II. UN RESSERREMENT DES DÉPENSES EN 2005
A. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS PAR TITRE : LA MAÎTRISE DES DÉPENSES
1. Les interventions publiques : une diminution de moitié due au transfert des remboursements des exonérations de redevance audiovisuelle
La diminution globale des crédits du titre IV (interventions publiques), de 284,4 millions d'euros, s'explique comme suit :
- la diminution des crédits d'assistance et de solidarité, du fait du transfert du remboursement des exonérations de redevance audiovisuelle, de 395,6 millions d'euros, exposée ci-dessus ;
- la forte hausse des crédits des aides à la presse (de 111,2 millions d'euros) constituant les interventions politiques et administratives, ce qui traduit la mise en place de nouvelles aides, partiellement transférées du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (s'agissant de l'aide au transport postal : 66 millions d'euros), dans un contexte d'accompagnement des mutations économiques et sociales du secteur ;
- la légère diminution des crédits d'action éducative et culturelle (de 0,03 million d'euros), lesquels regroupent des subventions à des actions de formation et d'information (4,15 millions d'euros, + 0,16 million d'euros) et les subventions dans le domaine stratégique et des relations internationales à l'Institut français des relations internationales (1,52 million d'euros, en diminution de 0,11 million d'euros) et à l'Institut des relations internationales et stratégiques (0,22 million d'euros, en baisse de 0,08 million d'euros).
Les crédits destinés aux interventions publiques (titre IV)
(en millions d'euros)
Source : projet de loi de finances pour 2005
2. La diminution des crédits d'action sociale inscrits au titre III
a) La baisse des crédits du titre III reflète des mesures d'économie
Les crédits du titre III ( moyens des services ) atteignent 543,75 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005, en baisse de 40,3 millions d'euros (soit - 6,9 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2004. Si une expérimentation de globalisation de crédits de personnel conduite dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF, cf. infra ) ne rend pas pertinentes les comparaisons par rapport à l'année 2004 chapitre par chapitre, le solde observé traduit d'importantes mesures d'économie .
Dans le domaine de l'action sociale interministérielle (55 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005), la prestation crèche diminue de 55 millions d'euros. Les dépenses d'amélioration de l'habitat des retraités diminuent de 1,3 million d'euros et celles consacrées à la réservation de logements pour les fonctionnaires de 1,6 million d'euros.
Des mesures d'économie sur les crédits de fonctionnement propres aux services généraux du Premier ministre s'élèvent à 0,525 million d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005.
Malgré la baisse des crédits du titre III, il est prévu une augmentation des emplois budgétaires des services généraux du Premier ministre, parallèlement à une mesure indemnitaire nouvelle de 1,5 million d'euros destinée à renforcer l'attractivité des services généraux du Premier ministre - où les taux moyens des primes servies sont actuellement inférieurs à la moyenne interministérielle.
b) L'augmentation des emplois budgétaires
Après une augmentation d'environ 25 % en quatre ans entre 1999 et 2003, puis une stabilisation en 2004, les effectifs des services généraux du Premier ministre devraient à nouveau progresser de 3 % en 2005 et s'élever à 1.824 agents en fin d'année. Ces effectifs incluent 358 contractuels, soit 19,6 % de l'effectif total. Les évolutions depuis 1998 sont retracées dans le graphique ci-après.
Votre rapporteur spécial observe le nombre élevé de détachements et de mises à disposition d'agents auprès des services du Premier ministre ou, a contrario , d'agents des services du Premier ministre auprès d'autres administrations. Ces mouvements, dont le solde est favorable aux services du Premier ministre, s'établissaient comme suit à la date du 31 juillet 2004 :
- 159 fonctionnaires des services du Premier ministre étaient détachés dans les administrations extérieures, et 274 fonctionnaires détachés dans les services du Premier ministre ;
- les services du Premier ministre mettaient 15 agents à disposition d'autres administrations, alors que 545 agents étaient mis gracieusement à disposition par d'autres administrations.
