Mission

M. Yann Gaillard

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Votre rapporteur spécial regrette que le document budgétaire présentant la mission « Culture » ne comprenne pas un bref exposé des priorités politiques du ministère de la culture et de la communication, tant il est vrai que le rôle d'impulsion de ce dernier, à l'égard de ces nombreux établissements publics, des professionnels de la culture et des collectivités territoriales, est essentiel.

2. La justification des dépenses au premier euro a été très nettement améliorée. Votre rapporteur spécial exprime toutefois quelques remarques :

- la méthode de détermination des « loyers budgétaires » n'est pas explicitée ;

- l'utilisation de la recette fiscale, issue d'une partie du produit des droits de mutation à titre onéreux, soit 170 millions d'euros affectés au Centre des monuments nationaux au titre des années 2006 et 2007, n'est pas détaillée. Il semble pourtant que l'information du Parlement soit essentielle sur ce point ;

- enfin, la budgétisation de 5,11 millions d'euros en crédits de paiement et autorisations d'engagement au titre du Fonds de solidarité et de professionnalisation des intermittents, devrait être justifiée.

3. En ce qui concerne les moyens mis en oeuvre pour la réalisation de cette mission, la lisibilité nouvelle assurée par l'inscription des fonds de concours et des dépenses fiscales doit encore être renforcée.

La part des dépenses fiscales augmente au sein de la mission « Culture » passant de 5,9 % des crédits de paiement en 2006 à 10,6 % en 2007. Un effort est mis en oeuvre pour évaluer leur performance, il doit encore être développé. L'efficacité des dépenses fiscales, dont le produit n'est pas connu, doit faire l'objet d'un examen précis. Dans le cas contraire, leur légitimité sera remise en cause et certaines d'entre elles seraient supprimées , après étude.

4. Cette année encore, votre rapporteur spécial regrette que le rattachement des opérateurs aux programmes de la mission « Culture » ne soit pas complet. Il constate même qu'aucun progrès n'a été réalisé en la matière, malgré ses vives recommandations, l'évolution souvent inquiétante des ressources propres des établissements publics, et la création d'une nouvelle subvention pour charge de service public, de 9 millions d'euros, au bénéfice de l'Institut national de recherches archéologiques (INRAP).

5. Votre rapporteur spécial se félicite de la réalisation d'une réforme qu'il a toujours soutenue : la fusion des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) et des services départementaux d'architecture et du patrimoine (SDAP). Il encourage le ministère à porter désormais ses efforts sur la modernisation et la réorganisation de son administration centrale .

7. Enfin, votre rapporteur spécial note que 90,14 % des contrats de plan Etat-régions, relatifs à la culture, devraient être exécutés sur la période 2000-2006, ce qui est largement supérieur à la prévision d'exécution globale de l'ensemble des contrats de plan, soit 80,84 %.

I. LA MISSION « CULTURE »

A. L'AMÉLIORATION DE LA COHÉRENCE DE LA MISSION

La mission « Culture » est structurée en trois programmes présentés dans le tableau suivant.

Après application du schéma de déversement analytique, il apparaît très clairement que le programme 175 « Patrimoines » est la priorité du ministère de la culture pour l'année 2007, puisqu'il représente 46,56 % des crédits de paiement, contre 44,9 % en 2006.

1. Des modifications de périmètre allant vers une meilleure cohérence des programmes...

Les adaptations du périmètre de la mission « Culture », effectuées par le projet de loi de finances pour 2007, concernent essentiellement les crédits destinés aux collectivités territoriales . Seront désormais inscrites en base, hors de la mission « Culture », sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » :

- la dotation globale de décentralisation (DGD), pour un montant de 169,233 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), qui figuraient jusqu'à présent au programme 131 « Création » ;

- et les crédits de la DGD alloués à la Corse , à hauteur de 9,771 millions d'euros en AE et CP, qui apparaissaient en 2006 au programme 224 « Transmissions des savoirs et démocratisation de la culture ».

