Mission

MM. Thierry Foucaud et Bertrand Auban

II. PROGRAMME 197 « RÉGIMES DE RETRAITE ET DE SÉCURITE SOCIALE DES MARINS »

Le régime spécial de sécurité sociale des marins, géré par l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM), couvre d'une part la branche maladie, maternité, invalidité, décès, accident du travail, et d'autre part la branche vieillesse des marins.

Le statut de l'Etablissement national des invalides de la marine

L'ENIM est un établissement public national, à caractère administratif, doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière, placé sous l'autorité directe du ministre chargé de la marine marchande. L'ENIM présente la particularité d'être, à la fois, une direction d'administration centrale du ministère des transports, de l'équipement du tourisme et de la mer et un établissement public administratif .

Un récent « audit de modernisation » portant sur l'ENIM a débouché en avril 2006 sur un rapport qui, observant certains dysfonctionnements, identifie cinq « chantiers prioritaires » ( infra) tout en préconisant de « s'abstenir de modifier le statut de l'ENIM, mais (de) rationaliser le dispositif existant, en établissant notamment une convention d'objectifs et de gestion (COG) entre l'ENIM, l'Équipement et les Affaires Sociales pour conduire les chantiers de modernisation nécessaires ».

En juin dernier, l'ENIM a ébauché un « plan d'action » destiné à mettre en oeuvre chacun des « chantiers prioritaires » et prévoyant d'établir une convention d'objectifs et de gestion.

Il est distingué trois catégories de prestations versées par l'ENIM, qui constituent autant d'actions du présent programme :


• Protection contre le risque vieillesse (action 1)

Le risque vieillesse est couvert par la Caisse de retraites des marins (CRM) régie par le code des pensions de retraite des marins. Il représente la principale charge de l'ENIM.

Les règles relatives aux prestations d'assurance vieillesse, qui n'ont pas été concernées par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, reflètent la pénibilité et la dangerosité du métier.

Il s'agit de règles spécifiques, tant pour les règles de calcul de la pension que pour la date d'entrée en jouissance de cette pension.

Des règles de liquidation spécifiques

I. Le calcul de la pension

Les pensions sont calculées à raison de 2 % du salaire forfaitaire de la catégorie moyenne des 36 derniers mois (ou des 5 meilleures années) par année validée, auxquels s'ajoutent des bonifications éventuelles (pour enfants par exemple) 27 ( * ) .

La durée des services validés correspond aux services ayant donné lieu à versement des cotisations du marin et de la contribution de l'armateur et les services assimilés (période de congé, de chômage indemnisé, de repos ou de maladie et de services militaires).

Le minimum pris en compte est d'un trimestre et le maximum de 37,5 annuités (40 annuités en cas de bonifications pour services de guerre).

II. La date d'entrée en jouissance de la pension

L'âge auquel le marin peut faire valoir son droit à pension est lié à une condition de durée de services :


• il peut faire valoir son droit à pension à 50 ans s'il réunit au moins 25 années de services, mais la pension est alors plafonnée à 25 annuités ;


• il peut faire valoir son droit à pension à 52 ans et demi s'il réunit 37,5 annuités de services ;


• il peut faire valoir son droit à pension à 55 ans si la carrière maritime accomplie compte au moins 15 années de services ;


• si la durée de services maritimes est comprise entre 3 mois et 15 ans, le droit à pension est ouvert dès que l'ancien marin bénéficie d'une pension d'un autre régime obligatoire ou, à défaut, dès qu'il atteint l'âge de 60 ans ;


• il n'y a pas d'âge minimum en cas d'inaptitude définitive du marin à la navigation, dès lors que celui-ci réunit au moins 15 années de services maritimes ou assimilés.

L'âge moyen de départ en retraite des marins était de 57 ans et demi en 2005.

Il est à noter que le taux de revalorisation des pensions des marins est aligné sur celui du régime général.


• Protection contre les risques maladie, maternité, décès, invalidité, accident du travail (action 2)

La protection contre les risques maladie, maternité, décès, invalidité, accident du travail est assurée par la Caisse générale de prévoyance (CGP) , régie par le décret du 17 juin 1938 modifié.

