisions (universités, IUT et CPGE) et le constat rétrospectif de ces mêmes effectifs est en moyenne de 1,4 %, du fait notamment de l'erreur de prévision relative à la rentrée 2003 (soit 4,5 %). Exception faite de cette année particulière, l'écart observé varié entre + 0,9 % et - 1,0 % ;

- cet écart en valeur absolue entre les prévisions à deux ans et le constat est plus prononcé pour chacune des trois grandes filières, puisqu'il s'élève en moyenne à 2 % pour les universités (avec un pic à 6,3 % en 2003), à 2,9 % pour les IUT (avec un pic à 6,8 % en 2002) et à 1,3 % pour les classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE). En outre, les prévisions à deux ans des effectifs comportent sur la période étudiée un biais systématique consistant à surestimer la proportion des effectifs relevant des IUT et des CPGE ;

- l'écart en valeur absolue entre les prévisions à cinq ans et le constat rétrospectif de ces mêmes effectifs est en moyenne de 3,3 % sur les quatre années étudiées (2000-2003), cette moyenne masquant toutefois une dérive des écarts (puisque l'on est passé d'une surestimation des prévisions de 7,2 % pour l'an 2000 à une sous-estimation des prévisions de 4,2 % pour 2003) ;

- cet écart entre les prévisions à cinq ans et le constat diffère pour chacune des trois grandes filières, puisqu'il s'élève en moyenne à 5,2 % pour les universités (avec un pic à 9,3 % % en 2003), à 2,7 % pour les IUT (avec un pic à 6,8 % en 2002) et à 2,6 % pour les classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE) ;

- enfin, l'écart entre les prévisions à dix ans effectuées en 1993 et le constat effectué en 2003 s'élève à +13,6 %, soit + 16,9 % pour les universités et + 5,5 % pour les classes préparatoires, mais -3,6 % pour les IUT.

En conclusion de cette étude, le ministère indique « les prévisions à deux ans des effectifs dans les quatre principales filières de l'enseignement supérieur se révèlent fiables, ce qui n'est pas le cas des prévisions à 5 ans, du fait de la moins bonne appréciation des évolutions de flux de nouveaux bacheliers et de leurs orientations dans l'enseignement supérieur... Les modifications brusques des flux d'étudiants ne peuvent être prévues, ce qui peut fausser les prévisions comme cela s'est passé en 2003, année marquée par un résultat exceptionnel à la session du baccalauréat général... [enfin] l'afflux des étudiants étrangers n'avait pas été prévu ».

Pour sa part, votre rapporteur spécial estime que ces résultats soulignent les limites de la méthode retenue (qui prolonge de manière mécanique les comportements observés) pour la prise de décision publique, notamment en matière budgétaire.

Quoi qu'il en soit, il convient de relever que l'évolution globale du nombre d'étudiants masque des évolutions régionales extrêmement différenciées et parfois fort brusques :

- entre les rentrées 1997 et 2002, le nombre total d'étudiants a baissé de 5,6 % dans la région le Centre (- 4.644 étudiants), tandis qu'il augmentait de 12,2 % en Languedoc-Roussillon ;

- entre les rentrées 1997 et 2002, le nombre des étudiants des seules universités et assimilés (IUT, écoles d'ingénieurs universitaires) a baissé de 11,4 % en Champagne-Ardenne et de 11,1 % dans la région le Centre (- 4.644 étudiants), tandis qu'il augmentait de 8,9 % en Corse et de 8,5 % en Languedoc-Roussillon (ainsi que de 70 % en Guyane).

De même, entre la rentrée 2002 et la rentrée 2003, le nombre d'étudiants a augmenté de plus de 7 % dans les universités de Clermont-I, Nancy-I, Paris-X et Perpignan, tandis qu'il baissait de plus de 3 % au Havre (les effectifs universitaires progressant en moyenne de 2,4 %).

Sous ces réserves, le tableau ci-après retrace l'évolution du budget de l'enseignement supérieur en volume rapportée à celle des effectifs d'étudiants.

Évolution du ratio budget de l'enseignement supérieur/ effectifs d'étudiants dépendant du budget de l'enseignement supérieur

PLF

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Évolution du budget à structure et à prix 8 ( * ) constants (en %)

+ 3,2

+ 5,5

+ 3,2

+ 2,3

+ 5,2

+ 1,6

+ 0,9

-0,1

- 0,5

+ 1,0

+ 1,4

Evolution des effectifs dépendant du budget à la rentrée précédente

+ 3,3

+ 2,4

- 1,0

- 1,7

- 1,3

- 0,3

+ 0,4

- 1,2

+ 1,6

+ 2,2

+ 1,0

Évolution du ratio budget à prix constants / effectifs d'étudiants (en %)

- 0,1

+ 3,1

+ 4,2

+ 4,1

+ 6,6

+ 1,9

+ 0,5

- 1,3

- 2,1

- 1,2

+ 0,4

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, calculs de votre rapporteur spécial

Ce rapprochement du budget de l'enseignement supérieur et de l'évolution des effectifs d'étudiants permet de distinguer trois sous-périodes :

- sur la période 1993-1996 , le budget de l'enseignement supérieur s'accroît en moyenne de 6,7 % par an à prix courants (et de 4,9 % par an à prix constants), dans un contexte caractérisé par la poursuite de la démocratisation rapide de l'accès aux universités (le nombre d'étudiants dépendant du budget de l'enseignement supérieur progressant ainsi de 5 % par an en moyenne). Rapporté au nombre d'étudiants concernés, le budget de l'enseignement supérieur est stable (- 0,1 % par an en moyenne à prix constants) et les dépenses totales par étudiant demeurent inférieures de 20 à 40 %, selon les modes de calcul, par rapport à la moyenne des pays de l'OCDE ;

- les années 1997-1999 permettent un certain rattrapage . En effet, la progression du budget de l'enseignement supérieur se ralentit à 4,3 % par an en moyenne à prix courants (et de 3,4 % par an à prix constants), mais dans un contexte nouveau de décroissance des effectifs, puisque le nombre des étudiants dépendant du budget de l'enseignement supérieur baisse de 1,3 % par an en moyenne entre la rentrée universitaire 1996 et la rentrée universitaire 1999. Rapporté au nombre d'étudiants concernés, le budget de l'enseignement supérieur augmente ainsi de près de 5  % par an à prix constants ;

- enfin, la période 2000-2005 se caractérise, malgré l'inflexion observée en 2004 et 2005, par le ralentissement du budget de l'enseignement supérieur à structure et prix constants (+ 0,7 % par an en moyenne), cependant que les effectifs étudiants dépendants du budget de l'enseignement supérieur repartent à la hausse (+ 0,6 % par an en moyenne). Rapporté au nombre d'étudiants concernés, le budget de l'enseignement supérieur est donc de nouveau quasiment stable à prix constants (+ 0,1 % par an) .

4. La forte progression du nombre d'étudiants étrangers

La note d'information du ministère n° 03-55 d'octobre 2003 indiquait que le rebond du nombre d'étudiants résultait de « l'amélioration de l'offre de formation, avec notamment l'augmentation des places aux concours de santé » , d'une « conjoncture économique difficile [, qui] incite plus à poursuivre des études qu'à entrer dans la vie active », mais « le principal moteur de cette croissance [est] le meilleur accueil des étrangers dans le supérieur, où ils sont chaque année plus nombreux depuis 1998 ».

En fait, l'augmentation du nombre d'étudiants dans les universités entre les rentrées 1998 et 2003 (soit + 42.000) résulte entièrement de l'augmentation du nombre d'étudiants étrangers (soit + 76.000) et masque de ce fait la poursuite de la baisse des effectifs d'étudiants français (soit - 32.000).

Le nombre des étudiants étrangers s'est en effet accru de 64 % en cinq ans (cf. le tableau ci-après) : après avoir baissé jusqu'à l'année universitaire 1997-1998, et s'être stabilisé à 122.000 en 1998-1999 (soit 8,6 % des étudiants des universités), ne nombre des étudiants étrangers a ainsi atteint 194.200 lors de l'année universitaire 2003-2004 (soit 13,6 % des étudiants).

Les étudiants étrangers à l'université : évolution 1985-2003

Année

1985-1986

1990-1991

1995-1996

1998-1999

1999-2000

2000-2001

2001-2002

2002-2003

2003-2004

Effectifs

(en milliers)

128

132

126

118

126

137

155

175

194

Variation annuelle (en %)

+ 4,0

- 3,5

0,0

+ 6,1

+ 9,4

+ 12,5

+ 13,0

+11,1

Proportion (en %)

13,5

11,4

8,7

8,5

9,0

9,8

11,3

12,6

13,6

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Cette augmentation de plus de la moitié en cinq ans du nombre d'étudiants étrangers atteste-t-elle d'une attractivité retrouvée de notre enseignement supérieur ?

M. Luc Ferry, alors ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche avait estimé lors de son audition par votre commission des finances en date du 29 octobre 2003 que l'attractivité de notre enseignement supérieur était encore trop faible, puisque la France n'accueillait en 2001 que 9 % de l'effectif total des étudiants étrangers, contre 28 % pour les Etats-Unis, 14 % pour le Royaume-Uni, 12 % pour l'Allemagne et 7 % pour l'Australie.

Cependant, l'OCDE, qui établit ces statistiques, nuance la performance de l'Allemagne 9 ( * ) en indiquant que « le nombre réels d'étudiants non résidents ne représente que les deux-tiers de tous les étudiants étrangers inscrits dans les établissements tertiaires. Ce phénomène s'explique par la proportion importante de « résidents étrangers », principalement constituée d'enfants de travailleurs immigrés. Dans le cadre de cet indicateur, ces personnes sont considérées comme « étrangères », même si elles ont grandi en Allemagne et qu'elles y résident en permanence.... [En fait] une surestimation des effectifs d'étudiants étrangers n'est pas à exclure dans les pays qui appliquent une politique plutôt stricte en matière de naturalisation ».

Il convient en outre de relativiser la performance des Etats-Unis . En effet, si l'on rapporte le nombre d'étudiants étrangers au nombre total d'étudiants, la France disposait en 2001, avec 7,3 % d'étudiants étrangers 10 ( * ) , de « parts de marché relatives » bien plus élevées que la moyenne des pays de l'OCDE (5,3 %) et, notamment que les Etats-Unis (3,5 %), l'Italie (1,6 %) ou le Japon (1,6 %), même si elle était en retrait par rapport à la Suisse (17 %), au Royaume-Uni (10,9 %), à la Belgique (10,6 %) et à l'Allemagne (9,6 %).

Au total, la France était donc dès 2001 quantitativement bien positionnée en matière d'accueil des étudiants étrangers , et ce positionnement s'est renforcé depuis lors.

Ce constat peut d'ailleurs sembler paradoxal au regard des conditions matérielles d'accueil consenties aux étudiants étrangers en France, dont la médiocrité a notamment été décrite par l'Observatoire de la vie étudiante (OVE) dans son rapport de mars 2003, relatif aux étudiants étrangers en France. (cf. l'encadré ci-après).

Extrait du rapport « Les étudiants étrangers en France : l'état des savoirs » de l'Observatoire national de la vie étudiante (OVE), publié en mars 2003

- les étudiants étrangers se heurtent à « l'absence d'une politique d'accueil ... ces difficultés, qui perdurent depuis plus de 30 ans, [montrant] que les universités tardent à prendre toute la mesure des enjeux économiques, sociaux et culturels de la mobilité internationale des étudiants... Ainsi, les étudiants étrangers se plaignent des mauvaises conditions d'accueil dans les universités françaises, où rien n'est prévu pour faciliter leur adaptation et où les professeurs, souvent les seuls interlocuteurs « visibles », se montrent en général peu disponibles à leur égard » ;

- en particulier, « le manque d'informations et/ou une mauvaise orientation sont les problèmes les plus importants que rencontrent les étudiants étrangers, et sont l'une des causes » d'un échec scolaire relativement élevé ;

- au total, « les étudiants étrangers, surtout ceux qui viennent des pays en voie de développement se trouvent face à une université qui est très peu préoccupée de leurs problèmes. A leurs yeux, l'université est peu « intégratrice », et donne l'image d'un univers faiblement organisé. Le nombre d'étudiants dans les grands établissements, la distance avec les enseignants qui reste souvent importante, les relations d'amphi et de cours surchargés, réduisent la chance pour des étudiants étrangers de développer des relations sociales en dehors des cours. Cette université de masse se distingue du secteur sélectif (les Ecoles, grandes ou petites), où les emplois du temps sont contraignants, la proximité avec les enseignants plus grande, et le travail collectif plus fortement présent » ;

- par ailleurs, « la gratuité de l'enseignement supérieur constitue l'une des motivations des étudiants pour choisir la France comme pays d'étude... [mais/et] la plupart des enquêtes font état de difficultés matérielles importantes... [avec] des conditions de vie précaires, voire acrobatiques » ;

- ces difficultés matérielles se traduisent par une obligation de travailler, au risque, parfois « de tuer, voire de transformer la migration des étudiants en une migration traditionnelle, de force de travail, et d'éloigner les étudiants de leurs études » ;

- enfin, le logement « constitue un problème majeur ».

M. Luc Ferry, alors ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche avait d'ailleurs estimé lors de son audition précitée : « nous n'avons pas véritablement de politique d'accueil ».On peut ainsi se féliciter des mesures prises depuis lors.

En effet, afin notamment d'améliorer les conditions d'accueil , un Conseil national pour le développement de la mobilité internationale des étudiants a été mis en place en octobre 2003 sous la tutelle du ministère des affaires étrangères et de l'éducation nationale. Les premières propositions du conseil ont été les suivantes : l'extension à l'étranger des structures de type CELA (centre de langue) afin de préparer les étudiants étrangers au départ et à l'acquisition du bagage linguistique minimal de survie en français, la participation des associations étudiantes à l'accueil des étudiants étrangers, l'amélioration des dispositions relatives aux programmes de bourses, le renforcement des dispositions relatives au logement des étudiants en mobilité, la mise en oeuvre rapide d'une application informatique intégrée comportant un portail d'information et un dispositif de candidature en ligne pour les étudiants étrangers.

Ces propositions font actuellement, selon le ministère l'objet d'un calendrier de mise en oeuvre et des modalités pratiques de réalisation, au sein d'un groupe de travail interministériel.

Parallèlement, plusieurs mesures ont été prises pour améliorer dès cette année les conditions d'accueil :

- un effort linguistique important a été réalisé au cours de l'année par le biais de structures particulières intégrant les possibilités qui existent à l'université, notamment les filières de licence et de maîtrise « Français langue étrangère »,

- la mise en place d'un guichet unique, qui permet de prendre en charge, en amont de leur arrivée, les étudiants étrangers de manière personnalisée et en fonction de leur formation et des besoins exprimés. Toutes les formalités administratives obligatoires sont ainsi accomplies par les services de l'université, sous forme de convention avec la préfecture et le CROUS (cartes de séjour, logement en cité universitaire...),

- l'instauration d'un accompagnement ciblé, par des étudiants français en fin de cursus, ce qui permet aux étrangers de surmonter les premières difficultés dues à l'immersion dans un milieu nouveau, aux pratiques souvent éloignées de leur propre culture,

- la mobilisation de l'ensemble des ressources disponibles par les établissements d'enseignement afin d'améliorer les conditions de logement : pour surmonter les difficultés d'hébergement auxquelles (prises de contact avec les CROUS, les collectivités territoriales, les offices d'HLM, les particuliers).

Cela étant, le paradoxe entre l'attractivité quantitative de notre enseignement supérieur, d'une part, l'absence de politique d'accueil, d'autre part, connaît en fait deux explications .

Tout d'abord, comme l'atteste le tableau reproduit ci-après, l'augmentation du nombre total d'étudiants étrangers accueillis en France ne s'est guère accompagnée d'une réorientation des pays d'origine au profit des pays industrialisés et des pays émergents, à l'exception notable de la Chine : les étudiants africains constituent une part croissante et plus de la moitié des étudiants étrangers accueillis.

Origine géographique détaillée des étudiants étrangers à l'université

en 2003-2004 et en 1998-1999 en France

France métropolitaine + DOM

Total 1998-1999

% par

nationalité

Total

2003-2004

% par

nationalité

Europe

37 342

30,6

47 081

24,2

- Union européenne

26 769

21,9

27 533

14,2

dont :

Allemagne

5 174

4,2

6198

3,2

Italie

3 661

3,0

4265

2,2

Espagne

3 423

2,8

3568

1,8

Grande-Bretagne

3 207

2,6

2503

1,3

Belgique

1 834

1,5

2375

1,2

Grèce

2 663

2,2

2130

1,1

Portugal

2 542

2,1

2126

1,1

Luxembourg

1 163

1,0

1736

0,9

- hors Union européenne

10 573

8,7

19 548

10,1

dont :

Roumanie

1 972

1,6

4240

2,2

Pologne

1 708

1,4

3018

1,6

Bulgarie

1 366

1,1

2785

1,4

Russie

1 269

1,0

2399

1,2

Asie

16 256

13,3

33 485

17,2

dont :

Chine

1 392

1,1

11 499

5,9

Liban

2 457

2,0

4 259

2,2

Viet Nam

1 149

0,9

2 746

1,4

Turquie

1 720

1,4

2 149

1,1

Syrie

1 235

1,0

1 987

1,1

Corée du Sud

1 511

1,2

1 906

1,0

Japon

1 459

1,2

1 711

0,9

Afrique

59 319

48,6

100 408

51,7

dont :

Maroc

16 030

13,1

28 152

14,5

Algérie

13 427

11,0

21 170

10,9

Tunisie

5 078

4,2

8 767

4,5

Sénégal

3 548

2,9

7 923

4,1

Cameroun

3 254

2,7

4 468

2,3

Côte d'Ivoire

2 023

1,7

3 683

1,9

Madagascar

2 212

1,8

3 301

1,7

Congo

2 188

1,8

2 839

1,5

Gabon

1 614

1,7

2 634

1,4

Bénin

nd

2 028

1,0

Maurice

1 069

0,9

1 975

1,0

Amériques

8 870

7,3

12 823

6,6

dont :

États-Unis d'Amérique (USA)

2 405

2,0

2 562

1,3

Colombie

1 685

0,9

Brésil

1 261

1,0

1 666

0,9

Océanie

129

0,1

252

0,1

Apatrides ou non déclarés

210

0,2

145

0,1

Toutes nationalités

122 126

100,0

194 194

100,0

Proportion d'étrangers

8,6

13,6

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

L'origine des étudiants accueillis en France diffère ainsi sensiblement de celle des étudiants accueillis aux Etats-Unis ou au Royaume-Uni , comme le montre le tableau ci-après

Origine géographique des étudiants accueillis en France, au Royaume-Uni et aux Etats-Unis en 2001 (en % du total des étudiants du pays)

France

Royaume-Uni

Etats-Unis

Afrique

3,71

0,88

0,22

Asie

0,98

3,60

2,16

Europe

2,04

5,29

0,51

Amérique du Nord

0,26

0,90

0,36

Océanie

0,01

0,09

0,03

Amérique du Sud

0,21

0,14

0,21

Total

7,25

10,92

3,50

Source : OCDE, 2003

A certains égards, la « clientèle » d'étudiants étrangers accueillis en France, comme d'ailleurs en Belgique, demeure ainsi largement une clientèle captive pour des raisons linguistiques, historiques ou liées au flux passés d'immigration (les travaux de l'observatoire de la vie étudiante soulignant que les étudiants issus des pays en développement privilégiaient, pour des raisons matérielles évidentes, les pays et les villes où résidaient déjà des membres de leur famille).

Et l'IGAENR a souligné dans son rapport général pour 2002 que les universités se livraient à de véritables « chasses à l'étudiant », se traduisant, accessoirement « par une augmentation du taux de certains étudiants étrangers, qui ne disposent pas des ressources nécessaires pour étudier en France ».

Plus précisément, l'IGAENR relevait dans un rapport de l'an 2000 relatif à une université francilienne « l'augmentation spectaculaire des dérogations aux procédures d'inscription » au profit d'étudiants étrangers parmi lesquels « on peut penser, de nombreux illettrés en français ». En fait, cette université « draine un certain nombre d'étrangers qui n'ont ni les capacités, ni parfois même l'intention de poursuivre des études supérieures mais qui recherchent une couverture sociale pendant trois ans ou la bienveillance des autorités de police lorsqu'ils arrivent sans visa de long séjour pour études ».

