Note de présentation des crédits des Services communs et urbanisme pour 2005

SENAT

INTRODUCTION

Les crédits du fascicule I « Services communs et urbanisme » du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer s'élèveront à 4,27 milliards d'euros pour 2005 . Ce chiffre, stable par rapport à 2003 (- 0,03 %), n'est toutefois pas très significatif en raison :

- d'une part, de modifications intervenues dans les structures gouvernementales ;

- d'autre part, de transferts internes à la section budgétaire , résultant des expérimentations réalisées dans le cadre de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ;

- enfin, de transferts entre sections budgétaires , résultant également (mais pas seulement), d'expérimentations dans le cadre de la LOLF.

Le tableau ci-dessous apporte une indication sur l'ampleur de ces redéploiements, davantage qu'il ne renseigne sur l'évolution réelle des moyens de la section « Services communs et urbanisme ».

Si l'on neutralise les effets des modifications de structures ministérielles d'une part, et ceux des transferts entre sections d'autre part, l'évolution du budget des « services communs » (hors urbanisme) peut être évaluée à + 1,2 %. Les crédits de l'urbanisme augmentent, quant à eux, de 1,5 %.

Evolution du budget des services communs et de l'urbanisme

(en millions d'euros)

	Budget voté 2004	PLF 2005	Evolution
titre III	4.212,4	4.057,5	-3,6 %
dont personnel	3.536,2	3.486,9	-1,4 %
dont fonctionnement	676,1	570,6	-15,6 %
titre IV	1,1	12,3	1018 %
total dépenses ordinaires	4.213,4	4.069,8	-3,4 %
titre V	14,2	127,9	800 %
titre VI	49,9	78,6	57,5 %
total dépenses en capital (CP)	64,1	206,5	222 %
total moyens de paiement (DO+CP)	4.277,5	4.276,3	-0,03 %
total autorisations de programme (AP)	74,5	219	194 %

I. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. UNE IMPORTANTE RÉDUCTION DES EFFECTIFS

1. Des effectifs réduits de manière sensible

Pour 2005, le budget des services communs enregistrera 1.725 suppressions d'emplois et 1.403 suppressions nettes d'emplois . Il s'agit de la réduction des effectifs la plus importante depuis plusieurs années, comme en témoigne la rétrospective ci-dessous.

Effort de réduction des effectifs du ministère de l'équipement, des transports
et du logement (suppressions nettes)

Par ailleurs, il faut aussi observer que cette réduction est significative par rapport aux autres budgets. Rappelons que le projet de loi de finances 2005 prévoit, au total, 10.211 suppressions d'emplois et 7.188 suppressions nettes d'emplois. La règle du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux a été appliquée par le ministère de l'équipement.

Les 1.725 suppressions d'emplois porteront sur 19 emplois contractuels et 1.706 emplois de titulaires, en premier lieu les agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat (457 emplois supprimés) et les ouvriers des parcs et ateliers (- 470) mais également les dessinateurs (- 196), les chefs d'équipe d'exploitation des travaux publics de l'Etat (- 104) et les adjoints administratifs des services déconcentrés (- 137).

Les créations d'emplois (+ 322) concerneront notamment 65 emplois d'inspecteurs de 3 ^ème classe du permis de conduire et de la sécurité routière, destinés à améliorer les conditions de passage de l'examen du permis de conduire et à faire face à l'allongement de la durée de l'épreuve. 100 emplois de ce type ont été créés en 2004.

2. Une faible progression de la masse salariale

Pour 2005, l'effet des accords salariaux et de la revalorisation des rémunérations ^{1 ( * )} s'élèvera à 11,5 millions d'euros pour le budget des services communs et de l'urbanisme, soit seulement 0,31 % des dépenses de personnel.

A cela il faut ajouter quelques mesures de réforme statutaire, de revalorisation indemnitaire et de pyramidage des corps, parmi lesquelles on peut mentionner la revalorisation du point fonction publique intervenue le 1 ^er janvier 2004, dont le coût au projet de loi de finances 2005 est de 11,6 millions d'euros .

3. Le poids des « services votés »

En raison de sa nature de budget de personnel et de fonctionnement, le budget des services communs est extrêmement rigide.