Les règles de la branche maladie se distinguent de celles du régime général pour l'indemnisation des maladies ou des accidents survenus à bord des navires, car les armateurs (à l'exclusion des entreprises artisanales) sont soumis à l'obligation, résultant du code du travail maritime, de prendre en charge soins et salaires pendant un mois pour les marins blessés ou tombés malades au service des navires.

Depuis 2006, l'ENIM est adossé financièrement au régime général au titre de l'assurance maladie, duquel il reçoit, à ce titre, une subvention comblant le déséquilibre de sa section « Prévoyance ».

L'audit de modernisation précité préconise, parmi les cinq « chantiers prioritaires », le renforcement de l'incitation à la prévention des accidents du travail, tant au travers de l'analyse des risques que par des actions contre les employeurs qui ne respecteraient pas les consignes impératives. En retour, le plan d'action de l'ENIM prévoit de renforcer les mesures incitatives au respect des règles de sécurité 28 ( * ) .


• Action sanitaire et sociale (action 3)

Par le versement de prestations extralégales, de secours et de subventions aux institutions sociales maritimes, l'ENIM renforce son lien de proximité avec les gens de mer en complétant leur protection sociale par un ensemble d'actions et de mesures ciblées.

L'action sanitaire et sociale de l'ENIM s'articule pour l'essentiel autour de 4 grands axes : l'aide aux personnes âgées, les subventions aux institutions sociales et de prévention maritimes ainsi que les autres actions de prévention, les aides financières individuelles aux marins et l'aide aux personnes handicapées.

A. LES CRÉDITS ET LA JUSTIFICATION PAR ACTION


• L'équilibre du régime de l'ENIM

Les cotisations ne représentent que 11 % des ressources de l'ENIM, qui participe, par ailleurs, au système national des compensations inter-régimes dont il tire 28 % de ses ressources. Le déficit structurel du régime (39.000 actifs pour 206.000 personnes protégées, dont 123.000 pensionnées en 2005) est donc pris en charge par la solidarité nationale au travers de la subvention d'équilibre inscrite sur le présent programme ; elle représente 44 % des ressources de l'ENIM. .

Pour 2007, les dépenses du régime évoluent conformément au tableau suivant (projet de budget 2007 donné à titre indicatif) :

Evolution des dépenses de l'ENIM

(en millions d'euros)

DEPENSES

Budget 2005

Exécution 2005

Budget 2006

Projet de budget

2007

Part des dépenses dans le budget 2007

Evolution budget 2007 / budget 2006

Pensions vieillesse

1.052,3

1.045,41

1.073,70

1.085,40

68,3 %

1,09 %

Pensions invalidité/amiante

57,62

60,42

60,2

61,4

3,9 %

1,99 %

Prestations maladie-maternité -accidents du travail-maladies professionnelles et divers

345,01

338,47

348,8

359,9

22,6 %

3,18 %

Action sanitaire et sociale

8,6

7,33

8

7,4

0,5 %

-7,50 %

Contributions, participations et régularisations diverses

10,48

8,90

6,7

8

0,5 %

19,40 %

Dépenses de fonctionnement courant et de gestion (personnel, fonctionnement, informatique et charges diverses)

31,45

28,27

32,8

34,3

2,2 %

4,57 %

Charges exceptionnelles et provisions

41,24

37,08

31,3

32,6

2,1 %

4,15 %

TOTAL DEPENSES

1.546,7

1.525,88

1.561,50

1.589,00

100 %

1,76 %

Il ressort que les dépenses de fonctionnement et de gestion seraient en augmentation de plus de 4,5 % pour 2007, ce qui est justifié par la perspective de réaliser des travaux longtemps retardés sur l'immeuble occupé par l'ENIM.

A terme, une diminution des coûts serait permise par le non remplacement de certains départs en retraite grâce aux gains de productivité résultant d'une diffusion des procédés informatiques.

