Mission

M. Roger BESSE

DEUXIÈME PARTIE : PRÉSENTATION DES PROGRAMMES DE LA MISSION

I. LE PROGRAMME 113 « AMÉNAGEMENT, URBANISME ET INGÉNIERIE PUBLIQUE »

A. L'ARCHITECTURE DU PROGRAMME

Le programme 113, « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » (AUIP), retrace les cr édits destinés au financement des grandes opérations d'urbanisme initiées par l'Etat, de l'exercice de ses missions en matière de planification ou d'application du droit des sols, et du soutien technique ou opérationnel apporté par les services de l'équipement (en matière d'urbanisme, d'application du droit des sols, de prestations d'ingénierie), aux collectivités territoriales et à d'autres ministères. Ce programme est placé sous la responsabilité du directeur général de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction , actuellement M. Alain Lecomte. Six actions le composent , rappel ées dans l'encadré suivant.

Les actions du programme « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique »

L'action 1, « Urbanisme, planification et aménagement », en premier lieu, recouvre les activités de l'Etat relatives à l'élaboration et l'évaluation des textes législatifs et réglementaires en matière d'urbanisme, et à l'élaboration des documents d'urbanisme (dont la directive territoriale d'aménagement). Elle rend compte, en deuxième lieu, de l'activité des services déconcentrés de l'équipement (directions régionales de l'équipement [DRE] et directions départementales de l'équipement [DDE]) au profit de l'aménagement du territoire (observation, réflexion stratégique, gestion de crédits issus du Fonds européen de développement régional [FEDER] et du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire [FNADT]). En dernier lieu, elle comprend la réalisation des grandes opérations d'urbanisme d'intérêt national, dont les villes nouvelles.

L 'action 2, « Appui technique de proximité aux collectivités territoriales et tiers », a vocation à retracer les prestations de conseil et de soutien technique, gratuites ou payantes, apportées par les services de l'équipement aux collectivités territoriales, notamment aux communes, dans le domaine de la voirie, de l'urbanisme et de l'habitat. Elle comprend la mise à disposition gratuite des services de l'Etat pour l'instruction des demandes d'occupation des sols et l'élaboration des documents d'urbanisme .

L 'action 3, « Appui technique au ministère chargé de l'écologie », assure le suivi budgétaire des certaines missions remplies par les services de l'équipement pour le compte du ministère de l'écologie et du développement durable, dans des domaines tels que la réglementation des usages de l'eau, la gestion du domaine public fluvial, la prévention des inondations ou le traitement des déchet s.

L 'action 4, « Appui technique aux autres ministères », retrace l'appui apporté, en termes d'assistance technique ou de conduite d'opération, par les services de l'équipement, aux ministères hors ministère chargé de l'écologie. L'action renvoie notamment aux prestations d'ingénierie réalisées par les DDE au profit des projets immobiliers des ces ministères, ou encore à l'appui apporté au ministère de l'outre-mer en matière d'habitat .

L'action 5, « Personnels relevant du programme "Développement et amélioration de l'offre de logement" de la mission "Ville et logement" », vise à financer les emplois budgétaires de la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction ayant en charge la mise en oeuvre de la mission « Ville et logement » (dont les rapporteurs sp éciaux sont nos collègues Philippe Dallier et Roger Karoutchi). En toute rigueur, au regard de l'esprit de la LOLF, cette action devrait relever de la mission « Ville et logement » elle-même ; sa présence au sein du programme AUIP, néanmoins, doit permettre une certaine rationalisation des crédits de l'équipement.

L 'action 6, « Soutien au programme », enfin, regroupe, au titre principal, l'ensemble des crédits de personnels et de moyens spécifiques (formation, communication, informatique, études), destinés au programme , pour la direction g énérale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction. Il convient de noter que les crédits relatifs aux services déconcentrés figurent, à titre transitoire, sur le programme « Soutien et pilotage des politiques d'équipement » , déjà cité, de la mission « Transports ». Cette mesure est justifiée, aux termes du « bleu » de la présente mission, par « l' imbrication des programmes dans ces services confrontés, par ailleurs, aux contraintes de réorganisation de grande ampleur liées notamment à la décentralisation » allusion au transfert, aux collectivités territoriales, de la gestion du réseau routier national. L'action comprend, également, les crédits nécessaires au règlement des contentieux de l'urbanisme et de l'ingénierie publique.

Comme on va le voir ci-après, pour 2007 comme en 2006, seules les actions « Urbanisme, planification et aménagement » et « Soutien au programme » sont pourvues de crédits.

