M. Roland du LUART
IV. LA PARTICIPATION DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE À LA RÉFORME BUDGÉTAIRE PRÉVUE PAR LA LOLF
A compter du 1 er janvier 2005, l'ensemble des dispositions de loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) sera pleinement applicable. Ainsi le prochain projet de loi de finances (pour 2006) sera présenté, examiné et voté selon les nouvelles dispositions dont l'objectif principal consiste à remplacer une culture de moyens (« un bon budget est un budget qui augmente ») par une culture de résultat (« un bon budget est celui qui permet d'atteindre des objectifs préalablement définis »).
Le projet de loi de finances pour 2005 est le dernier à être présenté, examiné et voté selon les règles de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.
Il paraît cependant nécessaire, dans le cadre de l'examen du budget pour 2005, d'entrer dans la logique de la « nouvelle Constitution financière », ne serait-ce que parce que le Parlement sera invité à se prononcer avant certains arbitrages définitifs du gouvernement.
De même que les Assemblées -singulièrement leurs commissions des finances- ont pu donner leur point de vue sur la prochaine architecture budgétaire (missions, programmes et actions) 11 ( * ) , dont le gouvernement a tenu compte au moment d'arrêter cette architecture (16 juin 2004), le Parlement sera prochainement invité à se prononcer sur les objectifs et indicateurs de performance destinés à mesurer le degré de réussite des politiques exprimées par les missions .
A cet effet, les assemblées ont reçu des avants projets annuels de performance, préfigurant les futurs projets annuels de performance (PAP), qui seront annexés au projet de loi de finances, afin de préciser la démarche proposée pour favoriser l'évaluation de l'efficacité recherchée de la dépense publique pour chaque mission budgétaire. Ces documents contiennent en effet les propositions du gouvernement en matière d'objectifs et d'indicateurs de performance pour chaque mission et les programmes qui les constituent.
La mission ministérielle « justice » correspond logiquement aux domaines couverts par le présent rapport spécial.
Votre rapporteur spécial exposera tout d'abord l'architecture de cette mission. Puis, il en présentera chaque programme et détaillera les objectifs et indicateurs proposés.
A. LA MISSION MINISTÉRIELLE JUSTICE
1. L'architecture de la mission
Cette mission est composée de six programmes, correspondant assez largement aux cinq agrégats actuels du ministère de la justice, si ce n'est que le programme accès au droit et à la justice est issu essentiellement des agrégats justice judiciaire et administration générale.
En outre, il convient de relever les quelques différences ci-après :
- les pensions et les emplois en administration centrale, figurant aujourd'hui dans l'agrégat administration générale, seront répartis proportionnellement entre les différents programmes de la mission, selon leurs finalités . Ainsi, les magistrats et fonctionnaires de la direction de l'administration pénitentiaire seront pris en charge par le programme correspondant, au lieu de l'être par l'agrégat administration générale ;
- le casier judiciaire quitte l'agrégat administration générale pour constituer une action du programme justice judiciaire (enregistrement des décisions judiciaires) ;
- les budgets annexes de la Légion d'Honneur et de l'Ordre de la Libération , qui ne relèvent pas du présent rapport spécial 12 ( * ) , constitueront des actions du programme soutien de la politique de la justice et organismes rattachés ;
- la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) quitte l'agrégat administration générale du ministère de la justice pour constituer une action du programme vie politique, cultuelle et associative de la mission administration générale et territoriale de l'Etat 13 ( * ) , gérée par le ministère de l'intérieur.
L'architecture de cette mission a été assez peu discutée dans ses grandes lignes , outre la question particulière des « ordres », si ce n'est pour le problème général du positionnement des autorités administratives indépendantes .
Dans le rapport d'information précité (page 41), votre président et votre rapporteur général estimaient que « le regroupement des autorités administratives indépendantes dans un même programme assurerait la séparation des crédits du régulateur et des administrations compétentes, en évitant que la règle de fongibilité au sein d'un programme ne s'opère au détriment du régulateur. Cette option serait ainsi de nature à conforter et à harmoniser le statut d'autonomie dont jouissent les autorités administratives indépendantes ».
La proposition de création d'un programme spécifique pour les autorités administratives indépendantes n'ayant pas été retenue par le gouvernement, la Commission nationale de l'informatique et des libertés figure comme action dans le programme soutien du ministère de la justice.
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Mission Justice |
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Justice administrative |
Justice judiciaire |
Administration pénitentiaire |
Protection judiciaire de la jeunesse |
Accès au droit et à la justice |
Soutien de la politique de la justice et organismes rattachés |
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- fonction juridictionnelle : Conseil d'Etat - fonction juridictionnelle : cours administratives d'appel - fonction juridictionnelle : tribunaux administratifs - fonction consultative - fonction études, expertise et services rendus aux administrations de l'Etat et collectivités - soutien |
- traitement et jugement des contentieux civils - conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales - cassation - Conseil supérieur de la magistrature - enregistrement des décisions judiciaires - soutien - formation (Ecole nationale de la magistrature ; école nationale des greffes) |
- garde et contrôle des personnes placées sous main de justice - accueil des personnes en détention - accompagnement et réinsertion des personnes placées sous main de justice - soutien - formation (Ecole nationale de l'administration pénitentiaire) |
- mise en oeuvre des mesures judiciaires : mineurs délinquants - mise en oeuvre des mesures judiciaires : mineurs en danger et jeunes majeurs - soutien - formation (Centre national de formation et d'études) |
- aide juridictionnelle - développement de l'accès au droit et du réseau judiciaire de proximité - aide aux victimes |
- état-major : ministres, cabinets, bureau du cabinet, communication - activité normative - évaluation, contrôle, études et recherche - gestion administrative commune - Commission nationale informatique et libertés - Haut conseil au commissariat aux comptes - Ordre de la Légion d'honneur - Ordre de la Libération |
Les crédits de la mission justice auraient été répartis de la manière suivante :
B. LES PROGRAMMES DE LA MISSION JUSTICE
1. Le programme justice administrative
a) Son périmètre
Le programme a pour finalité le respect du droit par l'administration, notamment vis à vis des administrés. Cette mission inclut le contentieux administratif et le conseil aux autorités publiques dans l'élaboration des textes officiels, ainsi que des études et expertises au profit des administrations.
