DEUXIÈME
PARTIE :
LES ENJEUX DE L'ÉVOLUTION DU BUDGET DES SERVICES
GÉNÉRAUX DU PREMIER MINISTRE DANS LE CADRE DE LA RÉFORME
BUDGÉTAIRE
L'ensemble des dispositions de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) seront en vigueur au 1 er janvier 2005 et donc pour le projet de loi de finances pour 2006. Afin de préparer cette échéance, un document annexe au projet de loi de finances pour 2005 présente les crédits du budget de l'Etat selon la nouvelle nomenclature budgétaire, en application de l'article 66 de la LOLF. Parallèlement, les travaux internes se sont accélérés pour la définition des objectifs et des indicateurs de performance.
La LOLF doit aussi se traduire par une sincérité accrue du budget de l'Etat. Or le budget des services généraux du Premier ministre est caractérisé par un taux relativement faible de consommation des crédits. En outre, l'importance des reports participe de décalages importants entre les crédits ouverts et ceux votés en loi de finances initiale et en loi de finances rectificative.
La préparation de la LOLF s'opère également dans le contexte de la poursuite de la réforme des fonds spéciaux, dont les crédits inscrits aux chapitres 37-91 sont traditionnellement sous-dotés en loi de finances initiale.
I. L'ACCÉLÉRATION DE LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
A. LA DÉFINITION DE LA NOUVELLE NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE : UN EXERCICE RENDU DIFFICILE PAR L'HÉTÉROGÉNÉITÉ DES MISSIONS ET DES SERVICES
1. Un regroupement au sein d'une même mission des crédits participant de la direction de l'action gouvernementale
Dans la future nomenclature prévue par la LOLF en missions, programmes et actions, l'ensemble des crédits des services généraux du Premier ministre doivent être regroupés dans la mission « Direction de l'action du Gouvernement » , à l'exception des crédits de l'agrégat 22 « Politique de la communication » qui doivent relever de la mission interministérielle « Médias ». La mission « Direction de l'action du gouvernement » correspond à des crédits de paiement à hauteur de 677 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005.
Le périmètre de cette nouvelle mission se rapproche de celle de l'ensemble des services du Premier ministre, puisqu'elle regrouperait, outre les crédits des services généraux du Premier ministre, ceux du Secrétariat général de la défense nationale, du Conseil économique et social et du Plan examinés respectivement par nos collègues Michel Moreigne, Jean-Claude Frécon et Nicole Bricq dans leurs rapports spéciaux.
La mission ministérielle « Direction de l'action du Gouvernement » doit être composée de deux programmes :
- « Coordination du travail gouvernemental » (481 millions d'euros en crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2005) ;
- « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective » (196 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005).
L'architecture du programme « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective » est examinée par notre collègue Henri de Raincourt dans son rapport spécial sur les crédits de la fonction publique.
Le programme « Coordination du travail gouvernemental » serait formé de dix actions , suivant une démarche qui a visé à regrouper des acteurs très différents autour de finalités d'intérêt général et à respecter l'autonomie de gestion des autorités administratives et instances indépendantes :
- l'action « Coordination du travail gouvernemental » - dont on peut regretter que son nom duplique celui du programme dont elle fait partie - regroupe les crédits destinés au fonctionnement du cabinet du Premier ministre et des cabinets des ministres rattachés, du Secrétariat général du gouvernement et du service d'information du gouvernement (74 millions d'euros de dotations dans le projet de loi de finances pour 2005) ;
- l'action « Coordination de la sécurité et de la défense et de la sécurité » comporte les crédits du Secrétariat général de la défense nationale, les subventions allouées à l'Institut français des relations internationales et à l'Institut des relations internationales et stratégiques et les crédits du groupement interministériel de contrôle (ex-fonds spéciaux) (118 millions d'euros de dotations) ;
- l'action « Coordination de la politique européenne » correspond aux crédits du secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (7 millions d'euros de dotations) ;
- l'action « Coordination sectorielle » comprend les crédits de rémunération et de fonctionnement des services dépendant du ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat (la direction générale de l'administration et de la fonction publique, la délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l'Etat, la délégation aux usagers et aux simplifications administratives, l'agence pour le développement de l'administration électronique), de la direction du développement des médias, du conseil d'analyse économique et du conseil d'orientation des retraites (18 millions d'euros de dotations) ;
- l'action « Information administrative » regroupe les crédits de la direction de la Documentation française et des centres interministériels de renseignements administratifs (32 millions d'euros de dotations) ;
- l'action « Instances indépendantes » retrace les crédits de la commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations, de la commission nationale consultative des droits de l'homme et de la commission d'accès aux documents administratifs (109 millions d'euros de dotations) ;
- l'action « Médiateur » recouvre l'activité du Médiateur de la République (8 millions d'euros de dotations) ; votre rapporteur spécial observe que la dénomination de cette action pourrait reprendre celle de l'institution (qualifiée par la loi de Médiateur « de la République » depuis 1989), d'autant plus que d'autres instances de médiation se sont développées depuis sa création ;
- l'action « Défense et protection des libertés » regroupe les crédits de trois autorités administratives indépendantes : la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, de la Commission consultative du secret de la défense nationale et de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (1,5 million d'euros de dotations) ;
- l'action « Conseil Supérieur de l'Audiovisuel » correspond aux crédits du CSA (32 millions d'euros de dotations) ;
- l'action « Soutien » est constituée des crédits de la direction des services administratifs et financiers des services du Premier ministre et des rémunérations des secrétariats généraux aux affaires régionales (82 millions d'euros de dotations).
