M. Maurice BLIN
II. UNE ANNÉE FASTE POUR LE BUDGET DU MINISTÈRE DE LA RECHERCHE
La progression du budget du ministère de la recherche de 4,7 %est l'une des plus fortes parmi celles de tous les départements ministériels. Le total des dépenses, en 2005, dépassera 6,5 milliards d'euros.
A. DES PONDÉRATIONS INCHANGÉES
1. Le premier poste de dépenses du BCRD
Le budget du ministère de la recherche continue de représenter environ 70 % du BCRD.
Il en constitue donc la dotation la plus importante, devant celles du ministère de l'industrie (1,04 milliard d'euros) et de l'enseignement supérieur (554,6 millions d'euros).
2. Une structure de financement à la fois morcelée et concentrée
a) La prépondérance des aides aux organismes
Le budget de la recherche est constitué de deux agrégats de poids très inégal :
- le premier, qui correspond aux subventions versées aux organismes, représente 90 % du total des dépenses ;
- les actions d'incitation et les interventions menées par le ministère au moyen des crédits des fonds pour la science, d'une part, et pour la recherche technologique, d'autre part, bénéficient donc d'une part très minoritaire de l'ensemble des crédits.
b) De nombreuses parties prenantes
Au total, plus d'une vingtaine d'organismes (voir plus loin), aux statuts divers (établissements publics à caractère scientifique et technologiques ou à caractère industriel et commercial, fondations, groupements d'intérêt public) se voient consacrer, en propre, une ligne budgétaire par le « bleu » de la recherche.
Enfin, beaucoup d'autre structures, non préalablement identifiées dans ce fascicule, reçoivent, en cours d'exercice, des subsides de la part des deux fonds d'intervention susvisés, pour la science et pour la technologie.
c) Le poids de certaines dotations
Comme les années précédentes, il apparaît que cinq très grands établissements mobilisent près de 80 % des ressources du budget de la recherche.
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Le poids des principaux organismes |
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Organismes (1) |
M€ 2005 |
% du budget de la recherche |
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CNRS |
2.285,5 |
34,9 % |
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CNES |
1.201,4 |
18,4 % |
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INRA |
589,06 |
9 % |
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CEA |
475,60 |
7,3 % |
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INSERM |
475,20 |
7,2 % |
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TOTAL |
5.026,76 |
76,9 % |
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(1) Les sigles sont développés dans le tableau suivant |
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A eux seuls, le CNRS et le CNES consomment plus de la moitié des crédits du ministère.
B. LA SORTIE D'UNE PÉRIODE DIFFICILE
1. Une maîtrise insuffisante des dépenses
Les dépenses totales des EPST ont connu une forte progression sur la période 2000-2002, notamment au titre du soutien à l'activité des laboratoires.
Le rythme des mandatements ne suivait pas celui des engagements.
Il en est résulté uns sous-consommation par les unités de recherche des autorisations de programme qui leur étaient notifiées.
En 2001, le montant des reports était très important (675 millions d'euros) et celui des fonds de roulement excessif (816 millions d'euros).
2. Une réaction ferme de la tutelle
Face à cette situation et dans un contexte budgétaire délicat, l'Etat a décidé de contraindre les EPST à mobiliser leurs réserves, gelant, en 2002, le versement des subventions des troisième et quatrième trimestres et procédant à des annulations de crédits la même année, puis en 2003.
L'objectif poursuivi était d'ajuster à leurs dépenses réelles, plutôt qu'à leurs demandes, les moyens budgétaires accordés aux laboratoires, en contrôlant les dépenses au niveau de leur paiement et non pas de leur autorisation d'engagement.
3. Des effets retardés
Mais l'effet de ces mesures n'a pas été ressenti, dans un premier temps, par les unités de base de recherche, les EPST couvrant les autorisations de programme engagées ainsi que la progression de leurs autres dépenses par des prélèvements sur leurs fonds de roulement.
La loi de finances initiale pour 2004 a augmenté, par rapport à 2003, les crédits de paiement (CP) accordés aux établissements les plus en difficulté (CNRS, INRA, INSERM), mais insuffisamment pour combler le décalage important qui existait par rapport aux autorisations de programme (AP).
Aussi ces derniers, confrontés au risque d'une crise majeure de trésorerie, ont préféré geler par précaution, de leur propre initiative, la partie de leurs AP qui n'était pas couverte par des CP disponibles.
Ainsi, dans le cas du CNRS et de l'INRA, les unités de recherche ont reçu de leurs établissements en 2004, des notifications d'engagement sur la subvention d'Etat dont le niveau était inférieur à celui ouvert en 2002 (qui se trouvait à peine dépassé en ce qui concerne l'INSERM et l'INRIA).