Plus récemment, l'IGAENR concluait dans un rapport de décembre 2003 relatif à une université d'une grande ville du Sud-Ouest :

« L'accueil des étudiants étrangers, très largement dominé par une seule zone géographique, faiblement tourné vers les principaux partenaires scientifiques et universitaires que sont les principaux pays de l'Union européenne et les pays de l'OCDE, est un phénomène plus subi que vraiment contrôlé, voulu et construit en fonction des intérêts pédagogiques et stratégiques de l'université...

« De l'aveu de plusieurs responsables de l'université elle-même et du CROUS, partenaire majeur en la matière, il apparaît que cette absence de discrimination dans l'accueil des étudiants étrangers à même été aggravée par des stratégies discutables, visant à maintenir, par l'apport des étudiants étrangers, des formations qui n'attiraient plus suffisamment les étudiants français. Des attestations d'inscription ont ainsi pu être données sans réelle vérification de la cohérence académique du projet de l'étudiant étranger. Or ces attestations constituent le seul verrou à un afflux incontrôlé qui n'est ni dans l'intérêt de l'université, ni de l'étudiant. Enfin, des inscriptions ont même été enregistrées sur la base de simples visas de tourisme.

« Assurance a été donnée que ces pratiques avaient cessé. Il reste qu'en 2001un afflux massif d'étudiants marocains a posé de graves problèmes d'ordre public et de graves problèmes de logement. La plupart étaient sans ressources et un grand nombre ne parlaient même pas français, preuve que les contrôles minimaux auxquels les autorités, notamment universitaires, sont tenues n'ont délibérément pas été exercés.

« Or ce type de dérives entraîne des problèmes graves :

« - sur le plan pédagogique tout d'abord, parce qu'un étudiant qui n'est pas au niveau est confronté à l'échec et donc à la frustration, souvent vécue comme une humiliation porteuse de rancoeurs à l'égard non pas tant de l'université que du pays dans son ensemble ;

« - sur le plan social ensuite : ... les problèmes de logement et la difficulté même à se nourrir entraînent des problèmes sanitaires... En matière de logement, on aboutit même à la création de véritables ghettos ;

« - sur le plan de la sécurité intérieure enfin, parce qu'il existe des organisations religieuses intégristes qui ont mis en place des systèmes de coopératives et d'entraide ».

A l'aune de ces constats, votre commission des finances se demandait l'année dernière dans quelle mesure l'afflux d'étudiants étrangers s'inscrivait bien dans une logique de rayonnement de notre enseignement supérieur et si ses incidences budgétaires étaient convenablement appréciées .

En outre, on peut se demander dans quelle mesure cet afflux n'aggrave pas les problèmes de logement étudiant. En effet, la part des chambres gérées par les CROUS qui sont occupées par des étudiants étrangers a doublé entre 1999 et 2003 ce qui, dans un contexte de stabilité de l'offre globale, réduit évidemment les chances des étudiants français d'origine sociale modeste d'obtenir une place en résidence universitaire.

Interrogé à cet égard par votre commission des finances, le ministère se contente pour l'heure d'une réponse lénifiante : « la présence d'étudiants étrangers en France n'est à l'origine d'aucun déséquilibre particulier, mais constitue, au contraire, un facteur de développement et de rayonnement pour le système français d'enseignement supérieur. Si quelques problématiques récurrentes sont pointées par le rapport de la commission des finances du Sénat, à l'image de la question du logement, elles dépassent largement la seule question de la présence d'étudiants étrangers et correspondent plutôt à un besoin structurel d'ajustement (équipements universitaires et péri-universitaires) nécessaire à l'adaptation du modèle français d'enseignement supérieur ».

Votre rapporteur spécial souhaite ainsi que la politique du ministère se réoriente plus efficacement vers l'objectif du plan d'attractivité de la France présenté en juin 2003 consistant faire de la France le premier pays d'accueil en Europe pour les seuls étudiants étrangers préparant un master ou un doctorat dans les disciplines scientifiques, techniques ou managériales.

B. ANALYSE DES CRÉDITS PAR NATURE

Le tableau ci-après retrace l'évolution des crédits de l'enseignement supérieur par titre :

Récapitulatif des crédits du budget de l'enseignement supérieur

(en milliards d'euros)

LFI 1998

LFI 1999

LFI 2000

LFI

2001

LFI

2002

LFI

2003

LFI

2004

PLF

2005

Titre III (Moyens des services)

dont Expérimentations LOLF

5,385

5,601

5,770

6,373

6,665

6,815 11 ( * )

6,948

7,098

0,603

Évolution

+5,3 %

+4,0 %

+6,0 %

+10,4 % 12 ( * )

+4,6 %

+2,3 %

+2,0 %

+ 2,16 %

Titre IV (Interventions)

1,226

1,329

1,405

1,336

1,347

1,343

1,366

1,388

Evolution

+0,4 %

+8,4 %

+5,7 %

-4,9 % 13 ( * )

+0,8 %

-0,4 % 14 ( * )

+1,6 %

+ 1,6 %

Total dépenses ordinaires (DO)

6,611

6,930

7,175

7,708

8,013

8,157

8,313

8,486

Évolution

+4,4 %

+4,8 %

+3,5 %

+7,4 %

+4,0 %

+1,8 %

+1,9 %

+ 2,08 %

Dépenses en capital (crédits de paiement)

0,776

0,863

0,825

0,838

0,723

0,670

0,773

0,876

Evolution

-6,9 %

+11,3%

-4,5 %

+1,6 %

-13,7 %

-7,4 %

+15,3 %

+ 13,3 %

Total (DO + CP)

7,387

7,793

7,999

8,545

8,736

8,827

9,086

9,362

Evolution

+3,1 %

+5,5 %

+2,6 %

+6,8 %

+2,2 %

+1,05%

+2,9 %

+ 3,04%

A titre liminaire, il convient toutefois de rappeler que, du fait des transferts entre titres induits par la mise en place de plusieurs expérimentations dans le cadre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), l'appréciation des évolutions des dépenses par titre est malaisée.

En effet, l'expérimentation de la LOLF se traduit dans le projet de budget pour 2005 :

- le transfert de 36,1 millions d'euros de crédits du titre VI vers le titre III dans le cadre de l'expérimentation des deux programmes « Formations supérieures et recherche universitaire » et « Vie étudiante ». Ainsi, 23,5 millions d'euros sont transférés du titre VI vers le chapitre globalisé 39-10 relatif à l'expérimentation de la LOLF dans quatre établissements d'enseignement supérieur millions d'euros transférés (dont 13,6 millions d'euros à partir du chapitre 66-71 « Subventions d'équipement à la recherche universitaire » et 9,9 millions d'euros à partir du chapitre 66-72 « Maintenance des bâtiments. Enseignement supérieur et recherche »). En outre, 12,6 millions d'euros de crédits destinés à la réhabilitation des logements étudiants sont transférés du chapitre 66-72 du titre VI vers le chapitre globalisé 39-11 relatif à l'expérimentation de la LOLF dans le réseau des oeuvres universitaires et scolaires ;

- le transfert de 4,6 millions d'euros de crédits correspondant aux crédits du fonds de solidarité universitaire du titre IV vers le titre de III , plus précisément vers le chapitre globalisé 39-11 relatif à l'expérimentation de la LOLF dans le réseau des oeuvres universitaires et scolaires.

1. Les dépenses ordinaires

Les dépenses ordinaires s'élèvent à 8,486 milliards d'euros dans le projet de budget pour 2005 .

a) Les moyens des services (titre III)

Les moyens des services représentent 83,6 % des dépenses ordinaires . Ils s'établissent dans le projet de budget pour 2005 à 7,098 milliards d'euros , en progression de 2,16 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004.

Cette hausse s'explique toutefois pour partie par les transferts précités liés aux expérimentations dans le cadre de la LOLF. A structure constante, la progression des moyens des services s'établit ainsi à 1,6 %.

Les moyens des services se répartissent pour l'essentiel entre :

- les rémunérations , pensions et cotisations sociales des personnels, à hauteur de 5,233 milliards d'euros dans le projet de budget 2005 ;

- les subventions de fonctionnement aux établissements supérieur et de recherche, à hauteur de 1,244 milliard d'euros en 2005 ;

- enfin, les expérimentations des programmes « Formations supérieures et recherche universitaire » et « Vie étudiante » dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, pour un montant total de 0,603 milliard d'euros dans le projet de budget pour 2005.

b) Les crédits d'intervention publique (titre IV)

Avec 1,388 milliard d'euros demandés dans le projet de budget pour 2005, les crédits d'intervention publique représenteraient 14,8 % des crédits du département ministériel.

Composés pour l'essentiel des bourses et secours d'études accordés aux étudiants, ces crédits s'inscrivent en hausse de 1,6 % dans le projet de budget 2005.

Il convient toutefois de prendre en compte le changement de périmètre du titre, résultant du transfert des crédits du fonds de solidarité universitaire (soit 4,6 millions d'euros) du titre IV vers le titre III au titre des expérimentations de mise en oeuvre de la LOLF.

A structure constante, les crédits demandés pour le titre IV progresseraient ainsi de 2,0 % en 2005 , après + 1,6 % en 2004, + 0,3  % en 2003 et + 1,2 % en 2002, contre + 6,7 % par an sur la période 1999-2001 correspondant à la mise en oeuvre du « plan social étudiant » triennal lancé à la rentrée universitaire 1998.

2. Les dépenses en capital

Les moyens demandés pour les dépenses en capital dans le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2005 s'élèvent à 876 millions d'euros de crédits de paiement, auxquels il convient d'ajouter, pour avoir une vision d'ensemble des crédits destinés à l'investissement, 36,1 millions d'euros transférés du titre VI au titre III dans le cadre des expérimentations de la LOLF.

A périmètre constant, les dépenses de capital s'inscriraient ainsi en hausse de 18 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, après une hausse de 15,3 % en 2004, mais des baisses de 7,4 % en 2003 et de 13,7 % en 2002.

On peut rappeler que ces baisses trouvaient leur origine dans les difficultés du ministère à maîtriser la gestion de ses crédits d'investissement (cf. l'encadré ci-après).

Les observations formulées en 2001 par la Cour des comptes sur la gestion des crédits d'investissement du budget de l'enseignement supérieur

Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000, la Cour des comptes concluait (pages 206-207) d'une synthèse consacrée au budget de l'enseignement supérieur que :

«... les conditions d'utilisation des crédits sur [les chapitres] 56-10 et 66-73 [constructions universitaires] ne cessent de se dégrader. Le niveau des reports sur ces deux chapitres atteint en 2000, 1 596 millions de francs, contre 668 millions de francs en 1997, ce qui représente pour l'exercice sous revue [2000], un montant équivalent à celui des dotations initiales. La période 1997-2000 montre l'accélération du phénomène : les crédits de paiement disponibles, sous l'effet de reports de plus en plus abondants, augmentent de façon régulière (+ 23 %) et ce en dépit d'un ajustement à la baisse des dotations initiales ; le tassement des dépenses (- 17 %) accélère la diminution du taux de consommation qui passe en 4 ans de 75 % à 50 %... Cette sous-utilisation des moyens , si elle tient pour partie à des raisons conjoncturelles (lancement du projet Université du troisième millénaire) et des nouveaux contrats de plan Etat-Régions (CPER), reprise économique du bâtiment, défaut de prévision sur les dépenses de l'exercice 2000...) traduit également une maîtrise d'ouvrage défaillante . La multiplicité des intervenants, les difficultés rencontrées dans les marchés publics et l'insuffisante finalisation de nombreuses opérations se conjuguent pour retarder la mise en oeuvre des travaux et la consommation des crédits ».

Cette critique était d'ailleurs réitérée et précisée par la Cour des comptes quelques pages plus loin pour les crédits du chapitre 56-10 (sous maîtrise d'ouvrage État) :

« La gestion du chapitre 56-10 est insuffisante ... La consommation des autorisations de programmes (AP) affectées ne cesse de se dégrader et il faut [en moyenne] 2,6 années pour engager des AP... Si un certain nombre de difficultés techniques, nées de la complexité des projets ou des effets conjoncturels de l'amélioration de la situation des bâtiments peuvent être invoquées, il apparaît surtout que l'insuffisante finalisation des projets, dont les financements sont mis en place alors que les conditions de leur réalisation ne sont pas toutes réunies est pour une part importante à l'origine de cette situation ... le suivi approximatif par l'administration centrale de la gestion des crédits en région ne permet pas encore une nette amélioration de la gestion du chapitre ».

Invité par votre rapporteur spécial à commenter ces observations et à exposer les mesures prises afin de remédier à ces dysfonctionnements, le ministère avait alors apporté des réponses tendant uniquement à le « dédouaner de sa responsabilité » et n'exposant aucune mesure prise ou envisagée afin de prévenir les retards observés en matière d'investissement universitaire. Il indiquait en effet : « les principaux facteurs de retard dans la consommation des crédits de paiement semblent tenir : à la reprise économique qui a induit une moindre disponibilité des entreprises ; à la hausse des prix du BTP qui induit de nombreux appels d'offre infructueux ; aux difficultés relationnelles avec les maîtrises d'oeuvre qui se traduisent par un développement des contentieux ; à la complexité du bouclage de certaines opérations ».

Ces dysfonctionnements se sont toutefois répétés et aggravés en 2001. Ainsi, la consommation des crédits de paiement rapportée aux crédits disponibles (crédits ouverts en lois de finances + reports autorisés) s'est fortement dégradée en 2001 puisqu'elle a atteint 31,2 % pour les crédits du chapitre 56-10 « Constructions sous maîtrise d'ouvrage État » (contre 42,8 % en l'an 2000), et 50,6 % pour les crédits du chapitre 66-73 de subventions d'investissement (contre 56,8 % en l'an 2000), les reliquats de ces chapitres atteignant de ce fait en fin d'année 2001 respectivement 174 millions d'euros et 138 millions d'euros, soit un montant supérieur aux crédits ouverts en loi de finances initiale.

Le ministère de l'éducation nationale a alors reconnu les responsabilités de l'administration , à partir d'une étude de la direction de la programmation et du développement sur la gestion des crédits de construction, qui mettait notamment en évidence des difficultés de gestion liées à la lourdeur et à la complexité des circuits financiers (cf. l'encadré ci-après).

Les difficultés de gestion des crédits d'investissement liées à la lourdeur et à la complexité des circuits financiers

- « la mise en place du contrôle financier déconcentré en 1996 a parfois allongé les délais de traitement ;

- la nature des pièces justificatives à produire au contrôleur financier à l'appui des dossiers d'affectation des AP a donné lieu à quelques divergences d'interprétation des circulaires en vigueur ;

- l'abrogation du décret de 1972 sur la gestion des subventions d'investissement accordées par l'État et la mise en oeuvre du décret du 16 décembre 1999, qui ne couvre pas le champ des subventions d'investissement versées aux établissements d'enseignement supérieur et n'est pas adapté à celui des subventions liées à l'exécution des CPER, a généré quelques blocages liés au vide juridique que le nouveau texte a fait naître ;

- l'analyse menée par la direction de la programmation et du développement a conduit à montrer que les délais de subdélégation des AP des préfets aux recteurs étaient parfois longs (entre 3 et 5 mois) ;

- certains contrôleurs financiers ont imposé une convention pour toute délégation de maîtrise d'ouvrage, y compris pour celle concernant les établissements d'enseignement supérieur. Or, dans ce dernier cas, les circulaires actuellement en application indiquent qu'une simple décision du préfet suffit. En l'occurrence, l'excès de formalisme provoque également des retards dans le démarrage des opérations. Par ailleurs, certains ordonnateurs secondaires ont observé des délais très longs de signature des conventions de délégation de maîtrise d'ouvrage avec les collectivités territoriales, qui doivent faire délibérer au préalable leurs instances ;

- enfin, certains ordonnateurs évoquent la complexité des opérations faisant appel à des financements croisés. Certaines opérations ne comportent pas moins de trois financeurs, ce qui multiplie autant le nombre d'actes administratifs à traiter. Les procédures de mise en place des crédits européens sont jugées en particulier trop lourdes et trop contraignantes quant aux délais d'exécution ».

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

A partir de ce constat, le ministère a pu engager deux séries d'actions correctrices.

En premier lieu, le ministère a progressivement mis en oeuvre diverses mesures (cf. l'encadré ci-après) visant à accélérer la réalisation physique des projets , en particulier la réduction des délais de préparation de la programmation des crédits de construction, les enveloppes de crédits pour 2002 ayant pu être notifiées aux préfets dès le mois de décembre 2001, ce qui a permis aux conférences administratives régionales (CAR) de se prononcer sur la répartition des moyens dès le début de l'année 2002, et les enveloppes de crédits pour 2003 ayant pu être de même notifiées dès la mi-janvier 2003.

Les actions correctrices entreprises par le ministère de l'éducation nationale pour améliorer la gestion des crédits d'investissement

« - la rédaction d'une circulaire conjointe éducation / budget, publiée au Bulletin Officiel de l'Education Nationale. Relative aux « modalités d'attribution des subventions d'investissement aux établissements publics d'enseignement supérieur et aux collectivités territoriales pour les constructions universitaires et leur premier équipement dans le cadre des CPER », elle répond à plusieurs objectifs : combler le vide juridique occasionné par l'abrogation de la réglementation de 1972 ; préciser et harmoniser la liste des pièces justificatives que doivent les ordonnateurs secondaires aux contrôleurs financiers à l'appui de leurs dossiers d'affectation ; accorder aux préfets et aux recteurs la possibilité de consentir aux établissements ayant reçu une délégation de maîtrise d'ouvrage une avance de crédits de paiement ; enfin, rappeler les procédures d'instruction des dossiers d'investissement ;

- la rédaction d'une note circulaire, adressée aux préfets et aux recteurs le 20 décembre 2001 . Elle vise à systématiser la subdélégation automatique des AP individualisées en Conférence Administrative Régionale (CAR). Cette mesure devrait permettre d'écourter les délais d'affectation des AP et d'engager plus rapidement les opérations ;

- la rédaction d'une autre note en date du 3 octobre 2001 , qui a rappelé aux ordonnateurs secondaires les conditions de délégation de maîtrise d'ouvrage aux établissements d'enseignement supérieur, et a notamment précisé qu'une simple décision du préfet suffit pour déléguer une maîtrise d'ouvrage à un établissement d'enseignement supérieur ;

-la scission logique de la chaîne comptable de traitement des opérations d'investissement entre les « bureaux ministériels » et les « utilisateurs finaux » du fait de la déconcentration des CPER : les opérations immobilières sont individualisées au niveau du préfet de région, le ministère ayant pour rôle d'effectuer des délégations d'autorisation de programme globales à partir d'une programmation indicative élaborée par les services déconcentrés ;

- la mise en place d'une application informatique de suivi des opérations immobilières inscrites dans les CPER, dénommée BABEL : conçue comme une base de données de partagée entre l'administration centrale et les rectorats, elle apparaît comme la première étape d'un système d'information sur le patrimoine immobilier. L'administration centrale vient d'achever la mise à jour de l'application pour les données concernant les libellés des 1.289 opérations avec leurs caractéristiques principales, les financements prévus ainsi que les financements délégués au titre des programmations financières 2000, 2001, 2002 et 2003. Les services techniques des rectorats, associés à l'évolution de ce produit, doivent s'engager à leur tour dans la mise à jour de la base pour la partie qui les concerne, à savoir les éléments d'information contenus dans les programmes techniques de construction de chaque opération ainsi que les crédits affectés. Une connaissance plus qualitative de l'exécution des opérations et mieux adaptée au suivi d'une procédure aujourd'hui fortement déconcentrée nécessitera une adaptation technique du produit, qui devrait être mise en chantier fin 2004 ;

- l'actualisation par la direction de l'enseignement supérieur du Référentiel des Constructions Universitaires (RCU), dont les divergences d'interprétation entre les contrôleurs financiers et les ordonnateurs secondaires provoquent actuellement des retards dans les dossiers d'investissement. En effet, de nombreux contrôleurs financiers utilisent le Référentiel des Constructions Universitaires (RCU) de 1997 comme un document normatif et refusent à ce titre tout dépassement de coût ou de surface par rapport aux standards produits par le document de référence. Or le RCU, qui avec l'accord du ministère du budget a perdu depuis 1997 son caractère normatif, doit être utilisé comme un outil simple d'aide à la décision des maîtres d'ouvrage.

