Mission

M Joël Bourdin

II. PROGRAMME 154 : GESTION DURABLE DE L'AGRICULTURE, DE LA PÊCHE ET DÉVELOPPEMENT RURAL

A. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU PROGRAMME

1. Les orientations stratégiques du programme

Ainsi que le précise le projet annuel de performances relatif à la mission APFAR, dans le domaine agricole et rural, le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » vise à accompagner l'agriculture dans ses évolutions en conciliant la viabilité économique des exploitations, l'équilibre écologique et la vitalité des territoires ruraux.

Dès lors, les axes prioritaires de ce programme sont les suivants :

- l'amélioration de la compétitivité du secteur agricole par un soutien à la modernisation et à la transmission des exploitations ;

- la promotion de pratiques respectueuses de l'environnement et la gestion des espaces ruraux ;

- le renforcement de l'attractivité des territoires et l'amélioration de la qualité de vie en zone rurale ;

- enfin, dans le domaine des pêches maritimes, l'encadrement règlementaire de l'activité halieutique, l'encadrement de l'accès aux ressources, l'encadrement de la flotte de pêche, enfin le soutien au secteur pour une valorisation des produits à travers l'organisation de la filière.

En outre, il faut noter que ce programme intègre, d'une part, les financements nationaux du volet de la PAC relatif au développement rural, d'autre part, des crédits de l'Union européenne au titre du second pilier. Toutefois, les informations figurant dans le projet annuel de performance s'agissant des dépenses de l'Union européenne ne mentionnent que les dépenses exécutées en 2005 ce qui ne permet pas d'avoir une vision globale des crédits participant à la mise en oeuvre du programme pour 2007 .

D'après les informations obtenues par votre rapporteur spécial auprès du ministère de l'agriculture et de la pêche, à l'exception de l'action 2 « politique du cheval » et de l'action 7 « mise en oeuvre de la politique », toutes les autres actions du programme sont éligibles aux soutiens communautaires du fonds structurel FEOGA au titre des aides du deuxième pilier de la PAC .

Sur la période 2000 à 2005, les soutiens communautaires représentent en moyenne 41 %. Ils sont prépondérants au sein de l'action 1 « soutien aux territoires ruraux et aux acteurs ruraux » (53 %) et de l'action 5 « mesures agro-environnementales et territoriales » (49 %).

Au sein du programme, la mise en oeuvre de la PAC mobilise des moyens importants au sein du ministère de l'agriculture au travers de son administration centrale, de ses services déconcentrés (directions départementales de l'agriculture et de la forêt) ainsi que des établissements publics sous tutelle agréés comme organismes payeurs du FEOGA (CNASEA pour le deuxième pilier). L'enjeu lié à la mise en oeuvre de ces financements est d'assurer les paiements dans des conditions optimales de délai, de conformité avec la réglementation communautaire et de coût de gestion .

2. Les modifications de périmètre affectant le programme en 2007

Les modifications affectant le périmètre du programme en 2007 sont les suivantes :

- la compensation des exonérations de charges sociales : toute mesure de réduction ou d'exonération de cotisations à un organisme de sécurité sociale doit donner lieu à compensation intégrale par le budget de l'Etat. En ce qui concerne 2007, 40 millions d'euros sont demandés en projet de loi de finances au titre de la compensation de ces exonérations.

Montant des exonérations compensées par le programme 154

(en millions d'euros)

Montant demandé en PLF 2007

Exonération de la part salariale des salariés occasionnels (LOA)

5

Extension à 119 jours des exonérations s'appliquant aux travailleurs occasionnels (LOA)

4

Extension aux entreprises de travaux agricoles, ruraux et forestiers des exonérations s'appliquant aux travailleurs occasionnels

13

Exonérations « Contrats vendanges »

13

Exonération en zones de revitalisation rurale

5

TOTAL compensation exonérations charges sociales en PLF 2007

40

Source : ministère de l'agriculture et de la pêche

Il convient de noter que le montant de 40 millions d'euros demandés au titre de la compensation de ces exonérations ne donne pas lieu à une augmentation par rapport aux moyens demandés au titre de la mission APFAR pour 2006. En effet, les crédits nécessaires sont redéployés à l'intérieur de la mission.

- le transfert des crédits de rémunération des agents mis à la disposition des Haras nationaux par le ministère de l'agriculture et de la pêche : la lettre plafond pour 2006 prévoyait le transfert aux établissements publics de la rémunération des personnels mis à disposition par leur ministère de tutelle. En 2006 ce transfert a été effectué en cours de gestion, pour une demi-année et ce à partir du programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture ».

En ce qui concerne le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » pour 2007, la subvention pour charges de service public allouée à l'établissement public des haras nationaux est augmentée de 12,7 millions d'euros transférés depuis le programme 215 et destinés spécifiquement à la prise en charge par l'établissement public de la rémunération des agents .

Cette modification du périmètre du programme 154 correspond à une réforme des modalités de gestion des personnels mis à disposition des opérateurs, et ne peut être interprétée comme une augmentation des moyens réellement alloués à ces opérateurs ;

- le transfert du dispositif des stages préparatoires à l'installation depuis le programme 143 « Enseignement technique agricole » : ce dispositif a été porté jusqu'en 2006 par le budget de l'enseignement technique agricole. Il a été décidé qu'en 2007 les stages préparatoires à l'installation intégreront les autres aides à l'installation qui sont portées par le programme 154.

Par rapport aux dotations du projet de loi de finances pour 2006, ce changement de périmètre implique un supplément de 6,1 millions d'euros en AE et 4,9 millions d'euros en CP demandés pour le programme 154.

3. Les sept actions structurant le programme

Le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable » est composé de sept actions d'inégale importance.