Comme il apparaît dans le tableau suivant, le périmètre des programmes au sein de la mission « Culture » a également été modifié afin d'en accroître la cohérence. Ainsi, les crédits destinés au Centre national de la cinématographie (CNC) ont-ils été regroupés sur le programme 224 , soit :

- 2,5 millions d'euros en AE et CP provenant du programme 175, destinés à la restauration des films anciens ;

- et 7,8 millions d'euros en AE et CP provenant du programme 131, destinés pour 1,927 million d'euros à la subvention de fonctionnement du CNC, pour 1,5 million d'euros au Fonds de cohésion sociale, pour 3,061 millions d'euros au multimédia, et pour 1,33 million d'euros aux crédits destinés à la diffusion culturelles au soutien aux industries culturelles.

Ces transferts de crédits de 10,3 millions d'euros , en faveur du CNC, sur le programme 224 expliquent l'accroissement de la part de ce dernier au sein de la mission « Culture ». Ils traduisent, de plus, un progrès, dans la mesure où, tous ces crédits seront désormais placés sous la responsabilité du même directeur de programme , ce qui devrait permettre une meilleure gestion et une plus grande rationalité économique.

Le tableau suivant présente les principaux changements de périmètre intervenus entre les programmes de la mission « Culture ».

2. ... qui doivent être accompagnées de réformes de l'organisation interne du ministère

Le ministère de la culture n'a pas, à ce jour, réformé son organisation interne pour la calquer sur le découpage des crédits de la mission en trois programmes.

Un directeur d'administration centrale est ainsi nommé responsable de programme et devrait exercer une autorité pleine et entière sur ses pairs, dont les directions sont rattachées à l'exécution du programme concerné. Le directeur de l'architecture et du patrimoine, responsable du programme 175, doit ainsi arbitrer la répartition des crédits entre sa propre direction et la direction des musées de France, la direction des archives de France, la direction du livre et de la lecture et la délégation générale à la langue française et aux langues de France. Un collège de directeurs semblait même l'année dernière être l'instance réelle de conduite du programme 131 « Création », en contradiction avec le principe de responsabilisation des gestionnaires posé par la LOLF. Le responsable officiel du programme 131 est le directeur de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles, qui doit gérer les crédits destinés à la délégation aux arts plastiques et à la direction du livre et de la lecture. Pour le programme 224, le problème ne se pose pas dans les mêmes termes, le délégué au développement et aux affaires internationales est responsable de programme et doit en tant que tel décider des arbitrages de crédits relatifs à la direction de l'administration générale... alors que cette dernière regroupe le « service du personnel et des affaires sociales » et la « sous-direction des affaires financières et générales » du ministère.

Votre rapporteur spécial avait regretté le risque de dilution de la responsabilité des gestionnaires de programme dès l'année dernière. Dans l'une des réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, le ministère indique que « l'absence de statut clair des responsables de programmes, notamment lorsqu'il n'y a pas adéquation entre l'organisation administrative et l'organisation budgétaire en termes de responsabilité, a été évoquée (...) ce point fait actuellement l'objet de discussions au niveau interministériel. Il ne fait pas de doute qu'il convient de franchir une étape sur ce point ».

Pour l'heure, le ministère de la culture n'a pas renforcé directement le pouvoir de ses responsables de programme, mais a nommé auprès d'eux des « secrétaires généraux de programme », chargés de les aider à « assurer le pilotage et la coordination du programme ». Etait-ce la solution la plus simple et la plus efficace au problème ? Votre rapporteur spécial restera attentif à cette question.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial remarque que la création, tant annoncée et toujours reportée, d'un poste de secrétaire général du ministère est attendue comme une solution évidente. Or, il apparaît que celui-ci pourra arbitrer entre les différents programmes mais ne devrait pas résoudre les problèmes de gestion au sein de chaque programme, ce qui est la mission dévolue au responsable de programme. De plus, la direction de l'administration générale du ministère devrait être en mesure de proposer des arbitrages d'ordre technique, tandis qu'il revient plutôt au cabinet du ministre de définir les arbitrages politiques. Votre rapporteur spécial reste donc réservé sur l'utilité et la place dans l'architecture du ministère du futur secrétaire général du ministère .