Votre rapporteur général observe un effort d'adaptation des principes prévues par la LOLF - chaque mission doit correspondre aux moyens d'une politique publique - au caractère particulier des services du Premier ministre , dont la mission est de diriger l'action gouvernementale. A cet égard, la mission qu'il est envisagé de créer regroupe les services d'état-major et ceux exerçant une fonction de coordination ou participant à la mission d'information publique. En outre, la mission atteint une certaine taille critique.
En ce sens, la requalification de la mission « Premier ministre » - dans la maquette initialement présentée par le gouvernement le 21 janvier 2004 - en une mission « Direction de l'action du Gouvernement » offre davantage de lisibilité . De même, la constitution d'un programme « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective » a répondu aux observations concordantes des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat sur le projet initial de maquette budgétaire afin de mieux identifier ces crédits.
Votre rapporteur spécial regrette cependant que soient rattachés à cette mission, de même qu'aujourd'hui aux services généraux du Premier ministre, des crédits qui ne participent qu'indirectement à la direction de l'action du gouvernement, comme ceux de l'indemnisation des victimes de spoliations du fait de la barbarie nazie (qui pourraient relever de la mission « Mémoire et liens avec la Nation ») ou du Conseil supérieur de l'audiovisuel (susceptibles d'être rattachés à la mission « Médias ). S'il est nécessaire que la maquette budgétaire prévue par la LOLF présente une certaine permanence, son caractère évolutif doit permettre d'envisager ces évolutions sans bouleverser son équilibre global.
2. La gestion des programmes : la désignation des responsables de programme et la réflexion sur les budgets opérationnels de programme
Le secrétaire général du gouvernement doit être responsable des deux programmes constituant la mission « Direction de l'action du gouvernement » : « Coordination du travail gouvernemental » et « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective ». Ce choix apparaît cohérent avec l'étendue du champ que couvre chaque programme et la nécessité de désigner un responsable placé à un niveau hiérarchique suffisamment élevé, disposant de l'autorité nécessaire.
En revanche, la réflexion sur les budgets opérationnels de programme reste en cours . Comme le rappelle le guide méthodologique sur la démarche de performance, « le budget opérationnel de programme regroupe la part des crédits d'un programme mise à la disposition d'un responsable identifié pour un périmètre d'activité (une partie des actions d'un programme par exemple) ou pour un territoire (une région, un département...) de manière à rapprocher la gestion des crédits du terrain » 14 ( * ) . Ces caractéristiques incitent notamment à constituer un budget opérationnel de programme pour chacune des autorités administratives indépendantes devant être regroupées au sein de la mission « Direction de l'action du gouvernement », en conformité avec l'autonomie financière dont celles-ci disposent.
B. LA DÉFINITION EN COURS DES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE
1. Le principe : inscrire l'action de l'Etat dans une démarche de performance
Comme l'a rappelé notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, dans son rapport d'information sur le débat d'orientation budgétaire pour l'année 2005 15 ( * ) , le passage, dans le cadre de la LOLF, d'une culture de moyens à une culture de résultats implique la définition d'une stratégie de performance, au niveau de la mission, puis d'objectifs et d'indicateurs de performance découlant de la stratégie ainsi définie :
« Afin que les nouvelles règles budgétaires prévues par la LOLF permettent le passage d'une logique de moyens à une logique de résultats, l'article 51 de la loi organique prévoit « la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié » (...).
