M Joël Bourdin
PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LA MISSION
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1) Au 10 octobre 2006, date limite fixée par la LOLF, votre rapporteur spécial n'avait reçu que 79 % des réponses au questionnaire adressé au ministre de l'agriculture et de la pêche ; 2) La présentation des crédits de la mission doit être relativisée pour trois raisons : - cette mission ne regroupe pas l'ensemble des concours publics en faveur de l'agriculture , puisque les crédits communautaires sont très largement contributifs (à hauteur de 10,5 milliards d'euros en 2007) ; - les dépenses fiscales, qui s'élèveront à 3,36 milliards d'euros en 2007, représentent un montant supérieur aux crédits de paiement inscrits sur la mission pour 2007 . La présentation de ces mesures fiscales doit être améliorée, notamment s'agissant de leur impact financier et de leur réelle efficacité ; - cette mission bénéficiera de 8,23 millions d'euros de crédits rattachés par fonds de concours, soit 0,3 % des crédits de paiement de la mission pour 2007 . L'origine de ces fonds et leur utilité ne sont pas explicitées dans le projet annuel de performances. Les crédits de ces fonds de concours sont rattachés à trois programmes différents : le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » (3,28 millions d'euros), le programme « Forêt » (2,35 millions d'euros) et le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » (2,605 millions d'euros) ; 3) Les dépenses d'intervention sont prépondérantes au sein de la mission puisqu'elles représentent, en crédits de paiement pour 2007, 53,5 % des dépenses totales de la mission, en légère baisse par rapport à 2006 ; 4) Les dépenses de personnel , qui représentent 24,2 % des crédits de la mission, sont concentrées sur deux des quatre programmes de la mission, ce qui est contraire à l'esprit de la LOLF . Ces dépenses diminuent de 0,7 % par rapport à 2006 ; 5) Un effort de rationalisation des effectifs doit être souligné avec la diminution des effectifs de la mission de 645 ETPT en 2007 ; 6) La lecture des schémas de déversement analytique est complexe . Une réflexion doit être menée par le ministère de façon à intégrer au sein de chaque programme les crédits de personnel nécessaire à sa mise en oeuvre ; 7) L'architecture et la cartographie des budgets opérationnels de programme (BOP) est trop complexe et devra être simplifiée à l'avenir ; |
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION « AGRICULTURE, PÊCHE, FORÊT ET AFFAIRES RURALES » POUR 2007
A. LA MISSION « AGRICULTURE, PÊCHE, FORÊT ET AFFAIRES RURALES » (APFAR) NE REGROUPE PAS L'ENSEMBLE DES CONCOURS PUBLICS EN FAVEUR DE LA POLITIQUE AGRICOLE
En 2005 1 ( * ) , les concours publics à l'agriculture se sont élevés à 16,5 milliards d'euros, en augmentation de 244 millions d'euros par rapport à 2004 (+ 1,5 %) . Il faut y ajouter les aides versées par les collectivités territoriales (environ 1 milliard d'euros) et les concours publics à la protection sociale des exploitants agricoles, lesquels représentent 11,6 milliards d'euros et complètent le montant des cotisations et contributions sociales professionnelles de 2,7 milliards d'euros.
1. La contribution majoritaire de l'Union européenne au financement des dépenses agricoles en France
En 2005, l'Union européenne a financé 63,3 % de l'ensemble des concours publics à l'agriculture en France. L'ensemble des dépenses agricoles de l'Union européenne bénéficiant à la France s'est élevé à 10,1 milliards d'euros en 2004, 10,4 milliards d'euros en 2005, et la prévision pour 2006 et 2007 est de 10,5 milliards d'euros .
Au sein des concours publics à l'agriculture et aux territoires ruraux, les financements communautaires sont particulièrement importants dans les domaines de la régulation des marchés, des aides aux produits et de la maîtrise de l'offre . Ces ensembles regroupent en effet la quasi-totalité des mesures relevant des organisations communes de marché (OCM), financées par le budget de l'Union européenne ; les plus importantes en termes financiers concernent les produits des grandes cultures et la viande bovine (aides directes versées aux exploitations agricoles et dépenses de soutien des marchés). Ils regroupent également de nombreuses aides d'orientation de la production et de soutien à l'organisation économique des marchés, de montant plus modeste, notamment dans les secteurs des fruits et légumes, de la production viticole et des productions animales. Ainsi, les aides de premier pilier en faveur de l'agriculture française se sont élevées à 9,3 milliards d'euros en 2005 : la France reste le premier pays de l'Union européenne bénéficiaire des dépenses pour le 1 er pilier de la PAC .