La recherche d'une plus grande cohérence entre l'organisation administrative du ministère et les réformes induites par la LOLF incite le ministère à se poser deux questions, que votre rapporteur spécial juge essentielles :

- quel est le bon niveau de pilotage des emplois et de la masse salariale , aujourd'hui centralisé. Que reste-t-il au « manager » que constitue le directeur régional des affaires culturelles (DRAC) s'il n'a pas les leviers de reconnaissances pour ses personnels, tels que la rémunération de la performance ? La taille des BOP des DRAC est-elle suffisante pour mener une véritable politique des ressources humaines ?

- les administrations centrales n'auraient-elles pas vocation à se concentrer sur le pilotage des politiques et le contrôle de leur mise en oeuvre, comme le recommande votre rapporteur spécial depuis longtemps ? Cette question se pose, avec une acuité accrue, depuis le transfert de la paie des agents des réseaux des musées, des archives et des bibliothèques dans les BOP des DRAC, là où elle est liquidée. De même, l'intégration des SDAP dans les DRAC, que votre rapporteur spécial préconisait depuis des années, va-t-elle dans ce sens.

B. LA MESURE DE LA PERFORMANCE : DÉFINIR LE JUSTE RÔLE DU MINISTÈRE

1. Une démarche de performance bien comprise...

Votre rapporteur spécial note que le ministère de la culture s'est engagé dans une démarche de performance conforme à l'esprit de la LOLF .

Pour parvenir à mettre en oeuvre une gestion de performance, le ministère a développé les quatre axes suivants :

- inciter les responsables de programme à traduire leur action en objectifs de performance, à mesurer les résultats obtenus et à les analyser ;

- organiser l'alignement stratégique par programme et garantir la déclinaison opérationnelle des objectifs de performance des programmes dans toutes les entités du ministère (services centraux, déconcentrés et opérateurs) et articuler les projets mis en oeuvre avec les partenaires externes (associations, collectivités locales) ;

- organiser le dialogue de gestion entre les acteurs du ministère, opérateurs compris, autour de la recherche de performance ;

- et définir de nouveaux outils de gouvernance par programme, tout en sollicitant les niveaux opérationnels de gestion des directions -conforter ainsi le rôle de la direction de l'administration générale (non responsable de programme) comme direction fonctionnelle au service des responsables de programme.

Votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter de ces orientations qui répondent d'ailleurs en partie aux observations qu'il a faites sur la recherche d'une plus grande cohérence entre le découpage des crédits de la mission en programme et l'organisation de l'administration centrale du ministère.

2. ... qui implique la pleine responsabilisation du ministère

Le ministère entend ainsi décliner ses objectifs et indicateurs de performance aux services déconcentrés et aux opérateurs. Ceci implique que les données soient relativement stables dans ce domaine. Or il semble que l'organisation des conférences de performance entre le ministère de la culture et le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ait été quelque peu tardive . Les derniers arbitrages sur les objectifs, indicateurs et sous-indicateurs de performance ont eu lieu à l'été 2006, ce qui rend improbable la répercussion d'éventuelles modifications vers les services extérieurs du ministère de la culture.

Votre rapporteur s'interroge de plus sur les modalités de l'intervention du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie dans ce domaine.

S'il ne fait pas de doute qu'il appartenait bien au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, d'aider les administrations centrales de chaque ministère à s'approprier la démarche de performance prévue par la réforme budgétaire, il semble que cela soit ou doive être désormais chose faite. C'est pourquoi, votre rapporteur spécial souhaite émettre les observations suivantes :

