M. Roland du LUART
II. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU BUDGET DE LA JUSTICE POUR 2005 : LA LOI DE PROGRAMMATION EN VITESSE DE CROISIÈRE
A. APERÇU GÉNÉRAL
Le projet de budget du ministère de la justice pour 2005 répond à cinq objectifs principaux :
• poursuivre l'effort engagé pour revaloriser le budget de la justice , en particulier avec la mise en oeuvre de la loi d'orientation de programmation pour la justice (LOPJ) n° 2002-1138 du 9 septembre 2002, à travers sa troisième année d'application (voir infra pour son bilan d'application).
Le montant total des crédits du ministère de la justice pour 2005 s'élève à 5.461 millions d'euros, en hausse de 4% 3 ( * ) par rapport à 2004, alors que le budget de l'Etat évolue selon l'inflation (+ 1,8 %) . La progression inscrite dans le budget de 2004 était de 4,9 %.
Cette forte augmentation du budget de la justice s'inscrit dans une augmentation constante, depuis de nombreuses années , des moyens de la justice. Cet effort important de la Nation n'épargne pas, bien au contraire le ministère de la justice d'un effort pour une meilleure gestion.
Evolution du budget de la justice depuis 2001
(en milliards d'euros)
|
Année |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
Montant |
4,435 |
4,688 |
5,037 |
5,283 |
5,461 |
|
Evolution n / n-1 (en %) |
+ 6,6 % |
+ 5,7 % |
+ 7,4 % |
+ 4,9 % |
+ 4,0 % |
Source : chancellerie
La justice représentera l'an prochain 1,89 % du budget de l'Etat.
La part du budget de la justice dans le budget de l'Etat a progressé chaque année depuis 1995 :
Part du budget de la justice dans le budget de l'Etat
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
1,49 % |
1,51 % |
1,51 % |
1,55 % |
1,56 % |
1,62 % |
1,68 % |
1,74 % |
1,84 % |
1,86 % |
1,89 % |
Source : chancellerie
• renforcer les effectifs dans des secteurs prioritaires . Au total, 1.070 créations nettes d'emplois sont prévues en 2005 pour le ministère de la justice qui bénéficiera ainsi de la plus forte hausse des effectifs des différents départements ministériels (comme l'an dernier). Par comparaison, pour l'ensemble des ministères le nombre de créations d'emplois s'élève à 3.023 et celui des suppressions à 10.211 (solde : - 7.188).
Le nombre total d'emplois du ministère de la justice s'établira en 2005 à 72.460.
Evolution du nombre d'emplois au ministère de la justice
|
|
2004 |
2005 |
Evolution |
|
Créations d'emplois
|
|
|
|
|
Effectifs budgétaires |
71.390 |
72.460 |
1,5 % |
Source : chancellerie
• accroître les moyens de fonctionnement avec une hausse moyenne de 8 %.
• consolider l'effort d'investissement , notamment pour accélérer la rénovation des établissements pénitentiaires et leur sécurisation ainsi que pour accroître les capacités de ces établissements.
• développer les expérimentations en vue de la mise en oeuvre complète de la LOLF, à compter du 1 er janvier 2006
La structure du budget de la justice pour 2005 se présente de la manière suivante :
Structure du budget de la justice - Comparaison-2003-2004-2005
(en millions d'euros)
|
|
2003 |
2004 |
2005 |
|||
|
Montant |
% |
Montant |
% |
Montant |
% |
|
|
Dépenses ordinaires |
4.734 |
94 % |
4.962 |
94 % |
5.149 |
94 % |
|
Dépenses en capital |
302 |
6 % |
322 |
6 % |
312 |
6 % |
|
Total |
5.036 |
100 % |
5.283 |
100 % |
5.461 |
100 % |
Source : chancellerie
Ces données témoignent d'une réelle priorité en faveur d'un secteur dont la population attend de plus en plus.
Pour autant, votre rapporteur spécial considère que la pertinence d'un budget ne se juge pas exclusivement à l'aune des augmentations (ou réductions) de crédits. Encore convient-il de considérer la juste utilisation de l'effort consenti par les contribuables. A cet égard, le ministère de la justice se doit de poursuivre ses efforts en matière de gestion, ceux-ci ne constituant pas un obstacle à une amélioration du « rendu de la justice ».
B. LA POURSUITE DE L'APPLICATION DE LA LOI D'ORIENTATION POUR LA JUSTICE
L'exercice 2005 sera la troisième année d'application de la loi d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ n° 2002-1138 du 9 septembre 2002), dont la mise en oeuvre s'étale sur 5 ans (2003-2007).