Les participations du budget de l'Union européenne sont également importantes dans les ensembles qui regroupent les principales mesures relevant du règlement européen de développement rural (RDR), en particulier pour l'installation et la modernisation des exploitations, la compensation de handicaps naturels et les mesures agro-environnementales. Le taux de participation financière de l'Union européenne pour ces aides est, en général, fixé à 25 %. Pour les aides agro-environnementales et forestières, le taux de cofinancement, qui était déjà de 50 %, passe à 60 % en 2006. En revanche, un certain nombre de mesures en faveur de la modernisation des exploitations ne relèvent pas du RDR et sont entièrement financées par des crédits nationaux, comme le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA). En France, la principale dépense européenne relevant du 2 ème pilier est constituée des indemnités compensatoires de handicaps naturels (30 % en 2005), suivi des mesures agrienvironnementales (25 %). Ainsi, la France bénéficie de 23 % des dépenses européennes en faveur des zones défavorisées .
2. Les perspectives financières issues de la réforme de la PAC
La réforme des modalités d'application de la politique agricole commune (PAC) a véritablement débuté en 1992 avec la mise en oeuvre de trois types de mesures visant à réduire le coût budgétaire de la PAC et à résorber les excédents : la baisse des prix garantis à la production afin d'amoindrir les incitations à produire et développer les débouchés ; le mécanisme de mise en jachère et de gel des terres pour stériliser une fraction des capacités de production, variable selon les évolutions du marché ; des aides directes aux agriculteurs, destinées à compenser les conséquences des baisses des prix sur leur revenu.
Ainsi, la progression des dépenses de la PAC a été contenue : en 2002, ces dépenses représentaient la moitié du total des dépenses du budget européen, soit environ 40 milliards d'euros pour l'Europe des Quinze. En outre, plus de la moitié des dépenses de la PAC (21 milliards d'euros) était versée sous forme de paiements directs aux agriculteurs.
Depuis 1992, la PAC a donc évolué d'une politique de soutien par les prix à une politique d'aides directes aux agriculteurs, de plus en plus indépendantes de la nature et des quantités de denrées produites. Un nouveau cap a été franchi avec les accords de Luxembourg de juin 2003 sur la « nouvelle PAC ». Cette réorientation de la PAC a été largement dictée par les négociations internationales à l'OMC .
a) Les principaux aspects de la réforme actée le 26 juin 2003 à Luxembourg
Le Conseil européen des ministres de l'agriculture du 26 juin 2003 a décidé une réforme approfondie de la PAC dans le cadre des accords dits de Luxembourg.
L'entrée en vigueur sera progressive : certains éléments interviennent dès 2004 (notamment réforme des organisations communes de marché lait et céréales), les aspects horizontaux (découplage, modulation, conditionnalités des aides) entrent en vigueur à partir de 2005, avec possibilité de différer la mise en place du découplage à 2007.
Ainsi, la nouvelle politique agricole commune introduit deux mesures principales, d'une part le découplage des aides, d'autre part, la conditionnalité des aides désormais soumises au respect des règles essentielles de la législation européenne, notamment en matière d'environnement et de bien être des animaux . Le découplage introduit le principe de « droit à paiement unique » d'aides par exploitation, fixé sur la base d'une période de référence 2000 à 2002. L'année 2005 permettra une simulation en grandeur réelle de la réforme.
Ainsi, chaque agriculteur connaîtra précisément les caractéristiques de son exploitation au regard des droits à paiement qu'il pourra faire valoir pour bénéficier des aides uniques. A cet égard, la France a choisi de conserver la référence historique par exploitation afin de permettre à chaque agriculteur de continuer à bénéficier d'un niveau équivalent d'aides. L'envoi des références historiques à chaque agriculteur a eu lieu de 15 octobre 2005 et le découplage partiel des aides s'appliquera à compter de 2006.
b) Les perspectives financières pour 2007 - 2013
Réunis en Conseil européen le 17 décembre 2005, les vingt-cinq Etats membres ont adopté, à l'unanimité, la proposition de la présidence britannique s'agissant des perspectives financières de la PAC pour 2007-2013 . Cet accord a été validé le 17 mai 2006 par le biais de l'accord interinstitutionnel signé entre le Conseil européen, la Commission et le Parlement européen.
Cet accord fixe le plafond de dépenses pour le budget de l'Union européenne à vingt-sept Etats membres pour la période 2007-2013 et en détaille la ventilation par rubrique. Au total, pour les sept prochaines années, le budget de l'Union européenne sera ainsi doté, en crédits d'engagement, de 864 milliards d'euros (constants 2004).
L'accord obtenu maintient le plafond actuel des ressources propres et prévoit une diminution du rabais britannique, de 10,5 milliards d'euros sur l'ensemble de la période.
S'agissant des dépenses agricoles, la deuxième rubrique du budget, consacrée aux dépenses de conservation et de gestion des ressources naturelles sera dotée de 371 milliards d'euros sur la période 2007-2013, dont 293 milliards d'euros pour le premier pilier de la PAC, 69,75 milliards d'euros pour le deuxième pilier et 3,8 milliards d'euros pour la pêche . Les dépenses liées à la PAC (premier et deuxièmes piliers) représentent ainsi 42 % du budget global européen pour la période 2007-2013 (43 % en 2007 et 40 % en 2013).