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

En second lieu, le ministère a procédé à l'ajustement des crédits disponibles aux crédits réellement consommés :

- d'une part en réduisant fortement en 2002, en 2003 et en 2004, les crédits demandés en lois de finances initiale pour les chapitres sous-consommés, c'est à dire les chapitres 56-10 et 66-73 relatifs respectivement aux investissements réalisés par l'Etat et aux subventions d'investissement à la construction et à l'équipement universitaire. Les crédits inscrits en loi de finances initiale pour le chapitre 56-10 se sont ainsi repliés de 92,3 millions d'euros en 2001 à 28,9 millions d'euros en 2004 ;

- d'autre part en réduisant en cours d'exécution les crédits disponibles (la loi de finances rectificative pour 2002 a ainsi procédé à l'annulation de 56,56 millions d'euros sur le chapitre 66-73 ; de même, le décret d'annulation du 14 mars 2003 a procédé à l'annulation de 25 millions d'euros sur le chapitre 56-10 et de 12,98 millions d'euros sur le chapitre 66-73).

Ces ajustements répondaient d'ailleurs aux observations de la Cour des comptes , qui préconisait, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2003, « d'une part , quand est constatée une surestimation significative des crédits sur un chapitre, de procéder à leur annulation et de ramener la dotation de LFI à un niveau correspondant à la dépense anticipé ; d'autre part, d'établir la dotation proposée au vote du Parlement en prenant mieux en considération les prévisions de report ».

On peut toutefois se demander si ces ajustements ont été suffisants. En effet, la cour des comptes observait dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2003 : « sur le chapitre 56-10 « investissements exécutés par l'Etat » du budget de l'enseignement supérieur, qui enregistre des reports (163 millions d'euros) cinq fois supérieur à la dotation de la LFI, 25 millions d'euros ont été annulés au mois de mars, et, 3,4 millions d'euros ont été mis en réserve, soit au total 91% de la dotation initiale rendue indisponible ; 56,7 millions d'euros de reports ont été mis en réserve puis purement et simplement reportés sur l'exercice 2004 sans avoir été dégelés, témoignant que le niveau des crédits présentés au vote du Parlement ne correspondait nullement aux besoins ».

Evolution des crédits demandés en lois de finances initiales

(en milliards d'euros)

LFI 2000

LFI 2001

LFI 2002

LFI 2003

LFI 2004

Titre V

(chapitre 56-10)

70,1

92,3

73,7

30,9

28,9

Titre VI

(dont chapitre 66-73)

754,4

185,9

745,4

180,0

649,7

96,8

639,0

82,6

743,8

109,7

Total

824,5

837,8

723,4

669,9

772,7

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Ces actions ont porté leurs premiers fruits en 2002 et en 2003 :

- tout d'abord, la consommation effective des crédits de paiement du titre V a fortement progressé en 2002 et en 2003, ce qui suggère une accélération des projets sous maîtrise d'ouvrage Etat ;

Evolution des crédits de paiement effectivement consommés

(en millions d'euros)

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Titre V

(chapitre 56-10)

122,2

97,8

100,4

78,9

123,8

147,2

Titre VI

653,7

693,0

731,3

712,4

661,1

651,0

(dont chapitre 66-73)

152,2

141,8

143,2

141,4

102,0

132,9

Total

775,9

790,8

831,7

801,3

784,9

798,2

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

- ensuite, les taux de consommation (paiements/crédits disponibles) se sont redressés en 2002 et surtout en 2003, de sorte que le budget exécuté s'est rapproché du budget voté, ce qui traduit un effort de sincérité budgétaire ;

Evolution du taux de consommation des crédits de paiement

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Titre V

(chapitre 56-10)

56,74 %

39,89 %

42,77 %

31,16 %

43,16 %

67,90 %

Titre VI

95,97 %

90,21 %

86,08 %

80,57 %

84,28 %

87,33 %

(dont chapitre 66-73)

89,19 %

68,24 %

56,81 %

50,61 %

57,33 %

91,31 %

Total

86,55 %

78,04 %

76,70 %

69,56 %

73,26 %

82,95 %

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

- enfin, les reports de crédits de paiement d'une année sur l'autre se sont réduits.

Evolution du montant des reports de crédits de paiement

(en millions d'euros)

de 1999 sur 2000

de 2000 sur 2001

de 2001 sur 2002

de 2002 sur 2003

de 2003 sur 2004

Titre V

(chapitre 56-10)

147,4

134,4

174,4

163,1

69,6

Titre VI

(dont chapitre 66-73)

75,2

66,0

118,3

108,8

171,8

137,9

123,2

75,9

94,4

12,6

Total

222,6

252,6

346,2

286,4

164,0

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Cependant la « dette » des chapitres d'investissement, qui a plus que doublé entre 2002 et 2004, continuerait d'augmenter en 2005, pour s'établir à 670,5 millions d'euros. Cette progression résulterait principalement du retard pris dans l'exécution des contrats de plan Etat-régions (cf. infra ).

Evolution du besoin de couverture en crédits de paiement (CP) sur les chapitres d'investissement

(en millions d'euros)

CP à couvrir

A partir de 2002

A partir de 2003

A partir de 2004

A partir de 2005

Titre V

(chapitre 56-10)

268,4

431,7

593,2

670,5

Titre VI

(dont chapitre 66-73)

512,0

277,4

871,6

423,1

964,8

549,8

1.004,2

604,4

Total

780,4

1.303,3

1.558

1.674,7

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

L'avancement des projets d'investissement demeure en effet contraint par le manque de capacités d'expertise de l'administration centrale, des services déconcentrés et surtout des établissements (cf. l'encadré ci-après).

Le manque de capacités d'expertise du ministère en matière de projets immobiliers

« Le choix d'inscrire l'essentiel de la programmation d'U3M dans le cadre rigide des CPER a le plus souvent conduit, pour des raisons d'affichage, à retenir et à sélectionner des opérations insuffisamment définies sur le plan scientifique et pédagogique, incomplètement étudiées sur le plan technique et mal calibrées sous l'aspect financier. Un grand nombre d'opérations se trouvent ainsi bloquées dès leur démarrage en raison notamment de difficultés foncières : terrain non disponible, statut juridique de la propriété mal analysé, coût d'acquisition sous-évalué, etc.

Reposant sur un dossier d'expertise préparé par l'établissement puis validé par les services constructeurs des rectorats, la procédure d'agrément définie par le ministère n'apparaît pas de nature à corriger efficacement ces dysfonctionnements. En effet, les services académiques ne possèdent pas toujours les moyens humains nécessaires et les qualifications requises pour procéder à ces expertises et exercer la maîtrise d'ouvrage. Quant à l'administration centrale, elle est démunie de compétences techniques, lesquelles font également défaut aux établissements, en règle générale peu dotés en personnels ingénieurs et architectes. Cette situation conduit les services ministériels à agréer, souvent de façon formelle, des dossiers de faible qualité et sur lesquels toutes les réserves préalables (identification des différents partenaires financiers, questions foncières, etc.) n'ont pas encore été levées.

L'ensemble de ces difficultés explique en grande partie le démarrage souvent tardif du plan U3M et de manière plus générale, la longueur des délais, de l'ordre de quatre à cinq ans, voire plus, nécessaires pour faire aboutir les opérations d'investissement ».

Source : Cour des comptes, rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif

En outre, la consommation des crédits en 2003 a été contrainte par les modalités de la régulation budgétaire comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2003 15 ( * ) : « A l'enseignement supérieur, les modalités de la régulation sur les chapitres de dépenses en capital ont accru les difficultés de gestion soulignées par la Cour dans son rapport d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif ».

Le ministère lui-même reconnaît dans ses réponses aux questions de votre commission des finances, qu'en ce qui concerne la procédure relative aux ouvertures d'autorisation de programme, il n'a pas été possible en 2004 de tenir le calendrier « compte tenu des contraintes d'exécution du budget ».

Rappel du calendrier normal de mise en place des crédits d'investissement

Juin de l'année n-1 : envoi de la circulaire aux préfets et aux recteurs décrivant les conditions et les modalités de la préparation de la programmation des constructions universitaires.

Juillet à octobre de l'année n-1: réunions des présidents d'université organisées par les recteurs pour définir les projets à inscrire en programmation, arbitrages des préfets puis validation de la proposition de programmation en conférence administrative régionale.

Octobre à décembre de l'année n-1 : transmission des propositions de programmation des préfets à la direction de l'enseignement supérieur, puis, instruction des demandes.

Décembre de l'année n-1: arbitrage du cabinet du ministre sur la programmation des constructions universitaires et notification des enveloppes de crédits aux préfets.

Janvier de l'année n : avis des Conférences Administratives Régionales (CAR) sur la programmation définitive après prise en compte des notifications d'enveloppes de crédits.

Premier trimestre de l'année n : mise en place des Délégations d'autorisations de Programme Globalisées (DAPG) aux préfets.

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

3. Les emplois budgétaires et le taux d'encadrement

a) L'évolution des emplois budgétaires
(1) L'évolution des emplois du budget de l'enseignement supérieur dans le projet de budget 2005

A titre liminaire, il convient de rappeler que l'examen de l'évolution des emplois du budget de l'enseignement supérieur est difficile.

Aux emplois budgétaires stricto sensu (c'est à dire aux emplois retracés dans le bleu budgétaire), s'ajoutent en effet les postes ou « supports budgétaires » du chapitre 31-96 « Rémunérations de personnels divers et vacations » (dont certains sont parfois ajoutés aux précédents pour obtenir le nombre de postes d'enseignants), ainsi que les emplois sur crédits du chapitre 36-11 « Etablissements d'enseignants supérieur. Subventions de fonctionnement » comme du nouveau chapitre globalisé 39-10, enfin les emplois gagés sur les ressources propres des établissements.

Par ailleurs, les subventions de fonctionnement allouées par la section budgétaire à l'établissement public du Quai Branly (le musée des arts premiers) et au conseil national de l'évaluation servent à financer des emplois qui sont retracés pour ordre respectivement sur le budget de la culture et sur le budget de l'enseignement scolaire.

Sous ces réserves, l'évolution de ces emplois et supports budgétaires est retracée dans le tableau ci-après 16 ( * ) .

Ce tableau montre que le présent projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2005 prévoit d'augmenter le nombre total de supports budgétaires de 1.897, pour le porter à 156.862 en 2005 (soit une hausse de 1,22  %, contre +  2,3 % par an en moyenne entre 1994 et 2004).

Evolution des emplois et supports budgétaires inscrits au budget de l'enseignement supérieur

1995

1997

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Emplois de non enseignants (chapitre 31-05)

46.547

49.553

52.340

53.307

54.173

54.539

54.534

54.680

Emplois d'enseignants (chapitre 31-11)

67.956

75.817

75.107

75.391

76.123

76.600

76.595

77.447

Emplois de non titulaires (chapitre 31-96)

5.207

1.407

11.245

11.539

14.645

15.654

15.654

15.804

Emplois sur le chapitre 36-11

2.672

2.652

2.767

2.803

4.296

5.042

5.296

6.046

Emplois sur le chapitre 36-14

2.600

2.694

2.754

2.774

2.824

2.859

2.886

2.885

Total

124.982

132.123

144.213

145.814

152.061

154.694

154.965

156.862

Evolution du stock

1.737

2.639

5.441

1.601

6.247

2.633

271

1.897

Evolution en %

1,41 %

2,04 %

3,92 %

1,11 %

4,28 %

1,73 %

0,18 %

1,22 %

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Outre le solde des mesures de transfert (soit - 2 emplois) cette augmentation, qui concerne essentiellement les personnels enseignants, résulterait des mesures suivantes :

- la création de 700 emplois d'enseignants chercheurs à compter du 1 er janvier 2005 ;

- la création de 150 emplois d'ingénieurs d'études à partir du 1 er janvier 2005 ;

- la création au 1 er janvier 2005 de 150 autorisations de recrutement d'attaché temporaire d'enseignement et de recherche (ATER) ;

- la création de 150 emplois de maîtres de conférence à la rentrée 2005 ;

- enfin, la création de 750 emplois de personnels non enseignants pour permettre la titularisation de non titulaires dans le cadre du plan de résorption de l'emploi précaire.

Ces chiffres ne donnent toutefois qu'un reflet flou de l'évolution des effectifs en personnels de l'enseignement supérieur. En effet, tous ces emplois ne sont pas consommés ou ne sont pas consommés conformément à leur nomenclature budgétaire.

Dans son rapport relatif à l'exécution des lois de finances pour 2000, la Cour des Comptes soulignait ainsi déjà : « le recensement opéré en l'an 2000 montre que... 1421 emplois n'étaient pas utilisés au 1 er janvier 2000 pour des recrutements. Selon les informations remontées des établissements, ils se répartissaient entre 737 emplois délégués mais utilisés pour gager des heures complémentaires et 684 emplois délégués et non utilisés pour des raisons diverses (attente de recrutement sur un poste libéré par un départ en retraite, gel provisoire de l'emploi pour des personnels en détachement ou en mobilité, ...) ». La Cour des comptes a ensuite réitéré et précisé ses observations dans son rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif (cf. l'encadré ci-après).

L'utilisation des emplois d'enseignants d'après la Cour des comptes

« Le ministère ne maîtrise pas l'utilisation des emplois dans les établissements. Chaque établissement est en effet libre d'utiliser comme il l'entend sa dotation en emplois et en crédits. Ainsi l'ouverture d'un emploi de titulaire ne signifie aucunement que le recrutement sera effectif. Le recrutement sur les postes déclarés vacants n'aboutit en effet pas toujours, pour des raisons diverses dont les établissements sont totalement maîtres. Bien qu'en légère régression ces dernières années, le nombre de postes ouverts mais non pourvus est important : 15,8 % en 2001. Les résultats sont très divers selon les corps et surtout selon les disciplines : 6,8 % seulement de postes non pourvus pour les maîtres de conférence, 21 % environ pour les professeurs des disciplines littéraires et scientifiques, mais 53 % pour les professeurs des disciplines juridiques et économiques.

Choix délibéré ou conséquence de l'absence de candidats, les établissements utilisent une partie des emplois non pourvus pour rémunérer des ATER (alors que ceux-ci sont désormais rémunérés sur crédits à partir d'un chapitre particulier) et des enseignants invités. D'autres emplois servent de gage pour des heures supplémentaires. Restent en outre chaque année environ 500 emplois (569 en 2001) non utilisés. Le ministère explique ce solde par la lenteur des procédures de recrutement au niveau local. Cependant, malgré les rappels de l'administration centrale, certains postes sont délibérément laissés vacants et ne sont pas déclarés comme tels par les établissements. Il s'agit soit de permettre le retour sur son emploi d'un enseignant détaché ou placé en mobilité, soit de bloquer un poste en attendant que son titulaire « pressenti » remplisse les conditions de candidature. Chaque établissement, chaque discipline recourt en outre à des enseignants vacataires rémunérés sur heures complémentaires, dans des proportions très variables ».

Source : Cour des comptes, rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif

Or votre commission des finances soulignait l'an passé que cette situation perdurait et tendait même à s'aggraver . Ainsi, en janvier 2003 :

- le taux de consommation des emplois de personnels IATOS était de 98,6 % (contre 98,5 % en janvier 2002) dont 8,70 % par des non-titulaires (dont le nombre s'est accru de plus de 20 % entre 2001 et 2002 et encore de 0,6 % entre 2002 et 2003 pour atteindre 4.652 en janvier 2003), 780 emplois demeurant vacants en raison notamment, selon le ministère, d'une utilisation imparfaite des « rompus de temps partiel », ainsi que des délais dus aux procédures de recrutement et des difficultés issues de la double gestion (culture et éducation nationale) des personnels des bibliothèques ;

Le contrôle national des emplois

Le Contrôle National des Emplois (CNE) consiste à recueillir auprès de 200 établissements d'enseignement supérieur des données relatives à leur consommation des emplois délégués.

Comme le relevait la Cour des comptes en 2001 dans son rapport sur la fonction publique de l'Etat « ce contrôle est effectué sur la base des déclarations des établissements universitaires et les résultats ne peuvent être considérés comme totalement fiables ».

Interrogé à cet égard par votre commission des finances, et invité à exposer les avancées et les enseignements de la procédure, le ministère de l'éducation nationale formule pour la seconde année consécutive une réponse quasi-identique à celle de l'année passé, sans même modifier l'intitulé du ministère (qui n'est plus le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche) :

« En premier lieu, il convient de noter, comme le relève également la Cour des comptes, que d'indéniables progrès ont été accomplis pour fiabiliser ces données et que la pertinence des informations qui remontent à l'administration centrale du MJENR est telle que les tendances relatives à la consommation des emplois, au niveau de chacun des établissements comme au niveau national, peuvent être dégagées sans difficulté. Ainsi, l'informatisation croissante de la gestion des ressources humaines dans les établissements d'enseignement supérieur, avec notamment le développement d'HARPEGE (Harmonisation de la Gestion des Personnels), permet de fiabiliser la gestion des emplois et d'organiser entre les établissements et le ministère un dialogue rigoureux fondé sur un système d'informations partagées ».

Cela étant « le CNE, en tant qu'outil de pilotage, ne prend son sens que si l'état des lieux réalisé permet d'influer de façon significative sur la gestion des emplois par l'établissement et l'administration centrale, et s'il est intégré au sein d'un dispositif d'ensemble permettant d'améliorer la connaissance du fonctionnement des établissements d'enseignement supérieur . De plus, pour être vraiment opérationnel, le niveau déconcentré, en l'occurrence le niveau de responsabilité adéquat, doit s'approprier cet outil... Dans ces conditions, il est prévu que le CNE s'inscrive dans le dispositif de contractualisation articulant objectifs, moyens et analyse des résultats obtenus. Dans ce cadre contractuel renouvelé, il s'agira d'apprécier l'adéquation entre les moyens en emplois mis à disposition des établissements et les objectifs fixés (financiers, pédagogiques, recherche). Ainsi, au-delà de la vérification du seul respect de l'autorisation budgétaire, qui est nécessaire mais non suffisante, le CNE devrait permettre une optimisation de l'utilisation du potentiel en enseignants et IATOS par rapport aux objectifs fixés (formation initiale, formation continue, recherche,...) et aux résultats attendus ».

- le taux de consommation des emplois d'enseignants inscrits au budget (chapitre 31-11), était de 98,4 %, le nombre d'emplois vacants s'établissant à 1.255 (contre 721 en janvier 2002). En outre, parmi les emplois « consommés », 2.250 emplois étaient utilisés pour « asseoir » le recrutement d'attachés temporaires et de recherche (ATER) en sus de ceux prévus au chapitre 31-96 ; 523 emplois étaient utilisés pour asseoir le recrutement d'enseignants invités (enseignants étrangers) dont le nombre a progressé d'un quart depuis 1998 ; enfin, 803 emplois étaient utilisés pour « gager » des heures complémentaires (le nombre d'heures complémentaires sur emplois vacants de titulaires, en diminution depuis l'année universitaire 1998-1999, où elles s'élevaient à 886 équivalent-temps plein, repartant ainsi à la hausse par rapport au niveau de 756 emplois atteint en 2002.

Au total, près de 5.000 emplois d'enseignants n'étaient donc pas pourvus selon leur destination budgétaire en janvier 2003.

Et votre rapporteur spécial regrette que le ministère n'ait pas transmis cette année , en réponse aux questions de votre commission des finances, les informations relatives à l'évolution des différents taux de consommation des emplois.

Il convient en outre de souligner que le ministère s'était engagé l'an passé, en réponse aux questions de votre commission des finances, à interdire à partir de la rentrée 2004 le paiement de cours complémentaires sur des emplois vacants de titulaires enseignants du chapitre 31-11, afin de permettre le recrutement de jeunes enseignants sur les emplois ainsi libérés.

Or, il ne semble pas que cet engagement ait été tenu , puisque le ministère observe cette année, en réponse aux questions de votre commission des finances, que « des emplois d'enseignants-chercheurs et assimilés sont notamment utilisés pour assurer le paiement de cours complémentaires » et qu'il « semble opportun de faire évoluer cette pratique, conforme aux règles actuelles en la matière, pour permettre le recrutement d'enseignants supplémentaires ».

Cette évolution est pourtant d'autant plus nécessaire que plusieurs rapports des inspections générales ont souligné le caractère déficient de la gestion des heures complémentaires et ses dérives financières.