Ce programme, composé de six actions, aura le secrétaire général du Conseil d'Etat comme responsable.
Les six actions du programme sont les suivantes :
fonction juridictionnelle : Conseil d'Etat ;
fonction juridictionnelle : cours administratives d'appel ;
fonction juridictionnelle : tribunaux administratifs ;
fonction consultative : cette fonction recouvre l'activité consultative du conseil d'Etat (vis-à vis-du gouvernement) ainsi que des cours administratives d'appel et des tribunaux administratifs (vis-à-vis des préfets) ;
fonction études, expertises et services rendus aux administrations de l'Etat et des collectivités. Cette fonction recouvre en particulier les travaux de la section du rapport et des études du Conseil d'Etat, la participation des membres des juridictions administratives à diverses commissions administrative et, d'une manière plus générale, l'exercice de fonctions de conseil juridique auprès d'administrations ;
soutien. Cette action retrace l'activité des services administratifs des juridictions et celle de leurs services documentaires.
b) La répartition par nature des crédits de programme
La répartition par nature des dépenses du programme justice administrative aurait été la suivante en 2005.
c) Les objectifs et indicateurs de la justice administrative
Ce programme comporte trois objectifs et treize indicateurs :
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OBJECTIF N° 1 :
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Indicateur n° 1 : délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock au Conseil d'Etat Observation : rapport entre le nombre de décisions en stock au Conseil d'Etat en fin d'année (affaires réglées, en données nettes des séries, hors reconduites aux frontières 14 ( * ) ) et la capacité annuelle du Conseil d'Etat durant l'année. |
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Indicateur n° 2 : nombre d'affaires en stock au Conseil d'Etat enregistrées depuis plus de deux ans Observation : l'objectif est de parvenir à un jugement de toutes les affaires dans un délai inférieur à deux ans. |
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Indicateur n° 3 : délai moyen de l'instance pour les affaires en cassation devant le Conseil d'Etat Observation : mesure du temps moyen, pour les dossiers réglés en cours d'année, entre l'enregistrement de la requête et la notification du jugement. L'objectif est le traitement des pourvois en moins de 18 mois |
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Indicateur n° 4 : délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock dans les cours administratives d'appel Observation : rapport entre le nombre de dossiers en stock à la fin de l'année et la capacité annuelle de jugement au cours de l'année |
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Indicateur n° 5 : délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock dans les tribunaux administratifs Observation : identique à celle pour l'indicateur n° 4 |
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Indicateur n° 6 : nombre de tribunaux administratifs pour lesquels le délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock est supérieur à 2 ans Observation : l'objectif est de faire passer cette moyenne à moins de 2 ans dans chaque tribunal administratif |
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Appréciation critique : pourquoi n'est-il pas prévu pour les cours administratives d'appel, un indicateur sur les affaires en stocks depuis plus de deux ans, contrairement au Conseil d'Etat et aux tribunaux administratifs ? |
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OBJECTIF N° 2 :
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Indicateur n° 1 : taux d'annulation par les cours administratives d'appel des jugements des tribunaux administratifs Observation : part des décisions des cours administratives d'appel donnent une satisfaction totale ou partielle au requérant ayant attaqué la décision d'un tribunal administratif. |
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Indicateur n° 2 : taux d'annulation par le Conseil d'Etat des arrêts des cours administratives d'appel Observation : similaire Indicateur n° 3 : taux d'annulation par le Conseil d'Etat des jugements des tribunaux administratifs Observations : similaire |
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Appréciation critique : ces indicateurs vont-ils inciter les « juridictions inférieures » au conformisme (risque de « stagnation » de la jurisprudence), ou, au contraire, inciter les « juridictions supérieures » à approuver les décisions qui leur sont soumises ? |
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OBJECTIF N° 3 :
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Indicateur n° 1 : nombre d'affaires réglées par membres du Conseil d'Etat Observation : rapport entre le nombre de décisions rendues et l'effectif moyen des membres du Conseil d'Etat affectés à la section du contentieux |
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Indicateur n° 2 : nombre d'affaires réglées par magistrat dans les cours administratives d'appel Observation : similaire |
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Indicateur n° 3 : nombre d'affaires de reconduites à la frontière réglées par magistrats dans les cours administratives d'appel Appréciation critique : cet indicateur pourrait être interprété comme de nature à inciter à prendre des décisions de reconduite, alors même que les taux d'exécution de décisions de cette nature reste très faible 15 ( * ) . |
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Indicateur n° 4 : nombre d'affaires réglées par magistrat dans les tribunaux administratifs Observation : similaire à celle formulée pour les indicateurs n° 1 et 2. |
2. Le programme justice judiciaire
a) Son périmètre
Ce programme, dont le responsable est le directeur des services judiciaires du ministère de la justice, recouvre la justice civile, pénale et commerciale.