Le plafond de dépenses attribué au financement des mesures du premier pilier correspond à celui décidé à Bruxelles en octobre 2002 pour l'Union européenne à vingt-cinq. S'agissant, en revanche, du financement du deuxième pilier, le plafond de dépenses est inférieur à celui contenu dans la proposition initiale de la Commission européenne. Il conduit à une enveloppe française réduite par rapport à la dotation 2006. Par ailleurs, l'accord laisse la possibilité aux Etats membres de prélever jusqu'à 20 % des aides directes qui leur sont accordées pour financer des mesures de développement rural.
Le 12 septembre 2006, la Commission européenne a fixé la répartition entre les vingt-cinq Etats membres des crédits qui leur seront octroyés pour le développement rural sur la période 2007-2013 , soit une enveloppe globale de 77,6 milliards d'euros si l'on inclut les fonds supplémentaires engrangés grâce au mécanisme de modulation obligatoire des aides directes de la PAC. Sur ce total, 28,5 milliards d'euros, au minimum, seront consacrés aux régions en retard de développement relevant de l'objectif de convergence. La principale bénéficiaire de ces crédits est la Pologne. La France devrait recevoir un total de 6,44 milliards d'euros sur l'ensemble de la période .
Soutien communautaire en faveur du développement rural en France (2007-2013)
(en euros)
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2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2007-2013 |
|
931.041.833 |
942.359.146 |
898.672.939 |
909.225.155 |
933.778.147 |
921.205.557 |
905.682.332 |
6.441.965.109 |
Source : Commission européenne (septembre 2006)
c) Les réflexions en cours sur l'avenir de la PAC, au-delà de 2013
Des réflexions, initiées par Mme Mariann Fischer Boel, commissaire européenne à l'agriculture, sont actuellement en cours, au sein de la Commission européennes, afin de simplifier la politique agricole commune .
Ainsi, la Commission européenne devrait présenter en décembre 2006 une proposition d'organisation de marché unique, destinée à remplacer les 21 organisations communes de marché (OCM) actuelles et permettant d'abroger les règlements du Conseil relatifs à ces OCM. L'objectif est de disposer d'un assortiment unique de règles harmonisées pour une longue liste de domaines classiques de la politique de marché tels que l'intervention, le stockage privé, les quotas d'importation tarifaires, les restitutions à l'importation, les mesures de sauvegarde, la promotion des produits agricoles, les aides d'Etat, la communication et la circulation des données. Cette initiative devrait être menée sans modifier la substance des instruments et mécanismes existants .
En outre, ainsi que l'a indiqué la commissaire européenne à l'agriculture, trois chantiers principaux devraient affecter la PAC :
- les réformes sectorielles : notamment dans le secteur du sucre où la réforme de l'OCM a déjà eu lieu, mais aussi dans d'autres secteurs comme le vin, la banane et les fruits et légumes pour lesquels des discussions sont en cours ;
- le « bilan de santé » des réformes de la PAC en 2008 : il s'agira notamment de débattre d'un certain nombre de mesures qui contribuent à la complexité de la PAC, tant du point de vue des agriculteurs que de celui des administrations. La Commission estime notamment qu'un découplage généralisé de l'aide versée par rapport à la production devrait contribuer à simplifier la PAC et que les nombreuses exceptions au principe de découplage total actuellement pratiquées dans le cadre du régime de paiement unique devront être revues ;
- la révision globale du budget de l'Union européenne : prévu en 2009, cet exercice devrait inclure une réflexion sur le futur à long terme de la PAC au-delà de 2013. Une des questions posées sera celle du rôle des paiements directs au-delà de 2013 et de la possibilité de se diriger vers un modèle unique de découplage. Ainsi, la Commission européenne serait favorable à l'extension, à terme, à tous les Etats membres du régime de paiement unique à la surface. En effet, au-delà de 2013, le maintien de la référence historique 2000-2002 utilisé pour le régime de paiement unique actuellement en vigueur serait difficile à justifier. Enfin, la commissaire européenne à l'agriculture a estimé que, dans un souci de simplification de la APC, il faudrait envisager d'abolir les systèmes de quotas de production.
B. LES PRIORITÉS BUDGÉTAIRES DE LA MISSION APFAR POUR 2007
1. Quatre programmes d'inégale importance
La mission ministérielle « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » rassemble, pour 2007, près de 2,98 milliards d'euros en autorisations de programmes (AE), soit une baisse de plus de 30 % par rapport à 2006, et un peu plus de 2,95 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit un montant stable par rapport à 2006 .