Ainsi l'IGAENR observait dans son rapport de juillet 2003 sur l'université d'Evry  que les heures complémentaires pouvaient être source de difficultés, et notamment peser sur l'équilibre financier des universités, dès lors que leur charge financière était mal évaluée : « Au début de l'année 2003, la mission d'inspection avait noté que le montant des heures complémentaires qui restaient à payer fin 2002, au titre de l'année 2001-2002, s'élevait à une somme estimée par l'université à environ 880.000 euros, dont plus de la moitié devant grever le budget 2003, sans pour autant qu'une somme spécifique soit actuellement prévue, sauf par prélèvement sur les crédits destinés à couvrir la charge des heures effectuée en 2002-2003. A la date de rédaction du présent rapport, il n'est toujours pas possible à l'université de connaître précisément le montant de cette charge » .

De même l'IGAENR observait, dans son rapport de décembre 2003 sur l'université de Bordeaux 1, que « le système ne prévoit pas d'enveloppe prévisionnelle annuelle par UFR. Les propositions émanant des UFR peuvent donc dépasser largement le budget alloué globalement si elles ne sont pas refusées par la vice-présidence du CEVU ». Ces dépassements entraînent nécessairement des difficultés lors du paiement.

Enfin, après avoir constaté que les dépenses d'heures complémentaires « sont supérieures aux dotations théoriques SANREMO et insuffisamment maîtrisées » , le rapport conjoint du Conseil général des ponts et chaussées (CGPC), de l'IGAENR et de l'Inspection générale des finances concluait à cet égard :

« la croissance des heures complémentaires résulte principalement du développement des filières de formation, sans considération du potentiel enseignant réellement disponible, de l'amputation de ce potentiel par des décharges de services illégales ou par des attributions illégitimes de primes. L'absence de contrôle de l'administration centrale sur la conformité des formations aux maquettes habilitées, du rectorat sur la légalité de l'attribution des décharges et de l'université sur l'effectivité du service des enseignants rend inopérants les rares verrous institués par les textes ou le conseil d'administration de l'université. A Orléans les heures complémentaires représentent 47 % de la charge de formation de l'UFR de droit, économie et gestion en 2001-2002 ».

On peut toutefois relever une première évolution favorable, puisque le ministère a demandé aux établissements d'adapter leur nomenclature comptable afin d'identifier les dépenses liées aux heures complémentaires, ce qui permet la réalisation du tableau ci-après.

Cours complémentaires réalisés sur emplois vacants du chapitre 31-11

2000-2001

2001-2002

2002-2003

2003-2004

heures

E.T.P

heures

E.T.P

heures

E.T.P

heures

E.T.P

Professeurs des universités

33.875

176

37.549

196

33.844

176

34.560

180

Maîtres de conférence

53.190

277

66.559

347

67.955

354

73.265

382

Assistants

6.138

32

11.253

59

11.741

61

9.024

47

Enseignants du second degré

112.888

294

59.466

155

81.350

212

74.277

193

Total

206.091

779

174.828

756

194.890

803

191.126

802

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Compte tenu des observations précédentes, votre commission des finances souhaite toutefois que le ministère fasse enfin réellement de l'amélioration de la gestion des heures complémentaires une priorité de son action.

(2) Les prévisions de départs en retraite des personnels de l'enseignement supérieur

Le ministère prévoit une forte accélération des départs en retraite dans les prochaines années , le nombre de départs passant, en ce qui concerne les professeurs d'université et les Maîtres de conférence, de 1.558 départs en 2005 à 1.991 en 2009, avant de diminuer progressivement sans toutefois retrouver le niveau de 2005 (1.980 départs prévus en 2011, puis 1.777 en 2014).

Entre 2005 et 2014, 35,7 % des professeurs d'université et des maîtres de conférence devraient ainsi partir en retraite, certaines spécialités étant d'ailleurs plus affectées que d'autres (cf. le tableau ci-après).

Prévisions de départs en retraite des enseignants chercheurs de 2005 à 2014

(ensemble des professeurs d'université et des maîtres de conférence)

Effectifs de référence (2003)

Total de départs entre 2005 et 2014

%

DROIT

6.732

1.992

29,6

LETTRES

13.888

5.581

40,2

SCIENCES

23.936

8.000

33,4

PHARMACIE

1.801

750

41, 6

MEDECINE

5.356

2.130

39,8

ODONTOLOGIE

525

174

33,1

TOTAL

52.238

18.627

35,7

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

En ce qui concerne les enseignants chercheurs, on peut toutefois observer que le départ à la retraite peut être repoussé, en application de la réglementation applicable aux enseignants chercheurs surnuméraires. La loi n° 86-1304 du 23 décembre 1986 relative à la limite d'âge et aux modalités de recrutement de certains fonctionnaires civils de l'Etat précise en effet que « Les professeurs de l'enseignement supérieur lorsqu'ils atteignent la limite d'âge résultant de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 [...] peuvent demander à être maintenus en activité, en surnombre, jusqu'à la fin de l'année universitaire au cours de laquelle ils atteignent la limite d'âge qui était en vigueur avant l'intervention de ladite loi ».

L'application de cette législation entraîne un surcoût, que l'accélération des départs à la retraite est susceptible d'accroître, et qui a été estimé par le ministère à 50,2 millions d'euros pour 2004 (sans prise en compte de l'économie afférente en matière de pensions, et en calculant ce coût sur la base des effectifs de professeurs d'universités de classe exceptionnelle, de 2ème classe et de 1ère classe).

Coût budgétaire du maintien en surnombre d'enseignants chercheurs

(en millions d'euros)

Année

Effectifs

Coût budgétaire (1)

2004

771

50,2

2003

669

44,4

2002

715

47,4

2001

641

41,0

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

De même, ,36,4 % des personnels IATOSS, de bibliothèques et des musées atteindront également l'âge de la retraite entre 2004 et 2012 ; le nombre prévisible de départ à la retraite devant ainsi augmenter selon le ministère de 1.761 en 2004 à 2.309 en 2009, avant de baisser à 2.152 en 2012.

Projection des départs en retraite des personnels IATOSS et de bibliothèques et des musées

Effectifs de référence (2003)

Total de départs entre 2004 et 2012

%

ATOSS

17.331

6.690

38,6

ITARF

30.223

10.711

35,4

BIB

4.386

1.507

34,4

TOTAL

51.940

18.908

36,4

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

En réponse aux questions de votre commission des finances, le ministère a indiqué à cet égard que « le gouvernement entend remplacer globalement les départs à la retraite, mais tout en adaptant les recrutements aux besoins du système éducatifs et notamment à la démographie des élèves » , c'est-à-dire en prenant en compte les besoins d'encadrement des futurs étudiants.

b) L'évolution des taux d'encadrement

Sous les réserves récurrentes de votre commission des finances relatives à la consommation des emplois et à la fiabilité des statistiques d'étudiants, qui ne pourraient toutefois modifier le diagnostic d'ensemble que de manière marginale, le tableau ci-après détaille l'évolution des taux d'encadrement de l'enseignement supérieur.

Ce tableau montre que les quinze dernières années auront été caractérisées par des fluctuations de grande amplitude des taux d'encadrement.

En effet, entre 1987 et 1995 , la progression du nombre des étudiants des établissements dépendant du budget de l'enseignement supérieur fut plus rapide que celle des emplois budgétaires du département ministériel, conduisant à une forte dégradation des taux d'encadrement , notamment en personnel administratif et technique.

Evolution des taux d'encadrement dans l'enseignement supérieur 17 ( * )

1989

1990

1995

1996

1999

2000

2000

2001

2001

2002

2002

2003

2003

2004

2004

2005 (1)

2005

2006 (1)

Universités

1 028 501

1 358 323

1 273 206

1 276 892

1 254 255

1 274 548

1 311 033

1 325 900

1342

600

I.U.T.

69 927

103 092

117 407

119 246

118 060

115 465

113 722

113 400

113 700

Filières univ. d'ingénieurs

16 358

24 186

29 378

30 795

31 699

34 920

35 365

35 365

36 600

Autres formations d'ingénieurs

15 040

19 650

20 962

21 742

22 697

20 985

21 945

21 945

22 100

I.U.F.M.

86 068

82 184

80 373

84 009

89 062

85 808

85 808

85 808

Total étudiants

1 129 826

1 591 319

1 523 137

1 529 048

1 510 720

1 534 980

1 567 873

1 583 208

1 600 808

accroissement

77 713

37 189

-3 149

5 911

-18 328

24 620

32 893

15 335

17 600

% accroissement

7,4%

2,4%

-0,2%

0,4%

-1,2%

1,6 %

2,1 %

1,0 %

1,1 %

Enseignants chercheurs+ + associés (y-c. à temps partiel) + ATER+ enseignants contractuels

43 340

51 260

55 230

58 656

59 688

60 836

61 621

61 899

-

Ens. Du second degré

5 583

12 193

15 135

14 964

14 853

14 901

14 983

15 015

-

Assistants

1 324

1 549

5 326

1 573

1 592

1 350

948

638

-

Personnels contractuels

3 987

5 207

2 912

4 585

4 118

4 157

4 169

4 169

-

Total enseignants (2)

54 234

70 209

78 603

79 778

80 251

81 244

81 721

81 721

82 723

Encadrement Etudiants/Enseignants

20,83

22,67

19,38

19,17

18,82

18,89

19,19

19,37

19,35

Nombre d'I.A.T.O.S. (3)

40 515

47 037

52 160

52 830

53 797

54 663

55 029

55 079

55 225

Encadrement Etudiants/IATOS

27,89

33,83

29,20

28,94

28,08

28,08

28,49

28,74

28,99

[1] : Prévisions pour 2004-2005 et 2005-2006.

[2] : Chapitres 31-11 et 31-96, non compris élèves E.N.S. et Ecole des Chartes, y compris 575 emplois en surnombre en 1994 et 525 en 1995.

[3] : Chapitres 31-05. Y compris 50 emplois I.T.A. en surnombre en 1994 et 1995 ; y compris 490 ATOS supplémentaires autorisés à compter de la rentrée 1995.

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

En revanche, les emplois budgétaires du département ministériel ont poursuivi leur progression entre 1995 et 2001 (+ 14,3 %), alors que les effectifs étudiants pourraient s'être repliés de 4,3 % entre les rentrées 1995 et 2001, ce qui s'est traduit par une nette amélioration des taux d'encadrement.

Inversement, la progression des emplois se ralentirait sur la période 2001-2004 (+ 0,6 % au total), alors que les effectifs étudiants s'infléchiraient à la hausse (+ 3,5 %), conduisant à nouveau à une dégradation des taux d'encadrement.

Au total, le taux d'encadrement en enseignants chercheurs (ratio emplois d'enseignants-chercheurs/étudiants) se sera ainsi dégradé de 19,25 en 1987 à 22,67 en 1995, avant de redescendre à 18,82 à la rentrée 2001, puis de remonter a priori à 19,37 à la rentrée 2004 et à 19,35 à la rentrée 2005.

On peut toutefois observer que le taux d'encadrement en enseignants chercheurs atteint aujourd'hui un niveau inférieur aux niveaux atteints au début des années 1980 (c'est à dire d'avant l'accélération du nombre des étudiants).

Cependant, ce taux d'encadrement demeure relativement faible par rapport à la moyenne des pays de l'OCDE, comme le montre le tableau ci-après :

Nombre d'étudiants par enseignant

en équivalent temps plein en 2001

Suède

9,3

Japon

11,3

Allemagne

12,3

Pays-Bas

12,6

Espagne

13,4

Etats Unis

13,7

Moyenne OCDE

16,5

Royaume Uni

17,6

Belgique

18,1

France

18,1 18 ( * )

Italie

22,4

Source : OCDE, Regards sur l'éducation

C. ANALYSE DES CREDITS PAR AGREGAT

Le budget de l'enseignement supérieur se compose depuis la loi de finances initiale pour 2001 de deux agrégats :

11- « Enseignement supérieur », auquel a été intégré l'ancien agrégat « Recherche universitaire »

12- « Action sociale », qui regroupe l'ensemble des aides sociales du département ministériel en faveur des étudiants.

Il convient de rappeler que les périmètres respectifs de ces deux agrégats sont modifiés dans le projet de loi de finances pour 2005 par les mesures transfert internes que votre rapporteur spécial a exposés dans le cadre de sa présentation des crédits par nature et qui résultent des expérimentations de mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) qui seront détaillées infra .

1. L'agrégat 11 « Enseignement supérieur »

Cet agrégat regroupe l'ensemble des moyens en personnel et ceux consacrés au fonctionnement et à l'investissement dans les établissements d'enseignement supérieur, ainsi que l'ensemble des actions en faveur de la recherche universitaire.

Récapitulatif des crédits pour l'agrégat « Enseignement supérieur »

(en milliards d'euros)

LFI 1999

LFI 2000

LFI 2001

LFI 2002

LFI 2003

LFI 2004

PLF 2005

Titre III (Moyens des services)

5,338

5,502

6,107

6,396

6,533

6,663

6,787

Évolution

+2,1 %

+2,5 %

+3,1 %

+7,6%

+4,4 % 19 ( * )

+4,2 %

+1,8 %

Titre IV (Interventions) 20 ( * )

0,038

0,039

0,036

0,037

0,039

0,044

0,049

Évolution

+12,8 %

+2,3 %

-7,4 %

+1,1 %

+5,6 %

+8,6 %

+11,3 %

Total Dépenses ordinaires

5,376

5,541

6,143

6,432

6,573

6,707

6,836

Évolution

+4,1 %

+3,1 %

+10,9 %

+4,7 %

+2,2 %

+2,0 %

+1,9 %

Dépenses en capital (crédits de paiement)

0,863

0,825

0,838

0,723

0,670

0,773

0,876

Évolution

+11,3 %

-4,5 %

+1,6 %

-13,7 %

-7,4 %

+15,2 %

+ 13,3 %

Total (DO + CP)

6,239

6,366

6,981

7,156

7,243

7,480

7,712

Évolution

+5,0 %

+2,0 %

+9,7 %

+2,5 %

+1,2 %

+3,3 %

+ 3,1 %

Votre rapporteur spécial s'attachera dans les développements qui suivent à exposer les principaux facteurs d'évolution des crédits demandés.

a) Les dépenses de fonctionnement

Les crédits demandés pour les moyens des services s'élèvent à 6,787 milliards d'euros , en hausse de 124 millions d'euros, soit + 1,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004.

Pour apprécier cette évolution, il convient toutefois de prendre en compte les effets conjugués :

- des transferts de crédits entre le titre III du budget de l'enseignement supérieur et d'autres sections budgétaires (en particulier le transfert aux caisses d'allocations familiales de la gestion des prestations sociales), dont le solde d'élève à - 10 millions d'euros ;

- du transfert, interne au budget de l'enseignement supérieur, de 3,3 millions d'euros du titre III de l'agrégat « Enseignement supérieur » vers le nouveau chapitre globalisé 39-11 de l'agrégat « Action sociale » ;

- enfin, du transfert, interne à l'agrégat « Enseignement supérieur » de 23 millions d'euros des titres IV et VI vers le nouveau chapitre globalisé 39-10 du titre III destiné à expérimenter la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances dans quatre établissements.

Il convient d'ailleurs d'observer que cette globalisation de certains crédits dans la cadre de l'expérimentation de la LOLF remet en cause la distinction habituellement opérée dans le titre III entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses de personnel, distinction au demeurant insatisfaisante, puisque le chapitre 36-11 relatif notamment aux subventions de fonctionnement aux établissements comprenait pour une large part des dépenses de rémunération (correspondant aux salaires et aux charges sociales de personnels recrutés directement par les universités).

On peut à cet égard espérer que la nouvelle architecture budgétaire issue de la LOLF permettra de mieux identifier les dépenses de personnel.

Quoi qu'il en soit, la hausse des crédits demandés pour les moyens des services dans le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2005 ressort à structure constante à 114 millions d'euros, soit + 1,7 %.

Cette augmentation des moyens des services s'explique tout d'abord, à hauteur de 29 millions d'euros , par le solde de diverses mesures acquises et mesures d'ajustement relatives aux dépenses de rémunération , notamment :

- à hauteur de + 29,8 millions d'euros, par l'effet en année pleine, des mesures de revalorisation du point de la fonction publique intervenue le 1 er janvier 2004, ainsi que de la modification de la base mensuelle de calcul des prestations familiales à compter du 1 er janvier 2004 ;

- à hauteur de + 16,35 millions d'euros, par l'incidence de la création de la cotisation au régime additionnel de la fonction publique, en application de l'article 76 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 relative à la réforme des retraites ;

- à hauteur de - 11,9 millions d'euros par des mesures d'ajustement des crédits pour tenir compte de la situation réelle des personnels ;

- à hauteur de - 9,4 millions d'euros, par des mesures d'ajustement des crédits destinés à la cessation progressive d'activité (- 1,4 millions d'euros) et à la mise en oeuvre du dispositif relatif au congé de fin d'activité (- 8 millions d'euros) ;

- à hauteur de + 2,4 millions d'euros, par l'effet en année pleine des mesures de revalorisation catégorielle inscrites dans la loi de finances initiale pour 2004

- à hauteur de + 1,8 million d'euros par l'incidence en année pleine des créations d'emplois inscrites en fraction d'année dans la loi de finances initiales pour 2004 ;

• Par ailleurs, l'évolution des dépenses des moyens de service s'explique également, à hauteur de 64 millions d'euros, par des mesures nouvelles augmentant les dépenses directes de rémunération , en particulier :

- à hauteur + 40,6 millions d'euros en année pleine , par la consolidation des 1.000 emplois crées en cours d'exécution 2004 en faveur de la recherche avec effet dès la rentrée 2004 (soit 150 postes d'ATER pour un coût de 4,8 millions d'euros ; 700 emplois d'enseignants chercheurs pour un coût budgétaire de 30,5 millions d'euros et 150 emplois d'IATOSS pour un coût de 5,3 millions d'euros)

- à hauteur de 2 millions d'euros en tiers d'année, par la création à compter du 1 er septembre 2005 de 150 emplois supplémentaires d'enseignants chercheurs ;

- à hauteur de + 11,6 millions d'euros , par l'incidence de la création d'une contribution destinée au financement des mesures en faveur de l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées ;

- à hauteur de + 8 millions d'euros en fraction d'année , par l'effet de nouvelles mesures catégorielles , notamment la revalorisation sans précédent du régime indemnitaire des personnels IATOSS pour un coût budgétaire de 3,4 millions d'euros ; l'augmentation du nombre d'emplois dans les grades d'avancement des corps d'enseignants chercheurs et assimilés pour un coût de 2,4 millions d'euros ; l'amélioration de la carrière des personnels de recherche et de formation pour un coût de 0,48 million d'euros ; l'amélioration de la carrière des adjoints administratifs pour un coût de 0,475 million d'euros ; la poursuite de l'intégration de personnels dans les corps de recherche et de formation pour un coût de 0,43 million d'euros ; la poursuite de l'intégration des assistants de l'enseignement supérieur dans le corps des maîtres de conférence pour un coût de 0,23 millions d'euros ; l'amélioration de la carrière des personnels d'encadrement pour un coût de 0,20 million d'euros ; la revalorisation de la carrière des infirmières et des assistantes sociales pour un coût de 0,14 million d'euros ;

- à hauteur de + 1,9 million d'euros en demie-année, par une mesure de requalification consistant en la transformation à compter du 1 er juillet 2005 de 350 emplois de catégorie C en 200 emplois de catégorie A et 150 emplois de catégorie B.

Enfin, l'augmentation des moyens d'intervention s'explique à hauteur de 21 millions d'euros par les autres mesures nouvelles suivantes :

- la hausse de 14,5 millions d'euros des subventions de fonctionnement aux universités . Il convient de rappeler que ces subventions (soit 1 milliard d'euros) sont allouées pour l'essentiel sous la forme d'une dotation globale de fonctionnement (DGF) et, pour un peu plus d'un sixième, dans le cadre la politique contractuelle entre l'État et les établissements, les allocations de ces deux masses de crédits faisant chacune l'objet de critiques récurrentes relatives notamment aux modalités de leur répartition et à la méconnaissance par l'administration centrale de leur utilisation effective ;

- la hausse de 2,0 millions d'euros , des crédits de fonctionnement des bibliothèques universitaires et de l'institut national d'histoire de l'art ;

- la hausse de 0,3 million d'euros des crédits destinés au fonctionnement de l'établissement public du campus de Jussieu (EPCJ) ;

- l'augmentation de 4 millions d'euros (soit + 43 % après + 54 %, et + 12 % en 2003, + 23 % en 2002), à 13,2 millions d'euros, des crédits de fonctionnement de l'établissement public du musée des arts et civilisations Paris (le musée des arts premiers), cofinancé par l'enseignement supérieur sans que la pertinence de ce cofinancement de dépenses de fonctionnement n'apparaisse clairement ;

- enfin, la création d'une antenne de l'OFCE à Nice (pour un coût annuel de 0,3 million d'euros).