Votre rapporteur spécial constate notamment que :

- l'action n° 5 « Mesures agro-environnementales et territoriales » est une des priorités du programme, puisqu'elle regroupe 30,2 % des crédits de paiement demandés pour 2007 et 26,75 % des AE pour 2007 . Cette action comprend les mesures agro-environnementales dont l'application est obligatoire et cofinancée par le règlement communautaire de développement rural et qui sont notamment mises en oeuvre à travers le contrat d'agriculture durable (CAD) et la prime herbagère agro-environnementale (PHAE). L'action a par ailleurs pour objectif de favoriser le maintien d'une activité agricole dans les zones à handicaps naturels ou défavorisées. Elle s'appuie sur la mesure correspondante du règlement communautaire de développement rural ;

- l'action n° 7 « Mise en oeuvre des politiques de l'agriculture et du développement rural, de valorisation des produits et orientation des marchés et de la forêt » regroupe essentiellement l'ensemble des moyens de personnels et de fonctionnement des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) . Les moyens de fonctionnement et d'investissement communs à l'ensemble des services en sont exclus puisqu'ils sont inclus dans le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » de la mission. Cette action regroupe près de 32 % des crédits de paiement et de 31,5 % des autorisations d'engagement du programme pour 2007.

Présentation, par action, des crédits de paiement demandés pour 2007

(en euros)

CP 2007

CP 2007
en %

Hors titre 2

Justification au premier euro (CP) - hors titre 2 (dépenses de personnel)

Différentiel entre les crédits demandés et la justification au premier euro hors titre 2

Dépenses de fonction-nement

Dépenses d'intervention

Dépenses d'investis-sement

Total

01 Soutien aux territoires et aux acteurs ruraux

86.734.942

5,8

86.734.942

1.537.979

83.621.437

1.575.526

86.734.942

0

02 Politique du cheval

61.410.969

4,1

61.410.969

46.666.348

870.000

13.874.621

61.410.969

0

03 Appui au renouvellement des exploitations agricoles

234.155.121

15,7

234.155.121

0

234.155.121

0

234.155.121

0

04 Modernisation des exploitations et maîtrise des pollutions

123.260.000

8,3

123.260.000

0

123.260.000

0

123.260.000

0

05 Mesures agro-environnementales et territoriales

449.764.879

30,2

449.764.879

0

449.764.879

0

449.764.879

0

06 Gestion durable des pêches maritimes et de l'aquaculture

60.011.227

4,1

59.981.227

12.271.227

47.710.000

0

59.981.227

- 30.000 (1)

07 Mise en oeuvre des politiques de l'agriculture et du développement rural, de valorisation des produits et orientation des marchés et de la forêt

473.983.414

31,8

90.638.989

65.493.124

21.645.865

3.500.000

90.638.989

- 383.344.423 (2)

Total

1.489.320.552

100,0

1.105.946.127

125.968.678

837.767.302

18.950.147

982.686.127

- 383.374.423

(1) Cette différence s'explique par les dépenses de personnel (titre 2) qui s'élèvent pour l'action n° 6 à 30.000 euros, correspondant à un ETPT participant à la politique de gestion durable des pêches et de l'aquaculture.

(2) Cette différence s'explique par les dépenses de personnel (titre 2) puisque l'action 7 comprend 7.578 ETPT et regroupe les personnels affectés dans les directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DRAF).

Source : PAP 2007

4. Les opérateurs associés à la mise en oeuvre du programme

Les opérateurs participant à la mise en oeuvre du programme sont les suivants :

- le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) 3 ( * ) , établissement public national dont la mission, comme organisme payeur des nombreuses aides concernant les structures des exploitations agricoles, a été élargie dans le cadre de l'application de la nouvelle politique européenne relative au développement rural ;

- les Haras nationaux , établissement public administratif chargé de la valorisation de la filière équine et de la promotion du cheval dans les politiques de développement rural ;

- l'OFIMER (Office National Interprofessionnel de la Mer), établissement public à caractère industriel et commercial, office d'intervention dans le secteur des pêches et de l'aquaculture, organisme payeur agréé par la Commission européenne, qui met en oeuvre les crédits du FEOGA et intervient sur les marchés au niveau de la commercialisation des produits de la mer et de l'aquaculture.

Récapitulation des crédits destinés aux opérateurs en 2006 et 2007

(en euros)

LFI 2006

PLF 2007

Subventions pour charges de service public

AE CP

75.600.335 75.900.335

AE CP

87.708.204 87.698.204

Source : PAP 2007

Consolidation des emplois des opérateurs du programme en 2006 et 2007

(en ETPT)

Prévision 2006

Prévision 2007

Rappel des ETPT rémunérés par le programme inclus dans le plafond d'emplois ministériel

7.942

7.579

ETPT rémunérés par les opérateurs hors plafond d'emplois ministériel

2.833

3.046

Source : PAP 2007

5. Un schéma de déversement analytique qui n'a pas été simplifié depuis l'année dernière

Ainsi qu'il l'avait déjà souligné l'année dernière, votre rapporteur spécial regrette le manque de lisibilité du schéma de déversement analytique associé au programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable ».

Tout d'abord au sein du programme , l'action « Mise en oeuvre des politiques de l'agriculture et du développement rural, de valorisation des marchés et de la forêt » regroupe l'ensemble des moyens de personnels et de fonctionnement des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF). A ce titre, les moyens de cette action sont répartis entre les actions du programme, à partir de données obtenues par une enquête annuelle auprès des agents des directions départementales.