Cette mission se compose de quatre programmes d'inégale importance :
- le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » , placé sous la responsabilité du directeur général de la forêt et des affaires rurales, qui représente 1,5 milliard d'euros en AE et 1,49 milliard d'euros en CP, pour 2007, soit 50,5 % des crédits de la mission en AE et de 50,4 % des crédits de la mission en CP ;
- le programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » , placé sous la responsabilité de la direction des politiques économique et internationale, en liaison avec la direction des affaires financières et de la logistique quant à la gestion des aléas de production et à la mobilisation des crédits des offices. Ce programme représente 693,8 millions d'euros en AE et 711,04 millions d'euros en CP pour 2007, soit, respectivement, 23,3 % des crédits de la mission en AE et 24 % des crédits de la mission en CP ;
- le programme « Forêt » , placé sous la responsabilité du directeur général de la forêt et des affaires rurales, représente 303,2 millions d'euros en AE et 312,08 millions d'euros en CP pour 2007, soit, respectivement, 10,2 % des crédits de la mission en AE et 10,6 % des crédits de la mission en CP. Il s'agit du plus petit programme de la mission APFAR ;
- le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » , qui constitue le programme « support » de la mission APFAR, est piloté par le secrétaire général du ministère de l'agriculture et de la pêche, responsable de l'allocation de l'ensemble des moyens des services. Il représente 473,65 millions d'euros en AE et 441,15 millions d'euros en CP pour 2007, soit, respectivement, 15,9 % des crédits de la mission en AE et 14,9 % des crédits de la mission en CP.
En outre, au-delà de ses crédits propres, la mission APFAR devrait être abondée par plusieurs fonds de concours rattachés aux programmes « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural », « Forêt » et « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », pour un total de 8,23 millions d'euros en 2007 , ce qui représente près de 0,3 % des crédits de paiement de la mission pour 2007.
Si votre rapporteur spécial se félicite de la transparence accrue permise par la présentation des crédits rattachés à la mission APFAR par voie de fonds de concours, il regrette cependant que l'origine de ces fonds de concours et leur utilité ne soient pas explicitées dans le projet annuel de performances.
2. Les principales orientations de la mission pour 2007
Le ministère de l'agriculture et de la pêche a mis en avant trois grandes priorités d'action de la mission APFAR en 2007 :
•
relever les défis économiques
et s'armer pour surmonter les aléas et les crises
: la
nouvelle politique agricole commune a instauré des dispositifs
horizontaux de soutien aux revenus des agriculteurs, au premier rang desquels
les droits à paiement unique. Cependant, l'intervention
financière de l'Etat reste nécessaire pour atténuer les
conséquences des fluctuations des marchés, des aléas
climatiques et des crises sanitaires. D'autre part, des mesures sont
également nécessaires pour consolider l'activité
économique dans les zones ou secteurs où les conditions de
production sont structurellement plus coûteuses.
Ainsi, plusieurs outils de soutien au revenu des producteurs et à la compétitivité des filières de production sont privilégiés dans le budget pour 2007 , parmi lesquels on peut citer : l'allègement des charges des exploitants agricoles (mesure nouvelle de 40 millions d'euros à ce titre dans le présent projet de budget) ; le soutien aux filières avec une priorité donnée aux actions de promotion en particulier au bénéfice des filières les plus exposées à la concurrence mondiale ; la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes qui bénéficie d'une hausse de dotation de 8 millions d'euros, soit +5% ; les indemnités compensatoires de handicap naturel revalorisées en 2007 ; enfin, un plan exceptionnel en faveur de la pêche.
•
réaffirmer la place de l'agriculture
dans les territoires ruraux
: la rentabilité des
activités agricoles et rurales est très souvent
présentée comme incompatible avec un environnement de
qualité. Cette analyse est erronée, dès lors que l'Etat
s'assure du respect des réglementations concernant la qualité de
l'environnement et met en oeuvre des mesures de compensation et d'incitation
à des pratiques à la fois modernes et respectueuses de la
qualité des milieux. Le budget de 2007 est marqué par cet
objectif et comporte plusieurs mesures importantes, conçues avec un
souci de simplicité de façon à répondre aux
préoccupations des acteurs de terrain.
Les mesures destinées à mettre en oeuvre cette priorité du budget pour 2007 sont les suivantes : les mesures agrienvironnementales et notamment une dotation pour des nouveaux contrats en faveur des prairies exploitées dans le respect de l'environnement ; la poursuite du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) et du plan « bâtiments d'élevage », enfin la poursuite de l'effort budgétaire en faveur de la politique forestière.
•
anticiper l'avenir par la modernisation
ministérielle
: la volonté d'améliorer la
qualité des relations avec les usagers et la performance des services
est au centre des objectifs du ministère. Cette volonté s'exprime
par le souci de la rationalisation de l'organisation des services et de la
simplification des procédures administratives ; elle se traduit par la
maîtrise des effectifs et des coûts de fonctionnement. Elle
s'illustre par plusieurs projets-phares de réorganisation des
services.
Le ministère de l'agriculture et de la pêche s'est doté d'une feuille de route avec une organisation plus rationnelle au service des filières agricoles et la réforme des offices d'intervention consistant dans la création d'une agence de paiement et la fusion des établissements en trois grands pôles (animal, grandes cultures, cultures spécialisées) ; de nouveaux schémas d'organisation en faveur des territoires et la rationalisation du fonctionnement des services déconcentrés du ministère.