B. LES PRINCIPAUX CHIFFRES POUR 2007

1. Le plafond d'emploi : 250 ETPT

Les d épenses de personnel du programme AUIP, pour 2007, représentent 17,127 millions d'euros en AE comme en CP, et 250 ETPT soit une diminution de 1,3 % des crédits, et de 3,5 % en termes d'emplois, par rapport à la LFI pour 2006 (17,357 millions d'euros en AE comme en CP, et 259 ETPT). Ces ETPT correspondent aux effectifs de la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction ; la quasi-intégralité est consacrée aux tâches relevant de l'action « Urbanisme, planification et aménagement » du programme.

Comme il a déjà été indiqué, les contraintes de réorganisation, liées à aux transferts de compétence, en matière de réseau routier, réalisés dans le cadre de la décentralisation, ont conduit, à titre transitoire, à regrouper les dépenses de personnel des services déconcentrés dans le programme « Soutien et pilotage des politiques d'équipement » de la mission « Transports » : pour 2007, 18.011 ETPT sont ainsi inscrits sur l'action « Personnels oeuvrant pour les politiques du programme aménagement, urbanisme et ingénierie publique » de ce programme.

2. Les crédits budgétaires : près de 85,13 millions d'euros

Les cr édits demandés pour 2007 au titre du programme AUIP sont répartis, entre les actions qui composent ce programme, comme le retrace le tableau suivant.

Les crédits du programme « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » pour 2007

Actions

AE (en euros)

CP (en euros)

Part des AE du programme

1 « Urbanisme, planification et aménagement »

42.000.000

42.000.000

49,3 %

2 « Appui technique de proximité aux collectivités territoriales et tiers »

0

0

0 %

3 « Appui technique au ministère chargé de l'écologie »

0

0

0 %

4 « Appui technique aux autres ministères »

0

0

0 %

5 « Personnels relevant du programme "Développement et amélioration de l'offre de logement" de la mission "Ville et logement" »

0

0

0 %

6 « Soutien au programme »

43.127.737

43.127.737

50,7 %

Totaux

85.127.737

85.127.737

100 %

Source : présent projet de loi de finances

Ce tableau appelle les commentaires suivants.

a) Le programme « Conduite et pilotage des politiques d'équipement » , précité, de la mission « Transports », comprend un ensemble d'actions « miroirs » du programme AUIP, permettant de laisser à chaque programme la pleine responsabilité du pilotage de son activité . Ces actions font l'objet des dotations de crédits correspondant aux actions 2 à 5 du programme AUIP . Ces dernières, qui n'auraient dû contenir que des dépenses de prestations pour 2007, n'afficheront donc, comme en 2006, aucun crédit. Leur maintien formel est toutefois justifié, selon le « bleu » de la présente mission, « par les enjeux qu'ils représentent et par le caractère transitoire du rattachement des personnels [déconcentrés] à un autre programme ».

b) Les crédits du programme AUIP, par rapport aux crédits inscrits en LFI pour 2006 (91,054 millions d'euros en AE et 89,958 millions d'euros en CP) apparaissent en baisse, globalement, de 6,5 % s'agissant des AE, et de 5,4 % en ce qui concerne les CP .

Les crédits de l'action « Urbanisme, aménagement et planification » s'avèrent en diminution de 5,3 % en AE et 8, % en CP . Parmi les opérations que retrace cette action ( voir l'encadré ci-après ), trois volets doivent être distingués :

- d'une part, le soutien aux organismes et réseaux professionnels . La diminution des crédits, à cet égard, ne concerne que le financement des agences d'urbanisme ( 9,64 millions d'euros en AE comme en CP, soit 6,8 % par rapport à 2006). Les moyens consacrés aux autres réseaux professionnels , quant à eux, sont stables (1,06 million d'euros au total) ;

- d'autre part, le soutien aux politiques locales d'urbanisme . Sur ce plan, on constate une baisse de 16,3 % en AE et de 3,6 % en CP, qui sera compensée par des contributions spécifiques (cf. ci-dessous) ;

- enfin, le volet relatif aux grandes opérations d'urbanisme et aux interventions foncières . Les crédits permettant à l'Etat de développer et d'entretenir la réserve foncière acquise, au fil des années, en vue de faire face aux besoins d'urbanisation (5.753 hectares en Ile-de-France, 6.000 hectares sur le reste du territoire, gérés par des établissements publics ad hoc ou les DDE), et d'acquitter les impôts et taxes afférents, en 2007, se trouveront retracés au sein du compte d'affectation spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » , dont le rapporteur spécial est notre collègue Paul Girod. Ce transfert (à hauteur de 9 millions d'euros au total : 5 millions d'euros en vue d'acquisitions de nouveaux terrains, 4 millions d'euros pour l'entretien ) induit la diminution à due proportion, par rapport à 2006, des crédits du programme AUIP. Parallèlement, l'Etat accroît son soutien aux villes nouvelles, ainsi qu'aux établissements publics d'aménagement chargés de la réalisation de grandes opérations d'urbanisme et du lancement de nouvelles opérations d'intérêt national en Ile-de-France (toutes opérations confondues, + 19,7 % en AE et + 4 % en CP ).