Entre programmes , il faut noter que le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » bénéficie de crédits en provenance des actions du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » , au titre des moyens de l'administration centrale, moyens des directions régionales de l'agriculture et de la forêt (DRAF) et des moyens communs. Là encore, la répartition des moyens des DRAF entre les actions du programme est réalisée à partir d'une enquête annuelle menée auprès des directions régionales. En outre, les moyens de l'administration centrale et les moyens communs sont répartis entre les programmes soit directement en ce qui concerne les coûts de fonctionnement et de personnel directement imputables aux structures, soit indirectement, pour les coûts des fonctions transversales.

En outre, il faut noter que le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » reçoit également des moyens de fonctionnement issus du programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » de la mission APFAR, consacrés à la mise en oeuvre du plan d'aide aux bâtiments d'élevage et à celle des mesures agro-environnementales. De même, l'action « gestion durable des pêches et de l'aquaculture » recourt à des prestations assurées par les services du ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer en matière de police de la pêche maritime.

Enfin, entre missions , il faut noter que le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » contribue, par le biais de crédits de personnel, aux missions « Sécurité sanitaire », « Enseignement scolaire » et « Ecologie et développement durable ». A l'inverse, l'action « gestion durable des pêches maritimes et de l'aquaculture » de ce programme reçoit des crédits des missions « Transports » et « Développement et régulation économiques ».

Le tableau suivant permet de prendre la mesure du déversement analytique opéré sur le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural ».

Présentation, par action, des crédits de paiement concourant à la mise en oeuvre de la politique du programme 154 « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » en 2007

(en euros)

Intitulé de l'action

Crédits prévus

Ventilation des crédits de soutien et/ou polyvalents

Crédits après ventilation

Au sein du programme

Entre programmes

Soutien aux territoires et aux acteurs ruraux

86.734.942

+ 155.243.727

+ 42.613.730

+ 284.592.399

Politique du cheval

61.410.969

+ 2.430.498

+ 63.841.467

Appui au renouvellement des exploitations agricoles

234.155.121

+ 36.835.490

+ 10.534.999

+ 281.525.610

Modernisation des exploitations et maîtrise des pollutions

123.260.000

+ 25.535.382

+ 7.655.624

+ 156.451.006

Mesures agro-environnementales et territoriales

449.764.879

+ 40.420.492

+ 22.849.532

+ 513.034.903

Gestion durable des pêches maritimes et de l'aquaculture

63.091.227

+ 48.057.825

+ 111.149.052

Mise en oeuvre des politiques de l'agriculture et du développement rural, de valorisation des produits et orientation des marchés et de la forêt

474.183.414

-258.035.091

- 216.148.323

0

Total

1.492.600.552

0

- 82.006.115

1.410.594.437

Source : PAP 2007

En outre, le tableau suivant retrace la provenance ou la destination des crédits de soutien ou de gestion de politique qui transite par le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural ».

Ventilation des crédits de soutien et/ou polyvalents vers (+) ou en provenance (-) d'autres programmes

+ 82.006.115

PROGRAMME VALORISATION DES PRODUITS, ORIENTATION ET REGULATION DES MARCHES (Mission Agriculture, pêche et affaires rurales)


+ 83.459.213

PROGRAMME FORET (Mission Agriculture, pêche et affaires rurales)

+ 28.427.112

PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'AGRICULTURE (Mission Agriculture, pêche et affaires rurales)


- 82.859.300

PROGRAMME SECURITE ET QUALITE SANITAIRES DE L'ALIMENTATION (Mission Sécurité sanitaire)

+ 7.420.781

PROGRAMME ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE (Mission Enseignement scolaire)

+ 5.206.104

PROGRAMME PREVENTION DES RISQUES ET LUTTE CONTRE LES POLLUTIONS (Mission Ecologie et développement durable)

+ 5.501.155

PROGRAMME GESTION DES MILIEUX ET BIODIVERSITE (Mission Ecologie et développement durable)

+ 76.216.282

PROGRAMME SECURITE ET AFFAIRES MARITIMES (Mission Transports)

- 23.855.390

PROGRAMME SOUTIEN ET PILOTAGE DES POLITIQUES D'EQUIPEMENT (Mission Transports)

- 23.855.390

PROGRAMME REGULATION ET SECURISATION DES ECHANGES DE BIENS ET SERVICES (Mission Développement et régulation économiques)

- 9.793.050

Source : PAP 2007

B. LA JUSTIFICATION AU PREMIER EURO EST BIEN DOCUMENTÉE

Votre rapporteur spécial note que la justification au premier euro du présent programme est documentée et permet une lecture aisée du financement des dispositifs considérés comme prioritaires au sein du programme.

1. La justification au premier euro permet d'identifier les dispositifs prioritaires du programme

a) Le soutien aux territoires et aux acteurs ruraux

L'action n° 1 « Soutien aux territoires et aux acteurs ruraux » , qui vise à favoriser l'attractivité des territoires ruraux par le maintien de la population, notamment agricole, le développement de l'emploi, la diversification des activités et l'animation du milieu rural, est dotée, pour 2007, de 78,18 millions d'euros en AE et de 86,73 millions d'euros en CP.

La justification au premier euro relative à cette action permet de faire état des dispositifs prioritaires pour 2007, à savoir :

- le financement de l'hydraulique agricole , dont la quasi-totalité des crédits est inscrite dans le cadre des contrats de plan Etat-régions et qui résulte de subventions à des projets d'ouvrage hydrauliques. Il faut noter que les crédits de paiement pour 2007 s'élèvent à 18 millions d'euros, soit plus du triple des autorisations d'engagement demandées pour 2007 car ces dernières correspondent à des opérations hydrauliques déjà engagées. Les crédits de paiements prévus pour 2007 sont destinés à financer le plan de retenues de substitution qui répond à des objectifs de préservation de la ressource en eau.