Par ailleurs, les autres moyens de fonctionnement sont globalement stables, à 7,35 millions d'euros pour les moyens de fonctionnement des services (- 2,6 %) ; 5,26 millions d'euros pour les examens et concours (+ 0,4 %) et 0,82 million d'euros pour le Comité national d'évaluation (CNE) (+  0,2 %).

b) Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention de l'agrégat (titre IV, chapitre 43-11), augmentent de 5 millions d'euros, à 48,7 millions d'euros en 2005, soit une hausse de 8,9 %.

Ces crédits supplémentaires devraient abonder les subventions à l'enseignement supérieur privé, dont le montant, en hausse de 10,6 %, à 43,7 millions d'euros, constitue désormais 89,7 % des crédits d'intervention de l'agrégat.

Cette hausse des subventions à l'enseignement supérieur privé vise selon le ministère à « engager une politique claire et équitable de contractualisation et de pleine association de l'enseignement supérieur privé », à la suite, en particulier, des travaux réalisés en 2003 par le groupe de travail réunissant notamment les représentants des trois fédérations représentatives de l'enseignement supérieur privé (FESIC, UDESCA et UGEI), qui a permis de clarifier les procédures de répartition de ces crédits, ainsi que des protocoles d'accord conclu le 30 avril 2002 par le ministère avec la FESIC et l'UDESCA, dans lequel ces fédérations s'engageaient à « inscrire dans les normes du service public leurs formations et leurs centres de recherche ».

Extraits du protocole d'accord signé le 30 avril 2002 avec l'UDESCA

Le protocole d'accord signé le 30 avril 2002 entre M. Jack Lang, ministre de l'éducation nationale et Mgr François Tricard, président de l'Union des établissements d'enseignement supérieur catholique, disposait notamment :

« L'Union des établissements d'enseignement supérieur catholique (UDESCA) regroupe les cinq instituts de formations supérieures relevant de l'enseignement supérieur privé. Ces cinq établissements, associations à but non lucratif et reconnues d'utilité publique, ont été créés conformément aux dispositions de la loi du 12 juillet 1875 (art. L. 731-1 et suivants du code de l'éducation), Paris et Lyon en 1875, Angers en 1875, Lille en 1876 et Toulouse en 1877. Depuis plus d'un siècle, ces établissements ont développé une capacité d'excellence dans leurs domaines spécifiques, notamment dans les sciences religieuses. Dans le cadre des principes républicains, ils prennent part au débat sur la place des traditions et de la spiritualité dans des sociétés laïques ouvertes sur la pluralité des croyances...

« Les instituts prennent part aujourd'hui à la réflexion philosophique et sociologique et pédagogique par des centres de recherche : le laboratoire de recherche en économie de la santé à Lille associé au CNRS et à l'INSERM exerce une activité reconnue en matière d'évaluation ; un autre laboratoire de recherche en éducation et formation fonctionne en liaison avec l'université Lyon II ; Toulouse a l'ambition de d'apporter son concours à l'éthique des affaires, Paris et Lyon participent à la recherche sur la paix et les droits de l'homme. De façon originale, Angers a abordé avec succès le domaine des applications mathématiques en collaboration avec des laboratoires de Paris VI, et intervient dans le secteur des sciences de la vie et de la Terre en liaison avec le bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) ou l'IFREMER.

« Les cinq instituts accueillent plus de trente-six mille étudiants et stagiaires, dont le tiers préparent des diplômes nationaux. C'est à ce titre qu'ils concourent au service public de l'enseignement supérieur et que l'Etat apporte un soutien financier propre à assurer la pérennité et l'indépendance de ces institutions. Depuis plusieurs années, des contacts réguliers ont lieu entre le ministère de l'éducation nationale et l'Union des établissements d'enseignement supérieur catholique. Le dialogue s'est ouvert à une réflexion générale sur l'apport des instituts au service public de l'enseignement supérieur. Dans ce cadre, la volonté de transparence académique, administrative et financière de l'UDESCA a rejoint celle du ministère de l'éducation nationale de définir avec les établissements les objectifs pédagogiques et scientifiques à moyen terme dans le cadre du schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche. L'instrument moderne de ce dialogue est un contrat établi sur la base du projet de chaque établissement.

« Dans l'ambition commune d'optimiser l'offre de formation française d'enseignement supérieur, les cinq instituts ont transmis conjointement au ministère leurs projets respectifs. Le ministère de l'éducation nationale et l'UDESCA conviennent d'engager immédiatement la démarche visant à conclure, dès que possible, les contrats d'objectifs...

« Par le présent protocole, les deux parties s'engagent à poursuivre leur concertation régulière dans le souci de préserver l'identité des instituts catholiques au sein du système français d'enseignement supérieur.

« À cette fin, seront poursuivis les objectifs suivants :
1) la contractualisation conjointe des projets d'établissement des cinq instituts dans un souci d'intensifier le potentiel académique de formation et de recherche ;
2) la recherche de la valorisation en loi de finances de la subvention versée aux cinq instituts catholiques dans la double perspective de préserver ces institutions et de moderniser l'offre nationale des formations supérieures ;
3) l'approfondissement des conventions avec les universités dans une volonté de partenariat équilibré ; à cette fin, le ministère encourage les contacts pris entre l'UDESCA et la conférence des présidents d'université ;
4) la pleine participation des instituts de l'UDESCA à la construction de l'Europe des universités ».

Extraits du protocole d'accord signé le 30 avril 2002 avec la FESIC

Le protocole d'accord signé le 30 avril 2002 entre M. Jack Lang, ministre de l'éducation nationale et Mgr Pierre Tapie, président de la Fédération des écoles supérieures d'ingénieurs et de cadres (FESIC), disposait notamment :

« La Fédération d'écoles supérieures d'ingénieurs et de cadres (FESIC), créée en 1969, regroupe vingt-cinq écoles privées d'enseignement technologique associées aux cinq instituts catholiques d'Angers, de Lille, de Lyon, de Paris et de Toulouse. Ces écoles souvent très anciennes, comme l'École des hautes études industrielles (HEI) à Lille ou l'École catholique des arts et métiers (ECAM) à Lyon, développent une part importante de l'offre de formation diplômante et professionnalisante à bac + 5. Rassemblant 17 000 étudiants, elles délivrent annuellement environ 4 000 diplômes d'ingénieurs et de commerce reconnus par l'État et plus de cent mille anciens élèves exercent dans les entreprises des fonctions de responsabilité. Ces écoles, associations à but non lucratif, certaines reconnues d'utilité publique, veulent répondre par le dialogue aux défis de la modernisation des formations et de l'insertion dans l'espace européen de l'enseignement supérieur...

« Ouvertes dans le cadre des dispositions légales relatives à l'enseignement technique, les écoles de la FESIC ont vocation à concourir aux missions de service public qu'établit le code de l'éducation pour les établissements d'enseignement supérieur : formation initiale et continue, formation à la recherche et par la recherche valorisation économique et technologique. Elles affirment la place centrale de l'étudiant ou du stagiaire dans les projets pédagogiques et mettent en place les conditions d'un accompagnement personnalisé. Les écoles d'ingénieurs sont habilitées par les ministres (art. 642-1 du code de l'éducation) et les écoles de commerce et de gestion sont autorisées aussi par voie réglementaire à délivrer un diplôme visé par le ministre chargé de l'enseignement supérieur. Ces établissements et ces formations sont soumis au contrôle d'instances d'expertise : de plus en plus à l'expertise du Comité national d'évaluation (CNE) et de façon systématique à celle la commission des titres d'ingénieur (CTI) ou de la commission d'évaluation des formations et diplômes de gestion (CEFDG)...

« Toutes les grandes écoles de la FESIC développent des relations approfondies avec le ministère de l'éducation nationale. En satisfaisant aux exigences pédagogiques des instances d'évaluation, elles préservent la qualité des labels et justifient la subvention publique au regard des critères de qualité indispensables dans les domaines de la technologie et des savoirs professionnalisants. Dans cette optique, le ministère de l'éducation nationale a déjà intégré deux écoles à titre expérimental, HEI de Lille en 2000 et l'ECAM en 2001, à la procédure contractuelle conduite avec l'ensemble établissements publics d'enseignement supérieur.

« Les écoles de la FESIC s'engagent à renforcer leur partenariat avec le ministère de l'éducation nationale, dans le cadre de leur reconnaissance par l'État et de leur participation aux missions de service public de l'enseignement supérieur.

« À cette fin, les objectifs suivants seront poursuivis :
1) la réflexion sur le cadre législatif et réglementaire régissant les établissements privés d'enseignement technologique pour tenir compte des missions de service public dévolues aux écoles autorisés à délivrer un diplôme officiel ;
2) la recherche de valorisation en loi de finances des subventions versées aux écoles de la FESIC, dans la perspective de préserver la diversité des formations supérieures technologiques ;
3) la poursuite de dispositions contractuelles permettant aux écoles de garantir et de renforcer leur potentiel universitaire de formation et de recherche, en liaison avec les établissements publics, en vue d'une optimisation de l'offre de formation supérieure.
Le présent protocole s'inscrit dans la volonté réciproque des parties de promouvoir l'innovation et l'excellence dans les formations technologiques et la recherche, afin de promouvoir le rayonnement de l'enseignement supérieur français dans l'espace européen de l'enseignement supérieur ».

c) Les dépenses en capital

Les crédits de paiements demandés pour 2005 s'élèvent à 912 millions d'euros, en tenant compte des 36 millions d'euros transférés sur les chapitres globalisés 39-10 et 39-11 du titre III dans le cadre de l'expérimentation de la LOLF.

A périmètre constant, la hausse des crédits de paiement est ainsi de 18 %, après une hausse de 15,2 % en 2004 et des baisses de 7,4 % en 2003 de 13,7 % en 2002.

Outre les deux chapitres précités destinés à l'expérimentation de la LOLF, ces crédits sont répartis sur quatre chapitres : deux chapitres de construction à maîtrise d'ouvrage Etat (chapitre 56-10) ou à maîtrise d'ouvrage déléguée (66-73) et deux chapitres consacrés respectivement à l'équipement de la recherche universitaire (chapitre 66-71) et à la maintenance (chapitre 66-72).

(1) Les investissements en faveur de la recherche universitaire

Les subventions d'équipement demandées pour la recherche universitaire , s'élèvent en 2005 à 360 millions d'euros de crédits de paiement, dont 13,6 millions d'euros ont été transférés du chapitre 66-71 vers le chapitre 39-10 au titre de l'expérimentation de la LOLF dans quatre établissements.

A structure constante, les subventions d'équipement s'inscrivent ainsi en hausse de 6,4 % (après + 2,7 % en 2004, + 2,3 % en 2003, + 5,9 % en 2002 et + 7,3 % en 2001).

De même, les autorisations de programmes, avec 352 millions d'euros demandés pour 2005, s'inscrivent en hausse de 1,1 % (après une stabilisation en 2004 et + 5,8 % en 2002 et + 10,7 % en 2001).

Il convient toutefois de rappeler que ces crédits, qui s'apparentent pour partie à des subventions de fonctionnement, ont fait pour la première fois l'objet d'une mesure d'annulation le 3 octobre 2003, à hauteur de 16 millions d'euros.

Cette « première » peut s'expliquer par l'effritement continu de la consommation des crédits de ce chapitre depuis 1997, puisque leur taux de consommation est passé de près de 100 % en 1997 et en 1998, à 98 % en 1999 et en 2000, puis à 97 % en 2001, enfin, à 93 % en 2002, de sorte que le chapitre avait accumulé des reports à hauteur de 21,5 millions d'euros au début de 2003, et que cette mesure d'annulation n'a pas réduit les crédits disponibles en deçà du montant ouvert en loi de finances initiale pour 2003.

Selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, cette mesure pourrait aussi s'expliquer par le souhait du ministère de ne pas accroître les dotations de certains établissements n'ayant pas transmis en temps utile les pièces justifiant de l'augmentation de leurs besoins du fait de la modification de leur régime d'assujettissement à la TVA.

Par ailleurs, les subventions prévues pour l'entretien et la maintenance des laboratoires universitaires (article 66-72.50) resteraient stables, à 19,8 millions d'euros de crédits de paiement (y compris 0,2 million transférés au chapitre 39-10), après une stabilisation en 2004 et - 3,0 % en 2003, - 8 % en 2002 et - 5  % en 2001.

Au total, la recherche universitaire bénéficierait donc de 379,8 millions d'euros de crédits de paiements en 2005, contre 358 millions d'euros en 2004.

Votre rapporteur spécial rappelle que la commission des finances a demandé à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, une enquête sur les modalités de répartition et d'utilisation de ces crédits.

Les résultats de cette enquête doivent être communiqués par la Cour des comptes à votre commission des finances d'ici la fin de l'année 2004. Ils feront ensuite l'objet d'un rapport d'information de votre rapporteur spécial courant 2005.

(2) Les dépenses de maintenance et de mise aux normes de sécurité des bâtiments

Les dépenses de maintenance et de mise aux normes de sécurité des bâtiments d'enseignement supérieur s'inscrivent en forte progression dans le projet de loi de finances pour 2005, à 333 millions d'euros de crédits de paiements , contre 276 millions d'euros en 2004 et 221 millions d'euros en 2002, soit une hausse de 20,6 %, après une hausse de 33 % en 2004 et des baisses de - 9,4 % en 2003, - 12,3 % en 2002 et - 9,4 % en 2001.

Cette hausse globale recouvre des évolutions contrastées.

En premier lieu, les subventions aux établissements d'enseignement supérieur pour des travaux de maintenance , qui s'apparentent pour une large part à des subventions de fonctionnement, se réduiraient à 129 millions d'euros (y compris les 22,3 millions d'euros transférés au titre III dans le cadre de l'expérimentation de la LOLF) contre 134 millions d'euros en 2004, soit une baisse de 3,7 %, après des hausses de 4,9 % en 2004, de 14 % en 2003, de 12 % en 2002 et de 19 % en 2001 (ces crédits s'étant ainsi accrus de 60 % entre 2000 et 2004).

En second lieu, les crédits de paiement demandés pour les travaux de mise aux normes de sécurité , qui recouvrent  à la fois la participation de l'Etat au volet sécurité du plan « Université du troisième millénaire » (U3M), les subventions aux établissements d'enseignement supérieur pour des travaux de mise aux normes de sécurité et les crédits demandés pour le désamiantage du campus de Jussieu , augmenteraient de 128 millions d'euros en 2004 à 204 millions d'euros en 2005 .

Parallèlement les autorisations de programme afférentes progresseraient de 117 millions d'euros en 2004 à 206 millions d'euros en 2005 (l'intégralité du solde des autorisations de programme nécessaires à la mise en oeuvre du plan de sécurité des établissements du programme U3M ayant par ailleurs été inscrit dans le projet de loi de finances rectificative pour 2001 -à hauteur de 263,4 millions d'euros- afin d'accélérer le lancement des chantiers).

(3) L'état d'avancement des opérations de désamiantage et de rénovation du campus de Jussieu

Cette augmentation s'explique par l'accélération des opérations de désamiantage et par la remise à niveau du fonds de roulement de l'établissement public du campus de Jussieu effectuée en 2002 et en 2003.

On peut en effet rappeler que les retards initiaux du chantier de désamiantage s'étaient traduits, compte tenu du niveau élevé des crédits de paiement ouverts en lois de finances, par un gonflement du fonds de roulement de l'établissement public du campus de Jussieu (EPCJ), qui a ainsi atteint 124 millions d'euros au 31 décembre 2001.

En d'autres termes, les crédits de paiement alloués en 2001 (soit 46 millions d'euros) avaient nourri pour moitié l'augmentation du fonds de roulement, celui-ci atteignant à la fin de 2001 plus du quadruple des dépenses liées aux opérations entreprises en 2001 (soit 28 millions d'euros). L'EPCJ avait ainsi dégagé en 2001 des produits financiers substantiels (plus de 5 millions d'euros).

Cela signifiait que l'octroi de ces crédits de paiement à l'EPCJ en 2001 était absurde, puisque ces crédits avaient en fait abondé les réserves financières de l'établissement public au prix d'un endettement accru de l'État .

De même, l'octroi de crédits de paiement supplémentaires en 2002 (à hauteur de 22,9 millions d'euros) était parfaitement inutile dès lors que le fonds de roulement de l'EPCJ au début de 2002 (soit 124 millions d'euros) était supérieur au montant cumulé du reliquat des dépenses d'opération engagées mais non mandatées à cette date (soit 33 millions d'euros) et du montant des engagements prévus en 2002 (soit 72 millions d'euros). Le fonds de roulement de l'EPCJ approchait ainsi encore 96 millions d'euros à la fin de 2002.

En revanche, l'année 2003 s'est caractérisée par une forte progression des dépenses d'opérations, à hauteur de 86 millions d'euros, tandis que les crédits de paiement alloués ont été limités à 18 millions d'euros.

On peut d'ailleurs se féliciter de l'accélération des travaux, même si les dépenses d'opérations (86 millions d'euros) ont été moindres que les prévisions transmises l'an passé à votre rapporteur spécial (soit 106 millions d'euros).

En conséquence, le fonds de roulement de l'EPCJ a été diminué de 66,8 millions d'euros en 2003, pour s'établir au 31 décembre 2003 à 29,4 millions d'euros , soit un niveau raisonnable au regard du coût total du programme, qui avait été estimé à 0,58 milliard d'euros en 1999, mais qui a été réévalué à 0,69 milliard d'euros en 2002.

C'est donc bien la conjugaison de l'accélération des opérations physiques et de l'épuisement du fonds de roulement qui justifie la forte hausse, à hauteur de 131 millions d'euros, des crédits de paiement prévus pour les opérations de désamiantage de Jussieu dans le projet de budget pour 2005.

Compte tenu des crédits de paiement déjà alloués sur la période 1997-2003 (soit 0,23 milliard d'euros), l'achèvement du projet en 2009 supposera d'ailleurs qu'y soient consacrés en moyenne 80 millions d'euros chaque année sur la période 2004-2009.

On peut en outre se réjouir de ce que la date prévisionnelle d'achèvement du chantier soit toujours officiellement fixée à 2009. On peut en effet rappeler que la date d'achèvement du chantier avait jusqu'ici reculé à un rythme soutenu au fur et à mesure de la conduite des travaux, puisqu'elle est passée de 1999-2000 (dans le plan de désamiantage initial du 4 décembre 1996) à 2004-2005 (dans le plan proposé par l'EPCJ après sa création en avril 1997 et retenu lors de la réunion interministérielle du 19 janvier 1998), puis à 2006-2007 (en l'an 2000), à 2008-2009 (à la mi- 2001), à la fin de 2009 (à la suite du « plan d'accélération » [sic] décidé lors de la réunion interministérielle du 14 novembre 2001 dont l'échéancier a été réitéré en octobre 2002 en réponse au questionnaire de la commission des finances du Sénat), mais en 2010 « à condition de louer des locaux provisoires » selon un rapport de l'IGAENR de mars 2002.