Il est constitué des sept actions ci-après :
traitement et jugement des contentieux civils. Cette action bénéficie de 42 % de l'effectif des magistrats, de 38 % des fonctionnaires des services judiciaires et de 34 % des crédits du programme ;
conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales. Cette action reçoit le concours de 51 % des magistrats, de 42 % des fonctionnaires des services judiciaires et de 45 % des crédits du programme ;
cassation. Cette action bénéficie de 196 magistrats et de 293 fonctionnaires ;
Conseil supérieur de la magistrature ;
enregistrement des décisions judiciaires. L'action couvre les moyens de fonctionnement du Casier judiciaire national ;
soutien. Cette action concerne principalement les crédits immobiliers pour la réalisation des bâtiments judiciaires ;
formation. Il s'agit des moyens de l'Ecole nationale de la magistrature (ENM) et de l'Ecole nationale des greffes (ENG).
b) La répartition par nature des crédits du programme
c) Les objectifs et indicateurs de performance de la justice judiciaire
Le programme justice judiciaire comporte six objectifs et dix-huit indicateurs de performance :
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OBJECTIF N° 1 :
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Indicateur n° 1 : délai moyen de traitement des procédures par type de juridiction Observations - mesure de la moyenne des délais de traitement de toutes les affaires terminées dans l'année, pour les cours d'appel, tribunaux de grande instance, tribunaux d'instance, juges de proximité, conseils de prud'hommes, tribunaux de commerce, depuis la date de saisine de la juridiction, jusqu'à la décision de dessaisissement - cet indicateur devra être interprété parallèlement avec celui concernant les stocks (cf. indicateur n° 3) - les objectifs pour 2007 sont de douze mois pour les cours d'appel, six mois pour les tribunaux de grande instance et trois mois pour les tribunaux d'instance |
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Indicateur n° 2 : délai moyen de délivrance de la copie revêtue de la formule exécutoire Observations - mesure du délai entre la décision et la remise de la « grosse » - selon l'avant-projet annuel de performance, l'indicateur ne sera disponible, pour les tribunaux d'instance et les tribunaux de commerce qu'au plus tôt en 2008. |
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Indicateur n° 3 : ancienneté moyenne du stock par type de juridiction Observations - mesure annuelle effectuée au 31 décembre - l'indicateur ne sera disponible, pour les tribunaux d'instance, la justice de proximité et les tribunaux de commerce qu'au plus tôt en 2008 |
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Indicateur n° 4 : taux de requêtes en interprétation, en rectification d'erreurs matérielles et en omission de statuer Observations - l'indicateur ne concerne que les cours d'appel, les tribunaux de grande instance et les conseils de prud'hommes. Pourquoi pas les autres juridictions ? - contrairement aux juridictions administratives, le critère du taux d'infirmation en appel n'a pas été retenu. Les critères ici proposés se rapportent à des erreurs objectives, susceptibles de soulever des questions sur la responsabilité du magistrat auteur de la décision juridictionnelle , à la condition toutefois que la mesure porte sur les décisions infirmées, non sur les requêtes elles-mêmes |
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Indicateur n° 5 : nombre d'affaires traités par magistrat Observations - seuls ont été retenus les cours d'appel, les tribunaux de grande instance et les tribunaux d'instance - il n'et pas précisé si le décompte sera fait individuellement ou globalement par juridiction - les premières données, relatives à l'année 2006, seront disponibles en 2008 |
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Indicateur n° 6 : nombre d'affaires traitées par fonctionnaire Observations - similaires à celles pour l'indicateur n° 5 Appréciation critique : - pour l'indicateur n ° 1 la mesure devrait porter sur les décisions infirmées, non sur les requêtes - l'intérêt des indicateurs se mesure à leur combinaison - plusieurs indicateurs resteront « en cours de construction » lors de la mise en oeuvre de la LOLF |
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OBJECTIF N° 2 :
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Indicateur n° 1 : délai moyen de réponse pénale Observations mesure du délai, d'une part, pour les crimes et, d'autres part, pour les délits, entre la date de saisine de la justice et celle de la décision définitive, éventuellement par la Cour d'appel. La procédure devant la Cour de cassation ne semble pas prise en compte. |
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Indicateur n ° 2 : taux de rejet par le casier judiciaire national Observations : une décision est rejetée par le casier judiciaire national lorsque la décision juridictionnelle n'est pas conforme aux peines prévues par la loi Indicateur n° 3 : nombre d'affaires poursuivables traitées par magistrats du Parquet Observations il s'agit des procès-verbaux traités par les Parquets au cours de l'année (quelle que soit l'année de réception), déduction faite du « volume d'affaires pour lesquelles aucune autre décision qu'un classement ne peut être envisagée (infraction mal caractérisée, charge insuffisante, défaut d'élucidation, action publique éteinte ) » Appréciation critique : outre la non considération de la procédure devant la Cour de cassation pour l'indicateur n° 1, on peut s'interroger fortement sur l'indicateur n° 3. En effet, celui-ci ne compte pas de mesure objective : qui définira l'infraction mal caractérisée ou la charge insuffisante, si ce n'est le Parquet lui-même ? Il s'agit alors d'une autre évaluation subjective. |
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OBJECTIF N° 3 :
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Indicateur n° 1 : taux de réponse pénale Observations : - mesure de la part des affaires « poursuivables » ayant fait l'objet d'une poursuite, d'une procédure alternative réussie ou d'une composition pénale réussie - le corollaire de cet indicateur serait le taux de classement sans suite. |
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Indicateur n° 2 : taux d'alternative aux poursuites Appréciation critique : comme pour l'indicateur n° 3 de l'objectif n° 2, l'indication n° 1 du présent objectif se heurte au défaut de mesure objective des affaires poursuivables |
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OBJECTIF N° 4 :
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Indicateur n° 1 : taux de mise à exécution Observations : - la mesure est calculée par type de peine (emprisonnement ferme, travail d'intérêt général, sursis avec mise à l'épreuve, amende) - les jugements frappés d'appel ou d'opposition, les peines amnistiées, les personnes graciées ou décédées sont exclus du calcul - l'objectif est de ramener en 2007 à trois mois le délai d'exécution des jugements contradictoires - cet indicateur n'est actuellement disponible « que partiellement pour les juridictions parisiennes ». Il sera accessible en 2008 pour les autres juridictions. |