Il faut noter que lors de l'examen de la présente mission, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du gouvernement destiné à abonder de 5 millions d'euros les autorisations d'engagement relatives au financement de l'hydraulique agricole, réduisant, en conséquence, les autorisations d'engagement du programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » . Dès lors, les autorisations d'engagement associées au financement de l'hydraulique agricole pour 2007 s'élèvent désormais à 10 millions d'euros ;

- le financement des syndicats agricoles , pour un montant total, en AE et CP, pour 2007, de 17,2 millions d'euros, visant d'une part, le financement de la promotion collective agricole pour près de 6 millions d'euros, d'autre part, le financement proprement dit des syndicats agricoles, pour 11,35 millions d'euros, répartis entre les syndicats agricoles sur la base des résultats obtenus aux élections aux chambres d'agriculture ;

- enfin, comme il a été indiqué précédemment par votre rapporteur spécial, cette action inclut, en 2007, la compensation des exonérations de charges sociales pour un montant de 40 millions d'euros .

b) La politique du cheval

L'action n° 2 « Politique du cheval » est dotée pour 2007 de 61,41 millions d'euros, qui comprennent notamment la subvention pour charges de service public versée à l'établissement public les Haras nationaux pour un montant de 46,6 millions d'euros ainsi que des dépenses d'intervention concernant le soutien à la filière cheval et aux structures interprofessionnelles, pour un montant de 13,9 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial souhaite rappeler ici qu'il a mené au cours de l'année 2006 un contrôle budgétaire sur pièces et sur place relatif à l'établissement public administratif « Les Haras nationaux » 4 ( * ) . Les conclusions et les principales propositions de ce contrôle budgétaire amène votre rapporteur spécial à se prononcer pour un recentrage de l'établissement public sur ses missions régaliennes traditionnelles. Cette rationalisation nécessaire des missions des Haras nationaux est donc de nature à plaider pour une diminution de la subvention budgétaire de l'établissement public pour 2007, fixée par le présent projet de loi de finances à près de 46,6 millions d'euros, en augmentation de plus de 3 millions d'euros par rapport à 2006. Votre rapporteur spécial vous proposera un amendement en ce sens.

c) L'appui au renouvellement des exploitations agricoles

L'action n° 3 « Appui au renouvellement des exploitations agricoles » est principalement destinée à favoriser l'installation, dans le cadre familial ou hors cadre familial, et accompagner les restructurations et le départ des agriculteurs en difficulté. Elle est dotée pour 2007 de 307 millions d'euros en AE et de 234,15 millions d'euros en CP.

Votre rapporteur spécial note que les dispositifs considérés comme prioritaires en 2007 sont les suivants :

- le financement des aides au départ (anciens dispositifs) qui bénéficient pour 2007 d'un montant de 132 millions d'euros en AE, dont 71 millions d'euros de dettes, et de 61 millions d'euros en CP. Votre rapporteur spécial note cependant que ces dispositifs ne comptent plus de nouveaux entrants depuis 1990 mais continuent de faire l'objet d'un financement trois fois supérieur aux autres aides à la cessation d'activités actuellement en vigueur ;

- le financement de la dotation aux jeunes agriculteurs et des autres aides à l'installation , qui s'élève, pour 2007, à 58,2 millions d'euros en AE et à 67 millions d'euros en CP ;

- le financement des charges de bonification des prêts à moyen et long terme, bonifiés par l'Etat et destinés au financement de l'installation des jeunes agriculteurs ou d'autres bénéficiaires. Le montant des charges de bonification pour 2007 s'élève à 65 millions d'euros en AE et à 60,1 millions d'euros en CP. Le montant d'AE demandé pour 2007 est fondé sur l'estimation d'une reconduction des engagements de 2006 et correspond à environ 680 millions d'euros de capitaux empruntés. La demande de CP pour 2007 porte sur des acomptes de bonification à payer aux établissements de crédit pour les charges de bonification qu'ils supportent au titre des prêts réalisés jusqu'au 31 décembre 2007.

Votre rapporteur spécial tient ici à faire part des observations de la Cour des comptes sur l'utilité des prêts bonifiés aux agriculteurs transmises à votre commission des finances au mois d'août 2006. Ces observations, particulièrement sévères à l'égard de ce dispositif, plaident pour une réflexion approfondie sur l'avenir des prêts bonifiés aux agriculteurs .

Votre rapporteur spécial vous proposera donc un amendement visant à réduire de 5 millions d'euros la dotation pour 2007, en autorisations d'engagement uniquement, destinée au financement des charges de bonification des prêts visant à l'installation des jeunes agriculteurs ou d'autres bénéficiaires .

Principales conclusions du contrôle de la Cour des comptes sur les prêts bonifiés aux agriculteurs (août 2006)

1) Un système particulièrement complexe

Les prêts bonifiés à l'agriculture sont destinés à financer en priorité l'installation de jeunes agriculteurs et la modernisation des exploitations agricoles . Accordés pour des durées pouvant aller jusqu'à quinze ans par des établissements de crédits, ils bénéficient d'un taux d'intérêt avantageux. La « bonification », qui réduit le taux du marché, est prise en charge par le budget de l'Etat et, depuis 2000, par le budget de l'Union européenne. Le montant des prêts accordés chaque année diminue mais représente encore plus de 600 millions d'euros en 2004 (1482 en 2000) et les dépenses publiques qui en résultent (les bonifications d'intérêt) s'élèvent chaque année à un montant compris entre 200 et 300 millions d'euros .

Dans les faits, ces dépenses, imputées au budget du ministère de l'agriculture, ne sont payées directement ni aux agriculteurs, ni aux banques qui accordent les prêts mais, pour des raisons qui n'emportent pas la conviction, à un établissement public dont le conseil de direction est composé majoritairement de représentants du monde agricole, le centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA).