3. La prépondérance des dépenses d'intervention de la mission
La présentation des crédits de la mission APFAR par programme et par titre est représentative du poids des dépenses d'intervention de cette mission pour 2007, puisque celles-ci représentent, en crédits de paiement, 53,6 % des dépenses totales de la mission, en légère baisse par rapport à 2006 .
En outre, il faut souligner que les dépenses de personnel de la mission sont concentrées sur deux programmes : les programmes « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » et « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », qui constitue le programme support de la mission. Ces dépenses de personnel recouvrent 24,2 % des crédits de la mission et se partagent quasi-équitablement entre les deux programmes précités.
Votre rapporteur spécial note toutefois une diminution des dépenses de personnel (titre 2) entre 2006 et 2007, de l'ordre de 0,7 % qui témoigne notamment d'une volonté de rationalisation des effectifs par le ministère de l'agriculture et de la pêche .
Ainsi qu'il l'avait déjà souligné l'année dernière, votre rapporteur spécial souhaite qu'à l'avenir, un effort particulier soit effectué par le ministère de l'agriculture et de la pêche afin de faire correspondre à chaque programme de la mission APFAR les dépenses de personnel correspondantes. En effet, deux programmes sur quatre de cette mission, les programmes « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » et « Forêt » ne sont pas dotés en moyens de personnel mais font l'objet d'un « déversement analytique » des autres programmes de la mission, ce qui rend peu lisible la conduite des politiques publiques concernées et obère sans doute la marge de manoeuvre des responsables de programme dans la conduite de leurs actions.
Cette concentration des dépenses de personnels sur deux des quatre programmes de la mission n'est, en effet, pas conforme au principe de responsabilité inscrit dans la LOLF .
Présentation des crédits par programme et titre de la mission APFAR
(en euros)
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Numéro et intitulé du programme et du titre |
Ouvertures en LFI pour 2006 |
Demandées pour 2007 |
Fonds de concours attendus en 2007 |
Ouvertures en LFI pour 2006 |
Demandées pour 2007 |
Fonds de concours attendus en 2007 |
|
154. Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural |
2.365.104.875 |
1.505.792.202 |
3.280.000 |
1.457.493.573 |
1.489.320.552 |
3.2800 |
|
Titre 2. Dépenses de personnel |
383.061.004 |
383.374.425 |
30.000 |
383.061.004 |
383.374.425 |
3.000 |
|
Autres dépenses |
1.982.043.871 |
1.122.417.777 |
3.250.000 |
1.074.432.569 |
1.105.946.127 |
3.250.000 |
|
Titre 3. Dépenses de fonctionnement |
112.502.837 |
127.478.678 |
3.250.000 |
112.802.837 |
125.968.678 |
3.250.000 |
|
Titre 5. Dépenses d'investissement |
4.297.000 |
10.395.726 |
4.296.000 |
5.945.526 |
||
|
Titre 6. Dépenses d'intervention |
1.865.244.034 |
984.543.373 |
957.333.732 |
974.031.923 |
||
|
227. Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés |
1.188.290.284 |
693.801.280 |
738.431.024 |
711.043.119 |
||
|
Titre 3. Dépenses de fonctionnement |
177.083.316 |
172.380.255 |
177.083.316 |
172.380.255 |
||
|
Titre 6. Dépenses d'orientation |
1.011.206.968 |
521.421.025 |
561.347.708 |
538.662.864 |
||
|
149. Forêt |
292.951.369 |
303.192.611 |
2.350.000 |
301.789.345 |
312.086.207 |
2.350.000 |
|
Titre 3. Dépenses de fonctionnement |
195.943.811 |
233.673.567 |
195.750.234 |
233.792.829 |
||
|
Titre 5. Dépenses d'investissement |
4.815.150 |
350.000 |
4.810.837 |
8.800.000 |
350.000 |
|
|
Titre 6. Dépenses d'intervention |
92.192.408 |
69.519.044 |
2.000.000 |
101.228.274 |
69.493.378 |
2.000.000 |
|
215. Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture |
460.954.479 |
473.646.843 |
2.605.006 |
431.416.980 |
441.149.514 |
2.605.006 |
|
Titre 2. Dépenses de personnel |
336.206.421 |
330.677.324 |
4.000 |
336.206.421 |
330.677.324 |
4.000 |
|
Autres dépenses |
124.748.058 |
142.969.519 |
2.601.006 |
95.210.559 |
110.472.190 |
2.601.006 |
|
Titre 3.Dépenses de fonctionnement |
87.342.338 |
129.001.546 |
2.601.006 |
74.045.270 |
97.539.656 |
2.601.006 |
|
Titre 5. Dépenses d'investissement |
36.020.067 |
12.582.320 |
19.779.636 |
11.546.881 |
||
|
Titre 6. Dépenses d'intervention |
1.385.653 |
1.385.653 |
1.385.653 |
1.385.653 |
||
|
Totaux pour la mission |
4.307.301.007 |
2.976.432.936 |
8.235.006 |
2.929.130.922 |
2.953.599.392 |
8.235.006 |
|
Dont : |
||||||
|
Titre 2. Dépenses de personnel |
719.267.425 |
719.267.425 |
93.000 |
691.344.588 |