En outre, trois des cinq « chantiers prioritaires » identifiés par l'audit de modernisation précité d'avril 2006 sont de nature à accélérer la réduction des coûts et à améliorer la qualité des services rendus, compte tenu du plan d'action que l'ENIM doit mettre en oeuvre. Ces chantiers concernent :

- la simplification de la procédure d'examen des demandes de pensions d'invalidité 29 ( * ) ;

- l'étude des conditions de l'externalisation vers les caisses primaires de la liquidation des prestations en nature des assurances maladie, maternité et accident du travail 30 ( * ) ;

- l'étude les conditions d'une éventuelle substitution du salaire réel au salaire forfaitaire pour les calculs de cotisations et des prestations ( voir encadré supra ) 31 ( * ) .

Pour 2007, les recettes du régime évoluent conformément au tableau suivant (projet de budget 2007 donné à titre indicatif) :

Evolution des recettes de l'ENIM

(en millions d'euros)

RECETTES

Budget 2005

Exécution 2005

Budget 2006

Projet de budget 2007

Part des recettes dans le budget 2006

Evolution budget 2006 / budget 2005

Cotisations et contributions

222,56

209,54

172,5

174,2

11,0 %

0,99 %

Compensations inter-régimes et transferts CSG - FSV/FSI

457,81

457,98

442,4

433,5

27,3 %

-2,01 %

Prises en charge de cotisations par l'Etat 32 ( * ) et l'ACOSS 33 ( * )

11,0

15,95

53,2

53,2

3,3 %

0 %

Autres produits (produits de gestion, reprises sur provisions et produits exceptionnels)

33,33

35,82

35,3

35,2

2,2 %

-0,28 %

TOTAL DES RECETTES HORS SUBVENTION

724,7

737,29

703,4

696,1

43,8 %

-1,04 %

SUBVENTION DE L'ETAT

822

822

684,1

718,6

45,2 %

5,04 %

« Subvention » du
Régime général 34 ( * )

-

-

174

174,3

11,0 %

0,17 %

TOTAL RECETTES

1.546,7

1.559,29

1.561,50

1.589

100 %

1,76 %


• La justification des crédits

La répartition des crédits entre les trois actions du programme « régime de retraite et de sécurité sociale des marins » est commandée par un principe de rattachement analytique des ressources et des dépenses de fonctionnement aux trois catégories de dépenses principales que sont les pensions, la prévoyance et l'action sanitaire et sociale 35 ( * ) .

Le tableau suivant permet de suivre, pour chaque action, le passage de la dépense de l'ENIM aux crédits demandés.

Justification par action des crédits de paiement pour 2007
du programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins »

(en millions d'euros)

Coût global des prestations en 2007 y compris les coûts de fonctionnement

Recettes correspondant à chaque risque

Besoin de financement pour 2007

Dépenses de fonctionnement pour 2007

Part des crédits du programme

Variation 2007 / 2006

Action 1 « Pensions de retraite des marins »

1 103,3

392,4

710,9

710,9

98,9 %

5,3 %

Action 2 « Prévoyance des marins »

477,3

303,0

174,3

0

0 %

-

Action 3 « Action sanitaire et sociale des marins »

8,3

0,6

7,7

7,7

1,1 %

-14,4 %

Total du programme « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins »

1 588,9

696

892,9

718,6

100 %

5,0 %

Pour 2007, l'augmentation de la subvention (+ 5 %) s'explique, outre une relative érosion des effectifs d'actifs, par une diminution de la compensation inter régimes vieillesse. Ainsi qu'il est noté dans une réponse au questionnaire budgétaire, « la variation, orientée à la baisse depuis 1999, du montant des compensations, a pour effet mécanique d'augmenter le niveau de la subvention d'équilibre ».

Il se trouve en effet que si la situation démographique du régime de retraite de l'ENIM est défavorable par rapport à celle des autres régimes, ce qui lui vaut d'être bénéficiaire au titre des transferts de compensation démographique, la dégradation de son rapport démographique y est aujourd'hui moins rapide que dans l'ensemble des autres régimes, ce qui entraîne une diminution de la compensation.

B. VUE PROSPECTIVE

Il importe de s'intéresser aux tendances lourdes concernant la situation démographique de la section « Prévoyance » du régime de l'ENIM.

Compte tenu des caractéristiques démographiques particulières de la population intéressée par le régime, au sein duquel on compte un cotisant pour trois ayants droit , il ne saurait être question de viser l'autonomie, et l'on doit se cantonner à la mesure de la dépendance vis-à-vis de la subvention de l'Etat.

Le graphe suivant permet de rendre compte d'une évolution défavorable à l'horizon 2020, suivi d'un redressement très relatif en 2050.

Source : travaux du Conseil d'orientation des retraites

A court terme, le « Plan de sauvetage et de restructuration », annoncé en avril dernier, est de nature à anticiper certains départs en retraite. En revanche, la loi sur le Registre International Français 36 ( * ) , qui introduit une exonération des cotisations patronales compensées pour les navires soumis à la concurrence internationale, est susceptible d'induire des recrutements et donc des ressources supplémentaires pour le régime.

Enfin, il est à noter que, parmi les cinq « chantiers prioritaires » de l'audit de modernisation précité d'avril 2006, figure la préparation l'échéance de 2008 en matière de retraites, au moyen de deux enquêtes , l'une portant sur les profils de carrières souhaités par les marins et l'autre sur la pénibilité des différents métiers.

C. LA PERFORMANCE DU PROGRAMME

Sur un budget d'un milliard et demi d'euros, plus de 96 % des dépenses de l'Etablissement national des invalides de la marine sont des dépenses obligatoires (prestations d'assurance maladie, de pensions de retraite et d'invalidité, participations au budget global hospitalier et au financement de divers fonds de protection sociale) et trop de facteurs exogènes pèsent sur le financement du régime et sur l'évolution de ses dépenses obligatoires pour que puissent être poursuivis des objectifs d'« efficacité socioéconomique » .

En revanche, comme tout service public, l'ENIM peut et doit optimiser les moyens dont il dispose afin d' améliorer la qualité de service pour l'usager tout en réduisant la dépense pour le contribuable . Dans cette perspective, le PAP 2006 avait apporté un certain nombre de modifications par rapport à l'« avant-PAP » du programme « Régime de retraite et de sécurité sociale des marins ».

Le PAP 2007 reprend l'intégralité des objectifs et des indicateurs de performance associés. Cependant, certaines « cibles » à l'horizon 2009 ont été sensiblement infléchies.

Ainsi, la cible associée à l'indicateur 1.2 « Délai moyen de traitement d'une feuille de soin « papier » » passe de 3 à 5 jours, compte tenu, notamment, des réformes de l'assurance maladie et de l'adossement technique de l'ENIM à la CNAM, à propos duquel l'audit de modernisation a identifié certaines difficultés.

Par ailleurs, les taux de recouvrement des cotisations espérés à l'horizon 2009, dont fait état l'indicateur 2.1 « Taux de recouvrement global », sont révisés de quatre points à la baisse en raison, notamment, de difficultés rencontrées dans le secteur, qui se traduisent par « une augmentation significative du nombre de demandes de délais de paiement », et des nouvelles exonérations de cotisation patronales résultant de la loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 sur le Registre International Français, qui entraîne une décroissance des titres à échéance mensuelle au profit des titres à échéance trimestrielle.

Enfin, la construction de l'indicateur 3.1 « Coût unitaire d'une primo liquidation de pension de retraite » paraît aujourd'hui inadaptée car ce dernier « rapporte la totalité des coûts de gestion de l'activité de traitement des pensions au seul nombre des primo liquidation, ce qui conduit à surévaluer le coût unitaire de celles-ci ». Le présent PAP annonce un nouvel indicateur « à l'horizon 2008 »...


Observations de votre commission des finances sur
le programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins »


• Présence d'un indicateur encore en cours de construction (en remplacement de l'indicateur 3.1 « Coût unitaire d'une primo liquidation de pension de retraite »).