Cet établissement verse aux banques le montant des bonifications d'intérêt, en principe sur justification de leurs charges et après contrôle de la régularité et de la réalité des prêts accordés. Dans les faits, les banques reçoivent 90 % des bonifications qu'elles sont censées consentir dans l'année et le solde leur est payé par le CNASEA en mars de l'année suivante sur justification de leurs charges réelles.

2) Des contrôles inexistants

Alors que le dispositif des prêts bonifiés agricoles existe, sous sa forme actuelle, depuis 1961, et qu'il a entraîné des dépenses publiques s'élevant à environ quinze milliards d'euros, et malgré les critiques faites par la Cour des comptes dans ses rapports publics de 1983 et 1987, on peut dire qu' aucun des contrôles prévus par les réglementations nationales et européennes n'a été mis en oeuvre jusqu'en 2005 .

L'existence de ces contrôles constitue pourtant la condition nécessaire du paiement de la part européenne des bonifications d'intérêt reçue par l'Etat depuis 2000. Leur absence expose donc l'Etat à des sanctions financières.

Les premières et tardives velléités du CNASEA d'exercer les contrôles dont il est chargé ont provoqué avec les banques des litiges particulièrement longs à dénouer.

Cette situation est liée au monopole dont a bénéficié jusqu'en 1990 le Crédit Agricole dans la distribution de ces prêts. Depuis l'ouverture à cette date du dispositif à la concurrence, cette banque, considérée par les responsables agricoles comme la banque des agriculteurs, a continué à accorder l'essentiel (85 %) des prêts bonifiés agricoles.

Ces conflits récurrents et ces défaillances prolongées sont directement liés à la complexité du dispositif. Ces dépenses du budget de l'Etat échappent en fait aux contrôles destinés à garantir la régularité de la dépense publique .

3) Le rôle ambigu du CNASEA

Censé être l'organisme payeur des prêts bonifiés et agréé à ce titre, depuis 1996, par les autorités françaises pour respecter les règlements européens, le CNASEA n'a manifestement pas rempli les missions qui lui étaient confiées . Comme la Cour l'a relevé dans son rapport annuel de 2001 pour les aides européennes à l'agriculture, la fonction d'ordonnateur de la dépense publique s'est trouvé éclatée entre les services de l'Etat, seuls capables d'instruire les demandes de prêts sur tout le territoire, les banques dispensatrices des prêts (en fait, le Crédit Agricole) et le CNASEA, qui décaissait les fonds publics sans pouvoir contrôler ni la régularité des prêts, ni celle de la dépense. Le contrôle obligatoire censé être exercé avant paiement par l'agent comptable du CNASEA était inexistant.

A la suite des observations répétées de la Cour, soulignant l'irrégularité, les risques et l'inefficacité de ce dispositif, une convention a été signée en 2004 entre le ministère de l'agriculture et le CNASEA.

Le coût de la gestion tronquée des prêts bonifiés agricoles est d'ailleurs passé, selon le CNASEA lui-même, subventionné par l'Etat pour cette gestion, de 1,1 million d'euros à 4,3 millions d'euros .

Il est évident que, si cette aide devait être maintenue, des dispositifs de gestion plus simples et plus efficaces pourraient être mis en place à condition de ne pas subordonner l'intérêt financier de l'Etat et de l'Union européenne à la prise en considération d'intérêts professionnels ou corporatistes.

Mais la question se pose précisément du maintien des prêts bonifiés à l'agriculture.

4) La justification des prêts bonifiés agricoles

Interrogé sur l'intérêt des prêts bonifiés agricoles instaurés dans un contexte économique qui a fortement évolué, le ministère de l'agriculture reconnaît qu'il doit être réformé, ce qui signifie qu'il doit être conservé. Au contraire, la direction générale du Trésor et de la politique économique estime que « compte tenu de la grande complexité du système actuel, il serait probablement plus efficace de procéder à des subventions directes, ce qui permettrait d'éviter de rémunérer les intermédiaires bancaires ». Quant à la direction du Budget, elle relève « l'effet incertain de ces prêts, leur faible intérêt économique et leur maîtrise budgétaire insuffisante qui génère d'importants reports de charges ».

Cette forme d'aide, propre au monde agricole, entraîne des procédures lourdes, difficilement contrôlables et finalement coûteuses pour les finances de l'Etat . De plus, l'octroi des prêts bonifiés agricoles n'est pas articulé avec celui des autres aides publiques à l'agriculture et ne fait l'objet d'aucune évaluation, ni économique, ni financière .

Malgré les avantages consentis aux bénéficiaires, le remboursement des prêts grève pendant plusieurs années le compte des exploitations agricoles, génère pendant la même durée des dépenses élevées et d'ailleurs incomplètement recensées dans les banques, les services de l'Etat et les services du CNASEA, sans parler du coût même des bonifications pour le budget de l'Etat. Loin de constituer une condition de l'installation des jeunes agriculteurs ou une incitation déterminante à l'investissement, elle s'analyse comme une aide supplémentaire, s'ajoutant souvent sans nécessité aux nombreuses autres aides reçues sous forme de subventions .

Du point de vue du bon emploi des fonds publics, il serait donc bienvenu de mettre fin à ce dispositif coûteux et inefficace et de convertir les crédits consacrés aux bonifications d'intérêt en crédits pour l'installation des agriculteurs ou la modernisation des exploitations, voire en économie pour l'Etat .

Source : Cour des comptes

- enfin, le financement des aides en faveur du redressement des exploitations en difficulté (AGRIDIFF) bénéficie, pour 2007, de 10 millions d'euros en AE et CP.

d) La modernisation des exploitations et la maîtrise des pollutions

Un effort particulier est réalisé en faveur de l'action n° 4 « Modernisation des exploitations et maîtrise des pollutions » avec le renforcement des aides au renouvellement des bâtiments d'élevage doté respectivement de 74 millions d'euros en AE et de 48 millions d'euros en CP.

Le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) est doté de près de 32 millions d'euros en AE et de 37,61 millions d'euros en CP, en forte baisse par rapport à 2006 . D'après les informations fournies par le ministère de l'agriculture, la date de dépôt des dossiers a été repoussée au 31 décembre 2006 afin de répondre aux nombreuses demandes des éleveurs qui doivent mettre aux normes leurs équipements de traitement des effluents et pour ainsi contribuer à la restauration de la qualité des eaux.

e) Les mesures agro-environnementales

L'action n° 5 « Mesures agro-environnementales et territoriales » est dotée, pour 2007, de près de 403 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 449,8 millions d'euros en crédits de paiement.

Les indemnités compensatoires de handicap naturel seront revalorisées en 2007 . Cet effort budgétaire vise à consolider les activités d'élevage dans les zones où les conditions de productions sont structurellement pénalisées par leur environnement géographique, économique et climatique, ce qui est particulièrement le cas de la montagne. Ce poste est doté de 232 millions d'euros de crédits nationaux et, grâce à la majoration du taux de cofinancement de l'Union européenne en 2007, la dotation totale est en hausse de 18 millions d'euros. Cette hausse bénéficiera aux aides versées au titre des 25 premiers hectares primés pour les exploitations en zone de montagne et de haute montagne.

Les autres mesures agro-environnementales s'inscrivent dans le futur plan de développement rural et bénéficient d'un cofinancement communautaire .

Le présent projet de budget comporte une dotation pour des nouveaux contrats en faveur des prairies exploitées dans le respect de l'environnement (121 millions d'euros d'AE). Ces contrats ont vocation à faire suite aux actuels engagements des bénéficiaires de la prime herbagère agro-environnementale (PHAE) ainsi que des bénéficiaires de contrats d'agriculture durable herbagers.

Une priorité est également accordée aux mesures spécifiques souscrites par les agriculteurs dans les zones classées Natura 2000 et aux mesures de protection contre les prédateurs.

f) Un plan en faveur de la pêche

Les crédits de la pêche et de l'aquaculture sont presque doublés par rapport à 2006.

Ils s'élèvent pour 2007 à 60 millions d'euros et permettront de financer le plan d'avenir pour la pêche. Ainsi, une nouvelle stratégie doit être déployée par le ministère en faveur de la gestion durable de ce secteur .

Elle comprend des actions en faveur de la flotte de pêche qui doit à la fois être modernisée et maîtrisée en volume: 10 millions d'euros sont prévus pour aider les sorties de flotte et 16 millions d'euros pour l'adaptation des outils de pêche. Un effort significatif est également réalisé pour mieux évaluer les ressources maritimes tant du point de vue quantitatif que sanitaire. Ce plan permettra aussi de renforcer le contrôle du respect des quotas et des tailles des captures, réglementations indispensables à la pérennité de cette activité. Enfin, les mesures en faveur de la filière, concernant les équipements à terre (12 millions d'euros), l'orientation de la production et la promotion des produits (14 millions d'euros) bénéficient également de ce budget.

2. Les enjeux liés aux opérateurs

Les trois opérateurs du programme sont l'OFIMER, le CNASEA et l'établissement public administratif « Les Haras nationaux ».

S'agissant des opérateurs, votre rapporteur spécial souhaite faire plusieurs remarques :

1- De manière générale, la règle de la fongibilité asymétrique n'est pas à ce jour étendue aux opérateurs de l'Etat . Ainsi, sous réserve des règles propres à chaque opérateur prévues dans les textes les instituant, les mouvements à l'intérieur des chapitres ou enveloppes (fonctionnement, personnel et investissement) votés par le conseil d'administration sont de la compétence de l'ordonnateur, dès lors qu'ils n'ont pour effet de modifier ni le montant global de chacune des trois enveloppes, ni le niveau du résultat, ni la variation du fonds de roulement.

2- L'OFIMER ne dispose, à ce jour, toujours pas d'un contrat d'objectifs et de moyens pluriannuel actualisé.

Votre rapporteur spécial considère que la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens entre l'Etat et ces opérateurs est indispensable dans une perspective d'évaluation de la performance de ces opérateurs et de leurs actions menées pour le compte de l'Etat ;

3- S'agissant des effectifs employés, les opérateurs sont soumis à des règles précises de comptabilisation et de présentation, notamment lors du vote du budget primitif de l'établissement . A l'occasion du vote du budget et de la détermination du plafond de masse salariale par le conseil d'administration, un tableau des emplois de l'établissement faisant apparaître le plafond d'emplois sur la base duquel la prévision de masse salariale a été calculée, doit être fourni par l'opérateur. Ce tableau doit distinguer les emplois rémunérés par celui-ci des emplois non rémunérés directement par lui (emplois mis à disposition par les ministères par exemple).

Les opérateurs ont le choix entre 2 options pour l'unité de décompte des emplois :

- les tutelles et le conseil d'administration peuvent décider lors du vote du budget de retenir un plafond d'équivalents temps plein travaillés (ETPT), pour les seuls emplois rémunérés par les établissements ;

- de manière transitoire, tant que l'établissement n'est pas en mesure de décompter ses emplois en équivalents temps plein travaillé, l'établissement doit présenter, au moment du vote du budget, un tableau d'emplois en équivalents temps plein (ETP), recensant la totalité des effectifs rémunérés.

En ce qui concerne les opérateurs relevant du ministère de l'agriculture et de la pêche, un effort de fiabilisation des données relatives aux emplois a été réalisé .

4- les informations relatives aux principaux opérateurs de ce programme contenues dans le présent projet de budget sont insuffisantes pour juger de la performance de ces établissements.