719.267.425 |
93.000 |
|
Autres dépenses |
3.588.033.582 |
2.262.381.187 |
8.235.006 |
2.929.130.922 |
2.953.599.392 |
8.235.006 |
|
Titre 3. Dépenses de fonctionnement |
572.872.302 |
662.534.046 |
5.851.006 |
559.681.657 |
629.681.418 |
5.851.006 |
|
Titre 5. Dépenses d'investissement |
45.132.217 |
22.978.046 |
350.000 |
28.886.473 |
26.292.407 |
350.000 |
|
Titre 6. Dépenses d'intervention |
2.970.029.063 |
1.576.869.095 |
2.000.000 |
1.621.295.367 |
1.583.573.818 |
2.000.000 |
Source : projet annuel de performances relatif à la mission APFAR pour 2007
4. Une réflexion nécessaire sur l'architecture trop complexe des budgets opérationnels de programme (BOP)
Dans le cadre de la définition d'unités de gestion de crédits, le ministère de l'agriculture et de la pêche a défini trois types de budgets opérationnels de programme (BOP) :
- les BOP centraux qui sont sous la responsabilité d'un chef de service de l'administration centrale ;
- les BOP mixtes qui constituent une catégorie particulière de BOP centraux où l'essentiel de la décision est transférée au plan local ;
- les BOP déconcentrés , au niveau régional ou départemental, représenté, pour chaque ensemble, au plan national par un BOP « miroir ».
Le niveau de déconcentration retenu pour les moyens, en fonctionnement et en personnels, y compris les personnels permanents, est celui de chaque structure (DRAF, DDAF ou DDSV).
Votre rapporteur spécial note que, la Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2004, a souligné la perspective d'une déconcentration progressive de la gestion des différents BOP mais s'est inquiétée de la mise en place d'instruments propres à préserver, à l'échelon central, la maîtrise des diverses actions ministérielles, notamment dans le domaine de la gestion des ressources humaines.
D'après les informations recueillies auprès du ministère de l'agriculture et de la pêche, en 2006, la gestion fongible des crédits de fonctionnement et de vacations a été généralisée, et les modalités de la gestion semi-déconcentrée des personnels permanents, pratiquée de longue date en s'appuyant sur les inspecteurs généraux interrégionaux, ont été actualisées.
Le niveau de déconcentration retenu pour les interventions est le niveau régional s'agissant des DRAF, interdépartemental s'agissant des DDSV, ce niveau permettant une vision synthétique des problèmes économiques et disposant de masses budgétaires significatives.
Les crédits payés directement sont délégués au niveau régional (DRAF ou DDSV/R), ne restant dans les BOP « centraux » que ceux impossibles à déconcentrer, comme les subventions à des organisations ou organismes nationaux.
Votre rapporteur spécial constate une réelle complexité s'agissant de la cartographie des BOP liée notamment à leur nombre élevé et à leur mixité .
Dans un rapport d'information relatif aux conditions de réussite de la LOLF 2 ( * ) , fait au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, nos collègues députés MM. Michel Bouvard, Didier Migaud, Charles de Courson et Jean-Pierre Brard, ont évalué les conditions dans lesquelles l'élaboration des BOP pouvait constituer un réel progrès dans la gestion déconcentrée de l'Etat.
S'agissant de l'architecture des BOP, ils ont notamment souligné que le niveau régional était le niveau le plus adapté pour déconcentrer la gestion. Ils ont également fait remarquer que :
- certains ministères n'avaient pas joué le jeu de la déconcentration des crédits et avaient préféré gérer leurs crédits à partir de BOP centraux dont les services déconcentrés ne sont que les unités opérationnelles. C'est le cas notamment du programme « Valorisation des produits, orientation et régularisation des marchés » de la mission APFAR ;
- le niveau départemental apparaissait peu approprié pour les BOP déconcentrés . Le rapport d'information constate que les ministères qui ont fait ce choix sont amenés à constater que la masse critique des crédits et de personnels n'est pas atteinte pour opérer une programmation cohérente et mettre en oeuvre la fongibilité ;
- la cartographie des BOP était parfois trop complexe et citait en exemple la situation du ministère de l'agriculture qualifiée d'étonnante . Ainsi, dans chaque région, le DRAF doit gérer sept BOP régionaux et trois BOP mixtes tandis que chaque DDAF gère également son propre BOP, soit, pour certaines régions, 15 BOP (sans compter les services vétérinaires). Dès lors, le rapport d'information concluait que « cette situation ubuesque rend toute programmation illusoire et tout pilotage impossible. Une simplification radicale est donc indispensable ».