L'évolution des emplois budgétaires au 31 décembre de chaque année
Source :
« bleus » budgétaires
3. Le recul des crédits d'investissement
Après une augmentation de 16 millions d'euros en 2004 liée au renouvellement des cités administratives, les crédits du titre V (investissements) diminuent de 2,1 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 (soit - 6,5 %) pour s'établir à 30,12 millions d'euros en crédits de paiement.
Les dépenses d'équipement et de gros entretien des cités administratives, inscrites au chapitre 57-07 représentent, comme en 2004, la majeure partie des dépenses d'investissement (21,38 millions d'euros, soit 71 % des crédits du titre V), en légère diminution par rapport à 2004 (baisse de 0,62 millions d'euros, soit - 2,8 %).
La baisse prévue en 2005 concerne principalement les dépenses d'équipement des actions interministérielles (3,39 millions d'euros, en baisse de 1,61 million d'euros), plus précisément de l'action sociale interministérielle. En revanche, les dépenses d'équipement et de matériel du secrétariat général du gouvernement (5,35 millions d'euros) progressent légèrement (+ 0,15 million d'euros).
Les crédits du titre V (investissements)
(en millions d'euros)
Source : projet de loi de finances pour 2005
Les autorisations de programme demandées pour 2005 atteignent 23,32 millions d'euros, alors que les dotations en loi de finances initiale pour 2004 s'élevaient à 29,4 millions d'euros.
B. LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES : DES DOTATIONS EN LÉGÈRE BAISSE
1. L'évolution générale des crédits
Les dotations de cinq autorités administratives indépendantes sont inscrites au budget des services généraux du Premier ministre et constituent l'agrégat 32. Les crédits correspondants s'élèvent à 41,14 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005, en diminution de 0,6 million d'euros (soit - 1,4 %) par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2004. A périmètre constant , les crédits de l'agrégat diminuent de 0,9 million d'euros (soit - 2,1 %), la différence s'expliquant par le rattachement du Comité consultatif national d'éthique aux services généraux du Premier ministre dans le projet de loi de finances pour 2005 - sans que d'ailleurs la cohérence de ce transfert du ministère de la santé n'apparaisse pleinement à votre rapporteur spécial .
Ces dépenses se répartissent entre les autorités administratives indépendantes suivantes :
- le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) : 31,95 millions d'euros, en diminution de 0,74 million d'euros (- 2,3 %) par rapport aux dotations 2004 ;
- le Médiateur de la République : 7,75 millions d'euros, en diminution de 0,19 million euros (- 2,4 %) par rapport à la dotation 2004 ;
- la Commission nationale de déontologie de la sécurité : 0,54 million d'euros, en augmentation de 12.000 euros (+ 2,2 %) par rapport à la dotation 2004 ;
- la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité : 0,38 million d'euros, en augmentation de 11.000 euros (+ 2,9 %) par rapport à la dotation 2004 ;
- le Comité consultatif national d'éthique, nouvellement rattaché au budget des services généraux du Premier ministre, doté de 305.000 euros dans le projet de loi de finances pour 2005 ;
- la Commission consultative du secret de la défense nationale : 0,18 million d'euros, cette dotation étant quasi stable (hausse de 300 euros, soit + 0,2 %) par rapport à la dotation 2004.
En outre, une dotation de 30.000 euros de la commission de vérification des fonds spéciaux (chapitre 37-90), inchangée par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, est inscrite à l'agrégat 32 du budget des services généraux du Premier ministre 9 ( * ) .
Hors CSA, dont les crédits examinés ci-dessous représentent près des trois quarts des dotations des autorités administratives indépendantes dont les crédits sont inscrits au budget des services généraux du Premier ministre, les évolutions des dotations des autres autorités administratives indépendantes relevant de l'agrégat 32 des services généraux du Premier ministre sont retracées ci-dessous. Plusieurs de ces autorités - conseil de prévention et de lutte contre le dopage, défenseur des enfants, commission nationale du débat public - relèvent désormais d'autres ministères.
Les crédits des autorités administratives indépendantes (hors CSA)
(en millions d'euros)
Source : « bleus » budgétaires
Votre rapporteur spécial a plus spécialement examiné les crédits du médiateur de la République, compte tenu de la part qu'ils représentent dans les crédits des autorités administratives indépendantes relevant des services généraux du Premier ministre (hors CSA).
Par ailleurs, votre rapporteur spécial a examiné les suites apportées au contrôle budgétaire du CSA qu'il a mené au premier semestre 2004, avec l'accord de notre collègue Claude Belot, rapporteur spécial des crédits de la communication audiovisuelle, qu'il tient à remercier.
2. La légère diminution des crédits du Médiateur de la République
a) La limitation des dépenses, traduction de l'atteinte d'un palier dans le développement de l'institution
La légère diminution (- 0,19 million d'euros) des crédits du Médiateur de la République (7,75 millions d'euros) témoigne de l'atteinte d'un palier dans le développement de l'institution, après une hausse en 2004 (+ 1,2 million d'euros) ayant accompagné la mise en place des délégués de proximité dans les sites prioritaires de la politique de la ville et le financement de charges liées au transfert du siège de l'avenue d'Iéna à la rue Saint-Florentin. Votre rapporteur spécial salue l'effort de limitation des dépenses qu'implique la diminution des crédits prévue dans le projet de loi de finances pour 2005, tout en observant que le résultat excédentaire de l'exercice 2003 (+ 0,19 million d'euros) peut être interprété comme l'existence de « marges de manoeuvre ».
En 2003, 55.635 affaires ont été reçues par l'ensemble de l'institution (+ 16,8 % par rapport à 2002), et les résultats enregistrés au premier semestre 2004 (29.659 affaires) témoignent d'un retour au niveau d'activité record de 2001 (58.591 affaires).
S'agissant des propositions de réforme, en 2005 l'accent devrait notamment être porté sur la protection de l'enfance et le travail social de proximité. Les propositions de réforme clôturées en 2004 sont rappelées dans le tableau ci-dessous.
Par ailleurs, le Médiateur de la République a poursuivi en 2003 et 2004 le développement de son activité de coopération internationale.
Les propositions de réforme du Médiateur
de la République clôturées
au premier semestre
2004
« Au cours du premier semestre de 2004, 11 propositions de réformes ont été clôturées, dont 8 ont été satisfaites. Il s'agit des propositions suivantes :
« - 98-R27 - Droits à pension de vieillesse - cumul des reliquats des périodes cotisées ;
« - 99-R11 - Aménagement des taxes locales en faveur des personnes handicapées ;
« - 99-R12 - Situation des enfants de harkis au regard du droit au secours exceptionnel ;
« - 00-R08 - Conditions de non-exécution de la contrainte par corps en cas d'insolvabilité ;
« - 00-R16 - Exécution des jugements de divorce sur demande conjointe prévoyant une prestation compensatoire en capital ;
« - 02-R06 - Information de la CNRACL 10 ( * ) sur la situation fiscale de ses pensionnés exonérés de contributions sociales ;
« - 02-R12 - Aménagement des conditions d'affiliation à l'assurance vieillesse des personnes assumant, au foyer familial, la charge d'un handicapé adulte ;
« - 03-R05 - Droit de vote et d'éligibilité des deux parents pour l'élection des représentants des parents d'élèves aux conseils d'école et aux conseils d'administration des établissements publics locaux d'enseignement ;
« - 03-R08 - Régularisation de la superposition d'impositions résultant de la réforme des contributions sur les loyers ;
« - 03-R16 - Prise en charge des honoraires des mandataires judiciaires en cas de faillite personnelle ;
« - 03-R17 - Informations des bénéficiaires d'une pension de réversion partagée ».
Source : Médiateur de la République
b) La mise en oeuvre de la réforme budgétaire : la question des personnels et de la définition des objectifs et des indicateurs de performance
Ayant auditionné le 6 octobre 2004 M. Jean-Paul Delevoye, nouveau Médiateur de la République ayant succédé le 13 avril 2004 à M. Bernard Stasi, votre rapporteur spécial relève les questions spécifiques qui se posent au Médiateur de la République, autorité administrative indépendante, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
D'une part, s'agissant du personnel dont dispose le Médiateur de la République, hormis ses délégués sur le terrain, la médiature employait au 1 er juillet 2004 89 agents permanents, dont 23 contractuels, 60 fonctionnaires mis à disposition, 2 détachés et 4 agents du secrétariat général du gouvernement. Dans la mesure où la LOLF prévoit des plafonds d'emplois exprimés en équivalents temps plein (ETP), le Médiateur de la République a fait part de son inquiétude d'une diminution de ses moyens en personnels.