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Indicateur n° 2 : délai moyen de mise à exécution Observations : - l'écart entre la décision définitive et le premier événement de mise à exécution est calculé sur les peines mises à exécution dans l'année de référence - la mesure est calculée également par type de peines et fait l'objet des mêmes exclusions que pour l'indicateur n° 1 |
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OBJECTIF N° 5 :
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Indicateur n° 1 : dépense moyenne de frais de justice par affaire faisant l'objet d'une réponse pénale Observations : la construction de cet indicateur est liée à celle d'un logiciel pour le suivi budgétaire des frais de justice en cours de développement à la cour d'appel de Lyon, qui fait actuellement l'objet d'une expérimentation de globalisation des crédits. L'indicateur sera disponible en 2007. Appréciation critique : cet indicateur est indispensable, compte tenu du « dérapage » des frais de justice, dont les crédits deviendront limitatifs à compter de l'exercice 2006 (voir partie II). - ne faudrait-il pas aussi mesurer les frais de justice en matière civile, même si la progression la plus préoccupante est enregistrée dans le domaine pénal ? - l'indicateur pourrait distinguer selon les postes de dépense (expertises médicales, téléphonie...). |
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OBJECTIF N° 6 :
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Indicateur n° 1 : délai de saisine à partir de la réception des fiches de jugement Observations : le délai moyen entre le prononcé d'un jugement et son enregistrement par le casier s'établissait à 6,4 mois en 2002, délai correspondant à la fois à la saisie du jugement par les juridictions et au traitement des informations par le casier (7 semaines). Pendant ce délai, faute d'inscription au casier, les magistrats du Parquet ou les juges correctionnels ne peuvent constater la récidive. |
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Indicateur n° 2 : délai moyen de délivrance des bulletins B2 et B3 Observations : les bulletins n° 1 sont délivrés par priorité, sur demande des autorités judicaires |
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Indicateur n° 3 : nombre de décisions et de mises à jour enregistrées par an et par agent Observations : mesure de l'activité d'enregistrement des services du casier judiciaire national |
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Indicateur n° 4 : nombre de bulletins n° s 1, 2 et 3 délivrés par an et par agent |
3. Le programme administration pénitentiaire
a) Son périmètre
Le programme administration pénitentiaire, dont le directeur de l'administration pénitentiaire à la chancellerie est le responsable, participe à l'exécution des décisions pénales en milieu fermé dans les établissements pénitentiaires ou en milieu ouvert. Dans le cadre de sa mission d'insertion, l'administration pénitentiaire, a mis en place des services d'insertion et de probation destinés à préparer la sortie et en faveur des personnes faisant l'objet d'une mesure de suivi.
Ce programme couvre 29.700 personnels, dont 23.065 personnels de surveillance et 2.107 agents d'insertion et de probation. Il y a, en moyenne en France, 87,6 détenus pour 100.000 habitants, soit 2,7 détenus par surveillant.
Il est constitué de cinq actions :
- garde et contrôle des personnes placées sous main de justice, Cette action couvre les dépenses de personnel et d'équipement pour la garde des détenus et le contrôle des personnes faisant l'objet d'une mesure de suivi judiciaire. Elle comprend le programme immobilier pour la création de places adaptées, sécurisés et en nombre suffisant ;
- accueil des personnes en détention. Cette action concerne l'entretien au quotidien des détenus, et leur accès aux soins ainsi que le développement des liens familiaux (notamment pour l'aménagement de parloirs adaptés) ;
- accompagnement et réinsertion des personnes placées sous mains de justice. Cette action comporte l'enseignement et la formation des détenus, et le travail pénitentiaire ;
- soutien, action qui concerne l'ensemble des acteurs de l'administration pénitentiaire, pour son administration générale et pour le développement d'un réseau informatique ;
- formation. Il s'agit de la formation initiale, assurée par l'Ecole nationale de l'administration pénitentiaire et de la formation continue.
b) La répartition par nature des crédits du programme
La répartition par nature des crédits du programme administration pénitentiaire aurait été la suivante en 2005 :
c) Les objectifs et indicateurs de performance de l'administration pénitentiaire
Le programme administration pénitentiaire comporte sept objectifs et onze indicateurs :
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OBJECTIF N° 1 :
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Indicateur n° 1 : nombre d'évasions (milieu fermé/milieu ouvert/escortes) Observations : - l'indicateur se décline en quatre sous indicateurs, concernant les évasions en milieu fermé, en milieu ouvert (lors d'une permission de sortie, d'un chantier extérieur ou d'un placement sous surveillance électronique), lors d'une hospitalisation d'office, lors d'extraditions judiciaires ou médicales. Il précise le nombre d'évasions pour 1.000 détenus. Il s'agit donc de mesurer la qualité de la garde et l'efficacité des dispositifs de sécurité ; - on notera cependant, s'agissant des extraditions, que la surveillance peut aussi incomber aux forces de police ou de gendarmerie 16 ( * ) . |
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Indicateur n° 2 : taux d'incidents Observations : - mesure du taux d'incidents pour 10.000 détenus, d'une part, entre détenus (voies de fait et incidents collectifs) et, d'autre part, sur le personnel (agression ayant entraîné une incapacité totale de travail ou suivie d'un dépôt de plainte) ; - cet indicateur mesure le climat au sein de l'établissement pénitentiaire. Appréciation critique : le premier indicateur se heurte à la répartition (entre police, gendarmerie et administration pénitentiaire), en droit et en fait, des compétences de garde pour les extractions judiciaires : à qui attribuer le résultat ? Pour le deuxième indicateur, le dépôt de plainte par le personnel paraît constituer un élément moins objectif que l'incapacité de travail, qui pourrait, en revanche, être retenue à partir d'un nombre à déterminer de jours d'incapacité. |
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OBJECTIF N° 2 :