Votre rapporteur spécial a déjà évoqué, en se faisant l'écho d'observations de la cour des comptes (voir supra , partie IC), les difficultés prévisibles d'évaluation de l'application de la LOPJ, tenant à des divergences entre le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et la chancellerie sur l'interprétation des dispositions de son article 2 concernant la définition des crédits imputables à la LOPJ.
1. Le rappel des moyens prévus par LOPJ
La LOPJ a prévu, sur 5 ans :
- la création de 10.100 emplois budgétaires permanents : 950 magistrats, 3.500 fonctionnaires et agents des services judiciaires, 3.740 personnels de l'administration pénitentiaire, 1.250 personnels de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), 180 agents pour l'administration centrale et 480 postes pour la justice administrative. S'ajoutent à ces créations le recrutement sur crédits de vacation de juges de proximité et d'assistants de justice, pour un équivalent plein temps de 580 emplois. ;
- l'ouverture de 3,65 milliards d'euros de dépenses supplémentaires en dépenses ordinaires et crédits de paiement couvrant les créations d'emplois, les mesures relatives à la situation des personnels, le fonctionnement, les actions d'intervention et les équipements de l'administration centrale, des juridictions judiciaires et administratives ainsi que des services chargés de l'exécution des décisions de justice (administration pénitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse). Les dépenses ordinaires programmées s'élèvent à 2,775 milliards d'euros ;
- le montant des autorisations de programme nécessaires au financement des investissements prévus est fixé à 1,750 milliard d'euros (doublement du niveau moyen annuel des investissements du ministère de la justice).
L'article 2 de la loi indique, dans son premier alinéa, que ces crédits sont destinés à couvrir « le coût des créations d'emplois, des mesures relatives à la situation des personnels, du fonctionnement, des actions d'intervention et des équipements de l'administration centrale du ministère de la justice, des juridictions de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif ainsi que des services chargés de l'exécution des décisions de justice » et son troisième alinéa ajoute que ces crédits « s'ajoutent à la reconduction annuelle des moyens d'engagement et de paiement ouverts par la loi de finances initiale pour 2002 et à ceux nécessaires pour faire face aux conséquences, sur le coût des rémunérations, des mesures générales d'augmentation et des ajustements pour tenir compte de la situation réelle des personnels ».
L'annexe de la loi répartit ces crédits par objectifs et par directions :
|
Objectifs |
Emplois créés |
Dépenses ordinaires |
Investissement |
|
Améliorer l'efficacité de la justice |
4.397 (dont 3.737 pour les services judiciaires, 480 pour les juridictions administratives et 180 pour l'administration centrale) |
1.329 millions d'euros |
382 millions d'euros en autorisations de programme |
|
Adapter le droit pénal à l'évolution de la criminalité et développer l'effectivité de la réponse pénale |
3.600 (dont 410 dans les services judiciaires et 3.190 dans les services pénitentiaires) |
762 millions d'euros |
1.198 millions d'euros en autorisations de programme |
|
Prévenir et traiter plus efficacement la délinquance des mineurs |
1.988 (dont 188 dans les services judiciaires, 550 dans les services pénitentiaires, 1250 dans les services de la protection judiciaires de la jeunesse ) |
423 millions d'euros |
170 millions d'euros en autorisations de programme |
|
Améliorer l'accès des citoyens au droit et à la justice |
115 |
262 millions d'euros |
/ |
|
Directions et services |
Nombre d'emplois |
Dépenses ordinaires |
Investissement |
|
Services judiciaires |
4.450 (dont 950 magistrats et 3.500 fonctionnaires |
1.207 millions d'euros |
277 millions d'euros d'autorisations de programme |
|
Conseil d'Etat et juridictions administratives |
480 |
14 millions d'euros |
60 millions d'euros |
|
Administration pénitentiaire |
3.740 |
801 millions d'euros |
1.313 millions d'euros |
|
Protection judiciaire de la jeunesse |
1.250 |
293 millions d'euros |
55 millions d'euros |
|
Administration centrale |
180 |
360 millions d'euros |
45 millions d'euros |
Source : rapport au Parlement sur l'exécution de la LOPJ pour 2003
2. L'état d'avancement de la programmation
a) Les difficultés méthodologiques
La présentation de l'exécution budgétaire de la LOPJ se heurte , d'une part, à des difficultés méthodologiques liées à son interprétation , comme la Cour des comptes l'a évoqué dans son rapport sur l'exécution de l'exercice 2003 (voir supra , partie I) et, d'autre part, au choix des critères de rattachement des crédits et des dépenses de l'année budgétaire à la loi de programmation .