- il convient de laisser le ministère de la culture choisir désormais les indicateurs qu'il présente au Parlement afin de mettre en évidence ses performances de gestion, de productivité, etc. Ce principe est absolument indissociable du principe de responsabilisation des gestionnaires de crédits voulu par la LOLF. N'oublions pas que les indicateurs de performance ne sont pas une fin en soi, mais bien un instrument permettant d'évaluer une politique, définie par le ministère . Ainsi, votre rapporteur spécial s'étonne-t-il que le ministère de l'économie ait contesté, lors des conférences de performance, deux sous-indicateurs relatifs au programme 175 « Patrimoines » : « Part des projets de restauration des monuments historiques programmés l'année n-1 pour l'année n, débutés l'année n », sous-indicateur 1-3-b, et « Coût total des opérations de rénovation ou d'extension des musées par rapport aux crédits d'Etat », sous-indicateur 3-1-b. Votre rapporteur spécial ne s'explique pas que ces deux sous-indicateurs aient été mis en cause et qu'ils aient reçu un traitement différent. Le sous-indicateur 3-1-b a été supprimé, alors qu'il mesurait pourtant bien l'effet de levier des dépenses de l'Etat et correspondait ainsi à l'évaluation de la performance ;

- il est nécessaire que les souhaits et avis du Parlement soient entendus et respectés, l'évaluation de la performance se confond étroitement avec l'expression de priorités politiques. Votre rapporteur spécial avait ainsi regretté l'année dernière que l'objectif « protéger et restaurer prioritairement les patrimoines les plus menacés » ait été supprimé. Lorsque le Parlement a approuvé explicitement un indicateur, il ne semble pas justifié de le modifier ou de le supprimer.

- enfin, votre rapporteur spécial estime que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie est dans une situation relativement ambiguë. Il lui appartient d'encourager les ministères à développer leurs capacités d'expertise de leur performance, mais il ne dispose lui-même que d'une expertise technique. Or ses recommandations peuvent avoir une réelle portée politique, et votre rapporteur spécial estime qu'il appartient au ministère concerné et au Parlement de rendre ces arbitrages politiques .

C. LES MOYENS DE LA MISSION

La mission « Culture » représente 11.542 ETPT autorisés, soit une diminution de 1.808 ETPT par rapport à 2006. Le transfert de 1.659 ETPT du ministère de la culture vers la bibliothèque nationale de France (BnF) explique l'essentiel de cette évolution, ainsi qu'une réduction nette de 100 emplois , correspondant à la participation du ministère de la culture à la réduction des effectifs publics.

Les emplois en équivalent temps plein, rémunérés par les opérateurs hors plafond d'emplois du ministère, s'élèvent à 17.277 , contre 11.650 en 2006.

En termes de crédits budgétaires, la mission « Culture » se voit allouer 1,2 % des autorisations d'engagement du projet de loi de finances initiale pour 2007 (contre 1,05 % en 2006), soit 2,766 milliards d'euros , et 1 % des crédits de paiement du budget de l'Etat (contre 1,11% en 2006) soit 2,694 milliards d'euros .

Ces crédits sont complétés par des fonds de concours à hauteur de 23,165 millions d'euros en autorisations d'engagement , soit 0,8 % du total des autorisations d'engagement ouvertes au titre de la mission « Culture », et à hauteur de 158,665 millions d'euros en crédits de paiement, soit 5,8 % du total des crédits de paiement demandés pour la présente mission. Votre rapporteur spécial indique que, cette année, l'origine des fonds de concours lui a été communiquée, à sa demande. Toutefois, comme il le remarquait l'année dernière, il n'est pas possible d'apprécier l'effort annuel consenti par les contributeurs aux fonds de concours, ni de savoir si le ministère appelle avec avance ou retard ces contributions.

Rappelons que les sommes inscrites au titre des fonds de concours sont des prévisions, qui peuvent évoluer en fonction de l'activité économique. Ceci posé, votre rapporteur spécial ne s'explique par l'évolution des fonds de concours entre 2006 et 2007, par rapport aux crédits du ministère de la culture, qui n'ont que peu évolués. En 2006, les fonds de concours représentaient 1,45 % des autorisations d'engagement et 1,07 % des crédits de paiement.