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Indicateur n° 2 : coût de la journée de détention Observations : mesure de l'efficience de la dépense publique au travers de l'évolution du coût complet d'une journée de détention. L'indicateur qui reprendra les charges de garde, d'entretien et de fonctionnement, distinguera selon les modes de gestion (publique ou mixte). Des indicateurs sont prévus pour les maisons d'arrêt et pour certains établissements pénitentiaires. Ces indicateurs, aujourd'hui largement incomplets, restent à construire. Appréciation critique : Ne conviendrait-il pas de retenir un indicateur pour chaque type d'établissement ? |
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OBJECTIF N° 3 :
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Indicateur n° 1 : pourcentage de personnes placées sous écrou et condamnés bénéficiant d'un aménagement de peine (surveillance électronique, placement extérieur, semi-liberté). Observations : - l'indicateur est construit dans l'optique d'éviter les « sorties sèches » pour prévenir les récidives - cet indicateur est présenté comme reposant sur l'hypothèse selon laquelle les caractéristiques pénales de la population incarcérée restent identiques dans le temps, car les aménagements de peine sont accordés au regard de la durée de condamnation ou du reliquat de peine. Appréciation critique : Un aménagement sensible de la législation sur les aménagements de peine rendra donc difficiles les comparaisons dans le temps. |
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OBJECTIF N° 4 :
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Indicateur n° 1 : pourcentage d'établissements dotés de locaux d'accueil des familles Observations : - mesure du pourcentage d'établissements disposant d'au moins un local d'accueil - ces locaux, notamment des lieux d'hébergement de nuit, sont souvent gérés par des associations. En principe, les nouvelles constructions ainsi que les établissements réhabilités comportent, désormais, systématiquement un lieu d'accueil. |
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Indicateur n° 2 : pourcentage d'établissements dotés d'espaces aménagés pour les enfants dans le cadre des parloirs traditionnels Observations : - il s'agit d'espaces ouverts aux enfants pendant le déroulement des parloirs Appréciation critique : le principe de ces indicateurs est positif. Toutefois, la mesure portera souvent sur l'efficacité, non seulement de l'administration pénitentiaire, mais aussi de celle de ses partenaires, notamment associatifs. |
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OBJECTIF N° 5 :
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Indicateur n° 1 : Nombre moyen de consultations somatiques et psychiatriques par an et par détenu (comparaison avec la société civile) Observations : - l'indicateur pourrait distinguer entre les détenus incarcérés et ceux qui sont en milieu ouvert (semi-liberté...) Appréciation critique : - il serait peut être utile de distinguer, au moyen de sous indicateurs, les soins somatiques des soins psychiatriques ; - d'autres indicateurs pourraient peut-être aussi être associés à cet objectif, comme sur le niveau de présence en établissements de la médecine psychiatrique et, le moment venu, sur l'état d'avancement de l'expérimentation engagée en 2004 d'unités hospitalières interrégionales sécurisées (UHSI). |
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OBJECTIF N° 6 :
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Indicateur n° 1 : pourcentage de détenus bénéficiant d'une information générale et professionnelle (avec un nombre d'heures plancher) Observations : - un nombre d'heures plancher sera fixé, en dessous duquel une personne ne sera pas considérée comme scolarisée |
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Indicateur n° 2 : pourcentage de détenus bénéficiant d'une activité rémunérée (travail et formation professionnelle) Observations : -il sera fait une mesure par mois, l'indicateur résultant de la moyenne des relevés de l'année - l'objectif est de procurer une activité rémunérée à tout détenu qui en fait la demande Indicateur n° 3 pourcentage de détenus bénéficiant d'un projet de préparation à la sortie Observation : mesure du pourcentage de personnes sorties de prison (dans le cadre d'un aménagement de peine ou non), qui ont bénéficié d'un entretien d'embauche, d'une inscription à une formation continue ou d'une prestation agréée par l'ANPE - l'indicateur, « à construire intégralement » devra « veiller à distinguer les différentes situations » Appréciation critique : - sur l'indicateur n° 1, il serait sans doute utile de prévoir deux sous indicateurs pour distinguer l'enseignement général de la formation professionnelle ; - sur l'indicateur n° 2, il pourrait être intéressant de prévoir un sous indicateur pour évaluer l'activité rémunérée par rapport à la demande des détenus ; - l'indicateur n° 3, comme beaucoup d'indicateurs du programme administration pénitentiaire, est tributaire de l'efficacité de partenaires extérieurs (services sociaux notamment). |
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OBJECTIF N° 7 :
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Indicateur n° 1 : délai moyen entre la notification par le juge de l'application des peines et la date du premier entretien avec un travailleur social Observations : - l'indicateur porte sur un délai entre la notification d'une mesure de suivi et le premier entretien avec un travailleur social mais une « précision méthodologique » de l'avant projet annuel de performance évoque un rapport entre le total de dossiers devant être suivis en milieu ouvert et ceux pour lesquels un premier entretien a eu lieu. Appréciation critique : - l'indicateur devra être précisé en conséquence. Peut-être faudra-t-il prévoir les deux mesures ? - il serait souhaitable de prévoir des indicateurs sur la régularité du suivi, y compris sur le plan médico-psychologique, notamment pour les délinquants sexuels (pédophiles, par exemple) |
4. Le programme protection judiciaire de la jeunesse (PJJ)
a) Son périmètre
Le programme, dont le directeur de la PJJ à la chancellerie est le responsable, couvre la mise en oeuvre des investigations et des mesures éducatives prescrites par l'autorité judiciaire pour les mineurs et les jeunes majeurs (moins de 21 ans). La phase juridictionnelle de l'intervention de la justice auprès des jeunes en difficulté relève du programme service judiciaire.
Les services chargés de la mise en oeuvre de ce programme doivent coordonner leurs interventions avec des conseils généraux dans le domaine de la protection de l'enfance en danger.
Les catégories de mesures susceptibles d'être prises , selon les situations et les publics concernés sont les mesures d'investigation et d'enquêtes préalables, la prise en charge avec maintien au quotidien dans le milieu familial, la prise en charge dans des structures de placement et la prise en charge des mineurs incarcérés.