Ces difficultés tiennent également au fait que l'annexe de la loi identifie les moyens en crédits et en création d'emplois, à la fois par objectifs et par directions et services, à l'exception toutefois du service de l'accès au droit à la justice et à la politique de la ville (SADJPV).
En ce qui concerne le premier point , les chiffres présentés dans le présent rapport budgétaire, issus du rapport au Parlement sur l'exécution de la LOPJ pour 2003 , en dépenses ordinaires, autorisations de programme et crédits de paiement, ont été obtenus, sur la base de la loi de finances pour 2003, après déduction des crédits et autorisations se rapportant aux mesures suivantes, qui sont hors LOPJ :
- les mesures explicitement visées à l'article 2 de la loi concernant les crédits nécessaires aux conséquences, sur le coût de la rémunération, des mesures générales d'augmentation et des ajustements pour tenir compte de la situation réelle des personnels ;
- le GVT (« glissement vieillesse technicité ») ;
- les pensions et leur revalorisation ;
- les mesures s'assimilant à la revalorisation des rémunérations (régime de retraite additionnelle) ;
- les mesures dites de « périmètre » et, notamment, de transfert de compétence ;
- les mesures d'ajustement décidées en 2002, étendues en année pleine ;
- les mesures décidées antérieurement au vote de la LOPJ ;
- les frais de justice.
En ce qui concerne le second point d'ordre méthodologique , le choix a été opéré de présenter l'exécution budgétaire de la loi par directions et services. En effet, l'absence de comptabilité analytique rend le « fléchage » des crédits et des dépenses par objectifs de la LOPJ trop aléatoire et donc difficile à consolider.
La mise en place d'un dispositif permettant d'identifier les dépenses LOPJ pour l'ensemble de l'exécution budgétaire est difficilement envisageable pour des raisons techniques et de coût.
Toutefois, pour l'exécution du budget 2005, la direction de l'administration générale et de l'équipement du ministère de la justice (DAGE) a indiqué qu'il serait possible d'identifier une valeur « LOPJ » dans un des axes d'analyse du système ACCORD. A la demande de cette direction, le service à compétence nationale ACCORD (SCNA) pourrait au moment de l'arrêté des comptes, à la fin de l'exercice 2004, introduire cette nouvelle référence. Toutefois les dépenses identifiées seraient limitées à celles de l'administration centrale.
b) Les principaux résultats
Votre rapporteur spécial a souhaité publier les tableaux figurant dans le rapport annuel au Parlement sur l'exécution de la LOPJ 4 ( * ) , concernant :
- les créations d'emplois ;
- les dépenses ordinaires ;
- les investissements.
Ces tableaux font apparaître les résultats de l'exercice 2003, les résultats provisoires de 2004, ce que prévoit le projet de loi de finances pour 2005 et l'effort qui reste à accomplir durant les deux derniers exercices de la programmation (2006 et 2007).
Compte tenu de la difficulté de l'exercice, votre rapporteur spécial a jugé utile de publier ci-après le commentaire de ces tableaux, extrait du rapport au Parlement précité .
De ces tableaux, il résulte principalement que :
- à la fin de l'année 2005, c'est à dire après trois exercices sur cinq, le taux d'exécution de la LOPJ s'élèvera à 52 % pour les créations d'emplois et à 55 % pour les dépenses ordinaires ;
- au 31 juillet 2004, le taux d'engagement des autorisations de programme s'établissait à 44 %, alors même que, après une année et demie d'application, le taux théorique serait de 30 %. Il existe un décalage dans le temps entre les autorisations de programme et les crédits de paiement, compte tenu des délais de préparation des projets. De la sorte, le montant des crédits de paiement devrait monter en puissance au cours des prochains exercices.
De tels résultats sont encourageants, eu égard au caractère ambitieux de la programmation initiale et au contexte budgétaire difficile.
Commentaire sur les tableaux
concernant les
créations d'emplois et les dépenses ordinaires
Ces tableaux présentent les mesures nouvelles obtenues chaque année depuis 2003 en loi de finances au titre de la LOPJ. Ils concernent par conséquent les exercices 2003, 2004 et 2005. Les informations sont extraites des «bleus» du ministère de la justice.