Interrogé sur les perspectives d'évolution de la cartographie des BOP, le ministère de l'agriculture et de la pêche a répondu que, « à l'origine, la cartographie des BOP au sein du ministère, et plus particulièrement en ce qui concerne les moyens, reflétait d'une part la volonté de permettre à chaque directeur de service déconcentré d'exercer pleinement ses responsabilités, d'autre part l'absence de lien d'autorité entre niveaux régional et départemental ».
En outre, il a été indiqué à votre rapporteur spécial que, dans ce contexte, l'évolution de la cartographie des BOP, dans un souci de simplification, était tributaire, d'une part du regroupement de l'ensemble des moyens des DRAF et DDAF dans un seul programme support pour faciliter la gestion de services qui se caractérisent par une forte polyvalence pour le compte de plusieurs programmes, d'autre part, de l'évolution des compétences du niveau régional, sujet sur lequel les enseignements du fonctionnement des pôles régionaux restent à tirer, enfin, des résultats des expérimentations en cours quant au rapprochement DDAF/ DDE, qui feront l'objet de conclusions en 2008.
Votre rapporteur spécial estime qu'une réflexion devra être menée à l'avenir sur la simplification de la cartographie des BOP ainsi que le niveau territorial pertinent de la définition des BOP, à la lumière du bilan des évolutions structurelles précitées .
C. LE PLAFOND D'AUTORISATION D'EMPLOIS POUR 2007
1. Le plafond d'autorisation de la mission
La mission APFAR représente 12.400 emplois autorisés en 2007 (contre 13.045 emplois autorisés en 2006).
Ce plafond d'emplois autorisé pour 2007, exprimé en ETPT, se répartit comme suit :
- 7.579 ETPT autorisés (contre 7.942 ETPT en 2006) pour le programme 154 « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable » ;
- 4.821 ETPT autorisés (contre 5.103 ETPT) pour le programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture ».
D'après les informations transmises à votre rapporteur spécial, l'évolution des effectifs de la mission entre 2006 et 2007 a été effectuée sur la base suivante figurant dans les tableaux suivants.
Construction du plafond d'emplois du programme 154 pour 2007
|
2006 |
2007 |
|||
|
ETP-T |
EP |
ETP-T |
EP |
|
|
Suppressions de vacataires (année pleine) |
- 225 |
- 225 |
0 |
0 |
|
Suppressions de titulaires (demi-année) |
- 56 |
- 112 |
- 56 |
0 |
|
Plafond 2006 : 7 942 ETP-T |
- 281 |
- 337 |
- 56 |
0 |
|
Départs supplémentaires constatés |
- 36 |
- 36 |
0 |
|
|
Suppressions de vacataires (année pleine) |
- 200 |
- 200 |
||
|
Suppressions de titulaires (demi-année) |
- 55 |
- 117 |
||
|
Total des suppressions 2007 |
- 291 |
- 317 |
||
|
Lettre plafond 2007 : 7 595 ETP-T (7 942 --347) |
- 347 |
- 317 |
||
|
Mouvements inter-programmes (année pleine) |
||||
|
Sorties d'écoles |
+ 55,5 |
+ 55,5 |
||
|
Autres titulaires |
- 59,5 |
- 59,5 |
||
|
Vacataires |
- 12 |
- 12 |
||
|
Total des mesures de périmètre 2007 |
- 16 |
- 16 |
||
|
Plafond 2007 : 7 579 ETP-T (7 595 - 16) |
- 363 |
- 333 |
||
Source : ministère de l'agriculture et de la pêche
Construction du plafond d'emplois du programme 215 pour 2007
|
2006 |
2007 |
|||
|
ETP-T |
EP |
ETP-T |
EP |
|
|
Suppressions de vacataires (année pleine) |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Suppressions de titulaires (demi-année) |
- 39 |
- 78 |
- 39 |
0 |
|
Transferts MAD vers EP (IFN, Haras) (demi-année) |
- 152 |
- 304 |
- 152 |
0 |
|
Plafond 2006 : 5 103 ETP-T |
- 191 |
- 382 |
- 191 |
0 |
|
Départs supplémentaires constatés |
- 26 |
- 26 |
0 |
|
|
Suppressions de vacataires (année pleine) |
0 |
0 |
||
|
Suppressions de titulaires (demi-année) |
- 31 |
- 66 |
||
|
Total des suppressions 2007 |
- 57 |
- 66 |
||
|
Lettre plafond 2007 : 4 855 ETP-T (5 103 - 235) |
- 248 |
- 66 |
||
|
Mouvements inter-programmes (année pleine) |
||||
|
Sorties d'écoles |
- 80 |
- 80 |
||
|
Autres titulaires |
+ 73 |
+ 73 |
||
|
Vacataires |
+ 12 |
+ 12 |
||
|
Transferts INSEE (année pleine) |
+ 3 |
+ 3 |
||
|
Transfert MAD vers EP au-delà de la lettre plafond 2006 |
- 42 |
- 42 |
||
|
Total des mesures de périmètre 2007 |
- 34 |
- 34 |
||
|
Plafond 2007 : 4 821 ETP-T (4 855 -34) |
- 282 |
- 100 |
||
Source : ministère de l'agriculture et de la pêche
Ainsi, les effectifs de la mission devraient diminuer de 645 ETPT en 2007 .