La répartition des financements entre l'Etat et les départements est prévue de la manière suivante :
- pour les mineurs délinquants , prise en charge à 100 % par l'Etat, dans les secteurs publics et associatifs ;
- pour les mineurs en danger , financement par l'Etat pour les mesures exécutées dans le secteur public, ainsi que pour les mesures d'investigation, d'orientation éducative et les enquêtes sociales exécutées par le secteur associatif. Le département finance les prises en charge effectuées par les services d'aide sociale à l'enfance et par le secteur associatif (placement direct) ;
- pour les jeunes majeurs en grande difficulté d'insertion , l'Etat assure la totalité du financement, dans les secteurs publics et associatifs.
La PJJ dispose de deux réseaux de service :
- le secteur public Etat, constitué de 327 services opérationnels relevant du ministère de la justice ;
- le secteur associatif, composé de 1.187 établissements agréés, gérés par 489 associations.
Le programme PJJ est composé de quatre actions :
mise en oeuvre des mesures judiciaires : mineurs délinquants
mise en oeuvre des mesures judicaires : mineurs en danger et jeunes majeurs
soutien. Il s'agit de la fonction de pilotage et de coordination, assurée par 25 directions régionales et 100 directions départementales.
formation. Cette action concerne la formation assurée par le centre national de formation et d'études (CNFE) dont dépendent les pôles territoriaux de formation (PTF).
b) La répartition par nature des crédits du programme
La répartition par nature des crédits du programme PJJ aurait été la suivante dans le projet de loi de finances pour 2005 :
c) Les objectifs et indicateurs de performance de la PJJ
Le programme PJJ comporte cinq objectifs et onze indicateurs de performance.
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OBJECTIF N° 1 :
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Indicateur n° 1 : délai moyen de prise en charge des mesures judiciaires dans le secteur public Observations : - mesure du délai entre la notification de décision et la prise en charge du service PJJ - le délai est calculé pour chaque type de prise en charge (investigation, milieu ouvert, placement) et par fondement juridique (civil, pénal). Il y aura donc six sous indicateurs. |
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Indicateur n° 2 : écart entre la durée effective et la durée fixée par le juge des mesures d'investigation dans le secteur public (hors recueil de renseignements sociaux éducatifs) Observations : une distinction, est faite entre le domaine civil et le domaine pénal. |
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OBJECTIF N° 2 :
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Indicateur n° 1 : taux de révocation des peines et des mesures de sûreté Observations : - la révocation d'une peine ou d'une mesure de sûreté, qui traduit un échec, peut aggraver la sanction précédente ; - l'indicateur se décline autour de peine (travaux d'intérêt général, sursis avec mise à l'épreuve) et de mesures de sûreté (contrôle judiciaire). |
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OBJECTIF N° 3 :
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Indicateur n° 1 : taux de couverture de la PJJ dans les quartiers mineurs Observations : - rapport entre le nombre de place en quartier mineur faisant l'objet d'une prise en charge éducative continue et le total de ces places en quartier mineur ; - l'objectif de la loi de programmation est la couverture en 2007 de l'ensemble des quartiers mineurs, alors que le taux actuel de couverture s'établit à 17 %. |
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OBJECTIF N° 4 :
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Indicateur n° 1 : cet indicateur concerne le taux d'occupation des établissements du secteur public. Il se décompose en trois sous indicateurs (1-1, 1-2 et 1-3). Indicateur 1-1 : taux d'utilisation des structures par les magistrats Observations : - mesure du rapport entre le nombre de journées prescrites par le juge et les capacités théoriques des services de la PJJ ; - distinction selon : hébergement collectif classique, centre de placement immédiat, centre éducatif renforcé, centre éducatif fermé. Indicateur n° 1-2 : taux d'occupation en journées réalisées Observations : - mesure du taux de présence des jeunes dans les établissements PJJ au regard des capacités théoriques ; Indicateur 1-3 : taux de réalisation des journées prescrites Observations : - ratio entre les journées de présence réelle et les journées prescrites par les magistrats |
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Indicateur 2 : nombre de mesures par éducateurs Observations : - les mesures de milieu ouvert sont distinguées des mesures de placement |
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Indicateur 3 : dépense par journée ou par mesure Observations : - le périmètre pris en compte intègre l'ensemble des dépenses de rémunération, de fonctionnement et d'équipement ; - des sous indicateurs distinguent la mesure d'investigation, la journée de milieu ouvert et la journée de placement. Appréciation critique : - Ces indicateurs en cours de construction ne seront-ils pas un peu complexes ? - Ils risquent de « pousser à la mesure » |
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OBJECTIF N° 5 :
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Indicateur n° 1 : taux de participation des jeunes pris en charge en activité d'insertion Observations : - ratio entre les jeunes en activité d'insertion et le nombre total de jeunes pris en charge par la PJJ Indicateur n° 2 : durée moyenne d'activité de jour par jeune pris en charge Observations : - rapport entre le nombre d'heures réalisées en insertion et le nombre de jeunes concernés par ces activités d'insertion ; Appréciation critique : - Comme pour les indicateurs de l'objectif précédent (en cours de construction également) on peut s'interroger sur le risque de leur complexité et se demander s'ils ne vont pas inciter à « faire du chiffre » ; - la notion d'insertion mériterait aussi d'être précisée - l'indicateur n ° 2 n'est pas défini de manière cohérente |
5. Le programme accès au droit et à la justice
a) Présentation du programme
Le programme est destiné à permettre au citoyen de connaître ses droits, pour les faire valoir s'il le juge nécessaire.
Il recouvre l'aide juridictionnelle, l'indemnisation des victimes d'infractions pénales et l'accès à la matière juridique au travers des conseils départementaux d'accès au droit et des maisons de la justice et du droit.
Le responsable de ce programme est le chef du service de l'accès au droit et à la justice et de la politique de la ville, au ministère de la justice.