La politique de l'urbanisme en 2007

L'action « Urbanisme, planification et aménagement », du programme AUIP retrace le financement des trois grands axes de la politique d'urbanisme menée par l'Etat en 2007.

1° Le soutien des pôles de développement d'intérêt national ( 25,4 millions d'euros en CP)

Ce soutien revêt deux aspects, outre l'acquisition et la gestion de la réserve foncière de l'Etat, désormais retracée sur le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

a) Les villes nouvelles . Opérations d'intérêt national instaurées dans les années 1970, les villes nouvelles sont désormais engagées dans un processus d'évolution vers le droit commun des ensembles urbains, qui s'est déjà réalisé, en 2006, pour quatre d'entre elles : Cergy-Pontoise, L'Isle-d'Abeau, Rives de l'Étang de Berre et Saint-Quentin-en-Yvelines. En ce qui concerne les villes maintenues dans le dispositif, l'aide de l'Etat, au principal, consiste dans l'aménagement des voiries dites primaires. La sortie du dispositif de la ville d'Evry nécessitera en 2007, pour le financement de travaux de finition de certaines de ces voiries, 1,35 million d'euros en AE. Marne-la-Vallée et Sénart , quant à elles, devraient conserver plus longuement leur statut spécifique, eu égard à leur rythme de développement (en moyenne plus de 2.750 logements nouveaux par an). Le concours de l'Etat au financement de leurs voiries primaires s'élèvera, en 2007, à 5,274 millions d'euros en AE, soit la moitié du coût total, dont l'autre moitié est prise en charge par la région Ile-de-France, dans le cadre du contrat de projet Etat-région 2007-2013 (qui prendra la suite du contrat de plan 2000-2006 ; cette participation de la région est rattachée au programme par voie de fonds de concours). Par ailleurs les mêmes villes bénéficieront d'un différé d'amortissement de 4,238 millions d'euros . On notera qu'il s'agit de la seule dépense d'opérations financières retracée, pour 2007, par la présente mission.

b) Les grandes opérations d'urbanisme . Les « grandes opérations d'urbanisme » désignent de grands projets de développement urbain, essentiellement la restructuration de quartiers en difficultés ou délaissés par les anciennes industries. Les contributions de l'Etat en ce domaine, régies par des protocoles conclus avec les collectivités locales concernées, prennent la forme de subventions aux établissements publics d'aménagement créés pour mener à bien ces opérations. Concrètement, quatre projets seront financés à ce titre en 2007 :

- Euroméditerranée , opération d'aménagement urbain du centre de Marseille, pour 4,6 millions d'euros en AE et 4 millions d'euros en CP ;

- Plaine de France , qui vise à promouvoir le développement de plus de 300 km 2 des portes de Paris à Roissy, pour 971.000 d'euros en AE et 1,771 million d'euros en CP ;

- Saint-Etienne , projet d'urbanisme en faveur de l'agglomération éponyme, pour 2 millions d'euros en AE comme en CP ;

- les trois nouvelles opérations d'intérêt national en Ile-de-France (Seine-amont, Seine-aval et le secteur Massy-Palaiseau, Saclay, Versailles et Saint-Quentin-en-Yvelines), à hauteur de 3 millions d'euros au total.

En outre, un soutien est apporté aux collectivités locales situées dans le périmètre de ces opérations, pour 6,25 millions d'euros en AE et 5,767 millions d'euros en CP.

2° Le soutien aux politiques locales d'urbanisme ( 6,8 millions d'euros en CP)

L'aide apportée en 2007 aux politiques locales foncières, de planification et d'aménagement urbain (mise en oeuvre d'actions foncières en Ile-de-France et dans les autres régions ; des contrats de développement de Cergy-Pontoise et de Saint-Quentin-en-Yvelines ; de l'aide pour l'élaboration des schémas de cohérence territoriale [SCOT]), au titre du programme AUIP, représentera 7,855 millions d'euros en AE et 6,849 millions d'euros en CP. A ce montant, doivent s'ajouter les recettes issues de la liquidation des établissements publics d'aménagement de Cergy-Pontoise et de Saint-Quentin-en-Yvelines, estimées à hauteur de 11 millions d'euros, et une contribution de 4 millions d'euros de l'Agence foncière et technique de la région parisienne .