Le poids des services votés en matière de dépenses de personnel est impressionnant ( 99,14 % des crédits ) et la « marge de manoeuvre » réduite, sauf à réviser le poids des services votés et donc à réformer l'organisation du ministère.

De fait, le ministère s'était employé à une véritable révision de ses services votés dans le projet de loi de finances pour 2004. Pour 2005, s'agissant des dépenses de personnel, le poids des services votés est, d'après les informations fournies par le ministère, identique à ce qu'il était en 2004 (3.637,54 millions d'euros).

La

B. DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT SOUS FORTE CONTRAINTE

Les dépenses de fonctionnement du ministère de l'équipement, des transports et du logement font l'objet, depuis plusieurs années déjà, de mesures d'économies .

• Le ministère mène une politique de rationalisation des dépenses et de réorganisations de son administration centrale : gestion centralisée des dépenses de fonctionnement, mises en concurrence, dotations sous enveloppes fongibles, maîtrise des dépenses de téléphonie (notamment : mise en concurrence des opérateurs ayant permis de bénéficier de tarifs en baisse) et d'informatique.

• En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement des services déconcentrés : entre 1997 et 2002, les dotations budgétaires de fonctionnement des services déconcentrés ont été réduites de 10 % hors inflation. En 2003, les mesures de régulation opérées tant sur la loi de finances initiale que sur les reports, ont conduit à une réduction de 13 % des moyens de fonctionnement des services déconcentrés. Pour 2004, la loi de finances initiale, déjà en diminution de 0,6 % par rapport à 2003, subit un gel de 2,4 %. Cette mesure est aggravée par un gel de 43 % du montant des reports. D'après les informations fournies par le ministère :

« Ces diminutions successives des moyens conduisent à un niveau de fonctionnement des services déconcentrés jamais atteint et que les gains de productivité obtenus par la maîtrise des dépenses et la politique de contrôle de gestion et de conseil aux services ne permettent plus raisonnablement de compenser. Certains services sont en très grande difficulté et ont généré des dettes » .

« En PLF 2005, les moyens du chapitre ^{2 ( * )} augmenteront globalement, à périmètre constant, d'environ 2 millions d'euros ce qui permettra de soutenir les besoins de formation des services, de supporter l'augmentation des loyers, et d'accompagner les projets de réorganisations. Une autre augmentation de 2 millions d'euros (article 40) est également enregistrée sous l'effet d'un redéploiement de crédits informatiques, destiné à uniformiser l'inscription des moyens de fonctionnement informatiques entre tous les services déconcentrés du ministère ».

C. L'APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF) ET LA DÉCENTRALISATION DEVRAIENT ÊTRE DE PUISSANTS LEVIERS DE RÉORGANISATION

1. La décentralisation : un puissant levier de réformes

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit des transferts de compétence qui affecteront le périmètre d'activité du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer. Les domaines concernés sont les suivants :

- les routes nationales (article 18 de la loi précitée) ;

- les aérodromes civils (article 28) de la loi précitée ;

- les ports (article 30) de la loi précitée ;

- le logement social et la construction (chapitre III de la loi précitée).

Cette loi prévoit, pour son application, des mises à disposition et transferts de services et d'agents. Le ministère a procédé à une évaluation des effectifs transférés par domaine, qui indique qu'environ 30.000 emplois sont concernés par les transferts . Il est cependant précisé que cette évaluation doit être affinée à l'avenir par des enquêtes nationales et des constats élaborés localement entre le préfet et le président de l'exécutif de la collectivité bénéficiaire du transfert de compétence.

Le détail par domaine des transferts d'emplois est aujourd'hui estimé ainsi :

Transferts d'emploi en conséquence de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004
Estimations

(en nombre d'emplois)

Routes départementales ^3 ( * )	24.000
Routes nationales d'intérêt local ^4 ( * )	5.000
Ports	600
Ecoles de la marine marchande	230
Aérodromes	100
Voies navigables	200

L'article 104 de la loi précitée exclut les parcs de l'équipement qui ne sont donc pas transférés dans l'immédiat. Dans un délai de trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi, le gouvernement doit déposer devant le Parlement un rapport sur le fonctionnement et l'évolution de ces parcs.