Il semble, en fait, que cette forte progression soit due aux modalités de rattachement de la nouvelle ressource fiscale attribuée au centre des monuments nationaux (CMN), soit 25 % des droits de mutation à titre onéreux sur les immeubles et titres immobiliers, par l'article 30 du projet de loi de finances pour 2007. Le CMN devrait bénéficier de 140 millions d'euros en 2007 1 ( * ) . A titre transitoire , les crédits non utilisés par le CMN, qui va devoir monter en puissance sur les nouvelles missions qui lui sont confiées par le projet de loi de finances pour 2007, seront reversés par fonds de concours au budget opérationnel de la direction de l'architecture et du patrimoine (DAPA), ce qui expliquerait l'augmentation des fonds de concours en 2007 .

Enfin, les dépenses fiscales liées à cette mission sont au nombre :

- de 20 , lorsque l'on ne prend en compte que les dépenses fiscales d'Etat dont l'objet principal contribue au programme, soit 142 millions d'euros ;

- de 21 , lorsque l'on ajoute le crédit d'impôt , visant à soutenir la diversité musicale et l'emploi dans le secteur de la production phonographique prévu par la loi n° 2006-961 du 1 er août 2006 relative aux droits d'auteurs et aux droits voisins dans la société de l'information. Ce crédit d'impôt n'est pas encore rattaché à la mission « Culture » car les décrets d'application sont encore en cours de préparation, son coût est évalué à 10 millions d'euros ;

- de 25 , lorsque l'on ajoute quatre dépenses fiscales contribuant au programme sans que ce soit leur objet principal. Notons que ces dernières dépenses fiscales comprennent la déduction des souscriptions en numéraire au capital des SOFICA 2 ( * ) , et les crédits d'impôt pour dépenses de production d'oeuvres cinématographiques ou d'oeuvres audiovisuelles, soit 130 millions d'euros .

Le total des 25 recettes fiscales rattachées à la mission « Culture » s'élève à 282 millions d'euros , soit 10,64 % des crédits de paiement , contre 5,9 % en 2006. On observe une nette tendance à l'augmentation des dépenses fiscales par rapport au budget du ministère de la culture, tendance accentuée par le projet de loi de finances pour 2007, dont l'article 30 prévoit l'affectation de 70 millions d'euros du produit des droits de mutation à titre onéreux au CMN. Cette disposition ne figure pas dans le « bleu », mais, si elle est adoptée par le Parlement, elle portera le montant des dépenses fiscales allouées à la mission « Culture », en 2007, à 352 millions d'euros , soit 13,06 % des crédits de paiement .

D. QUESTIONS/OBSERVATIONS SUR LA MISSION « CULTURE »

1) La création d'un poste de secrétaire général au sein du ministère de la culture , et la création de postes de secrétaires généraux de programme auprès des responsables de programme de la mission « Culture » ne semble pas être la garantie d'une bonne gestion des crédits alloués à la culture. Votre rapporteur spécial souhaite obtenir des précisions sur la répartition des responsabilités de gestion des crédits au sein du ministère de la culture.

Il incite, de plus, vivement, le ministère à faire coïncider l'organisation de son administration centrale avec le découpage en trois programmes de la mission « Culture » , plutôt qu'à multiplier les postes d'arbitrage au plus haut niveau et aux niveaux intermédiaires de gestion. Il semble plus pertinent de renforcer la direction de l'administration générale et les responsables de programme nommés, que de développer de nouvelles structures destinées à remédier à la collégialité de responsabilité des directeurs d'administration centrale au sein de chaque programme.

2) Les dépenses de fonctionnement du ministère de la culture s'élèvent à 1,153 milliard d'euros de crédits de paiement, pour un budget global, hors dépenses de personnel, de 2,188 milliards d'euros, soit 54,44 % . Cette structure correspond au mode d'action du ministère de la culture, qui s'appuie sur un réseau de 72 établissements publics. La mise en réserve de crédits, en début de gestion, prévue par la LOLF, ne distingue que les dépenses de personnel des autres dépenses. Or, dans le cas de la mission « Culture », les dépenses de fonctionnement, soit plus de la moitié des crédits, subissant une mise en réserve de 5 % (les dépenses de personnel ne subissent une mise en réserve que de 0,1 %), sont, en fait, destinées au financement des subventions pour charges de service public des établissements publics du champ culturel, c'est-à-dire, au paiement de leur personnel. Votre rapporteur spécial se demande si la mise en réserve de crédits ne devrait pas âtre adaptée.