3° Le soutien aux organismes et réseaux professionnels ( 10,7 millions d'euros )

a) Les agences de l'urbanisme . Les agences de l'urbanisme ont pour mission de faciliter une meilleure prise en compte des problèmes des agglomérations et des phénomènes urbains. Elles mènent une activité de diagnostic et d'observation, de conduite de réflexion avec les différents acteurs concernés (Etat, collectivités territoriales, chambres consulaires notamment), de proposition de politiques d'aménagement et de développement et de conception des outils pour les mettre en oeuvre. Elles bénéficient d'une subvention de l'Etat, calculée à partir d'un barème, actualisé annuellement, qui prend en compte le nombre de communes adhérentes, directement ou par le biais des établissements publics de coopération intercommunale. En 2006, cette subvention devrait s'élever à 9,64 millions d'euros (contre 10,34 millions d'euros inscrits en LFI pour 2006, soit une diminution de 6,8 %). Sur ce montant, 9,06 millions d'euros sont prévus en faveur des 48 agences existantes au 31 décembre 2005 (soit une subvention moyenne de 188.750 euros par agence) ; 580.000 euros sont destinés aux 5 agences nouvelles créées en 2006 (soit une subvention moyenne de 116.000 euros par agence, versée au prorata temporis ). Par ailleurs, le fonctionnement des douze premiers mois de ces structures est pris en charge par le programme « Aménagement du territoire » de la présente mission.

b) Les associations représentatives . Afin d'aider la structuration des réseaux professionnels intervenant dans les secteurs de l'urbanisme et de l'aménagement, et d'accroître la qualification de leurs membres, l'Etat soutient chaque année le fonctionnement de six associations représentatives des principales professions concernées. La dotation prévue pour 2007, comme en 2006, s'élèvera, au total, à 160.000 euros .

c) Les architectes et paysagistes conseils . Les architectes conseils et paysagistes conseils exercent à titre libéral et, placés auprès des DDE ou des services centraux des ministères, peuvent porter un jugement autorisé sur les projets d'architecture ou d'urbanisme les plus importants ou les plus complexes, notamment de renouvellement urbain, et sur la prise en compte du paysage dans les projets d'aménagement. En 2007, comme en 2006, 900.000 euros permettront de couvrir les fais de déplacements et autres indemnités de ces experts. Il convient de noter que les crédits de vacation correspondants se trouvent retracés dans le programme « Soutien et pilotage des politiques d'équipement », déjà cité, de la mission « Transports ».

Les crédits de l'action « Soutien » du programme, pour leur part, connaissent une diminution de 7,6 % en AE et 2,4 % en CP , par rapport à la LFI pour 2006. Cette baisse affecte ainsi :

- d'une part, les crédits destinés au règlement du contentieux ( 13 millions d'euros en AE comme en CP, soit une évolution de 7,6 % , déterminée au regard de l'exécution des derniers exercices) ;

- d'autre part, les dépenses de personnel ( 17,127 millions d'euros , soit 1,3 % , comme on l'a déjà signalé).

Pour les dépenses de fonctionnement ( 13 millions d'euros en AE, 12 millions d'euros en CP ) on constate bien une baisse, de 15,2 %, s'agissant des AE, mais les CP se révèlent en légère hausse, de 1,5 % . En effet, les crédits dédiés aux moyens informatiques (maintenance et développement) sont doublés par rapport à 2006 (en AE, ils représenteront en 2007 10 % des crédits du programme hors crédits de contentieux : 3 millions d'euros). En revanche, un effort d'économie budgétaire particulier est réalisé sur les opérations de communication (en CP, 800.000 euros pour 2007, soit 18,7 % de moins qu'en 2006).

Le « bleu » de la présente mission, au reste, dans le cadre de la justification « au premier euro », décrit très précisément les dépenses correspondant à cette action « Soutien ».

3. Les fonds de concours : près de 10,8 millions d'euros en CP

Au bénéfice du programme AUIP, 5,453 millions d'euros en AE et 10,787 millions d'euros en CP sont attendus, en 2007, au titre de fonds de concours (soit l'équivalent de 6,4 % des AE et 12,7 % des CP du programme). En 2006, 11,245 millions d'euros en AE et 26,48 millions d'euros en CP étaient attendus : l'évolution, à la baisse, est donc de plus de la moitié.