« Le pilotage des administrations sera désormais conduit en fonction des résultats attendus des programmes, résultats sur lesquels pourra s'appuyer le Parlement dans l'exercice de sa mission de contrôle.
« Les objectifs définis, à l'issue d'une réflexion stratégique, doivent pouvoir se décliner en indicateurs fiables et objectifs. Les projets et les rapports annuels de performance soumis au Parlement, concrétisent ainsi une démarche enchaînant définition d'une stratégie, fixation d'objectifs et mise au point d'indicateurs de performance ».
Si la LOLF prévoit l'association à chaque programme des objectifs et des indicateurs de performance, ceux-ci peuvent concerner plus particulièrement telle ou telle action au sein d'un programme. Votre rapporteur spécial estime que ce choix devra notamment être retenu pour certaines autorités administratives indépendantes ou administrations spécifiques (Documentation française, service d'information du gouvernement...) dans le cas du programme « Coordination du travail gouvernemental ».
2. Des objectifs et des indicateurs adaptés aux missions exercées par les différents services du Premier ministre
Afin de préparer le passage à la LOLF en 2006, le projet de loi de finances pour 2005 est accompagné d'un document présentant les objectifs et indicateurs du programme « Coordination du travail gouvernemental » et indiquant la méthodologie d'élaboration de chaque indicateur. Ce document préfigure le futur projet annuel de performance (PAP) et est qualifié de « avant-projet de PAP » ou « pré-PAP ».
Les objectifs et les indicateurs qui leur sont associés ont fait l'objet d'une validation au niveau ministériel par le secrétaire général du gouvernement, en tant que futur responsable des programmes de la mission « Direction de l'action du gouvernement ».
Le « pré-PAP » a retenu quatre objectifs :
- l'objectif n° 1 vise à améliorer l'information du citoyen : deux indicateurs sont envisagés ; d'une part, le pourcentage de personnes interrogées dans le cadre du baromètre du service d'information du gouvernement (SIG) de la Communication déclarant « avoir l'impression de voir, lire ou entendre régulièrement ou de temps en temps des campagnes de publicité faites par les pouvoirs publics » ; d'autre part, le nombre de visites effectuées sur les sites internet du Premier ministre gérés par le SIG ;
- l'objectif n° 2 consiste à faciliter l'accès des usagers à l'information administrative à moindre coût : l'indicateur, en cours de construction, serait obtenu à partir d'un ratio entre le coût complet annuel de la base de données « Vos droits » (commune au portail « service-public.fr » et aux centres interministériels de renseignements administratifs) et le nombre de consultations de cette base ;
- l'objectif n° 3 est d' assurer la progression de la diffusion des ouvrages édités par la Documentation française , ce que doit mesurer l'indicateur de diffusion commerciale des nouveaux ouvrages édités par la Documentation française ;
- l'objectif n° 4 vise à maîtriser le coût de la fonction de soutien assurée par la direction des services administratifs et financiers des services du Premier ministre : l'indicateur utilisé serait la part des crédits de la fonction de soutien dans l'ensemble des crédits des programmes bénéficiaires de ce soutien.
Suite à son contrôle budgétaire de la Documentation française, votre rapporteur spécial souligne effectivement la nécessité que la Documentation française s'affirme comme l'éditeur de référence de l'administration française :
« En termes de chiffre d'affaires, compte tenu de la modestie des tirages, la part de la Documentation française (...) n'atteignait que 0,36 % en 2002 (soit environ un cinquième des exemplaires édités en France par les administrations de l'Etat), selon les données du syndicat national de l'édition. En 2002, le chiffre d'affaires de ventes de publications par la Documentation française a ainsi atteint 8,7 millions d'euros, alors que le chiffre d'affaires du secteur s'élevait à 2,4 milliards d'euros.
« Loin de refléter les résultats de l'édition française, l'évolution de la part de marché de la Documentation française s'explique principalement par les variations du chiffre d'affaires de ventes de publications, en hausse jusqu'en 1998 (du fait principalement de ses ventes de livrets d'apprentissage) puis en diminution constante jusqu'en 2002. Alors qu'environ 200 éditeurs français publient au moins un titre chaque année, la Documentation française occupait la 37 ème place parmi les éditeurs français en 2002, en recul de 5 places depuis 2000 » 16 ( * ) .