Enfin, certaines difficultés juridiques se sont aplanies . On peut en effet rappeler que :

- saisi de plusieurs requêtes du « Comité anti-amiante », le Tribunal administratif de Paris avait annulé le 8 novembre 2001 la décisions du Préfet de police de refuser de fermer le campus de Jussieu et donné l'injonction au Préfet de police de mandater la Commission de sécurité aux fins de délivrer un avis sur la situation au regard du risque incendie de l'ensemble des bâtiments composant le campus de Jussieu, et de décider s'il y avait lieu de procéder à la fermeture du campus de Jussieu ou d'enjoindre aux présidents des Universités de Paris 6 et Paris 7 et au directeur de l'Institut de physique du globe de Paris d'exécuter les prescriptions qu'il aura arrêtées. Après une visite exhaustive du site de Jussieu par la commission de sécurité pendant trois journées (10, 11 et 12 avril 2002), le Préfet de police a décidé le 12 mai 2002 d'autoriser la poursuite de l'exploitation, sous réserve de la réalisation, dans des délais prescrits, de certaines interventions. Ces travaux ont été réalisés par l'EPCJ au cours de l'année 2003, et même s'ils devraient se poursuivre en 2004, en particulier pour ce qui concerne le chantier de mise en sécurité de toutes les installations électriques du campus, ces mesures provisoires de sécurité devraient permettre d'exploiter le campus jusqu'à sa rénovation définitive par tranche 21 ( * ) ;

- le ministère indiquait par ailleurs en septembre 2002 en réponse aux questions de votre commission : « il reste cependant un problème majeur concernant la stabilité au feu de la tour centrale de Jussieu. Dans ses prescriptions, la préfecture a demandé d'abaisser le potentiel calorifique du bâtiment. Cette demande étant difficilement réalisable (la tour étant essentiellement occupée par les services administratifs des deux universités), la décision de fermeture de la tour est « envisagée » pour la rentrée universitaire ». Cette fermeture n'a pas eu lieu à la rentrée universitaire 2002, mais elle a été mise en oeuvre progressivement en 2003 : la présidence de l'université Paris-VII fut ainsi relogée dans le 13 ème arrondissement en mars 2003 et les services administratifs de Paris-VI furent relogés Cité Voltaire en mai 2003. La Tour centrale, vidée de ces occupants, est ainsi fermée depuis la rentrée 2003 et le chantier de désamiantage a commencé en janvier 2004.

La réalisation des mesures provisoires de sécurité, constatée par la commission de sécurité de la Préfecture de police en octobre 2003, ainsi que la décision de la fermeture de la Tour centrale ont permis que l'exploitation du campus soit autorisée jusqu'à la rénovation définitive devant être effectuée par tranche.

(4) Les constructions nouvelles

Le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2005 s'inscrit dans la continuité de la loi de finances initiale de 2004, puisqu'il propose d'augmenter de 45 %, à 199,4 millions d'euros , les crédits de paiement destinés aux constructions nouvelles .

On peut rappeler que les années 2001, 2002 et 2003 avaient été caractérisées par l'ajustement des crédits demandés aux crédits réellement consommés compte tenu du rythme effectif d'engagement des travaux (les crédits de paiement inscrits en LFI étant ainsi passés de 271 millions d'euros en 2001 à 160 millions d'euros en 2002 puis à 113 millions d'euros en 2003).

Votre rapporteur spécial se félicite de cette hausse dès lors qu'elle correspond à une accélération physique des projets et annonce un rattrapage dans l'exécution des contrats de plan Etat-régions, seulement 0,652 milliard d'euros de crédits de paiement devant être été ouverts entre 2000 et 2005 pour des engagements de l'Etat à hauteur de 2,185 milliards d'euros sur la période 2000-2006.

Quoi qu'il en soit, ces crédits de paiement connaîtraient des évolutions divergentes, puisqu'ils s'élèveraient à :

- 105,6 millions d'euros pour les travaux de construction sous maîtrise d'ouvrage Etat. Ces crédits tripleraient ainsi en 2005 pour retrouver un niveau proche de celui de la fin des années 1990. Cette hausse s'inscrit en effet rupture par rapport à la baisse de grande ampleur opérée au cours des années 1997-2004, comme l'illustre le tableau ci-après.

Évolution des crédits de paiement du chapitre 56-10 constructions sous maîtrise d'ouvrage Etat

(en millions d'euros)

LFI

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

PLF 2005

Crédits de paiement

141

132

70

92

74

31

29

105

Évolution

- 27,9 %

- 5,9 %

- 47,6%

+ 31,5%

- 20,0%

-58,2 %

-6,5 %

+262 %

- 93,8 millions d'euros pour les autres travaux de construction, (contre 110 millions d'euros en 2004 et 83 millions d'euros en 2003, 97 millions d'euros en 2002 et 180 millions d'euros en 2001), soit une baisse de 14,7 %.

Par ailleurs, l es autorisations de programme destinées aux constructions nouvelles s'inscrivent par ailleurs en baisse dans le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2005, à 206 millions d'euros, contre 270 millions d'euros en 2004, 393 millions d'euros en 2003, 404 millions en 2002 et 385 millions d'euros en 2001.

Ces autorisations de programme se répartissent entre :

- 198 millions d'euros (contre 254 millions d'euros en 2004, 364 millions d'euros en 2003 et en 2002 et 313 millions d'euros en 2001), dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions ;

- 8 millions d'euros hors contrats de plan Etat-Régions, pour la construction du musée des arts premiers (après 14,87 millions d'euros en 2003, 18,75 millions d'euros en 2002 et 49,3 millions d'euros en 2001).

2. L'agrégat 21 « Action sociale »

Cet agrégat recouvre les actions sociales de la section budgétaire en faveur des étudiants, tout en ne représentant, selon les estimations de la Cour des comptes, qu'environ un quart du soutien financier apporté par l'Etat aux étudiants.

Composé exclusivement de dépenses ordinaires, cet agrégat connaît dans le projet de loi de finances pour 2005 une progression de 2,6 % pour atteindre 1,650 milliard d'euros de crédits.

Compte tenu du transfert précité de 12,7 millions d'euros de l'agrégat « Enseignement supérieur » vers l'agrégat « Action sociale » (dont 3,3 millions d'euros en provenance du titre III et 9,4 millions d'euros en provenance du titre VI 22 ( * ) , l'augmentation des crédits demandés pour l'action sociale ressort toutefois à structure constante à 30 millions d'euros, ce qui correspond à une hausse de 1,9 % (après + 1,4 % en 2004, + 0,3 % en 2003 et + 1,3 % en 2002).

A prix et structure constants 23 ( * ) , l'évolution des crédits demandés pour l'action sociale s'infléchirait ainsi légèrement par rapport à la baisse en volume observée depuis 2002 (- 2,2 % au total), après avoir progressé de 7 % en moyenne sur la période 1999-2001.

Evolution des moyens consacrés à l'aide sociale

(en millions d'euros)

LFI

2000

2001

2002

2003

2004

PLF 2005

Personnels

103

105

110

111

114

115

Moyens des oeuvres

172

172

172

183

184

201

Bourses

1.189

1.288

1.299

1.291

1.310

1.333

Total

Evolution

1.464

+ 8 %

1.565

+ 6,9 %

1.581

+ 1,0 %

1.586

+ 0,3 %

1.606

+ 1,3 %

1.649

+ 2,7 %

Evolution à structure et à prix constants

+ 6,4 %

+ 5,3 %

-0,2 %

-1,6 %

- 0,4 %

+ 0,1 %

L'agrégat « Action sociale » se compose de deux parties : les aides financières directes, à hauteur de 1.339 millions d'euros (titre IV de l'agrégat) d'une part, les aides indirectes, à hauteur de 310 millions d'euros (titre III de l'agrégat), d'autre part.

a) Les crédits d'aides indirectes

Les aides indirectes recouvrent l'ensemble des moyens de fonctionnement (y compris les rémunérations des personnels) du centre national des oeuvres universitaires (CNOUS), des vingt-huit centres régionaux (CROUS), de la Cité internationale universitaire de Paris, et de l'Observatoire de la vie étudiante (OVE).

Ces aides recouvrent pour l'essentiel :

- la rémunération des personnels administratifs du CNOUS et des CROUS , la rémunération du personnel médico-social et les vacations de médecine préventive, à hauteur de 115,4 millions d'euros en 2005, soit une hausse de 1,1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 ;

- les subventions de fonctionnement aux restaurants universitaires et aux résidences universitaires 24 ( * ) , à hauteur de 138 millions d'euros en 2005, soit une hausse de 3 %, qui s'explique pour l'essentiel par une mesure sans précédent d'amélioration de la situation indemnitaire des personnels pour un coût de 4,1 millions d'euros ;

- les subventions de fonctionnement allouées à la cité internationale de Paris (soit 3,58 millions d'euros, comme en 2004) et à l'Observatoire de la vie de l'étudiant (0,4 million d'euros, comme en 2004) ;

- enfin, les subventions du chapitre 36-14.20 prévues pour le « fonds de contractualisation » créé en 1996 pour la rénovation et l'entretien des restaurants et résidences universitaires . Ces subventions sont désormais globalisées sur le chapitre 39-11 où elles ont rejoint 12,6 millions d'euros également destinés à la réhabilitation du réseau des oeuvres en provenance du chapitre 66-72. Au total, les subventions destinées à l'entretien des cités universitaires s'élèvent ainsi à 58,9 millions d'euros dans le projet de budget pour 2005, contre 55,7 millions d'euros en 2004, soit une hausse de 6 %.

On peut rappeler à cet égard que le parc des résidences universitaires dites traditionnelles, construit pour l'essentiel dans les années 1960 selon des techniques légères et des normes phoniques, spatiales et sanitaires peu exigeantes, a atteint en matière de maintenance une période critique en raison du vieillissement des matériaux et des structures, et ne répond plus aux attentes légitimes de leurs locataires étudiants, qui sont souvent boursiers ou étrangers.

Les besoins à satisfaire sont ainsi considérables , comme soulignait le rapport de la mission confiée à notre collègue député Jean-Paul Anciaux publié en janvier 2004 sur le logement étudiant et les aides personnalisées. Ainsi :

- en matière de rénovation, environ 70.000 chambres en résidences traditionnelles resteraient à réhabiliter. Le coût de réhabilitation est estimé à environ 1,06 milliard d'euros, à raison de 15.000 euros par chambre. Ce montant correspond à une rénovation incluant dans les chambres l'implantation d'une « cabine 3 fonctions » (wc, douche, lavabo), le remplacement du mobilier d'origine par un mobilier neuf et les prises d'accès aux réseaux informatiques. Des rénovations sur ce modèle ont été réalisées ou sont en cours de réalisation dans de nombreux CROUS ;

- en matière de construction, les besoins quantitatifs sont évalués sur 10 ans à 50.000 logements (y compris les résidences internationales destinées à l'accueil des étudiants étrangers) : 15.000 logements compensant les pertes de chambres dues aux réhabilitations des résidences actuelles, 20.000 chambres pour améliorer l'offre dans les académies les plus déficitaires au regard de l'accueil des boursiers, en particulier en Île-de-France, et 15.000 chambres pour accueillir des étudiants étrangers. A ces besoins quantitatifs s'ajoutent en outre des besoins qualitatifs , car, les analyses du ministère retiennent le principe de nouveaux logements, d'une surface comprise entre 12 et 18 m², dotés d'équipements adaptés aux exigences du confort moderne (isolation phonique, sanitaires et kitchenette intégrés, connexions téléphoniques et informatiques...) et qui devraient être intégrés dans des bâtiments incluant des locaux de vie collective (salle de travail, de révisions, locaux pour les activités culturelles...), avec, en particulier, la création de foyers-logements réservés aux étudiants.

La rentrée 2003 s'est d'ailleurs caractérisée par de fortes tensions en matière d'accès au logement des étudiants, en raison de cette pénurie structurelle, mais aussi des fortes hausses conjoncturelles du nombre d'étudiants et des prix des loyers hors résidences universitaires .

En réponse, des cellules académiques d'aide au logement des étudiants ont été mises en place dans les académies. Associant autour des recteurs, en liaison avec les préfets, les présidents d'université, les CROUS, les CAF, les collectivités locales, les organismes HLM, les élus étudiants et plus largement tout autre interlocuteur susceptible d'intervenir dans ce domaine, elles ont pour objet selon le ministère, « d'identifier les situations locales difficiles et de proposer les solutions nécessaires ».

Le gouvernement a par ailleurs annoncé, le 18 mars 2004, une série de mesures en faveur du logement étudiant, comportant notamment des objectifs chiffrés : la rénovation de 70.000 chambres et 50.000 constructions en 10 ans.

Ce dispositif serait financé chaque année par 100 millions d'euros de subventions de l'Etat prévues dans les contrats de plan Etat-régions (CPER) et 165 millions d'euros de prêts aidés.

On ne peut que se féliciter de ce que le gouvernement se soit fixé pour objectif de multiplier le nombre annuel de chambres rénovées pour le porter à 7.000 par an au cours des prochaines années.

Il convient toutefois de relever que cet objectif n'est pas nouveau puisque la rénovation de 7.000 chambres par an figurait déjà parmi les engagements pris par M. Luc Ferry, alors ministre de la Jeunesse, de l'Education nationale et de la Recherche.

Votre commission des finances avait alors exprimé son scepticisme, en rappelant que seuls 2.140 rénovations par an avaient été effectuées en moyenne sur la période 1999-2001.

Avec le recul, ce scepticisme apparaît malheureusement fondé. En effet, selon les chiffres communiqués cette année par le ministère en réponse aux questions de votre commission des finances, seuls 3.174 logements on été rénovés en 2003 et seuls 3.700 devraient l'être en 2004.

A cet égard, il convient sans doute :

- d'une part, de rappeler que l'accélération des rénovations conduit à réduire l'offre de logement dans un contexte de pénurie (les logements en cours de travaux ne pouvant être habités) ;

- d'autre part, de s'interroger sur les capacités techniques des CROUS, dont ce n'est pas le métier, à conduire des chantiers immobiliers d'une certaine ampleur, contrairement, par exemple, aux offices d'HLM.

On peut par ailleurs noter que dans le cadre de l'approfondissement de la décentralisation, l'article 66 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales permet aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale qui en font la demande de prendre en charge la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations et l'équipement des locaux destinés au logement des étudiants . A cette fin, les biens appartenant à l'Etat et affectés au logement des étudiants sont transférés aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale.

Quoi qu'il en soit, il convient également de rappeler que les besoins sont inégalement répartis en matière de logement étudiant.

Dans son rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, la Cour des comptes observait ainsi : « la pénurie de logements semble générale, même si cette situation est particulièrement critique en Île-de-France. Les étudiants du département de Seine-Saint-Denis ne disposent que de 430 lits. Compte-tenu d'une durée moyenne de séjour de trois ans, le CROUS n'est en mesure d'offrir chaque année que 60 à 70 places, alors que les demandes émanant d'étudiants dont les parents sont exonérés d'impôt sur le revenu sont de l'ordre de 3.000 ».

De même le rapport précité de notre collègue député Jean-Paul Anciaux observait que si le nombre de lits offerts par le CROUS pour 100 étudiants boursiers est en moyenne de 31,5, ce chiffre est de 8,1 dans l'académie de Paris et de 20,5 dans l'académie de Lille, mais de 41,9 dans l'académie d'Orléans-Tours et de 52,5 dans l'académie de Versailles.

b) Les crédits d'aides directes

Les aides financières directes recouvrent l'ensemble des bourses, secours d'études et prêts d'honneur. Elles sont réparties entre le chapitre 43-71 et, depuis cette année, le nouveau chapitre 39-11 regroupe les crédits de l'expérimentation du programme « Vie étudiante ».

Les aides directes regroupent des crédits d'inégale importance :

- les crédits de l'article 43-71.20 transférés sur le chapitre 39-11 au titre de l'expérimentation de la LOLF sont destinés au fonds de solidarité universitaire et s'élèvent dans le projet de budget 2005 à 4,6 millions d'euros, soit une hausse de 31,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004.

- l'article 43-71.40 regroupe les crédits destinés aux prêts d'honneur sans intérêt, remboursables au plus tard 10 ans avant la fin des études et accordés par un comité académique spécialisé. Les crédits demandés pour cette action s'élèvent dans le projet de budget 2005 à 7 millions d'euros , en hausse de 131 % par rapport à 2004 .

Cette hausse s'explique par une mesure nouvelle de 4 millions d'euros destinée à la rénovation du dispositif des prêts d'honneur qui devraient constituer à terme selon le ministère « un véritable financement du cursus de l'étudiant et non pas seulement un complément de financement ».

En cours de gestion, ces crédits sont traditionnellement abondés par les fonds de concours résultant des remboursements effectués par les étudiants (à hauteur de 3,4 millions d'euros prévus en 2004 comme en en 2003). En 2003-2004, 2.704 prêts d'honneur ont été ainsi attribués pour un montant moyen de 2.166 euros ;

- l'article 43-71.70 regroupe l'ensemble des « bourses spéciales pour l'étranger », dont les crédits restent stables à hauteur de 6,5 millions d'euros . On peut distinguer les bourses associées aux stages industriels et commerciaux (à hauteur de 1,83 million d'euros en 2004, comme en 2003 et en 2002), les « bourses d'enseignement supérieur et frais de voyage à l'étranger » (à hauteur de 99.275 euros depuis 2002), les autres secours exceptionnels aux enfants de familles françaises résidant à l'étranger (à hauteur de 2.623 euros seulement depuis l'an 2002), enfin et surtout les aides complémentaires aux bourses ERASMUS (à hauteur de 4,57 millions d'euros depuis 2002, soit en moyenne trois euros par an par étudiant des universités, ce qui permet d'allouer aux étudiants concernés une aide très modeste - de l'ordre d'une quarantaine d'euros par mois durant un semestre -) ;

- enfin, l'article 43-71.10 comprend près de 99 % des crédits de ce chapitre, c'est dire 1,326 milliard d'euros .

Il regroupe tout d'abord des crédits destinés à des actions sociales diverses : « Voyages de port à port », frais de transport des étudiants handicapés vers les établissements universitaires et « Bourses d'équipement ».

S'y ajoute la contribution de l'Etat au financement de la carte « Imagine R » permettant aux étudiants franciliens de voyager avec 40 % de réduction dans les transports collectifs parisiens. La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux responsabilités locales a prévu de transférer les crédits liés aux transports des étudiants au Syndicat des transports d'Ile-de-France. Concrètement ces crédits seront transférés en gestion 2005 dès la parution des textes d'application de la loi.

Enfin, il comprend surtout, à hauteur de 1,311 milliard d'euros pour 2005 , les bourses proprement dites.

Ces bourses proprement dites sont accordées par le recteur, après instruction des dossiers par les CROUS, aux étudiants suivant des formations habilitées (soit 1,7 million d'étudiants). Elles se partagent entre :

- pour l'essentiel, les bourses sur critères sociaux (environ 487.000 en 2003-2004) attribuées en fonction des ressources et des charges des parents ou du tuteur légal appréciées en fonction du barème national. Leur montant maximum était de 3.554 euros par an en 2003-2004, et leur montant moyen de 2.679 euros (contre 2.691 euros en 2002-2003, soit une baisse de 0,4 %) ;

- les bourses sur critères universitaires (environ 12.600 en 2003-2004, comme en 2002-2003 et 2001-2002, contre 14.550 en 2000-2001) accordées par les recteurs sur proposition des présidents d'université en fonction de critères universitaires et sociaux à des étudiants suivant des formations particulières : DEA (6.172 en 2003-2004), DESS (4.068 en 2003-2004), agrégation (1.633 en 2003-2004) et bourses de services public pour des étudiants préparant des concours de la haute fonction publique, au nombre de 732 en 2003-2004. Leur montant annuel, qui dépend de la formation suivie, ce dont on peut d'ailleurs s'étonner, s'étage pour l'année 2003-2004 entre 3.456 euros pour les bourses de service public et 4.077 euros pour les bourses d'agrégation ;

- les « allocations d'études » allouées par les recteurs et destinées à aider les étudiants confrontées à des situations personnelles difficiles (par exemple la rupture des liens familiaux) mais ne répondant pas aux critères sociaux (notamment lorsque les ressources de leurs parents sont au dessus des plafonds prévus). Le contingent de ces allocations d'études fut porté de 7.000 à la rentrée 1999 à 11.000 depuis la rentrée 2001. Cependant, comme votre rapporteur spécial le souligne chaque année, ce contingent n'est pas intégralement consommé , et le taux de consommation (77 % en 1999-2000 ; 89 % en 2000-2001 ; 92 % en 2002-2003 ; 90,3 % en 2003-2004) a même baissé cette année Cela résulte notamment d'un défaut d'information des étudiants et des difficultés de gestion d'un dispositif parcimonieux et par essence relativement discrétionnaire ;

- les bourses de mérite d'un montant maximum de 6.102 euros par an en 2003-2004, destinées aux étudiants bacheliers avec mention très bien issus de familles modestes et se destinant aux études de médecine ou aux études menant vers les concours d'entrée à l'ENA, à l'Ecole nationale de la magistrature (ENM) ou aux grandes écoles scientifiques. Le nombre de ces bourses a été progressivement porté de 200 à la rentrée 1998 à 800 à la rentrée 2001 et le projet de budget pour 2005 prévoit d'augmenter ce nombre de 300. Cependant, on peut s'interroger sur l'opportunité de cette mesure, puisque, là encore, le contingent prévu n'est pas intégralement consommé (le taux de consommation de ces bourses a ainsi baissé de 95 % en 1998-1999 à 91 % en 1999-2000 puis à 78 % en 2002-2003, avant de remonter à 83 % en 2003-2004 ) ;

Les crédits destinés à ces aides sociales s'accroissent au total de 22,6 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005 en raison des effets conjugués :

- à hauteur de + 12,5 millions d'euros, de l'effet en année pleine des mesures inscrites dans la loi de finances initiale pour 2004 ;

- à hauteur de - 1,6 million d'euros, d'une mesure d'ajustement des crédits ;

- à hauteur de + 6,3 millions d'euros, de l'effet en tiers d'année de la revalorisation de 1,5 % du taux des bourses de l'enseignement supérieur, ainsi que des plafonds de ressources ouvrant droit à l'attribution de ces aides à la rentrée 2005, ce qui compte tenu de l'inflation attendue, ne devrait pas entièrement prévenir l'érosion de leur pouvoir d'achat ;

- à hauteur de + 1,1 million d'euros, de l'incidence de la création d'une allocation unique d'aide d'urgence ;

- à hauteur de + 4 millions d'euros, de l'effet de l'augmentation des crédits destinés aux prêts d'honneur

- enfin, à hauteur de + 0,3 million d'euros, de l'incidence de la création de 300 bourses de mérite supplémentaire.