Cette diminution est logique , dans la mesure où les FC en cause résultent, pour l'essentiel (5,274 millions d'euros en AE, 10,607 millions d'euros en CP), de la participation du conseil régional d'Ile-de-France aux opérations d'aménagement des voiries primaires des villes nouvelles . En effet, comme on l'a signalé ci-dessus, ce dispositif se trouve désormais dans une phase décroissante .

4. Des dépenses fiscales difficilement évaluables

Pour 2007 trois catégories de dépenses fiscales se trouvent recensées comme ayant un objet qui contribue, à titre principal, au programme AUIP. Il s'agit de :

- l'exonération dont bénéficient les établissements publics et les sociétés d'économie mixte chargés de l'aménagement par une convention de concession, ainsi que les sociétés d'habitations à loyer modéré régies par l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation 2 ( * ) , pour les résultats provenant des opérations réalisées dans le cadre d'une zone d'aménagement concertée (ZAC) ;

- l'exonération des acquisitions d'actions de sociétés d'économie mixte par les collectivités locales ;

- l'exonération des opérations immobilières non destinées à la construction (opérations de lotissement effectuées par les départements, communes et établissements publics ; opérations de lotissement effectuées par les sociétés coopératives de construction, par les sociétés d'économie mixte de construction immobilière, par les groupements de castors ; opérations immobilières réalisées par les SAFER).

Toutefois, seul le coût de la deuxième de ces catégories est évalué à hauteur de 5 millions d'euros. Pour les deux autres, la dépense est présentée comme « non chiffrable » . Votre rapporteur spécial ne peut que regretter l' impossibilité, par conséquent, de mesurer véritablement la dépense fiscale contribuant à la politique retracée par ce programme .

C. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE INSUFFISAMMENT AMÉLIORÉE

On peut ramener à deux axes principaux la stratégie de performance retenue pour le programme AUIP, décomposée en six objectifs dont seuls certains intitulés ont été modifiés par le présent projet de loi de finances. Il s'agit, d'une part, du développement durable des territoires et, d'autre part, de la qualité des prestations rendues , aux usagers, aux collectivités territoriales et aux ministères. Toutefois, comme votre rapporteur spécial l'a déjà fait observer à l'occasion de l'examen du projet de LFI pour 2006 3 ( * ) , même sous cette présentation synthétique, les objectifs retenus relèvent davantage de l'énumération des différentes visées du programme que d'une véritable stratégie de performance .

La seule modification de fond introduite, dans cette mesure de la performance, par le présent projet de loi de finances, consiste dans l'adjonction d'un nouvel indicateur (« taux de pénétration de la planification dans les territoires urbains dont ceux concernés par une façade littorale »), à l'indicateur préexistant (« taux de pénétration de la planification dans les grands territoires ») associé à l'objectif n° 1 (« Promouvoir l'aménagement équilibré des territoires »). Le progrès reste mince .

En outre, diverses obscurités grèvent la présentation de ce programme de performances . Ainsi, par exemple, le premier des deux indicateurs associés à l'objectif n° 3 (« Soutenir des pôles de développement urbain d'intérêt national »), qui se trouve ainsi libellé : « effet de levier de l'investissement public au sein de ces pôles : montant de l'investissement privé généré par euro public investi par l'Etat », s'avère exprimé en... pourcentage, sans que soit indiqué la manière de comprendre ce résultat. Au demeurant, l'indicateur n'est renseigné ni pour 2005 ni pour 2006 ! Dans le même ordre d'idées, les enquêtes auprès des élus locaux qui sont mentionnées comme servant de base pour le renseignement de certains indicateurs (le troisième de l'objectif n° 4, mesurant la « satisfaction des élus en matière d'instruction des actes pour l'application du droit des sols », et le premier de l'objectif n° 5, mesurant la « satisfaction des élus pour les prestations de l'Etat en ingénierie d'appui »), faute, notamment, que leur modalités soient détaillées, ne permettent pas, de l'avis de votre rapporteur spécial, de fournir une information réellement significative.

En somme, votre rapporteur spécial préconise un double de travail d'amélioration, visant à affiner les objectifs d'une part, et à clarifier les indicateurs d'autre part . Les changements d'intitulés que comporte le présent projet de loi de finances, en effet, demeurent insuffisants.

* 2 Sont ainsi visés : les offices publics d'aménagement et de construction (OPAC) ; les offices publics d'habitations à loyer modéré (OPHLM) ; les sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré ; les sociétés anonymes coopératives de production et sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré ; les sociétés anonymes de crédit immobilier ; les fondations d'habitations à loyer modéré.

* 3 Rapport n° 99 (2005-2006), tome III, annexe 18, p. 45.