En revanche, votre rapporteur spécial juge ambigu l'objectif n° 4 , à savoir le coût de la fonction de soutien, car il s'agit d'un simple objectif de moyens, susceptible de surcroît d'évoluer selon le périmètre de l'action soutien. En outre, l'objectif n° 1 - la visibilité de la communication gouvernementale - dépend à la fois de l'actualité et des biais inhérents aux enquêtes par sondage. Il pourrait également être opportun de prendre davantage en compte les moyens alloués à l'atteinte de cet objectif.
La réflexion sur les objectifs et les indicateurs de performance reste à approfondir . Comme il a été opportunément rappelé à votre rapporteur spécial dans les réponses aux questionnaires budgétaires, « s'agissant d'une version de PAP « à blanc », celle-ci est certainement perfectible et les services poursuivront leur réflexion afin d'améliorer la pertinence des choix d'indicateurs pour le premier véritable PAP qui sera joint au projet de loi de finances pour 2006 ».
En particulier, des objectifs et des indicateurs de performance pourraient être élaborés concernant le Conseil supérieur de l'audiovisuel, le Médiateur de la République ou la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) des services du Premier ministre - même s'il convient de limiter le nombre d'objectifs à une demi-douzaine. Compte tenu du passage imminent aux nouvelles règles budgétaires prévues par la LOLF, cette réflexion doit s'achever dans les meilleurs délais .
3. Un besoin de renforcement du contrôle interne de gestion
Le renforcement du contrôle interne de gestion constitue un adjuvant pour le passage d'une culture de moyens à une culture de résultats dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF.
A cet effet, les activités de certains services et directions sont d'ores et déjà couvertes par un système de contrôle de gestion :
- la Documentation française, pour la part de ses activités à caractère industriel et commercial ;
- la direction des services administratifs et financiers (DSAF) ;
- les centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA).
En outre, un dialogue de gestion a été mis en place en 1999 entre le secrétariat général du gouvernement (SGG) et les services qui lui sont directement rattachés 17 ( * ) . Dans ce cadre, le SGG définit annuellement les objectifs de ses services qui lui remettent un tableau de bord de suivi. Une réunion trimestrielle ou semestrielle, présidée par le secrétaire général du gouvernement, permet aux directeurs de présenter les résultats obtenus et d'expliquer les écarts constatés par rapport aux objectifs fixés. Votre rapporteur spécial estime que le dialogue de gestion doit faciliter la définition des objectifs et indicateurs de performance pour les services concernés . Ces outils devront être adaptés au périmètre des futurs budgets opérationnels de programme.
Dans la perspective du passage à la LOLF, votre rapporteur spécial se félicite en outre de la réforme, en 2003, de l'étude que la direction des services administratifs et financiers (DSAF) conduit chaque année sur les coûts complets des principaux services généraux du Premier ministre. En 2003, l'étude a été réorientée afin de permettre de connaître le coût, par type de dépenses et par agent, de la structure de soutien et d'estimer plus précisément le ratio entre le coût des structures et de leurs interventions. En 2005, la masse salariale doit être prise en compte.
Les services généraux du Premier ministre envisagent d'étendre le contrôle et le dialogue de gestion à l'ensemble des services du Premier ministre, et en particulier au SIG, à la DGAFP et à la direction du développement des médias. De même, il est prévu d'harmoniser les documents de suivi et d'analyse et de renforcer le contrôle exercé par la DSAF sur les opérateurs externes que constituent les institutions et associations subventionnées.
C. LA PRÉPARATION DU PASSAGE À LA LOLF : LES EXPÉRIMENTATIONS
1. La préfiguration de la future action soutien du programme « Coordination du travail gouvernemental »
Dans le projet de loi de finances pour 2005, une expérimentation budgétaire est inscrite au budget des services généraux du Premier ministre sous la forme d'un chapitre expérimental 39-01 regroupant les crédits rattachés à l'action « Soutien » du futur programme « Coordination du travail gouvernemental » .
Ce chapitre, doté de 43,6 millions d'euros , se compose de crédits dont la gestion s'effectuera uniquement en crédits de paiement :
- les crédits des personnels rattachés à la DSAF ;
- les crédits du chapitre de fonctionnement gérés par la DSAF pour le compte d'autres services (ex-chapitre 34-98 article 21 et article 10 hors intendance).
Cette expérimentation vise, en phase de construction de la nouvelle nomenclature budgétaire prévue par la LOLF, des dépenses de personnel estimées à leur coût réel sur un périmètre évalué à 358 emplois, soit un cinquième de l'ensemble des effectifs des services généraux du Premier ministre.
Dans la masse des dépenses de personnel ont été intégrées :
- les cotisations sociales afférentes à ces rémunérations ;
- les rémunérations réelles des effectifs présents (fonctionnaires et contractuels, en prenant en compte la rémunération fixe et le traitement indemnitaire) constatées au 30 juin 2004 et calculées en extension année pleine pour 2005. Un glissement vieillesse technicité (GVT) forfaitaire de 1,8 % a été appliqué, ainsi qu'une prévision d'entrées-sorties des effectifs.
Un des enjeux de l'expérimentation sera de mesurer l'écart entre la prévision de masse salariale et la réalisation en fin d'année budgétaire . Cette évaluation nécessite de développer des outils de suivi de la masse salariale.
La nomenclature du chapitre expérimental comportera deux articles de prévision, dits articles de regroupement, qui permettront en gestion de regrouper respectivement les dépenses de personnel et les autres dépenses.
Votre rapporteur spécial observe que ce dispositif permet d'anticiper l'application du principe de fongibilité asymétrique des crédits au sein d'un même programme, sous l'autorité du responsable de programme 18 ( * ) . Il convient cependant de veiller à ce que l'action « Soutien » ne regroupe que les seules dotations correspondant aux fonctions supports, lesquelles ne peuvent en tout état de cause constituer qu'une fraction des dotations de l'ensemble du programme. A cet égard, le montant prévisionnel du chapitre 39-01 (43,6 millions d'euros) reste limité à 9 % des dépenses du programme.
2. Les autres expérimentations en cours : la justification des dépenses au premier euro et la délégation de gestion
Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, d'autres expérimentations sont prévues dans le cadre du projet de loi de finances pour 2005, afin notamment de préparer la justification des dépenses au premier euro 19 ( * ) :
- une expérimentation de justification au premier euro pour le chapitre 37-10 « Actions d'information », correspondant aux dépenses du service d'information du gouvernement ;
- une expérimentation de justification au premier euro pour la gestion d'une prestation d'action sociale interministérielle du chapitre 33-94, relatif à la DGAFP ;
- une expérimentation de rénovation de la tutelle de la DGAFP sur un Institut régional d'administration (opérateur public) à déterminer ;
- une expérimentation de « délégation de gestion » (ex-mandat de gestion) pour certaines actions de communication que le service d'information du gouvernement conduit pour le compte d'autres ministères ;
- une expérimentation à la DSAF de ventilation des emplois équivalents temps plein sur les actions des programmes du Premier ministre.
Votre rapporteur spécial se félicite que ces mesures d'expérimentation permettent d' associer pleinement les agents à la préparation des nouvelles règles budgétaires prévues par la LOLF . Dans ce contexte, il juge d'autant plus regrettable que la réflexion sur les indicateurs et les objectifs de performance reste très largement à conduire.
* 14 Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, secrétaire d'Etat au budget et à la réforme budgétaire, commission des finances de l'Assemblée nationale, commission des finances du Sénat, Cour des comptes, comité interministériel d'audit des programmes, « La démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs. Guide méthodologique pour l'application de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances ». Citation p. 46.
* 15 Sénat, rapport n° 389 (2003-2004). Citations pp. 202-203.
* 16 Sénat, rapport n° 394 (2003-2004), p. 14.
* 17 La direction de la Documentation française, le direction des services administratifs et financiers et le secrétariat général des CIRA, ainsi que la direction des Journaux officiels, dont les crédits sont examinés par notre collègue Bernard Vera dans son rapport spécial.
* 18 Selon la définition donnée par la direction de la réforme budgétaire du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la fongibilité asymétrique est la « caractéristique de crédits dont l'affectation, dans le cadre du programme, n'est pas prédéterminée de manière rigide, mais simplement prévisionnelle. La fongibilité laisse donc la faculté de définir (sous la limite de l'asymétrie) l'objet et la nature des dépenses dans le cadre du programme pour en optimiser la mise en oeuvre. L'asymétrie se traduit par la faculté d'utiliser à d'autres emplois les crédits prévisionnels dédiés aux dépenses de personnel, sans que l'inverse puisse être réalisé ; les crédits de personnels sont donc limitatifs par programme » (source : Les Notes Bleues de Bercy, n° 35, septembre 2003).
* 19 Toujours selon la direction de la réforme budgétaire du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « la justification au premier euro conduit à analyser de manière approfondie le "stock" de dépenses. Les crédits ne seront plus justifiés en deux compartiments, d'une part les services votés, d'autre part les mesures nouvelles, mais "au premier euro" » (source : Les Notes Bleues de Bercy, n° 35, septembre 2003).