3) Votre rapporteur spécial avait salué l'année dernière l'inscription des fonds de concours en loi de finances initiale, comme une amélioration de la sincérité du budget. Toutefois, les observations qu'il avait alors formulées sont avérées :

- l'origine des fonds de concours n'est pas précisée et il n'est donc pas possible de connaître la contribution des collectivités territoriales au financement des politiques culturelles ;

- le montant des crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2007 ne permet pas d'apprécier l'effort annuel consenti par les contributeurs aux fonds de concours. Il n'est pas possible de savoir si le ministère appelle avec avance ou retard ces contributions. Votre rapporteur spécial se demande pourquoi la part des fonds de concours est passée entre 2006 et 2007 de 1,07 % à 5,8 % des crédits de paiement de la mission « Culture » et de 1,45 % à 0,8 % des autorisations d'engagement. Il constate, de plus, que les réponses que lui ont fournies les services du ministère de la culture au titre du questionnaire budgétaire ne permettent pas d'éclaircir ces évolutions, pourtant remarquables, autrement que par hypothèse.

4) S'agissant des dépenses fiscales, votre rapporteur spécial remarque que :

- les recommandations du Conseil des impôts, qu'il avait appuyées, visant à supprimer les dépenses fiscales de faible portée 1 à procéder au réexamen systématique des dépenses fiscales dont le coût est inconnu et à réexaminer les dispositifs dérogatoires dont les effets sont insuffisants, n'ont pas été suivies d'effet. Le nombre de dépenses fiscales dont l'impact n'est pas significatif, ou non connu est de 10, sur 24 dépenses fiscales rattachées à la mission « Culture » ;

Propositions 10 à 12 du Conseil des impôts, XXI e rapport au Président de la République, septembre 2003, « La fiscalité dérogatoire pour un réexamen des dépenses fiscales ».

- le rattachement des dépenses fiscales à la mission « Culture » n'est pas complet ;

- enfin, la tendance à accroître la part des dépenses fiscales dans le financement de la politique culturelle nationale pose des vraies questions qui ne sont pas traitées en tant que telles . Si des dépenses fiscales sont plus efficaces que les financements budgétaires, faudrait-il réduire ses derniers ? Peut-on définir une telle évolution sans en avoir évalué l'impact ? Le ministère de la culture dispose-t-il de moyens insuffisants pour mener à bien la politique culturelle française, ou faut-il voir là un travers que votre rapporteur spécial a déjà mis en lumière à plusieurs reprises : l'absence de définition de priorités politiques culturelles ? L'exemple le plus récent concerne l'archéologie préventive ! La crise financière de ce secteur est due essentiellement à l'absence de définition d'une politique nationale de l'archéologie préventive 3 ( * ) . De la même façon, il conviendra rapidement de fixer les modalités d'intervention et de financement de la sauvegarde, et de l'entretien des monuments historiques . Les besoins, s'ils ne sont pas évalués sur une base objective, dictée par une volonté politique claire et définie, sont et resteront sans fin, tel le supplice de Tantale.

5) Dans une perspective similaire, votre rapporteur spécial souhaite que l' évaluation de la performance de la mission « Culture » relève plus clairement de la responsabilité du ministère de la culture . Celui-ci doit, sur la base des objectifs et des indicateurs de performance qu'il présente au Parlement rendre compte de ses choix politiques et de ses choix de gestion. Les modalités d'intervention du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, dans la définition des instruments de performance doivent donc correspondre à une nécessité technique et ne peuvent en aucun cas intervenir sur la définition de priorité d'actions et de moyens qui est l'apanage du ministère de la culture.

Cf. rapport d'information n° 440 (2004-2005) du 29 juin 2005 « Pour une politique volontariste de l'archéologie préventive ».

* 1 Soit 70 millions d'euros au titre de l'année 2006 et 70 millions d'euros au titre de l'année 2007.

* 2 Sociétés anonymes ayant pour seule activité le financement d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles.