M. Roland du LUART
III. ANALYSE DES CRÉDITS PAR AGRÉGATS
Votre rapporteur spécial souligne que c'est pour la dernière fois, cette année, que les crédits sont inscrits dans la loi de finances selon la nomenclature issue de l'ordonnance n 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, avec, s'agissant du ministère de la justice, ses cinq agrégats (services judiciaires ; Conseil d'Etat et juridictions administratives ; services pénitentiaires ; services de la protection judiciaire de la jeunesse et administration générale).
A partir de la prochaine loi de finances (pour 2006), les votes des assemblées parlementaires, au lieu de se dérouler par titre et par ministères, interviendront par missions, selon les prescriptions figurant dans la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
La mission « justice » et ses six programmes, ainsi que les objectifs et indicateurs de performance soumis à l'avis du Parlement, seront présentés infra (partie IV).
L'évolution des crédits et des effectifs par agrégats entre 2004 et 2005 est retracée dans le tableau ci-après :
La part de chaque agrégat dans la dotation du ministère de la justice pour 2005 s'établit de la manière suivante :
A. LES SERVICES JUDICIAIRES
1. Présentation générale de l'agrégat
Cet agrégat regroupe :
- les moyens des juridictions judiciaires 5 ( * ) ;
- la fonction d'accès au droit et à la justice, qui comprend en particulier l'aide juridictionnelle, les 76 conseillers départementaux d'accès au droit, chargé de mettre, dans chaque département, des dispositifs d'information générale sur l'accès à la justice et les 107 maisons de la justice et du droit (MJD) ;
- la formation initiale et continue des magistrats et greffiers, respectivement par l'Ecole nationale de la magistrature (ENM) et l'Ecole nationale des greffes (ENG) ;
- le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) ;
- la fonction support de gestion.
2. Les grandes lignes des crédits de l'agrégat
L'agrégat services judiciaires représente 41,7 % des crédits des ministères de la justice.
Le montant total des crédits de paiement poursuit sa progression, en dépit de la « pause » des dépenses en capital, de l'ordre de la majoration sensible enregistrée en 2004.
Les autorisations de programme, en progression sensible au début de la mise en oeuvre de la loi de programmation (+ 206 % en 2003 et + 20 % en 2004), connaissent maintenant un repli logique.
La progression régulière des emplois est à souligner dans le contexte budgétaire général de limitation.
3. Les traits saillants de l'activité judiciaire
Conformément à la logique de résultats conduite par la LOLF, le renforcement des moyens des services judiciaires ne peut être examiné en dehors de toute appréciation de fond et, en particulier, de l'évolution du « stock » des dossiers en instance.
Les principaux faits de l'activité judiciaire civile en 2003
Les tribunaux de grande instance ont connu en 2003 un accroissement des affaires nouvelles de 3 % (pour la première fois depuis 7 ans), tandis que les affaires terminées ont progressé de 1 %, ce qui se traduit par une nouvelle augmentation des affaires en stock, la durée moyenne de traitement atteignant 9,5 mois.
Les tribunaux d'instance ont connu, l'an dernier, une stabilisation globale du flux des affaires nouvelles, qui cache des évolutions contrastées (poursuite de la progression des affaires de tutelle et du contentieux de l'impayé ; stabilité des contentieux de la responsabilité et de l'exécution et diminution de la plupart des autres contentieux). Les affaires terminées ont progressé de 1,5 %, soit moins que l'augmentation des affaires nouvelles, ce qui a provoqué une progression du stock d'affaires en cours. La durée moyenne de traitement s'est légèrement allongée (4,9 mois).
Au sein des cours d'appel, le nombre d'affaires nouvelles progresse pour la deuxième année consécutive, tandis que les affaires terminées progressent de 2,5 % (inversion de tendance par rapport aux deux années précédentes), soit à un taux supérieur à celui des affaires nouvelles, ce qui se traduit par une diminution des stocks (de plus de 10.000 affaires) et une réduction du délai de traitement de 0,8 mois, qui s'établit à 16 mois en 2003. Les contrats d'objectifs conclus entre la chancellerie et plusieurs cours d'appel, dans l'esprit de la LOLF (allocation de moyens en contrepartie d'engagements de résultat) ne sont sans doute pas étrangers à cette évolution encourageante.
Source : chancellerie
4. Le renforcement des moyens humains des juridictions judiciaires
Votre rapporteur spécial a précédemment rappelé que la LOPJ avait prévu, pour la période 2003-2007, la création de 4.450 emplois (dont 950 magistrats) pour les services judiciaires, afin de leur permettre de rendre une justice plus rapide, sans en altérer la qualité, ainsi que de réduire le stock des affaires et les délais de jugement.
Dans ce cadre, le projet de loi de finances pour 2005 prévoit la création de 355 emplois, dont :
- 100 emplois de magistrat ;
- 255 emplois de fonctionnaires (12 greffiers en chef, 90 greffiers et 153 autres emplois).
Il apparaît donc, que après trois années, le taux de réalisation - qui devrait théoriquement atteindre 60 % - s'élève à 45,26 % pour les magistrats (430 créations sur les 950 prévues sur cinq années et à 38 % pour les fonctionnaires (1.334 créations sur 3.500 prévues).
Selon la chancellerie, à la date du 1 er août 2004, le nombre total de postes de magistrat vacants 6 ( * ) s'établissait à 293, chiffre qui comprend les emplois créés au titre de la loi de finances pour 2004 mais non encore localisés dans les juridictions, les 266 magistrats nommés en juridiction en septembre 2004 à l'issue de leur scolarité à l'ENM et des 50 magistrats recrutés par concours complémentaire qui débutent leur stage en 2004.
Votre rapporteur spécial ne peut que renouveler la recommandation de son prédécesseur, M. Hubert Haenel, l'an dernier, de bien indiquer, au moment de l'annonce des créations d'emplois, « quels sont les délais de recrutement et de formation liés à ces créations d'emplois, afin d'éviter un trop long décalage entre les effets d'annonce et la réalité de terrain ».
5. Les mesures intéressant le personnel
En premier lieu, l'extension en année pleine de la revalorisation indemnitaire des magistrats de l'ordre judiciaire intervenue le 1 er octobre 2004 est inscrite pour un montant de 9,33 millions d'euros (+ 4 % de l'indemnité de fonction au 1 er octobre 2004 et + 1 % à partir du 1 er octobre 2005).
Par ailleurs, des revalorisations indemnitaires, des pyramidages statutaires et des transformations d'emplois seront effectués en faveur des magistrats et d'un grand nombre de personnels des greffes.
a) Les pyramidages statutaires et les transformations d'emplois liées aux besoins des services
La réforme statutaire des greffiers en chef, entrée en vigueur le 1 er janvier 2004, prévoit 5 % des emplois en hors hiérarchie. A ce titre, 10 emplois de greffiers en chef A1 sont transformés en 10 emplois de greffiers en chef de 2 ème catégorie et permettront de repyramider les postes de greffiers en chef des cours d'appel de Toulouse, Nîmes et Grenoble ainsi que ceux des tribunaux de grande instance d'Angers, Boulogne-sur-mer, Avignon, Saint Etienne, Fort de France, Saint Denis de la Réunion et Béziers.
Les corps des adjoints administratifs et des conducteurs automobile seront repyramidés :
- la suppression de 150 emplois d'adjoints administratifs permettra la création de 101 adjoints administratifs principaux de 2 ème classe et de 49 adjoints administratifs principaux de 1 ère classe ;
- la suppression de 17 emplois de conducteurs automobile de 2 ème catégorie permettra la création de 11 emplois de conducteurs automobile de 1 ère catégorie et 6 emplois de conducteurs automobiles hors classe.
Par ailleurs, afin de poursuivre la constitution du corps de secrétaires administratifs, 20 emplois d'agents administratifs de 1 ère classe sont transformés en 20 emplois de secrétaires administratifs de classe normale.
De plus, au regard des besoins liés aux services, 400 emplois d'agents et 50 emplois d'agents de service technique sont supprimés et transformés en 400 emplois d'adjoints administratifs et en 50 emplois d'inspecteurs du service intérieur et du matériel.
Enfin, 5 emplois de cadres territoriaux sont transformés en 5 emplois d'adjoints administratifs à Papeete.
b) Les mesures indemnitaires
Outre la mesure de 9,3 millions d'euros inscrite au projet de loi de finances pour 2004 afin de financer l'extension en année pleine de la mesure de revalorisation indemnitaire des magistrats de 4 points intervenue le 1 er octobre 2004, les magistrats de l'ordre judiciaire bénéficieront d'une revalorisation de leur régime indemnitaire à hauteur de 1 point en moyenne à compter du 1er octobre 2005. Le taux indemnitaire moyen passera de 45 % à 46 %.
La revalorisation indemnitaire (+ 1,9 million d'euros) des personnels de catégorie C des greffes se poursuit en 2005 avec une augmentation de leur taux indemnitaire de 1 point à compter du 1 er janvier 2004. Le taux indemnitaire moyen passera de 22 % à 23 %.
c) La « prime au mérite »
La « prime au mérite », pour les magistrats, a été instituée par les textes suivants :
- décret n° 2003-1284 du 26 décembre 2003 relatif au régime indemnitaire de certains magistrats de l'ordre judiciaire ;
- décret n° 2003-1285 du 26 décembre 2003 relatif au régime indemnitaire des magistrats exerçant à la Cour de cassation ;
- décret n° 2003-1286 du 26 décembre 2003 relatif au régime indemnitaire de certains personnels de l'Ecole nationale de la magistrature ;
- arrêtés d'application du même jour.
(1) Principes généraux
Ce que l'on appelle communément la « prime au mérite » se décompose en trois éléments :
- une majoration de la prime forfaitaire , au bénéfice des magistrats exerçant dans certaines juridictions qui connaissent un déficit de candidatures de nature à compromettre leur fonctionnement, afin d'inciter les magistrats à solliciter leur affectation dans ces ressorts ;
- une prime modulable , attribuée en fonction de la contribution du magistrat au bon fonctionnement de l'institution judiciaire . Elle est calculée en pourcentage du traitement indiciaire brut. Le taux d'attribution individuelle est fixé par le premier président de la cour d'appel du ressort, pour les magistrats du siège et par son procureur général pour les magistrats du parquet.
- une prime pour travaux supplémentaires , servie aux magistrats connaissant un surcroît d'activité résultant d'absences prolongées de collègues , par redistribution du reliquat de crédits indemnitaires non consommés.
Les arrêtés du 26 décembre 2003 fixent les taux applicables à la prime forfaitaire (variables au regard des fonctions exercées) et les conditions de sa majoration, le taux moyen et le taux maximal d'attribution individuelle de la prime modulable, les modalités de calcul et conditions d'attribution de la prime pour travaux supplémentaires.
Les arrêtés du 17 septembre 2004 portent de 4 à 8 % le taux moyen de la prime modulable à compter du 1 er octobre 2004 (13 % pour les magistrats exerçant à la Cour de cassation). Le taux maximal d'attribution individuelle de cette prime est porté de 10 à 15 % (20 % pour les magistrats exerçant à la Cour de cassation). Ce taux est de 8 % pour les premiers présidents des cours d'appel et les procureurs généraux près lesdites cours ainsi que pour le directeur de l'Ecole nationale de la magistrature.
(2) Mise en oeuvre de la prime modulable
Tous les magistrats ont bénéficié du versement de la prime modulable au taux uniforme de 4 % (taux moyen), de janvier à septembre 2004 inclus, temps nécessaire à la définition des modalités concrètes de mise en oeuvre de la modulation.
La modulation effective du régime indemnitaire a pris effet au mois d'octobre 2004, en même temps que la nouvelle revalorisation de 4 % permise par la loi de finances pour 2004.
A cet effet, le premier président et le procureur général de chaque cour ont, après calcul de leurs enveloppes respectives (au taux moyen), notifié respectivement aux magistrats du siège et du parquet de leur ressort les taux d'attribution individuelle applicables pour les trois derniers mois de l'année 2004. Ils procèderont de même en décembre 2004, afin de fixer les taux individuels applicables à chaque magistrat en 2005.
Le choix des critères applicables, pour procéder à la modulation des taux indemnitaires individuels, a été laissé à l'appréciation des chefs de cour. Le recensement effectué par la chancellerie fait apparaître que les critères retenus sont les suivants :
pour le siège :
- l'ancienneté dans la juridiction ou la magistrature ;
- l'expérience professionnelle, la technicité ;
- l'exercice de responsabilités organisationnelles et l'efficience ;
- la disponibilité, la polyvalence ou mobilité fonctionnelle, les contraintes ou responsabilités particulières, la participation à des tâches annexes ou extra juridictionnelles, l'ouverture d'esprit et l'initiative.
Le nombre de critères appliqués varie de 1 à 6 selon les cours.
pour le parquet :
- l'expérience professionnelle, la technicité ;
- l'efficience ;
- la disponibilité, les contraintes ou responsabilités particulières, la participation à des tâches annexes ou extra juridictionnelles, l'amélioration de la qualité du service et l'ouverture sur l'extérieur.
Le nombre de critères appliqués varie de 2 à 6 selon les cours.
(3) Mise en oeuvre de la prime pour travaux supplémentaires :
La prime pour travaux supplémentaires est attribuée, dans la limite de 5 points, à raison d'un surcroît d'activité résultant d'absences prolongées de magistrats (absences ou vacances d'emplois de plus de deux mois) aux magistrats ayant effectivement supporté une charge de travail supplémentaire.
Cette prime est exprimée en nombre de points. La valeur du point est déterminée par l'administration centrale en divisant le solde des crédits à répartir après imputation de la prime forfaitaire et de la prime modulable, par l'effectif budgétaire des magistrats concernés. Elle est donc indépendante du niveau indiciaire des bénéficiaires.
Pour permettre à l'administration centrale de calculer tant le nombre de points à répartir entre les cours que la valeur du point, il a été demandé aux cours d'appel de faire remonter à la chancellerie un état des emplois vacants et autres absences ouvrant droit au versement de la prime, effectivement constatés au 1 er semestre 2004, non compensées par l'affectation d'un magistrat placé.
Ces éléments, actualisés à la fin de chaque semestre , permettront de déterminer le montant de la prime pour travaux supplémentaires à servir au titre du semestre écoulé.
d) Le régime additionnel des retraites obligatoires de la fonction publique
La loi portant réforme des retraites du 21 août 2003 a créé, en son article 76, un régime public additionnel obligatoire pour les agents titulaires de l'Etat, destiné à permettre l'acquisition de droits à retraite assis sur l'ensemble des rémunérations de toute nature non pris en compte dans l'assiette de calcul des pensions civiles et militaires de retraite . La loi prévoit la mise en place de ce régime à compter du 1 er janvier 2005. Un taux de cotisation globale de 10 % (5 % à la charge de l'agent, 5 % à la charge de l'employeur) s'appliquera à une assiette représentant l'ensemble des éléments de rémunération de toute nature perçus au cours de l'année civile, tels que mentionnés à l'article L 136-2 du code de la sécurité sociale, à l'exception de ceux pris en compte dans l'assiette de calcul des pensions civiles et militaires de retraite et dans la limite de 20 % du traitement indiciaire brut total de l'année considérée. A ce titre, un abondement de crédits à hauteur de 8,49 millions d'euros sur le chapitre 33-90 (cotisations sociales) est inscrite au projet de loi de finances pour 2005.
e) L'amélioration du fonctionnement et la modernisation des juridictions
Après avoir enregistré une progression de 13,9 % entre la loi de finances pour 2002 et celle pour 2004, les moyens de fonctionnement des juridictions bénéficieront, en 2005, d'une progression de 16 millions d'euros (+ 7 %), confirmant ainsi le rythme de la modernisation imprimé depuis le début de la législature.
Ces crédits supplémentaires permettront en particulier :
- d'accompagner les recrutements prévus de magistrats et fonctionnaires (2,5 millions d'euros) ;
- d'accompagner aussi les recrutements programmés de juges de proximité (1 million d'euros) ;
- de mettre en service de nouveaux bâtiments judiciaires 7 ( * ) , singulièrement pour les juridictions inter-régionales spécialisées dans la lutte contre la criminalité organisée (1,9 million d'euros) ;
- de renforcer la sécurité des juridictions (1,5 million d'euros) ;
- de poursuivre le déploiement de l'informatique déconcentrée et de la visioconférence (2,5 millions d'euros). La visioconférence, autorisée dans certaines circonstances par la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 sur la sécurité quotidienne (article 706-71 du code pénal dont les dispositions ont été pérennisées par l'article 35 de la LOPJ puis complétées par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004, dite « Loi Perben 2 »), permet des économies budgétaires, en évitant des escortes de détenus. Il s'agit là donc bien d'un réel investissement :
- d'ajuster la dotation des locations immobilières (3,2 millions d'euros) ;
- d'allonger la durée de formation des greffiers en chef et des greffiers (1,8 million d'euros).
Ces crédits s'inscrivent dans le cadre de la LOPJ.
f) L'évolution préoccupante des frais de justice
Votre rapporteur spécial a déjà exposé, à propos de l'exécution de la loi de finances pour 2003 (voir supra, partie I) que les frais de justice avaient progressé de 30 % en deux ans (entre 2001 et 2003), et l'analyse que la Cour des comptes avait dressée de cette évolution inquiétante. La progression de ceux-ci entre 2002 et 2004 s'établit à plus de 40 %, selon des estimations de la chancellerie au 1 er octobre 2004.
(1) Evolution des dotations initiales
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(en millions d'euros ) |
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Année |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
PLF 2005 |
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Dotation LFI |
248,103 |
266,565 |
283,215 |
277,169 |
293,191 |
310,101 |
338,151 |
358,105 |
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Evolution en millions d'euros |
19,666 |
18,462 |
16,650 |
-6,046 |
16,022 |
16,910 |
28,050 (1) |
19,953 (2) |
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Evolution en % |
8,6% |
7,4% |
6,2% |
-2,1% |
5,8% |
5,8% |
9,0% |
5,90% |
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(1) Ajustement intégrant un transfert de 3,05 millions d'euros provenant du chapitre 46-01 ; hors transfert, l'ajustement est de 25 millions d'euros.
(2) Cet ajustement tient compte de la taxation de 2 % supportée par les frais de justice intégrés dans le chapitre 37-30 art 30 relatif aux expérimentations de globalisation des crédits dans le cadre de la LOLF ; hors taxation, l'ajustement est de 20 millions d'euros.
Après une période de ralentissement qui s'est traduite par une diminution des crédits ouverts en 2001, les dotations inscrites en loi de finances initiale sont de nouveau en progression. En 2001, la dotation baisse pour prendre en compte le recul de la dépense constatée en 1999. Depuis 2002, les crédits inscrits en loi de finances initiale sont en progression constante, compte tenu de l'évolution tendancielle des frais de justice à la hausse liée à la mise en application de réformes et au recours de plus en plus incontournable aux technologies modernes pour la recherche de la vérité.
Au titre du projet de loi de finances pour 2005 sont prévus, sur le chapitre 37-11 :
- un ajustement de 19,36 millions d'euros, pour tenir compte de l'évolution des dépenses :
• article 10 : + 9,20 millions d'euros ;
• article 20 : + 10,16 millions d'euros ;
- une mesure nouvelle de 0,64 million d'euros destinée à financer l'accès des sourds et des malentendants à la justice civile ;
soit, au total, 20 millions d'euros.
(2) Evolution des dotations finales, en gestion
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(en millions d'euros) |
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Année |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
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|
Dotation finale |
248,103 |
266,565 |
258,823 |
271,070 |
288,190 |
338,000 |
338,15 |
||||
|
Dotation initiale |
248,103 |
266,565 |
283,215 |
277,169 |
293,190 |
310,100 |
338,15 |
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|
Différence |
0,000 |
0,000 |
-24,392 |
-6,099 |
-5,000 |
+27,900 |
0,000 |
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(3) Evolution globale de la dépense effective depuis 1998
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(en millions d'euros) |
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Année |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 (1) |
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|
Dotation finale |
248,103 |
266,565 |
258,823 |
271,070 |
288,190 |
338,000 |
338,151 |
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|
Dotation initiale |
248,103 |
266,565 |
283,215 |
277,169 |
293,190 |
310,100 |
338,151 |
||||||
|
Dépense |
247,059 |
243,140 |
258,361 |
262,010 |
290,090 |
341,431 |
410,865 |
||||||
|
Solde |
1,044 |
23,424 |
0,462 |
9,060 |
- 1,900 |
- 3,43 |
-,72,71 |
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Evolution de la dépense en % |
5,44% |
-1,59% |
6,25% |
1,42% |
10,72% |
17,70% |
20,34% |
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|
Evolution de la dépense |
12,757 |
-3,918 |
15,220 |
3,649 |
28,080 |
51,341 |
69,434 |
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(1) Prévision au 1 er octobre. |
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Les frais pénaux représentent 74 % de la dépense totale des frais de justice.
Deux principaux blocs de dépenses méritent d'être examinés :
- le domaine des frais criminels médicaux,
- le domaine de la téléphonie.
Ces deux blocs regroupés constituent près de la moitié de la dépense des frais de justice criminelle soit 46,19 %. Or, ils ont connu en 2003 une évolution sans précédent. Ils sont par voie de conséquence la cause essentielle du résultat de l'évolution des frais de justice pénale en 2003. Ils sont responsables de près de 70 % de cette évolution .
• Les examens médicaux :
Sous ce générique sont regroupés : les examens psychiatriques, (psychologiques et médico-psychologiques), les examens toxicologiques, biologiques ou radiologique, les autres examens médicaux.
Premier poste de dépense en volume (26,5 millions d'euros), les examens médicaux ont augmenté en 2003 de 22,5 %. L'évolution constatée provient d'abord de la revalorisation tarifaire de la consultation par un médecin généraliste. Elle résulte ensuite des effets de la loi n° 2003-87 du 3 février 2003 relative à la conduite sous l'influence de substances ou plantes classées comme stupéfiants . Le décret d'application a été publié le 1 er avril 2003. Cette réforme a généré un volume supplémentaire de consultations médicales estimé à 25.000.
Les honoraires et indemnités alloués pour examens toxicologiques , biologiques et radiologiques ont connu, en un an, une majoration de 39,16 %. Ce poste de dépense est passé du 11 ème au 4 ème rang des frais de justice pénale entre 1998 et 2003 (20 millions d'euros contre 7,5 millions d'euros en 1998).
Les expertises biologiques auxquelles le juge a de plus en plus recours ainsi que l'alimentation des données au fichier des empreintes digitales sont à l'origine de la progression constatée de la dépense dont la courbe est orientée sans exception à la hausse depuis 1995. Cette évolution ne saurait s'infléchir compte tenu de l'extension du champ des infractions donnant lieu à l'enregistrement au fichier des empreintes digitales.
De plus, ce même poste de dépense se trouve « impacté » par les effets des dépistages de stupéfiants sur les conducteurs impliqués dans des accidents mortels ou corporels ou sur certains conducteurs présumés avoir commis certaines infractions.
Les examens psychiatriques, psychologiques et médico-psychologiques progressent de 11,42 %. Cette évolution traduit, d'une part, la prise en compte spécifique des droits de la victime dans la procédure pénale et, d'autre part, la « judiciarisation » de l'application des peines, qui accroît le nombre d'expertises ordonnées par les juges de l'application des peines.
• Les prestations dans le domaine de la téléphonie
Ce domaine, qui ne concerne pas seulement les interceptions mais également toutes les informations relatives aux données techniques liées aux communications, révèle une augmentation de la dépense de 50,23 %. Ce secteur de dépense représente, en 2003, 26 % des frais de justice pénale . Plus de 41 % de l'évolution de la dépense 2003 est lui est imputable.
Cette progression exponentielle traduit l'accroissement du nombre des interceptions sur le réseau mobile que les différents opérateurs sont en mesure de pratiquer aujourd'hui en grande quantité et qu'ils facturent dans des délais beaucoup plus rapides (réduction du délai de 6 mois à 1 mois). Ainsi, le nombre des interceptions sur mobile est passé de 3.024 (en mois interception) en 2001 à 10.500 en 2003 sur la base des informations obtenues à la fin du premier semestre.
Enfin 3 postes de dépenses appellent des commentaires :
Les frais d'interprètes et de traduction : + 30 %
Les juridictions apportent comme explication à ce phénomène l'augmentation très importante des procédures impliquant des étrangers et principalement venant d'Europe de l'est. Il apparaît également que les étrangers systématiquement disent ne pas comprendre le français ce qui est parfois faux, mais pour la régularité de la procédure un interprète est désigné.
L'évolution très forte des dépenses d'interprétariat depuis l'année 2000 doit être également rapprochée de l'évolution des interceptions sur mobile puisqu'il est fait appel à des interprètes pour traduire les communications en langues étrangères.
Les frais de gardiennage des scellés : +15,74 %
Cette évolution, en dépit des efforts fournis par les juridictions, n'est pas satisfaisante. Cependant, le volume de la dépense 2003 (14,6 millions d'euros) est inférieur au niveau de l'année 1999 (14,7 millions d'euros). A cet égard, la cour d'appel de Paris qui est celle qui concentre le plus gros volume de la dépense a réussi en 2003 à stabiliser ce poste (- 0,09 % avec une dépense de 4,06 millions d'euros).
(4) La recherche d'une maîtrise des dépenses de justice
Le système de décision ne semble pas permettre une maîtrise suffisante des dépenses. M. Dominique Perben, ministre de la justice, indiquait lui-même à la presse, le 22 septembre 2004 lors de la présentation du projet de budget de la justice pour 2005, qu'il n'était pas rare « de voir des prestations payées deux fois ou des factures honorées alors qu'elles ne correspondaient plus à des prestations utiles à la procédure ».
Le ministre de la justice a annoncé en conséquence un plan de rationalisation des dépenses qui reposera sur deux axes :
- une réforme des modes de gestion et la mise en place d'un système d'information qui permette un suivi des dépenses. L'instauration d'un système d'ordonnancement secondaire dont les chefs de cour assumeront la responsabilité va dans ce sens ;
- une rationalisation de la gestion « afin d'instaurer pour ces achats publics, finalement ordinaires dans leur nature, une relation normale de client à fournisseur ».
Dans la perspective de l'application de la LOLF, le dispositif suivi de la dépense mis en place en 1996 (suivi reposant sur la transmission par chaque cour d'appel, à périodicité semestrielle, des informations relatives aux dépenses correspondant à la consolidation semestrielle des paiements effectuées par les régies des juridictions de son ressort) s'est en effet révélé insuffisant pour permettre aux juridictions d'avoir une connaissance précise de la dépense engagée .
Le plan d'action en cours d'étude comporte plusieurs axes ayant pour objectif une meilleure maîtrise des coûts et une meilleure prévisibilité de la dépense de frais de justice.
- la maîtrise des coûts, par la fixation de tarifs réglementaires ou la négociation tarifaire.
Ainsi, dans le domaine des empreintes génétiques, des travaux ont été engagés en vue d'une tarification, par le code de procédure pénale, des analyses génétiques standard, dont le coût unitaire facturé au ministère de la justice par les laboratoires est beaucoup trop élevé par rapport au coût de revient estimé.
Dans le domaine des interceptions téléphoniques , le ministère a engagé des négociations , tant avec les loueurs de matériels d'interception qu'avec les différents opérateurs de téléphonie , pour aboutir à une baisse des coûts.
Il est envisagé de mettre en oeuvre, de manière coordonnée avec les autres départements ministériels concernés, les actions nécessaires à une meilleure maîtrise de cette dépense, nonobstant le fait que le recours aux interceptions téléphoniques est devenu un mode incontournable de recherche de la vérité.
Le nouveau cadre de gestion des frais de justice, outre la nécessité d'une comptabilité des engagements qu'il impose pour le respect du caractère bientôt limitatif des crédits , soulève la question de l'organisation de l'engagement comptable et de l'engagement juridique, organisation qui doit par ailleurs être compatible avec la « liberté de prescription » du juge et les délais de procédure .
Sous l'impulsion du garde des sceaux, a été mis en place au mois de septembre 2004 un groupe de travail chargé d'élaborer des propositions d'organisation du circuit d'exécution de la dépense de frais de justice , dans le respect de ces principes. Les missions de ce groupe de travail consistent plus précisément à définir les modalités d'engagement de la dépense (tant juridique que comptable), les modalités de mise en oeuvre d'une comptabilité des engagements (aujourd'hui inexistante) ainsi que les circuits de paiement (mandatement ou paiement par les régies). A cet égard, il aura également pour objet de valider le logiciel de comptabilisation des frais de justice en cours de développement dans la cour d'appel de Lyon, logiciel qui devrait permettre à la fois, un suivi budgétaire des frais de justice et un suivi analytique des dépenses par prescription, par procédure, par juridiction, et le cas échéant par prescripteur.
Par ailleurs, une réflexion est en cours pour instaurer à la chancellerie un service «référent» en matière de frais de justice, qui puisse constituer, pour les magistrats, une aide à la décision préalable à l'engagement juridique des dépenses atypiques, tant dans leur nature que leur montant .
Toutefois, le budget du ministère de la justice supporte aujourd'hui de nombreuses dépenses imputées sur frais de justice dont il n'est pas directement prescripteur, ce qui rend totalement impossible le suivi et donc la maîtrise de la dépense que la LOLF rend encore plus incontournable.
Ainsi, en particulier pour l'alimentation du fichier des empreintes génétiques, les officiers de police judiciaire peuvent-ils d'office, en application de la loi du 18 mars 2003, ordonner des expertises génétiques, alors qu'en l'état du droit antérieur l'enregistrement d'une empreinte génétique était de la compétence des magistrats du parquet qui ordonnaient l'analyse .
Votre rapporteur spécial appuie d'autant plus ces orientations que, d'une part, les crédits de frais de justice, aujourd'hui évaluatifs, auront un caractère limitatif à compter du 1 er janvier 2006 et que, d'autre part, l'amélioration souhaitable des conditions du « rendu de la justice » ne dispense pas de la rigueur de gestion. Les moyens dégagés par la Nation pour la justice doivent améliorer les conditions dans lesquelles celle-ci est rendue, non pas servir, de fait à alimenter des gaspillages irresponsables.
La commission des finances ne manquera pas de suivre attentivement l'évolution en la matière.
Il convient, enfin, de préciser que, pour ce qui est des crédits pour 2005, ils sont, précisément, majorés pour tenir compte de l'évolution des dépenses en la matière, tant en matière pénale (+ 9,2 millions d'euros) que civile (+ 10,16 millions d'euros). Par ailleurs, 0,6 million d'euros sont inscrits pour favoriser l'accès des sourds et malentendants à la justice civile et pénale (prise en charge des frais d'interprétariat).
g) Les moyens d'intervention
Il s'agit de moyens destinés principalement à l'approfondissement des droits des victimes et au développement de l'aide juridique :
(1) L'aide aux victimes
Après l'institution en 1977 des commissions d'indemnisation des critères d'infraction (CIVI) , s'est progressivement développé un réseau associatif spécialisé dans l'accueil, l'orientation et l'accompagnement psychologique des victimes. Ce réseau est soutenu par un Institut national d'aide aux victimes et de médiation et, à la chancellerie, par un bureau de l'aide aux victimes, créé en 1982.
Un Fonds de garantie des victimes d'actes de terrorisme (FGTI) , chargé de réparer les préjudices subis, est créé en 1986. Le principe d'une réparation intégrale des atteintes aux personnes est établi en 1990.
Un numéro national d'aide aux victimes est ouvert en 2001. La LOPJ du 9 septembre 2002 donne aux victimes la possibilité de bénéficier de l'assistance d'avocat dès le début de la procédure et accorde le bénéfice de l'aide juridictionnelle sans conditions de ressources pour les victimes des infractions les plus graves.
La nomination, en mars 2004, d'une secrétaire d'Etat aux droits des victimes (Mme Nicole Guedj) symbolise le renforcement de la préoccupation des pouvoirs publics pour les victimes.
Il existait, en 2003, 166 associations conventionnées par le ministère de la justice, ayant eu recours à 1.280 personnes (794 salariés et 486 bénévoles) pour assurer leurs missions.
Ces associations ont accueilli en 2003 près de 242.000 personnes, dont 162.000 victimes d'infractions pénales, soit une augmentation de 9 % par rapport à 2002 et de 25 % par rapport en 2001.
Plus de 119.000 mesures d'aide ont été fournies, selon des chiffres de la chancellerie, soit une hausse de 8 % par rapport à 2002 et de 31 % par rapport à 2001. Près des trois quarts des personnes reçues ont bénéficié d'un suivi dans la durée.
Les associations ont reçu en 2003 plus de 16 millions de subventions de la part de ministères et de collectivités territoriales, le tiers environ étant assuré par le ministère de la justice. Ces crédits sont déconcentrés aux cours d'appel.
Le nombre des demandes d'indemnisation des victimes ainsi que les sommes allouées sont en constante augmentation, comme le montre le tableau ci-dessous :
Le montant des indemnités versées en 2003 a atteint près de 188 millions d'euros, soit une progression de 1,1 %, par rapport à 2002, et de 7 % par rapport à 2001.
Selon les statistiques du fonds de garantie, 16.397 dossiers ont été ouverts en 2003, soit une augmentation de près de 10 % par rapport à 2002.
Les crédits pour l'aide aux victimes, qui permettent les subventions aux associations et l'indemnisation des victimes, s'établissent en 2005 à 8,5 millions d'euros, en progression de 13 % (1 million d'euros pour renforcer les associations et pour des actions à destination de publics fragilisés).
(2) L'aide juridique
Après une période de décroissance, entre 1997 et 2001, les admissions à l'aide juridique ont progressé en 2002 (+ 4,7 %) et plus encore en 2003 (+ 9,8 %).
La progression des admissions provient des dispositions prises en 2002 et 2003 en faveur de justiciables démunis ou fragilisés : admission sans condition de ressources pour les victimes des atteintes les plus graves aux personnes (et leurs ayants droit), augmentation des correctifs familiaux pour les deux premières personnes à charge du demandeur, meilleure information des victimes et exclusion des allocations de logement pour l'appréciation des ressources.
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Répartition des admissions par type de contentieux |
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1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
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Civil |
405 461 |
398 255 |
381 694 |
358 195 |
357 362 |
388 020 |
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Pénal |
279 332 |
281 943 |
286 924 |
266 540 |
290 385 |
302 439 |
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Administratif |
6 126 |
7 108 |
7 390 |
10 082 |
12 220 |
13 720 |
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Entrée et séjour des étrangers |
12 827 |
173 444 |
22 771 |
22 999 |
28 670 |
33 672 |
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Source : chancellerie |
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Les plafonds de ressources sont actuellement fixés à 830 euros pour l'aide totale et à 1.244 euros pour l'aide partielle, en progression de 24 % de 1992 à 2004 (l'indice des prix a, au cours de la période, augmenté de 19 %).
Le délai d'instruction des demandes était, en 2003, de 54 jours.
Les crédits pour 2005 sont majorés de 8,5 millions d'euros afin de financer l'évolution prévisible des admissions et pour tenir compte de la nouvelle procédure du rétablissement personnel (5,7 millions d'euros). L'exclusion des aides aux logements de l'appréciation des ressources est évaluée à 1,15 million d'euros.
h) L'expérimentation de globalisation des crédits
Dans la perspective ouverte par la LOLF, le ministère de la justice poursuit en 2005 sa démarche d'expérimentation de globalisation des crédits de rémunérations et de fonctionnement sur les trois réseaux de services déconcentrés (services judiciaires, administration pénitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse) . Ainsi, les services judiciaires poursuivent l'expérimentation de globalisation sur 8 cours d'appel (Angers, Basse-Terre, Colmar, Pau, Metz, Bordeaux, Nîmes et Versailles) en répartissant, par transfert, les crédits sur les trois articles de prévision (articles 10, 20 et 30) du chapitre 37-30.
Par ailleurs, la cour d'appel de Lyon va procéder à l'expérimentation des dispositions de la LOLF , en transférant les emplois, les crédits de fonctionnement et de frais de justice de la Cour d'appel de Lyon sur le chapitre 39-01 composés de cinq articles de prévision :
Article 10 : traitement et jugement des contentieux civils
Article 20 : conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales
Article 60 : soutien
Article 70 : formation
Article 90 : dépenses de personnel concourant à différentes actions
Le montant total des transferts dans le cadre des expérimentations s'élève à 478,89 millions d'euros soit 21,04 % du budget des services judiciaires.
(en millions d'euros)
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Transferts opérés en chapitre 37-30 : cours d'appel d'Angers, Basse-Terre, Colmar, Pau, Metz, Bordeaux, Nîmes et Versailles |
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Emplois Crédits de personnels - chapitre 37-30 art 10 Crédits de fonctionnement - chapitre 37-30 art 20 Frais de justice - chapitre 37-30 art 30 Mesure nouvelle Total transféré |
6.109 emplois 264,60 45,98 89,77 1,06 401,40 |
(en millions d'euros)
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Transferts opérés en chapitre 39-01 : cours d'appel de Lyon |
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Emplois Traitement et jugement des contentieux Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales Soutien Formation Total transféré |
1.149 emplois 27,05 40,94 7,86 1,10 76,95 |
B. LE CONSEIL D'ETAT ET LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
1. Présentation de l'agrégat
Cet agrégat est constitué par :
- une fonction juridictionnelle , composée de l'ensemble de l'activité contentieuse du Conseil d'Etat, des sept cours administratives d'appel et des 37 tribunaux administratifs. Ces juridictions ont été saisies, en 2003 de 153.967 affaires 8 ( * ) et ont rendu 156.253 décisions juridictionnelles (dont 11.135 par le Conseil d'Etat). Les effectifs du Conseil d'Etat affectés à la fonction juridictionnelle seront portés, en 2005, de 133 à 136 membres et de 85 à 86 agents (en équivalent temps plein). Les cours administratives d'appel verront leurs effectifs passer de 462 à 466 postes et les tribunaux administratifs de 1461 à 1470 emplois ;
- une fonction consultative , assurée par le Conseil d'Etat pour le gouvernement et par les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs, qui peuvent être saisis d'une demande d'avis de la part du préfet ;
- une fonction support de gestion ;
- les commissions adjointes au Conseil d'Etat, qui sont la Commission des sondages, instituée par la loi n° 77-708 du 19 juillet 1977, compétente pour les sondages de caractère électoral et la Commission pour la transparence financière de la vie politique, crée par la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique et chargée d'apprécier l'évolution de la situation patrimoniale de certains élus et dirigeants d'organismes publics.
2. Présentation d'ensemble des crédits de l'agrégat
Pour l'année 2003, le Conseil d'Etat dénombrait 801 affaires en stock depuis plus de deux ans (objectif : juger toutes les affaires dans un délai inférieur à 2 ans) et le délai moyen d'instance pour les affaires en cassation était de 12 mois.
Le délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock 9 ( * ) , en 2003, était évalué à 2 ans et 5 mois pour les cours administratives d'appel et à un an et sept mois pour les tribunaux administratifs.
Les crédits proposés pour l'agrégat laissent apparaître une « pause » dans l'évolution des autorisations de programme après les majorations sensibles enregistrées au cours des deux premières années d'application de la LOPJ (+ 75 % en 2003 et + 25 % en 2004).
Après une progression de 6,8 % en 2003 et de 11,1 % en 2004, les crédits de paiement augmenteront en 2005 de 2,9 %.
La loi d'orientation avait prévu, sur les cinq années de sa mise en oeuvre, l'ouverture, en sus des crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2002, de 60 millions d'euros en autorisations de programme et de 30 millions d'euros en crédits de paiement.
Ces dotations permettront de mieux prendre en compte, à moyen terme, l'évolution des besoins de l'ensemble des juridictions administratives, et particulièrement de ceux des sept cours administratives d'appel avec lesquelles des contrats d'objectifs ont été signés .
Au titre de ces contrats, conclu entre le Conseil d'Etat et les cours administratives d'appel le 9 décembre 2003, 100 emplois de magistrats devaient être créés, au cours des cinq années (progression de près de 60 % de l'effectif budgétaire), ainsi que de 127 emplois d'agents de greffe. Cet effort sera accompagné de l'attribution de moyens matériels et immobiliers adéquats.
En contrepartie, les cours administratives d'appel se sont engagées sur les objectifs suivants, de 2002 à 2007 :
- juger près de deux fois plus d'affaires : de 13.500 à 26.000 ;
- augmenter le nombre moyen annuel d'affaires réglé par magistrats de 83 à 96 (hors ordonnance de 61 à 75) ;
- faire passer le délai théorique d'élimination du stock compte tenu d'une augmentation des entrées de 5 % par an, de 3 ans et un mois à 1 an et 1 mois.
La programmation prévoit la création de trois juridictions administratives : la Cour d'appel de Versailles a été ouverte en septembre 2004 et deux tribunaux administratifs seront créés en 2006 et 2007 dans le sud est de la France, le choix définitif de leur implantation n'ayant pas encore été fait.
Pour 2005, 46 créations d'emplois, dont 21 de magistrats et 23 emplois de greffe, sont prévues pour les cours administratives d'appel et pour les tribunaux administratifs. Les deux autres emplois sont destinés au Conseil d'Etat.
3. Mesures intéressant les personnels
Un abondement de 0,99 million d'euros est inscrit afin principalement :
- d'ajuster la dotation relative à l'indemnité forfaitaire versée aux membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (0,568 million d'euros) ;
- d'ajuster des crédits afin d'assurer la parité indemnitaire entre agents des greffes des juridictions administratives et personnels de préfectures (0,215 million d'euros) ;
- de mettre en place une rémunération variable pour les membres du Conseil d'Etat exerçant une fonction d'encadrement (0,1 million d'euros) ;
- de revaloriser l'indemnité pour sujétions spéciales versée aux commissaires de gouvernement près des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel (0,056 million d'euros).
L'incidence de la mise en place de la nouvelle bonification indiciaire « encadrement supérieur » compte tenu des créations d'emplois de magistrats est évaluée à 0,05 million d'euros.
Le régime additionnel des retraites obligatoires de la fonction, destiné à permettre l'acquisition de droits à retraite assis sur l'ensemble des rémunérations de toute nature non pris en compte dans l'assiette de calcul des pensions civiles et militaires de retraite se traduit en 2005 par un crédit de 0,796 million d'euros sur le chapitre 33-90 (cotisations sociales).
4. Fonctionnement
Les moyens généraux des services seront majorés de 3,21 millions d'euros au titre des moyens nouveaux dont 1,14 million d'euros pour les crédits de fonctionnement et 2,065 millions d'euros en faveur de l'informatique :
Abondement des crédits de fonctionnement des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel : 0,47 million d'euros ;
• abondement des crédits de fonctionnement du Conseil d'Etat : 0,48 million d'euros ;
• abondement des crédits de fonctionnement compte tenu des créations d'emplois obtenues : 0,19 million d'euros.
Enfin, le chapitre des crédits de vacations (chapitre 31-96) augmente de 0,95 million d'euros avec le recrutement de 15 assistants de justice dans les juridictions administratives
5. Equipement
13,6 millions d'euros d'autorisations de programme sont demandées en 2005 au titre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice pour le Conseil d'Etat (2,1 millions d'euros) et les cours et tribunaux administratifs (11,5 millions d'euros).
C. LES SERVICES PÉNITENTIAIRES
1. Présentation générale de l'agrégat
L'agrégat services pénitentiaire est composé de :
- 9 directions régionales en métropole et une mission des services pénitentiaires de l'outre mer. Chaque direction reçoit une dotation globale annuelle de fonctionnement, calculée sur la base de critères révisés en 2001, qui lui permet ensuite d'allouer une dotation globale à chaque établissement et service relevant de son autorité.
- les 188 établissements pénitentiaires et l'établissement public de santé national, dans lesquels on dénombrait, le 1 er octobre 2004 56.620 détenus pour 49.600 places, soit un taux de surpopulation carcérale de 114,2 % ;
121 maisons d'arrêt, recevant les prévenus et les condamnés dont, en principe , le reliquat de peine est inférieur à un an.
Votre rapporteur spécial regrette que ce principe ne soit pas toujours respecté. Ainsi, en novembre 2004, à la maison d'arrêt du Mans, où 129 personnes sont incarcérées alors que son effectif théorique est de 58 places (taux d'occupation de 222,4 %), on dénombre 56 détenus incarcérés depuis plus d'un an 10 ( * ) ;
23 centres de détention, accueillant les condamnés présentant les perspectives de réinsertion les plus favorables et dont le régime est principalement orienté vers la réinsertion ;
6 maisons centrales, destinées à des condamnés à de longues peines ou dont les pronostics de réinsertion sont réservés et dont le régime de détention est principalement axé sur la sécurité ;
25 centres pénitentiaires, qui comprennent au moins deux quartiers à régimes de détention différents (maisons d'arrêt, centre de détention et/ou maison centrale ;
13 centres, autonomes de semi-liberté ;
Le parc pénitentiaire comprend 165 établissements en gestion publique et 23 établissements à gestion mixte pour lesquels les fonctions de restauration, transport, maintenance, nettoyage, travail et formation professionnelle sont confiées à des entreprises privées.
Ce parc se caractérise par sa grande vétusté, puisque 109 établissements (sur 188) ont été construits avant 1920. Ceci justifie le programme de construction et de réhabilitation en cours.
Le coût de la journée de détention s'établit entre 57 et 59 euros selon le statut de l'établissement ;
- les 102 services pénitentiaires d'insertion et de probation qui, en collaboration avec des partenaires publics ou associatifs mettent en place des dispositifs d'insertion à l'intention des détenus ou des personnes suivies par l'administration pénitentiaire. Ils interviennent en milieu fermé, dans une perspective de réinsertion, et en milieu ouvert où 142.622 personnes ont été suivies en 2002 (contrôle, conseil et orientation) ;
- l'Ecole nationale d'administration pénitentiaire (ENAP) qui a accueilli, en 2002, 2.551 personnes en formation initiale et 2.273 en formation continue.
2. L'évolution générale des crédits
Les moyens des services pénitentiaires ont évolué de la manière suivante :
L'évolution des crédits de l'administration pénitentiaire s'inscrit, elle aussi, dans la poursuite des orientations définies dans la LOPJ :
- donner les moyens de mieux faire exécuter les décisions pénales, en augmentant la capacité des hébergements et en renforçant leur sécurité ;
- améliorer le dispositif de prise en charge des mineurs délinquant avec la création de nouveaux établissements et l'amélioration des quartiers existant.
En d'autres termes, il s'agit aussi de faire face à l'évolution de la population carcérale, même si celle-ci a connu un léger tassement en 2004.
Evolution de la population carcérale
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au 1 er août 2003 |
au 1 er août 2004 |
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Prévenus |
21.028 |
20.805 (-1,1 %) |
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Condamnés |
38.141 |
38.141 (-1,7 %) |
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Nombre total de détenus |
59.169 |
58.308 (-1,5 %) |
Source : chancellerie
3. Le renforcement des moyens humains
La LOPS a prévu la création de 3.740 emplois au cours de ses 5 années d'application (2003-2007).
La mise en oeuvre de cette orientation s'est, jusqu'à présent effectuée de la manière suivante :
Le taux de réalisation s'établira donc, après 3 exercices, à 68,3 %, alors que le taux théorique est de 60 %.
Les 533 emplois (hors Ecole nationale de l'administration pénitentiaire) inscrits au projet de loi de finances pour 2005 comprennent 210 emplois de surveillance, 200 personnels d'insertion et de probation et 123 personnels administratifs et techniques.
Au total, en 2005, l'administration pénitentiaire bénéficiera de 30.197 emplois, dont 23.265 agents de surveillance et 2.322 personnels d'insertion et de probation intervenant en milieu ouvert et en milieu fermé.
4. Amélioration de la situation des personnels
En premier lieu, la réforme statutaire de l'ensemble de la filière d'insertion est devenue indispensable, surtout depuis l'adoption de la loi n° 2004-404 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité (« loi Perben II) qui va provoquer une augmentation des responsabilités pour ces personnels. Des crédits, à hauteur de 1,5 million d'euros avaient été prévus dans les lois de finances pour 2003 et 2004, afin de mettre en oeuvre cette réforme dont le coût total s'élève à 3,2 millions d'euros.
Par ailleurs, la réforme statutaire de la filière des personnels de surveillance envisagée a pour objet de répondre au besoin de présence accrue de personnels qualifiés et à l'augmentation du niveau d'encadrement. Le coût total de cette réforme s'élève à 3,4 millions, mais compte tenu des provisions obtenues antérieurement pour un montant de 1 million d'euros, il ne sera inscrit au projet de loi de finances pour 2005 que 2,4 millions d'euros.
De surcroît, 3,3 millions de crédits sont prévus pour les cotisations (part patronale) au régime additionnel de retraites obligatoires de la fonction publique.
Enfin, 3,7 millions d'euros sont prévus pour le recrutement de 120 contractuels chargés d'assister les personnels de l'éducation nationale exerçant en milieu pénitentiaire, en vue de renforcer la lutte contre l'illettrisme et de compenser le départ des emplois jeunes.
5. Amélioration des moyens de fonctionnement
Comme en 2004, les crédits de fonctionnement augmentent très fortement (+ 35,5 millions d'euros, soit 9,7 %) afin de répondre à la hausse de la population carcérale, le léger tassement enregistré en 2004 ne paraissant pas affecter la tendance générale , tout en favorisant l'humanisation des conditions de détention. Cette hausse doit aussi permettre un développement des alternatives à l'incarcération, et notamment le bracelet électronique, mais aussi le renforcement de la sécurité (tunnels à rayon X, téléphonie sans fil, gilets par balles).
L'augmentation des crédits permettra principalement :
• d'accroître le parc informatique : 0,5
million d'euros
• d'ajuster les crédits relatifs à la
cotisation vieillesse des détenus employés au service
général : 0,33 million d'euros
• de prendre en compte les effets de l'impact de
l'évolution de la population carcérale : 11,9 millions d'euros
• de poursuivre le placement sous surveillance
électronique : 7,1 millions d'euros
• de recourir au secteur associatif afin d'assister
les services d'insertion et de probation dans la réalisation de leurs
missions : 5,176 millions d'euros et d'ajuster les crédits de
fonctionnement au regard du taux d'inflation : 1,95 million d'euros.
De plus, les crédits du chapitre 34-05 article 40 (Informatique) affichent une baisse de -29% compte tenu du transfert effectué à hauteur de 2,03 millions d'euros au profit du chapitre 37-98 (fonctionnement) afin de rationaliser la gestion du matériel informatique. Ainsi, l'administration pénitentiaire conserve l'intégralité de la gestion des postes de travail, portables et imprimantes.
Par ailleurs, un transfert de 1,6 million d'euros au profit du chapitre 34-05 (informatique de l'administration générale) en provenance du chapitre 37-98 (fonctionnement de l'administration pénitentiaire) permettant ainsi à la direction de l'administration générale et de l'équipement de reprendre l'intégralité de la gestion des équipements de réseau (serveurs, matériels actifs).
Enfin, compte tenu des dispositions de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à la transformation de Mayotte en collectivité départementale, un transfert de crédits du chapitre 41-11 (subventions aux collectivités) vers le chapitre 37-98 (fonctionnement) est effectué à hauteur de 1,137 million d'euros pour les dépenses de fonctionnement de l'établissement de Majicavo.
L'Ecole nationale d'administration pénitentiaire bénéficie, en moyens nouveaux, de 3 créations d'emplois (0,131 million d'euros) et de 0,250 million d'euros pour le fonctionnement du nouveau bâtiment. Les crédits en faveur de l'ENAP progresseront de 1,73 % compte tenu des mesures nouvelles d'ajustement.
6. La poursuite du grand programme pénitentiaire
Après l'ouverture en 2004 des établissements de Liancourt et de Toulon, l'année prochaine verra l'ouverture de ceux de Lille-Sequedin et de Meaux.
Votre rapporteur spécial souhaite, d'une part, faire le point sur le programme de rénovation de cinq grands établissements pénitentiaires et, d'autre, part dresser un bilan de la mise en oeuvre de la LOPJ pour le programme de construction de l'administration pénitentiaire.
a) Le programme de rénovation des cinq grands établissements
Ce programme décidé en 1998 concerne les cinq plus grands établissements (maisons d'arrêt de Fleury-Mérogis, Fresnes et Paris-la Santé, centre pénitentiaire de Marseille-Baumettes, établissements de Loos-les-Lille), soit environ un cinquième de la capacité de détention des prisons françaises, pour lesquels le coût de la rénovation ne peut être intégré dans l'enveloppe annuelle des crédits de rénovation de l'administration pénitentiaire. La rénovation de ces établissements représente un coût budgétaire global estimé à 776 millions d'euros.
Initialement orienté vers la remise à niveau des bâtiments et installations avec quelques aménagements fonctionnels minimum, le programme de rénovation des cinq grands établissements pénitentiaires a progressivement été réorienté vers une remise aux normes fonctionnelles (la référence étant celles retenues pour le programme de construction en cours) dont les principaux éléments sont l'encellulement individuel, la douche en cellule et la création d'espaces communs nécessaires à la mise en oeuvre des actions de réinsertion.
Après avoir dressé un état des lieux de l'existant et estimé le coût des travaux à réaliser, l'administration a élaboré un cahier des charges nécessaire aux différentes études comportant quatre phases :
1- Relevé topographique des établissements.
2- Etablissement d'un schéma directeur de restructuration pour Loos et Paris-la Santé.
Diagnostic des existants avec définition des travaux de rénovation, ainsi que des améliorations fonctionnelles et techniques.
3- Choix des maîtres d'oeuvre sur la base du programme précédent.
4- Marché de travaux à tranches à exécuter sur plusieurs années budgétaires.
L'Agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice (AMOTMJ) est le mandataire.
Maison d'arrêt de Fleury-Mérogis
Les phases 1 et 2 (relevé topographique des établissements, diagnostic de l'existant et définition du programme de remise à niveau) sont à présent terminées. Les phases 3 et 4 (choix des maîtres d'oeuvre et travaux) sont en cours.
Compte-tenu de l'ensemble des améliorations fonctionnelles et surtout des contraintes de réalisation, le coût final de l'opération est évalué à 382,15 millions d'euros.
Le permis de construire a été déposé mi-2003. L'élaboration du dossier de consultation des entreprises est en cours. La rénovation des prisons devrait s'étaler sur 8 ans, les travaux étant menés en site occupé, soit une fin de chantier en 2013.
Après rénovation, la capacité de Fleury-Mérogis devrait être de l'ordre de 3.847 places. L'aménagement d'un quartier centre de détention (549 places) permettra d'offrir un volant plus conséquent de places pour la région Ile-de-France.
Une première tranche de travaux urgents, concernant la réfection du réseau électrique principal, est d'ores et déjà en cours de réalisation et devrait se terminer en septembre 2004.
Enfin, la construction de trois bâtiments accueil-familles et la rénovation du mess vont démarrer au 4 ème trimestre 2004 pour une mise en service en 2005.
Centre pénitentiaire de Marseille-Baumettes
Les deux premières phases (relevé topographique des établissements, diagnostic de l'existant et définition du programme de remise à niveau) sont à présent terminées. La troisième phase (choix du maître d'oeuvre) est en cours de réalisation.
Le marché de maîtrise d'oeuvre a été notifié au groupement OTH en novembre 2001. L'avant projet sommaire a été validé en septembre 2002 ; l'avant projet détaillé, en juin 2003.
Suite à la présentation du projet le 29 octobre 2002, il a été demandé de se rapprocher du coût d'objectif fixé pour les constructions neuves à savoir 100.000 euros par place de détention. Après analyse des recherches d'économies proposées au niveau local, il ressort la faisabilité d'une rénovation pour un coût global de 134 millions d'euros.
Le permis de construire a été déposé mi-2003. L'élaboration du dossier de consultation des entreprises est en cours.
Après rénovation, la capacité du centre pénitentiaire devrait être de l'ordre de 1.287 places selon les projets de restructuration actuels.
Les travaux devraient commencer au 1er trimestre 2005.
Maison d'arrêt de Fresnes
Compte-tenu de la difficulté de mener à bien la rénovation de Fresnes simultanément avec celle des autres grands établissements de la région parisienne, et des déficits de places de détention qui ont augmenté fortement ces deux dernières années, l'administration pénitentiaire a décidé de retarder dans le temps la rénovation de la maison d'arrêt de Fresnes, qui se trouve, il est vrai, dans un état moins préoccupant que les autres établissements.
Maison d'arrêt et centre de détention de Loos
Actuellement la maison d'arrêt et le centre de détention sont situés sur le même domaine, mais fonctionnent de manière totalement indépendante.
La réflexion menée dans le cadre du programme de rénovation des cinq grands établissements pénitentiaires a conduit à proposer la création d'un centre pénitentiaire regroupant les deux établissements.
Le schéma directeur de restructuration établi par la société PR'OPTIM en 1999 concluait à la faisabilité de la création d'un centre pénitentiaire qui optimiserait les moyens et offrirait une capacité théorique de 400 places de centre de détention et 500 places en maison d'arrêt, étant précisé que des problèmes de fonctionnalité importants subsisteraient.
Les directives sur l'encellulement individuel ainsi que l'étude sur la nouvelle carte pénitentiaire ont conduit à revoir ce projet. Compte tenu des besoins en places de détention qui subsisteront après l'ouverture de la nouvelle maison d'arrêt de Lille-Sequedin et du coût très élevé de maintien des bâtiments actuels, il est envisagé aujourd'hui de construire un centre pénitentiaire de 400 places sur la région lilloise.
Maison d'arrêt de Paris-la Santé
L'objectif du programme de restructuration est de conserver cet établissement dans Paris intra-muros à proximité du Palais de Justice, afin de disposer d'un lieu de première incarcération.
A l'issue des études de schéma directeur, deux scénarios d'aménagement ont été imaginés, soit la restructuration de l'établissement soit la démolition et la reconstruction d'une nouvelle maison d'arrêt. Toutefois, des solutions intermédiaires sont explorées au travers de marchés de définition.
Les équipes de maîtrise d'oeuvre étudient le phasage de l'opération de façon à maintenir une partie de l'établissement en fonctionnement et accueillir 400 à 600 détenus pendant les travaux. Le chantier en site occupé entraînera un surcoût et des délais supplémentaires qui sont également examinés par les équipes.
A l'issue de la première phase des marchés de définition, les scénarios proposés, ainsi que la forte augmentation constatée de la population pénale, ont conduit l'administration pénitentiaire à privilégier une option de restructuration de l'établissement à 1.000 places.
La mise en oeuvre de ce projet difficile sera forcément beaucoup étalé dans le temps et devra tenir compte des contraintes induites par la rénovation simultanée d'autres établissements en région parisienne.
b) Le programme de construction de l'administration pénitentiaire
La loi d'orientation et de programmation pour la justice prévoit la réalisation d'un ambitieux programme de modernisation du parc immobilier affecté à l'administration pénitentiaire au travers de la construction de 13.200 places supplémentaires de détention : 10.800 places réservées à la réalisation de nouveaux établissements pénitentiaires, et 2.400 places dédiées à l'application de nouveaux concepts pénitentiaires adaptés à la diversité de la population pénale, en particulier éviter le risque de « contamination par la promiscuité » (2.000 pour les détenus majeurs et 400 dans les structures exclusivement réservées aux mineurs).
L'importance du retard, avec les conséquences que cela implique, tant pour la sécurité dans les établissements qu'en termes de promiscuité et donc de « risque », notamment pour les plus jeunes détenus justifie certes ce programme substantiel. Toutefois, un tel programme ne suffira pas si l'Etat n'adapte pas ses méthodes aux enjeux.
Voilà pourquoi, pour la construction des prisons en particulier, l'Etat dispose maintenant, d'une part, de la possibilité de conclure avec des opérateurs privés des marchés à caractère global (conception, construction, aménagement) et, d'autre part, de recourir à la maîtrise d'ouvrage privée, en accordant une autorisation d'occupation temporaire du domaine public à un opérateur qui louera l'équipement à l'Etat dans le cadre d'un contrat de location avec option d'achat.
Votre rapporteur spécial souhaite que ces nouvelles possibilités soient exploitées par la chancellerie.
Selon le rapport au Parlement sur l'exécution de la LOPJ pour 2003, l'état de réalisation de la LOPJ s'établit globalement de la manière suivante :
- pour les 10.800 places nouvelles, deux sites sont en attente d'identification, dix sites ont fait l'objet d'une étude de faisabilité non encore validée, la validation étant acquise pour onze autres sites.
- s'agissant des 2.000 places pour majeurs, le projet porte sur l'implantation de huit centres de détention à sécurité allégée.
Pour la création et l'extension des quartiers mineurs (chapitre 57-60 article 40), 25 millions d'euros en autorisations de programme (AP) et 12,5 millions d'euros en crédits de paiement (CP) sont prévus pour la période 2003-2007). La totalité des financements a été obtenue dans le cadre des lois de finances antérieures à celle pour 2005.
Au plan quantitatif, 2003 la capacité globale était de 924 places dont 523 aux normes soit une création de 71 places (maison d'arrêt de Toulouse-Seysses, de Lyon-Perrache, d'Angoulême, d'Avignon-Le Pontet, de Strasbourg, de Villefranche, de Bordeaux-Gradignan, centre pénitentière de Longuenesse). A la fin 2004, 983 places devraient être opérationnelles dont 653 aux normes soit une création de 59 places.
Les opérations sont conduites sur tout le territoire français (MA Villefranche, de Bordeaux-Gradignan, de Strasbourg, de Besançon, de Bourges, de Laon, de Rouen, de Tours, centre pénitentiaire de Varenne, de Nouméa, de Rennes..).
Pour la sécurisation du parc pénitentiaire (chapitre 57-60 article 40), 53 millions d'euros en autorisation de programme et 26,5 millions d'euros en crédit de paiement sont prévus pour la période 2003-2007.
Les crédits ouverts en 2003 (9 millions d'euros en autorisations de programme et 0,9 million d'euros encrédits de paiement) ont été totalement engagés (et même dépassés, 12,2 millions d'euros ayant été finalement mis en place en autorisations de programme et 2,3 millions d'euros consommés en crédits de paiement), de très nombreuses opérations ont été conduites sur tout le territoire français (maison d'arrêt de Moulins, centres pénitentiaires de Marseille, de Perpignan et de Guyane). Pour 2005, 12 millions d'euros sont prévus.
Ces opérations concernent notamment :
- la mise aux normes de miradors selon les prescriptions établies par l'état major de sécurité : vitrage pare-balle classe 5 sur les parties fixes, vitrage du mirador sans tain et ouvrants coulissants bridés à 30 centimètres ;
- l'extension du dispositif de filins anti-hélicoptères sur les maisons centrales sécuritaires ;
- le brouillage des téléphones portables ;
- l'amélioration de la sécurisation des maisons centrales.
S'agissant de la création des établissements pénitentiaires pour mineurs (chapitre 57-60 article 73), 90 millions d'euros en autorisations de programme et 45 millions d'euros en crédits de paiement sont prévus pour la période 2003-2007. La totalité des financements a été obtenue dans le cadre des lois de finances antérieures à celle pour 2005.
Après établissement d'un pré-programme, une convention de mandat a été notifiée en mai 2003 sur la base d'un montant de 85,8 millions d'euros hors foncier, pour 420 places réparties sur 7 établissements, soit une augmentation de 20 places par rapport au programme de 400 places prévu initialement en LOPJ.
Les réflexions se sont poursuivies pour préciser notamment les exigences techniques dans le cadre d'un programme fonctionnel et technique définitif. Elles ont conduit à modifier le cadrage général de la convention de mandat.
En effet, d'une part les choix de terrains engendrent des dépenses d'aménagement et de viabilisation supérieures de 3,8 millions d'euros à la provision correspondante dans la convention de mandat, et d'autre part, la finalisation des programmes fonctionnels et techniques induisent un surcoût de construction des établissements voisin de 7,2 millions d'euros (dû principalement à un recalage des besoins en surface utile et à des équipements techniques visant à améliorer le niveau qualitatif des établissements). Au total, le surcoût du programme peut être évalué à 11 millions d'euros.
Un avenant à la convention de mandat afférent aux établissements pour mineurs a donc été passé réajustant leur coût à 95,8 millions d'euros hors foncier et les autorisations de programme correspondantes ont été mises en place.
Ce surcoût est couvert par un transfert de financement du programme de création et d'extension des quartiers mineurs.
7 sites (Chauconin, Lyon-Mézieux, Marseille, Nantes, Toulouse, Valenciennes, Porcheville) ont été identifiés.
Au regard du coût final estimé des projets retenus, le montant de la convention de mandat sera monté à 100,7 millions d'euros par voie d'avenant.
Pour l'extension de l'Ecole nationale de l'administration pénitentiaire (ENAP) , chapitre 57-60 article 73, 15 millions d'euros en autorisations de programme et 7,5 millions d'euros en crédits de paiement ont été prévus pour la période 2003-2007. La totalité du financement a été obtenue dans le cadre des lois de finances antérieures.
La capacité actuelle de l'école était insuffisante en raison du programme de construction engagé et à venir, des évolutions des missions des personnels pénitentiaires et de la réduction du temps de travail
Aussi les objectifs de cette extension sont de :
- permettre une augmentation du nombre d'élèves en formation en portant la capacité actuelle des locaux d'enseignement pédagogiques de l'école de 850 places à 1.00 places ;
- créer un bâtiment école de détention destiné à l'apprentissage des gestes et pratiques professionnelles ;
- pouvoir accueillir à terme 70 personnels administratifs et pédagogiques supplémentaires au regard de l'augmentation du nombre d'élèves.
L'année 2003 a été consacrée aux études de maîtrise d'oeuvre et à la consultation des entreprises. La négociation avec les candidats a eu lieu début septembre 2003. Les travaux ont débuté début 2004 et devraient s'achever en 2005
Sur le plan budgétaire : 15 millions d'euros en autorisations de programme et 6 millions d'euros en crédits de paiement ont été ouverts par les lois de finances pour 2003 et 2004. 11,6 millions d'euros ont été affectés en autorisations de programme et 3,2 millions d'euros délégués en crédits de paiement en 2003-2004.
S'agissant de la mise en oeuvre du nouveau programme de construction d'établissements pénitentiaires pour majeurs (chapitre 57-60 articles 40 et 73), 1.130 millions d'euros en autorisations de programme et 565 millions d'euros en crédits de paiement sont prévus pour la période 2003-2007). Pour 2005, une somme de 200 millions d'euros (article 40) couvrira le coût de l'investissement portant sur la création de 8.900 places à 100.000 euros la place, le complément devant être demandé au titre des lois de finances pour 2006 et 2007. Pour les programmes réalisés en conception/construction (établissements de Mont-de-Marsan, Rennes, Bourg-en-Bresse et Ajaccio) un crédit de 130 millions d'euros est prévu (article 73) pour 2005.
Deux maisons centrales , établissements pénitentiaires dotés du plus haut niveau de sécurité, figurent aussi dans le programme de construction de nouveaux établissements pénitentiaires de 1.130 millions d'euros. Il a été décidé en 2003 de les réaliser en maîtrise d'ouvrage publique en raison de leur nature très spécifique : une convention de mandat a donc été passée avec l'agence début octobre 2003. Après finalisation du programme détaillé, leur coût sera de 92 millions d'euros. 320 places seront réalisées sur Alençon et Vendin-le-Vieil. Le jury de choix des groupements doit se réunir à l'automne.
Cette programmation immobilière privilégie les zones géographiques qui sont les plus touchées par les phénomènes de délinquance et présentent à l'heure actuelle un important déficit en capacité d'incarcération. Elle vise par ailleurs à permettre aux condamnés d'effectuer leur peine d'emprisonnement dans des établissements situés à distance raisonnable de leur lieu de résidence habituelle afin de favoriser le maintien des liens familiaux et la mise en oeuvre de projets de réinsertion.
La réalisation de ces établissements pénitentiaires, dont sept seront dédiés exclusivement à l'incarcération des mineurs, assurera ainsi une meilleure cohérence de la carte pénitentiaire. Dans ce cadre, l'agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice (AMOTMJ.) a procédé au recensement des emprises foncières susceptibles d'accueillir ces nouvelles structures pénitentiaires.
A l'issue des phases d'études de faisabilité qui ont été conduites pour l'ensemble des terrains proposés, pour le programme des 9.200 places en métropole :
Les recherches foncières n'ont pas été concrétisées pour la réalisation de quatre établissements : les maisons d'arrêt de Nice et d'Orléans (sites identifiés mais non stabilisés), le centre de détention d'Ile-de-France (recherche de sites en cours) et la maison d'arrêt de Lyon. Pour cette dernière trois emplacements ont été proposés : Saint-Priest, Cailloux-sur-Fontaines et Corbas. Ce dernier site est privilégié.
S'agissant de l'outre-mer la répartition des 1.600 places prévues n'est pas finalisée. D'ores et déjà le site pour la réalisation d'une maison d'arrêt de 600 places à la réunion a été validé. Par ailleurs a été arrêté le principe d'extensions de 125 places à Mayotte et 100 places à Ducos sur les domaines existants. De plus la réalisation d'un centre pénitentiaire de 350 places a été actée pour la Guadeloupe, le terrain reste à trouver.
La programmation fonctionnelle et technique des établissements pour mineurs, des deux maisons centrales et de la maison d'arrêt de la Réunion, établissements qui seront réalisés dans le cadre de la procédure de conception-construction, a été élaborée au cours de l'année 2003 ce qui a permis, dès le premier semestre 2004, de lancer les avis d'appel public à concurrence et de remettre aux candidats les dossiers de consultation.
7. L'expérimentation de globalisation des crédits
La direction de l'administration pénitentiaire poursuit en 2005 l'expérimentation des dispositions de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, en transférant les emplois, les crédits de fonctionnement et d'intervention des directions régionales de Lyon, Marseille, Toulouse, Lille et Rennes sur le chapitre 39-02 composé de cinq articles de prévision :
- article 10 : garde et contrôle des personnes placées sous main de justice ;
- article 20 : accueil des personnes en détention ;
- article 60 : accompagnement et réinsertion des personnes placées sous main de justice ;
- article 70 : soutien ;
- article 90 : formation.
Le montant total des transferts dans le cadre des expérimentations s'élève à 579,29 millions d'euros, soit 35,01 % du budget des services pénitentiaires.
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Transferts opérés en chapitre 39-02 |
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Emplois garde et contrôle des personnes placées sous main de justice accueil des personnes en détention accompagnement et réinsertion des personnes placées sous main de justice soutien formation Total transféré |
13.886 emplois 403,71 millions d'euros 88,54 millions d'euros 42,96 millions d'euros 40,83 millions d'euros 3,25 millions d'euros 579,29 millions d'euros |
D. LES SERVICES DE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE (PJJ)
1. Présentation de l'agrégat
Cet agrégat regroupe les moyens du ministère de la justice pour assurer les mesures de protection judiciaire de la jeunesse ordonnées par les juridictions pour enfants, ainsi que les investigations préalables.
Ces mesures sont :
- soit assurées directement par l'Etat (15 directions régionales, 100 directions départementales et 327 services en 2003) ;
- soit déléguées au secteur associatif habilité ou conventionnel (1.128 établissements gérés par 102 associations), soit confiées à l'aide sociale à l'enfance (ASE).
Les mesures de protection judiciaires de la jeunesse concernent :
- les mineurs délinquants (financement à 100 % par l'Etat, dans les secteurs publics et associatifs) ;
- les mineurs en danger , pour lesquels l'Etat assure le financement des mesures exécutées dans le secteur public ainsi que les mesures d'investigation et d'orientation ou éducative et les enquêtes sociales prises en charge exécutées par les services d'aide sociale à l'enfance et le secteur associatif ;
- les jeunes majeurs en grande difficulté . L'Etat finance à 100 % les actions en leur faveur, tant dans le secteur public que dans le secteur associatif.
Selon les cas de figure, les mesures susceptibles d'être prises , dans un objectif de réinsertion sociale et professionnelle sont :
- les enquêtes préalables et mesures d'investigation ;
- la prise en charge avec maintien dans le milieu familial ;
- prise en charge dans une structure de placement ;
- prise en charge des mineurs incarcérés.
Les effectifs sont de 7.497 agents au 1 er août 2004, parmi lesquels 3.647 éducateurs. 52 % des personnels exercent en milieu ouvert dans le cadre d'un centre d'action éducative (CAE).
Par ailleurs, l'année 2005 verra l'expérimentation du transfert aux conseils généraux de la mise en oeuvre des mesures d'assistance éducative, prévue par l'article 59 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
2. Aperçu général des crédits
Le budget total du DPJJ se décompose en 346,63 millions d'euros, soit 57 % pour le secteur public et 266,44 millions d'euros, soit 43 % pour le secteur habilité.
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2004 |
2005 |
variation |
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en millions d'euros |
en millions d'euros |
en millions d'euros |
% |
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personnels |
255,26 |
257,29 |
2,03 |
+0,8% |
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fonctionnement |
71,47 |
75,89 |
4,42 |
+6,2% |
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subventions |
2,96 |
2,95 |
-0,01 |
-0,3% |
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équipement |
11,00 |
10,50 |
-0,50 |
-4,5% |
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Secteur public |
340,69 |
346,63 |
5,94 |
+1,7% |
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Secteur habilité |
246,44 |
266,44 |
20,00 |
+8,1% |
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Budget total PJJ |
587,13 |
613,07 |
25,94 |
+4,4% |
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Les crédits consacrés au secteur associatif habilité justice progressent de 20 millions d'euros, soit + 8,1 % et représentent 43 % du budget total de l'agrégat. Cette évolution des crédits s'explique par l'achèvement du programme des centres éducatifs renforcés et par la montée en charge du programme des centres éducatifs fermés. Ainsi en 2005, 14 nouveaux centres éducatifs fermés sont créés.
Les moyens destinés au secteur public progressent de 5,9 millions d'euros, soit 1,7 %. Près des trois quarts des crédits sont consacrés aux personnels (rémunérations, indemnités, charges sociales).
Le secteur public de la PJJ
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(en millions d'euros) |
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2003 |
2004 |
2005 |
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Dépenses ordinaires |
559 |
576 (+3%) |
603 (+4,7%) |
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Dépenses en capital |
6 |
11 (+77,4%) |
10,5 (-4,5%) |
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Total des crédits de paiement |
566 |
587 (+3,8%) |
613,5 (+4,5%) |
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Autorisations de programme |
26 |
26 (+0,4%) |
20 (-23,1%) |
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Créations d'emplois |
314 |
234 |
107 (-54,3%) |
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Source : chancellerie |
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Les dépenses en capital marquent une « pause » relative après les progressions sensibles enregistrées au cours des deux premières années d'exécution de la LOPJ (+ 103 % en 2003 et + 77 % en 2004).
Les autorisations de programme avaient d'elles-mêmes connu une progression de 241 % en 2003.
La loi d'orientation avait prévu la création de 1.250 emplois au cours de ses cinq années d'application. A la fin de l'exercice 2005, 655 emplois auront été créés, ce qui représentera un taux de réalisation de 52,4 %, à comparer au taux de réalisation théorique de 60 % après trois années sur cinq.
Les 107 nouveaux emplois prévus pour 2007 se répartissent en 56 emplois de personnels éducatifs (3 directeurs, 53 éducateurs), 35 attachés et 16 secrétaires administratifs.
3. L'évolution du nombre de juges pour enfants
Fin 2003, le nombre de juges des enfants était de 387. 11 de ces postes avaient été créés par décret du 2 septembre 2003, principalement en vue de la mise en place des 15 nouveaux tribunaux pour enfants, créés par décret n° 2002-576 du 23 avril 2002 dont l'entrée en vigueur a été reportée au 1er septembre 2003 par décret n° 2002-1332 du 31 octobre 2002.
Ce nombre de juge des enfants est aujourd'hui porté à 409, répertorié par la circulaire du 18 juin 2004 relative à la localisation des emplois de magistrats. 14 postes de vice-présidents chargés des fonctions de juges des enfants et 8 postes de juges des enfants ont ainsi été créés.
Evolution des effectifs de juges des enfants
NB : La diminution du nombre de juges des enfants en 2001 et 2002 et l'augmentation corrélative du nombre de Vice-présidents sont la conséquence de la réforme du statut des magistrats qui a pris effet au 1 er janvier 2002.
Au 31 décembre 2003, le nombre de mineurs par juge des enfants était, en moyenne, de 34.911
4. Mesures intéressant le personnel
Compte tenu des provisions obtenues antérieurement, la réforme statutaire des directeurs de la PJJ fait l'objet d'une inscription de crédit de 0,225 million d'euros pour 2005.
Le nouveau corps des directeurs de la PJJ sera structuré comme suit :
- 18 directeurs régionaux,
- 122 directeurs départementaux,
- 75 directeurs fonctionnels,
- 163 directeurs hors classe,
- 278 directeurs classe normale.
Des mesures de pyramidage en faveur des personnels éducatifs (33 transformations d'emplois) et administratifs (131 transformations d'emplois) sont prévues.
La revalorisation du régime indemnitaire des attachés et des secrétaires administratifs de la PJJ entraînera, en 2005, un coût de 0,139 million d'euros.
Enfin, la participation de l'Etat au régime additionnel des retraites obligatoires de la fonction publique implique un crédit de 1,3 million d'euros.
5. Les moyens de fonctionnement
Le secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse sera doté de 2,7 millions d'euros de moyens nouveaux pour :
• développer de projets nouveaux ou en cours de généralisation et extensions d'applications existantes en matière d'informatique et de télématique (0,4 million d'euros) ;
• renforcer les plans de formations administratives et financières (0,28 million d'euros), de formation des agents de justice (0,21 million d'euros), de formation des personnels afin d'améliorer la prise en charge éducative des mineurs délinquants ou en danger (0,35 million d'euros) ;
• mettre en place un plan pluriannuel de formations obligatoires d'adaptation aux missions nouvelles de la protection judiciaire de la jeunesse résultant de la loi d'orientation et de programmation pour la justice (0,268 million d'euros) ;
• accompagner les créations d'emplois : 0,913 million d'euros.
6. L'équipement
La PJJ disposera de 20 millions d'euros d'autorisations de programme ainsi répartis :
- construction de centres éducatifs fermés (4,5 millions d'euros) ;
- rénovation et mise en sécurité du parc immobilier (7,5 millions d'euros) ;
- complément de financement des programmes en cours (2 millions d'euros) ;
- installation du Centre national de formation à Roubaix (6 millions d'euros).
7. L'expérimentation de dotation globalisée
La protection judiciaire de la jeunesse poursuit son expérimentation globale en intégrant, en 2005, les crédits relatifs aux paiements des prestations du secteur associatif habilité sur les directions régionales de Montpellier, Rennes, Rouen, Paris, Dijon, Nancy et Lyon. A ce titre, outre les deux articles de prévision (articles 60 et 70), où seront inscrits par transferts les crédits de rémunérations et de fonctionnement nécessaires des directions régionales, il a été demandé la création d'un article 80 pour l'inscription des crédits du secteur habilité. Ainsi, en 2005, 329,95 millions d'euros seront transférés au titre de l'expérimentation de globalisation des crédits, portant ainsi le chapitre 37-30 (articles 60, 70 et 80) à 343,78 millions d'euros, correspondant à 56,07 % du montant total des crédits alloués à la protection judiciaire de la jeunesse.
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Transferts opérés en 2005 |
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• Emplois |
4.160 millions d'euros |
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• Crédits de personnels - chapitre 37-30, article 60 |
133,25 millions d'euros |
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• Crédits de fonctionnement - chapitre 37-30, article 70 |
36,77 millions d'euros |
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• Crédits pour les prestations du secteur habilité |
159,94 millions d'euros |
E. L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
1. Présentation de l'agrégat
Cet agrégat regroupe :
- les services « créateurs de droit » : direction des affaires civiles et du sceau, direction des affaires criminelles et des grâces, services des affaires européennes et internationale ;
- les services chargés de mettre en oeuvre les politiques et de gérer les moyens, en particulier les services centraux de la direction des services judiciaires, de la direction de l'administration pénitentiaire, de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse. On y trouve aussi la direction de l'administration générale et de l'équipement (DAGE), le service de l'accès au droit et à la justice, ainsi que le service central de l'information et de la communication. Figurent également les services déconcentrés de la DAGE chargés d'apporter un appui opérationnel aux juridictions et services déconcentrés du ministère, ainsi que l'agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice (AMOTMJ) et l'établissement public du Palais de justice de Paris, créé par décret du 18 février 2004.
- le service à compétence nationale du casier judiciaire national
- la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP)
2. Aperçu général des crédits
Les moyens consacrés à l'administration générale en 2005 s'inscrivent dans la troisième année d'application de la LOPJ. Ainsi les fonctions de gestion et d'expertise technique et juridique seront renforcées quantitativement et qualitativement, de même que l'attractivité des fonctions d'administration centrale.
3. Le renforcement des moyens humains de l'administration centrale
Notre collègue Hubert Haenel, alors rapporteur spécial avait, l'an dernier, attiré l'attention sur la trop grande proportion de personnels de l'administration centrale qui était « prélevée » sur les emplois déconcentrés (sur les 2.410 agents, seuls 2.028 sont inscrits comme tel au budget général, les 382 autres sont « prélevés » sur des emplois déconcentrés.
La chancellerie a mis en place, depuis 2002, un plan de régularisation de cette situation.
La régularisation des mises à disposition au sein de l'administration centrale
Exercice 2002
direction des services judiciaires
- transfert à l'administration centrale de 44 emplois (20 magistrats et 24 greffiers)
direction de la PJJ
- transfert de 5 emplois
Exercice 2003
direction des services judiciaires
- transfert de 64 emplois (30 magistrats, 10 greffiers en chef, 24 greffiers)
direction de l'administration pénitentiaire
- transfert de 35 emplois
Exercice 2004
direction des services judiciaires
- transfert de 38 emplois (8 magistrats, 18 greffiers en chef, 12 greffiers)
direction de la PJJ
- transfert de 17 emplois
direction de l'administration pénitentiaire
- transfert de 20 assistants de service social
A la fin de l'année 2004, c'est donc la situation de 223 agents qui aura été régularisée .
Source : chancellerie
Les 51 créations d'emplois prévus pour 2005 au titre de la LOPJ s'ajoutent aux 88 créations effectuées à ce titre lors des deux premières années d'application de LOPJ. Cette dernière ayant prévu la création de 180 emplois en administration centrale, le taux de réalisation s'établira à 71,2 % (pour un taux théorique de 60 % après trois années sur cinq.
Pour accompagner la politique de construction et de rénovation immobilière, la création de 5 emplois est prévue à l'Agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice (AMOTMJ), portant son effectif à 71.
De plus, le nouvel établissement public du Palais de justice de Paris verra son effectif passer de 3 à 9 agents.
4. Les mesures intéressant le personnel
Il est procédé à des pyramidages et à des transformations d'emplois pour améliorer le déroulement de carrière des agents et adapter certains emplois à la situation réelle des agents. Ces mesures concerneront les corps des adjoints administratifs, des secrétaires administratifs et des attachés un montant de 34.400 euros.
Par ailleurs, il est prévu de transformer 28 emplois de contractuels en autant d'emplois d'attachés au titre de la résorption de l'emploi précaire compte tenu des dispositions de la loi n° 2001-2 du 2 janvier 2001.
En premier lieu, une mesure indemnitaire de 0,367 million d'euros est inscrite pour la poursuite de la mise à niveau des agents de catégories A, B et C de l'administration centrale.
Enfin, une mesure de 0,106 million d'euro est inscrite en faveur des magistrats de l'inspection des services judiciaires, compte tenu des revalorisations indemnitaires obtenues par le corps des magistrats de l'ordre judiciaire.
Des crédits sont ouverts au projet de loi de finances pour 2005, en application de la nouvelle bonification indiciaire en faveur des personnels exerçant des responsabilités supérieures au sein des services de l'administration générale (décret n° 2001-1356 du 28 décembre 2001 et arrêté du même jour). Cette mesure concerne trois agents pour un montant de 18.645 euros.
Au titre du régime additionnel des retraites obligatoires de la fonction publique, un abondement de 0,57 million d'euros est prévu en 2005.
5. Les moyens de fonctionnement
Au titre du projet de loi de finances pour 2004, les crédits de fonctionnement de l'administration générale seront abondés de 4,3 millions d'euros en moyens nouveaux :
• pour le déménagement de services de l'administration centrale installés rue Saint-Honoré (1,5 million d'euros) ;
• pour tenir compte de l'incidence de l'installation de services de l'administration centrale de la rue Saint-Honoré sur le nouveau site Javel (2,4 millions d'euros) ;
• pour les loyers supplémentaires pour le haut commissariat aux comptes, l'Inspection générale des services judiciaires (0,4 million d'euros).
6. Equipement
21,75 millions d'euros d'autorisations de programme sont inscrites au projet de loi de finances pour 2005 en faveur de l'administration générale et de l'équipement :
• 4,65 millions d'euros d'autorisations de programme sont affichées au projet de loi de finances pour 2005 pour la poursuite de travaux de rénovation ;
• 14,1 millions d'euros au titre de l'investissement informatique ;
• 3 millions d'euros pour la mise en oeuvre du dispositif de réservation et de construction de logements sociaux.
14,46 millions d'euros de crédits de paiement sont inscrits afin de poursuivre les travaux de rénovation et le relogement de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.
7. Les institutions rattachées
La Commission nationale de l'informatique et des libertés bénéficiera de 3 emplois supplémentaires, dont une régularisation d'emploi sur crédits, afin de remettre à niveau les effectifs. Le chapitre de fonctionnement et informatique, avec une mesure nouvelle de 0,51 million d'euros, est en augmentation de 5,40 %.
La Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques verra son budget sensiblement diminuer en raison essentiellement d'une mesure d'ajustement d'un montant de 509.664 euros sur les crédits relatifs aux dépenses d'élections.
* 5 Qui recouvrent, selon le « bleu » budgétaire justice pour 2005, 29.200 emplois budgétaires, dont 7.526 magistrats et 21.674 fonctionnaires et contractuels, ainsi que plus de 20.000 juges non professionnels, bénévoles ou rémunérés à la vocation (juges consulaires, conseillers prud'hommes, assesseurs des tribunaux pour enfants, juges de proximité...), assistants et agents de justice. Les 1.157 juridictions sont, outre la Cour de cassation, les 35 cours d'appel et les 1.121 juridictions du premier degré : 186 tribunaux de grande instance, 473 tribunaux d'instance, 191 tribunaux de commerce et 271 conseils de prud'hommes, tribunaux des affaires de sécurité sociale, tribunaux paritaires des baux ruraux.
* 6 Effectifs budgétaires - effectifs réels des magistrats en activité.
* 7 Livraison en 2005 de la deuxième tranche des palais de justice de Pontoise, Besançon et Narbonne. Démarrage l'an prochain de travaux de rénovation à Toulouse, Thonon, Nanterre, Avesne sur Helpe, Ajaccio, Bordeaux et Nancy.
* 8 9.905 pour le Conseil d'Etat, 15.640 pour les cours administratives d'appel et 128.422 pour les tribunaux administratifs.
* 9 Nombre de dossiers en stock en fin d'année, divisé par la capacité annuelle de jugement (nombre de requêtes jugées au cours de l'année).
* 10 Ce nombre se décompose en 34 prévenus, 14 condamnés à des peines de un à trois ans et 8 condamnésà des peines de trois à dix ans. De plus, 15 condamnés depuis une durée inférieure à un an le sont pour l'accomplissement d'une peine supérieure à cette durée.