*


• Un récent « audit de modernisation » a donné lieu, en avril 2006, à un rapport sur l'ENIM ; il s'ensuit de nouvelles perspectives d'amélioration du service et de la gestion ainsi que l'amorce d'une réflexion sur les évolutions ultérieures du régime. Votre commission des finances estime que le rapport annuel de performances (RAP) se rapportant au programme 197 devra donner lieu à un suivi justifié des recommandations de l'audit .


• Relative continuité du PAP.


• Compte tenu des objectifs fixés, les indicateurs de performance sont relativement précis et exhaustifs.


• A noter : 96 % des dépenses de l'Etablissement national des invalides de la marine sont des dépenses obligatoires.

* 27 A cet égard, l'audit de modernisation précité préconise de « simplifier la grille des salaires forfaitaires par la réduction drastique du nombre des catégories (20 actuellement) et du nombre des critères de classement ». De fait, les règles de gestion de la grille des salaires forfaitaires sont devenues si complexe que l'établissement déclare y affecter cinq experts...

* 28 ? Le plan d'action prévoit de « renforcer la participation active de l'ENIM au plan pluriannuel de sécurité de la pêche, mis en oeuvre depuis 2001 », d'« organiser des actions de communication pour sensibiliser les professionnels aux risques matériels, physiques et pénaux encourus », de « mettre en oeuvre un suivi détaillé de l'accidentologie par navire, notamment en ce qui concerne la fréquence, la gravité et le coût des accidents » et d'« exercer, en tant que de besoin, une action récursoire contre l'employeur en cas de non respect des mesures de sécurité obligatoires ».

* 29 Le plan d'action précité de l'ENIM prévoit de « simplifier le dispositif actuel, en supprimant le niveau d'instruction régional (CSV) des dossiers médicaux ». Il précise que « cette mesure entraînera pour l'assuré un gain de temps et de procédure dans le traitement des dossiers ».

* 30 ? Le plan d'action de l'ENIM prévoit en particulier de « conduire à son terme l'opération d'adossement du traitement informatique de la branche maladie à la CNAMTS, à l'horizon du second semestre 2007, ce qui permettra de développer la gestion du risque, des actions de contrôle mieux ciblées, ainsi que la productivité grâce à une automatisation plus poussée des traitements de masse ».

* 31 Dans un premier temps, le plan d'action de l'ENIM prévoit de simplifier la grille catégorielle, et les règles d'application, ce qui répond à une des recommandations de l'audit.

* 32 La loi sur le Registre International Français (loi dite « RIF » n° 2005-412 du 3 mai 2005) introduit une exonération des cotisations patronales pour les navires soumis à la concurrence internationale. Ces exonérations sont compensées par la direction des affaires maritimes.D'autres exonérations ou réductions de charges sociales (contrat de qualification, contrat d'apprentissage, application des lois d'orientation et programme pour l'outremer, ...) sont compensées par l'État, respectivement par le ministère de l'emploi, de travail et de la cohésion sociale (DGEFP) et par le ministère de l'outremer.

* 33 La loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 (article 56) introduit de nouvelles modalités de compensation des mesures d'allègements généraux de charges sociales. Depuis 2006, ces mesures sont compensées par l'ACOSS.

* 34 Depuis 2006, l'ENIM est adossé financièrement au régime général au titre de l'assurance maladie, duquel il reçoit, à ce titre, une subvention de 174 millions d'euros comblant le déséquilibre de sa section « Prévoyance ».

* 35 Chaque action se voit rattacher les crédits d'intervention qui lui sont spécifiques (par exemple, les dépenses de paiement des pensions à l'action pension) ainsi que les coûts de personnels qui lui sont propres (par exemple, les coûts de personnel afférents au centre des pensions de l'ENIM à l'action pension). Ensuite, chaque action se voit affecter une quote-part des dépenses résiduelles de personnel et de logistique calculée au prorata du poids de l'action dans le budget total de l'ENIM. Enfin, les recettes correspondant à chacun des risques sont retranchées des coûts ainsi identifiés pour chacune des trois actions.

* 36 Loi dite « RIF » n° 2005-412 du 3 mai 2005.