2. Le plafond d'autorisation ministériel
Il convient d'indiquer que la lettre plafond pour 2007 a fixé le plafond d'emplois du ministère à 38.983 ETPT (contre 39.919 ETPT en 2006). Après la prise en compte des mesures de périmètre et des derniers arbitrages de la conférence de répartition, le plafond définitif devrait être de 38.253 ETPT .
Au total, en 2007, 176 ETPT de titulaires seront supprimés ; aucun emploi ne sera créé. Pour mémoire en 2006, le solde net des suppressions d'emplois de titulaires était de 187 ETPT. A ces chiffres, il convient d'ajouter 200 suppressions d'ETPT de vacataires en 2007, contre 225 en 2006.
Ces suppressions d'emplois ont été établies sur la base de deux non remplacements pour trois départs en retraite pour les non enseignants et d'un non remplacement pour quatre départs en retraite pour les enseignants de l'enseignement technique et de l'enseignement supérieur
En résumé, le nombre total de suppressions sera de 376 ETPT en 2007 après avoir été de 412 ETPT en 2006 .
Un réel effort de rationalisation des effectifs a donc été effectué par le ministère de l'agriculture et de la pêche.
Construction du plafond d'emplois ministériels pour 2007
|
ETPT |
|
|
Plafond 2006 |
39.919 |
|
Suppressions en gestion (demi année) |
- 65 |
|
Sous total plafond 2006 |
39.854 |
|
Effet extensions 2006 |
|
|
Transfert MAD vers EP (demi année) |
- 256 |
|
Amendement ENSMIC (tiers d'année) |
10 |
|
Suppressions titulaires (demi année) |
- 200 |
|
Créations dans l'ens. sup. (tiers d'année) |
16 |
|
Suppressions en gestion (demi année) |
- 65 |
|
Sous total extensions |
-495 |
|
Suppressions d'emplois 2007 |
|
|
Suppressions titulaires (demi année) |
- 158 |
|
Suppressions titulaires (tiers d'année) |
- 18 |
|
Suppressions vacataires (année pleine) |
- 200 |
|
Sous total suppressions 2007 |
- 376 |
|
Lettre plafond 2007 |
38.983 |
|
Modification de périmètre |
|
|
Suppressions MISE 2006 |
- 492 |
|
Suppressions MISE 2007 |
- 23 |
|
Transferts supplémentaires aux EP au-delà de la LP |
- 72 |
|
Transferts TOS |
- 146 |
|
Transferts INSEE |
+ 3 |
|
Sous total mesures de périmètre |
- 730 |
|
Plafond 2007 |
38 253 |
Source : ministère de l'agriculture et de la pêche
D. DES DÉPENSES FISCALES SUPÉRIEURES, EN CRÉDITS DE PAIEMENT, AUX DÉPENSES DE LA MISSION APFAR
Le projet annuel de performances de la mission APFAR fait état, pour 2007, des dépenses fiscales associées à la mise en oeuvre de chaque programme de la mission, seuls les trois premiers programmes étant concernés.
S'agissant des mesures chiffrées par le présent PAP, votre rapporteur spécial note que le total des dépenses fiscales rattachées à la mission APFAR s'élève à 3,358 milliards d'euros, soit un montant supérieur à celui des crédits de paiement de la mission pour 2007 . La principale mesure fiscale consiste dans l'application du taux réduit de TIPP au fioul domestique utilisé comme carburant diesel, pour un montant total évalué en 2007 à 1,45 milliard d'euros.
Ces dépenses fiscales se répartissent de la manière suivante :
Montant des dépenses fiscales rattachées à la mission APFAR pour 2007
(en millions d'euros)
|
Intitulé du programme |
Dépenses fiscales d'Etat dont l'objet principal contribue au programme |
Dépenses fiscales sur impôts locaux, prises en charge par l'Etat dont l'objet principal contribue au programme |
Total des dépenses fiscales par programme |
|
Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable |
583 |
225 |
808 |
|
Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés |
2.112 |
325 |
2.437 |
|
Forêt |
106 |
7 |
113 |
|
Total |
2.801 |
557 |
3.358 |
Source : projet annuel de performances relatif à la mission APFAR pour 2007
* 1 Il s'agit des derniers chiffres mis à la disposition du Parlement par les documents officiels du gouvernement.
* 2 Rapport d'information n° 3165 XII ème législature sur la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, Assemblée nationale.