C. LES OBJECTIFS ET INDICATEURS

1. Les modifications intervenues

Votre rapporteur spécial note, tout d'abord, avec satisfaction, que des modifications sont intervenues suite à la conférence budgétaire de performance organisée en mai 2006 en matière de définition des objectifs et des indicateurs de ce programme . Ces modifications répondent, en effet, en grande partie, aux observations qu'il avait formulées dans son rapport spécial l'année dernière.

D'après les informations fournies à votre rapporteur spécial, les modifications intervenues ont eu pour but, dans certains cas, de résorber les éventuelles difficultés méthodologiques rencontrées pour construire ou renseigner certains des indicateurs de performance.

Votre rapporteur spécial constate avec satisfaction que les modifications intervenues tiennent compte des remarques qu'il avait formulées dans son rapport spécial sur le projet de budget de la mission APFAR pour 2006 5 ( * ) .

Modifications de la définition des objectifs et indicateurs du programme

En terme d'objectifs, seul l'ancien objectif 3 qui visait à « assurer le développement économique et qualitatif de la filière halieutique » a été supprimé pour des raisons de fiabilité du seul indicateur qui lui était associé et de mise en oeuvre.

Aucun des quatre autres objectifs n'a été modifié sauf dans leur numérotation .

S'agissant des indicateurs de l'objectif n° 1 « Concilier activités économiques et préservation des milieux (du point de vue du citoyen) », la direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ayant estimé que les indicateurs 1-1 et 1-2 (respectivement « Part des surfaces sous engagement agro-environnemental sur surface agricole utile (SAU) » et « Part de la surface sous engagement dans les zones Natura 2000 » )étaient trop larges compte tenu des leviers d'action inscrits dans le programme 154, il a été décidé de supprimer le premier indicateur et de transformer le second en le définissant comme suit : « surfaces contractualisées en Natura 2000 sur surfaces contractualisées en mesures agro-environnementales ». Cet indicateur est conforme aux recommandations communautaires pour la mise en oeuvre du FEADER qui doit intervenir s'agissant des mesures agro-environnementales en direction des zones Natura 2000.

En outre, l'indicateur 1-2 reprend en le modifiant l'ex-indicateur 1-3 qui change d'intitulé pour rendre compte non plus de la « quantité d'azote maîtrisée par exploitation dans le cadre du PMPOA2, mais de la « part d'azote maîtrisée par rapport à l'azote maîtrisable ». La direction du budget estime qu'un rapport est plus significatif qu'une masse.

Enfin, l'indicateur « Etat des ressources halieutiques exploitées par les navires français » ayant été très critiqué quant à sa fiabilité, il a été décidé de travailler sur la mise en place de deux nouveaux indicateurs qui sont actuellement expertisés : « Rapport entre le nombre d'inspections en mer de navires de pêche ciblés et le nombre d'inspections en mer de navires de pêche » et « Rapport entre le nombre d'inspections à débarquement de navires de pêche ciblés et le nombre d'inspections à débarquement de navires de pêche ».

S'agissant de l'objectif n°2 « Favoriser l'attractivité des territoires ruraux (du point de vue du citoyen et du contribuable) », aucun des indicateurs n'est modifié dans sa définition.

S'agissant de l'objectif n°3 (ex objectif 4) « Mettre en oeuvre les politiques communautaires dans des conditions optimales de coût et de qualité de service (du point de vue du contribuable) », le premier indicateur (3-1 : Coût de gestion des aides / montant des aides versées ») est sans changement, mais le second (3-2 : « Montant des pénalités financières (refus d'apurement) au titre de l'année N rapporté au montant des aides versées au titre de la même année ») est complété par une colonne supplémentaire indiquant le montant des pénalités versées au titre de chaque année.

Enfin, aucune modification n'a été décidé quant à l'objectif n°4 (ex objectif 5): « Mettre en oeuvre les actions des directions départementales de l'agriculture et de la forêt dans des conditions optimales de coût et de qualité de service (du point de vue du contribuable) » et son indicateur.

Source : ministère de l'agriculture et de la pêche

2. Des difficultés persistantes d'interprétation

a) Les difficultés méthodologiques

Les modifications intervenues avaient pour but, dans certains cas, de résorber les éventuelles difficultés méthodologiques rencontrées pour construire ou renseigner certains des indicateurs de performance.

Ainsi, quelques observations peuvent être ici apportées s'agissant particulièrement des indicateurs conservés ou modifiés :


• Indicateur 1.2 « part d'azote maîtrisée par rapport à l'azote maîtrisable »

Cette valeur ne traduit pas la quantité totale de l'azote produit au niveau d'une exploitation : seule la partie maîtrisable est prise en compte (celle liée à l'épandage des effluents). L'impact des animaux pâturés n'est pas pris en compte. En se fondant, sur l'ensemble des dossiers payés, on comptabilise des dossiers pour lesquels l'éleveur ne réalise pas nécessairement des travaux mais ne modifie que ses pratiques La réalisation effective de l'année étant obtenue à partir des paiements effectués par le CNASEA au cours de l'année, et non des engagements, il est nécessaire de bien raisonner en évolution.


• Indicateur 2.1 « Taux de renouvellement des Chefs d'exploitation »

L'analyse de cet indicateur doit intégrer certains éléments externes aux chiffres de calcul. Ainsi, le nombre de départ à la retraite subit l'impact du papy-boom sur les départs et prend en compte, dans le calcul des départs à la retraite, des exploitants qui ne travaillaient pas à temps plein sur l'exploitation. S'agissant, en outre, du nombre d'installations, il existe une proportion d'exploitations agricoles non « reprenables » car non rentables et les installations non aidées ne sont pas prises en compte.