Il convient de rappeler à ce stade que les dépenses se rapportant à l'exécution des dépenses correspondant à des mesures LOPJ ne sont pas identifiées en tant que telles par les systèmes d'information au moment de leur paiement. Les seules informations disponibles de manière fiable concernent donc les crédits programmés en loi de finances. Elles incluent les moyens nouveaux de catégorie 12 et les mesures d'ajustement de catégorie 10 qui correspondent à l'extension en année pleine de mesures accordées en année partielle (c'est le cas notamment des mesures indemnitaires).
La méthode de computation retenue pour calculer le pourcentage d'exécution de la loi de programmation distingue le raisonnement en dépenses cumulées, qui s'applique aux dépenses de fonctionnement et aux dépenses de personnels, et le raisonnement en dépenses linéaires, qui s'applique aux dépenses pour lesquelles il n'existe pas de services votés.
1. Le décompte en cumul :
1.1 Les dépenses de fonctionnement :
Il s'agit des dépenses de fonctionnement courant, qui incluent les vacations et les subventions de fonctionnement aux établissements publics, y compris pour la partie servant à rémunérer les créations d'emplois dont bénéficient ces derniers en application de la LOPJ.
La consommation du «droit de tirage LOPJ» a été calculée, pour chacune des tranches appelées, sur la totalité de la période de programmation. Ainsi le crédit ouvert en 2003 a été multiplié par 5 (car il couvre les années 2003, 2004, 2005, 2006 et 2007), celui ouvert en 2004 a été multiplié par 4 (pour les années 2004, 2005 et 2006) et celui ouvert en 2005 a été multiplié par 3 (pour 2005, 2006 et 2007).
Une exception doit cependant être signalée pour les crédits de fonctionnement attribués au service de l'accès au droit (SAD). Quoique identifié en tant que tel dans la programmation des crédits LOPJ, ce service ne dispose pas de moyens propres et, budgétairement, ses crédits s'imputent sur le chapitre 37-92 qui regroupe les moyens de fonctionnement de la direction des services judiciaires (DSJ). En 2003 et en 2005, une partie des mesures nouvelles obtenues sur ce chapitre a été affectée à une dotation de premier équipement pour la création de maisons de justice et du droit (MJD), conformément à la LOPJ. Mais cette dotation, bien que définitivement acquise au chapitre 37-92 par le biais des services votés, ne bénéficie au SAD que pour une seule année.
Au regard de la consommation du droit de tirage de chacun des services sur la LOPJ, elle doit donc être comptabilisée :
- d'une part, en linéaire au bénéfice du SAD pour l'année au cours de laquelle elle est attribuée à ce service ;
et d'autre part, en cumulé, au bénéfice de la DSJ à partir de l'année suivante puisque c'est à cette direction que reviennent les crédits acquis au titre des services votés.
1.2. Les dépenses de personnel :
Dans la mesure où elles donnent lieu à reconduction automatique dans le cadre des services votés, les dépenses de personnel s'apprécient également en cumul.
Or, en matière de dépenses de personnel, la règle du cumul appliquée aux prévisions de dépenses conduit à une surestimation de la consommation du droit de tirage. En effet, les crédits nécessaires à la rémunération des créations d'emplois sont par construction supérieurs aux besoins réels puisque d'une part, ils sont évalués sur la base d'un coût moyen d'emploi correspondant à l'indice médian du grade alors que les emplois créés le sont à l'indice de début et que d'autre part il existe, du fait des délais de formation, un décalage entre le moment où les postes sont créés et celui où ils sont effectivement pourvus, ce qui conduit à un taux de vacances constant de l'ordre de 3 %. Il en résulte une consommation des crédits de personnels systématiquement inférieure au montant de crédits ouverts.
Pour autant, il n'est pas possible de limiter le décompte de la consommation LOPJ aux dépenses exécutées puisque les vacances de postes s'apprécient globalement sans qu'il soit possible de distinguer, parmi les vacances d'emplois, celles qui concernent des postes créés en application de la LOPJ ou celles qui concernent des postes existants.
Une seconde remarque doit être formulée à ce stade dans la perspective de la mise en oeuvre de la LOLF.
La LOPJ prévoit la création de 10 000 emplois en 5 ans, soit un rythme de croissance soutenu des emplois du ministère de la Justice qui conduit mécaniquement à un taux de vacances incompressible de 3% (cf. supra). Or le mode de comptabilisation (et de budgétisation) des emplois est appelé à changer avec l'entrée en vigueur de la LOLF, la notion d'équivalent temps plein (ETP) travaillé se substituant à celle d'effectif budgétaire.
Pour calculer le nombre d'ETP de référence de chaque administration, le ministère des finances a prévu d'opérer la conversion des effectifs budgétaires en ETP à partir des fichiers de paye de l'année 2004. Par conséquent, seuls seront comptabilisées dans les effectifs de référence du ministère de la justice les personnes rémunérées sur son budget en 2004.
Ce mode de calcul pénalise les ministères qui affichent de nombreux emplois vacants puisque ces derniers seront évidemment exclus du périmètre de comptabilisation des ETP travaillés.
Il conviendra donc de veiller à ce que le passage d'un mode de comptabilisation des plafonds d'emplois à un autre n'entraîne pas, à compter de 2006, une remise en cause des emplois créés en application de la LOPJ en 2003 et en 2004, mais qui n'auraient pas donné lieu à consommation effective des crédits de rémunération correspondants au cours de ces années.
2. Le décompte en niveau
Ainsi qu'il a été évoqué plus haut, les 5 années de programmation de la loi se comptabilisent en 5 + 4 + 3 + 2 + 1 tranches, soit 15 tranches, et les 2,775 milliards d'euros de dépenses ordinaires de la LOPJ se répartissent de ce fait en 15 «unités de base» qui représentent un montant théorique de 185 millions d'euros chacune. Une programmation régulière d'une tranche théorique supplémentaire de 185 millions d'euros par an pendant toute la période couverte par la LOPJ conduirait donc à une augmentation annuelle du budget par rapport à son niveau de l'exercice précédent de 185 millions d'euros par an pendant 5 ans, soit, au terme de cette période, une augmentation nette du budget de 2007 par rapport à celui de 2002 de 925 millions d'euros (5 x 185millions d'euros).
Outre les dépenses d'investissement qui sont hors du champ du présent tableau, ce mode de décompte concerne les créations d'emplois et les dépenses informatiques.
2.1. Les créations d'emplois
Par définition, les emplois ne se cumulent pas et la création de 10 000 postes en 5 ans correspond arithmétiquement à 5 tranches théoriques de 2000 emplois par an.
Par ailleurs, l'exécution de la LOPJ s'apprécie dans ce domaine au regard des créations d'emplois autorisées chaque année en loi de finances.
En effet, dès lors que l'objectif fixé par la loi est un objectif de créations d'emplois, la question du rythme auquel sont pourvus les postes est secondaire dans la mesure où, sous réserve des délais de recrutement et de formation, tous les emplois créés ont vocation à être pourvus à terme.
2.2. Les dépenses informatiques
A la différence des autres moyens de fonctionnement, les crédits informatiques ne font pas l'objet de services votés mais d'une dotation redéfinie chaque année de manière à assurer un simple maintien à niveau de l'existant. Les crédits accordés au titre d'une année n'emportent donc nullement leur reconduction à un niveau égal l'année suivante, mais font au contraire régulièrement l'objet d'un ajustement négatif.
Ces dépenses doivent donc être prises en considération sur un mode linéaire, pour un montant égal chaque année à la mesure nouvelle autorisée en loi de finances. Aussi, quoique comptabilisées dans le montant cumulé revenant à chaque service lors de la répartition initiale de l'enveloppe globale de 2 775 milliards d'euros, elles ne sont pas prises en compte dans le sous total annuel des tranches LOPJ de chaque service qui ne prend en considération que les dépenses cumulables.
La consommation du droit de tirage de ces dépenses s'apprécie en additionnant simplement les mesures nouvelles obtenues au cours de chacune des années 2003 à 2005, y compris pour le Conseil d'Etat.
Il est à remarquer que, dans la mesure où les mouvements négatifs opérés chaque année sur la dotation de l'exercice précédent pour réajuster le niveau des crédits informatiques au strict maintien en l'état du parc existant n'ont pas été pris en compte, la consommation des crédits informatiques programmés dans le cadre de la LOPJ ne correspond pas à l'augmentation en niveau de ces crédits d'une loi de finances à l'autre.
Source : rapport annuel au Parlement sur l'exécution de la LOPJ pour l'année 2003 (octobre 2004)
* 3 A périmètre constant.
* 4 Elaboré par le gouvernement en application de l'article 6 de ladite loi de programmation, créé par la loi de finances pour 2003 (n ° 2002-1575 du 30 décembre 2002). Ce rapport au Parlement a été publié en novembre 2004.