On peut donc s'attendre, au cours des prochaines années, à de profondes modifications du périmètre du ministère.

2. La mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) : une responsabilisation des gestionnaires, une réorganisation du ministère

a) La redistribution entre missions des crédits des « services communs »

Le budget des services communs et de l'urbanisme regroupe des crédits qui, en réalité, sont de natures très diverses. En 2001, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000, la Cour des comptes écrivait :

« Tant la variété des supports budgétaires du domaine de l'équipement et des transports que les multiples variations de périmètre enregistrées au cours des cinq années passées mettent en évidence la mauvaise lisibilité des moyens mis en oeuvre pour ces politiques publiques et l'opacité des évolutions » .

Ce constat est, plus que jamais, valable en 2005...

En 2006, l'application pleine et entière de la LOLF devra rendre les évolutions des crédits de l'équipement plus lisible. Le budget des services communs et de l'urbanisme a vocation à être redistribué entre plusieurs missions détaillées ci-dessous, dans le cadre de la mise en oeuvre d'une approche globalisée se focalisant sur des objectifs et des indicateurs de performance, plutôt que sur la description purement factuelle des moyens mis en oeuvre.

L'actuel budget des services communs et de l'urbanisme sera ainsi redistribué dans les missions et programmes suivants :

- Mission « Transports » : programmes « réseau routier national », « sécurité routière », « transports terrestres et maritimes », « sécurité et affaires maritimes », « météorologie » et « soutien des politiques d'équipement » ;

- Mission « Politique des territoires » : programmes « stratégie en matière d'équipement », « aménagement, urbanisme et ingénierie publique », « information géographique et cartographique », « tourisme » ;

- Mission « Ville et logement » : programme « équité sociale et territoriale et soutien » et « développement et amélioration de l'offre de logement ».

Il faut se féliciter de cette redistribution thématique des crédits de la section « services communs et urbanisme » car elle permettra une analyse des moyens mis en oeuvre au regard des politiques menées et des résultats obtenus.

Malheureusement, des trois missions mentionnées ci-dessus, seule la mission « Ville et logement » a fait l'objet, à ce jour, d'un avant-projet annuel de performance. Votre rapporteur spécial n'a pas encore pu prendre connaissance de l'avant-projet relatif à la mission « Politique des territoires », qui permettra de porter un jugement sur les objectifs et les indicateurs retenus pour l'urbanisme.

b) La réorganisation du ministère

La mise en oeuvre de la LOLF induit nécessairement une modification des structures administratives, actuellement à l'étude dans le cadre de la « Stratégie ministérielle de réforme (SMR) 2004-2007 ». Parmi les évolutions envisagées figurent :

- la mise en place d'un secrétariat général ;

- la rénovation de l'administration centrale au travers notamment de la réorganisation des directions et directions générales en nombre plus réduit ;

- la définition et l'expérimentation des principes d'organisation des directions régionales de l'équipement ;

- le repositionnement des services déconcentrés.

La SMR tire donc les conséquences des deux évolutions majeures que sont la décentralisation, d'une part, et la mise en oeuvre de la LOLF d'autre part. Sa mise en oeuvre devra se concrétiser au cours des prochaines années.

*

Votre rapporteur spécial note que le budget des services communs du ministère de l'équipement, des transports et du logement, sera stable en 2005 en raison d'une réduction significative des effectifs pour 1.403 emplois.

Cet effort traduit une volonté de réforme, qui se poursuivra avec la mise en oeuvre de deux réformes essentielles : la décentralisation d'une partie de ses activités concernant les routes, mais également le logement, et la réorganisation du ministère autour de programmes et de missions, conformément à la lettre et à l'esprit de la LOLF.

* ¹ Application du protocole Durafour du 9 février 1992 et de l'accord salarial du 10 février 1998

* ² Il s'agit du chapitre 34-97 « Moyens de fonctionnement des services déconcentrés ».

* ³ Services actuellement mis à disposition des départements dans le cadre de leurs missions et devant être transférés (article 104 de la loi précitée).

* ⁴ Estimation effectuée sur la base d'une hypothèse d'un transfert de 20.000 km, la constitution du futur réseau routier national devant faire l'objet d'un décret.