Le programme accès au droit et à la justice comporte trois actions :
aide juridictionnelle (94,5 % des crédits du programme) ;
développement de l'accès au droit et du réseau judiciaire de proximité (conseils départementaux de l'accès au droit et maisons de la justice et du droit) ;
aide aux victimes (indemnisation, suivi psychologique, prise en charge et suivi des victimes d'accidents collectifs).
b) La répartition par nature des crédits du programme
La répartition par nature des crédits du programme accès au droit et à la justice aurait été la suivante dans le projet de loi de finances pour 2005 :
c) Les objectifs et indicateurs de performances du programme
Le programme comporte sept objectifs et neuf indicateurs.
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OBJECTIF N° 1 :
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Indicateur n° 1 : délai moyen de traitement des demandes d'admission à l'aide juridictionnelle Observation : L'indicateur est à construire, « les données actuelles étant déclaratives et incomplètes ». Indicateur n° 2 : pourcentage de bureaux d'aide juridictionnelle dont le délai moyen d'instruction est supérieur à deux mois Observation : identiques à celle de l'indicateur précédent ; de plus, cet indicateur a pour objet un rapprochement entre les délais pratiqués, pour renforcer l'égalité des justiciables. Les délais actuels peuvent aller jusqu'à sept mois. Appréciation critique : un délai d'instruction peut aussi être lié en partie à la diligence des justiciables pour produire les pièces justificatives. |
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OBJECTIF N° 2 :
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Indicateur n° 1 : dépense de traitement d'une décision d'aide juridictionnelle par le bureau d'aide juridictionnelle. Observations : L'indicateur sera disponible au niveau global par cours d'appel et par bureau d'aide juridictionnelle. Il est en cours de construction. Les premières données, relatives à l'année 2007, seront disponibles pour le projet de loi de finances pour 2008. |
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OBJECTIF N° 3 :
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Indicateur n° 1 : enquête de satisfaction Observations : - tous les ans, sur une période d'un mois, des questionnaires seront remis à chaque visiteur, portant sur l'accueil et sur la qualité du service ; - l'indicateur sera disponible avec le projet de loi de finances pour 2008. |
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OBJECTIF N° 4 :
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Indicateur n° 1 : nombre de personnes accueillies et informées et ayant accès aux consultations juridiques organisées par les conseils départementaux d'accès au droit (par rapport à la population du ressort). Observation : il s'agit des informations recueillies au sein des maisons de la justice et du droit ainsi que des points d'accès au droit. Appréciation critique : Les objectifs 3 et 4 auraient pu être regroupés. |
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OBJECTIF N° 5 :
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Indicateur n° 1 : durée moyenne de traitement des requêtes des commissions d'indemnisation des victimes d'infraction . Observation : - l'objectif pourrait être fixé à 4 mois, compte tenu des expertises qui peuvent être nécessaires, notamment pour les dommages corporels. - les données ne pourront pas être collectées avant 2007. |
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OBJECTIF N° 6 :
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Indicateur n° 1 : indice de satisfaction des victimes d'infraction . Observation : - enquête, tous les deux ans, après d'un échantillon de 6.000 victimes, à partir de 2007 (disponible dans le projet de loi de finances pour 2008) ; - les personnels concernés seront interrogés sur leur satisfaction quant au délai de traitement des dossiers, pour les modalités de recouvrement de l'indemnisation et au sujet du suivi de l'exécution par l'institution judiciaire. Appréciation critique : - la loi de finances étant annuelle, il serait préférable de prévoir une enquête annuelle, quitte à réduire l'échantillon. - la formulation de l'intitulé de l'indicateur paraît maladroite (« satisfaction des victimes ») |
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OBJECTIF N° 7 :
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Indicateur n° 1 : évolution du pourcentage d'une année à l'autre du nombre de victimes accueillies par les associations et du nombre de dossiers suivis par les associations . Observation : - en 2003, 168 associations d'aide aux victimes (752 salariés, 462 bénévoles), conventionnées et subventionnées par la chancellerie ont accueilli 148.000 victimes ; - l'indicateur est établi à partir d'un questionnaire adressé aux associations ; - la donnée, appréciée en évolution, pourra être corrélée au montant annuel de subvention déléguée Indicateur n° 2 : coût par victime appelante écoutée et orientée du numéro national d'aide aux victimes. Observation : le coût sera calculé sur la base de la subvention attribuée par la chancellerie à l'association gestionnaire et couvrant intégralement le dispositif Appréciation critique : - le principe de l'évaluation du résultat des subventions accordées aux associations est excellent ; - l'indicateur n° 1 pourrait être complété par des chiffres en valeur absolue (une évolution en pourcentage peut être élevée pour une faible progression en nombre, en cas de chiffres de faible niveau). |
6. Le programme soutien de la politique de la justice et organismes rattachés
a) Présentation du programme
Ce programme est placé sous l'autorité administrative et financière du directeur de l'administration générale et de l'équipement du ministère de la justice.
Il recouvre les moyens des services dont les compétences d'intérêt commun doivent être mutualisées et ne sont pas ventilables dans un programme déterminé.
En outre, ce programme constitue le cadre du support budgétaire des autorités et institutions rattachées au budget du ministère (la CNIL, par exemple).
Le programme comporte huit actions :
Etat-major : ministres, cabinets, bureau du cabinet, communication ;
évaluation, contrôle, études et recherche (inspection générale des services judiciaires, service central de prévention de la corruption, sous direction de la statistique, des études et de la documentation) ;
activité normative (direction des affaires civiles et du sceau, direction des affaires criminelles et des grâces, service des affaires européennes et internationales) ;
gestion administrative commune. Cette action regroupe les fonctions transversales de soutien et l'activité des services assurant des compétences mutualisées ;
Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) ;
Haut conseil au commissariat aux comptes ;
Ordre de la Légion d'honneur. L'action devrait rester le support budgétaire de cette institution dans l'hypothèse d'un maintien en budget annexe comme dans celle de la création d'un établissement public. 17 ( * )
Ordre de la libération. L'action restera le support budgétaire de cette institution lors de son passage au statut d'établissement public.
b) La répartition par nature des crédits du programme
c) Objectifs et indicateurs de performance
Le programme comporte six objectifs et huit indicateurs :
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OBJECTIF N° 1 :
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Indicateur n° 1 : taux de publication des décrets d'application des lois . Observation : mesure du pourcentage des décrets publiés dans les six mois et dans l'année qui suit la promulgation des lois « d'initiative chancellerie » relatifs aux droits public, civil, social, commercial et pénal. Appréciation critique : - il conviendra de préciser si l'indicateur ne s'applique qu'aux décrets expressément prévus par la loi ; - il serait intéressant de prévoir un indicateur sur le taux de transposition des directives communautaires de « compétence chancellerie » dans les délais requis par celles-ci. |
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OBJECTIF N° 2 :
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Indicateur n° 1 : délai moyen d'affectation d'un agent par type de recrutement . Observation : mesure du délai existant entre le moment où le poste est signalé vacant et ouvert au recrutement et celui où un agent entre en fonction (date de l'arrêté de prise de fonction). Appréciation critique : une mesure objective implique le choix de critères certains et significatifs (date de vacance effective du poste/date de la prise effective de fonction) |
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OBJECTIF N° 3 :
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Indicateur n° 1 : dépense moyenne de gestion par agent Observation : il s'agit du coût total de la rémunération des personnels de chaque catégorie affectés au bureau chargé de la gestion des personnels, rapporté au nombre total d'agents dépendant du programme. Appréciation critique : - la validité de cet indicateur en cours de construction dépendra du caractère complet ou non du périmètre choisi ; - des indicateurs de ce type ne devraient pas se limiter au seul personnel de l'administration centrale. Il pourrait en être prévu dans d'autres programmes de la mission. |
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OBJECTIF N° 4 :
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Indicateur n° 1 : pourcentage de dépassement de la durée de livraison des opérations pour les opérations livrées dans l'année . Observation : le retard est mesuré en journées Indicateur n° 2 : coût du m 2 . Observation : les évaluations porteront sur le construit judiciaire, le rénové judiciaire, le construit pénitentiaire et le rénové pénitentiaire. Le coût s'entend « toutes dépenses hors foncier, depuis les études initiales » et les m2 sont des surfaces hors d'oeuvre nette Indicateur n° 3 : pourcentage de dépassement du coût pour les opérations livrées dans l'année appréciation critique : - sur le premier indicateur, le dépassement d'un délai peut ne pas caractériser une mauvaise gestion et parfois s'avérer positif, pour la qualité de l'ouvrage ou pour son coût ; - le deuxième indicateur peut prêter à discussion sur les chiffres. Un contrôle extérieur ne serait-il pas opportun ? - le montant en valeur absolue du montant du dépassement peut aussi s'avérer utile, en particulier pour les grands projets (indicateur n° 3) |
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OBJECTIF N° 5 :
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Indicateur n° 1 : dépense de soutien logistique par agent d'administration centrale Observation : rapport entre les crédits de fonctionnement des services centraux et le nombre réel d'agents |
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OBJECTIF N° 6 :
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Indicateur n° 1 : pourcentage du respect de la durée de livraison des opérations supérieures à un million d'euros pour celles livrées dans l'année . Observation : pour les opérations par tranches, le délai est calculé par rapport à la durée prévue de la tranche considérée. Indicateur n° 2 : pourcentage de dépassement du coût contractuel . Observation : le coût est calculé hors intérêts moratoires, hors actualisation et hors prise en compte des évolutions postérieures en marche. |
7. Les principales interrogations soulevées par les indicateurs
Après avoir examiné l'ensemble des objectifs et indicateurs de la mission justice, votre rapporteur spécial tient à souligner l'effort accompli. Il s'interroge cependant sur la valeur et l'objectivité de l'autoévaluation de l'administration, généralement appelée à fournir ses propres chiffres sans contrôle extérieur sur leur pertinence et leur valeur.
Il constate qu'un certain nombre d'indicateurs sont encore en cours de construction et que plusieurs d'entre eux semblent complexes à définir .
Il se demande si certains indicateurs de gestion administrative prévus dans le programme soutien de la politique de la justice et organismes rattachés, comme la dépense moyenne de gestion par agent, par exemple, ne pourraient pas être étendus à d'autres programmes.
S'agissant du programme administration pénitentiaire, votre rapporteur spécial souhaiterait la création d'indicateurs sur la régularité du suivi médico-psychologique pour les délinquants sexuels .
Pour le programme soutien, il suggère la création d'un indicateur sur le montant et l'évolution du taux de transposition des directives communautaires de la « compétence chancellerie » dans les délais requis par celles-ci .
Votre rapporteur spécial espère que, à terme raisonnable, certains indicateurs pourront être individualisés au niveau du ressort des cours d'appel, voire de certaines juridictions .
Enfin, il escompte du gouvernement un véritable dialogue en vue de la finalisation de ces objectifs et indicateurs de performance.
* 11 Voir Sénat, rapport d'information n° 292 (2003-2004).
* 12 Voir le rapport spécial « Légion d'Honneur et Ordre de la Libération » de notre collègue Jean-Pierre Demerliat.
* 13 Voir le rapport spécial « sécurité » de notre collègue Aymeri de Montesquiou.
* 14 La compétence de l'appel des reconduites à la frontière est transférée du Conseil d'Etat vers les cours administratives d'appel à compter du 1 er janvier 2005.
* 15 Voir le rapport spécial de notre collègue Aymeri de Montesquiou sur la sécurité.
* 16 Voir le rapport spécial « sécurité » de notre collègue Aymeri de Montesquiou.
* 17 Voir le rapport spécial de notre collègue Jean-Pierre Demerliat sur les budgets annexes de la légion d'Honneur et de l'Ordre de la libération.