On peut par ailleurs rappeler :

- d'une part, que la loi du 30 avril 2003 relative aux assistants d'éducation prévoit que les étudiants boursiers recrutés comme assistants d'éducation (ce dispositif leur étant d'ailleurs destiné en priorité) conservent le bénéfice d'une bourse au moins au niveau du deuxième échelon et peuvent cumuler leur rémunération et leur bourse ou allocation d'étude dès lors qu'ils sont employés à mi-temps ;

- d'autre part que la loi de finances pour 2004 a augmenté de 2.000 , pour le porter à 6.000, le nombre des bourses de mobilité internationale . Il s'agit là d'un dispositif créé à la rentrée 2001 et géré depuis la rentrée universitaire 2002 directement par les établissements (de sorte que les crédits sont inscrits dans leurs subventions de fonctionnement). Ces bourses sont destinées à aider des étudiants boursiers sur critères sociaux ou bénéficiaires d'une allocation d'études à effectuer un séjour de formation à l'étranger. Ces bourses représentent une aise mensuelle de 389 euros pendant trois mois , cumulable avec leurs bourses ou allocations d'études, les bourses ERASMUS et les aides apportées par les collectivités territoriales (cf. l'encadré ci-après).

Les aides à la mobilité des étudiants apportées par les collectivités territoriales

« Les régions offrent souvent des aides complémentaires aux programmes communautaires SOCRATES- ERASMUS et LEONARDO (régions Alsace, Bourgogne, Limousin, Bretagne, Île-de-France, Nord Pas de Calais, Provence Côte d'Azur). Elles prennent également en charge le programme FACE (les stages doivent avoir lieu dans les services commerciaux d'entreprises étrangères à l'étranger, dans les pays industrialisés non francophones) ou proposent des programmes spécifiques propres ; par exemple la région Rhône Alpes subventionne des séjours de formation à l'étranger pour les étudiants de la région et a créé à cet effet des « bourses régionales de formation à l'étranger» (BRFE). La région Rhône Alpes a ainsi consacré 85 millions de francs à la mobilité des étudiants en 2000, la région Pays de la Loire, 21 millions de francs, la région Provence Alpes Côte d'Azur, 15 millions de francs.

« En outre, des départements (Bouches du Rhône, Charente-Maritime, Côtes d'Armor, Dordogne, Gironde, Ille-et-Vilaine, Loire, Orne, Vaucluse..) offrent des aides complémentaires à Socrates- Erasmus et Leonardo ou ont créé leurs propres systèmes de bourses (Bouches du Rhône, Finistère, Loire, Loire Atlantique). Certains départements proposent également des aides pour tous types d'études et de stages et toutes destinations sous forme de prêts d'honneur remboursables (Calvados, côtes d'Armor, Finistère, Haute Savoie).

« Enfin, des villes (Grenoble, Nantes, Montpellier, Strasbourg, La Rochelle, Paris...) proposent aussi des aides à la mobilité pour renforcer les programmes communautaires de l'Union européenne ou des programmes liés au jumelage avec différentes villes du monde ».

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche (2003).

D. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOUT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

L'article 66 de la de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose : « est joint au projet de loi de finances 2005 un document présentant, à titre indicatif, les crédits du budget général selon les principes retenus par la présente loi organique ».

Ce document préfigurant les avants projets annuels de performance (PAP) n'a été transmis à votre commission des finances qu'à la fin du mois d'octobre 2004, mais sa présentation atteste d'un effort de clarté que salue votre rapporteur spécial.

Ce document offre en effet une vision exhaustive de ce que pourraient être les programmes, les objectifs et les indicateurs associées aux crédits de l'enseignement supérieur dans le projet de loi de finances pour 2006.

Dans le cadre de la présente note de présentation, votre rapporteur spécial s'efforcera ainsi de présenter les programmes prévus pour la mission interministérielle « Recherche et e nseignement supérieur », en s'attachant à souligner les difficultés qui se posent pour la mise en oeuvre de cette nouvelle architecture budgétaire.

Compte tenu de la date tardive de l'envoi des avants projets annuels de performance, le commentaire critique des 15 objectifs et des 36 indicateurs envisagés pour les deux programmes de la mission sera présenté pour sa part dans le rapport final de votre commission des finances sur le budget de l'enseignement supérieur , afin de contribuer au choix définitif de ces objectifs et ces indicateurs, comme l'invite l'avant projet de PAP en soulignant en exergue : « document de préfiguration, cet avant-projet vise avant tout à permettre un échange avec la représentation nationale sur les objectifs et indicateurs envisagés, afin d'en tirer des enseignements pour l'élaboration des premiers projets annuels de performances ».

1. La conduite du projet par le ministère

Transversal à l'ensemble du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, le dispositif de conduite de projet destiné à préparer la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) est présenté par notre collègue Gérard Longuet dans le cadre de son rapport sur le projet de budget de l'enseignement scolaire.

S'agissant plus particulièrement de l'enseignement supérieur, on peut toutefois noter :

- la constitution d'un comité de pilotage spécifique au niveau de la direction de l'enseignement supérieur (DES) . Il est composé de représentants de la DES, de la direction de la recherche (DR), de la direction de l'évaluation et de la prospective (DEP), de la direction des affaires financières (DAF), de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR), de la conférence des présidents d'université (CPU), de l'agence de mutualisation des universités et des établissements (AMUE), de l'association des secrétaires généraux, de l'association des agents comptables, du centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS), de l'observatoire de la vie étudiante (OVE).

Ce comité a été chargé, de donner son avis sur l'architecture en programmes et actions de la mission « Recherche et enseignement supérieur » d'une part, et, de se prononcer sur la définition des objectifs, des moyens et des indicateurs de résultats des programmes et des actions, dans le cadre de l'élaboration des avants-projets annuels de performance d'autre part ;

- l'élaboration d'un dispositif de suivi particulier, pour accompagner la mise en oeuvre de l'expérimentation ( cf. infra ) conduite en 2005 dans le cadre de la mise en oeuvre de la nouvelle architecture budgétaire. Ce dispositif est constitué d'un comité de pilotage et de cinq groupes de travail. Le comité a pour mission de fixer les cahiers des charges et de suivre la réalisation dans les délais impartis des différents chantiers correspondant aux principes de la loi organique du 1 er août 2001 (cf. tableau ci-après). Les groupes de travail sont chargés de conduire la réalisation du projet dont ils ont la responsabilité. Co-présidés par un représentant de la DES et un représentant de la DAF, ces groupes sont composés de représentants de la DES et des établissements expérimentateurs, mais également, selon le thème abordé par les groupes de travail, de représentants d'autres ministères et de représentants du Comité national d'évaluation (CNE).

Les chantiers de l'expérimentation

Principes de la LOLF

Chantiers de l'expérimentation

- un budget de l'Etat présenté par finalité

- plus de liberté pour le gestionnaire

chantier 1 :

- la formalisation du budget 2005 de l'enseignement supérieur pour les quatre établissements

- les nouvelles modalités de gestion pour les opérateurs

- plus d'engagement sur les résultats

chantier 2 : des contrats d'objectifs

- plus de transparence sur l'utilisation des moyens

chantier 3 : des budgets de gestion par destination adaptés

chantier 4 : des comptes fiables et sincères

chantier 5 : des systèmes d'informations adaptés

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Selon le ministère, la mobilisation des différents personnels s'effectue à deux niveaux :

- en premier lieu, au niveau interne , la DES indique avoir associé en amont, dès le début de la réflexion sur la mise en oeuvre de la LOLF, les personnels et les structures de la direction en les sollicitant pour qu'ils participent à la définition des objectifs, des moyens et des indicateurs des actions ;

- en second lieu , la mobilisation externe, auprès des établissements d'enseignement supérieur et de leurs personnels, s'opère en principe au travers des représentants, dans chaque groupe de travail, des établissements expérimentateurs. Ils sont en effet chargés de faire valoir le point de vue de l'établissement sur le thème de travail abordé, mais également de relayer et démultiplier les informations ainsi recueillies auprès de l'établissement et de ses personnels. Chaque établissement expérimentateur a désigné un coordonnateur dont la mission consiste à suivre et à favoriser l'application de la LOLF au sein de l'établissement. Par ailleurs, une réunion officielle de lancement de l'expérimentation de la LOLF dans chacun des établissements expérimentateurs est organisée. Enfin, une présentation des travaux de mise en oeuvre de la LOLF a fait l'objet d'une communication et d'un échange auprès des Secrétaires Généraux d'Etablissements Publics d'Enseignement Supérieur (SGEPES) et des agents comptables réunis à l'occasion de leurs séminaires respectifs consacrés à ce sujet.

Le pilotage, la coordination et l'animation de la mise en oeuvre de la LOLF sont assurés par le bureau de l'analyse et de la modernisation de la gestion, créé à cet effet au sein de la DES lors de la réorganisation de 2003.

Si votre rapporteur spécial prend note de ces différentes actions menées dans le cadre de la mobilisation des personnels extérieurs à l'administration centrale, il regrette toutefois que les universités n'aient pas été davantage associées à la conduite du projet.

La Cour des comptes concluait en effet dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2003 que l'insuffisante association aux chantiers de la LOLF des opérateurs extérieurs les plus proches de l'Etat trouvait une illustration dans le domaine de l'enseignement supérieur : « (...) le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche a mis en place un dispositif transversal de conduite de projet, comportant un comité de pilotage qui réunit, notamment, deux recteurs, un secrétaire général d'académie ainsi que deux représentants de la conférence des présidents d'université. En revanche, les établissements publics de recherche ne semblent pas avoir été encore suffisamment associés à la préparation ; alors qu'ils gèrent 90 % du volume budgétaire correspondant ».

2. L'architecture budgétaire envisagée par le ministère

a) Vue d'ensemble

Dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, l'enseignement supérieur sera intégré au sein d'une mission interministérielle dénommée « Recherche et enseignement supérieur », à laquelle participeront, outre le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (MENESR), six autres ministères (le ministère de l'écologie et du développement durable, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, le ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, le ministère de la défense, le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales et le ministère de la culture et de la communication).

Cette mission rassemblerait 19,8 milliards d'euros de crédits en dépenses ordinaires et en crédits de paiement de la loi de finances pour 2005.

Cette mission est composée de treize programmes :

« Formations supérieures et recherche universitaire » ;

« Vie étudiante » ;

« Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » ;

« Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources » ;

« Recherche spatiale » ;

« Orientation et pilotage de la recherche » ;

« Recherche dans le domaine des risques et des pollutions » ;

« Recherche dans le domaine de l'énergie » ;

« Recherche industrielle » ;

« Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat » ;

« Recherche duale (civile et militaire) » ;

« Recherche culturelle et culture scientifique » ;

« Enseignement supérieur et recherche agricoles ».

Parmi ces treize programmes, six relèvent du MENESR, dont deux concernent directement l'enseignement supérieur au sens de la section budgétaire actuelle :

- le programme « Formations supérieures et recherche universitaire », regroupant 9,2 milliards de crédits du projet de loi de finances pour 2005, ce qui correspond à un périmètre sensiblement élargi par rapport à l'actuel agrégat « Enseignement supérieur » , puisque ce dernier regroupe seulement 7,7 milliards d'euros de crédits dans le projet de loi de finances pour 2005 ;

- le programme « Vie étudiante » dont les crédits du projet de loi de finances pour 2005 s'élèvent à 1,7 milliards d'euros, et dont le périmètre est un peu plus large que celui de l'agrégat « Action sociale », ce dernier regroupant 1,65 milliard d'euros de crédits dans le projet de loi de finances pour 2005.

Les tableaux ci-après présentent le détail des actions de chacun de ces deux programmes de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur », avec pour chacune de ces actions le montant indicatif des crédits correspondant dans le projet de loi de finances pour 2005.

Programme « Formations supérieures et recherche universitaire »

ACTIONS

CREDITS PLF 2005

Action 1 : Formation initiale et continue du baccalauréat à la licence

2,127

Action 2 : Formation initiale et continue de niveau mastère

1,816

Action 3 : Formation initiale et continue de niveau doctorat

0,443

Action 4 : Etablissements d'enseignement privés et consulaires

0,044

Action 5 : Bibliothèques

0,347

Action 6 : Recherche universitaire en sciences de la vie, biotechnologies et santé

0,700

Action 7 : Recherche universitaire en mathématiques, sciences et techniques de l'information et de la communication, micro et nanotechnologies

0,370

Action 8 : Recherche universitaire en physique chimie et sciences pour l'ingénieur

0,386

Action 9 : Recherche universitaire en physique nucléaire et des hautes énergies

0,001

Action 10 : Recherche universitaire de la terre, de l'univers et de l'environnement

0,106

Action 11 : Recherche universitaire en sciences de l'homme et de la société

0,831

Action 12 : Recherche universitaire interdisciplinaire et transversale

0,170

Action 13 : Diffusion des savoirs

0,064

Action 14 : Immobilier

1,070

Action 15 : Pilotage et animation du programme

0,728

Total

9,206

Programme « Vie étudiante »

ACTIONS

CREDITS PLF 2005

Action 1 : Aides directes (dont bourses de mobilité)

1,323

Action 2 : Aides indirectes

0,287

Action 3 : Aides médicales et socio-éducatives

0,068

Action 4 : Pilotage et animation du programme

0,029

Total

1,707

b) La position de votre commission des finances

A titre liminaire, votre commission des finances rappelle que la mission interministérielle envisagée ne donnerait qu'un reflet imparfait des dépenses de l'Etat en faveur des formations de l'enseignement supérieur.

En effet, la charge des élèves des classes préparatoires aux grandes écoles ainsi que des sections de techniciens supérieurs situés dans les lycées demeurerait inscrite dans les crédits de la mission interministérielle « enseignement scolaire ». Le ministère justifie ce choix de la manière suivante : « le post bac est ainsi maintenu dans un programme scolaire dans la mesure où l'ensemble des moyens qui y concourent ressortissent au budget actuel de l'enseignement scolaire. Il eût été, en effet, particulièrement malaisé d'identifier les moyens d'enseignement dédiés au classes préparatoires aux grandes écoles et aux sections de techniciens supérieurs dans la mesure où les enseignants effectuent souvent un service partagé entre ces classes et sections et celles des lycées. Difficile pour les enseignants, cette identification s'avère, de plus, quasi impossible pour les personnels non enseignants ».

Cette première option se justifie sans doute à court terme au nom du principe de réalité, mais elle ne doit pas conduire à éluder la réflexion sur le positionnement et l'articulation des premiers cycles de l'enseignement supérieur.

En revanche, votre commission des finances ne trouve aucune autre justification que l'inertie des structures administratives existantes à ce que la plupart des formations supérieures sous tutelle d'autres ministères n'aient pas été rattachées à la mission interministérielle, à l'exception notable et bienvenue des formations supérieures relevant du ministère de l'agriculture et ce, contrairement au souhait exprimé conjointement par les commissions des finances des deux assemblées parlementaires.

En particulier, on peut s'étonner de ce que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, le ministère de l'équipement, des transports et du logement et le ministère de la défense aient consenti à intégrer certains de leur programmes de recherche dans la mission interministérielle recherche et enseignement supérieur, mais pas les écoles d'ingénieurs dans lesquelles s'effectue cette recherche.

Par exemple, la mission interministérielle regroupera la recherche dans le domaine des transports, des logements et de l'habitat conduite par le ministère de l'équipement, des transports et du logement, notamment au sein du laboratoire des ponts et chaussées, mais pas l'école nationale des ponts et chaussées elle-même.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial rappelle qu'il serait opportun que la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances s'accompagne d'une réflexion sur l'organisation et sur les finalités des différentes aides aux étudiants .

La Cour des comptes observait en effet dans son rapport particulier sur la gestion du système éducatif d'avril 2003 que « les aides versées sous conditions de ressources sont toutefois minoritaires au sein du dispositif d'aide sociale, même si les mesures du nouveau plan social étudiant vont dans le sens d'un accroissement sensible du volume des bourses. En effet, il n'existe pas un mais des dispositifs d'aide sociale aux étudiants, gérés par des acteurs divers, dont les préoccupations ne sont pas toujours convergentes. Seules les bourses et les oeuvres universitaires sont en effet exclusivement dédiées au public étudiant , les autres prestations relevant de la politique familiale, fiscale, ou sociale au sens large. Il en résulte une absence de connaissance précise et synthétique des masses financières consacrées au financement de ces dispositifs, des incohérences dans la réglementation des aides  et une absence de coordination institutionnelle qui doivent d'autant plus être soulignées que l'enjeu financier global - de l'ordre de 6,4 milliards d'euros- est loin d'être négligeable. La principale difficulté à laquelle se heurte aujourd'hui tout projet de réforme est l'absence d'option claire en matière de finalités du système : s'agit-il d'assurer un rééquilibrage des situations au profit des familles défavorisées qui ont un potentiel d'investissement limité dans les études de leurs enfants ou de lier à la qualité d'étudiant le bénéfice d'une allocation égalitaire supposée garantir une autonomie suffisante ? ».

Les aides aux étudiants

Les aides sociales dont bénéficient les étudiants, soit au titre de politiques spécifiques, soit au titre de la protection sociale, forment un ensemble très composite de prestations dont le financement public constitue le seul dénominateur commun. Les chiffres présentés ci-après sont ceux de l'année 2000, afin d'en permettre l'agrégation.

« Les crédits de bourses inscrits au budget du ministère de l'éducation nationale ont été multipliés par 2,5 durant la dernière décennie. Ils atteignent 1,20 Md€ en 2000. Le système des bourses a été diversifié : aux bourses sur critères sociaux traditionnelles ont été ajoutées les allocations d'études, destinées aux étudiants non boursiers en situation de précarité ; des bourses sont en outre octroyées sur critères universitaires : bourses de troisième cycle, bourses d'agrégation, bourses de service public, bourses de mérite. D'autres ministères participent à l'aide sociale aux étudiants, notamment par l'allocation de bourses, pour un montant de 152,85 M€ en 2000.

« Le ministère de l'éducation nationale finance en outre les interventions des centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaire (CROUS), principalement en matière d'hébergement et de restauration, à hauteur de 275 M€.

« Les aides au logement correspondent à deux prestations légales bénéficiant notamment aux étudiants à hauteur de 780 M€ pour l'allocation de logement social (ALS) et de 780 M€ pour l'allocation personnalisée de logement (APL), cette dernière étant financée à parts égales par l'Etat et par le fonds national des prestations familiales.

« Plusieurs aides fiscales concernent les étudiants. La poursuite d'études ouvre droit à une réduction d'impôt pour frais de scolarité dont le coût s'établit à 162,97 M€. La majoration du quotient familial jusqu'à 25 ans est également liée à la poursuite d'études (sinon l'âge limite du rattachement au foyer fiscal est 21 ans). Il existe également une majoration du quotient familial pour enfant majeur et des déductions pour pensions alimentaires qui peuvent concerner des étudiants. Le coût de la majoration de quotient familial concernant les étudiants est estimée à 1 Md€.