• Indicateur 2.2 « Nombre d'exploitations dans les zone défavorisées rapporté au nombre d'exploitations dans les autres zones »

La principale limite est la périodicité de parution des informations permettant le calcul de l'indicateur. (l'enquête structure est bisannuelle). Cependant, la politique de compensation des handicaps naturels est une politique de long term, dont les effets doivent être mesurés en lissant les fluctuations annuelles.


• Indicateur 2.3 « Coût moyen de l'installation par hectare installé »

Actuellement, on estime que 30% environ du coût pour l'Etat d'une installation aidée provient des exonérations et abattement fiscaux et sociaux. Il n'est toutefois pas possible pour le moment de suivre annuellement leur coût pour l'Etat. Les abattements sociaux concernent en effet également les jeunes agriculteurs non aidés.


• Indicateur 2.5 « Nombre d'emplois dans la filière cheval »

L'intérêt et la pertinence de cet indicateur a pu faire débat. Il est cependant confirmé par le ministère de l'agriculture et de la pêche car bien qu'il prenne en compte de nombreuses sources statistiques parfois hétérogènes, et même s'il ne mesure pas la seule action du ministère de l'agriculture et de la pêche et des Haras nationaux, il rend toutefois compte de la vitalité d'un secteur dans lequel l'action publique (encadrement des paris sur les courses, Haras nationaux soutiens financiers à la filière) conserve un poids déterminant.


• Indicateur 3.1 : « Coût de gestion des aides / montant des aides versées »

Cet indicateur est, en l'état, très significatif du niveau des investissements opérés en matière de gestion. Il pourrait être complété en intégrant les coûts des structures impliquées dans l'élaboration des aides en matière de négociation, de contrôle externe et d'évaluation des mesures.


• Indicateur 3.2 : « Montant des pénalités financières (refus d'apurement) au titre de l'année N rapporté au montant des aides versées au titre de la même année »

Cet indicateur est limité à la contribution européenne et globalise les deux types d'apurement. Son examen, même sur une période pluriannuelle, est délicat à interpréter car les constatations conduisant à des corrections financières et relatives à un exercice sont postérieures à cet exercice et ne se traduisent par une décision chiffrée définitive qu'après un délai variable qui peut atteindre 5 ans. La prévision reste elle-même difficile car dépendante des missions de contrôle que choisissent les instances communautaires ; une même situation concrète peut ainsi donner lieu à des corrections très différentes suivant la partie du programme qui sera examinée.

b) L'interprétation des éventuels écarts constatés

Les données relatives aux prévisions et réalisations des indicateurs associés aux objectifs du programme, pour les années renseignées, ne font pas apparaître de distorsion par rapport aux cibles fixées.

Toutefois, il faut préciser que, compte tenu des éléments de construction des indicateurs, décrits dans les précisions méthodologiques qui y sont associées, l'interprétation des résultats qu'ils font apparaître nécessitera le plus souvent la prise en compte de séries de chiffres pluriannuelles.

Principales observations et questions de votre rapporteur spécial sur le programme 154 « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural »

1) Ce programme bénéficie pour sa mise en oeuvre de cofinancements communautaires, à hauteur de 41 % des crédits engagés au titre des actions du programme . Or, le projet annuel de performances pour 2007 ne mentionne, à ce titre, que les dépenses de l'Union européenne exécutées en 2005. Ainsi qu'il l'avait déjà souligné l'année dernière, votre rapporteur spécial estime que le PAP devrait intégrer des informations actualisées relatives aux prévisions des dépenses communautaires pour l'année à venir ;

2) D'importantes modifications de périmètre ont affecté l'architecture du programme pour 2007 , notamment l'intégration des compensations d'exonérations de charges sociales (40 millions d'euros) ainsi que le transfert des crédits de rémunération des agents mis à la disposition des Haras nationaux par le ministère de l'agriculture et de la pêche (12,7 millions d'euros) ;

3) Le schéma de déversement analytique associé à ce programme est particulièrement complexe : il conviendra de simplifier ce schéma par l'intégration dans les actions de ce programme de l'ensemble des crédits de personnel et de fonctionnement concourant à leur mise en oeuvre ainsi que la suppression du programme support de la mission ;

4) La justification au premier euro est satisfaisante et permet d'identifier les dispositifs prioritaires du programme pour 2007 , notamment le soutien aux territoires ruraux, l'appui au renouvellement des exploitations agricoles, les mesures agro-environnementales et la compensation du handicap naturel, enfin la politique de la pêche ;

5) Votre rapporteur spécial vous proposera deux amendements :

- la réduction de 3 millions d'euros de la subvention pour charges de service public destinée à l'établissement public « les Haras nationaux » afin de tenir compte des principales observations de son rapport d'information sur cet établissement ;

- la réduction de 5 millions d'euros de l'enveloppe des autorisations d'engagement destinée au financement des charges de bonification des prêts visant à l'installation des jeunes agriculteurs, afin de tenir compte des observations très critiques de la Cour des comptes sur ce dispositif ;

6) Un effort s'agissant de l'application de la LOLF aux opérateurs du programme a été effectué , avec notamment la comptabilisation des emplois en ETPT et un effort de fiabilisation des données relatives aux emplois ;

7) Des modifications dans la définition des objectifs et indicateurs du programme sont intervenues tenant compte des remarques formulées par votre rapporteur spécial l'année dernière. Des difficultés méthodologiques relatives à la construction de certains indicateurs persistent cependant.

* 3 Pour une analyse des missions du CNASEA, se reporter au rapport d'information n° 276 (2003-2004) de votre commission des finances, intitulé « Pour une évolution des missions du Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles », issu de l'application de l'article 58-2 de la LOLF.

* 4 Rapport d'information n° 64 (2006-2007).

* 5 Rapport n° 99 - Tome III - annexe 3 (2005-2006).