Votre rapporteur spécial estime que l'identification des personnels réellement affectés au médiateur de la République répond pleinement au principe de transparence qu'exige la LOLF . Des discussions avec le ministère de la fonction publique devraient pouvoir être engagées sur cette base, afin d'évaluer les moyens nécessaires et ceux disponibles.
D'autre part, la démarche de performance prévue par la LOLF requiert la définition d'objectifs et d'indicateurs de performance associés à chaque programme. Dans le cas d'une institution aussi spécifique que le Médiateur de la République, dont les crédits devraient faire l'objet d'une action du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du gouvernement », il serait cohérent que les objectifs et les indicateurs de performance soient associés à l'action « Médiateur de la République ». Outre des critères quantitatifs (nombre de dossiers traités, ...), qui ne doivent pas inciter à la multiplication de dossiers peu ou pas traités, il serait opportun que certains critères qualitatifs puissent être mesurés, en particulier :
- la capacité du Médiateur de la République à impulser des réformes administratives ;
- la notoriété de l'institution, afin de permettre l'accès au droit du plus grand nombre de citoyens.
C. LES SUITES DONNÉES AUX CONTRÔLES BUDGÉTAIRES CONDUITS PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
En application des dispositions de l'article 57 de la LOLF, votre rapporteur spécial a achevé au premier semestre 2004 deux missions de contrôle budgétaire sur pièces et sur place, concernant respectivement le Conseil supérieur de l'audiovisuel 11 ( * ) et la Documentation française 12 ( * ) .
1. La Documentation française : la poursuite de la mise en oeuvre du plan de consolidation
Direction d'administration centrale dont le rôle est d'être le diffuseur et l'éditeur de l'administration française, la Documentation française exerce à la fois des missions non commerciales - notamment de diffusion d'information publique, dont le site Internet service-public.fr constitue un des fleurons - et des activités commerciales, dans le respect des règles de concurrence. Cette dualité des missions de la Documentation française explique sa double source de financement, par le budget général de l'Etat et le compte de commerce n° 904-19. Comme en loi de finances initiale pour 2004, la Documentation française représente une dépense totale de 29 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005, dont 16 millions d'euros au titre du compte de commerce .
Dans son rapport d'information précité, votre rapporteur spécial avait partagé le constat de la Cour des comptes et les conclusions d'un audit interne commandé au cabinet BearingPoint sur la situation financière critique de la Documentation française : au 1 er janvier 2003, la situation débitrice nette du compte de commerce a été évaluée à 5,6 millions d'euros. Sans un versement exceptionnel du budget général de l'Etat de 3,12, millions d'euros, le déficit annuel du compte de commerce en 2003 aurait approché 4 millions d'euros, soit plus de 20 % des recettes commerciales annuelles. Ces difficultés ont justifié en septembre 2003 la mise en oeuvre d'un plan de consolidation, fondé notamment sur le recentrage des activités, le retour à l'équilibre d'exploitation commerciale et une réduction de 13 % des effectifs (de 407 à 350-355 agents) au cours de la période 2003-2007.
Les données disponibles pour le premier semestre 2004 montrent un redressement financier conforme aux prévisions, à partir d'une situation initiale toutefois très dégradée : le chiffre d'affaires commercial devrait progresser de 10 % en 2004, tandis que la suppression de 28 emplois budgétaires en 2003-2004 se traduit par une contraction de la masse salariale (de 5,3 millions à 5 millions d'euros en 2004).
Dans la continuité des observations formulées dans son rapport d'information précité, votre rapporteur spécial encourage la Documentation française à poursuivre le renforcement du contrôle interne et du contrôle de gestion, avant le passage à la nouvelle comptabilité analytique prévue au plus tard début 2005. Il observe que le taux de rapports publics accessibles depuis le site de la Documentation française (70 %) doit encore être amélioré.
En liaison avec notre collègue Bernard Vera, rapporteur spécial du budget des Journaux officiels, votre rapporteur spécial suit enfin attentivement les travaux de la mission d'étude confiée à M. Frédéric Tiberghien , maître des requêtes au Conseil d'Etat, concernant les perspectives de rapprochement de la Documentation française et des Journaux officiels , au regard des complémentarités en matière d'édition, de diffusion et d'impression. Il a pris note que des groupes de travail transversaux avaient été constitués dans huit domaines 13 ( * ) , chacun d'entre eux ayant présenté ses préconisations dans un rapport remis fin juin 2004. Cette réflexion initiale doit ensuite permettre de définir des orientations, en vue du rapprochement des deux directions, en novembre 2004.
2. Le Conseil supérieur de l'audiovisuel
Autorité administrative indépendante dont les crédits sont inscrits au budget des services généraux du Premier ministre, mais dont la politique relève du domaine de la communication audiovisuelle, le CSA dispose de dotations à hauteur de 32 millions d'euros, en baisse de 0,7 million d'euros (soit - 2,3 %) , dans le projet de loi de finances pour 2005.
Cette évolution traduit en fait un ajustement technique de la baisse des crédits affectés à la mise en oeuvre de la télévision numérique terrestre (TNT). Les moyens de fonctionnement courant progressent légèrement :
- les crédits de personnel s'élèvent à 13,7 millions d'euros, en hausse de 0,42 million d'euros, du fait principalement de la transformation d'emplois budgétaires ;
- la baisse (- 1,16 million d'euros) des crédits de fonctionnement (18,2 millions d'euros) s'explique essentiellement par la restitution d'un solde de crédits de 0,97 million d'euros, ouverts en loi de finances initiale pour 2004 pour la mise en place de la télévision numérique terrestre.
Dans son rapport d'information précité, votre rapporteur spécial s'était félicité de l'effort de transparence du CSA dans sa gestion financière, notamment dans ses relations avec la direction du budget, conforme à l'autonomie financière que lui confère son statut d'autorité administrative indépendante.
Les principales améliorations envisagées concernaient la mise en place d'une comptabilité analytique , permettant de définir les moyens affectés à chacune des missions, de plus en plus nombreuses, que doit assumer le CSA. Cette évolution doit s'inscrire dans le cadre de la définition des objectifs et des indicateurs de performance prévus par la LOLF, alors que le regroupement des dotations du CSA au sein d'une même action dans la future nomenclature budgétaire devrait permettre des progrès importants en termes de lisibilité et de fongibilité des crédits.
Votre rapporteur spécial déplore que peu de progrès aient été enregistrés pour la définition des objectifs et des indicateurs de performance . Le CSA invoque des difficultés d'ordre technique (nécessité d'un progiciel informatique approprié, renforcement préalable des outils de contrôle interne de gestion et de comptabilité analytique) qui, pour être réelles, ne peuvent être surmontées qu'avec une volonté politique. En effet, votre rapporteur spécial estime que les critères quantitatifs sont d'ores et déjà disponibles et que d'autres autorités administratives indépendantes, telles que la Commission nationale de l'informatique et des libertés, ont su définir des outils de comptabilité analytique pertinents.
En tout état de cause, même si ses dotations ne feront pas l'objet d'un programme distinct, le CSA doit envisager de définir des objectifs et des indicateurs de performance propres, du fait de la spécificité de ses missions .
* 9 Sur cette dotation, voir ci-dessous les observations de votre rapporteur spécial au paragraphe III C 2 de la deuxième partie du présent rapport.
* 10 Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales.
* 11 Sénat, rapport d'information n° 371 (2003-2004).
* 12 Sénat, rapport d'information n° 394 (2003-2004).
* 13 Edition, impression, diffusion, informatique, moyens généraux, gestion financière, gestion des ressources humaines, tarification.