« En matière de protection sociale, le déficit du régime de sécurité sociale étudiant est pris en charge par le régime général qui finance ainsi le solde constaté entre les cotisations versées par les étudiants et les prestations qui leur sont versées, soit 370 M€ en 2000. Enfin, les prestations familiales peuvent concerner des enfants étudiants dès lors qu'ils ont moins de 21 ans. Elles peuvent être estimées à 1,83 Md€.

« Les collectivités locales contribuent au financement de certaines mesures, mais leur volume n'est pas connu. Les fonds d'aide à la vie étudiante (FAVE) dans les universités contribuent à des actions collectives, mais aussi à des aides individuelles d'urgence.

« Le volume total des aides versées aux étudiants est donc difficile à déterminer avec précision, faute d'individualisation de cette catégorie de population dans certains dispositifs, notamment d'aides à la famille. Il peut, sous ces réserves, être estimé à 6,4 Md€ pour l'année 2000 ».

Source : Cour des comptes, rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif

Enfin, il convient de rappeler que le ministère n'a pas donné suite aux préconisations formulées conjointement au printemps 2004 par les commissions des finances des deux assemblées parlementaires tendant à scinder le programme « Formations supérieures et recherche universitaire » afin de faire davantage ressortir les crédits alloués à la recherche.

Le ministère indique que cette suggestion n'a pas été retenue pour les raisons suivantes :

« La première raison, de nature technique, a été avancée par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, qui a relevé l'impossibilité d'imputer la rémunération des enseignants- chercheurs dans deux programmes distincts et soulevé le risque de contagion qu'aurait représenté ce mode de budgétisation, considéré comme de nature à remettre en cause le principe de limitativité des crédits des programmes, sur l'ensemble du budget de l'Etat.

« La seconde raison, plus fondamentale, est de nature politique. En effet, cette scission risquait :

« - d'affaiblir le lien consubstantiel entre recherche et enseignement supérieur ;

« - de mettre en cause l'unité statutaire des établissements d'enseignement supérieur comme de leurs enseignants- chercheurs ;

« - de limiter la fongibilité des crédits ouverts aux budgets des établissements par un éclatement des subventions de fonctionnement.

« Enfin, même dans l'hypothèse où cette scission serait intervenue en rattachant l'intégralité des rémunérations des enseignants- chercheurs au programme « formations supérieures », elle aurait conduit à minorer « optiquement » la place occupée par la recherche universitaire dans la recherche publique française ».

On peut toutefois relever que la création annoncée d'une agence de moyens, l'agence nationale pour la recherche, répond pour partie aux préoccupations exprimées par les commissions des finances des deux assemblées.

3. Les expérimentations conduites

Le projet de budget prévoit l'expérimentation en 2005 des deux programmes de la mission concernant la présente section budgétaire.

L'expérimentation de la nouvelle architecture budgétaire mobilisera ainsi des établissements d'enseignement supérieur d'une part, et, le réseau des établissements en charge des oeuvres universitaires et scolaires, d'autre part.

Il convient d'observer que cette préfiguration de la LOLF intervient dans un domaine de l'action du ministère où la contribution des « opérateurs publics » à la mise en oeuvre des futurs programmes est prépondérante.

En effet, si les implications de la LOLF sont déterminées au niveau de l'Etat, elles restent encore à étudier et à mettre en place en détail au niveau des opérateurs, même si la LOLF accroît en principe la liberté et la responsabilité des acteurs, en augmentant leurs marges de manoeuvre dans l'affectation de leurs moyens, tout en exigeant, en contrepartie, un compte-rendu des résultats obtenus au regard des objectifs fixés, ainsi qu'une grande transparence sur l'utilisation des moyens.

(1) L'expérimentation du programme « Formations supérieures et recherche universitaire »

L'expérimentation engagée avec quatre établissements (les universités d'Aix-Marseille III, d'Orléans et de Rennes I ainsi que l'Institut national Polytechnique de Grenoble) a ainsi pour objectif d'étudier comment ces principes s'appliquent aux établissements publics chargés de mettre en oeuvre les objectifs des politiques publiques , et de repérer quelles sont les adaptations nécessaires de leurs outils de gestion et systèmes d'informations.

Cette expérimentation du programme « Formations supérieures et recherche universitaire » se traduit par la création, dans le projet de budget pour 2005, d'un chapitre 39-10 , regroupant l'essentiel des moyens en personnels, en fonctionnement et en équipement 25 ( * ) de quatre établissements universitaires : les universités d'Aix-Marseille III, d'Orléans, de Rennes I et l'institut national polytechnique de Grenoble. Ce chapitre est constitué de dotations issues de 10 chapitres budgétaires de 2004, réparties en prévision entre 8 articles correspondant aux actions définies pour 2006 26 ( * ) et font également l'objet d'un regroupement en deux enveloppes globales (personnel et hors personnel), de manière à permettre la mise en oeuvre du principe de fongibilité asymétrique des crédits.

Ce nouveau chapitre 39-10 est doté de 296 millions d'euros et recouvre 5.530 emplois de personnels enseignants chercheurs et IATOS titulaires et contractuels, auxquels s'ajoutent 538 postes d'enseignants chercheurs non titulaires.

(2) L'expérimentation du programme « Vie étudiante »

L' expérimentation du programme « Vie étudiante » se traduit par la création dans le projet de budget pour 2005 d'un chapitre 39-11 , regroupant les moyens du réseau des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS et CROUS) et des quatre établissements d'enseignement supérieur expérimentateurs mentionnés ci-dessus en matière d'aides aux étudiants, ainsi que les moyens en personnels et en fonctionnement correspondants 27 ( * ) . Ce chapitre est constitué de dotations issues de 10 chapitres budgétaires de 2004, réparties en prévision entre 4 articles correspondant aux actions définies pour 2006 28 ( * ) .

Ce nouveau chapitre 39-11 est doté de 307 millions d'euros et concerne 2.962 emplois (dont 2.885 emplois de personnels des établissements du réseau des oeuvres universitaires et scolaires).

L'expérimentation 2005 porte ainsi globalement sur près de 6,5 % des crédits de l'enseignement supérieur.

4. Les difficultés en suspens

a) La détermination du plafond d'autorisation d'emplois

Selon le ministère, « les emplois destinés à figurer dans le plafond d'autorisation des emplois devraient être ceux des chapitres 31-05, 31-11 et 31-96. Cependant, les discussions sur le périmètre du plafond d'autorisation des emplois sont en cours avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. En effet, plusieurs problèmes n'ont pas trouvé à ce jour de solution, dont les principaux sont :

« - le cas des élèves de l'école nationale des chartes et des écoles normales supérieures (plus généralement les élèves-fonctionnaires) : les crédits permettant la rémunération de ces stagiaires devraient être inscrits sur le futur titre II regroupant les dépenses de personnel. Pour autant, ils ne devraient pas figurer dans le plafond d'autorisation d'emplois car ils ne concourent pas au service public de l'enseignement ;

« - le cas des emplois de contractuels, de non titulaires : il pourrait être envisagé de transférer les emplois de ce type (contractuels hospitaliers et universitaires, ATER, moniteurs, PAST) sur le budget des établissements d'enseignement supérieur, compte tenu de leur qualité et des modalités de recrutement. Ce transfert impliquerait de les inscrire dans le futur titre III qui regroupera les crédits de fonctionnement. Dans le cadre de l'expérimentation prévue en 2005 pour quatre établissements d'enseignement supérieur, les crédits des ATER, PAST, moniteurs ainsi que les crédits de suppléances (inscrits jusque là sur le chapitre 31-96) seront gérés par les établissements dans leurs budgets. Cette expérimentation devrait permettre de trancher la question du plafond d'autorisation d'emplois ;

« - le cas des emplois de titulaires sur subventions : dans certains cas, les établissements rémunèrent des personnels titulaires (enseignants, IATOS) à partir d'une subvention allouée à l'établissement par l'Etat. Le passage de ces crédits, et des emplois correspondants, du Titre III vers le Titre II, est à l'étude ».

b) Le rôle des opérateurs

La mise en place de la nouvelle architecture budgétaire pose la question de l'articulation de la loi organique du 1 er août 2001 avec le respect de l'autonomie des universités, mais également de manière plus générale, la question de l'application de la loi organique aux opérateurs de l'Etat.

Les principaux enjeux sont l'intégration de la performance dans le cadre budgétaire et comptable des opérateurs ainsi que la nécessité de satisfaire aux obligations de compte-rendu qu'implique la LOLF, en autorisant une plus grande marge de manoeuvre des différents acteurs dans la gestion de leurs moyens.

Les fiches reproduites ci-après, réalisées par le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche dans le cadre des « chantiers » mis en oeuvre pour mettre en place la LOLF dans l'enseignement supérieur permettent de situer l'état de réflexion du ministère sur ces points.

Les questions relatives aux contrats d'objectifs

« Au niveau de l'Etat, le responsable de chaque programme présente avec son projet de budget un Projet Annuel de Performance (PAP) . Ce PAP décrit les actions, les objectifs poursuivis et attendus et les indicateurs associés. Il indique en outre les coûts des actions (comptabilité analytique des coûts) ; les niveaux de performance pour l'avenir ; les évolutions par rapport à l'année précédente.

Les objectifs stratégiques des deux programmes découlent des grandes missions fixées à l'enseignement supérieur. Ce sont les opérateurs qui mettront en oeuvre les actions pour atteindre les objectifs stratégiques des responsables de programmes. Il est donc primordial que ces derniers soient déclinés en objectifs opérationnels par action au niveau des opérateurs, et que ceux-ci rendent compte de l'utilisation de leurs moyens et des résultats obtenus .

Le dialogue de gestion entre l'Etat et l'établissement devra se formaliser dans un contrat d'objectifs comparable au PAP de l'Etat, avec les mêmes règles de calcul et d'analyse des coûts par action.

Pour les établissements d'enseignement supérieur : Un groupe de travail sera chargé de réfléchir aux modalités d'évolution du contrat quadriennal de développement. Il proposera les adaptations qui lui paraissent nécessaires pour que le contrat puisse répondre, dans son contenu et sa structure, aux objectifs de la LOLF. La partie « bilan » portera sur l'ensemble des activités et des moyens de l'établissements, sur les objectifs , les moyens mis en oeuvre et les résultats obtenus au niveau de chacune des actions des programmes. Les objectifs et indicateurs pour la documentation de la performance devront être en petit nombre pour conserver une certaine lisibilité.

Pour le réseau des oeuvres universitaires et scolaires : Le CNOUS et le ministère chargé de l'enseignement supérieur ont établi un contrat d'objectifs pour la période 2004-2007. Les axes stratégiques en sont les suivants : amélioration et simplification du dispositif des aides sociales, renforcement des pôles logement et restauration et de la politique d'accueil international.

Dans ce cadre, les CROUS engageront des démarches qualité (celles-ci permettront de préciser les engagements réciproques du CROUS et de ses usagers en vue d'une amélioration des services offerts et d'une labellisation progressive des services) ; des contrats spécifiques seront conclus entre les CROUS et les établissements d'enseignement supérieur et annexés aux contrats quadriennaux entre les établissements d'enseignement supérieur et le ministère ; le CNOUS, tête de réseau assurant des fonctions de pilotage, impulsera sur l'ensemble du réseau une modernisation de la gestion. Elle aura pour conséquence directe la rénovation des outils informatiques de manière à obtenir de véritables instruments d'analyse permettant la mise en place d'un contrôle de gestion efficace ».

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

La question des budgets de gestion

« Le budget de gestion correspond à une présentation des crédits budgétaires en fonction des missions qui incombent à l'établissement, de manière à permettre à l'ordonnateur de suivre la réalisation de ses objectifs affichés et les écarts entre les prévisions et les réalisations budgétaires.

Le dialogue de gestion avec l'Etat portera au niveau de chaque action de chaque programme sur les points suivants : les objectifs opérationnels fixés pour permettre de remplir les objectifs stratégiques de l'Etat ; les moyens mis en place et l'analyse de leur pertinence par rapport aux objectifs fixés ; les résultats obtenus et une analyse de l'efficacité et de l'efficience par une comparaison de ces résultats avec les objectifs fixés d'une part et les moyens utilisés d'autre part. Cela implique  pour chaque établissement une connaissance et une analyse des coûts par action de chaque programme, et donc une adaptation des destinations de son budget de gestion.

Pour les établissements d'enseignement supérieur : Actuellement, chaque établissement choisit librement ses propres destinations. Il faut engager la réflexion sur les différents points suivants :

Quel champ ? Dans le cadre d'une bonne gestion, chaque responsable doit connaître l'ensemble des moyens qui lui sont affectés pour fixer ses objectifs en connaissance de cause. Il faudrait donc que, en complément des charges et ressources transitant par le budget de l'établissement, soient indiqués les rémunérations des personnels Etat, les investissements immobiliers (CPER), les budgets alloués par les organismes de recherche, les moyens mis à disposition par les collectivités locales et les entreprises publiques...

Quelles nomenclatures de destinations et de sous- destinations, et quel périmètre et contenu pour chacune d'elle ? La connaissance des coûts complets par destination et sous destination doit permettre à l'Etat de dialoguer avec tous les établissements, et aux établissements de pouvoir disposer d'éléments de comparaison et de repères. Il est donc nécessaire de définir très précisément le périmètre et le contenu des actions de chaque programme, pour que les établissements fassent les mêmes imputations et que les résultats obtenus soient comparables ; de fixer des sous- destinations qui permettent une analyse des coûts pertinente : par exemple, le coût complet de l'action Licence qui regroupe des formations de domaine, donc d'organisation pédagogique et de coûts très différents sera difficilement analysable à ce niveau d'agrégation.

Quelles méthodes de mesure des charges incorporables et quels modes de répartition de ces charges par destination ? Il s'agira, par exemple, de déterminer quelle méthode retenir pour la répartition des rémunérations des personnels Etat entre les différentes destinations et sous destinations.

Quels indicateurs de pertinence et d'efficience pour un dialogue de gestion de l'établissement avec l'Etat (et pour la propre gestion de l'établissement) ?

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

* 1 Le montant des crédits demandés pour l'enseignement supérieur dans la loi de finances initiale pour 2003 ne toutefois tenait pas compte de la mesure de revalorisation du point de la fonction publique de 0,7 % à partir de décembre 2002 annoncée au printemps 2002 par l'ancien gouvernement et confirmée le 26 septembre 2002 par le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, d'autre part. On peut d'ailleurs observer que les crédits évaluatifs destinés aux rémunérations et aux charges sociales ont été de même presque systématiquement sous-estimés  au cours de la période 1990-2002. En pratique, ces crédits sont alors abondés en cours d'année par des transferts en gestion en provenance du budget des charges communes, puis les effets en année pleine des mesures de revalorisation du point de la fonction publique sont automatiquement pris en compte dans le cadre des « mesures acquises » du budget de l'année suivante

* 2 La forte progression du budget de l'enseignement supérieur entre l'an 2000 et 2001 résulte pour une large part de l'inscription au budget de l'enseignement supérieur, à partir de 2001, à hauteur de près de 330 millions d'euros, du financement des cotisations patronales d'assurance maladie des fonctionnaires du département ministériel, alors que cette opération faisait jusqu'en l'an 2000 l'objet d'un transfert en gestion à partir du budget des charges communes.

* 3 Déflaté de l'indice implicite des prix du PIB.

* 4 Crédits de paiement.

* 5 Ces statistiques sont sans double compte (ou double inscription) au sein du monde universitaire (IUT inclus), mais comportent des doubles comptes entre les universités et les établissements d'enseignement supérieur. Ces doubles comptes sont généralement estimés à 5 % des effectifs universitaires.

* 6 Hors territoires d'outre-mer.

* 7 Sous l'hypothèse d'une stabilité des effectifs des IUFM.

* 8 Déflaté de l'indice implicite des prix du PIB.

* 9 Cf. Regards sur l'Education, 2003, page 303.

* 10 Ce taux est différent de celui cité précédemment, qui ne concernait que les universités et non pas l'ensemble de l'enseignement supérieur.

* 11 Y compris le transfert vers le chapitre 36-11 « Et ablissements d'enseignement supérieur et de recherche. Subventions de fonctionnement » de 9,15 millions d'euros correspondant aux bourses de mobilité précédemment imputées sur le chapitre 43-71 « Bourses et secours d'étude ».

* 12 Cette augmentation résulte à hauteur de 168 millions d'euros d'une opération de transfert interne, les oeuvres sociales en faveur des étudiants étant portées à partir de 2001 au titre III et non plus au titre IV.

* 13 Cette baisse résulte de l'opération de transfert interne ci-dessus.

* 14 Compte tenu du transfert précité au titre III des crédits correspondants aux bourses de mobilité. A structure constante, les crédits d'intervention progressent de 0,3 %.

* 15 p.49

* 16 Ce tableau ne retrace pas, pour 1994, 575 emplois en surnombre (325 enseignants chercheurs, 200 P.R.A.G., 50 P.A.S.T.) ; ni de 1995 à 2000, 525 emplois en surnombre (325 enseignants chercheurs, 200 P.R.A.G.), ni, pour 2003, les 31 emplois de l'EPCJ.

* 17 Comme de coutume, les effectifs d'étudiants retracés par le ministère dans ce tableau diffèrent de quelques milliers de ceux précisés en réponse à d'autres questions de votre commission des finances sans qu'aucune précision méthodologique ne permette d'expliquer ces écarts .

* 18 Les chiffres retenus par l'OCDE diffèrent légèrement des chiffres nationaux.

* 19 Mais + 2,9 % à structure constante.

* 20 A structure 2002 constante.

* 21 Le coût de cette rénovation étant évalué à 1.250 euros par mètre carré, hors désiamiantage et hors ingéniérie.

* 22 Ces crédits connaissant une forte hausse (de 9,2 à 12,6 millions d'euros) parallèlement à leur transfert.

* 23 Déflatés de l'évolution des prix à la consommation hors tabac.

* 24 Ces subventions tendaient à se réduire au cours des dix dernières années, en raison de la baisse du nombre de lits en résidence universitaires traditionnelles (- 9 % entre 1990 et 2000), d'une part, de la diminution de la part du fonctionnement pris en charge par l'Etat, au profit d'une hausse des redevances versées par les étudiants, d'autre part.

* 25 Les crédits d'investissement prévus au titre des contrats de plan Etat-Régions restent inscrits en 2005 sur les chapitres 56-10 et 66-73.

* 26 Les actions Licence, Master et Doctorat, couvrent la formation initiale et la formation continue. Les actions de la Recherche universitaire, déclinées par grands secteurs scientifiques, recouvrent la recherche scientifique et technique ainsi que la valorisation de ses résultats. L'action Diffusion des savoirs, comme l'action Bibliothèques, relèvent de la mission de diffusion de la culture et de l'information scientifique et technique. L'action Pilotage et animation du programme couvre principalement le pilotage des établissements et la coopération internationale. L'action Immobilier regroupe les crédits d'équipement, de maintenance, de sécurisation et la logistique immobilière des bâtiments.

* 27 L'essentiel des crédits de bourses restent inscrits en 2005 sur le chapitre 43-71

* 28 Le chapitre 39-11 reprend, pour les quatre établissements d'enseignement supérieur expérimentateurs ainsi que le réseau des oeuvres universitaires et scolaires, les actions du programme « vie étudiante » :

- L'action Aides directes, concerne les crédits du fonds de solidarité universitaire (FSU),

- L'action Aides indirectes finance l'entretien et la réhabilitation des cités et des restaurants universitaires. Les rémunérations des personnels administratifs et ouvriers qui sont affectés dans les CROUS sont inscrites dans cette action.

- L'action Aides médicales et socio-éducatives couvre le secteur de la santé (financement des services de médecine préventive et de promotion de la santé (SMPPS)) et le secteur des activités socio-culturelles des étudiants (financement d'une partie des activités culturelles étudiantes, des services (inter-)universitaires des activités physiques et sportives S(I)UAPS.

- L'action Pilotage et animation du programme finance l'observatoire de la vie étudiante (OVE), la rémunération des personnels administratifs et le fonctionnement matériel du CNOUS et des actions spécifiques (informatisation, formation continue, oeuvres sociales, communication) menées en direction du réseau des oeuvres universitaires et scolaires.