Mission

M. Gérard Longuet

II. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES

A. PROGRAMME 140 « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRE »

1. Les principaux chiffres

Le programme 140 regroupe 16,1 milliards d'euros de crédits de paiement, soit 27 % des crédits de la mission. Il finance l'enseignement pré-élémentaire (c'est-à-dire les enfants scolarisés de 2 à 6 ans) et l'enseignement élémentaire.

L'école primaire publique aurait accueilli en 2005-2006, 5,7 millions d'écoliers mais ce chiffre reste toutefois incertain dans la mesure où la grève administrative des directeurs d'école n'a pas permis l'année dernière une « remontée » des informations administratives.

Ces crédits sont constitués à 99,5 % des crédits de personnel (titre 2). Toutefois ce chiffre ne reflète pas la réalité dans la mesure où les dépenses d'intervention des actions 1,2 et 3 rémunèrent les instituteurs de Mayotte 1 ( * ) pour un coût total de 22,1 millions d'euros en 2007.

Le plafond d'emplois de ce programme est fixé pour 2007, à 334.024 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT), en diminution de 1.374 emplois ETPT par rapport à 2006.

Ce chiffre représente :

- une création de 167 ETP afin de couvrir l'augmentation attendue des effectifs d'élèves (+ 38.000) ;

- l'intégration dans la fonction publique d'Etat d'une partie des instituteurs de Mayotte et de création de postes spécifique (+ 280 emplois) ;

- la suppression de 300 emplois d'intervenants extérieurs de langue vivante compte tenu de la maîtrise croissante par les professeurs d'école d'une langue étrangère (- 100 ETPT) ;

- la suppression de 2.595 emplois de stagiaires (- 1.925 ETPT).

Le programme 141 comprend sept actions :

Actions

CP en 2007

(en millions d'euros)

En % du programme

Enseignement pré-élémentaire

3.987,4

24,7

Enseignement élémentaire

7.591,7

47,1

Besoins éducatifs particuliers

1.420,5

8,8

Formation des personnels enseignants

803,8

5,0

Remplacement

1.311

8,1

Pilotage et encadrement pédagogique

846,7

5,2

Personnels en situations diverses

171

1,1

Source : projet de loi de finances pour 2007, annexe « Enseignement supérieur »

2. La justification des crédits

Les dépenses de personnel (titre 2) représentent 99,5 % des crédits.

Les principaux éléments d'augmentation de la masse salariale sont la hausse du point de la fonction publique ainsi que l'attribution d'un point supplémentaire.

Par ailleurs, la poursuite de l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs d'école représente un coût supplémentaire en 2007 de 24,15 millions d'euros cotisation retraite comprise. Enfin, un premier financement est prévu dans le cadre de la mise en place d'un droit individuel à formation à hauteur de 1,86 million d'euros.

Les crédits de fonctionnement et d'intervention regroupent respectivement 0,4 % et 0,1 % des crédits d' intervention. Les crédits de fonctionnement recouvrent essentiellement les crédits pédagogiques mais peuvent également recouvrir des dépenses de rémunération telles celles des instituteurs de Mayotte non encore intégrés dans la fonction publique d'Etat.

3. La mesure de la performance

a) Les modifications apportées au PAP 2007

Si le nombre et la teneur des objectifs du présent programme n'ont pas changé, les indicateurs connaissent en revanche quelques modifications :

Ont été ainsi introduits deux indicateurs :

- d'une part, un indicateur relatif au taux de redoublement, indicateur non renseigné en raison de l'absence de système d'information dans l'enseignement public du premier degré ;

- d'autre part, un indicateur relatif au taux de prise en charge de l'enseignement des langues vivantes étrangères par les maîtres du premier degré.

En outre, plusieurs indicateurs ont été précisés dans le cadre de l'objectif «  Accroître la réussite scolaire des élèves en zone difficiles et des élèves à besoins éducatifs particuliers » afin de prendre en compte la mise en place des réseaux ambition réussite.

Enfin, l'indicateur relatif à la proportion d'élèves primo-arrivants non francophones passant dans une classe ordinaire correspondant à leur âge à l'issue d'un an au plus de scolarisation en structure spécifique, a été supprimé.

b) L'appréciation de votre rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial s'étonne de ce que le l'indicateur « taux de redoublement » ne soit pas renseigné . Par ailleurs, il s'interroge sur la pertinence d'avoir un indicateur concernant « la proportion d'élèves entrant en sixième avec au moins un an de retard » et un indicateur « taux de redoublement ». Le taux de redoublement pourrait être un sous-indicateur du premier.

Il se félicite en revanche de l'ajout de l'indicateur relatif à la proportion de maîtres assurant l'enseignement des langues. En effet, votre rapporteur spécial estime que la polyvalence des maîtres doit être complète tout comme la bivalence doit être développée dans l'enseignement secondaire.

4. Les observations de votre rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial souhaite attirer l'attention sur deux points. Le premier concerne la grève des directeurs d'école et le protocole d'accord qui a été signé le 10 mai 2006 suite à la concertation menée en 2005.

Ce protocole repose sur les éléments suivants :

- d'une part, l'extension du quart de décharge aux écoles de quatre classes ; cette mesure étant notamment faisable grâce à la mise en place d'un stage filé pour les professeurs des écoles stagiaires ;

- d'autre part, la revalorisation de l'indemnité de sujétions spéciales de 20 % qui porte le taux annuel de celle-ci à 1.110,53 euros ;

- enfin, une aide à l'exercice des fonctions de directeur par la possibilité accordée à l'ensemble des directeurs de recruter un emploi de vie scolaire sur des contrats d'avenir de 10 mois.

Lors de son audition devant la commission le 10 octobre 2006, M. Gilles de Robien, ministre de l'éducation nationale, indiqué que la majorité du mouvement de grève s'était éteint et que les premiers résultats étaient là puisqu'à cette date, environ 72 % des informations administratives demandées par le ministère étaient « remontées ».

Votre rapporteur spécial se félicite de ce qu'un accord ait pu être trouvé. Toutefois, il estime qu'une réflexion plus approfondie devrait être menée sur le statut du directeur d'école afin que la fonction de celui-ci soit correctement valorisée.

Le second point a trait à la mise en oeuvre des programmes personnalisés de réussite éducative (PPRE) dans l'enseignement du premier degré.

Ces programmes doivent être mis en oeuvre au niveau des élèves de CP et de CE1 cette année, par une meilleure mobilisation des moyens déjà consacrés aux dispositifs d'aide et de soutien (réseaux d'aides spécialisés aux élèves en difficulté, cours préparatoires dédoublés.. .).

Votre rapporteur spécial estime que ces programmes fondés sur l'aide individualisée sont de nature à apporter une aide efficace aux élèves en difficulté. Il sera par conséquent très attentif aux premières évaluations de ce dispositif.

Synthèse

- L'introduction de l'indicateur relatif au taux de prise en charge de l'enseignement des langues vivantes étrangères par les maîtres du premier degré est positive. Votre rapporteur spécial est favorable à ce dispositif.

- Un protocole d'accord a été signé le 10 mai 2006 afin de mettre fin à la grève des directeurs d'école. Votre rapporteur spécial estime toutefois que la fonction de directeur doit faire l'objet d'une réflexion plus approfondie .

- La rentrée 2006 marque la mise en oeuvre des programmes personnalisés de réussite éducative notamment dans les classes de CP et de CE1. Votre rapporteur spécial souligne l'importance de ces programmes, et demande au ministre de bien vouloir donner un bilan à ce jour et lui faire part d'éventuelles difficultés de moyens.

B. PROGRAMME 141 « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU SECOND DEGRÉ »

1. Les principaux chiffres

Le programme 141 regroupe 27,9 milliards d'euros de crédits de paiement , soit 46,8 % des crédits de la mission, auxquels il convient d'ajouter 520.000 euros au titre des fonds de concours. Il finance l'enseignement secondaire qui est structuré en deux cycles : d'une part le collège, d'autre part les lycées que ceux-ci soient des lycées d'enseignement général et technique ou des lycées professionnels. Ce programme finance également l'apprentissage, l'enseignement post-baccalauréat en lycée et les BTS.

L'enseignement scolaire public aurait accueilli 4,36 millions d'élèves en 2005, soit 79,5 % des élèves. On observe une diminution des effectifs depuis 2000, diminution qui devrait se poursuivre cette année et à la rentrée prochaine, justifiant les suppressions de postes prévus par le ministère.

Le programme 141 comprend 14 actions :

Actions

CP en 2007

(en millions d'euros)

En % du programme

Enseignement au collège

9955,6

35,7

Enseignement général et technologique en lycée

6008,5

21,5

Enseignement professionnel sous statut scolaire

3741,9

13,4

Apprentissage

27,8

0,1

Enseignement post-baccalauréat

1808,8

6,5

Besoins éducatifs particuliers

1039,7

3,7

Aide à l'insertion professionnelle

50,1

0,2

Information et orientation

255,6

0,9

Formation continue des adultes et validation des acquis de l'expérience

177,1

0,6

Formation des personnels enseignants et d'orientation

640,2

2,3

Remplacement

1034,5

3,7

Pilotage, administration et encadrement pédagogique

2824,2

10,1

Personnels en situation diverses

209,7

0,8

Subventions globalisées aux EPLE

122,1

0,5

Source : projet de loi de finances pour 2007, annexe « Enseignement scolaire »

Le plafond d'emplois de ce programme est fixé pour 2007, à 472.457 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit une diminution de 5.031 emplois ETPT par rapport à 2006.

Ce chiffre représente :

- l'extension en année pleine des mesures décidées en LFI 2006 ;

- la suppression de 2.000 emplois d'enseignants à la rentrée 2007, soit 667 ETPT, reflétant la décroissance des effectifs dans le second degré d'environ 28.000 élèves. Votre rapporteur spécial souligne que le respect des évolutions démographiques aurait conduit à une suppression de plus de 2.300 postes ; mais dans la perspective de la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programme du 23 avril 2005, cette diminution a été limitée afin de redéployer des moyens pour certains dispositifs de la loi ;

- la suppression de 2.780 emplois, soit 927 ETPT liée au réexamen de certaines décharges de service et réduction des surnombres disciplinaires. La réduction des professeurs en surnombre devrait notamment s'effectuer par le non remplacement de départs à la retraite de professeurs exerçant dans des matières où des surnombres sont constatés ;

- la suppression de 1.011 emplois d'enseignants stagiaires , soit 981 ETPT , liée à la réduction du nombre de postes mis aux concours

- la création de 466 emplois, soit 155 ETPT, résultant de la mise en oeuvre de la loi pour l'avenir de l'école et notamment de la création de 166 unités pédagogiques et de 200 dispositifs relais

- des mesures de périmètre touchant 503 emplois, soit 309 ETPT. 350 emplois étant notamment transférés sur le budget du CNED porté par le programme « Soutien ».

2. La justification des crédits

Les dépenses de personnel (titre 2) représentent 99,2 % des crédits.

A l'instar du programme « Enseignement scolaire public du premier degré », les principaux éléments d'augmentation de la masse salariale sont la hausse du point de la fonction publique ainsi que l'attribution d'un point supplémentaire.

En outre un certain nombre de mesures catégorielles sont prévues :

- la revalorisation du régime indemnitaire des personnels non enseignants pour un montant de 11,75 millions d'euros ;

- l'amélioration du déroulement des carrières pour un montant de 8,4 millions d'euros hors CAS pensions ;

- la mise en place d'un droit individuel de formation pour un coût de 2,4 millions d'euros .

Enfin, une provision de 19 millions d'euros est constituée afin de financer les mesures qui seront retenues dans le cadre du réexamen des décharges. Ce réexamen nécessite notamment que certaines contraintes pesant sur les enseignants soient mieux prises en compte.

Les crédits de fonctionnement et d'intervention regroupent respectivement 0,2 % et 0,6 % des crédits .

Les crédits de fonctionnement recouvrent essentiellement les frais de déplacement (12,2 millions d'euros), les dépenses de formation (21,5 millions d'euros), le fonctionnement des centres publics de formation d'apprentis à recrutement national (0,8 million d'euros) .

Les crédits d'intervention correspondent quant à eux majoritairement aux subventions aux établissements scolaires (122,1 millions d'euros). Cette somme regroupe les subventions pour l'ensemble des crédits pédagogiques (matériel informatique, manuels scolaires...) versés aux établissements publics locaux d'enseignement (EPLE). 52,2 % de ces crédits sont attribués aux établissements régionaux d'enseignement adapté et aux sections d'enseignement général et professionnel (SEGPA). En 2007, la dotation moyenne par élève s'élèverait à 26,4 euros.

Le financement des dispositifs relais (7,6 millions d'euros) sont également des crédits d'intervention. Il convient à cet égard que dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi d'orientation, 200 classes relais seront créées à la rentrée 2007.

3. La mesure de la performance

a) Les modifications apportées au PAP 2007

Plusieurs modifications ont été apportées au niveau des indicateurs de performance. Il s'agit des mêmes aménagements apportés au programme relatif à l'école primaire

Outre la reformulation de deux intitulés, le présent programme a été enrichi de deux indicateurs : d'une part, comme dans le programme « Enseignement public du premier degré », un indicateur relatif au taux de redoublement, d'autre part, un indicateur concernant la proportion des personnels qui enseignent dans plusieurs disciplines.

Par ailleurs, les indicateurs ont été précisés afin de prendre en compte la mise en place des réseaux ambition réussite.

Enfin, l'indicateur relatif aux élèves primo-arrivants non francophones a été supprimé.

b) L'appréciation

S'agissant des modifications, votre rapporteur spécial se félicite de l'introduction d'un indicateur relatif à la proportion des personnels qui enseignent plusieurs disciplines. Votre rapporteur spécial avait souligné dans son précédent rapport budgétaire tout l'intérêt de développer la bivalence voire la polyvalence des enseignants compte tenu des difficultés d'ajustement de l'offre de formation. Il s'était alors félicité de la possibilité pour les candidats au CAPES et au CAPEPS de passer des mentions complémentaires afin d'élargir leur champ d'enseignement.

S'agissant des résultats, il regrette qu'un certain nombre d'indicateurs, concernant notamment la performance éducative, ne soient pas renseignés. Ainsi les indicateurs suivants ne sont pas renseignés :

- proportion d'élèves maîtrisant en fin de collège les compétences de base en français et en mathématiques ;

- proportion d'élèves ayant atteint dans une langue étrangère le niveau B1 du cadre européen commun de référence, en fin de collège ;

- proportion d'élèves ayant obtenu, au terme de leur scolarité au collège, le niveau B2 du brevet informatique et internet (B2i) ;

- taux d'accès des élèves de 2 nde générale et technologique au baccalauréat général ou technologique ;

- proportion d'élèves de BEP obtenant le baccalauréat professionnel ;

- proportions d'élèves maîtrisant en fin de collège les compétences de base en français et en mathématiques dans les zones et réseaux d'éducation prioritaire (ZEP-REP) et dans les réseaux « Ambition réussite » par rapport au reste des élèves ;

- taux d'obtention d'une certification à l'issue d'une formation par apprentissage.

Sur 22 indicateurs évaluant la performance éducative que compte le présent programme 7 ne sont donc pas renseignés, soit un tiers.

4. Les observations de votre rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial souhaite faire le point sur la relance de l'éducation prioritaire et la mise en place des réseaux « ambition réussite »

Si le plan de relance concerne tous les établissements de l'éducation prioritaire, la carte de l'éducation prioritaire comporte désormais une distinction entre trois niveaux :

- le premier niveau (EP1) correspond aux 249 collèges et leurs 1.600 écoles constituant 249 « réseaux ambition réussite » accueillant les publics les plus en difficulté. 129.400 collégiens sont concernés par ce dispositif. Ce premier niveau bénéficie de moyens renforcés ;

- le niveau EP2 regroupe les établissements scolaires en zone urbaine rencontrant des difficultés moins importantes. Ils conservent leurs moyens ;

- le niveau EP3 concerne les établissements scolaires qui ne relèvent plus des conditions d'inscription en éducation prioritaire et qui ont vocation à sortir de son champ d'ici trois ans.

Les moyens accordés à l'ensemble de l'éducation prioritaire reposent sur les éléments suivants :

- l'indemnité de sujétion spéciale ZEP (ISS) attribuée aux personnels enseignants, aux personnels d'éducation et aux personnels de direction. Le montant de cette indemnité est de 1.122,6 euros depuis le 1 er juillet 2006. En 2006, le coût de l'ISS est évalué à 104 millions d'euros selon l'annexe « Enseignement scolaire » au projet de loi de finances 2007, dont 49 millions d'euros pour l'enseignement secondaire ;

- l'ISS n'est toutefois pas cumulable avec la nouvelle bonification indiciaire versée aux coordonnateurs de ZEP ou REP (1.620 euros) et aux personnels administratifs, techniques, ouvriers, de service, sociaux et de santé (810 euros) ;

- la part modulable de l'indemnité de suivi et d'orientation des élèves (ISOE) allouée aux enseignants exerçant la fonction de professeur principal et pouvant être versée à deux enseignants par division lorsque l'établissement est classé en zone sensible. L'ISOE est comprise entre 869,88 euros et 1.195,80 euros.

- la majoration des indemnités des directeurs d'école et des chefs d'établissement situés en zone d'éducation prioritaire.

Par ailleurs il convient de mentionner les bourses de mérite , qui, si elles bénéficient à l'ensemble des élèves, doivent selon le décret n° 2006-730 du 22 juin 2006 contribuer « en particulier à la promotion des élèves scolarisés dans les établissements de l'éducation prioritaire ».

S'agissant plus particulièrement des « réseaux ambition réussite », les moyens supplémentaires représentent 86,1 millions d'euros pour l'année scolaire 2006-2007 :

- 52,7 millions d'euros au titre du recrutement de 1.000 enseignants « expérimentés » afin de mieux structurer les équipes pédagogiques, développer l'accompagnement des jeunes enseignants et mettre en place les PPRE ;

- 33,4 millions d'euros au titre du recrutement de 3.000 assistants pédagogiques pour le soutien scolaire .

Votre rapporteur spécial souhaite savoir si la différenciation des moyens est suffisamment marquée pour avoir un impact sur les résultats.

En outre, s'il approuve la réorganisation de la carte de l'éducation prioritaire, il s'interroge toutefois :

- d'une part sur la réalité de l'évaluation qui pourra être conduite à court terme, les systèmes d'information n'étant pas a-priori mis en place,

- d'autre part, sur la capacité du dispositif a évolué vers une application dynamique , avec la sortie des établissements ne relevant plus a priori de l'éducation prioritaire et l'intégration de nouveaux établissements.

Synthèse

- Votre rapporteur spécial regrette qu'un certain nombre d'indicateurs, concernant notamment la performance éducative, ne soient pas renseignés

- La rentrée 2006 marque la première année d'existence des « réseaux ambition réussite » , éléments clés de la relance de l'éducation prioritaire, bénéficiant de moyens particuliers. Votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence des moyens supplémentaires déployés, sur l'évaluation qui pourra être faite de ce dispositif, sur la capacité du système à évoluer de manière dynamique avec des entrants et des sortants.

C. PROGRAMME 230 « VIE DE L'ELEVE »

1. Les principaux chiffres

Le programme 230 regroupe 5,3 milliards d'euros de crédits de paiement. Il finance les actions et les moyens consacrés aux élèves lorsqu'ils ne sont pas devant un enseignant et les dispositifs mis en place pour assurer aux élèves des conditions d'insertion scolaire satisfaisantes. Ce programme finance notamment les assistants d'éducation et les contrats aidés.

Le plafond d'emplois de ce programme est fixé pour 2007, à 104.062 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT), en diminution de 27.721  ETPT par rapport à 2006. Ce plafond ne comprend ni les assistants d'éducation, ni les emplois-jeunes, ni les contrats aidés, qui sont rémunérés sur des crédits hors titre 2.

La diminution du plafond d'emplois résulte principalement :

- la création à la rentrée 2007 de 300 emplois d'infirmières (+ 100 ETP) et de 50 emplois d'assistants de service social (+ 17 ETPT) ;

- le transfert de 21.475 personnels titulaires techniques, ouvriers et de service (TOS) ayant opté pour un détachement ou une intégration dans la fonction publique territoriale (- 21.475 ETPT) ;

- le transfert de 768 agents non titulaires exerçant des fonctions ouvrières et de service aux collectivités territoriales (- 768 ETPT) ;

- la suppression de 1.000 emplois de personnels TOS devenus vacants depuis le transfert des services ;

- la suppression de 100 emplois de vacataire (- 50 ETPT) ;

- la transformation de 6.000 emplois MI-SE en assistants d'éducation (- 2.500 ETPT) ;

- l'extension en année pleine des mesures votées en LFI 2006, à savoir notamment la transformation de 3.500 MI-SE en assistants d'éducation (- 2.334 ETPT), la création de 300 emplois d'infirmières (+ 200 ETPT).

Le programme 141 comprend 5 actions :

Actions

CP en 2007

(en millions d'euros)

En % du programme

Vie scolaire et éducation à la responsabilité

1.966,3

36,9

Santé scolaire

344,9

6,5

Accompagnement des élèves handicapés

179,4

3,3

Action sociale

660,1

12,4

Accueil et service aux élèves

2.182,0

41

Source : projet de loi de finances pour 2007, annexe « Enseignement scolaire »

2. La justification des crédits

Les dépenses de personnel au sens de la LOLF (c'est-à-dire les dépenses du titre 2) représentent 66,3 % des crédits de paiement du présent programme.

Ce chiffre ne témoigne pas de l'ensemble des personnes rémunérées sur le présent programme, puisque les crédits d'intervention, soit 32,8 % du total, correspondent dans les faits essentiellement à des dépenses de personnel . Ils assurent en effet la rémunération :

- des assistants d'éducation (913 millions d'euros),

- des emplois de vie scolaire (125 millions d'euros),

- des emplois jeunes (57 millions d'euros versement à l'UNEDIC compris).

En outre, les crédits de fonctionnement intègrent les crédits relatifs aux bourses (543,2 millions d'euros) et aux fonds sociaux (40 millions d'euros). S'agissant des bourses, il convient de noter l'augmentation des bourses de mérite ainsi que leur revalorisation, revalorisation également effective pour les bourses de collège et de lycées.

Les crédits de fonctionnement regroupent quant à eux 0,9 % des crédits de paiement du programme. Ils financent notamment la couverture des accidents de travail des élèves, le remboursement aux collectivités d'outre-mer de personnels mis à disposition de l'Etat et les frais de déplacement,

3. La mesure de la performance

a) Les modifications apportées au PAP 2007

Comme dans les 2 autres programmes de l'enseignement public, les indicateurs associés à l'objectif 2 ont été affinés : « Accroître la réussite scolaire des élèves en zones difficiles et des élèves à besoins éducatifs particuliers » pour prendre en compte la mise en place des réseaux ambition réussite.

b) L'appréciation de votre rapporteur spécial

Deux points peuvent être étudiés

D'une part, votre rapporteur spécial s'interroge sur la fiabilité de l'indicateur relatif à la proportion d'actes de violence graves signalés. La mesure de la violence scolaire est réalisée à l'aide d'un logiciel baptisé Signa . Ce logiciel, rempli par les chefs d'établissement, a donné lieu à une grande controverse cette année lors de la publication par un hebdomadaire du classement des collèges et lycées les plus dangereux. Dès lors, la question est de savoir si la médiatisation de ce classement ne va pas décourager les responsables de renseigner le logiciel et par conséquent, empêcher une bonne remontée des informations ?

D'autre part, deux indicateurs mesurent les moyens mis à disposition de l'éducation prioritaire, notamment dans le cadre des fonds sociaux et des personnels d'assistance sociale. Afin de mieux apprécier les résultats, il conviendrait de disposer des résultats des établissements hors éducation prioritaire.

4. Les observations de votre rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial se félicite de l'amélioration de la gestion des fonds sociaux par le ministère, qui ces dernières années, a :

- d'une part, ajusté en loi de finances initiale les crédits alloués à ces fonds compte tenu des importants reliquats qui existaient ;

- d'autre part, diminué les crédits délégués afin d'inciter les recteurs à augmenter la consommation des crédits d'ores et déjà délégués.

Enseignement public : crédits délégués et crédits consommés depuis 5 ans

(en millions d'euros)

Fonds sociaux publics

Crédits inscrits
en LFI

Reliquats de gestion N - 1
(réserve en établis-
sement)

Crédits délégués aux académies et au CNED*

Total crédits utilisables
(reliquats+

délégués)

Crédits consommés

dont Fonds sociaux collégien

%

dont Fonds sociaux cantines

%

dont Fonds sociaux lycéen

%

2002

66,5

84,4

37,2

121,6

67

17

25%

32,5

49%

16,6

25%

2003

66,1

53,4

51,8

105,2

53

12,8

24%

26,6

50%

13,50

26%

2004

63,9

51,8

47

98,8

51,4

13,1

25%

26,4

51%

11,9

23%

2005

63,9

47,3

28

74,5

44,1

12,2

28%

21

48%

10,8

24%

2006

57,1

30,4

27,5

2007

40*

* PLF 2007

Source : proratisation de l'enquête menée auprès des rectorats. 92 % des établissements publics ont répondu à l'enquête en décembre 2004, ministère de l'éducation nationale.

D'une manière générale, dans le cadre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), les bourses et les fonds sociaux de la mission « Enseignement scolaire » sont imputés sur trois programmes différents. Dans le projet de budget pour 2007, 735,3 millions d'euros sont prévus pour financer l'action sociale en faveur des élèves :

- 583,2 millions d'euros sont prévus au titre des bourses et des fonds sociaux de l'enseignement public sur l'action 4 du programme «Vie de l'élève» ;

- 71,1 millions d'euros sont prévus au titre des bourses et des fonds sociaux de l'enseignement privé sur l'action 8 du programme «Enseignement scolaire privé».

- 81 millions d'euros sont prévus au titre des bourses et des fonds sociaux de l'enseignement agricole sur l'action 3 du programme « enseignement technique agricole ».

Synthèse

- La médiatisation du logiciel Signa ne sera-t-elle pas préjudiciable à la remontée d'informations concernant la violence scolaire ?

- Votre rapporteur spécial se félicite de l'amélioration de la gestion des fonds sociaux qui ces dernières années avaient enregistré des reliquats très importants, signe d'une sous-consommation évidente.

D. PROGRAMME 139 « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PRIVÉ DU PREMIER ET DU DECOND DEGRÉS »

1. Les principaux chiffres

Le programme 139 regroupe 6,8 milliards d'euros de crédits de paiement. Il finance l'enseignement privé sous contrat avec l'Etat (contrat simple ou contrat d'association). Ces établissements mettent en place les structures pédagogiques et les programmes d'enseignement existant dans l'enseignement privé. L'enseignement privé sous contrat scolarise environ 17 % des élèves, soit un peu plus de 2 millions de personnes.

L'Etat prend en charge la rémunération, charges sociales comprises du personnel enseignant, la formation de ce personnel, certaines dépenses de fonctionnement. L'aide de l'Etat obéit au principe de parité avec l'enseignement public . Participent également au financement de ces structures, les collectivités territoriales, les familles, les associations qui gèrent le plus souvent ces établissements.

Le plafond d'emplois de ce programme est fixé pour 2007, 131.291 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT), en diminution de 324  ETPT par rapport à 2006.

Ce chiffre est le résultat de :

l'application du principe de parité

L'enseignement public du premier degré faisant face à une hausse des effectifs, le présent programme enregistre une création de 33 ETPT (soit 100 emplois) dans le premier degré ;

En revanche l'enseignement public du second degré connaissant une décroissance des effectifs dans le second degré, le programme comptabilise une suppression de 133 emplois ETPT (soit 400 emplois) dans le second degré.

de la mise en oeuvre de la loi pour l'avenir de l'école :

La création d'unités pédagogiques d'intégration implique la création de 34 emplois ETPT

de l'effort de rationalisation des décharges de services et intervenants extérieurs de langue vivante

A ce titre, 158 emplois ETPT (soit 476 emplois) sont supprimés.

Le programme 139 comprend 12 actions :

Actions

CP en 2007

(en millions d'euros)

En % du programme

Enseignement pré-élémentaire

568,6

8,3

Enseignement élémentaire

1.014,3

14,8

Enseignement en collège

1.791,3

26,2

Enseignement général et technologique en lycée

1.106,3

16,2

Enseignement professionnel sous statut scolaire

736,6

10,8

Enseignement post-baccalauréat en lycée

250,2

3,7

Dispositifs spécifiques de scolarisation

144,4

2,1

Actions sociales en faveur des élèves

71,1

1,0

Fonctionnement des établissements

604,8

8,9

Formation initiale et continue des enseignants

163,2

2,4

Remplacement

151,1

2,2

Soutien

235,2

3,4

Source : projet de loi de finances pour 2007, annexe « Enseignement scolaire »

2. La justification des crédits

Les dépenses de personnel représentent 89,3 % des crédits de paiement. En effet, l'Etat prend notamment à sa charge la rémunération de 143.084 personnes physiques dans les classes sous contrat simple ou d'associations, et les dépenses de formation des enseignants.

Les principales mesures catégorielles sont les suivantes et résultent des mesures décidées dans l'enseignement public:

- l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs d'école pour un montant de 2,59 millions d'euros ;

- la mise en place d'un droit individuel de formation pour un coût de 0,76 million d'euros .

Enfin, une provision de 3,75 millions d'euros est constituée afin de financer les mesures qui seront retenues dans le cadre du réexamen des décharges. Ce réexamen nécessite notamment que certaines contraintes pesant sur les enseignants soient mieux prises en compte.

Les crédits de fonctionnement et les crédits d'intervention regroupent respectivement 0,1 % et 10,6 % des crédits de paiement.

Les crédits d'intervention comprennent principalement :

- les aides sociales pour un montant de 71,1 millions d'euros . Cette somme est en augmentation compte tenu de la revalorisation des bourses ainsi que l'accroissement du nombre de bénéficiaires des bourses de mérite ;

- le forfait externat à hauteur de 578,5 millions d'euros dont l'essentiel correspond à la part rémunération des personnels non enseignants des établissements d'enseignement privé sous contrat ;

- la dotation aux centres de formation des maîtres de l'enseignement privé pour un montant total de 51,9 millions d'euros ;

3. La mesure de la performance

Afin de respecter le parallélisme des formes, deux indicateurs ont été ajoutés à l'instar des programmes de l'enseignement public : il s'agit des indicateurs concernant le taux de redoublement et le taux de prise en charge de l'enseignement des langues vivantes étrangères par les maîtres du 1 er degré.

De même l'indicateur relatif aux élèves primo-arrivants non francophones a été supprimé.

Le ministère précise toutefois dans ses réponses au questionnaire parlementaire que plusieurs des indicateurs prévus ne pourront être calculés avant deux ou trois ans, car le recueil des données nécessaires exige, soit la mise en place ou l'affinement des systèmes d'informations, soit l'élaboration de nouveaux dispositifs d'évaluation des compétences des élèves ou de certification des niveaux atteints par les élèves.

4. Les observations de votre rapporteur spécial

Actuellement, les moyens accordés par l'Etat à l'enseignement privé suivent un principe de parité, fondé sur un ratio 80/20, c'est-à-dire, que sur une hausse de 100, 80 reviennent à l'enseignement public et 20 à l'enseignement privé.

Votre rapporteur spécial souligne que la pression de la demande des parents en faveur de l'enseignement privé rendra le ratio difficile à tenir sur le long terme. A cet égard, une réflexion globale sur la carte scolaire parait opportune.

E. PROGRAMME 214 « SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE L'ÉDUCATION NATIONALE »

1. Les principaux chiffres

Le programme 214 regroupe 2,08 milliards d'euros de crédits de paiement. Il finance les moyens transversaux bénéficiant à l'ensemble des programmes relevant du ministère de l'éducation nationale.

Le plafond d'emplois de ce programme est fixé pour 2007, à 27.639 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT), en diminution de 524 ETPT par rapport à 2006.

Cette diminution représente notamment les efforts de productivité du ministère puisque 400 emplois de personnels administratifs, techniques et de service sont supprimés, soit 202 ETPT, grâce à la rationalisation de l'organisation des examens d'une part, et à la modernisation du ministère d'autre part .

Par ailleurs, il est supprimé 160 emplois (- 160 ETPT) emplois de gestionnaires de TOS devenus vacants.

Le programme 214 comprend 10 actions :

Présentation des crédits

Actions

CP en 2007

(en millions d'euros)

En % du programme

Pilotage et mise en oeuvre des politiques éducatives et de recherche

377

18,1

Evaluation et contrôle

54,2

2,6

Communication

19,2

0,9

Expertise juridique

15,7

0,7

Action internationale

17,9

0,9

Politique des ressources humaines

630,7

30,4

Etablissements d'appui de la politique éducative

162,5

7,8

Logistique, système d'information, immobilier

663,4

31,8

Certification

130

6,3

Transports scolaires

10,4

0,5

Source : projet de loi de finances pour 2007, annexe « Enseignement scolaire »

2. La justification des crédits

Les dépenses de personnel inscrites au titre 2 représentent 64,3 % des crédits de paiement du programme.

L'amélioration du déroulement des carrières et la revalorisation du régime indemnitaire des personnels non enseignants nécessitent en 2007 11,6 millions d'euros.

Les crédits de fonctionnement regroupent 29,7 % des crédits . Ils recouvrent notamment les dépenses juridiques (8,1 millions d'euros), les frais de changement de résidence et congés bonifiés (66,3 millions d'euros), l'organisation des concours (44,8 millions d'euros), les crédits d'action sociale du ministère (45 millions d'euros).

Le présent projet de budget intègre par ailleurs le financement de la pénalité pour non respect de l'obligation d'emplois de 6 % de travailleurs handicapés, soit 17,9 millions d'euros , obligation résultant de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.

Enfin, les dépenses de fonctionnement comprennent les subventions pour charge de service public des 4 opérateurs du programme (ONISEP, CNDP, CNED, CEREQ), soit 162,5 millions d'euros.

Les crédits d'intervention s'élèvent à 6 % des crédits du programme. Ces crédits comprennent notamment les subventions allouées aux associations soutenant et développant la politique de l'éducation nationale, soit 39 millions d'euros.

Enfin, les crédits d'investissement représentent 1,8 % des crédits. Ils recouvrent les dépenses de mises aux normes « accessibilité des handicapés aux bâtiments », les crédits afférents aux conventions de développement signées avec certaines collectivités d'outre mer et les opérations immobilières concernant les bâtiments administratifs des services déconcentrés et de l'administration centrale.

3. La mesure de la performance

Le présent programme connaît quelques modifications substantielles.

Ainsi l'objectif n° 4, relatif à l'évaluation des politiques publiques et celles des structures qui les mettent en oeuvre, a été supprimé ainsi que les trois indicateurs correspondants.

En outre deux autre indicateurs ont été supprimés car trop sensible à l'environnement économique . Il s'agit des indicateurs « taux de sélectivité des concours et « économies réalisées sur les achats ».

Par ailleurs deux indicateurs ont été précisés . L'indicateur sur les examens et concours enseignants fait désormais apparaître une dispersion des coûts en distinguant coût moyen, coût moyen minimum et coût moyen maximum. Et l'indicateur sur les surnombres disciplinaires détaille des disciplines de l'enseignement technologique et professionnel qui présentent les plus forts effectifs de surnombres .

Enfin le ministère indique dans ses réponses au questionnaire parlementaire, que « s'agissant des établissements publics nationaux, opérateurs du programme soutien, la finalisation de leurs contrats d'objectifs devrait permettre, à partir du PLF 2008, de proposer des indicateurs de performance pour ces établissements ».

4. Les observations de votre rapporteur spécial

Deux points peuvent être examinés.

Si votre rapporteur spécial s'est déjà félicité en introduction de la réduction de professeurs en surnombre prévue en 2007, il souligne également que le ministère au-delà de sa politique de réduction mène parallèlement une politique de mobilisation de ces personnels. Ainsi, 80 % des enseignants en sureffectif ont fait l'objet d'une action de mobilisation au cours de l'année scolaire 2005-2006, ce qui représente 2 700 ETP mobilisés , soit dans le cadre des programmes personnalisés de réussite éducative soit par une affectation dans des disciplines connexes. Votre rapporteur spécial sera très attentif à l'évolution de la situation de ces professeurs évaluée par le présent programme.

D'autre part, il souhaite attirer l'attention sur le Centre national d'enseignement à distance qui a fait l'objet d'un contrôle de la part de la Cour des comptes cette année. Les conclusions de la Cour des comptes font notamment apparaître l'insuffisante précisions des missions du centre, ce qui porte atteinte à la capacité d'évaluer correctement la subvention pour charge de services publics dont bénéficie le CNED : « Les principales décisions relatives aux modalités de financement des actions correspondantes - qu'il s'agisse de la subvention pour charges de service public allouée par le ministère de l'éducation nationale ou le tarif des prestations appliqués aux usagers - ne peuvent dès lors être clairement justifiées ». Votre rapporteur spécial souhaite que cette situation soit clarifiée le plus rapidement possible

Synthèse

- Outre la réduction des professeurs en surnombre, le ministère développe une politique de mobilisation de ces derniers. Le PAP 2007 prévoit une mobilisation totale à l'horizon 2007, votre rapporteur spécial espère que cette pourra être tenue.

- Le CNED a fait l'objet en 2005 d'un contrôle de la part de la Cour des comptes. Les conclusions soulignent, en particulier, l'indétermination actuelle des missions de service public assurées par le centre et l'absence de justification particulière s'agissant du montant de la subvention de l'Etat . Votre rapporteur spécial demande au ministre de bien vouloir lui indiquer quelles mesures ont été prises suite à ce rapport .

F. PROGRAMME 143 « ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE »

L'enseignement technique agricole finance l'enseignement technique agricole, qui s'échelonne de la classe de 4 e aux classes préparatoires ou au BTS. L'enseignement technique agricole scolarise environ 175.800 élèves dont plus de la moitié sont internes. Ces effectifs sont en hausse depuis 2002.

1. Les principaux chiffres

Le programme 143 regroupe 1,28 milliard d'euros de crédit de paiement (CP), soit 2,1 % des crédits de la mission et 1,6 milliard en autorisations d'engagement (AE). L'écart entre les crédits de paiement et les autorisations d'engagement est cette année exceptionnel, et correspond à un ajustement lié à la dissociation entre l'année civile et l'année scolaire, les ordonnateurs devant disposer des AE pour l'année scolaire en cours mais également l'année suivante.

Le plafond d'emplois de ce programme est fixé pour 2007, à 18.407 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT), en diminution de 913 emplois ETPT par rapport à 2006.

Le programme 214 comprend 5 actions :

Présentation des crédits

Actions

AE en 2007

(en millions d'euros)

CP en 2007

(en millions d'euros)

En % du programme

Mise en oeuvre de l'enseignement dans les établissements publics

676,8

676,8

52,9

Mise en oeuvre de l'enseignement dans les établissements privés

818,6

513,08

40,1

Aide sociale aux élèves

81,03

81,03

6,3

Evolution des compétences et dynamique territoriale

4,5

4,5

0,35

Moyens communs à l'enseignement technique agricole, public et privé

4,5

4,5

0,35

Source : projet de loi de finances pour 2007, annexe « Enseignement scolaire »

2. La justification des crédits

Les dépenses de personnel représentent 67,1 % des crédits de paiement du programme.

Les crédits de fonctionnement regroupent 0,8 % des crédits. Il s'agit essentiellement de l'organisation et de la gestion des examens (3,8 millions d'euros), la réparation des accidents de travail des élèves et des étudiants (2,2 millions d'euros), le recrutement et la formation continue des personnels des lycées agricoles (1,4 million d'euros).

Les crédits d'intervention rassemblent 32,1 % des crédits. Ils recouvrent notamment :

- les subventions aux établissements du temps plein pour un montant 105,8 millions d'euros ;

- les subventions aux établissements du rythme approprié à hauteur de 192 millions d'euros ;

- les bourses et aides financières pour un montant de 81 millions d'euros ;

- les rémunérations des assistants d'éducation (21 millions d'euros).

3. La mesure de la performance

a) Les modifications apportées au PAP 2007

Si les objectifs du programme n'on pas été modifiés, la liste et la construction des indicateurs a été amendée.

Un nouvel indicateur « pourcentage des lycées dont l'effectif à 200 élèves » a été mis en place. Il convient de noter qu'un tel indicateur existe déjà dans l'éducation nationale.

A la demande du ministère, les objectifs n° s 3 et 4 ne sont pas présentés dans le présent PAP en raison de l'indisponibilité des résultats 2 ( * ) .

De même, compte tenu de difficultés méthodiques (nécessité d'étudier des cohortes) s'agissant de l'indicateur relatif au taux d'efficacité scolaire, celui-ci est provisoirement remplacé par un indicateur de réussite aux examens.

b) L'appréciation de votre rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial s'interroge sur l'introduction de l'indicateur concernant les établissements de moins de 200 élèves.

Comme le mentionne le ministère dans ses réponses au questionnaire parlementaire, cet « indicateur est assez peu pertinent pour l'enseignement agricole » dans la mesure où les lycées agricoles constituent souvent des sites d'accueil d'apprentis et de stagiaires de la formation professionnelle. Par conséquent si « l'indicateur permet la comparaison avec l'indicateur de l'Education nationale », il « ne traduit que partiellement la situation sur le terrain ».

Dès lors, si votre rapporteur spécial comprend le souci de comparaison qui anime le ministère des finances, il souhaite que cet indicateur soit au moins appuyé par des sous-indicateurs permettant d'apprécier l'activité réelle de ces établissements.

En outre, il regrette que les indicateurs n'ayant pas pu être renseignés à l'occasion du présent PAP, et les objectifs associés, disparaissent de la présentation pour être, éventuellement, réintroduits par la suite. Il estime que cette procédure est peu transparente, puisqu'il est indiqué que le ministère poursuit trois alors qu'en réalité ce sont cinq. Par ailleurs, l'affichage d'indicateurs non renseignés constitue une information : cela permet d'évaluer d'apprécier les systèmes d'information des administrations concernées, la capacité de pilotage compte tenu de la consolidation possible ou non d'informations à la base dispersées, la progression de la mise en place d'une démarche de performance...

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial rappelle que l'examen de la LFI 2006 avait donné lieu à de nombreux débats concernant l'enseignement technique agricole aussi bien au Sénat qu'à l'Assemblée nationale. Au total, la représentation nationale avait abondé, compte tenu des bonnes performances de l'enseignement technique agricole, le présent programme de 30,5 millions d'euros, afin que les difficultés de financement puissent être résolues.

Ces crédits supplémentaires devaient être affectés à hauteur de 22 millions d'euros aux établissements du rythme approprié, 5 millions d'euros aux établissements du temps plein, 4 millions d'euros au paiement des bourses et le reliquat au recrutement d'assistants d'éducation. Toutefois la régulation budgétaire ne permettra pas le respect de ce schéma. En effet, le projet de décret d'avance qui a été transmis à votre commission le 15 novembre 2006 annule 10 millions d'euros de crédits sur le présent programme au titre de 2006. Ce dégel partiel des crédits mis en réserve en début d'année compliquera la gestion 2006 et annulera en partie le bénéfice attendu des crédits supplémentaires votés par le Parlement.

Votre rapporteur spécial, qui a déjà souligné la qualité de l'enseignement technique agricole, tient à souligner que le nombre d'élèves de l'enseignement technique n'est pas le résultat d'un ajustement spontané entre l'offre et la demande, puisque le nombre d'élèves pouvant être accueillis dépend du budget alloué par le ministère de l'agriculture à son enseignement.

Il regrette quelque peu cette situation dans la mesure où l'enseignement technique agricole semble avoir fait ses preuves à l'égard de publics difficiles, et pourrait donc le cas échéant, mieux servir l'insertion de jeunes actuellement en échec scolaire au sein de l'enseignement public général. A cet égard, il s'interroge sur la possibilité d'accroître la complémentarité, et non la concurrence, entre l'enseignement dispensé par l'éducation nationale et l'enseignement technique agricole.

En conclusion, votre rapporteur spécial estime que la mise en oeuvre de la LOLF est de nature à permettre une plus grande reconnaissance de l'enseignement technique agricole et de ses mérites. Cependant, la LOLF ne signifiant pas une protection particulière, il est nécessaire que la direction de l'enseignement s'affirme au sein du ministère afin de faire prévaloir la légitimité et l'importance de sa mission, notamment lors des décisions de régulation budgétaire.

Synthèse

- Votre rapporteur spécial souligne la faible pertinence de l'indicateur concernant les établissements de moins de 200 élèves, introduit dans le PAP 2007, au regard des spécificités de l'enseignement agricole. Il souhaite que cet indicateur soit complété afin que l'activité réelle de ces établissements soit retracée.

- Le nombre d'élèves accueillis par l'enseignement agricole résulte du budget alloué par le ministère de l'agriculture à cet enseignement. Compte tenu des bonnes performances de cette formation, notamment à l'égard de publics souvent défavorisés, votre rapporteur spécial s'interroge sur la possibilité d'accroître la complémentarité entre l'enseignement agricole et l'enseignement général.

* 1 La convention du 10 novembre 2003 entre l'Etat et la collectivité territoriale de Mayotte prévoit que l'Etat prend en charge l'intégralité des rémunérations des instituteurs en remboursant à la collectivité les crédits qu'elle y consacre.

* 2 Quatre indicateurs ont ainsi disparus du PAP 2007: le taux de satisfaction des usagers de l'enseignement agricole, le taux de satisfaction des bénéficiaires des stages à l'étranger, l'efficacité de la contribution de l'enseignement agricole au développement agricole et des territoires, pourcentage de jeunes en situation d'emploi 7 mois après la sortie de scolarité.