4. La colère des chercheurs
Or, comme l'ont noté les auteurs d'une mission d'expertise, commune aux inspections générales des finances et du ministère de l'éducation nationale et de la recherche, les chercheurs sont très sensibles à la variation de cette dotation qui assure le fonctionnement quotidien des laboratoires.
Cette évolution, ainsi que la transformation prévue par la loi de finances pour 2004 de 550 postes de titulaires en emplois de contractuels, ont déclenché le mouvement de protestation des chercheurs qui a marqué l'année qui s'achève.
5. Les gestes d'apaisement du gouvernement
Dès la fin de 2003, le gouvernement s'était engagé à verser en 2004 les reports de crédits gelés depuis la fin 2002 (soit 230 millions d'euros).
Ces arriérés de subventions ont, en effet, été intégralement versés dès le premier trimestre 2004. 159 millions d'euros de crédits de paiement restent en revanche gelés sur la dotation 2003.
Conformément aux engagements du Premier ministre, le budget du ministère de la recherche n'a pas subi, en 2004, de mesures de régulation.
Ses dépenses étaient, au demeurant, en augmentation, par rapport à leur niveau réel de 2003.
Enfin, le gouvernement s'est engagé à rétablir, par la loi de finances rectificative de la fin 2004, les 550 emplois titulaires transformés en postes de contractuels (cette mesure étant consolidée, en année pleine, par le présent projet de loi de finances pour 2005).
C. UNE AUGMENTATION DE MOYENS TRÈS APPRÉCIABLE
1. Une progression qui semble profiter surtout aux EPST
La lecture du tableau ci-après conduit aux constatations suivantes : pour la première fois depuis plusieurs années, les crédits consacrés aux interventions directes du ministère sont en diminution (- 0,1 %).
Ces dépenses étaient, au contraire, depuis longtemps, en constante augmentation (bien qu'elles ne dépassent, toujours pas, environ 10 % du total du budget du ministère), en raison du développement d'actions ministérielles, indépendantes des organismes, en faveur, notamment :
• du financement de projets dans des disciplines prioritaires ;
• d'aides aux jeunes chercheurs et à la création d'entreprises ;
• de la formation à et par la recherche.
Cependant, ce secteur budgétaire est en pleine restructuration, en prévision de la mise en application de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ce qui rend difficile les comparaisons entre 2004 et 2005.
En ce qui concerne les organismes de recherche (90 % de ce budget), les EPST (établissements publics à caractère scientifique et technologique) semblent, globalement, plus favorablement traités que les EPIC (établissements à caractère industriel et commercial), le total de leurs crédits augmentant de 7,5 % au lieu de + 1,1%.
Toutefois, cette différence s'explique surtout par l'impact, sur l'ensemble des dépenses des EPIC, de la diminution de la dotation du CNES 3 ( * ) , faible en pourcentage (- 1,8 %), mais non négligeable en valeur absolue (- 22 millions d'euros).
A l'inverse, la progression des moyens des autres institutions de recherche semble, globalement, satisfaisante (+ 7,7 %) sous l'effet de la majoration des crédits de l'Institut Pasteur de Paris (+ 3 millions d'euros) et de l'ANRS (+ 2 millions d'euros) ainsi que de l'ajout des dépenses des centres de recherches en mathématiques (1,80 million d'euros), alors que la plupart des autres institutions connaissent une stagnation de leurs moyens.
2. Des changements de nomenclature
a) Les modifications de périmètre
La sortie du BCRD des crédits du Comité national d'éthique entraîne la suppression de la ligne correspondante au sein du budget de la recherche (article 30 du chapitre 66-50).
b) Les interventions du ministère
En préfiguration de la mise en oeuvre de la LOLF, plusieurs dotations sont regroupées en un nouveau chapitre expérimental 59-01, dénommé « Orientation et pilotage de la recherche ».
Ne subsiste de l'ancien chapitre 66-05, qui comprenait les crédits du Fonds national de la science, que les dotations des génopoles (article 60) et du consortium national de recherche en génomique (article 50).
La nouvelle Agence nationale pour la recherche (ANR), qui sera pourvue de 350 millions d'euros, grâce au produit des privatisations, devrait prendre le relais des FNS et FRT. Cependant, les engagements pris, jusqu'à fin 2004, par les deux fonds, seront couverts par des crédits inscrits au budget de la recherche de 2005.
c) Les autres nouveautés
Deux nouvelles lignes budgétaires apparaissent par ailleurs, en 2005, qui financent les subventions versées :
- à des centres de recherche en mathématiques 4 ( * ) ;
- au centre d'étude du polymorphisme humain (fondation Jean Dausset).
3. Les principales évolutions
a) Les mesures générales
On note un réajustement, dans l'ensemble, du niveau des crédits de paiement (CP) des organismes, dont le montant était souvent -comme on l'a vu- devenu très décalé par rapport à celui des autorisations de programme (AP) correspondantes.
Cette évolution bénéficie surtout aux établissements les plus en difficulté, à savoir le CNRS, l'INRA, l'INSERM et l'INRIA, pour les EPST, et l'ADEME, pour les EPIC ;
La progression des moyens de fonctionnement et d'investissement des laboratoires constitue l'une des principales priorités de ce budget avec le renforcement de l'emploi scientifique.
De ce dernier point de vue, le projet de budget de la recherche pour 2005 est marqué par :
- la consolidation des 550 emplois, transformés, en 2004, en postes de contractuels, avant d'être rétablis comme postes de titulaires, ainsi répartis :
- un taux de renouvellement des effectifs de 4 %, qui permettra le maintien, en 2005, du nombre de chercheurs statutaires dans les EPST ;
- la création de 200 postes d'accueil de haut niveau afin d'attirer des chercheurs étrangers vers les institutions de recherche françaises ;
- enfin, 259 transformations d'emplois destinées à améliorer le déroulement des carrières et à adapter la structure des effectifs à l'évolution des besoins des organismes.
Par ailleurs, des mesures spécifiques sont prévues en faveur des jeunes chercheurs :
- 4.000 nouvelles allocations de recherche seront attribuées à la rentrée universitaire de 2005 ;
- le nombre 5 ( * ) de conventions industrielles de formation par la recherche (CIFRE) augmente de 40 ;
- l'accueil de post-doctorants dans les organismes de recherche fait l'objet - comme il se doit - d'une particulière attention (600 contrats ont été créés à cet effet en 2003 et 2004 ; le programme « Initiative post-docs » permet, de son côté, des recrutements statutaires ; 5.000 euros doivent être distribués aux 100 meilleurs candidats au retour en France ; enfin, 2 millions d'euros seront consacrés, en 2005, à la résorption des libéralités 6 ( * ) ).
b) Les mesures ponctuelles
Plus ponctuellement, on observe :
- l'achèvement de la construction de certains grands équipements comme le synchrotron SOLEIL (+ 25 millions d'euros) ;
- la poursuite du renouvellement de la flotte océanographique de l'IFREMER ;
- la mise en service, en ce qui concerne l'IPEV, de la station polaire franco-italienne « Concordia » ;
- l'accompagnement des interventions confiées à l'ADEME 7 ( * ) par le « plan Climat » qui, en même temps que le réajustement de ses crédits de paiement à ses autorisations de programme, explique la forte augmentation de sa dotation au sein du budget de la recherche.
c) Les priorités thématiques
Sur le plan thématique, 2005 verra :
- dans le domaine des sciences de la vie , la mise en place de l'Institut national du cancer et la poursuite de la structuration des canceropoles, ainsi que le lancement ou la continuation de programmes sur les maladies neurologiques et mentales, les maladies rares, certaines maladies infectieuses, la génomique végétale, animale et microbienne, en liaison avec le Plan national « santé-environnement » et le soutien gouvernemental au secteur des biotechnologies ;
- en ce qui concerne l' énergie et le développement durable , seront privilégiés les travaux sur l'hydrogène et la pile à combustible, la séquestration du carbone et la mise en oeuvre du « Plan véhicule propre et économe ».
D. LES GRANDES RÉFORMES EN CHANTIER
1. La LOLF
a) Une mission interministérielle
La recherche se voit regroupée, avec l'enseignement supérieur, au sein d'une mission interministérielle qui comprend 13 programmes, dont 4 sont dirigés par le ministère de la rue Descartes.
Il s'agit des programmes :
- « orientation et pilotage de la recherche » (dont les moyens ont été rassemblés, à titre expérimental, dans le nouveau chapitre 59-01 précité) ;
- « recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » ;
- « recherches dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources » ;
- « recherche spatiale ».
Par sa partie « enseignement supérieur », la mission interministérielle ne concerne pas exclusivement des activités de recherche, comme en témoigne l'existence d'un programme « vie étudiante » ou d'une action consacrée à la formation initiale (qui n'est pas véritablement une formation à la recherche) dispensée au cours du premier cycle des études universitaires.
b) De nombreuses actions
La déclinaison des programmes en action révèle une répartition thématique du programme « recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », presque identique à celles de la recherche universitaire, au sein du programme commun à celle-ci et aux formations supérieures, avec l'individualisation des domaines suivants :
- sciences de la vie, biotechnologies et santé ;
- mathématiques, sciences et techniques de l'information et de la communication (STIC) ;
- physique nucléaire et hautes énergies ;
- sciences de la terre, de l'univers et de l'environnement ;
- sciences de l'homme et de la société.
Les principales différences tiennent à l'évocation, pour « satisfaire » le CEA, des biotechnologies et de la santé, aux côtés des sciences de la vie et à celle des micro et nanotechnologies, avec les mathématiques et les STIC, dans le programme du ministère de la recherche qui comprend, par ailleurs, une action spécifique en faveur des « très grandes infrastructures de recherche ».
Il n'y a pas, en dehors de l'espace, d'actions entièrement consacrées à la recherche technologique parmi les programmes du ministère de la recherche, sans doute pour ne pas dissocier, de façon stérile, recherche fondamentale et appliquée (en effet, la première est toujours susceptible d'être valorisée et la recherche technologique doit s'appuyer sur une recherche en amont de premier plan).
En revanche, une action « nouvelles technologies de l'énergie » figure, à la demande du CEA, au sein du programme « recherche dans le domaine de l'énergie », mais ce dernier sera géré par le ministère de l'industrie, responsable, par ailleurs, de la recherche industrielle (qui comprend des actions concernant les technologies de base et leur diffusion ainsi que les recherches stratégiques).
Le problème de la convergence entre la réforme du budget de l'Etat par la LOLF, et la mise en place d'un nouveau cadre budgétaire et comptable des EPST, est essentiel , notamment pour la mise au point d'indicateurs de performance.
2. Les autres nouvelles initiatives
a) La création de l'ANR
Sans attendre la future loi de programmation pour la recherche, l'Agence nationale pour la recherche (ANR), qui prendre la forme juridique d'un GIP (groupement d'intérêt public) devrait être opérationnelle dès le 1 er janvier 2005.
Ce sera une structure légère, gérée par une administration de mission, associant à ses décisions les différents acteurs, publics et privés, de la recherche, fonctionnant comme une agence de moyens.
Son rôle sera de soutenir, en fonction des priorités scientifiques et technologiques définies par le gouvernement, les activités de recherche fondamentales et appliquées, l'innovation, et les partenariats public-privé.
Elle devrait prendre, à cet effet, comme indiqué plus haut, le relais du FNS et du FRT, en aidant des projets évalués puis sélectionnés de façon plus rigoureuse et transparente qu'auparavant.
Elle disposerait de 350 millions d'euros prélevés sur le produit des privatisations 8 ( * ) , auxquels pourraient venir s'ajouter des crédits non consommés, de même origine, destinés initialement aux fondations pour la recherche 9 ( * )
b) Les incitations fiscales
A compter de 2004, ont été prises de nombreuses mesures tendant à améliorer les dispositifs existants d'incitation fiscale aux activités de recherche et développement (crédit d'impôt recherche) ou à en instaurer de nouveaux, avec des exonérations en faveur :
- des jeunes entreprises innovantes (JEI) ;
- des projets des entreprises implantées dans des pôles de compétitivité.
Par ailleurs, le champ d'intervention des Fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI) se trouve élargi par l'article 21 de la présente loi de finances.
Au subventionnement de structures de recherche, s'ajoutent donc des aides directes, budgétaires ou fiscales, à des projets auxquels participent des entreprises.
L'accroissement de l'effort de recherche de ces dernières, inférieur à celui de leurs concurrentes dans les pays étrangers, et le développement des partenariats public-privé constituent l'une des principales priorités de l'actuel gouvernement.
* 3 Hors crédits défense. En incluant ces derniers, la dotation du CNES devrait augmenter, comme promis par le gouvernement, de 1 %.
* 4 Le CEPREMAP (Centre d'études prospectives d'économie mathématique appliquées à la planification), le CIRM (Centre international de recherche en mathématique) et le CIMPA (Centre international de mathématiques pures et appliquées).
* 5 1.200.
* 6 De façon à assurer une couverture sociale complète à de jeunes thésards boursiers qui n'en bénéficient pas.
* 7 L'ADEME est aussi subventionnée par les ministères de l'écologie et de l'industrie.
* 8 Compte d'affectation spéciale de cession de titres, parts et droits de sociétés appartenant à l'Etat.
* 9 Créées par la loi n° 2003-709 du 1 er août 2003, relative au mécénat, aux associations et aux fondations, les fondations de recherche, destinées à encourager le cofinancement public-privé d'activités de recherche par des incitations fiscales (déduction de 60 % des versements dans la limite de 0,5 % du chiffre d'affaires pour les entreprises et de 20 % du revenu imposable pour les particuliers), ne paraissent pas avoir rencontré le succès escompté.